时间：2022-10-22 08:13:35
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇监管规则，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：外汇管理；规则监管；原则监管；转变；思考
中图分类号：F832.31 文献标识码：A
文章编号：1005-913X（2015）12-0130-02
一、原则监管与规则监管的概念
（一）规则监管（Rule-based Regulation）
规则监管是指金融监管机构通过各种具体的规则为被监管者设定明确的权利义务，并以此保障各种金融业务运营的监管模式。具有以下特点。
1.监管规范体系中的规则居于主导地位， 是监管机构实施监管的主要依据，原则性条文仅具有昭示监管目标的意义，一般不作为行政依据。
2.规则监管着重于规范过程和行为。
3.对监管者和金融机构而言，具体行为违法与否都是明确的、可预测的。
（二）原则监管（Principle-based Regulation）
英国金融服务局将原则监管定义为：原则监管意味着更多地依赖于原则并且聚焦于结果，以高层次的规则作为手段，从而达到所期望实现的监管目标，在这个过程中我们将更少地依赖于规则。在国际金融危机后，全球范围内掀起了强化原则性监管的浪潮，美国、日本、德国、新加坡、加拿大等国家以及相关国际金融组织，如：巴塞尔委员会、国际反洗钱工作组，纷纷推崇和引入原则监管模式。原则监管被认为代表了全球金融监管的方向。具有以下特点。
1.原则性条文在建立和发展监管标准方面发挥基础性作用，甚至可以作为独立的执法依据。监管规则相对较少。
2.基于结果的监管，而非以过程为导向的监管。不再把监管重点放在界定被监管者所必须采取的程序和措施上，而是专注于被监管者试图实现的结果，并根据行为结果来判断是否符合监管要求。
3.让被监管机构自行决定在经营中实现风险管理结果的最有效方式。
二、关于原则监管与规则监管的关系
（一）原则监管不能完全抛弃规则
任何监管体系均由原则和规则组成。原则监管并非要求完全以原则取代规则，仍需要规则来细化和明确原则所确立的监管目标。从国际监管实践看，其都建立起与其监管原则相配套的规则体系。
（二）原则监管需要监管者、被监管者共同参与
原则监管模式下，不应再是监管者的单方行为，而应是监管者和被监管者的共同行为。即根据监管原则，监管者提出与原则配套的外部监管规则，被监管者制定内部微观细则，从而使外部监管规则的稳定性和被监管机构内部管理规则的灵活性得到有机统一，提升监管体系的适应性。
（三）建立对被监管者的约束规则体系
原则监管下，被监管者被赋予了较大的自主性和灵活性，原则监管更加依赖于被监管者在风险管理中作用的发挥。因此，为保障原则监管落实，必须建立制约违规者的配套规则体系，增大被监管者违规投机成本，使得被监管者难以或不愿实施违规行为。
三、外汇管理转向原则监管的必要性分析
（一）原则监管更能适应外汇形势和金融市场的变化
随着我国国际收支趋于平衡，跨境资金流动呈双向波动态势，外汇改革措施不断出台，相关业务创新层出不穷。如果继续实施规则监管就要求外汇局不断制定新的细致规章制度，应对改革和金融市场上的变化。结果是数量庞大的规章制度使银行望而生畏，对业务量不大的中小银行尤其如此，而原则是一些层次更高的规则，能适应未来各种情况的变化。例如，无论如何改革和业务创新，经济主体办理外汇业务都不能背离真实性原则的要求。
（二）原则监管可以有效防止银行的道德风险
详细、具体的规则便于执行，但也可能导致银行将主要精力投入到满足监管形式上的要求，只注重业务的表面合规性，忽视背后的风险。也正因为表面合规后银行不用承担责任，一些商业银行处于自身经济利益的考虑，甚至与企业合谋规避外汇管理政策。即使是设计再严密的监管体系，颁布再多的法律法规都不免存在漏洞，法规的漏洞可以用监管而对这种监管来弥补。原则监管更注重结果，将如何实现这些结果留给被监管机构，一旦出现问题，无论是疏忽还是恶意，银行都将受到处罚。
（三）原则监管有利于业务创新
外汇管理应立足于服务实体经济。海量细节化的、高度复杂的规则可能会使银行不敢冒政策风险主动进行业务创新，难以满足企业的实际需求。原则监管减少了对银行条条框框的限制，在保证业务真实性并遵循若干基本原则的前提下，赋予银行更多自主经营的权力，有利于银行充分发挥创新的主动性和积极性，更好的服务实体经济。
四、原则监管中应当注意的问题
（一）原则监管是有效实施前提
第一条为加强和规范我区重大项目管理，提高投资效益，确保项目顺利实施，根据国家有关规定，结合我区实际，制定本办法。
第二条本办法适用于自治区行政区域内自治区层面统筹推进重大项目（以下简称自治区重大项目）的组织、协调和管理。
第三条本办法所称自治区重大项目，是指按本办法规定的程序选定，符合国家产业政策和发展规划，符合自治区相关规划和规定，对全区国民经济和社会发展有重大影响的项目。
第四条自治区人民政府设立自治区重大项目建设推进领导小组（以下简称领导小组），负责自治区重大项目建设的统一领导，协调项目建设、管理中的重大问题。领导小组下设办公室（以下简称自治区重大办），具体负责重大项目推进、管理，承担领导小组交办的工作。自治区重大办设在自治区发展改革委。
第五条各自治区重大项目所在地的市、县级人民政府要加强本行政区内重大项目建设管理工作的领导，组织、协调重大项目建设和管理中的有关事项，建立相关工作责任制，督促有关行政机关和单位，按照重大项目的建设要求履行工作职责。
第六条自治区发展改革委会同自治区重大办负责自治区重大项目建设的全过程综合管理。
自治区工业和信息化、财政、人力资源和社会保障、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、水利、农业、林业、海洋、审计、环保、质监、安监等有关部门，要按照各自职责，做好自治区重大项目的相关组织、协调、监督和管理工作。
第二章项目确定
第七条自治区重大项目，从以下项目中选定：
（一）对全区经济社会发展有重要推动作用和重要影响的建设项目：基础设施重大项目；千亿元产业、战略性新兴产业和高新技术重大项目；现代服务业重大项目；有重要影响的社会公益事业项目；节能减排、生态环保重大项目；保障和改善民生的重大项目；自治区人民政府认定的其他重大项目。
（二）本自治区行政区域内的国家重点建设项目。
自治区重大项目的具体选择标准由自治区发展改革委会同自治区重大办联合制定。
第八条自治区重大项目，按照下列程序提出并确定：
（一）区直有关部门（单位）、各市人民政府和中央驻单位根据项目的隶属关系和属地原则，编制本市、本部门（单位）年度重大项目计划，于每年第四季度向自治区发展改革委提出列入下一年度自治区重大项目计划的申请，同时抄送自治区重大办。
（二）自治区发展改革委会同自治区重大办对申报项目进行审核和综合平衡，提出年度自治区重大项目建设实施方案，并征求国土、环保等主要审批部门意见后（涉及使用自治区本级财政性资金的重大项目，应同时征求财政部门意见），报自治区人民政府审定。
（三）自治区重大项目建设实施方案经自治区人民政府批准后，以自治区人民政府名义下发实施。
经自治区人民政府确定的自治区重大项目，项目法人或建设管理单位可在其施工现场、文件材料和媒体对外宣传材料上标示“××年自治区重大项目”字样。
第九条自治区重大项目分为新开工、续建、投产和预备四类项目进行管理。
新开工重大项目是指前期工作基本完成、能确保年内开工的项目；续建重大项目是指已开工、年内继续建设但尚未具备竣工投产条件的项目；投产重大项目是指计划年内竣工投产的项目；预备重大项目是指正在开展前期工作的项目。
预备重大项目完成前期工作并实现开工的，视同新开工重大项目管理；上一年度已开工的重大项目，原则上自动结转为下一年度的续建或投产重大项目。
第十条申报自治区新开工重大项目应具备以下条件：
（一）项目业主落实；
（二）项目建设资金落实；
（三）基本完成投资许可、规划选址、土地预审（或土地审批）、环境评价、节能审查、占用林地审批、水土保持审批等主要环节审批手续，其他审批手续齐备或正在开展；
（四）开工进度计划安排明确，开工时间已确定。
第十一条申报自治区预备重大项目应具备以下条件：
（一）项目业主落实或项目前期工作已有明确的责任单位；
（二）项目前期工作已着手开展，且工作进度安排和工作目标明确。
第十二条申报自治区新开工或预备重大项目的，项目申报单位要报送以下书面材料：
（一）申请列入自治区重大项目的申报文件；
（二）项目前期工作相关批复文件；
（三）项目资本金和其他建设资金落实情况的有关文件；
（四）项目建议书、可行性研究报告或项目申请报告文本。
第十三条建立自治区重大项目预审制度。自治区发展改革委会同自治区重大办对各市各部门（单位）提出申请列入自治区重大项目建设实施方案的项目，从项目建设可行性、行政许可手续合规性等方面进行预审查。凡未经预审的项目，不予列为自治区重大项目。
第十四条建立自治区重大项目滚动管理制度。自治区发展改革委会同自治区重大办根据项目建设的实际情况，适时研究提出年度自治区重大项目滚动调整方案，按规定程序报自治区人民政府审定后下发。
第十五条建立自治区重大项目储备制度。自治区发展改革委会同有关部门根据自治区国民经济和社会发展总体规划、区域规划及专项规划，选择一批对全区经济发展有重大影响、带动力强的项目，纳入自治区重大项目储备库，实行信息化动态管理，及时更新，择机选用。
第三章服务保障
第十六条自治区重大项目所在地的市、县级人民政府要切实加强本行政区域内重大项目的土地征收、海域使用、房屋征收等工作，积极主动做好相关协调和服务工作。
第十七条发展改革部门要加快办理基本建设重大项目的审批、核准、备案和节能审查手续，牵头做好自治区重大项目的总体协调和服务工作。
第十八条工业和信息化部门要加快办理属于自身投资许可权限内的工业和信息化重大项目审批、核准、备案和节能审查手续，积极做好相关工业和信息化重大项目的协调和服务工作。
第十九条国土资源、海洋、林业部门要设立自治区重大项目用地、用海、占用林地专项指标，优先保障自治区重大项目用地、用海和占用林地，依法做好用地、用海和占用林地报批等管理和服务工作。
第二十条规划建设、环境保护、林业、水利等行政主管部门要加快重大项目规划选址、环境保护、占用林地、水土保持等审批工作。
第二十一条建立和完善自治区重大项目联审机制。各级行政审批部门要开辟自治区重大项目审批“绿色通道”，简化重大项目审批手续，优先从简从快办理。自治区政务服务中心、自治区重大办要不断改进联审方式方法，实行并联审批制度，提高审批效率。
第二十二条各级各部门在争取中央资金和安排本级财政性资金时，要倾斜支持自治区重大项目。
第二十三条各级各部门要积极主动向金融机构推介自治区重大项目，向社会重大项目信息，争取更多信贷资金和民间资金投入重大项目建设。
第二十四条自治区重大项目所在地的公安机关要依法严厉打击破坏重大项目建设的违法犯罪行为，维护治安稳定。公安机关消防机构要加强对自治区重大项目的消防监督管理。
第二十五条交通运输、通信、供电、供水、供热、供气等单位，要优先保证自治区重大项目建设的需要。
第二十六条各级新闻媒体要主动宣传自治区重大项目建设，营造项目建设的良好环境。
第二十七条自治区重大项目享受国家和自治区规定的相关优惠政策。除法律、法规或规章另有规定外，任何单位或个人不得向自治区重大项目额外收取费用。对自治区重大项目须缴纳的有关费用，有关单位或部门要按规定标准的下限收取。
第四章组织实施
第二十八条自治区重大项目实行进度目标责任制。自治区有关部门（单位）、各市人民政府主要领导和项目建设单位负责人为第一责任人，分管领导为直接责任人。
第二十九条自治区重大项目要严格执行项目法人责任制、资本金制、招标投标制、工程监理制和合同管理制。
第三十条自治区重大项目的项目法人或建设管理单位要对项目前期工作、筹融资、建设、生产经营、偿还债务和资产保值增值等负全面责任，并按照批复文件严格控制项目投资、建设标准及规模，确保工程质量、安全和工期。
第三十一条参与自治区重大项目建设的有关单位，应当依照有关法律、法规、规章及相关制度的规定，做好安全生产、文明施工、环境保护等专项工作。
第三十二条建立自治区重大项目推进工作联席会议制度。自治区重大办负责召集有关部门，定期召开联席会议，协调解决重大项目推进中的突出问题。
第三十三条建立自治区重大项目信息月报制度。自治区行业主管部门、各市发展改革部门和自治区农垦局要按要求于每月5日前向自治区重大办准确报送自治区重大项目进展情况、存在问题及工作建议等有关信息，抄送自治区发展改革委。
第三十四条建立自治区重大项目通报制度。自治区重大办定期向自治区重大项目建设推进领导小组报告项目建设进展情况，必要时向全区通报。
第三十五条建立自治区重大项目督查督办制度。自治区重大办会同区直有关部门定期对自治区重大项目进行督促检查，对项目推进不力的地方和部门，及时下达督办文件，限期整改。
自治区各行业行政主管部门也要按照各自职责，对本行业的自治区重大项目进行专项监督检查。
第三十六条建立自治区重大项目约谈制度。自治区人民政府或自治区人民政府授权的有关部门，对未履行职责或未正确履行职责，影响自治区重大项目顺利实施，造成项目建设目标任务难以完成的责任单位或项目业主进行约谈。
第三十七条政府投资的自治区重大项目要严格按照经批准的建设规模、标准、概算组织实施。在建设方案发生重大变更及概算调整时，要按规定程序报原审批部门审核批准。
第三十八条政府投资的自治区重大项目，要按照国家和自治区有关法律法规的规定履行义务，依法接受审计和稽察。
第三十九条政府投资的自治区重大项目竣工验收，在各专项验收、竣工决算完成后，由投资主管部门或由其委托的行业主管部门组织竣工验收。
企业投资的自治区重大项目竣工验收，由项目业主负责组织，并将竣工验收报告报相应的行业主管部门与投资主管部门。
第四十条政府投资的自治区重大项目，在项目验收合格并经过一段时期运行后，由投资主管部门会同有关部门选择部分项目进行后评价，并将后评价结果向本级人民政府报告。
第五章考核奖惩
第四十一条区直有关部门、各市人民政府推进自治区重大项目建设和管理的工作及成效，纳入其年度绩效考核范畴。
第四十二条建立自治区重大项目推进工作考核奖励制度。自治区人民政府每年对年度自治区重大项目推进工作成绩突出的责任单位进行表彰和奖励。具体办法由自治区重大办会同有关部门制定。
第四十三条自治区重大项目出现下列情形之一的，取消该项目的自治区重大项目资格，终止其享受重大项目的有关优惠政策：
（一）因项目业主原因，新开工项目超过计划开工时间一年以上仍无法开工的；
（二）因项目业主原因，在建项目缓建一年以上或终止建设的；
（三）项目实施中出现重大质量、安全责任事故并造成重大影响的；
（四）项目在建设过程中因未执行环境保护有关法律法规，造成重大事故的；
（五）违反国家和自治区其他有关法律法规，造成恶劣影响的。
第四十四条自治区、各市有关部门或个人有下列行为之一的，由本级人民政府或上级主管部门责令改正，并依照有关规定对直接责任人给予处分；涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理：
（一）侵占、截留、挪用自治区重大项目建设资金的；
（二）无故或以不正当理由延迟自治区重大项目财政资金拨付，严重影响施工进度的；
（三）在对自治区重大项目进行行政许可过程中，无故延迟或无正当理由拒绝批复，影响项目实施的；
[关键词]审计质量;规则导向;原则导向;监管模式;执业质量检查
我国会计信息失真情况比较严重、财务报表不能为社会公众所信赖。注册会计师能否发挥在社会经济活动中的鉴证作用、通过审计提高财务报表的可信赖程度,关系社会公共利益;但是当前注册会计师执业环境比较恶劣,加上恶性竞争,出现了“有道德无市场、有市场无道德”和“劣币驱逐良币”的现象。审计质量不容乐观。注册会计师协会的执业质量检查无疑是提高审计质量的重要途径,要真正发挥执业质量检查的审计质量监管作用,必须先正确确定审计质量监管模式,即执业质量检查工作实行规则导向还是原则导向。
一、规则导向的审计质量监管模式
《注册会计师法》第二十一条第一款规定:“注册会计师执行审计业务,必须按照执业准则、规则确定的工作程序出具报告。”部分注册会计师总是依据此条款的规定,认为注册会计师执行审计业务只要严格遵守审计准则(包括审计指南)确定的审计程序就可以了;并且应该实施哪些审计程序均是由审计准则明确规定的,注册会计师必须按部就班的执行这些“可以适用于所有被审计单位的”审计程序;而审计准则没有明确规定的审计程序可以不要实施。体现在审计实践中的一个突出例子是在执行增加注册资本验资业务中对如何“关注被审验单位以前的注册资本实收情况”。通行的观点是只需要执行《指南》确定的四项审验程序即可,不需要对被审验单位验资截止日财务报表进行审计。注册会计师协会在执业质量检查中也偏向于实行规则导向的监管模式,习惯于按照“审计程序表”逐项核对审计程序是否实施,重点关注审计工作底稿是否齐全、要素是否完整等。这种监管模式有明确的标准(即审计程序表),方便执业质量检查工作中查出“问题”和检查后的惩戒,也有利于注册会计师根据确定的和可预见的标准来规范审计工作,但是缺点也是致命的。
首先,在规则导向的监管模式下,检查的内容主要是审计准则确定的审计程序是否得以实施,会导致审计工作的机械化操作。例如,对应收账款是否实施了函证或替代检查等程序,如果审计工作底稿中有若干张询证回函或替代检查表,检查中就认定注册会计师已经实施了函证和替代检查程序;但是实际上可能并不符合审计准则的规定,例如选择的函证样本不足以代表总体,发出和收回询证函均交被审计单位办理。替代检查没有达到与函证同样的效果,询证回函有不可靠的迹象却未证实或消除疑虑等等。又如,有的检查人员甚至把审计工作底稿上未逐页写被审计单位名称、会计截止日或会计期间,审计业务约定书上未写审计报告份数、审计收费金额等作为重要问题反映。这样就导致了执业质量检查表面化和形式化,并使注册会计师误认为只要按部就班地实施审计准则确定的审计程序、编制形式上完整的审计工作底稿就可以了。
其次,执业质量检查中逐项核对审计程序是否实施的做法,给注册会计师规避审计准则提供一定的空间。一方面,会导致注册会计师以“应付检查”的态度执行审计业务:在审计中不考虑如何去发现被审计单位财务报表的重大错报,而是考虑如何能够通过执业质量检查;以至于计划和实施的审计程序没有重点和应对风险的针对性,实施了许多不必要的审计程序,记录和复印了大量不必要的会计资料。由此,审计工作就简化成抄账、底稿填空和复印账簿、凭证等会计资料,审计准则也在实际中失去价值。另一方面,审计工作变成简单的实施既定的审计程序,专业胜任能力的高低显得并不重要,注册会计师没有了提高胜任能力的动力,会计师事务所越来越不重视对注册会计师胜任能力的保持和提高。
最后。被审计单位经济业务的复杂性和舞弊手段层出不穷,审计准则难以对现在和将来可能出现的各种情况制定有针对性的审计程序。需要不停地修改审计准则以维护其周密性。然而审计准则对审计程序的详细规定,也给被审计单位规避审计程序提供了指引。注册会计师执行审计准则确定的审计程序,可能发现被审计单位因错误造成的重大错报,但是难以发现舞弊(特别是管理舞弊)导致的重大错报。即使审计准则能够穷尽地规定审计程序,以应对审计中的各种情况。也会因为审计准则条文太多太繁而导致注册会计师无法全部掌握。由此可见,可以直接用于审计质量监管的规则(监管标准)实际上是不存在的,规则导向的监管模式注定是行不通的。
二、原则导向的审计质量监管模式
当前我国企业由管理层直接或者间接的操纵会计记录并编制虚假财务报表的现象普遍存在,对其舞弊行为也是精心策划加以掩盖。舞弊者职位级别高,串通舞弊和狡诈程度都很高,并且善于通过操纵会计记录来应对审计程序,注册会计师未能发现重大错报的风险很高。为此现行的审计准则实行原则导向,不规定详细、具体的审计程序,要求注册会计师对被审计单位重大错报风险进行评估,并有针对性地实施审计程序(即风险导向审计);审计准则强调注册会计师应该以职业怀疑态度执行审计业务。强调注册会计师保持必要的职业谨慎。运用职业判断根据被审计单位具体情况实施审计程序(针对舞弊导致的重大错报风险选择进一步审计程序的性质、时间和范围时,应当注意使某些不为被审计单位预见或事先了解的程序),获取充分、适当的审计证据,并根据证据评价结果出具恰当的审计报告。执业质量检查是以提高审计质量为目的的审计质量监管方式,自然应该以指引注册会计师真正遵守审计准则为己任;只有实行原则导向的审计质量监管模式才能真正落实原则导向的审计准则。在原则导向的监管模式下,执业质量检查的重点应该包括:评价会计师事务所质量控制制度的设计及施行情况,评价职业判断的推理过程和结论是否合理,是否体现了职业谨慎、职业怀疑。
与规则导向的监管模式相比。原则导向的监管模式有以下优点:
首先。根据审计准则的规定,注册会计师实施审计程序的目的是获取被审计单位财务报表整体不存在重大错报的审计证据。计划和实施哪些审计程序取决于“获取充分、适当的审计证据”的需要。例如虽然审计准则规定应该实施应收账款函证程序。但是如果评估的认定层次重大错报风险低或者通过实施其他审计程序可以获取充分、适当的审计证据的,可以不实施函证程序;如果应收账款对财务报表不重要(采用现金交易为主的被审计单位,应收账款的发生额和余额都很小),或函证很可能无效。也可以不
实施函证程序。原则导向的监管模式,可以避免误导注册会计师为了迎合执业质量检查和符合审计准则的形式规定而机械实施程序的行为,转而将审计重点放在如何取获取充分、适当的审计证据上,有利于提高审计质量。
其次,原则导向的监管模式有利于提高注册会计师工作积极性。与执业质量检查人员相比。注册会计师处于审计工作现场。对被审计单位比较了解,对存在重大错报风险的领域更加清楚,他人(包括检查人员)是无法代替注册会计师作出职业判断的。执业质量检查中承认“选择的审计程序取决于注册会计师的判断”,充分尊重注册会计师的职业判断,注册会计师就会注重提高胜任能力、发挥主观能动性,创造性地开展审计工作。因此,在原则导向的监管模式下,注册会计师不但能够在实质上遵守审计准则,而且能够发挥更积极的作用,并避免职业倦怠的出现。
最后,原则导向的监管模式有利于构建和谐监管关系。在原则导向的监管模式下,注册会计师协会开展执业质量检查不是命令注册会计师应该执行哪些审计程序,而是为了帮助注册会计师提高胜任能力、正确施行审计准则。降低审计风险,提高审计质量和避免审计责任。这样就将审计质量监管职能和维护注册会计师合法权益的服务职能很好的结合。当前部分会计师事务所重商业利益、轻业务质量,以商业利益(业务收入)作为对注册会计师业绩评价、薪酬及晋升的依据。从而迫使注册会计师放弃审计质量、出具不实报告。如果监管机构偏向追究签字注册会计师而不是会计师事务所及其领导层(主任会计师)的责任,则会计师事务所领导层就不会树立质量至上的意识。在原则导向的监管模式下,执业质量检查的一个重要内容是指导会计师事务所制定质量控制制度并对其实施情况进行评价,以督促会计师事务所领导层发挥积极自律作用,以会计师事务所质量控制制度来保证注册会计师遵守审计准则、根据审计项目具体情况出具恰当的报告。这样也可以减轻执业质量检查的工作量,提高监管效率。在执业质量检查中,将会计师事务所和主任会计师作为教育和惩戒的主要对象,重点追究其对质量控制承担的责任,是符合注册会计师利益并受其欢迎的,也是达成审计质量监管目的的最好途径。
[参考文献]
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一、基本单位名录库建设维护更新的对象、范围、标准和原则
（一）基本单位名录库是指以历次重大国情国力普查成果为基础，建立并利用相关部门的各项行政登记资料和统计调查资料，定期维护更新的单位基本信息数据库。基本单位名录库建设维护更新对象为法人单位、产业活动单位和个体经营户。
（二）基本单位名录库建设管理和维护更新范围为基本单位名录库、统计“一套表”单位字典库。基本单位名录库包括全国基本单位名录库、省基本单位名录库、市基本单位名录库和区基本单位名录库。统计“一套表”单位字典库为统计数据采集处理平台的“三上”企业字典库。
（三）基本单位名录库建设管理和维护更新应坚持的法人单位（含准法人单位）、产业活动单位、个体经营户、“三上”企业认定标准。
1．法人单位标准。指在一个或多个地点，从事一种或多种经济活动，拥有财务、投资决策权和资源分配权，并能提供资产负债表的单位。法人单位应具备以下条件：
（1）依法成立，有自己的名称、组织机构和场所，能够独立承担民事责任。
（2）独立拥有和使用（或授权使用）资产，承担负债，有权与其他单位签订合同。
（3）会计上独立核算，能够编制资产负债表。
法人单位包括企业法人、事业单位法人、机关法人、社会团体法人和其他法人。
2．准法人单位标准。指法人单位的垂直管理单位或下属单位，不具有法人资格，但有单独的场所，独立从事一种或主要从事一种经济活动，并能提供统计上需要的生产经营和相关财务资料，且在统计上需要将其作为法人单位对待。准法人单位的认定按照全国统一的“统计单位划分及使用暂行规定”执行。
3．产业活动单位标准。指位于一个地点，从事一种生产经营活动或其主要从事一种生产经营活动，能提供生产经营收支核算资料的企业或企业的一部分。法人单位由产业活动单位组成，产业活动单位接受法人单位的管理和控制。产业活动单位应具备以下条件：
（1）在一个场所从事一种或主要从事一种社会经济活动。
（2）相对独立组织生产经营或业务活动。
（3）会计上单独核算，能提供收入和支出等核算资料。
4．个体经营户标准。指除农户外，生产资料归劳动者个人所有，以个体劳动为基础，劳动成果归劳动者个人占有和支配的一种经营单位。个体经营户的认定标准为：
（1）按照《民法通则》和《城乡个体工商户管理暂行条例》规定，经各级工商行政管理机关登记注册、领取《营业执照》的个体工商户。具体是指公民在法律允许范围内，依法经核准登记，从事工业、商业、建筑业、运输业、餐饮业、服务业等活动的个体劳动者。
（2）依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》，经国务院民政部门和县级以上地方各级人民政府民政部门核准登记、领取《民办非企业单位（合伙）登记证书》或《民办非企业单位（个人）登记证书》的民办非企业单位。
（3）没有领取《营业执照》但有相对固定场所、实际从事个体经营活动三个月以上的城镇、农村个体经营户。但不包括农民家庭以辅助劳力或利用农闲时间进行的一些兼营性的工业、商业及其它活动。
5．“三上”企业标准。指规模以上工业，限额以上批发零售住宿餐饮业、资质等级以内建筑业、房地产开发业以及限额以上个体生产经营户的统称。“三上”单位的认定，严格按照国家统计报表制度规定的专业标准执行。年“三上”单位认定标准为：
（1）规模以上工业企业。全年主营业务收入在2000万元以上的工业法人企业。
（2）限额以上批发业。全年主营业务收入在2000万元以上的批发企业。
（3）限额以上零售业。全年主营业务收入在500万元以上的零售企业。
（4）限额以上住宿业。全年主营业务收入在200万元以上的住宿企业。
（5）限额以上餐饮业。全年主营业务收入在200万元以上的餐饮企业。
（6）资质等级以内建筑业。具有资质等级的建筑企业。
（7）房地产开发业。所有房地产开发企业。
（8）限额以上个体生产经营户。符合“三上”单位标准的个体生产经营户。
（四）基本单位名录库管理和维护遵循原则
1．实际存在原则。名录库建设维护更新以调查对象实际存在为条件，凡不实际存在的单位，无论有无行政登记记录，都不作为名录库建设维护更新对象。
2．基层维护原则。名录库维护由村（社区）在乡镇（街道）的统一组织下进行，没有条件的村（社区），由乡镇（街道）代其维护。
3．适时入库原则。名录库维护对象一经产生并实际存在，不论是否进行行政登记，都应及时统计进入名录库。
4．在地统计原则。名录库建设维护更新以单位实际经营地为标准，由实际经营所在地名录库管理机构进行统计和维。护，不以行政登记地为标准。
5．行政登记原则。在名录库单位的性质、行业类别等划分上，以行政登记为准，无行政登记的以相关规定划分。
二、基本单位名录库建设维护更新工作内容和具体要求
（一）市级名录库管理机构统一搭建市基本单位名录库平台，区、乡两级名录库管理机构组织实施名录库建设在线维护更新。
（二）村（社区）在乡镇（街道）的统一组织下开展名录库建设维护更新工作，没有条件的村（社区）由乡镇（街道）代其维护。乡镇（街道）、村（社区）为基本单位名录库建设维护更新的基层机构。
（三）基本单位名录库维护应采取适时动态维护的方式进行。在计算机、网络等基础条件不具备的地方，可由其上级名录库管理机构代其按月或按季度维护。
（四）基层名录库管理机构应根据行政登记资料、实地调查资料、其它调查资料对名录库进行动态适时维护。
（五）基本单位名录库动态管理维护包括新增单位的维护、变更单位的维护、注销单位的维护、“一套表”单位字典库的维护。
1．新增单位的维护。由村（社区）根据行政登记新增单位名录和其它方式掌握的新增单位名录发表调查，并根据调查数据对名录库进行维护。
2．变更单位的维护。有完整行政登记变更项目记录资料的，由村（社区）直接根据行政登记记录资料对名录库进行维护；行政登记变更项目记录资料不完整、不明确的，由村（社区）对变更单位重新发表调查，并根据调查数据对库中变更单位进行修改维护。有行政登记变更记录资料而无库记录的单位，应视为新增单位重新发表调查入库处理。
3．注销单位的维护。对民政、工商、国税、地税等已明确为注销单位的，应经单位所在地的村（社区）实地核实，如果该单位确实已经不存在的，由村（社区）将其从名录库中删除；如果该单位实际存在并生产经营的，暂不作为注销单位处理，也不得从名录库中删除。对于基层在工作中调查获取的消亡单位名录资料，可直接作为维护的依据，并将消亡单位从库中予以删除。
（六）基本单位名录库管理机构应定期对名录库进行全面清查和更新，及时消除虚假单位和临时代码，对基本单位名录库的全面清查、更新，每年不得少于2次（上半年、下半年各1次）。
（七）区民政、工商、国税、地税、编办和质监等具有单位行政登记审批权限的部门，应当按照全国基本单位名录库建设维护更新办法、行政登记资料交换制度、统一表式和各级名录库管理机构的要求，及时提供行政登记记录资料，并共享名录库信息成果。
（八）乡级及乡级以上名录库管理机构应定期对名录库进行审核，及时查询和据实修改错误，切实解决重名重码、孤立单位、逻辑错误等问题，确保名录库数据准确。
对名录库的逻辑审核，乡级每周审核1次（每周五），区级每旬审核1次（每旬末）。
三、“三上企业”统计单位新增、变更、退出管理流程
（一）“三上企业”统计单位新增、变更、退出管理对象。
“三上企业”统计单位由省统计局统一审批、管理、核查和入库，是“一套表”统计制度、统计数据采集平台建设和企业网上直报的重要内容。
1．“三上企业”统计单位新增
“三上企业”统计单位新增是指新开业成立达到“三上企业”统计标准的企业，或原“三下企业”规模扩大成长达到“三上企业”统计标准的企业。
2．“三上企业”统计单位变更
“三上企业”统计单位变更是指原“三上企业”经营内容、方式、地点，或注册登记类型等重要属性发生重大变化，需要重新更正单位属性和行业类别的“三上企业”。
3．“三上企业”统计单位退出
“三上企业”统计单位退出是指原“三上企业”因关、停、并、转，或撤迁等原因，已经不符合“三上企业”统计标准，需要从“一套表”统计数据采集平台退出的原“三上企业”。
（二）“三上企业”统计单位新增、变更、退出审批流程
1．企业申报
符合“三上企业”统计标准的新增、变更和退出企业，由该企业自行向乡镇（街道）统计机构申报，或由当地乡镇（街道）统计机构协助申报。
企业申报材料包括：
（1）省统计单位新增、变更、退出管理审批表（见附件1）。
（2）法人单位基本情况表。
（3）主要证件复印件（法人企业营业执照，组织机构代码证，工业企业发改委（或经委）对项目的批复（或备案）文件，环保部门的环评批复文件，建筑、房地产企业资质证书，个体户营业执照和税务登记证等）。
（4）企业情况信息表（见附件2），此表上报方式为excel电子格式。
2．乡镇（街道）统计机构核查和报送审批
乡镇（街道）统计机构对企业申报的《省统计单位新增、变更、退出管理审批表》和相关申报审批材料进行严格审核和实地现场核查。由乡镇（街道）统计机构负责人在《省统计单位新增、变更、退出管理审批表》中签字盖章，随同法人单位基本情况表和申报审批材料一并上报县（区）基本单位名录管理办公室，同时乡镇（街道）统计机构建立新增、变更和退出企业电子档案。
3．区统计局审查、录入和报送审批
区基本单位名录库工作领导小组办公室统一接收、整理和分专业联合审查乡镇（街道）统计机构报送的企业申报材料。采取实地现场核查、委托调查、部门联合调查、电话调查等多种方式全面核查申报单位基本情况。
经区统计局核查属实的新增、变更和退出的“三上企业”，由区统计局负责人在《省统计单位新增、变更、退出管理审批表》中签字盖章，随同新增、变更和退出企业审报材料文档上报市基本单位名录库工作领导小组办公室。
区基本单位名录库工作领导小组办公室根据新增、变更和退出企业信息及时更新维护基本单位名录库，单独建立统计单位新增、变更和退出企业电子档案。
（三）“三上企业”统计单位新增、变更、退出审批时间
房地产企业按月审批，乡镇（街道）申报材料报送时间为每月1日前。工业、建筑业按季审批，乡镇（街道）申报材料报送时间：每年1、4、7、10月1日前。贸经专业一年审批一次，乡镇（街道）每年11月15日前。乡镇（街道）统计机构平时接受和辅导企业申请，随时申请，定期上报。
四、基本单位名录管理工作职责
（一）基本单位名录库工作领导小组办公室职责
1．统一负责基本单位名录库的建立、更新、维护和管理工作；统一负责“三上企业”统计单位新增、变更、退出管理工作。
2．负责与同级编办、民政、工商、地税、国税、质监等部门联合建立行政登记资料交换制度和基本单位名录更新制度，定期交换行政登记资料，并建立每年四次的部门交换意见座谈机制，为建立健全基本单位名录库提供基础依据。
3．负责实时动态监管“三上企业”统计单位名录的更新维护情况；检查指导辖区内基本单位名录库管理机构工作；采取多种有效的措施实地现场核查“三上企业”统计单位的基础信息；协调和管理本辖区基本单位名录库建设日常工作。
4．负责审核基本单位基本情况表指标之间、表种之间、基本情况表与专业报表之间的逻辑关系和配套关系，组织协调各专业补充和完善基本单位名录库基础信息。
5．负责审查和报送审批“三上企业”统计单位新增、变更和退出企业资料；管理“三上企业”相关资料，及时反馈审批信息。
6．负责汇总、分析基本单位名录资料，提供单位基本信息咨询服务。
（二）基本单位名录库工作领导小组成员部门职责
1．区编办：承担交换区级党政群机关、派和事业单位的登记变更资料职责。
2．区民政局：承担交换区级社会团体、民办非企业变更资料职责。
3．区国税局、区地税局：承担交换所有企业、企业在外地设立的分支机构和从事生产经营场所、个体经营户和所有纳税人变更资料的职责。
4．区工商局：承担交换所有企业及分支机构、个体经营户资料变动职责。
5．区质监局：承担交换所有机关、事业、企业单位和社会团体的法人代码登记变更资料职责。
6．区统计局：负责基本单位名录库管理系统维护和管理工作；负责基本单位名录库更新制度、核查制度、考核评比制度等工作制度的建立和完善；负责全区统计单位以及辖区外特定单位的新增、变更、注销、核查等日常管理维护工作；负责行政区划代码和城乡属性代码的管理维护工作；负责对各乡镇（街道）之间有争议单位的仲裁；负责将联网和非联网部门的单位登记注册的变动信息及时分解至各乡镇（街道）；负责对乡镇（街道）统计单位名录库管理维护工作的培训、检查、指导与考核；负责名录库年报的编制、审核与上报；负责对名录库单位数据进行分析；负责编印《统计单位名录库年度资料汇编》等工作。
（三）区统计局各专业工作职责
1．分工负责做好“三上企业”统计单位名录维护更新工作，为建立健全“三上企业”统计单位名录库提供基础依据。
2．负责实时动态监管专业“三上企业”统计单位名录资料的更新维护情况，及时调查、补充和完善“三上企业”统计单位名录各项指标，确保“三上企业”统计单位名录信息资料完整、及时更新维护。
3．负责“三上企业”统计单位新增、变更和退出企业申报材料审查核实，确保“三上企业”统计单位客观存在、行业规模标准、基础信息正确。
五、基本单位名录库建设维护更新工作分工及完成时限（见附件）
六、基本单位名录库建设维护更新数据质量控制
（一）区乡两级名录库管理机构要建立健全基本单位名录库建设维护更新数据质量控制制度，加强名录库建设维护更新各工作环节的质量控制，切实提高基本单位名录库数据质量。
（二）各级名录库管理机构对本地区名录库数据质量负总责。基本单位名录库建设维护更新基层名录库管理机构村（社区）和乡镇（街道）对名录库单位的真实性、完整性和指标数据的准确性负直接责任。
（三）区名录库管理机构要加强与统计部门专业统计之间的协作配合，建立联审联控制度，共同对“三上”单位的基础信息进行鉴定和审核，确保“三上”单位字典库单位客观存在、行业规模标准、基础信息正确。
（四）区名录库管理机构要充分利用基本单位名录库网上监控系统，对基层（乡镇、街道和社区、村）的名录库建设维护更新工作情况和各级各部门提供行政登记资料情况进行网上监控监督，并建立基本单位名录库建设维护更新网上监控情况通报制度，及时通报名录库建设维护更新情况、各部门行政资料提供情况，督促各地各部门改进工作，提升名录库质量。
（五）乡级以上名录库管理机构应建立基本单位名录库建设维护更新年报制度，在每年第四季度召开一次基本单位统计年报会，安排部署名录库单位全面清查和更新工作。
（六）各级名录库管理机构要建立基本单位名录库数据质量举报制度，向社会公布举报电话，接受社会和新闻媒体对基本单位名录库质量的监督。
（七）各级名录库管理机构要将名录库数据质量作为统计执法检查、统计巡查的重要内容，组织和参与基本单位名录库数据质量的统计执法检查、统计巡查工作，依法提升名录库质量。
（八）各级名录库管理机构要建立名录库建设维护更新激励约束机制，对本级部门和所辖地区的名录库工作进行考核评比和奖励。
七、基本单位名录库建设维护更新资料开发应用
（一）各级名录库管理机构要为专业统计提供“三上”单位字典，为抽样调查提供抽样框，为重点调查、典型调查提供调查对象，为经济普查提供普查对象，为国民经济核算提供基础数据，达到名录库为统计工作服务的目的。
（二）各级名录库管理机构要充分利用名录库基础信息，为当地党委政府科学决策、部门宏观管理、规划编制提供基本单位基础信息支持，为党政科学决策提供咨询建议，为基层行政管理提供基本单位基础信息服务，达到名录库为宏观管理服务的目的。
（三）各级名录库管理机构要通过基本单位公报、网上平台查询等形式，向社会各界提供基本单位信息，达到基本单位为社会公众服务的目的。
八、基本单位名录库建设维护更新保密要求
第一条根据《中华人民共和国价格法》和《市价格调节基金征收使用管理办法》（市政府第134号令），《县人民政府关于加强价格调节基金征收使用管理工作的通知》，制定本实施细则。
第二条县县级价格调节基金的使用管理，适用本实施细则。
第三条价格调节基金实行财政预算管理，由物价部门商财政部门制定年度收支计划，列入年度财政收支预算。
第四条价格调节基金使用坚持“量入为出、专款专用、公开透明”的原则。
第二章价格调节基金使用方式和范围
第五条价格调节基金采取财政拨款、补助、补贴和贷款贴息四种使用方式。
第六条价格调节基金主要用于以下方面：
（一）政策性补偿。当政府对群众生活必需的重要商品实施价格紧急干预措施时，给执行相关政策的生产者、经营者造成损失的，运用价格调节基金给予适当补偿；
（二）对困难群体动态价格补贴。当基本生活必需品价格大幅度上涨，或政府提价影响低收入群体基本生活时，给予低收入困难群体生活必需品动态价格补贴；
（三）支持重要商品储备。对生活必需品等重要商品储备给予补贴，以保证适时收购或投放，均衡市场供求，稳定市场价格；
（四）对重要能源、资源价格补贴，对政府主导的社会公益事业予以支持；
（五）为保障供给、促进流通进行政府资助。当市场供求失衡造成价格持续上涨或价格暴跌，相关企业生产经营困难时，支持生产基地建设；当肉、蛋、奶价格低于生产成本时，对大规模畜禽生产和种畜、种禽企业给予补贴；支持与副食品相关的农产品科研活动和科技成果的引进、示范及推广，降低生产成本；
（六）价格调节基金征收和使用管理费用；
（七）国家、省、市规定的价格调节项目资金配套；
（八）用于政府规定的其他调控价格的有关事项。
第三章价格调节基金使用程序及要求
第七条价格调节基金用于政策性补偿，由县物价、财政部门会同发改、经信、商务等部门对政府实施价格紧急干预措施给执行相关政策的生产者、经营者造成的损失情况进行评估，制定补偿方案，报县政府批准后进行补偿。
第八条价格调节基金用于对困难群体的动态价格补贴，由县物价、财政等部门根据基本生活必需品价格上涨情况，提出对低收入困难群体生活必需品动态价格补贴方案，报县政府审批后实施。
第九条价格调节基金用于支持重要商品储备，由商品储备主管部门根据政府确定的储备数量、储备费用补贴标准，提出资金使用书面申请，报财政、物价部门审核后列入资金支出预算。
第十条价格调节基金用于对重要能源、资源价格支持，对政府主导的社会公益事业予以支持，由项目单位提出申请，县物价、财政部门对使用效果进行评估并提出意见，报县政府审批后进行补贴。
第十一条价格调节基金用于为保障供给、促进流通进行政府资助，由项目单位提出申请，县物价、财政部门会同发改、经信等部门对经济运行和市场价格变动情况进行评估，确需动用价格调节基金的，制定使用方案，报政府批准后实施。
第十二条价格调节基金用于支持副食品生产、流通基地建设、与副食品相关的农产品科研、成果引进、示范及推广，由项目单位提出申请，提供可行性报告和项目批准文件，经县物价、财政部门审核，报县政府批准后实施。支持副食品生产基地建设给予银行贷款贴息，支持流通基地建设给予补助，贴息比例和补助额度另行制定。
第十三条价格调节基金用于征收和使用管理费用，按照政发文件执行。
第十四条价格调节基金用于国家、省、市资金配套的，按照项目申报程序办理。
第四章监督管理
第十五条使用价格调节基金的单位要认真执行国家财经纪律和会计制度，严格按照规定用途使用资金，切实做到专款专用，充分发挥资金使用效益。
第十六条支出项目属于政府采购范围的，要按照政府采购程序办理。对建设性项目进行财政投资评审。
第十七条使用价格调节基金的单位要定期向财政、物价部门报送价格调节基金使用情况。价格调节基金使用结束后，及时向物价、财政部门报告使用结果及发挥平抑市场物价的作用。
第十八条财政、物价部门对价格调节基金使用情况进行监督检查，使用价格调节基金的单位应当接受检查，给予积极配合。
第十九条价格调节基金使用单位不按规定使用价格调节基金的，由财政、物价部门责令其限期改正；情节严重的终止拨款并追回已拨付的资金，取消该单位三年内使用价格调节基金的资格；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五章附则
结合我国保险业实际，研究吸收国际保险监管体制改革的经验和做法，对于完善我国保险监管体系有重要启示。此次国际金融危机的爆发凸显出金融监管领域的弊病，为金融监管改革提供了契机。自危机发生以来，各国政府和一些国际组织都在大力推进金融监管改革，其中国际保险监督官协会（IAIS）作为国际保险规则制定机构，成为推动改革的重要力量。总体来看，国际保险监管改革呈现出以下趋势：全球保险监管规则趋于统一、宏观与微观审慎监管并举、逆周期监管和保险创新监管得到加强。
1全球保险监管规则趋于统一
危机前，国际上没有形成对保险业的统一监管规则。美国国际集团危机暴露出各国监管规定宽松不一所导致的监管套利等风险，制定统一的国际保险监管规则由此被提上议事日程。2009年6月，IAIS决定比照银行监管的“巴塞尔II”，面向保险集团研究建立全球统一的保险监管规则，即“共同评估框架（CAF）”。CAF将重点关注集团监管，从适用范围、集团结构与业务、定量和定性标准、监管合作、管辖权等五个方面评价集团监管。这是国际保险监管界首次提出建立统一的监管规则，标志着国际保险监管向全球统一方向迈出了重要一步。
此前，欧盟和美国等发达市场也先后启动了对其偿付能力监管规则的评估和修订，以使其更符合现实情况，同时力求对全球监管规则施加更多影响。欧盟于2001年启动偿付能力II项目，目前正在起草偿付能力II细则，预计于2010年10月底完成，2011年10月实施；全美保险监督官协会（NAIC）于2008年6月启动“偿付能力现代化项目”，在资本要求、会计准则、保险负债评估、再保险和集团监管五个方面开展偿付能力评估框架研究。
全球统一规则将可能对我国现行保险监管体系形成压力，也将为我国完善保险监管体系提供有益参照。我们应从保险监管体系建设的战略高度，全面审视统一规则对我国保险监管的影响。一是深入研究IAIS统一规则框架的合理性和可行性，做好技术准备；二是充分发挥保监会作为IAIS执委的作用，坚持统一规则要充分考虑IAIS各成员，特别是新兴市场成员的现实情况，允许成员自主选择规则实施的时机和范围；三是以统一规则为契机，合理把握我国保险监管规则与国际接轨的节奏和进度。
2宏观与微观审慎监管并重，维护金融稳定
危机后，防范系统性风险和维护金融稳定成为监管机构的主要任务，宏观审慎监管由此备受关注。美国、英国和欧盟的金融监管改革方案中都不约而同地提出要加强宏观审慎监管，改变以往仅从微观层面关注个体金融机构风险的做法。宏观审慎监管应包括宏观审慎监管工具和宏观审慎监测，“工具”主要指监管者采取的行动，是一部分或全部微观审慎监管工具之和，“监测”主要侧重于市场分析，包括数据搜集和分析、预警系统及压力测试等。目前，金融稳定理事会（FSB）及其成员正致力于开发定量工具，用于监测和评估金融体系中的宏观审慎风险及其演变过程，包括杠杆率等系统性指标。IAIS认为，保险领域存在系统性风险，但作用方式与银行不同。保险业通常并非系统性风险的始作俑者，而只是其传递载体或受害者；少数源于保险业的系统性风险的影响也将在较长时间内逐步释放，而不会在短时间内对市场造成巨大冲击。目前，IAIS已经向二十国集团和FSB提交了《系统性风险和保险业》调查报告，介绍保险领域的系统性风险状况；修改《保险核心原则》，制定独立的宏观审慎监管原则，明确保险监管机构拥有维护金融稳定的职责；建立针对跨国保险集团的跨境危机管理和解决机制，解决“大到不能倒”的道德风险问题；将金融稳定工作组升格为常设的金融稳定委员会，负责建立金融稳定框架，研究宏观审慎监测体系和宏观审慎监管工具。另据欧盟保险和职业养老金委员会介绍，欧盟正对大型金融集团开展压力测试，对欧盟内部各地区风险进行评估，并收集有关金融稳定数据上报FSB。
宏观审慎监管赋予了金融监管部门新的职能，对金融监管部门提出了更高要求。我国保险领域的系统性影响在资本市场、养老健康保障和“三农”领域等多方面都有体现，并超越经济范畴作用于社会管理领域。相比其他金融领域，保险领域独立性较强，宏观和微观审慎监管结合紧密，手段兼容。保险业必须坚持宏观和微观审慎监管协调并举，才能实现对系统性风险的全面覆盖和全程监控，充分发挥保险的“社会稳定器”作用。一是积极跟踪FSB、巴塞尔银行监管委员会（BCBS）等对宏观审慎监管的探讨，密切关注IAIS金融稳定委员会的工作进展，全面了解保险领域宏观审慎监管的范围和主要措施；二是研究建立适合我国国情的宏观审慎监测机制，运用宏观审慎监管工具，完善保险市场风险预警机制，改进动态偿付能力监测和压力测试；三是针对重点区域、重点公司和重点业务领域推进跟踪报告制度，加强系统性风险的监测与排查；四是建立保险领域的危机管理机制，加强对危机事件的预测和预防，完善对非正常退保、外资保险公司母公司发生危机等突发事件的处理措施。
3加强逆周期监管，熨平经济波动
顺周期效应放大了金融市场的波动程度，是金融危机升级的重要原因。FSB认为以下领域易产生顺周期效应：以风险为基础的资本监管方法、以“已发生损失”为标准的拨备方法、以公允价值为原则的会计准则和以短期业绩为激励的薪酬体制。IAIS认为，保险业在上述领域也面临顺周期压力，需开展逆周期监管。要特别关注市场风险、信用风险的周期变化及关联程度，考察其对实际资本和最低资本的影响，研究建立超额资本和应急资本的可能性；重点监控利率变化对保险公司负债的影响，考虑使用更为灵活的评估利率计提技术准备金，减缓低利率环境对保险公司负债的压力；密切关注国际会计准则在资产减值准备方面的最新进展，深入考察“动态拨备”的潜在影响；全面了解“公允价值”会计方法对保险长期资产计量的影响，寻找适应保险业特点的解决办法；借鉴FSB2009年4月颁布的《稳健薪酬实践原则》，建立具有长期风险视野的保险薪酬体制。
下一步，要高度重视顺周期效应对我国保险监管的影响，研究开展保险逆周期监管。我国于2006年适用新的会计准则，使用公允价值计量金融资产，使用“已发生损失”计提资产减值准备。2008年保监会颁布《保险公司偿付能力管理规定》，要求“保险公司应当以风险为基础评估偿付能力”。金融危机发生后，保监会果断颁布《国有保险公司负责人薪酬管理暂行办法》，一定程度上缓解了顺周期压力。上述重要制度在有力推动保险监管发展的同时，也使我国监管制度与国际全面接轨。今后，应做好以下几方面工作：一是密切关注国际上对顺周期效应的探讨，研究顺周期效应在保险领域的作用方式；二是借鉴FSB、BCBS、国际会计准则等组织的逆周期对策，了解保险领域应用逆周期措施的具体做法；三是推动逆周期监管与我国保险监管制度结合，改善我国偿付能力、会计准则和高管薪酬等监管制度；四是研究逆周期监管措施的实践操作方法，合理把握逆周期措施的实施节奏，确保逆周期措施的实施效果。
4完善金融创新监管，向全方位监管过渡
监管机构对金融衍生品等金融创新的监管过于松懈甚至缺位，是欧美金融危机爆发的重要原因之一。此次金融体制改革体现出弥补监管漏洞、扩大监管覆盖面并实现全方位监管的趋势。机构方面，将对冲基金和信用评级机构纳入监管范围。FSB2009年6月了《信用评级使用综述》，供银行、证券和保险监管者在使用外部信用评级时参考，以降低监管机构对外部评级的过度依赖。产品和市场方面，将场外衍生品和其他未监管市场和产品纳入监管范围，在引入中央对手方和推动场外衍生品市场的标准化和透明度方面不断取得进展。2009年9月，场外衍生品监管机构论坛正式成立，以推动全球统一监管。
金融业不能过度创新,但也不能因为金融危机而压抑创新。我国金融业普遍存在创新不足问题，品种少，现有品种同质化严重，很多领域开发不足。因此，应根据我国实际情况，在风险可控的前提下加快金融创新的步伐。对金融创新业务的监管，应当遵循以下原则：一是应准确了解金融创新产品的基础资产质量；二是避免滥用金融创新技术；三是应坚持主业。AIG陷入危机就是辅业拖垮主业的现实案例。保监会鼓励同时涉足银行、证券、保险的保险集团成为主营业务突出、专业优势明显的机构，而不是无所不包的全能型机构。
5加强国际金融监管合作，完善跨国金融集团监管
在资本跨行业、跨境流动日趋活跃的今天，单一国家和地区的监管机构容易犯下“只见树木不见森林”的错误，在维护整体金融体系稳定和防范系统性风险方面存在明显不足。加强国际金融监管协调与合作已成为全球金融监管改革的重点之一，而重中之重是加强对大型跨国金融机构的监管。为实现宏观审慎监管，目前国际上普遍认为应加强对大型金融集团的监管，尤其应将集团内部不受监管的实体和不经营业务的控股公司纳入监管范围，并对不同地域和业务领域实施标准统一的监管措施。
4月,巴塞尔委员会出了两个重要的咨询文件,讨论关于银行资本金和充足率的银行监管提案。同时,各国的银行正以各种方式游说政府,强烈要求撤销新的改革措施。
仔细阅读这些提案之后,我得出两个结论。第一,这些提案是否能阻止下一次危机,还很难说;第二,我不认为所有的提案都适合新兴市场国家。
银行监管规则的改变,就像足球比赛的裁判一样,在目睹比赛中每个人都违反规则、致使比赛陷入混乱之后,要求改变游戏规则,以使比赛重新进行。这次危机之所以发生,不是规则有太大的缺陷,而是执行规则的力度不够。
目前还没有发达国家严格执行巴塞尔协议II。巴塞尔协议II的出发点是资金的效率,而不是资本充足率。在危机爆发之后,人们才惊奇地发现,金融市场里错综复杂的规则使银行的资本充足率只有2%,而市场每天的波动幅度可达5%,每天的流动资金是资产的1%。实际上,当危机来临时,央行成为最初借款人,而不是最后借款人。正如格林斯潘在1999年提醒亚洲国家时所说的,银行系统没有备用轮胎。
为什么西方的银行业这么反对监管规则?答案其实很简单,低资本充足率(即意味着高杠杆)是银行家获得高额奖金的来源。
我们现在都赞同,银行不能因为太大而不能倒闭。但是对希腊的救助表明,对于大联盟中的国家,即便很“小”同样“不能倒闭”。所以,现有体系下,没有什么可以倒闭。
有效的金融监管意味着,你要一直执行规则,通过一步步的小举措来预防危机。小而迅速地执行可以有效阻止大的危机。
第二个问题是道德风险。金融监管的第一条准则是:易懂、易学、易行、易用。这是为什么我们采用原则监管。然而,被监管者更喜欢规则监管,因为在规则监管下,随着市场总有新的东西不受规则约束,规则会变得越来越复杂,也更加易于他们操纵。
例如,通过各种手段,8%的资本充足率要求就可以被变相降低。第一种手段是改变资本金的计算方法。资本充足率是由分子(资本金)除以分母(资产或负债)。分子可以用很多方式改变或稀释,例如二级资本,包括次级债或银行持有股票的未实现利润。在稀释之后,核心资本充足率(实收资本加上留存收益)就从8%降低到2%。
第二种手段是改变分母。银行是用风险加权资产作为分母,而不是用精确和简单的总资产或总负债(包括或有负债和表外负债)。例如,如果获得评级机构的投资评级,那么国家债券的权重是零。但是,评级机构可靠吗?希腊国债的评级在一夜之间就由投资级别降到垃圾债券,就连抵押借款也被给予很低的评级。
第三种手段是把一些负债放到资产负债表之外,这些负债就不需要补充资本金。这是创造衍生品的主要用途,即把负债变成或有,使它可以存在于表外。现在我们知道,在系统性的危机中,或有负债将成为真实的负债,回到资产负债表中。
第四种手段是说服监管者相信,富有经验的投资银行家可以用内部风险模型衡量他们的风险。但事实证明,现用的内部风险模型是不灵的。
第五种手段是把负债转移到国外,彻底摆脱国内监管者的视线。这就创造了影子银行系统,这样的机构只有少量监管或根本不受监管。
这些花招意味着,对于每条规则,都至少有五种方法绕过它。然而,规则越复杂,逃脱规则就越简单,道德风险也越大,最后由国家承担成本。当人们不理解规则时,他们责备规则制定者,而不是破坏规则的人。
巴塞尔委员会决定,在五个领域进行监管改革。第一,资本金的质量、稳定性和透明度必须提升。第二,资本金的风险范围要缩小,以限制上述我提及的规避手段。第三,用整体的杠杆率作为最小风险框架的补充标准。这能有效约束危机前杠杆倍数变得很高的公司。第四,应该有反周期或提取动态准备金的机制,使得风险越高,准备金或资本金也越高。第五,对于国际化的银行,引入全球最低流动性标准。
关键词：问题保险公司；监管干预；监管容忍度；监督力量
中图分类号：F842.4 文献标识码：A 文章编号：1008－2972(2011)03－0056－06
一、导言
金融危机背景下，陷入偿付能力不足等危机的问题保险公司屡见不鲜。如何对这些保险公司实施监管干预，一直是监管部门的议题，也是理论界的一项难题。实践中，我国某财产保险公司从2003年至2008年底由于机构扩张过快、经营成本居高不下等原因导致巨额亏损一百多亿元。事实上，该财产保险公司自2003年起偿付能力充足率从未达到监管标准的最低要求70％，但监管机构并未及时按照相应规定采取监管行动干预该公司的运营。令人遗憾的是，该财产保险公司的偿付能力资金缺口也从2003年底的5亿元逐步扩大到2008年底的147亿元。
监管机构为什么没能及时监管干预该公司的运营呢?监管机构为何没能严格执行自己的《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》呢?其他的监督力量如保险行业协会、公众媒体、其他从业者等为何也对该财产保险公司的偿付能力资金缺口熟视无睹呢?这一系列的问题令人不解。当然，无论在理论或实务界，监管机构如何对陷入偿付能力危机的保险公司实施监管干预是个难题。解决它的关键在于寻求合适的理论依据和科学的监管方式。国内尚无对陷入偿付能力危机保险公司实施监管干预的经验，因此借鉴学习监管理念先进的英国保险监管机构的做法，并逐步形成我国监管机构对危机保险公司实施正确监管干预的理念和程序，这将会是个具有现实意义的研究问题。
本文以监管机构干预问题保险公司为研究目标，在文献回顾的基础上寻求实施监管干预的理论依据。同时，借鉴英国Vehicle和General Insurance Company(下文称车辆通用保险公司)的破产案例中监管机构采取干预行动的经验与教训，包括监管干预行动的决策和时点、不同监管方式下的监管效果、监督力量在监管干预中的作用等，对比分析我国保险公司陷入偿付能力危机的监管干预行动的相关问题。
二、文献综述
保险监管干预的文献涉及监管干预决策、监管容忍度、监管方式选择等内容。国内的研究较多是关于保险监管框架、模式比较构建分析，对监管干预陷入偿付能力危机保险公司的还比较少见。从事保险理论上的研究如赵利胜、胡玉芬(2004)认为保险监管的基础理论包括保险脆弱说、公共利益论、监管失灵论和监管成本论。一般监管理论方面的研究也有值得我们借鉴的地方，如刘鹏(2009)认为，监管政治理论(regulatory politics theory)是指国家在监管过程中能够保持其相对的自主性和独立性，政府的监管既不是单纯服务于纯粹的公共利益，也不是完全被利益集团所俘获，而是在公共利益、利益集团以及自身利益之间寻求某种策略性平衡，监管会随着成本与收益在不同利益之间的分配状况而出现不同的类型。谭福梅(2009)，郑长军等(2010)认为我国应通过积极的金融体制改革，建立有效的金融监管体系、金融机构信息披露制度以及风险评级体系。
监管机构对何种监管方式的选择直接影响到监管干预行动的决策与实施，这方面我们可以借鉴金融监管的相关研究。如徐捷(2010)认为，以美国银行业监管为代表的规则导向监管(rule basedregulation)是指监管机构颁布一系列的标准，以及开展业务时必须符合的程序，从而确保金融机构能够稳健运营的一种监管制度安排。原则导向监管(principle based regulation)是指监管机构主要通过“道义劝说”和“君子协定”等方式开展监管工作。而张士杰、蔡政宪(2009)认为，原则导向监管方式就是让各公司能够依照自身特色建立属于内部的整合形态风险管理架构，进行财务与业务的自律规范。贾守乔(2009)认为，两种监管方式相辅相成、不可分离，实施原则导向监管并不是要抛弃规则导向监管，而是要将一般原则与特殊规则相结合，通过实践权衡不断调整二者的平衡，从“规则导向监管”向“规则导向监管”与“原则导向监管”结合转变。
国外关于保险监管干预的研究主要集中于监管容忍度(Regulatory Forbearance)、增加监管主体的监管权等内容。对问题金融机构的处理可分为监管容忍和及时校正(prompt corrective action)两种方式。Osterberg et al.(1992)以及Kane et al.(1995)认为，监管容忍就是监管机构没有按照规则行事。Schellhorn和Spellman(2000)认为监管容忍是没有及时关闭或者没有及时救助有问题的银行。而Patrick(2007)则认为监管容忍是监管机构对商业银行风险管理的一系列要求的放松。在发现商业银行出现问题时及时校正银行，以防止商业银行损失的进一步增加。
综上所述，监管机构在采取监管干预行动需要均衡考虑各方面的利益，监管干预行动的决策往往难以做出。监管机构干预行动也面临着监管容忍与及时校正的选择。监管干预行动的决策实施还会受到监管方式选择的影响。增加其他监管主体的监管权和其他监督力量的参与对于正确的监管干预行动也很重要。但是，以上的文献主要是集中于理论层面的论证，关于实证和案例的研究还比较少见。因此，本文通过中英两国的案例研究来验证监管干预行动的相关理论，以及不同监管方式的监管干预行动等内容。
三、案例研究
案例研究法是通过对实践中典型素材的分析，以达到寻求能够解决目标问题的一般性答案的方法。本文选择英国通用车辆保险公司和我国某财产保险公司为素材的双案例研究。这两家公司的主要险种、经营特点都很接近，都以车辆保险为主，都经历过高速扩张阶段并因此留下隐患，最终都陷入了偿付能力危机。本案例研究的目标问题是监管干预行动的决策与时机、监管容忍度、不同监管方式下的干预行动、其他监督力量的影响等。
(一)案例一：英国监管机构在车辆通用保险案例中的干预行动
英国监管机构对车辆通用保险公司采取的监管干预行动包括：
第一次干预行动：是在英国保险行业协会BIA于1962年10月4日要求当时负责管理保险业的政府部门贸工部对车辆通用公司进行调查后做出的。
第二次干预行动：1964年9月，BIA再次致信贸工部，通过引用《INVESTOR CHRONICLE》杂志的质疑并与其他两家公司的数据进行比较，认为车辆通用的未决赔款准备金不足。
第三次干预行动：1967年1月、5月和11月，另一家车险公司总经理Mr.Bamby三次写信给贸
工部，举报车辆通用保险公司的准备金不足。贸工部分析公司账目，初步打算干预车辆通用保险公司。
第四次干预行动：1970年2月，BIA与贸工部DTI举行多次会谈，讨论接管车辆通用的可能性，而DTI决定等收到1969年的账目再说。如图1所示。
1971年2月26日，DTI正式宣布调查车辆通用。调查结果：车辆通用至少需要850万英镑才能满足最低偿付能力标准。1971年3月22日，法院做出了强制车辆通用停业的判决，车辆通用保险公司破产了。
1.监管机构的干预行动为什么总是迟滞
从图1可知，作为英国保险监管机构――贸工部的监管干预行动总是迟滞，往往是在保险行业协会BIA或是媒体的要求质疑下进行监管调查行动，甚至以公司能够满足账面的资金要求拒绝采取任何监管干预行动。无论是国内外监管机构的行动决策都是权衡各方利益集团的策略性均衡，各方利益集团包括监管机构自身利益、保险行业利益、保单持有人的利益、公司及其股东的利益等。因此，监管机构对保险公司实施监管行动所造成的负面影响有所顾忌，监管干预行动也因此滞后。
2.监管机构往往给予问题保险公司较高的监管容忍度
贸工部在对车辆通用保险公司进行的四次干预行动，都是在其他监督机构如保险行业协会BIA、其他从业者的检举下进行的，往往以未收到财务报告等为拖延的借口，迟迟不愿采取处罚性干预行动，给予问题公司较多的监管容忍度。
3.规则导向监管在英国保险监管实践中的经验教训
规则导向监管主要是运用量化的指标和标准化的方法进行监管，偿付能力充足率就是实务中一个重要的监管指标。按照1958年保险法的相关规定，1961－1967年英国对保险公司法定偿付能力资本金的监管要求是保费收入的10％。
英国监管机构在1967年修改过保险法，修改后的保险法提高了保险公司偿付准备金的标准，从图1的数据我们可以看到，直到英国通用车辆保险公司破产前，其账面偿付金额还是远远大于法定最低偿付金额。到了1968年9月，越来越多的人意识到了车辆通用的偿付能力风险，贸工部仍然没有采取措施。所以，以规则导向监管为原则，仅靠法定偿付能力额度等账面指标来监管保险公司，其效果并不理想。
4.监督力量在英国保险监管实务中的重要作用
监管干预行动的效率还需要监督力量发挥作用，形成对监管机构的督促、约束机制。监督力量可向监管机构检举出现偿付能力危机的保险公司，督促监管机构及时采取监管、调查核实行动。英国保险行业的监督力量包括保险行业协会、新闻公众媒体、其他从业者等。在本案例中，英国保险行业协会BIA是最早注意到车辆通用的业务扩张和资产质量问题的监督机构。共有两家媒体(INVESTOR CHRONICLE杂志和时代商业新闻)对车辆通用保险公司的财务问题进行曝光。其他从业者的举报。另一家车险公司总经理Mr.Bamby三次写信给贸工部，举报车辆通用的准备金不足。正是在Mr.Barnby的坚持下，监管机构贸工部才对车辆通用保险公司实施监管干预行动。
从以上分析可以看出，在英国保险监管干预行动中监督力量发挥了重要作用，保险行业协会发现保险公司有问题时就会及时告知、要求监管机构进行调查，而公共媒体、其他从业者等也会对公司的财务状况进行分析并提出质疑，以此引起监管机构的警示和采取干预行动。
(二)案例二：我国监管机构对某财产保险公司监管干预的案例
我国某财产保险公司2003年实际偿付能力额度为负2.56亿元，这时已经不需去看偿付能力充足率的指标(因为偿付能力已经为负值了)，监管机构应该在2003年实施监管干预行动。但是，直至2009年5月，监管机构才对该财产保险公司实施了监管干预行动。
1.我国监管机构对问题保险公司干预行动的迟滞现象
监管机构是考虑了保险行业的利益、监管机构自身的利益，公司及其国有股东的利益、保单持有人的利益等，迟迟不愿公开采取监管干预行动。从图2可看出，虽然问题保险公司的偿付能力缺口在2003年就出现并为负值，但是监管机构并未采取监管干预行动。对照英国的案例，车辆通用保险公司至少在账面上是能够达到监管要求的，而我国的问题保险公司即便是在账面上都无法达到监管的最低要求。
2.我国监管机构给予问题保险公司更高的监管容忍度
监管容忍是监管机构对问题金融机构没有及时关闭，从而可能增加问题机构破产时造成的损失、也可能为问题机构赢得“重生”的机会。根据《保险公司偿付能力额度及监管指标管理规定》(2003)第十六条规定：“对偿付能力充足率小于30％的公司，中国保监会除采取前两款所列措施外，还可根据《保险法》的规定对保险公司进行接管。”但是，在本案例中自2003年财产保险公司偿付能力为负值时起，直至2009年5月监管机构并未采取合适的监管干预行动(如接管等)，给予该公司很高的监管容忍度。
3.规则导向监管方式在我国某财产保险公司案例中的失灵。从图2的数据我们看到，自2003年起该公司的偿付能力充足率就达不到保监会的相关规定，甚至在2003年实际偿付能力额度为负值，令人费解的是各个监管机构并未实施任何监管行动，导致其偿付能力资金缺口在不断扩大。因此，规则导向监管方式下的干预行动都不是很成功。其主要原因在于规则导向监管注重静态的账面指标，这些单一的财务指标(如偿付能力充足率等)很容易被保险公司通过财务手段蒙混过关，而监管机构根据规则也无法实施干预行动，最终造成公司资金缺口过大，甚至导致问题公司的破产。
4.我国保险监管实务中监督力量的缺失
与英国的案例对比分析，发现在我国某财产保险公司从2003年陷入偿付能力危机甚至偿付能力为负值的情况下，几乎很难看到保险行业协会、公众媒体以及其他从业者的质疑，监管机构也没有采取相应的处罚措施。在失去监管力量与监督力量之后，该公司的偿付能力资金缺口持续扩大至2008年底的147亿元。所以，与英国的保险监管实务比较，我国保险监管缺乏不仅是监管机构如何实施正确的监管干预行动，同时还欠缺的是多种监督力量和完善的监管体系。
四、结论
本文以监管机构如何对问题保险公司实施监管行动为研究目标，在文献回顾的基础上进行了案例研究，通过对比英国车辆通用保险公司与我国财产保险公司的监管干预行动，总结监管行动在实务层面的经验与教训，得出的建议如下：
1.监管干预行动是监管机构综合各方利益的策略性均衡。如果增加保险保障基金公司等机构的监管权可以打破单一监管主体所造成的利益偏好倾向及干预行动迟滞现象。
2.缺失惩罚机制的监管决策者往往给予问题保险公司较高的监管容忍度，应建立监管干预行动决策实施的问责机制，追究行动迟滞相关人员的责任。
《国际海运固体散装货物规则》（以下称固体散货规则）是国际海事组织为保证海运散装固体货物运输安全而制定的专门规则，顾名思义，该规则是针对海运固体散装货物的特殊危险性而制定安全运输要求和标准。固体散货初始版本为《固体散货安全操作规则》（即BC规则），是建议性的。在海安会第85届会议上，国际海事组织通过了强制性的《国际海运固体散装货物规则》，并2009年1月1日起自愿执行，2011年强制生效。
?荩《国际海运固体散装货物规则》的实施意义
固体散货规则的生效实施，弥补了目前海运散装固体货物管理的漏洞，固体散货运输公约终于形成了一个相对完整的体系，货物适运、船舶适装、装卸与运输操作都有明确的要求，并且在国际层面形成了统一标准。
我国海运固体散货吞吐量大，种类多，亟需一套科学的监管措施，固体散货规则系统的规定了货物分类、货物装卸以及船上安全管理的标准和条件，海事部门对散货装卸、运输管理有了明确的公约依据。对海事部门系统全面地做好散货船安全管理，减少散货船海上事故，维护港口国权益有着非常积极的意义。
近年来，我国沿海运输散装固体货物的船舶，因货物不具备适运条件（如含水量超标）、装载不当所造成的海上事故时常发生，并呈现增多趋势，交通运输部出台了专门通知对海运精矿运输安全提出要求。固体散货规则内容相当全面，标准和要求比较具体，对我国国内运输的固体散装货物运输安全监管有非常良好的借鉴作用，有助于我国国内固体散货运输的管理体系的完善和监管水平的提高。
?荩我国实施《国际海运固体散装货物规则》存在的主要问题和形势分析
固体散货规则的实施，需要具备硬件和软件方面的基础。硬件方面存在的问题主要是海事部门尚没有货物试验检测的机构和设备。软件方面问题更多一些，固体散货的管理机制、管理制度尚未建立，监管程序、监管内容和监管标准还不明确。从队伍方面来看，目前海运固体散货及船舶监管经验不多，如何落实规则还需要进一步研究。
固体散货规则生效后，海事部门的监管职责将进一步扩充，监管工作量会有大幅增加，在机构和人员安排上要提前考虑。此外，此项工作可能给其他工作带来影响，需要对货物申报、进出口岸管理以及现场监管工作程序进行适当调整。
根据规则要求，托运人在货物装船前需对货物进行取样试验，部分货物还应取得相应的试验证书，因此规则实施后货物试验鉴定的工作量会非常大。另外，货物取样测定程序要求严格，部分货物数据只允许在装船前的较短时间内测定，为保证散装货物鉴定工作质量，同时方便托运人对货物进行鉴定，需要港口具有便利的固体散货检验鉴定机构，这些鉴定机构应当是海事部门授权或委托的鉴定机构或海事部门的自设机构。
但总体来说，固体散货的条款少，内容不多。硬件要求少，只要提前开展研究部署，实施困难不大。
?荩海事部门实施《国际海运固体散装货物规则》的几点建议
目前离规则强制实施的时间很短，部分工作应当着手开展。我国散装固体货物进口量大，为保证进口散装货物和船舶作业安全，同时保证我国出口的固体散货顺利出运，海事部门作为规则的具体执行部门，需要组织人员对固体散货规则内容进行深入研究，包括完善机制、制定程序、明确标准，为规则的实施提前做好充分准备。
建立散装货物运输申报制度。固体散货规则对货物适运性提出了较多要求，包括取得货物资料，取得相关证书或证明（如适运水分极限和货物含水量）。为核实货物信息，海事部门有必要结合港口、船舶情况，事先对货物的适运性能进行核实确认，确保货物性质和相关参数符合海运要求，避免货物因不具备适运条件而被拒绝装运。为此可参考危险品申报管理模式建立固体散货运输申报制度，要求散装货物在装卸货作业前合理时间内，由托运人事先将货物资料（即货物信息表及附件）、取样试验证明、货物水分含量及适运水分极限证书、货物安全装卸注意事项（如货舱清洁要求、积载隔离要求、作业天气要求、平舱要求、防火要求等等）和应急处置程序、提交海事部门审查。海事部门对相关资料的真实性以及货物的适运性进行评估，必要时进行取样试验，对尚未列入《散装货物明细表》的启动评估程序，做出准予或不予装卸的决定。同时，对货物装卸作业限制条件和安全注意事项等重要信息通过有效渠道提交港口作业单位和船方，以便相关单位提前落实安全作业措施。
规范货物运输名称。目前所有常见散货在货物明细表中都已列明。部分新出现的散装货物，要首先进行分类评估后加入明细表。统一规范的货物名称是海事管理的前提，不同的货物其物理化学性质有很大差异，装卸运输条件也有很大不同，这就需要做到托运人提交的散装货物运输名称必须正确，规范，与固体散货明细表的对应准确，防止出现谎报错报现象。《固体散货明细表》的使用需要一定专业知识，日常生产和生活中货物名称具有很大随意性，容易发生谎报错报现象。另外，部分货物目前在货物一览表中找不到对应条目，比如经常出现的氧化铝和铝矾土，对这类货物的名称需要提前根据物理化学性质进行确定。
制定完善固体散货监管程序。规则生效后，为保证相关工作顺利开展，提高工作质量，应尽快建立工作程序或者完善现行工作制度。一是完善进出口岸检查程序，船方在办理进口岸手续前提交货物申报证明，船岸双方作业计划，提交相关声明（保证根据规则规定对货舱进行检查、清洁以及落实防火、人员防护措施，严格执行货物特殊作业条件进行作业）。办理出口岸手续时（装货出港时），提交稳性和强度计算结果，按规定进行平舱、封舱等等。二是完善现场监管程序，明确现场检查项目和监管内容，明确船舶稳性、防火、人员防护、通风设备、探测设备、船舶受力、图书资料、货物记录簿、装卸作业计划、安全装卸条件、船舶平舱、舱盖密封等重要项目的检查标准和缺陷处理原则。 此外，对管理相对人的违约责任认定要提前考虑。散货规则方面的缺陷会涉及停止作业、禁止装卸或船舶滞留等较为严重的制裁措施，如不规范使用可能会带来复杂的法律后果，因此，要提前对相关问题处理措施进行规范。对我国大多数港口来说，固体散货多为进口货物，船舶到港后发现货物不适运或资料不齐的问题如何处理，这些问题都是现实可能遇到的问题，需要提前予以考虑。
尽快制定固体散货规则实施意见。规则本身具有高度的概括性，另外，语言习惯不同，我国与其他国家对条款的理解也不尽一致，国内各主管机关对同一条款的理解也有时不统一，为确保国际散货规则的执行质量，有效履行港口国和船旗国、货物进出口国的权利义务，统一规则在全国范围的执行标准，建议在固体散货规则实施之前，由部局尽快组织对规则实施要求，实施标准进行研究，出台固体散货规则国内实施意见，防止公约实施不平衡，避免履约混乱。此外，实施意见还是对外宣贯和培训的主要指导性文件。实施意见应明确管理职责和管理程序，明确货物试验鉴定，评估发证程序、免除证书签发程序以及货物申报、现场监督要求。
设立海运货物鉴定实验室。海运散装货物监管需要对含水量极限，货物含水量、静止角、密度等参数进行测定，一定数量的海运货物鉴定实验室是必不可少的基础条件。目前，可以有两个方案解决问题。一是海事部门认定并公布社会上具有资质的单位进行鉴定试验。二是海事部门自行设置鉴定试验部门。第一种方案不易管理，建议选择第二种方案。一是海事部门作为国家实施固体散货规则的主管机关，其鉴定检测具有较强的权威性。二是在现场检查中，需要经常性的对托运人提供的数据进行核实，鉴定实验室可以作为海事执法管理工具，便利海事监管工作开展。此外，在数量上要保证每个沿海直属管辖范围内至少有一个实验室。
尽快组织开展宣贯和培训工作。固体散货规则尽管内容不多，但涉及的面非常广，包括生产厂家、托运人、船公司、港口码头、船员以及相关的检测机构。各单位在实施固体散货规则的过程中都有相应的义务或职责，但对固体散货规则的学习了解不一定非常深入，理解也不一定准确，有必要开展有针对性的宣贯培训工作。
正确使用《固体散装货物明细表》。明细表是固体散货规则的中心内容，尽管规则有13章涉及各个方面的规定，但货物装卸运输的绝大部分具体要求都落实到了各种货物的明细表上。它类似国际危规的《危险货物一览表》，使用非常方便。建议执法人员以货物明细表为中心开展监管工作，抓住重点，提高效率。但需注意，尽管固体散货规则的《固体散装货物明细表》和国际危规的《危险货物一览表》有很大相似之处，但两者实质上有很大的不同。国际危规《危险货物一览表》具有特定编号的货物仅指一种货物，其物理化学参数是固定的。但《固体散装货物明细表》中每一个散装货物运输名称可能包括多中货物，只是这些货物是物理化学性质基本接近。为此，应正确处理《固体散装货物明细表》和托运人提交的货物资料的关系，一方面，托运人必须提交货物资料，货物明细表不代表货物资料；第二，货物信息以托运人提交的资料为准，未明确的事项，可根据《固体散装货物明细表》提出要求。
建议尽快将固体散货规则国内化，提高国内运输散装货物标准和要求。固体散货规则是国际散货船事故教训和管理经验总结，对海上散货船运输的事故预防有着很强的针对性，对我们加强国内沿海散货运输有着非常强的借鉴指导作用，是制定相关规范性文件的捷径。固体散货规则多为管理性内容，国内实施这些要求没有实质性困难，可以考虑作为我国国内沿海散货运输管理政策性文件。也可以根据我国沿海散货运输的实际情况，依照固体散货规则制定国内沿海散货运输规范性文件或法规规章。同时，将散化规则国内化也是固体散货规则第1.1节对港口国提出的一项建议性要求，无论从履约责任还是从规范国内海上散货运输的角度出发，都应该将这项工作做的更积极主动一些。
关键词：反洗钱；监管；有限理性；组织；目标管理
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）11-00-01
当前，我国反洗钱工作已全面由“规则为本”向“风险为本”转变，与有效管理的契合更为密切。本文的主要目的，就是利用管理学研究成果，分析如何有效实施反洗钱监管。
一、有限理性人（组织）假设
金融机构既是反洗钱监管客体，又是防范打击洗钱活动的主体；其工作成效与反洗钱监督管理密切相关。管理学视角下的反洗钱监管研究，首先应澄清监管过程中监管主客体的行为模式，即关于人（组织）的行为假设。
管理学中，关于人（组织）假设不断演化。以泰勒（Frederick W·Taylor，1911）为代表的科学管理学派，秉持理性人假设，认为应自上而下单向行使管理权力，奉行“胡萝卜加大棒”的管理策略（X理论），强调组织的非人格化、去关系化。巴纳德（Chester Bamard，1938）看到了组织内部的人员合作与信息交流，提出组织人假设，认为组织可以通过合作实现组织目标。这种观点过于乐观，梅耶（Elton Mayo，1945）在霍桑试验中证明了组织中人际关系，特别是非正式人际关系对组织目标的影响，从而提出社会人假设，认为组织的人有着不同的诉求和缺陷，需要有效的管理来保障组织目标的实现。西蒙（Herbert Simon，1976）创造性的把理性人和社会人假设“反正化”，基于信息不对称和机会主义行为提出了有限理性人假设，认为人是有理性有目标的，但其理性又是有限的，即使是组织领导也概莫能外；领导的职责就是前题控制（prem ises control），非直接控制员工，而是通过环境控制，诱导员工做出配合组织目标的行动决策。
反洗钱监管过程中，监管主客体间的信息沟通是不完全的，且二者均存在机会主义倾向。本文将在有限理性人（组织）假设的基础上，以反洗钱组织为研究对象，把监管机构定位为组织管理者和领导者、把金融机构定位为组织成员，讨论如何提升组织效率、达成组织目标。
二、“规则为本”反洗钱监管的困境
传统“规则为本”反洗钱监管模式下，监管流程一般为“制定规则—监督执行—发现问题—修正规则—监督执行”，并采取各种措施保证监督成效，如反洗钱现场执法检查和行政处罚。这种监管模式下，规则缺失滞后、合规表面化以及组织无效率等问题难以避免。
（一）规则缺失滞后。由于规则制定者的有限理性，纵向上导致规则不可能覆盖反洗钱全业务，即出现规则缺失；横向上规则前瞻性也亦有限，在洗钱和反洗钱活动不断发展变化的条件下，则出现规则滞后。特别是，我国反洗钱法律制度产生应用于反洗钱工作起步阶段，其制度核心在于构建反洗钱体系，启动反洗钱工作；对于反洗钱工作效率和效果，其尚不足以产生全面而持续的激励。
（二）合规表面化。受规则缺失滞后以及机会主义行为影响，金融机构在反洗钱工作合规化开展中，很容易出现被动应激，非主动积极开展反洗钱工作。特别在现场检查覆盖面有限，而非现场监管信息接收被动的情形下，金融机构就会倾向于开展信息“合规”、检查前“补课”的表面化反洗钱工作。
（三）组织无效率。一方面，监管者实施层级化组织方式，较低层级的工作目标是满足较高层级监管需求，受有限理性制约，容易与反洗钱监管总体目标错位；另一方面，作为监管客体的金融机构看不到反洗钱工作与其子组织目标的统一性，容易“磨洋工”或进行“监管套利（regulatory arbitrage）”。2010年，中国反洗钱监测分析中心共接收可疑交易报告6200万份，向侦查机关移送和报案的仅911起，基于此立案和破获洗钱案件的数量更是少之又少，组织无效率可见一般。
三、监督与管理：监管重心的调整
我国反洗钱监管理念和方式正由“规则为本”向“风险为本”过渡，因而反洗钱监督管理的重心也应发生变化，由监督向管理过渡。按照风险为本原则对金融机构反洗钱工作进行监管，就是不对金融机构采用统一监管程序，而根据其对监管目标的潜在影响来分配监管资源。这要求监管者明确监管目标，通过建立科学的风险评价体系，对监管对象妨碍监管目标的潜在风险进行评估，根据评估结果合理分配监管资源，以保证监管目标的达成。从监管主客体来看，监管部门首先需要宏观上根据区域、行业和业务等要素进行综合风险评估，其次要管理金融机构按照风险为本的方法开展反洗钱工作。
风险为本反洗钱监管能够有效应对传统反洗钱监管困局，契合有限理性人（组织）假设。首先，风险为本反洗钱监管是动态监管，很大程度上能够规避静态规则的缺陷。风险为本下的监管目标是反洗钱战略和策略的组合，随着国内外反洗钱发展趋势进行调整，且风险评价体系会因各种参数的变动产生权变的风险评价结果。该模式下，信息采集和利用效率得到提高，有助于降低信息不对称的影响。其次，风险为本反洗钱监管强化了反洗钱组织激励相容性。金融机构在风险评估基础上开展的反洗钱工作，风险防控目标明确，与组织动机一致，从而激发其深入主动开展该项工作，而非“表面化”地应付；根据洗钱风险配置反洗钱资源，提高了其对反洗钱工作环境的认知和判断，有利于其通过“前题控制”规避机会主义行为，做出与反洗钱总体目标相一致的工作决策。最后，风险为本反洗钱监管从管理者和管理对象两个层面提高了组织效率。对金融机构反洗钱工作实施差别化管理，监管资源能够集中配置于洗钱高风险行业、区域或具体金融业务；金融机构反洗钱工作的轻重缓急趋于明确，出于成本和效率的考量，子系统反洗钱资源得到优化配置。
四、目标管理（MBO）①在反洗钱工作中的应用
把监管重心由监督调整至管理，意味着组织管理者应慎重考虑如何通过有效组织管理，达成组织目标。目标管理提供了一个较好的途径和方法。目标管理就是引导组织成员制定工作目标、进行自我控制和自我评价，自觉完成目标。
目标管理模式下，组织目标的实现依靠的是员工参与和员工自组织（self-organization），而非简单的行政命令；其成功实施需要满足全体组织成员参与、组织内部顺畅交流与沟通、给予组织成员最大鼓励等条件；其实施流程一般包括确立目标、实现目标和成果检测三个阶段。
目标管理模式下的反洗钱工作，首先应把金融机构和特定非金融机构全部纳入反洗钱组织，避免监管套利；其次，采取有效措施应对组织内部的信息不对称问题，如反洗钱监测分析中心信息共享、提高金融机构反洗钱非现场监管信息报送规范性和有效性等；再次，对管理对象进行有效激励，更加重视正向工作激励而非处罚，如设定适宜的反洗钱奖励资金，依据风险评估结果和监管目标达成程度等参数分区域划拨，由监管机构分支行根据本地区反洗钱活动状况和反洗钱监管评价结果予以奖励。根据目标管理实施三阶段，反洗钱目标管理具体可从如下几个方面开展：
第一，确立反洗钱目标。《中国反洗钱战略（2008-2012）》（以下简称《战略》）中已经明确了反洗钱目标。但在目标分解中，《战略》没有把反洗钱组织成员的子目标具体化。在区域洗钱风险评价的基础上，反洗钱组织成员是能够确定合适、明确的工作目标的，并还可以对其子目标进行分解，具体到金融从业人员。
第二，实现目标。《战略》工作目标的实现途径应是，在反洗钱组织明确自身工作目标基础上明确组织成员工作目标，在促成组织成员实现其工作目标的基础上实现自身工作目标，从而自下而上地实现各层级目标，最终实现反洗钱组织目标。
第三，成果检测。一方面，监管机构应定期对组织目标的实现成果进行检测，评价目标合理性和目标实现途径与方法的合理性，不断优化组织目标和反洗钱工作开展方式方法；另一方面，监管机构应引导各组织成员对其目标成果进行合理评估，结合洗钱风险评估结果分析子组织工作成效，在此基础上，综合评价各子组织的工作成果，并予以适当奖惩。
注释：
①彼得·德鲁克（Peter F·Drucker，1954）在《管理的实践》中，首次明确提出MBO（Management By Objective）概念，但没有给出具体定义。
参考文献：
[1]彼得·德鲁克.管理的实践[M].机械工业出版社，2009.
为应对大型、复杂金融机构带来的系统风险，前美联储主席保罗·沃尔克提出了一系列监管金融机构的措施，经多年争论和协商，美国五大金融监管机构于2013年12月10日批准了最终版本的“沃尔克规则”。该规则的核心内容是对银行机构自营交易作出严格限制，即不许拿国家担保的钱玩高风险游戏。这标志着在华尔街巨头、监管部门之间博弈的关键战场上，监管部门取得了压倒性胜利，以避免广大纳税人为金融机构的“赌博”买单，避免“大而不倒”的金融机构引发金融危机，威胁美国金融体系。美国总统奥巴马就此发表声明说，“沃尔克规则”将禁止银行机构利用政府担保的存款进行投机交易，促进美国金融体系稳定；美国财政部长雅各布·卢也表示，完成这项规定的制定是美国金融监管改革的一个重要里程碑，将改变华尔街的交易行为。
然而，在人们为美监管层顶住来自华尔街的层层压力坚守规则核心条款的同时，也为规则后续实施面临的技术难题感到担忧。此外，规则可能给美银行业国际竞争力带来的负面冲击是否会影响其实施的持续性，也是值得观察的问题。
大型、复杂的混业金融机构及其风险
作为对金融危机的反应，美国20世纪30年代《格拉斯—斯蒂格尔法案》将商业银行业务与投资银行业务相分离，开启了美国金融业分业经营的时代。然而，自20世纪70年代以来，随着金融产品与金融工具创新越来越普遍和资本市场的快速发展，金融“脱媒”现象越来越严重，这使得商业银行的表内业务增速减缓甚至出现萎缩；另外，国际市场竞争日益激烈，分业经营的规定在很大程度上限制了美国银行的国际竞争力，美国银行业要求修改与废除该法的呼声日益高涨。
为了提高美国银行在资本市场服务中的竞争力，1999年，美国通过了《金融服务现代化法案》，废除了1933年的《格拉斯—斯蒂格尔法案》，使得银行的证券业务得到了扩张，也使得银行能够进入金融保险行业和其它的金融业务领域，而这些金融业务领域的金融机构也能够进入到银行业务领域中来。一些最大的美国银行大举进入证券承销和并购顾问等投资银行业务领域；一些保险公司也并购了一些投资银行机构，以开展资本市场活动；还有一些保险公司，如AIG还经营信用衍生工具和其它衍生工具。美国大型银行在承销债券、股票等业务方面获取了很大的市场份额的同时也日益增加了银行过去不愿意承担的风险。此外，像其它投资银行一样，由于中间业务利润空间有限，这些银行也开始大量进行自营业务以增加收入。也有一些银行，大量从事表外的互换和其它衍生工具业务以及使用特殊目的表外工具，以规避监管资本要求和杠杆限制，获取更大的收益。
为了追求更高的利润，美国的这些大型复杂金融机构还脱离资产负债表进行更多的非中介业务投资。它们利用监管资本要求中的漏洞来转移风险，对社会经济中的其他领域，特别是住宅房地产进行高杠杆投机；它们的投机行为大部分是来自债券持有者提供的融资，由于这些金融机构的规模庞大而且相互之间联系紧密，债权人知道这些金融机构能够获得政府的担保，还有，这些金融机构自身也知道，无论怎样它们都将获得政府救助，因而对于可能发生什么样负面结果并不在乎。此外，这些大型复杂金融机构还通过兼并其他公司，极大地增加它们的规模、复杂性与影响力。正是这些行为，最终使得它们成为了此次全球金融危机的风暴中心。
美国“沃尔克规则”产生的背景
大型、复杂的混业金融机构可以被定义为同时经营商业银行、投资银行、资产管理和保险等业务的金融机构。这些金融机构一旦倒闭，将会引发一国甚至是全球的金融体系系统风险。因此，这些大型金融机构，被人们认为它们大到了不能让它们倒闭的重要地位。在此次金融危机中，处于危机中心的美国大型复杂金融机构对此次危机起到了重要的推波作用，各国政府都对大型复杂金融机构的所做所为非常不满。
2008年的全球金融危机表明，大型复杂金融机构的自律监管被这一行业的激烈竞争、内在的冲突与一直存在的道德风险扭曲了。世界各地的中央银行花了20年的时间，对银行实施风险调整最低资本充足标准，但依然无法避免系统风险的发生，如果不是因为它们那时在系统机构中因“大而不能倒”而获得政府的救助，其中的大多数会于2008年倒闭，从而将它们承担的巨大风险转嫁给公众。因此，政府应加强对大型复杂金融机构的监管。防止大型复杂金融机构因追逐高额利润从事高风险的业务，从而威胁到整个金融体系的稳定，2010年1月，奥巴马政府的经济复苏顾问委员会主席沃尔克提出了一系列旨在加强金融业监管和风险规避的措施，如禁止银行从事自营交易、拥有与支持对冲基金及私募股权基金；对大型复杂金融机构系统风险进行监管的最优策略就是由监管者收费，迫使大型复杂金融机构将它们受担保的债务的成本与它们产生的系统风险内部化等，即所谓的“沃尔克规则”。
作为前美联储主席的沃尔克，长期以来一直主张任何隐性的联邦担保的范围仅限于数量相对较少的重要银行业机构并且限于核心银行职能，而不应延伸到所有金融中介机构与风险业务。沃尔克认为，银行可以从事作为金融中介机构的所有商业银行与投资银行业务，但不允许从事非银行业务如自营交易或作为主要投资方投资、商品投机、对冲基金与私募股权基金管理。这些业务应当分散到非银行资产管理公司中去并受到相应监管。
全球金融危机及其所带来的惨痛教训，使美国重新拉开了金融监管制度变革的大幕。2010年7月21日，奥巴马签署了金融监管改革法案即《多德—弗兰克法案》。这一法案被认为是20世纪30年代以来最雄心勃勃而影响深远的金融监管改革。但是，《多德—弗兰克法案》没有采取沃尔克以上的这种方式，而且由于大型复杂金融机构的游说以及考虑到美国金融机构的国际竞争力，这一法案大大软化了最初的沃尔克规则，因而也大大限制了沃尔克规则的约束力。
美国金融监管完胜华尔街大鳄
2013年12月10日，对于美国金融监管来说是历史性的一天。当天，美联储、货币监理署、证券交易委员会、联邦存款保险公司、商品期货交易委员会等五大金融监管机构先后表决通过了一项更为严格的金融监管法案版本——“沃尔克规则”。
沃尔克规则主要包括三方面内容：一是“禁止自营交易”——禁止银行机构从事大多数自营交易，但客户买卖证券的做市交易、风险对冲交易可得到豁免。所谓自营交易是指，银行机构利用自有资金买卖股票、债券、商品期货期权、其他衍生品的业务，这些既是华尔街各大金融机构的重要利润来源，也被认为是历次金融危机的重要来源。二是“限制银行混业”——限制银行机构向对冲基金、私募股权基金的投资、赞助等各种关系。三是“CEO负责合规”——要求银行机构设立确保遵守“沃尔克规则”的内部合规计划，并向监管机构提交相关计划及报告重大交易活动情况，CEO必须负全责。
沃尔克规则的初衷，是要降低因银行不加节制地自营交易而引发的系统性风险几率。银行的传统角色是进行间接投资，即接受储户存款，再以贷款的形式投放到企业，在这个过程中，银行和企业的关系是债权关系，其盈利途径是赚取利差，风险相对较小。而在银行开展大量自营交易之后，其角色则与投行相当，从事的是大量直接投资业务，即将私有资金直接投给企业或者购买上市公司股票等，这时其与企业的关系就是股权关系，风险要较债权关系大得多。这种风险对于作为国家金融命脉的银行来说是不能接受的，因为其吸收着巨量国民存款，是一国经济的核心所在，一旦银行直接投资失败或者出现问题，会把大批金融机构乃至实体机构拉下水，进而形成极具破坏力的系统性风险。现在沃尔克规则提出两个3%的限制，就可以确保即使银行直接投资部分亏损，但因其在银行资产中占比有限，不至于将银行拖垮，也就可以避免其触发系统性风险。
沃尔克规则历经华尔街大银行的重重反弹，最终获批细则得以保全几乎全部硬性条款，说明2008年金融危机后，美国确实在反思其金融监管并采取了具有历史性意义的实质行动。短期看，限制大银行自营交易可能会对美国金融机构的国际竞争力构成打压；但从长期看，其有助于大幅降低发生系统性危机的风险。而金融稳定，无论对于金融发展还是实体经济发展都是重要保障。
从获批的细则来看，虽然规定了诸多豁免，但较之《多德-弗兰克法案》敲定后的版本所作妥协有限：一是将规则实施期限延长，由2014年7月推迟至2015年7月；二是允许银行实体在更多限制的环境下，进行外国负债或其政治细分区域负债的自营交易；三是只对资产规模大于10亿美元的银行实施合规监管，资产规模较小的社区银行可以豁免遵守该规则。上述让步没有触及原有硬性条款，主要妥协发生在《多德-弗兰克法案》立法之前。沃尔克原本主张完全禁止银行从事自营交易及持有私募基金，后来转变为允许出于风险对冲需求进行部分证券和衍生品交易，私募基金也由禁止改为两个3%的限制，即银行对对冲基金的投资不超过后者资本金的3%；银行对对冲基金的投资不超过银行一级核心资本的3%。
“规则”实施持续性面临考验
近几年，美国监管机构的量化宽松，给金融机构留下了大量的资金剩余，他们拿着大笔的钱，投往衍生品、对冲基金等高风险渠道，也累积了巨大风险。彭博统计的数据显示，截至2013年第三季度，逐利交易收入占总收入比重：高盛高达44%，摩根士丹利达32%，花旗集团、摩根大通达到20%。对于私募股权基金、对冲基金、金融衍生品等投资热点，沃尔克规则也切断了他们的大部分财路，因为该法案严格限制给他们的资金供给，断了众多巨头的财路，也导致该法案“四面树敌”，金融机构的反对、嘲笑不断。
“沃尔克规则”的通过虽说可喜可贺，但在具体实施过程中仍有些遗漏问题有待解决。目前主要有三方面挑战，一是能否清晰区分银行自营交易和代客交易以及如何判断相关交易是否出于对冲风险的需求，即监管机构如何将对冲业务、做市商业务和自营交易区分开来，如何界定放贷和投资等。二是银行业务的复杂性也给监管机构的有效执行带来了难题，即如何确保交易数据的可得性和真实性。三是监管机构的监管水平能否达到要求，细则实施在技术层面还存在很多疑问。总的来说，关注核心都是银行有多大的空间和能力以做市及对冲为幌子来做自营交易。
论文关键词：反洗钱 监管 研究
随着反洗钱形势的发展，风险为本反洗钱监管理念逐渐成为反洗钱领域的共识。人总行在2007年11月召开的反洗钱监管座谈会上，针对“监管资源有限，监管手段不足”的问题，提出了“要树立风险为本的监管思想，采取风险为本的监管方法，合理配置监管资源”；在2008年初全国人民银行反洗钱工作会议上，对风险为本反洗钱监管做出安排部署，提出要加强反洗钱非现场监管，逐步推进非现场监管指标体系建设，建立非现场监管评级机制，确立和完善以洗钱风险管理为中心的反洗钱非现场监管体系。这两次会议的召开，标志着风险为本反洗钱监管的研究和实践在全国范围内拉开帷幕。经过三年多的探索性研究和实践，笔者认为，实施风险为本反洗钱监管还存在以下几个层面的问题。一是在理论认识层面，存在片面性和绝对化的倾向。认为风险为本反洗钱监管与规则为本反洗钱监管相对立，风险为本是对规则为本的否定；风险为本的优势明显优于规则为本；当前对所有金融机构都应当要求以风险为本开展反洗钱工作。上述认识存在一定的片面性和绝对化倾向。二是在法规制度层面，存在不协调、不适应的问题。《反洗钱法》颁布实施五年来，人民银行相继建立了一整套反洗钱制度和操作规范。这些制度、规范在反洗钱起步阶段确实起到了强有力的推动作用。但随着反洗钱工作在金融机构的深入开展，反洗钱合规理念普遍被金融机构接受以后，过多的规定、过细的标准客观上造成了金融机构的过度依赖，而且在一定程度上影响了金融机构主观能动性的发挥，甚至有的制度反而成了金融机构规避责任的依据。目前金融机构存在大量的防御性可疑交易报告就是最为明显的例证。另外，过多的监管要求也加大了金融机构的经营成本，给金融机构造成一些不必要的负担。这些都是当前反洗钱法规制度滞后于反洗钱形势发展的现实表现。三是在技术操作层面，非现场监管与现场检查还需加强和改进。目前存在的主要问题，一方面是非现场监管信息资料采集和运用效率不高。风险为本的监管方式是建立在对金融机构的有效评估这一基础之上。要实现有效评估，就必须建立一套科学的信息采集、加工处理、评估判断、现场校验、矫枉评估和做出监管决策等一系列制度和操作程序，疏通数据来源渠道，提高数据采集和运用的电子化水平。但从非现场监管信息系统硬件建设来看，目前通过网络传输信息数据还仅限于各银行业金融机构，保险、证券等金融机构还没有电子化网络传输信息平台，而且2010年推广应用的“反洗钱监管交互平台”也未与人民银行支付清算系统及商业银行电子汇划系统对接，降低了系统的功能。当前，非现场监管部分工作还处于手工操作阶段，工作量大、效率低、差错多，影响了非现场监管的效能。另一方面现场检查的重心还没有转移到以风险管理为目标，还是习惯于合规性检查。比如，在客户身份识别上还是以检查静态的客户身份要素是否合规为主；在大额和可疑交易报告方面习惯于根据现有制度设定的客观标准对报告结果进行检查。这种传统的检查方式与引导金融机构以风险管理为核心开展反洗钱工作的要求极不适应。
鉴于以上问题，要实现反洗钱监管由规则为本向风险为本转变，还需从理论认识和实践操作上加以改进。
一、全面认识和正确运用风险为本监管理论
当前重要的是处理好风险为本与规则为本的关系。规则为本的反洗钱监管方式是反洗钱处于起步阶段比较通行的监管模式。其工作重心主要表现在以下方面：一是制定规则和各种规定；二是监督检查各类金融机构执行规定的合规性；三是将不合规处罚作为一种日常机制和主要监管方法。规则为本的监管实际上是一个制定规范—检查执行—调整规范—再检查执行的过程。在一国反洗钱制度的初创期，反洗钱工作的机理及价值还未被金融机构所广泛接受的情况下，以规则为本的监管方式既直接，也富有效率。风险为本的反洗钱监管贯彻以关注洗钱风险为核心，以原则性监管为导向，以非现场监管为主要手段，以现场检查为必要补充的监管方法。规则为本监管与风险为本监管贯穿着两种不同的监管理念，但两种监管方式并非截然对立，水火不容，而是层次递进，互为补充的关系。强调风险为本的监管，并不意味着放松合规性监管，而是要将着力点放在风险上，注重对风险的早期识别、预警和控制，尤其注重金融机构内部的风险控制和管理，注重对其风险管控能力的考核和评价，当然也包括对违规行为的监测和控制能力。 规则为本监管与风险为本监管的区别仅仅是在监管手段、监管理念、监管目标等方面侧重点不同而已。为此，在监管实践中，应立足实际，灵活掌握，根据不同金融机构的特点和内控机制运行情况确定监管重点，如：对反洗钱基础工作较好的国有商业银行、股份制银行主要实施以原则为导向的风险为本监管；对农村信用社、保险、证券、期货等反洗钱工作基础薄弱的机构则主要实施以合规为导向的规则为本监管。同时，对于金融机构而言，在其内部反洗钱组织架构、内控制度、操作流程等基本达到合规要求后，就应更加注重洗钱风险的防范，建立起风险管理的组织架构、技术支持以及风险管理的方法体系，依据风险的大小来安排相应的资源投入。
二、尽快修订完善相关规章制度，以适应反洗钱发展形势需要
一要进一步扩充洗钱罪的上游犯罪范围。结合我国实际，吸收借鉴国际社会的先进经验，修改《刑法》和《反洗钱法》的相应条款，尽可能地将一切贪利性犯罪包含在洗钱犯罪的“上游犯罪”范围之内。二要建立健全特定非金融行业反洗钱制度。在研究、评估各行业洗钱风险的基础上，加快制定特定非金融行业的反洗钱规则并分步启动实施。同时，发挥相关部门和特定非金融行业自律组织的作用，指导行业自律组织制定反洗钱指引，督促行业加强反洗钱自律。三要制定金融机构岗位设置和内控制度建设指引。按照《反洗钱法》的立法精神，人民银行可以会同其他金融机构监管部门，依据《金融机构反洗钱规定》和相关规章制度，制定操作性强的《金融机构反洗钱岗位设置和内控制度建设指引》及实施细则，指导金融机构合理设置反洗钱工作岗位，完善内控制度建设。四要完善客户身份识别制度。对《金融机构客户身份识别和客户身份资料及交易记录保存管理办法》和《支付结算办法》等配套规章制度进行修订和完善，明确客户在办理大额交易业务时应向金融机构履行如实告知义务和因不履行如实告知义务所承担的法律责任。
三、积极采用可疑交易“主观”识别标准
FAFT的《四十项建议》在制定可疑交易识别标准时采用的是主观标准，即规定“如果金融机构怀疑或有理由怀疑某项资金属于犯罪活动的收益或者与恐怖分子筹资有关，应按照法律或法规的要求，立即向金融情报单位报告”。目前，我国金融机构的反洗钱工作已具备一定基础，人民银行应逐步减少可疑交易的客观标准，强化金融机构的自主识别能力。指导金融机构在客观指标基础上充分发挥主观能动性，逐步实现以主观分析为主，辅以客观指标的可疑交易报告形成方法，提高可疑交易报告的情报价值。
四、着手建立反洗钱正向激励机制
反洗钱补偿与激励机制的建立可从三方面着手：一是建立反洗钱专项基金。该基金有三个主要来源：洗钱罪的罚没收入、政府财政专项拨款和社会各界人士的捐款。该基金主要用于奖励主动提供反洗钱情报和线索的社会公众。二是建立政府财政分成奖励制度。对主动提供反洗钱情报和线索的金融机构和工作人员以及积极参与反洗钱侦查、破案工作的有关部门，在破获洗钱案件并追回赃款之后，由反洗钱行政主管部门代表国家依据贡献大小给予相应的奖励。三是对认真履行反洗钱义务的金融机构给予各种政策上扶持和优惠，如市场准入、经营权限、税收减免或优惠等。
