时间：2023-01-13 05:10:57
论文摘要：通过实地调查和统计分析方永州市耕地保护现状以及耕地保护中存在的实际问题，明确了耕地的必要性和重要性，明确了保护耕地的现实意义，提出了相应的保护耕地对策和建议；粮食安全问题已向人们发出警告，保护耕地刻不容缓，耕地保护的问题不仅存在于永州，还广泛存在于全国各个省市县，因此，如何在全国范围内建立一个有效的耕地保护体制，将是我国今后很长一段时间内的工作重点。
一、03年到06年耕地保护状况及面临的困难
首先，耕地保有量稳中有增。一是新增耕地超过建设占用耕地。2006年与2003相比，永州市新增耕地比建设占用耕地多0.3065万亩。二是耕地保有量增加。永州市2006年耕地保有量为513.7382万亩。比与湖南省政府签订的目标责任面积增加0.4343万亩，完成了湖南省政府下达的耕地保护责任目标任务。其次，基本农田保护基础工作有所加强。一是完成了基本农田数据库建设。二是落实基本农田保护制度。建立、健全和完善了各项法律制度。及时掌握了全市基本农田保护动态情况，确保了基本农田面积不减少。三是开展了耕地保护情况调研。对发现的问题，及时督促县区加以整改，增强了县区保护耕地的意识和责任。第三，实现了耕地占补平衡目标。建设占用耕地严格控制在省下达的年度计划指标内，从源头上保护了耕地。同时，凡经批准的建设占用耕地的项目，一律实行了先补后占或按规定的标准足额缴纳了耕地开垦费，严格执行了补充耕地与建设用地项目逐一挂钩制度，确保了占补平衡目标的实现。第四，认真实施土地开发整理。2006年，永州市全市实施土地整理项目12个，争取国家、湖南省投资6397万元，整理面积3164.19公顷，新增耕地471.12公顷，使2万人受益。第五，违法违规占用耕地案件得到严肃查处。2006年，永州市共查处土地违法案件369宗，其中违法占用耕地29.61公顷，查处率100％。乡镇、村组企业违法违规占用耕地18宗，面积9.5公顷，100%查处并结案；农村村民违法违规占用耕地建房357宗，面积15.5公顷，大部分已处理到位。
同时，耕地保护中面临着人均耕地面积少、项目建设占用耕地面积逐年增大、农业结构调整和退耕还林减少耕地多、乱占滥用耕地现象比较严重、耕地质量下降等困难和问题。
二、对策建议
（一）建设用地要有序规划，力求"少而精"
近几年的统计数据显示，除生态退耕外，耕地减少的最大影响因素是建设占用耕地。因此，首先必须要明确用地的用途，若是工厂，一定要远离农田，不能影响农作物产量；其次，在进行用地规划时，尽量少占耕地或做到不占耕地，确保耕地占补平衡任务保质保量完成。再者，铁路、公路的修建应尽量避开耕地，如绕道、打隧道或在穿过农田保护区的区域上方架桥，车辆从桥上通过，桥下耕地则不受影响；此外，还应加强旧城区的改建。永州市零陵区是一座古城，对于一些既无文化价值又不能作为居住用途的建筑应该拆除，另行规划重建。除此之外，还可以考虑通过增加容积率、开展共同协作的方式以减少辅助设施的占地等方法来节约用地。
（二）补充耕地要“多而广”
1．开垦荒山，增加耕地。荒山不仅可以作为建设用地扩张的考虑对象，也可用于耕地的开垦，如在坡度适宜的荒山上改良土壤，开垦梯田。
2．进行土地整理。有些地方农田并不宽裕，而各类农宅村舍还零散地点缀在农田之中，更将农田挤得支离破碎，既占用了"寸金之地"的良田，也给规模耕作制造了障碍。解决这些问题，最好的办法就进行土地整理，提高土利用率。
3．回收土地，增加土地储备量。土地的收回对象包括土地使用合同到期的、使用划拨土地单位搬迁的、停止使用原划拨土地的以及公路、铁路报废的。但在实际工作中，这项工作往往会拖上几年甚至几十年，有的时候收回的土地得不到再利用，导致因建设需求而进一步蚕食耕地。此外，村集体也应加大土地回收的力度，以便进行统一管理，更好地利用、保护耕地。
4．及时复垦。因挖损、塌陷等造成耕地破坏的，由用地单位和个人负责复垦；灾区耕地的恢复，首先安顿好受灾人员，而后对损失面积全面核查、落实责任到乡、村、组和每个灾民，各方协助，及时全力进行复垦和整理，以期重新利用，尽快种上农作物。
（三）严禁占用耕地和随意扩大建筑使用面积。
当前，出现了随意增加建筑使用面积的现象，房产证上规定的是150m2，调查结果却达到了180m2，这种现象多出现在农村，村民们通常会在屋后、农田的旁边、或者干脆就在农田上加盖矮房矮棚。对于这种违法行为，基层政府所要做的不仅是强制执法，更要进行教育。
（四）加强思想认识，作好基础工作，预防耕地再度损毁。
永州市曾因强降雨而致受灾面积大，灾情严重，损毁的多为基本农田，恢复的难度较大。我们要做的，一是要加强耕地保护的认识，二是完善体制，加强基础建设，由政府牵头组织农业、水利等有关部门，对农田、塘坝和河道进行勘测和规划，投资建造和加固防护堤、防护坝，清淤河床和塘泥，以便泄洪分流和蓄水；还可以在耕地的周围挖造水沟水渠，便于引流排水和拦劫水源，防止水旱灾害的再度重创，将损失降低到最低限度。
三、结语
不仅在永州市，在全国各个省市县区都或多或少地存在不同程度、不同类型的耕地保护问题，但总的来说，就是耕地数量的减少与耕地质量的下降。近十几年，我国已从一个粮食自给自足的国家转变成一个粮食的净进口国。根据我国人口的增长及粮食需求量增加，以及我国粮食单产的增产与耕地复种指数的逐年提高的情况，到2010年，如果我国粮食完全自给，则需要的耕地量为19.2亿亩，若实现95%的自给量，则需要耕地18.24亿亩。而耕地保有量每减少2000万亩，粮食自给率就会下降1个百分点[1]，按照目前耕地减少速度，不用几年，18亿亩的耕地保有量将会很快被打破，因此，如何在全国范围内建立一个行之有效的耕地保护体制，同时又如何保证所制定的政策体系的有效实施，将是今后很长一段时间内必须要做的工作。
关键词：耕地保护，体系建设，科学发展，全面协调
我国作为一个农业大国，人口占世界总人口的22%，耕地面积只占世界耕地面积的7%，确保全国耕地保有量不少于18亿亩，是一个长期而艰巨的任务。现阶段，耕地保护和基本农田保护必须以科学发展观为指导，必须以人为本，统筹兼顾，全面协调，做到既要吃饭，又要发展。因此，必须多举并措，建立耕地长效保护机制，切实有效保护好耕地。对此，笔者谈以下几点看法：
1、抓好行政监督体系建设
我国的耕地保护工作，主要依赖于政府部门的行政管理和行政监督，耕地保护监管的内容和形式还比较单一。免费论文参考网。随着经济社会发展和城市工业化步伐的加快，仅靠严格土地利用总体规划控制土地用途和耕地占补平衡制度的落实，已远远满足不了耕地保护的要求，耕地保护将面临更多的新形式、新任务和新问题。各级党委政府必须把耕地保护纳入经济社会发展总体规划，列入党委政府的重要议事日程，加强耕地保护监督内容、体系和标准建设；必须建立和完善耕地保护领导小组制度，凡大面积占用耕地和基本农田的，必须经过领导小组核准；必须建立由发改委、国土、财政、农业、林业、水利等部门参加的联席会议协调机制，将耕地保护的各项制度落到实处。济南市早在1998年就成立了以市长为组长、有关局委办“一把手”为成员的耕地保护领导小组，在市土地局设立办公室，负责全市耕地保护的组织、协调和日常工作。近年来，济南市又成立了城市建设项目审批领导小组，建立了建设项目审批的规范化程序和机制，所有的建设项目都要按程序经过各部门初审和领导小组集体会审。在土地预审环节，国土资源行政主管部门严格执行土地利用总体规划和年度用地计划，切实做到项目建设不占或少占耕地、不违反规划用地、不突破计划供地，并且严格按照国家从严从紧控制，建设用地规模的要求，从用地规模、投资强度、定额标准、供地政策、落实征地补偿安置费和占补平衡制度等方面，严格审核和把关，坚决杜绝项目建设浪费土地，有效保护了耕地和基本农田。
2、抓好社会监督体系建设
社会监督通常是指全社会的监督机制，主要包括民主党派、社会团体、社会舆论和人民群众对耕地保护的监督，也包括权力机关的监督。从目前情况看，社会监督职能缺乏相对独立性，内容和程序还不完善，基本上属于行政管理，缺乏独立运行的支撑系统，一旦行政职能弱化，社会监督也就随之减弱。党的十七大报告指出：“完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终为人民谋利益”。免费论文参考网。抓好社会监督体系建设的思路就是要构建一个完整的监督体系，建立对行政权力的制约机制，通过多种形式把行政监督、权力监督、司法监督、舆论监督、群众监督结合起来，形成多渠道、全方位、一体化的社会监督网络。近年来，济南市注重采取多种方法、多种形式广泛地把耕地保护政策宣传与社会监督有效结合起来，充分利用“4.22世界地球日”、“6.25全国土地日”和“12.4全国法制宣传日”，通过举办知识讲座、张贴标语、信息广播、宣传车巡回宣传等形式，大力开展耕地保护政策法规宣传，让全社会了解耕地保护政策，发动群众监督耕地保护工作。并在市广播电台开播政务监督热线、建立国土资信息源网站，在完善行政监督体系方面取得了较好效果，在全社会营造了保护耕地和自觉接受监督的良好氛围。
3、抓好责任目标考核体系建设
2005年至2006年，国务院、山东省政府、济南市政府分别下发了省、市、县三级政府耕地保护责任目标考核办法，各地政府一把手作为第一责任人对土地利用总体规划确定的其行政区域内的耕地保有量、基本农田保护面积、土地开发整理新增耕地量负责。免费论文参考网。从执行情况看，各级政府重视程度逐年提高，耕地保护取得了积极成效。从考核自查情况看，耕地保护是一个系统工程，需要多个部门的参与和协作，涉及多项指标，标准较为笼统，目前还没有比较科学系统的实施细则和考核标准。政府应组织国土、农业、林业、水种、统计等部门，结合耕地资源的实际情况，加强对耕地保护责任目标考核指标的研究，对组织管理、制度建设、耕地质量、数据资料、奖励惩罚等情况进一步细化和量化，形成操作简便、标准科学、系统完整的责任目标考核体系。
4、抓好耕地质量评价体系建设
《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。可以看出，耕地占补平衡是《中华人民共和国土地管理法》确定的一项以保护耕地为核心的重要制度。但在其实施过程中，由于尚未建立起补充耕地的质量评价标准体系，尚未制定出具体的土地开发整理新增耕地质量的验收标准体系，耕地占补平衡往往停留在“数量”层面。目前我国农用地分等定级工作已取得初步成果，各地国土、农业等部门应结合农用地分等定级的已有成果，从耕地的土壤理化性状、生态环境优劣、配套设施条件等方面入手，尽快研究制定耕地占补平衡质量评价标准、土地开发发新增耕地质量评价体系，从制度上、技术上防止“以质抵量、占多补少”，确保做到补充耕地数量不减少、质量不降低，质量降低的实行按等级折算，用面积折抵，使耕地保护体现耕地数量、质量、生态的均衡保护。
5、抓好耕地保护激励体系建设
随着社会主义市场经济体制的进一步完善，利益主体的独立性和多元化日益增强，耕地保护工作的基础和条件也在开始发生变化，必须建立起以农民为主的耕地保护激励体系。各地应积极探索将基本农田保护责任书与农业部门土地承包合同书合二为一的形式，明确农户承包基本农田的位置和面积，落实保护责任，同时参与国家粮食直补形式，每年再给予承包基本农田的农户一定数额的资金补助，激励广大农户保护基本农田的积极性和自觉性。济南市平阴县在工作实践中总结出了“一块钱解决耕地保护难”的经验，全县推行“一村一名信息员，每人每天一块钱，时时处处有人管”的办法。在全县346个行政村每村聘任1名土地管理信息员，每人生天补助1块钱，如发现违法占用耕地和基本农田的，信息员可直接向县国土资源局举报，如知情不报，取消信息员资格，停发补助费，基本上做到了耕地保护问题的“早发现、快处置、零信访、零发案”，值得各地学习和借鉴。
6、抓好耕地保护投入体系建设
关键词：耕地保护；城市化；农业结构
中图分类号：F301.21 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）32-0039-02
近年来，我国由于城市化进程加快以及一些人为因素，造成耕地锐减。由于耕地大量流失和质量下降，致使粮食种植面积减少、粮食连年减产，并导致粮价的波动。我国的耕地保护面临着日益严峻的形势。深入分析耕地存在的问题，探索耕地保护之策，确保我国粮食安全，促进社会稳定发展，是各级政府当前的一项紧迫任务。
一、耕地保护的理论基础
1.人地关系理论
保护耕地的目的是协调人地比例关系以不断满足人口增长对农产品的需要，而控制人口增长，可以协调人地比例关系，减轻农业人口对耕地的压力，以利于合理利用和开发耕地资源，从而起到保护耕地资源的作用。当人口增长与经济发展相适应时，人口有利于经济发展；当人口增长超过自然的承载能力时，人口会阻碍经济发展。在中国，控制人口与节约耕地和改善生态环境具有殊途同归之效果，都可以起到有效制止土地的环境恶化、推进经济发展的作用。
2.投入产出理论
耕地保护的出发点是一定区域的土地承载力能否适应人类的需求，即土地的生产能力能否满足在适当的自给率条件下的人口的需求。把握耕地保护的实质和出发点，有助于从提高土地整体生产能力的角度去认识耕地保护问题。近10年来，虽然耕地不断减少，人口不断增加，人均食物消费水平不断提高，但对耕地资源的压力并没有随之恶化，原因在于耕地生产率的提高。这启示我们，依靠增加投入和科技进步不断提高耕地生产率，是保证粮食安全之耕地资源基础和满足工业化、城市化对土地需求的根本途径。因此，从这个意义上讲，土地生产力是制定耕地保护数量的科学依据。
3.可持续发展理论
所谓可持续发展，就是既满足当代人需求，又不对后代人满足需求的能力构成伤害的发展。实现可持续发展，其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调，以实现经济和社会的长期稳定、持续发展。就我国目前情况而言，表现出耕地数量减少、质量下降、环境恶化，虽然人口出生率降低，但人口总量却不断增加，人地矛盾加剧。这说明，在我国经济和社会发展过程中，人口、资源、环境的关系尚未协调好。耕地资源能否可持续利用，不仅关系我国农业的发展，还关系着我国经济社会能否可持续发展。随着我国经济的进一步发展和人口的不断增加，人多地少的矛盾将更加突出。为了维持耕地资源与人口之间的平衡，使有限的耕地资源兼顾各项用地需求，实现经济和社会长期稳定、持续发展，有关部门应通过“节流、开源”等各项措施，控制耕地总量不减少，并努力保护生态环境，提高耕地质量，全面实现耕地总量的动态平衡。
二、耕地保护面临的主要挑战
1.耕地面积急剧减少
2012年，中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在国新办就加快推进农业科技创新有关情况举行的会上指出，中国农业的人均占有的自然资源非常少，目前人均大概只有1.38亩的耕地，不到0.1公顷。与此同时，我国人口却以年平均1 000万人的速度增加，人均耕地已低于专家测算的维持温饱的最低极限的人均耕地0.1公顷（1.5亩）的水平，处于理论上的“饥饿线”之下。全国有30％（666个）的县（市）人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩的警戒线，其中近70％（463个）的县（市）人均耕地低于0.5亩。
2.耕地质量不断下降
我国地域辽阔，但由于自然条件影响，耕地质量表现以中等为主，中、低产田所占比例超过60％。且近年来耕地质量有不断下降的趋势。据调查统计，目前全国有50％左右的耕地不同程度存在环境恶化和地力下降问题，每年造成的经济损失约为50亿元；受到水污染，重金属、氟化物、农药、化肥、地膜等多方面土壤污染不断增加，自然灾害损毁耕地持续增长，水土流失和土地沙化、盐碱化亦直接影响到耕地质量，造成耕地养分流失，土壤退化。
3.后备资源严重缺乏
据土地利用总体规划工作前期调查数据表明我国可开发耕地后备资源已锐减至不足500万公顷，且分布不均，主要集中分布在干旱缺水、交通不便的新疆、内蒙古、宁夏和低洼易涝的三江平原、松嫩平原以及沿海滩涂。由于其自身质量差，开发后极易引起风蚀、沙化、水土流失和次生盐渍化等土地退化和生态问题。因此，靠开发后备土地资源来实现耕地占补的数量平衡已经十分困难，要实现耕地占补的质量平衡更是难上加难。
4.粮食安全问题渐已显现
耕地面积的不断减少，造成我国粮食播种面积呈现下降趋势。如2011年，我国粮食的总产量约为57 121万吨，按照每人每年400公斤的最低需粮标准，粮食总产量与需求量存在较大差距，已向耕地保护工作敲响了警钟。
三、耕地保护的对策
之所以在新的形势下没有最大限度地保护好有限的耕地资源，确保国家粮食安全，促进经济社会稳步协调发展，除了管理、制度落后等原因，不切实际无序用地、单纯追求政绩和表面发展才是主要祸源。因此，建议如下。
1.加强宏观调控，加速观念转变，树立科学的发展观和政绩观
进一步落实最严格的耕地保护制度，从严控制建设占用耕地规模，坚决杜绝劳民伤财的“形象工程”和“政绩工程”；加大对农业产区的投入和政策扶持，促进农业现代化，提高耕地质量；完善农地产权制度，调动农民保护耕地的积极性；加快管理体制改革，降低地方干预程度，遏制低水平的重复建设和盲目圈占耕地现象。
2.科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制
十几年来，由于经济与城市化的发展，耕地转化为非耕地的速度明显加快，造成了耕地锐减从现状来看，农地和城市用地之间存在巨大的产出差异，尤其是在农业和商业用地之间，经济产出差异是诱发耕地非农化使用的主要诱因。但是，耕地不仅具有经济产出功能，还具有重要的社会保障和生态建设的功能。从全社会发展角度来看，应将耕地的社会保障及生态建设等方面的非市场价值纳入政策决策框架之中，科学评估耕地价值，建立耕地保护的经济补偿机制，重构耕地保护的利益分享机制，促使耕地保护外部性内在化。同时，推进土地征用制度改革，以提高土地征用成本，抑制耕地的高速占用行为。
3.严格施行“占一补一”，加强经济调控
严控建设用地供应总量，进一步细化各行业用地标准，制定完善建设用地定额指标和土地集约利用指标体系，严格施行“占一补一”，倡导“先补后占”，用经济手段遏制耕地锐减势头；坚持开源节流并重，盘活利用存量建设用地。
4.完善土地制度，提高执法效果
建立适应经济社会发展的土地制度，抓紧修改土地管理法等法律法规；加大土地违法行为的查处力度，从严执法，充分体现最严格保护制度的威慑力；深化土地市场秩序治理整顿，深入开展基本农田保护检查工作，严惩乱批滥用耕地的违法、违规者。
参考文献：
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论文摘要阐述少、免耕栽培的保护性耕作技术适宜推广区域及模式，论述该项技术的优势，并介绍推广该项技术的措施，以指导该项技术的进一步推广应用。
少、免耕栽培保护性耕作技术是一项集保护性耕作与轻型简约栽培于一体的先进适用技术，通过少、免耕，秸秆残茬覆盖，合理深松，化学除草灭虫，达到保水、保土、保肥、抗旱增产、节本增效的目的，体现了发展优质、高产、节本、高效以及生态安全的现代农业内涵，是农业部“十一五”期间重大推广技术之一。
1少、免耕栽培的保护性耕作技术适宜推广区域及模式
（1）高原风沙区。推广一年一作小杂粮技术体系，采用留茬固土、免耕覆盖、轮作倒茬等保护性耕作技术措施。该区域要在改善耕地质量的过程中，实现控制土壤侵蚀和水土流失，保护生态环境。
（2）丘陵山区。推广一年一作玉米技术体系，普及实施免耕播种、秸秆覆盖、中耕除草等保护性耕作技术措施。在重点实现培肥地力、稳产高产的同时，达到防止水土流失，改善生态条件的目标。
（3）盆地周围山区。推广一年一作小麦、小麦—豆类一年两作、小麦—玉米—豆类两年三作技术体系，实施免耕播种、秸秆覆盖、化学除草、深松浅松等保护性耕作技术措施。重点解决好治旱改土、保护生态、提高粮食品质。
（4）平川盆地区。推广一年一作玉米、小麦—玉米两茬平作水、旱地技术体系。在水、旱地上普及应用免耕播种、多种形式秸秆覆盖、浅松、深松、化学除草为主要内容的机械化保护性耕作措施。立足于改善农田生态环境，旱地水地并举，提高农产品质量和效益。
（5）丘陵盆地区。推广小麦—豆类一年两作、小麦—玉米—豆类两年三作技术体系。推广普及秸秆覆盖、免耕播种等技术，以达到蓄水保水、治旱改土，培肥地力，改善生态环境，提高土地产出率。
2少、免耕保护性耕作栽培技术优势
（1）有效地减少了水土流失和土壤风蚀，改善了生态环境。山西省临汾市尧都区小麦免耕栽培试验区试验表明，试验区地表径流量比传统耕作减少51.2%，土壤蓄水能力比传统耕作提高11%～17%；寿阳玉米免耕试验区，地表径流量减少55%，土壤流失量减少95%，土壤蓄水能力提高9%～15%。根据初步估算，如果山西的440万公顷耕地全部实施少、免耕保护性耕作栽培，每年减少土壤流失量可达9520万吨，占全省水土流失量最大值的70%，这就能解决山西大部分地区的水土流失问题。另一方面，少、免耕保护性耕作对农田不再进行耕翻、耙耱等作业，实施作物残茬覆盖和留茬固土，能有效地减少土壤风蚀，可有效遏制沙尘暴的发生。
（2）少、免耕保护性耕作技术能有效增强抗旱能力，提高单位面积产量。所有少、免耕保护性耕作示范区都能获得增产，而且越旱的年份增产幅度越大。2002年全省19.27万公顷示范面积，年粮食总产量达到89万吨，平均产量5138.1kg/hm2，比对照田增加19.57%，比2001年增加25.24%。尧都区是山西中澳项目试验区，也是国家级少、免耕保护性耕作示范推广基地，2000年在全区降雨量仅为328.1mm的特大干旱情况下，少、免耕栽培的保护性耕作试验区小麦产量达到2340kg/hm2，而传统耕作的只有1110kg/hm2，增产幅度达到110%；2003年项目区小麦产量达3600kg/hm2，比传统耕作区增产20%。潞城市免耕栽培的保护性耕作示范推广基地，2002年保护性耕作玉米产量8874kg/hm2，比传统耕作区增产13.5%。
（3）少、免耕保护性耕作技术能有效地降低生产成本，增加农民收入。据我们对7个重点示范基地的调查，少、免耕保护性耕作栽培比传统耕作作业次数减少1～7次，且减少了人畜作业量，农业生产成本比传统耕作减少11.4%～28.3%，粮食产量增加15%～18%。由于产量增加和成本降低，粮食生产的效益显著提高，平均纯收入比传统对照区提高1350～3000元/hm2，对增加农民收入具有十分重要的意义。此外，通过少、免耕保护性耕作栽培能够有效地培肥地力，提高耕地综合生产能力，减少天然降雨冲刷和土壤的流失量。寿阳试验区玉米试验表明，玉米少、免耕保护性耕作区土壤有机质含量年平均增加0.046%，比传统耕作区增加35.74%，水解氮增加6.55%，速效磷增加16.4%，速效钾增加10.17%；尧都区小麦少、免耕保护性耕作试区土壤有机质含量年平均增加达到0.065%。
3少、免耕保护性耕作技术推广的措施
（1）从实际出发，在引进国外先进保护性耕作技术的同时，结合本地实际，选择具有不同耕作制度、自然条件和种植作物建立长期稳定的少、免耕保护性耕作试验基地，对少、免耕保护性耕作技术的机理、技术体系、生产成本和应用效果作长期的试验研究，逐步形成和确立适合本地不同地区的一年一作玉米、一年一作小麦、小麦—豆类一年两作和小麦—玉米—豆类两年三作的少、免耕保护性耕作技术体系，这些技术模式都得到大面积推广应用。
（2）建立科学的运作机制，抓好典型示范，由于少、免耕保护性耕作农业与传统耕作农业有较大的差别，因此必须制定切实可行的实施方案，让农民通过试验区的效果认识和掌握少、免耕保护性耕作技术。
（3）坚持农机、农艺结合，相互渗透、相互促进。少、免耕保护性耕作的农艺技术，是靠农业机械实施到位的，因此少、免耕保护性耕作机具必须满足农艺技术要求，重点是在有作物残茬覆盖的情况下，保证播种质量和不翻耕的情况下如何除草。另一方面，少、免耕保护性耕作是一项不同于传统耕作技术的新的耕作方式，要研究新的农艺规范，使农机与农艺互相适应，互相促进，潜力很大，前景广阔。
（4）坚持连年实施，避免短期行为。少、免耕保护性耕作能够有效地减少土壤水分蒸发、减少径流、提高土壤肥力，但要达到这个效果就必须连续坚持数年，不得间断。只有这样才能实现少、免耕保护性耕作技术的预期效果。据临汾市尧都区连续9年对采用少、免耕保护性耕作示范的小麦地调查，土壤有机质含量1992年为0.895%，2000年达到1.37%，这是一个逐步的量变过程。
（5）强化培训，普及少、免耕保护性耕作知识。少、免耕保护性耕作是一项集成组装的综合性技术，需要综合运用秸秆还田、化学灭草、合理深松、化肥深施、精量播种和免耕播种等技术。多年来，示范区对少、免耕保护性耕作的掌握程度直接影响到少、免耕保护性耕作的发展速度与质量。举办保护性耕作技术短期培训会议、讲座，对项目区的主要管理人员、技术骨干，从技术原理、操作规范、技术经济分析等方面进行技术培训，并安排实施项目区农户、农机手、技术人员的培训计划。
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摘要：耕地为农业发展之基，农业为农民生存之本。现阶段，我国耕地保护的威胁来自农地非农化，其中最主要的是土地征收。我国耕
>> 基于粮食安全的耕地保护补偿研究 广西耕地保护制度创新研究 基于粮食安全视角下的云南省耕地保护研究 基于博弈分析下昌吉州耕地保护中农户利益补偿研究 关于构建耕地保护补偿机制的思考 浅析耕地保护补偿机制 耕地保护对策研究 不同粮食分区间的耕地保护外部性补偿机制研究 乌昌地区耕地保护中农户利益补偿量的实证研究 吉林省耕地保护补偿分区的实证研究 生态文明视角下我国耕地保护体系重构与技术路径分析 现行耕地保护法律制度研究 基于耕地综合价值的土地征收补偿标准研究 基于城市化进程视角下的耕地保护 耕地保护视角下的城乡建设用地增减挂钩潜力测算 认真落实最严格的耕地保护制度 完善耕地保护制度的法律对策 构建耕地保护的经济机制(下) 生物能源热浪下的中国耕地保护 耕地保护探析 常见问题解答 当前所在位置：.
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关键词 耕地保护政策;数量保护;绩效评价;数据包络分析;决策单元
中图分类号 F301.21 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)04-0153-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.04.027
耕地保护是关系我国农业安全、社会和谐的核心问题。虽然我国耕地资源辽阔,但可耕种土地资源较少,高质量的耕地资源更少。随着城市化进程的加速,稀少的耕地资源近些年来深受自然因素和人为因素的影响,逐渐危及到城乡协调和经济平稳发展。因而,耕地保护已经引起国家领导的高度重视和国内外学者的强烈关注。
1 文献综述
珍惜和合理利用每一寸土地,实行最严格的耕地保护是中国的基本国策,是保障中华民族生存、发展的必须前提。中央、国务院及国土资源部三令五申推行多项耕地保护政策。随着政策体系的不断完善,耕地保护取得了一定成效。2004年以来,耕地净减少量不断降低,从2004年的94.80万hm2分别降低到了2005年和2006年的36.16万hm2和30.68万hm2,2007更是降到4.07万hm2。但是,耕地面积仍以每年6.67多万hm2的速度减少,2007年人均耕地面积仅为0.092 hm2,不足世界平均水平的40%,而预期到2010年和2020年,我国人口总量将分别达到13.6亿和14.5亿。日益尖锐的土地供需矛盾、粮食安全、社会稳定、经济发展等问题紧急提上日程,如何审慎、科学地评价我国的耕地保护政策绩效,显得尤为重要。
国内外学者采用不同方法、从不同视角评价了我国的耕地保护政策绩效。国内的研究可归纳为:①对耕地保护政策绩效的量化。如:翟文侠和黄贤金构建耕地面积变化的多元回归模型,分析了1984-1999年耕地保护政策的运行效果,发现1986年以来的政策保护了相当于1999年耕地面积0.87%的耕地数量,而1997年以来的政策保护了相当于1999年耕地面积0.76%的耕地数量[1]。张全景和欧明豪采用虚拟变量模型评价了1998-2002年山东省土地用途管制的绩效,表明该制度节约建设占用耕地面积80 430.48 hm2[2]。李效顺等运用函数模拟法和模型计量法计算出中国1989-2006年耕地的过度型损失达1 930 742.27 hm2[3]。②对耕地保护政策绩效的综合评价。如:陆文斌等采用回归分析研究了1978-1995、1999-2003的耕地质量、数量以及生态环境的变化,得出了耕地保护政策失灵的结论[4]。申俊鹏和秦明周运用耕地动态平衡指数、耕地产出效益系数等指标,分析了1999-2005年河南省耕地总量动态平衡状况和耕地利用效益,研究显示河南省耕地总量基本平衡、耕地利用总体效益较高[5]。③对具体耕地保护政策绩效的评价,如:朱红波运用对比分析和数据包络分析研究了1999-2004年耕地保护政策运行效果与效率,发现耕地总量动态平衡和耕地保有量政策没有得到有效实施,而非农建设占补平衡政策的实施情况则较好[6]。郭琳等分析了1998-2005年建设占用耕地面积和城市发展水平之间的关系,发现基本农田保护和土地用途管制已逐渐显出积极效果[7]。张全景等构建耕地绩效保护系数ICLPE,评价了1989、2004年30个省区的土地用途管制绩效,表明土地用途管制有效阻滞了建设用地占用耕地的速度[8]。国外学者对中国耕地保护政策绩效评价各有侧重,代表性的有:Yang和Li通过对中国东南省份良田丧失的统计,指出耕地总量动态平衡政策对中国长期性食品安全造成极大威胁[9]。Skinner等认为中国地方政府对耕地保护损失的权衡影响了政策的执行[10]。Xie等以江苏吴县为个案,运用遥感技术和多元回归探讨1990-2000年耕地保护政策的影响,指出在减缓农地非农化方面有局部效果[11]。Lichtenberg和Ding回顾了20世纪90年代以来中国的耕地保护政策,表明政策缺陷对耕地减少和过度转让有激励作用[12]。
国外学者以美国为典型开展了耕地保护政策绩效的评价。Peddle提出城市增长管理政策对耕地转让速度、耕地相对价格有较大影响[14],Bunce认为北美耕地保护政策在目标与意识形态上有多重冲突,不能很好地融进乡村土地利用规划[15]。Lawrence指出耕地保护政策改变了土地买卖双方的决策,并使其符合社会偏好[16]。Brabech和Smith比较了开发权购买、集群方案在阻止或加剧耕地破碎化方面的效用程度,结果显示,开发权转移效果最理想,集群方案效果最差[17]。McConnell等评价了Maryland州的开发权转移政策,认为该政策达成了耕地保护的目标,执行效果良好[18],而Bengston等指出 耕地保护政策具有正负效应,一定程度上偏离了控制城市增长和保护开敞空间的目标[19],Bills揭示地役权购买、开发权等的效果不确定[20]。Johnson、Stoms等则计算出1996年以来美国耕地政策分别保护了29 933.33 hm2和7 300 000 hm2的耕地[21,22]。
谭术魁等:基于数量视角的耕地保护政策绩效评价中国人口•资源与环境 2010年 第4期综上所述,耕地保护政策绩效评价是国内外学者研究的热点,评价手段多为定量分析,评价结果因研究对象不同有所差异,评价重点多集中于耕地的数量保护。文献还显示,我国的评价主要是出于粮食安全及社会稳定的考虑,而国外则主要是出于环境安全和生态效益的考虑。借助于已有研究,笔者从我国耕地保护的重要性和人地关系紧张的现实环境出发,采用数据包络分析法评价我国2000-2007年的耕地保护政策绩效,该方法根据输入指标(input indicators)-输出指标(output indicators)之比,评价多个决策单元(Decision Making Unit,简称DMU)的相对有效性。考量的政策主要为耕地总量动态平衡、土地用途管制、耕地执法监管,研究目的在于探讨我国以数量保护为主的耕地保护政策成效,以期为耕地的永续利用和可持续发展提供参考。
2 数据包络法的C2R模型
假设有n个决策单元DMUj(j=1,2,3,...,n),每个DMU有m项投入Xj=(x1j,x2j,...,xmj),和s项产出Yj=(y1j,y2j,...ysj),则第j0个DMU的效率评价模型如下:
maxμTy0=Vp
s.t.ωTxj-μTYj≥0 j=1,2,...,n
ωTx0=1
ωT≥εeT,μT≥εeT
其中,(x0,y0)为DMUj0的投入产出,ε为阿基米德无穷小,e为元素为1的向量,其对偶规划为:
min[θ-ε(eTs-+eTs+)]=VD
s.t.∑nj=1xjλj+s-=θx0
∑nj=1yjλj-s+=y0
λj≥0,j=1,2,...,n,s+≥0,s-≥0
式中θ为决策单元DMUj0的有效值,即投入相对于产出的有效利用程度,s+、s-为线性规划的松弛变量,λ为相对于DMUj0重新构造一个DMU有效组合中j个决策单元DMUj的组合比例。在C2R模型中,当θ=1,且s+=s-=0时,则该DMU为DEA有效,即在原投入x0的基础上获得的产出y0已经达到最优;当θ=1且s+≠0或s-≠0时,则该DMU为DEA弱有效;当θ
设,k=∑λi/θ,则k为DMU的规模收益值,其经济含义为:①当k=1时,表示该DMU的规模收益不变,此时DMU达到最大产出规模点;②当k1时,表示该DMU的规模收益递减,且k值越大规模递减趋势越大,表明该DMU在原投入的基础上,即使增加投入量也不可能带来更大比例的产出,此时没有再增加投入的必要。
3 模型实证
3.1 指标和数据的选取
将2000-2007年的8个年度视为不同的决策单元,通过输入资源与输出成果之间的逻辑关系评价各单元耕地保护政策的有效性(见图1)。评价指标有:单位耕地面积人员投入(x1)、单位耕地面积资金投入(x2)、耕地总量动态平衡率(y1)、建设占用耕地面积(y2)、土地违法查处数(y3)。原始数据主要来源于国土资源统计年鉴、国土资源统计公报、全国土地利用变更调查报告等,其中x1、x2、y1经过了计算整理(见表1)。
3.2 指标变量的偏相关分析
指标变量的偏相关显示,除x1和y2之间相关性不太 显著外,x1和y1、y3以及x2和y1、y2、y3之间的相关性都很强(见表2),说明DEA模型中输入和输出指标的选取较为合理。3.3 模型求解
采用Lingo软件,根据C2R模型的输出导向模式判定评价单元的总体效率、规模效率、纯技术效率以及2个输入指标和3个输出指标的松弛变量(见表3)。
4 结果及分析
(1)θ=1,且s1-=s2-=s1+=s2+=s3+=0的DMU有7个,占87.5%。说明除2002年外(θ=0.9912)其他各年达成了耕地保护的整体效率DEA有效。θ=1,松弛变量不全为0的DMU没有,说明不存在整体效率弱DEA有效的评价单元。究其原因,主要是我国政府在耕地保护方面进行了重大的战略调整,强化了耕地保护的份量,尤其是行政、经济、法律及技术等多种手段的运用,提高了耕地保护政策投入和产出的效率,促使其基本达成了目标与结果的一致。
(2)θ
(3)∑λ/θ=1的DMU有4个,即2001、2003、2004、2006年的规模收益不变,表明其耕地保护的投入和产出已达到较为饱和的状态;∑λ/θ
(4)纯技术效率≥1,且平均值为1.030 534 71,说明耕地保护政策纯技术效率高,即人员(x1)、资金(x2)的使用效率高,投入冗余和投入不足的现象不显著。这是因为我国的耕地保护面临极大的挑战,一方面受粗放型经济增长固有模式的影响,另一方面囿于政策的时滞性、不完善的土地管理体制、强大的市场需求压力及地方政府的博弈,致使国家不得不倚靠政策的强投入以达到耕地保护的目标。
(5)规模效率、纯技术效率与总体效率的拟合度差(见图2、见图3),说明前二者对总体效率的解释力不强,即耕地保护政策的效果并没有完全释放。三项效率的综合具有分层性,第一层(效率高)为2007、2000、2005年;第二层
(效率较高)为2001、2003、2004、2006年;第三层(效率低)为2002年,说明耕地保护政策的绩效不均衡或不稳定。主要原因在于我国历年出台的耕地保护政策不同,频繁的政策工具调整和重组直接导致了时间尺度上的绩效差异。
(6)8个DMU的S1+均为0,说明耕地保护政策在维持耕地总量动态平衡(y1)方面产出效果最佳。自1998年以来,耕地总量动态平衡成为我国耕地保护政策长期努力的方向,国家从以下方面强化其效应:一是实施保证耕地总量不减少的全国和省级土地利用总体规划;二是实行耕地总量不减少的省级政府负责制;三是加强土地开发、复垦和整理,增加有效耕地面积;四是加强土地利用动态监测。政策的倾向性直接显化了耕地总量动态平衡的绩效。
5 结论及讨论
5.1 主要结论
2000-2007年当中除2002年外,我国的耕地保护政策取得了耕地总量平衡、耕地基本数量维持、建设占用耕地趋缓、耕地违法减少的明显效果,但耕地保护政策的绩效有明显的年度差异,影响耕地保护政策绩效的因素较为复杂,同时政策的投入和产出有调整的必要。
5.2 政策建议
DEA的测度表明,我国2000-2007年的耕地保护政策在数量保护上既有绩效显著的一面,又有绩效不充分及不稳定的一面。基于此,建议以粮食安全、因地制宜及市场需求、可持续发展为准则,从如下方面提升政策绩效:①强化土地利用总体规划的作用,科学合理安排区域、城乡和各业各类用地;②层层落实耕地保护目标任务,建立耕地保护的责任制度;③强化节约集约用地意识,建立相应奖惩机制;④推进农村集体建设用地入市,缓解城市用地供求紧张;⑤加快征地制度改革,加大非农建设占用耕地成本;⑥发挥农民在耕地保护中的作用,给予适当经济激励;⑦健全土地执法监督体系,规范耕地保护秩序;⑧促进耕地保护政策法律化,进一步提高其效力和权威;⑨增强耕地保护政策与其他政策的联系和互动,消除政策之间的冲突和抵制。⑩加强耕地保护的技术支持,发展遥感监测和信息技术等。
5.3 讨论及展望
本文运用非参数的DEA方法评价了我国耕地保护政策的绩效,该方法的长处在于以最优的线性规划来确定指标的权重,评价结果较为客观,因而能对当今的耕地保护政策提供一定的借鉴。然而,由于本研究偏重于耕地数量保护效果的评估,尚未涉及耕地质量和生态保护方面的评价,并受研究时段和数据选择的限制,没有对我国的耕地保护政策进行全面、深入的研究,难免造成评价的缺失和偏颇。今后有待拓展研究的广度和深度,广泛采集测评数据,对之进行科学量化,不断丰富耕地保护政策绩效评价的内涵,切实做到:在人口、资源、环境相互协调的框架内,将耕地保护同国家的经济发展、社会的长治久安、农民根本利益的维护、土地综合利用效益的提高、城市化的有序推进紧密联系在一起,赋予耕地保护参与宏观调控的神圣使命,推动耕地保护政策真正成为符合科学发展观、造福子孙万代的重大举措。
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Performance Evaluation on the Policies of Cultivated Land
Protection in China from the Perspective of Quantity Protection
TAN Shukui ZHANG Hongxia
(College of Public Administration,Huazhong University of Science and Technology,WuhanHubei430074,China)
摘要：20世纪90年代以来，中国的城市化进程不断加快，数量和规模不断加大，中国的耕地面积急剧下降。而耕地资源在国民经济发展中起着重要作用，是社会经济发展的基础和保障，保护耕地意义重大。本文以河南省为例对耕地的保护和合理开发进行探讨，对其进行深入的分析，通过分析找出存在的问题得出对耕地保护和开发的对策建议。
关键词：耕地保护；耕地开发；措施；河南
耕地是人类土地利用活动的结果,是一种稀缺的自然资源。人多地少是我国的基本国情,随着我国经济发展,粮食消费水平的提高,耕地紧缺问题还将进一步加剧。为适应我国国情和经济发展新阶段面临的形势,必须切实加强耕地保护和合理开发的力度,制定科学合理的保护目标和措施，对耕地进行合理的开发。
一、河南农地资源保护与开发的分析
（一）相对优势。
1.耕地面积大和产量大。河南省的耕地面积为687.1万公顷，仅次于黑龙江省，名列全国第二。总播种面积达1207 万公顷，其中主要是种植粮食作物，是全国粮食产量超过3000万吨大关的三个省区之一，可以说河南是中国的粮仓。
2.耕地法律制度保护优势。省委、省政府高度重视耕地保护工作，围绕保护耕地、合理利用土地，做出了多项重大决策，一是主动提出在河南建设国家粮食生产核心区。二是省委、省政府全面确立了国土资源“两保一高”的目标要求。三是探索推进“布局集中、产业集聚、用地集约”的经济发展模式。四是积极主动地开展土地综合整治。提出要依据土地利用总体规划和城乡建设规划，整合使用各类土地专项资金，积极聚合其他涉农资金，统筹协调农用地整理、农村建设用地整理。
（二）相对劣势。
1.耕地质量偏低。河南省耕地质量偏低，2007年中低产田面积433．1万平方米，占全省耕地面积的55％；高标准基本农田不足耕地面积的30％，建设标准低。同时，河南大中型水库病险率高，水利骨干工程完好率不足50％；小型农田水利设施建设滞后，有效灌溉面积占耕地面积的比重只有63％，还有近37％的耕地“望天收”。
2.耕地流转市场不健全。目前河南省耕地流转市场监管体系不健全，流转市场中介组织不健全，对耕地流转缺乏有效监督，导致耕地流转不规范。部分乡政府和村民集体经济组织对耕地流转听之任之，放任自流，完全处于自发状态，流转主要在农户之间自发地进行。
（三）机遇和威胁。
1.“三农”问题备受重视。近年来，“三农”问题已经提升到全党和经济工作重中之重的高度。2004年以来，中央已连续了几个一号文件，都是有关“三农”问题的，这些部署和战略举措为河南省耕地保护带来了新的机遇。制定科学合理的土地利用总体规划，河南省加强对耕地特别是基本农田的保护。
2.城市圈建设占用耕地。为了加快城市化的步伐，河南省各个市县也在大力实施“大工业”、“大城建”、“大旅游”发展战略，这需要占用大量土地。在经济发展过程中，河南省建设用地增长速度一直较快，特别是交通用地也在迅猛增长。
二、中国农地资源保护与开发的对策建议
2008年10月，中共十七届三中全会明确提出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”要做到切实的保护和合理的开发稀缺的耕地资源要做到以下几个方面：
1.依法加强耕地资源的保护管理，提高人们对耕地保护意识。加强《中华人民共和国土地管理法》的宣传、教育，强化全民保护耕地资源的意识，既要保护好经建立的基本农田保护区，又要保护好未列入基本保护区的耕地，不能随意占用。让所有人都意识前对耕地保护的意义和紧迫性，严格控制非农建用耕地，严格按照土地利用规划科学合理使用地保护好耕地资源，促进中国经济建设协调、健康发展。
2.建立耕地保护的激励机制。建立促进农户保护与养护耕地的激励机制耕地是关系到我国粮食安全、社会稳定、生态安全和社会经济可持续发展的重要资源基础，保护耕地是国家、地方政府和农户共同的责任。而农户作为耕地的直接使用者，在耕地保护特别是耕地质量保护中扮演着十分重要的角色。因此，农户保护耕地的积极性和责任性将在很多程度上影响着高质量农田的持久性，但在实际中忽视的也恰恰是这些最重要的主体。农民对耕地投入不足，耕地地力下降较为严重。因此，借鉴国际经验，改变我国农业比较利益低下的现状，建立农民种粮基本收益保障制度。
3.改革和完善农村耕地确权工作。中国同时存在城乡土地管制和用途管制两种管理模式。这种特殊的政策模式，在农民、体和国家之间的产权界定方面，带有与生俱来的先天模糊性，不仅导致资源配置率低下，还为产权的侵犯提供“方便”，导致一系列社会矛盾。城市与农村土“区别”对待，也使得土地规划受制于产权性质，不利于科学规划的实施。
4.通过优惠性税收政策实现耕地保护和开发职能。虽然优惠性税收政策不能起到立竿见影的耕地保护作用，但是仍然可以作为配套措施，促进耕地保护政策的顺利实施。
三、结语与展望
中国是一个农业大国，中国要发展离不开农业的支持，特别是耕地是提供粮食的基础，是一个国家粮食安全的保障。全新的改革和管理方式要既可以保证农民生存的问题，又可以更好的开发利用土地资源，保护和合理的开发耕地的最有力武器，不是仅靠划定耕地红线，而是充分地赋予和保护好农民土地权益以及采取正确的措施，我们应该站在国家的长远发展和农民的角度上考虑问题，不能只顾眼前利益，而应该保证经济的可持续发展，所以我们必须把耕地的保护与合理的开发落到实处。
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论文摘要 总结了保护性耕作在青海省互助县的实践状况，分析了保护性耕作的重要意义，提出了加快推进保护性耕作的对策措施。
保护性耕作是对农田实行免耕、少耕，并用作物秸秆、残茬覆盖地表，减少土壤风蚀、水蚀，提高土壤肥力和抗旱能力的一项先进耕作技术。目前主要应用于干旱、半干旱地区农作物及牧草的种植，是效果最好的一项旱作农业技术。我县逐步开展了保护性耕作的试验、示范和推广，并取得了成效，为大规模实施保护性耕作积累了成功经验。
1保护性耕作在我县的实践
互助县地处黄土高原与青藏高原接壤处，平均海拔2700m，年平均温度4.6℃，年降水量450~550mm，是典型的旱作农业区。植被生态环境较为薄弱，农田裸露、水蚀风蚀严重，土壤保持水土防风固沙、涵养水分能力低下。由于灾害频繁，农作物产量低而不稳，严重制约了农业的发展。为解决这些问题，必须积极推广保护性耕作技术。近几年，我县进行了免耕、深松、覆盖等技术的研究和推广，并取得了一定成效。在县政府的支持下，我县农业部门在农业区设立了长期试验区，开展保护性耕作试验研究。经过几年的努力，认为保护性耕作适合我县县情，具有显著的保土、保水，增强土壤肥力，改善土壤结构，抑制农田地表扬尘，降低农业生产成本和增加农民收入等优点。为了加快保护性耕作的示范推广进程，我县启动了保护性耕作示范工程，这标志着我县保护性耕作的示范推广进入了新的阶段。
我县保护性耕作的推广应用目前还处在发展阶段，具有以下特点：①政府重视和推动。将保护性耕作的技术攻关、技术引进、示范推广分别列入相关的计划和项目中予以支持，县政府将保护性耕作纳入政府工作日程，制定了规划、实施计划和政策措施；②实施区域和应用对象正逐步拓展。保护性耕作的应用区域由农业区向农牧交错区扩展。应用作物由小麦、油菜扩大到杂粮、牧草等，逐步形成多种技术模式；③技术培训形式多样，宣传工作有声有色，营造了良好的社会氛围。农业局结合当地情况，组织开展了丰富多彩的保护性耕作机具现场演示、示范宣传和技术培训活动，不但提高了保护性耕作技术的普及程度，而且还营造了良好的舆论氛围，引起了社会各界的广泛关注。但还存在以下问题：①部分机具还不配套。急需填补空白，已经研制出的部分机具适应性不强，性能不稳定，有待改进完善；②农艺不配套。如对保护性耕作条件下的灌水技术、施肥技术、杂草病虫害防治技术等的研究较少，不能有效指导生产；③社会各界，特别是广大农民对实施保护性耕作的重要意义还缺乏足够的认识和了解，推广尚难，适合农村实际的推广机制有待进一步探索；④部分关键作业机具性能不稳定，可靠性不高，机具选型上不能满足坡地作业要求。
2保护性耕作的重要意义
（1）保护性耕作是保护农田、提高土地综合生产能力、改善农业生态环境和提高可持续发展水平的必然选择。保护性耕作通过深松少耕、地表覆盖，可以增加天然降水入渗，大幅度减少地表径流和无效蒸发，增强抗旱节水能力。多年的试验表明，在我县采用保护性耕作可以减少地表径流量50％~60％，减少土壤流失80％左右，增加土壤蓄水量16％~19％，提高水分利用率12％~16％，保水、保土效果十分显著。
（2）保护性耕作是防治土地沙漠化和治理沙尘暴的重要途径。我县是沙尘暴发生严重的地区，是沙尘暴和浮尘天气的主要尘源，来自于不合理开垦的土地和过度翻耕的裸露农田。保护性耕作通过秸秆残茬覆盖，可以降低地表风速；作物根茬可以固土，秸秆可以挡土；土壤水分的增加，增强了表层土壤之间的吸附力，改善了土壤的团粒结构，从而可以有效地减少农田扬尘。
（3）保护性耕作是节本增效、促进农民增收的有效措施。实行保护性耕作，一般只需要秸秆地表处理、深松（每3~4年1次）、免耕施肥播种、除草、收获等，比传统耕作工序减少一半以上，效率高，能耗低，生产成本降低30％以上。另一方面，保护性耕作可以实现粮食增产和生产成本降低，使农民收入增加（一般为20％~30％）。据统计，小麦平均增产138kg/hm2，油菜平均增产144kg/hm2。
3加快推进保护性耕作的对策
（1）坚持政府推动方略。将其纳入国民经济和社会发展计划，列入政府工作的重要日程，在政策和投入上加大补贴。同时，对机具生产和机手作业服务实施减免税收和农机用油优惠等政策。
（2）坚持长期示范宣传。通过开展宣传培训，建好核心示范区，引导农民自觉采用先进技术，促进保护性耕作技术大面积推广应用。
（3）坚持农机与农艺结合。不断创新和完善技术体系。在借鉴发达地区技术和经验的基础上，因地制宜，农机农艺结合，借鉴与技术创新结合，试验研究保护性耕作栽培模式
和配套机具，是保护性耕作发展的必由之路。必须针对具体地区的自然条件、种植制度、经济水平开展适应不同类型区、不同作物的保护性耕作技术模式、病虫草害防治方法、配套机具等方面的试验创新，逐步解决当前示范推广中的机具、植保、水肥高效利用、技术模式等瓶颈问题，并加快技术的组装、集成、配套和示范，支持和保障保护性耕作技术的广泛应用。
（4）做好免耕播种机的开发、生产。在大面积推广之前，应首先解决免耕播种机和除草剂问题。随着保护性耕作向不同作物、不同区域扩展，对免耕播种机的种类、质量等都会提出新的需求。必须加快研制、筛选大批性能可靠、适合我县县情的免耕播种机和其他机具，组织好生产供应，以适应保护性耕作大规模推广应用的需要。
关键词：耕地利用;耕地补偿;生态补偿
耕地具有经济价值、社会价值和生态价值。中国是一个人口大国，而耕地相对短缺。处于城市化发展中的中国，科技迅猛发展，经济不断创新，这些不仅影响了耕地的利用，甚至是以耕地资源“代价性减少”为基础。耕地面积减少、质量的下降、失地农民保障的缺失、城市土地开发成本低且用地效率低以及耕地污染、退化等等问题;农地具有多宜性及正外部性，农产品由于其公共产品属性，在价格无法带来利润情况下，正外部性无法得到补偿且保障补贴政策迟迟未明确立法保护，如果不解决，耕地转用情况加上耕地利用问题势必会愈演愈烈，从而影响我国社会、经济可持续发展。
城市化带来的耕地资源的缺失，可以从两个方面进行优化：整体上协调耕地供需与人口增长、工业化发展、城乡统筹城市化进程的矛盾;具体通过集聚效应和规模效应，提高土地利用集约度和利用效率。对于出现的问题，除了宏观调控，最迅速有效的解决办法之一就是对其损失进行合理补偿。
一、耕地补偿的划分
综述耕地补偿技术路线与理论逻辑，耕地补偿大致分为基于外部性内部化原理的补偿、基于发展权转移原理的补偿和基于社会平均收益原理的补偿。
外部性内部化原理的补偿是指耕地农业利用所创造的外部效益（经济、社会和生态效益）由其他社会成员免费享受，而对农民保有和保护耕地给予的相应经济补偿。政府补贴和产权交易方式是实现外部性内部化的典型补偿方式。基于发展权转移原理的补偿是指发展权从所有权总的分离，产生的归属和收益分配的问题;基于社会平均收益原理的补偿是指农民从事农业劳动应该得到社会平均工资，投资农业生产经营的资本也应得到平均利润。农民因从事粮食生产而失去的机会成本远大于生产所得，国家应该对其进行补偿，农民也会因此提高保护耕地的积极性。
学术界对于外部性和发展权转移的理论主要进行区域补偿研究。耕地保护区域补偿是指为了协调不同地区在耕地保护上的利益关系，即在总体上最大限度地保护有限的耕地资源、满足社会经济发展对耕地的合理要求，而从尽量满足区域之间耕地保护责任和义务对等的角度出发，由经济发达、人多地少且不全履行本区域耕地保护责任的一方，向经济欠发达、人少地多且过多承担耕地保护任务的一方提供补偿的一种社会经济活动。对于面向农户的补偿研究主要依据社会平均收益原理及部分发展权转移原理。
二、耕地补偿价值测算模型
要做出合理补偿，首先必须测算出需要补偿的耕地价值。通过对耕地资源价值构成的综合分析，本文认为耕地资源总价值应包括市场价值与非市场价值。耕地保护经济补偿内涵与实质的揭示，指出耕地保护经济补偿范围只应包括具有正外部性的非市场价值，即耕地资源的生态价值和社会价值。另一部分学者认为补偿包括耕地直接损失补偿和机会成本。
国外的价值评价法有成本分析法（CAM）、特征价值法（HPM）、条件价值法（CVM）、旅行成本法（TCM）等。国内主要分为条件价值评估法（CVM）和综合评价法。蔡运龙提出耕地保护经济补偿标准的计算模式V=Vc+Ve+Vs。其中，V表示单位面积耕地资源的总价值;Vc、Ve和Vs分别表示单位面积耕地资源的经济价值、生态价值和社会价值。廖和平等提出从经济产出价值、社会保障价值、发展权价值、国家粮食安全战略价值和生态安全价值五方面初步核算耕地资源价值，并分析测算耕地保护区域补偿标准。谢高地提出的“中国生态系统服务价值当量因子表”测算耕地生态效益及景观与科学文化效益，采用替代成本法测算粮食安全效益和社会保障效益，是多种方法的集成和综合。
三、国外耕地生态补偿经验借鉴
1、美国
从20世纪30年代美国为解决干旱、沙尘暴、经济萧条等问题展开的“休耕计划”到政府补贴政策，再到1985年农业经济滑坡再次展开的土地休耕计划及建立生态补偿制度可以看出，美国耕地补偿，是在利用土地休耕计划期间，建立了农业保护基金，生态补偿制度，成立了保护项目，充分公平合理地补偿了农民，激励计划的完成与实施，解决了农业经济问题。
2、德国
德国将对生态农业的重视，反映到了强调耕地生态功能的土地利用规划和绿色、生态、安全可持续的农业发展体系、系统全面的法律法规以及环境友好型生产方式的建立上。德国采用政府支付为主，企业参与的模式，对实施农业环保措施的农民按照耕地质量给予不同等级的资金补贴，同时还为农民提供技术服务，用以鉴定有机农产品。一般生产有机农产品的企业都会加入相关协会，协会会对其进行定期抽查、检测，并对不合格规定的企业进行惩罚。总的来说，德国是用耕地生态补偿改变了农民的耕作方式，促进了生态农业的建立，保障了国家粮食安全。
3、加拿大
首先，加拿大的耕地补偿理念从单纯的保护土地资源扩展为健全土地资源与农户、农业、农村“四位一体”的协调机制，统筹农业农村协同发展。其次，健全补偿组织，加拿大依靠政府、NGOS、民间团体与组织、个体等多个主体联合推动农地保护补偿。同时，实现社会化管理。再次，提高补偿方式“四化”――多样化、专业化、动态化与梯度化。最后，完善补偿法规，规范补偿机制，充分发挥农地保护补偿政策效应，通过健全耕地补偿法规，保障耕地保护补偿的稳定性、权威性和科学性，从而实现耕地保护补偿政策的高效性和长效性。
四、我国耕地生态补偿的现状
1、我国耕地的生态价值认识不足
耕地具有经济、社会和生态三大价值，而我国目前却忽视了对耕地生态价值的保护。在现实中地方政府和农民对保护耕地的生态环境缺乏积极主动性，导致耕地质量下降。
2、我国耕地生态保护立法存在的问题
首先，立法中缺少耕地生态保护的相关规定。我国有关耕地保护的相关规定基本上是对耕地数量进行保护，缺乏完整的、系统的耕地生态保护性的法律制度，没有法律权威做保障。其次，缺乏相关的鼓励和优惠措施。最后，缺乏系统的监督体系。由于资金、技术和人力、物力等方面的限制，我国目前还没有建立起专门的耕地保护动态监测体系，而《土地管理法》也并没有对如何监督检查作出详细的说明。
3、我国耕地保护实践中生态补偿的缺失
我国人多地少，供不应求，只能盲目的通过增加化肥农药的数量来提高农作物的产量，从而增加收益。一定程度上收益是增加了，但是这些化肥农药会通过生态系统循环对空气和地下水造成不可泯灭的污染。
五、耕地生态补偿机制建立的路径建议
1、完善耕地保护生态补偿的立法
将生态补偿制度法律化，可使生态补偿制度步入正轨，并能更好地顺利执行。应加大耕地保护生态环境补偿法规的普法力度，加强耕地生态价值宣传，提高人们对生态服务功能的认识，使耕地生态补偿制度在立法、司法、执法、守法过程中得到体现。
2、完善与耕地资源有关的税费制度
当今世界上大多数国家都确立了环境税费制度，通过税收的方式保护生态环境。我国相关税收制度主要表现在：耕地占用税方面，应征范围过小，免征项目需要适当取消;农地流转税方面，征收部门分散，没有形成监管体系，征收力量不足;有关生态环境的税收，一方面缺乏跟上环境步伐相应的税费制度，另一方面已有的税收制度力度不足以规范破坏行为。
3、提高耕地保护的公众参与程度
加拿大在农地保护补偿机制中逐渐突出农户角色作用，农户在解决自然环境保护问题中占有非常重要的位置，许多项目验证通过农民来保护农田是发展保护农田最好的方法。中国也应该鼓励农户积极参与项目设计，强化其在项目运行中的作用。角色的变化有利于农户树立主人翁精神，进而提高参与和执行项目的积极性。
4、促进多元化的生态补偿方式
中国目前最常见最直接的补偿方式为资金补偿，但是农民受文化素质限制，往往不会科学合理地使用资金。在这种情况下，可以采用物质、技术支持的方式予以补偿。在实物和经济不足情况下，还可以采取政策补偿。目前中国采取粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴等农业补贴政策。
5、实现动态平衡中量的平衡到质的平衡，提高耕地质量
耕地质量的高低关系到粮食产出量，是关系国计民生的大事。要提高耕地的生产力，实现耕地从量的平衡到质的平衡的转变，保证农业的可持续发展。要努力维护好现有耕地，恢复好已经受到破坏的耕地，提高耕地生产率，科学合理的利用耕地，防止水土流失和耕地污染，做好耕地生态补偿的各项工作。还要建立和完善耕地生态补偿基金制度，转变农业生产方式，提高耕地生态补偿科技监测和建立耕地生态补偿评估制度等。
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关键词：耕地保护；土地开发整理；总体规划
前言
改革开放以来，我国经济快速持续的发展，占用了大量的土地；同r我国又是一个人多地少的大国，13亿人吃饭的问题永远是我国的首要问题。随着改革开放的深入，保护土地和合理利用土地的任务更加艰巨。2008年以来发生的世界范围的粮荒，使国家的粮食安全问题已经实实在在的摆在了国人面前。而要保障我国的粮食安全和国家安全，就必须始终把农业发展放在我国国民经济的首位。因此，巩固和加强农业的基础地位，严格地保护耕地，科学、高效、集约使用土地，已成为我国建立社会主义市场经济体系的重中之重。
1 我国耕地保护状况及面临困难
近几年，我国耕地保护取得些许成果。首先，耕地保有量稳中有增。一是新增耕地超过建设占用耕地。二是耕地保有量增加。其次，基本农田保护基础工作有所加强。一是完成了基本农田数据库建设。二是落实基本农田保护制度。建立、健全和完善了各项法律制度。及时掌握了全市基本农田保护动态情况，确保了基本农田面积不减少。三是开展了耕地保护情况调研。对发现的问题，及时督促加以整改，增强了本地区保护耕地的意识和责任。
然而，耕地保护中依然还面临着人均耕地面积少、项目建设占用耕地面积逐年增大、农业结构调整和退耕还林减少、滥用耕地现象比较严重、耕地质量下降等困难和问题。
新形势下加强耕地保护工作的重要性和紧迫性毋庸置疑。粮食需求量大，人均耕地占有量少，是我国的基本国情。随着工业化、城镇化的快速推进，资源环境承载压力日趋增大，保护耕地、保障国家粮食安全的任务越来越重。因此，严格划定、特殊保护永久基本农田，严格规范设施农用地管理，成为当前保护耕地的一项重要而紧迫的工作。
2 如何强化耕地保护
2.1 强化耕地保护的行政主体责任
各有关街道办事处应将耕地保护纳入国民经济和社会发展计划，作为重要的工作内容。行政主要负责人为第一责任人，分管负责人为直接责任人，切实加强组织领导，严格执行耕地保护各项制度，依法行政，依法查处耕地违法违规行为。加大耕地保护资金投入，确保土地利用总体规划确定的耕地和基本农田总量不减少，质量有提高，布局基本稳定，确保按年度实现建设占用耕地占补平衡。
2.2 落实农村集体经济组织和承包农户耕地保护的直接责任
依法享有耕地所有权的农村集体经济组织和依法取得耕地承包经营权的农户是耕地保护的直接责任主体，负有耕地保护的直接责任。农村集体经济组织应监督承包农户保护和合理利用耕地，制止撂荒、闲置、转变用途及其他破坏耕地的行为。承包农户应依法保护和合理利用耕地，维持农业用途，对耕地撂荒、闲置或造成永久性损害的，应予以抵制、制止或向农村集体经济组织及有关部门举报。
2.3 实行耕地保护动态巡查、统计核查、公告、听证制度，及时发现和制止违法行为。建立巡查台，做到经常性的巡查与重点巡查相结合，发现问题及时处理，及时掌握本市耕地数量、质量和结构变化情况。强化监管，增强工作的透明度，增强耕地保护工作的科学性和民主性。本市人民政府报上一级人民政府批准的非农业建设占用耕地方案，由本市国土资源局组织听证，充分听取公民、法人和其他组织的意见，接受社会监督。
2.4 认真开展宣传工作，提高广大干部群众维护耕地的认识
应用多种方式普遍宣传土地治理相关法律和我国的国情、国策以及国土资源部关于基础农田的有关规则。充分利用电视、广播、报纸等开展立体的、全方位的政策宣传，让基础农田维护政策众所周知、家喻户晓，加强人民群众维护基础农田的自觉性、主动性。重点做好6.25土地日宣传工作，进一步加强全市干部群众的法律认识和维护耕地的观念。
2.5 严格建设用地治理，统筹规划各类用地
严格建设用地治理，坚持建设项目用地的预审准则和前期论证工作，坚持以规划、方案对建设用地总量节制准则以及农地转用的审查报批准则，使占用耕地一直处于紧密的监控之下，国家重点建设项目和乡村建设要本着维护耕地的准则，尽量占用荒地、劣地，少占或不占耕地。要认真贯彻国务院《基本农田保护条例》，落实基础农田保护区的规划。在制订和施行土地利用总体规划时，要以提高土地利用率、维护耕地为重点，统筹安排各类用地，与社会经济可继续发展和维护生态环境相结合；城市总体规划、其他各项规划在用土地安排上都必需与土地应用总体规划相联接。
2.6 强化土地利用总体规划的整体控制作用
在组织编制新一轮土地利用总体规划时，要统筹安排各行业、各区域用地，尤其要明确耕地特别是基本农田保护的数量和布局，落实到图斑地块。各类与土地利用有关的规划，必须符合耕地保护和节约用地要求，符合土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。要严格依据土地利用总体规划，从严审查各类规划的用地规模和标准，切实落实土地用途管制制度。凡不符合土地利用总体规划的，必须及时调整和修改，核减用地规模，调整用地布局。
2.7 加强耕地保护的基础工作
耕地保护的基础工作是落实耕地保护共同责任机制的重要条件。要加强对国土资源工作的领导，保障耕地保护工作经费。当前及今后一段时间，着重做好土地利用总体规划修编、划定永久性基本农田等工作。摸清耕地特别是基本农田情况，建立完善基本农田档案、保护责任书、永久性标志牌和数据库。
3 耕地保护的意义
保护耕地的意义是由耕地的重要性所决定的。首先，农业是国民经济的基础，耕地是农业生产的基础，工业特别是轻工业的原料主要来源于耕地；其次，耕地是社会稳定的基础，耕地为农村人口提供了主要的生活保障，是城市居民生活资料的主要来源。我国是有13亿多人口的大国，人均占有的耕地面积少，而且随着人口的不断增加，人均耕地在未来相当长的时期内还会进一步减少。所以，在我国未来经济发展中，必须采取严格的措施，对耕地进行特殊保护，稳定一定的耕地面积，不断提高耕地质量。
参考文献
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关键词：耕地；保护
中图分类号： F301.21 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-22-12-1
随着经济的加速发展，城市建设步伐加快，建设用地的需求不断加大，经济发展与保护耕地的矛盾日益加深，对于耕地的占用也成了发展中显露出来的新问题。协调好耕地保护和经济发展的关系，可以更好地促进农民耕种的积极性，保持农业发展规模和产量，达到保证广大群众基本需求的目的。
1 什么是耕地
概括地说，耕地是种植农作物的土地。它所涵盖的范围极广，如：熟地，复垦的整理地，休闲地，轮歇地等，还包括一些以种植农作物为主，间有零星树木的土地，平均每年能收获一季的已垦滩地和海涂地也属于耕地的范畴。耕地的产出是农民经济收入的主要来源。
2 为什么要保护耕地
总的来说，有以下几点原因：1.历史原因是我国人口众多，能否解决温饱一度是我国亟需解决的问题之一。2.现实原因是我国的耕地严重不足，人均耕地面积远远低于世界的平均水平。我国从建国初的缺衣少粮到现今的供求总量平衡，最重要的手段之一就是保护耕地。耕地是农民生活中最主要的经济来源之一，只有保护耕地，才能保证并提高农业效益。所以我们一定要保护耕地，并要合理地加以利用。切实保护耕地是我国的一项基本国策。保障粮食安全是我国农业现代化的重要指标，这也是我国经济和社会可持续发展的全局性战略。
3 国家保护耕地的原则
耕地中用于非农业建设的，国家按照“占多少，垦多少”的原则来执行。我国严格控制耕地转为非耕地的数量和面积。耕地一旦被征用，都要给被征收者相应的补偿。表面看只是保护农民利益的一种方式，但实质上也是保护耕地的一种手段。如果耕地被单位占用，由占用耕地的单位开垦同等面积和质量的耕地。即使是没有条件开垦的或是开垦不符合要求的，也要按照规定缴纳相应的耕地开垦费，作为用于开垦新耕地的专门款项，这充分体现了保护耕地的原则“占多少，垦多少”，同时也保证了耕地的整体数量和质量。
4 如何保护耕地
保护耕地只有在国家的法规下，部门的监督下，群众的要求下，采取积极的防范和补救措施，才能确保耕地不被私自占用和减少。
4.1 全面提高保护耕地意识
保护耕地首先要提高保护耕地的意识，不管是国家、政府还是人民群众都要以提高保护耕地意识为前提。首先国家要制定相应的政策、法规，让保护耕地有法律依据和法律保障。国家为保护耕地颁布了《中华人民共和国土地管理法》，国务院批准了《全国土地整治规划（2011-2015）》，二者都明确规定保护耕地，并建立了保护耕地的奖惩制度和征收补偿制度。其次，政府要执法必严，严格按法律和规定执行，做到有法可依，有法必依。保护耕地最终还是要提高全民保护耕地的意识，利用电视、广播、板报等各种途径向市民、村民宣传有关耕地的相关知识，让人们认识到保护耕地的重要性，以达到宣传和教育的目的。
4.2 加大保护耕地政策的执行力度
保护耕地政策的执行力度直接关系到耕地保护的效果。因此要严格执行审核制度。政策制定出来，还要加大力度执行，一旦有乱占、破坏耕地的现象发生，要加大处罚的力度，这样才能更好地使政策得到落实。在执行的过程中，发动群众互相监督，做到预防在先，制止及时。尤其是在各村镇结合部位，干部能够及时地走访和细致的调查，做到宣传到位，深入人心。一旦发现个别违反现象，要正确处理问题和矛盾。如果必要，需进行适当的调解。这样做是为了更好的保护耕地，执行相关政策，同时也显现出政策人性化的一面。
4.3 政府要做好宏观调控
各部门要协调配合，加大对破坏耕地的打击力度，严厉打击破坏耕地的行为。尽量减少耕地闲置现象的出现，帮助那些不能务农的农民办理转让手续，让耕地物尽其用。防止耕地违法转为非耕地现象的发生，防止挪作它用的现象发生，做到占补和平衡，实现土地资源的合理配制和利用。
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关键词：二调，基本农田，农村数据建库
划定基本农田保护区主要是为满足我国未来人口和国民经济对农产品的需求，将保证农业生产必须的耕地划入基本农田保护区并建立各项基本农田保护制度，对耕地实行特殊保护，为农业生产乃至国民经济的持续、稳定、快速发展起到保障作用。具体说，划定基本农田保护区，对耕地保护起到了积极作用。
第二次全国土地调查时间紧、任务重、要求高，基本农田上图政策性强、程序性强、涉及面广、历史成因复杂。国务院在部署二次调查工作时明确强调，查清基本农田和耕地的真实状况，是第二次全国土地调查的首要任务,是衡量二次调查成败的关键。要在实事求是、搞清现状的基础上，认真、深刻地总结、反省基本农田保护工作经验和教训，建立和完善国家永久基本农田保护制度。因此，全国二次土地调查中，基本农田的上图是一个重中之重的内容。
1 目的与意义
基本农田调查上图是第二次土地调查的重点和难点工作之一。通过基本农田调查上图，全面查清现有基本农田的位置、范围、地类、面积，掌握基本农田的数量及分布状况，核实基本农田的用途变化情况；并以土地利用现状地类为依据，通过基本农田调整补划，把基本农田落实到地块，确保基本农田数量不减少、质量不降低，为基本农田保护和管理提供基础资料。
划定基本农田的意义和作用主要表现在以下几个方面：
第一，通过划定基本农田保护区进一步宣传了《中华人民共和国土地管理法》和“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，增强了全社会保护耕地的意识。
第二，通过划定基本农田保护区协调了农业用地与建设用地的矛盾，比较好地处理了“一要吃饭，二要建设”的关系。
第三，通过划定基本农田保护区严格控制了对耕地的占用，切实保护了耕地，对实现耕地总量动态平衡起到了重要作用。
第四，通过划定基本农田保护区稳定了农民承包土地的思想，调动了农民的生产积极性。
第五，通过划定基本农田保护区增加了对基本农田投入，加强了“吨粮田”建设。通过大力实施土地整理，有效改善了农业生产条件，促进了农业生产发展。
2 总体流程图
基本农田调查上图的总体流程如下图所示：
图1 基本农田调查上图总体流程图
3 基本农田上图
3.1 基本农田上图原则
3.1.1 基本农田保护片块采集
基本农田划定、补划、调整资料为电子图件时，通过数据转换，与数据库中地类图斑层套合，将基本农田保护片（块）界线落实到数据库中的土地利用现状图上，确定基本农田位置、范围、地类的方法。根据数据库建设相关要求，对数据格式、数学基础等进行检查，对不一致的进行转换。具体步骤如下：
（1） 将电子图件进行纠正，与数据库中的土地利用地类图斑层套合。
（2） 按照第二次土地调查基本农田调查技术规程要求录入基本农田保护片（块）的属性。
（3） 对基本农田保护片（块）层数据进行拓扑处理，对不满足拓扑要求的进行修改。
3.1.2 上图原则
（1）对于有基本农田补划、调整资料的，以补划、调整资料为依据，将该基本农田保护片（块）原有的划定界线删除，以补划、调整界线作为基本农田保护片（块）界线。
（2）基本农田保护片（块）与数据库中地类图斑的空间位置、形状一致，在数据库中直接提取地类图斑界线作为基本农田保护片（块）界线。
（3）基本农田保护片（块）与数据库中地类图斑的空间位置、形状基本一致，只是由于纠正、数据转换等技术处理造成的界线位移，以土地利用数据库中相应地类图斑界线作为基本农田保护片（块）界线。
（4）基本农田保护片（块）与数据库中地类图斑的空间位置基本一致，但有部分地类图斑界线不一致，经有关部门处理认定后，以划定时的界线作为基本农田保护片（块）界线。
（5）基本农田保护片（块）与数据库中地类图斑的空间位置、形状不一致，应由相关部门确定基本农田保护片（块）界线。
3.1.3 检查
（1）数据文件命名、数据格式、数学基础是否符合数据库标准要求。
（2）基本农田上图内容是否遗漏，是否符合要求；
（3）基本农田保护片（块）是否与提供的基本农田划定、补划和调整资料一致。
（4）基本农田保护片（块）层和基本农田图斑层的属性数据结构是否符合附录A要求；
（5）基本农田保护片（块）层和基本农田图斑层的属性值是否正确。
（6）基本农田保护片（块）层和基本农田图斑层的拓扑关系是否正确；
（7）基本农田保护片（块）层和基本农田图斑层的图形数据与属性数据是否一致。
3.2 调整补划方案
根据基本农田保护面积指标，并与新一轮土地利用总体规划确定的基本农田保护面积相衔接，基本农田平均质量有提高和建立永久性保护区的原则，按照国土部相关文件的要求，制定基本农田调整补划方案。
3.2.1 确定基本农田总面积
各地级市上图的基本农田面积总量不得低于与省（自治区）签订的2009年耕地保护责任状中确定的基本农田面积，并与土地利用总体规划修编成果中确定的基本农田面积相衔接。各县（区）上图的基本农田总面积由市级国土资源局根据本市的基本农田总面积和土地利用总体规划修编成果确定。
3.2.2 确定调出的基本农田位置及面积
符合下列条件的基本农田，应在基本农田调查上图中调出：
（1）根据基本农田调查上图初步成果，经核定现状基本农田中已不宜再作为基本农田保护的土地，即除耕地、可调整土地（包括可调整园地、可调整林地、可调整草地）、优质园地、精养鱼塘以外其他地类的土地。
（2）新一轮土地利用总体规划确定的城乡建设用地规模边界内的基本农田。
（3）新一轮土地利用总体规划确定城乡建设用地扩展边界内的基本农田，作为“绿心”、“绿带”保留的耕地以及作为绿色开敞空间保留的耕地除外。
（4）地形坡度大于25度的耕地。
（5）零星破碎、区位偏僻、不宜管理的基本农田。
3.2.3 确定需补划的基本农田面积
需补划的基本农田面积=市国土资源局确定的各县区基本农田总面积－（根据基本农田调查上图初步成果统计的基本农田总面积－调出的基本农田面积）。
若需补划的基本农田面积小于或者等于0，则不需要进行补划。
3.2.4 确定补划的基本农田地块
根据需补划的基本农田面积，确定补划的基本农田地块。补划为基本农田的土地现状原则上为耕地，并符合下列要求：
（1）已验收合格的土地整理复垦开发项目中新增的优质耕地；
（2）地形坡度小于25度，集中、连片，质量较好的耕地；
（3）地形坡度大于25度，具有景观功能和粮食生产功能需要特殊保护的梯田。
按上述要求划定后，补划的基本农田面积仍然不够的，可以依次将质量较高的可调整土地、优质园地补划为基本农田。
3.2.5 补划的基本农田上图
根据基本农田补划方案，在基本农田调查上图初步成果中，将补划方案中调出和补划的基本农田补充落实到图上，补划的基本农田图斑用红色（R230,G100,B100）表示，以区别于原划定的基本农田。在基本农田数据层中，把调出和补划的基本农田信息进行入库处理，在基本农田图斑的属性结构中增加补划基本农田字段（字段名称：补划基本农田，字段代码：BHJBNT，字段类型：Char，字段长度：2，值域：属于补划的基本农田填写“是”），增加调出基本农田字段（字段名称：调出基本农田，字段代码：TCJBNT，字段类型：Char，字段长度：2，值域：属于调出的基本农田填写“是”），以区别于原划定的基本农田。
4 存在的问题与建议
（1）隶属山区的市 (县)，耕地坡度较高，III级以上坡度耕地面积较大，在本次基本农田调整时，基本农田面积严重不足，为了保证省（市）下达指标的实施，Ⅴ级质量较好的梯田和坡地仍保留作为基本农田。
（2）县级基本农田调查上图成果由县级国土资源管理部门负责组织进行全面的自检，市级国土资源管理部门负责组织进行外业和内业核实，并对成果的质量负责，自治区土地调查办负责进行成果验收，并根据实际情况进行外业抽查。
（3）基本农田调查上图成果验收时，要附上当地人民政府对基本农田调整补划方案的意见。
（4）县国土资源局要把原基本农田资料扫描存档，以备自治区、市土地调查办抽查。
5 小结
二调基本农田上图，我国基本农田质量有了很大的提高。
（1）耕地总体质量水平得到较大提高，基本农田调整补划方案将原基本农田范围内建设用地、林地、草地、裸地等其他土地调出。农业综合生产能力得到提高，总体质量有较大提高。
（2）耕地得到更加严格保护，并落实地块，落到1：1万土地利用现状库中进行管理，有力保障了耕地红线，加强了耕地的保护力度。
（3）结构布局更加优化。调整补划后基本农田集中、连片程度有所提高且综合考虑了建设用地空间布局，为经济社会发展提供了用地保障，真正落实了保护耕地和保障发展的双赢要求。
参考文献
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