时间：2022-07-19 15:51:13
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇群众意见书，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、加强领导，提高认识
市卫生监督所高度重视民主评议政风行风工作，成立了以王和平所长为组长的行风评议领导小组，多次召开班子会认真梳理、分析群众反映的意见和建议，并结合单位实际，制订整改方案。于9月16日召开全体职工会，通报政风行风评议情况及自查整改措施，力求通过此次整顿，进一步规范行政执法行为，有效解决行风建设中存在的突出问题，树立卫生监督执法的良好形象。
二、深入自查自纠
一是根据整改方案要求，把“任务分解到位、职责明确到位、措施跟进到位、督导检查到位”贯穿于整改工作的始终，以科室为单位，结合各自工作实际，查找存在的问题与不足，每人写出自查报告；二是由法制与稽查科牵头，深入到经营户中进行调查，发放调查问卷，了解基本情况，拿出整改措施。通过自查，发现我单位少数执法人员中存在以下问题：
1、部分执法人员素质差，工作方法简单，执法中存在不规范现象。
2、学习氛围不浓。
3、个别执法人员责任心不强，服务意识较差。
4、执法力度不大。
三、采取有效措施积极整改，进一步规范行政执法行为
（一）加强业务培训，提高全员业务素质。坚持执行每周一次业务学习制度，结合当前工作实际，组织执法人员认真学习相关卫生法律法规和业务知识，并不定期进行业务考核，使执法人员在实践中不断提高执法技能。
（二）加强廉政建设。完善勤政廉政制度，制定“公务活动十条禁令”、“禁酒令”、“首问负责制”、“服务承诺制”、“岗位责任追究制”等，制作“卫生监督员上岗证”，全体执法人员佩证上岗，亮证执法，自觉接受群众监督。
（三）转变工作作风，强化服务意识。多方听取群众意见，提高服务质量，着眼于服务群众、服务社会，减化办事程序，提高办事效率，正确处理监督与指导，执法与服务的关系，转变工作作风，强化服务意识。
（四）狠抓各项制度的贯彻落实，印发了《济源市卫生监督所规章制度汇编》，制定目标考核责任书，将执法行为纳入日常工作考核，由法制与稽查科组织不定期开展组织纪律、廉洁自律、行政执法行为稽查，凡发现违法行为的按规定严肃查处。进一步落实执法责任制，使监督执法工作更加程序化、规范化。
（五）认真开展行风评议活动，坚持开门整治，由法制与稽查科牵头，深入到经营户中，发放调查表，广泛征求社会各界对对卫生执法工作的意见和建议，自觉接受社会监督，从群众反映最强烈的问题查起，从群众最期盼的事情做起，努力营造优质高效的服务环境、规范有序的市场环境。通过整治，我市的卫生监督执法工作进一步得到规范，卫生监督所已逐步得到社会的认知。
（六）加大执法力度，深入开展专项整治活动，严厉打击违法经营行为
建立健全突发公共卫生事件快速应急机制，认真做好群众举报、投诉案件的查处工作，几个月来，共受理各类社会举报投诉110余起，均及时派执法人员进行了调查处理，极大地维护了消费者的合法权宜。同时，以开展各类专项整治活动为切入点，严厉打击违法经营行为，截止目前，共开展放射卫生专项检查、化妆品专项整治、月饼市场专项检查、保健食品专项检查等专项检查活动20余次，并结合国家卫生城市创建工作，深入开展为期一个月的“五小”专项治理，以彻底改善行业“五小”的卫生管理状况，为群众提供良好的餐饮、娱乐消费环境。几个月来，共检查经营户4000余户次，查获没收各类物品150余箱，货值20余万元，当场进行行政处罚313起，罚款15000余元，立案86起，结案76起，罚款620__余元。
（七）重拳出击，打击非法行医，净化医疗市场
一、基本情况
娱乐会所的设立均办理了工商营业执照、消防意见书、税务登记证、娱乐经营许可证和“环评”审批手续，取得环保竣工验收手续及排污许可证。娱乐会所于2012年9月租用万兴现代城集团办公楼二楼及一楼门面共974平方米，左邻“指逸轩”足浴中心，右领“爱琴海”咖啡厅，前邻宜建路，后邻“新城市广场”小区空坝地下停车场，3至6楼均为集团办公用房。会所共设17个包间（其中二楼16个，一楼1个），总投资400余万元。
二、调查处理情况
（一）2014年1月29日下午，县文广体局根据县领导的批示精神，会同县环保局在场所内约谈了其负责人锁海，并提出了整改要求：一是禁止娱乐会所在（晚10：00至次日凌晨2：00时）规定营业时间以外外排超过国家规定排放标准的娱乐噪声，杜绝晚上收集酒瓶发出的声音和对周围环境造成影响；二是即日起立即采取有效措施，按相关要求改建隔音墙、隔音窗、隔音门，进一步减少噪声污染，并在经营过程中杜绝使用低音炮，在醒目位置悬挂或张贴严禁噪声扰民的温馨提示，杜绝噪声扰民；三是加强音响管理，调整经营时间，做到噪声达标排放。
（二）2014年1月30日上午，县文广体局、县环保局约谈了投诉娱乐会所噪音扰民小区业主代表解家华，认真听取其反映情况和合理诉求，县文广体局根据业主反映的选址问题当面对其作了解释和答复：一是歌城设立地点位于2楼以下，1-6楼为集团商业用房，6楼顶上有平台向外支出，进入歌城大门及消防通道均位于小区外，该娱乐会所地址属于商业用房；二是因县城没有专门规划文化园区和文化娱乐场所商业用房等功能区，从丰富群众文化生活，繁荣文化市场，发展文化产业方面也慎重考虑了娱乐会所的设立位置；三是娱乐会所审批程序合法，进行了筹建公示和业主听证会，在公示期间没有收到群众意见，并在取得消防和环评合法手续后，才办理娱乐场所经营许可证和营业执照。
（三）2014年2月1日23：40，接到居民业主投诉后，县文广体局文化市场综合执法大队立即汇同环保部门到现场进行监测，并将监测情况向业主锁海进行了反馈，并按环保部门相关要求进行整改。
（四）2014年2月8日—14日，走访了小区物管及部分住户，形成调查笔录6份，并根据调查情况。下发整改通知书，要求高度重视小区业主诉求，严格按照相关部门要求进行整改，于2014年2月28日前完成整改工作。整改措施如下：一是采取物理隔离方法，将门、窗、墙体、屋顶再次进行隔音处理；二是加强日常管理，控制好音量；三是禁止超时营业；四是做好协调工作，搞好邻里关系，构建和谐社会。
三、下一步工作措施
(一)严格执法查处。县文广体局将依法加大对其违规经营行为的处理力度；
一、充分认识加强村级集体经济审计工作的重要意义
加强村级集体经济审计是新形势下推进农村改革发展的重要内容，是贯彻落实《农村集体经济组织审计规定》、《省农村集体经济审计办法》等法律法规的重要举措，是推进农村党风廉政建设、促进和谐发展的客观要求。
近年来，村级组织换届和农民案件反映的问题，主要集中在农村集体资金管理混乱，如票据不规范、手续不齐全等，加强村级集体经济审计，及时纠正和查处村级财务管理中出现的问题，是保障农民权益、维护农村稳定的现实需要。
随着我县农村集体经济的发展壮大、各级财政对农投入的日益增加，特别是开展“中国美丽乡村”建设以来，通过村集体筹措、县乡（镇）配套奖励等办法，村级集体筹集了大量建设资金，加强村级集体经济监督管理，推进村级集体财务规范化、制度化已成为新农村建设的一项刻不容缓的任务。
二、明确职责，形成村级集体经济审计工作合力
县农业局：负责农村审计制度建设、农村审计人员培训、农村审计业务指导，牵头农业重点项目专项审计。
县审计局：负责对村级集体经济审计工作的指导，协助开展审计培训、审查审计业务。
县财政局：负责落实村级集体经济审计专项工作经费。
住建、国土、交通、水利、县招投标中心等部门（单位）对村级集体经济审计工作提供必要的支持，配合做好调查取证、账务核查等工作。
各级纪检监察、公安、检察部门负责违规、违纪、违法案件查处。
乡镇（开发区）、街道办：负责本辖区村级集体经济审计工作，编制本辖区审计工作计划。
三、规范审计，有序推进村级集体经济审计工作
（一）审计依据：《农村集体经济组织审计规定》、《省农村集体经济审计办法》、《县村级财务管理监督规定》以及招投标管理工作相关规定等。
（二）审计内容：
1.村级财务管理制度的建立及执行情况；
2.财务预算执行情况；财务会计报表、会计凭证、会计账簿的完整性、真实性和合法性；
3.“中国美丽乡村”等建设项目的财务情况；招投标制度执行情况；民主决策执行情况；
4.资产、负债、损益、分配情况；专项资金和专项物资的管理和执行情况；各种支农惠农补贴发放管理情况；
5.提留、统筹费等的管理、使用情况；
6.承包金、租金等费用和土地征用补偿费的收入、存储、管理、使用情况；
7.财务公开情况；
8.债权、债务的形成、化解和管理情况；
9.村级组织负责人的任期经济责任；
10.其他需要审计的事项。
（三）审计方式：采取送达审计与就地审计相结合的方式进行。审计由乡镇组织，也可采用委托中介审计机构审计。
（四）审计要求：
1.村级集体财务原则上三年一轮审，有下列情况之一的执行实时审计：“中国美丽乡村”精品村，重大基建项目竣工，村级主要领导届中（终）离任，矛盾突出等。
2.审计前要编制审计计划，制定审计方案，下达审计通知书；审计要求全面、客观、公正，相关文字材料要规范；审计报告要征求被审计单位意见。要加强与村务监督委员会（民主理财监督小组）的沟通联系，认真听取村务监督委员会（民主理财监督小组）对审计工作的意见和建议。审计结果应向被审计单位及集体经济组织全体成员公布。
3.审计事项完毕后，乡镇要及时将审计报告报送县农业局。县农业局会同县审计局、县监察局，对审计工作及审计结果进行审查、复核后，按照《省农村集体经济审计办法》规定办理。
4.县政府有关部门和乡镇对审计报告、审计意见书或审计建议书提出的整改或处理意见要督促检查，抓好落实。
四、加强领导，充分运用好村级集体经济审计成果
一要加强领导。村级集体经济审计工作要在乡镇人民政府统一领导下开展，要有计划、有针对性，突出重点，有序进行。
二要强化监督。村级集体经济审计工作要坚持实事求是、客观公正的原则，要广泛听取群众意见，既不能放纵违规违纪违法行为，又不能单纯脱离实际情况找问题，要把有效预防和及时制止违规违纪违法问题作为工作重点。
一、学习实践活动的主要做法
1、领导带头示范，全局干部职工踊跃参与，做到了总体活动有方案，各个阶段有安排，具体任务有分工，各项工作有落实。2009年3月30日，我局召开学习实践活动动员大会，局长纪昆同志提出，要充分认识开展深入学习实践科学发展观活动的重大现实意义和紧迫性，切实增强主动参与的责任感和使命感，把思想和行动统一到县委的具体要求上来，抓实抓好，抓出实效。在活动过程中，我局严格按照县委学习实践活动的要求，组建了领导机构、制定了实施方案、明确了各个阶段的工作方法，确保了学习实践活动高起点开局、高质量推进。各项学习实践活动的有序推进，极大地激发了广大党员干部的参与热情和积极性，体现了发改局全体机关干部高度的政治觉悟和政治热情。大家反映，这次学习实践活动确实解决了问题，凝聚了人心。
2、认真开展学习讨论，深入企业、基层调查研究，形成了质量的调研成果。为使广大党员干部进一步加深对科学发展观的理解，增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，我局在整个学习实践活动中，把加强学习贯穿到活动的全过程。先后组织了4次专题学习会，进一步加深对科学发展观的理解与认识。同时，我局坚持立足当前，着眼长远、超前思考，主动服务，紧紧围绕年初以来全县经济发展投资形势及项目建设、价格监管等突出问题，确定了调研重点。2009年4月，我局确定了“扩大内需、加强项目管理”专题调研活动，由班子成员分别带队，组成2个调研组，结合我局已开展的“全省百日调研督查活动”、“发改服务进千家活动”以及“发改价格进万家活动”深入企业、深入乡镇以及10个重点项目开展调研，达到了“听意见、理思路、访基层、送服务”的预期效果。根据我县实际，认真查找影响扩大内需项目建设及其管理上的主要问题，深入分析原因，并撰写了《扩内需强管理保增长》专题调研报告，为落实好中央扩大内需的各项政策措施，提高项目投资建设的管理水平，提出了具有针对性、前瞻性、战略性的对策措施。
3、紧密联系思想工作实际，深入总结经验，切实查找不足，分析检查取得了实效。进入分析检查阶段以来，我局紧紧围绕本单位确立的实践载体，把召开领导班子专题民主生活会作为搞好分析检查阶段工作的首要环节来抓。会前，领导班子积极深入基层调查研究，通过召开各种形式的座谈会、“恳谈日”以及向业务联系部门和全局干部职工发放征求意见书30份，倾听民意，查摆问题。在此基础上，局班子成员认真撰写各自分析检查发言材料，为召开领导班子民主生活会奠定了基础。在5月31日的民主生活会上，以“打破一团和气”为主题，五位领导班子成员围绕这个主题，结合班子和个人的思想工作实际，从理论学习、思想作风、工作作风、领导作风、生活作风、廉洁自律以及贯彻和执行民主集中制等方面查摆存在的突出问题及产生这些问题的主要原因，开展了严肃认真、坦诚真挚的批评与自我批评，查找问题实事求是，剖析思想透彻深刻，整改措施符合实际，达到了交流思想、增进团结、明确方向、共同提高、促进全局工作顺利开展的目的。对这次民主生活会，县委学习实践活动领导小组第五指导检查组给予充分肯定和高度评价。
为了使领导班子分析检查报告有高度、有深度，主要领导亲自把关，充分运用学习调研阶段和专题民主生活会的成果，实事求是地查找存在的问题，深刻分析存在问题的原因，进一步明确科学发展的主要方向，总体思路，形成了符合我局实际的领导班子分析检查报告。为使分析检查报告更好地反映实际情况、体现群众意愿、凝聚集体智慧，我们坚持从群众中来，到群众中去，广开言路听取群众意见，认真组织开展干部职工对分析检查报告进行评议(满意率为100%)。同时，进一步征求建议意见，接受干部群众监督。据反馈意见，对分析检查报告给予了高度评价，认为报告对科学发展观认识深，查找问题准，原因分析透，发展思路清，工作措
施可行，符合我局工作实际。
4、突出实践特色，坚持学习实践活动与推动当前各项工作紧密结合，真正做到两兼顾、双丰收。学习实践活动期间，时逢国家实施“扩大内需”政策，我局坚持统筹兼顾，学习实践活动与当前工作紧密结合、同步推进，自始至终突出了实践特色。紧紧围绕“调结构、保增长、保稳定、保民生”，自觉发扬“白加黑、五加二”的奉献拼搏精神，抢抓机遇，着力争取国家专项资金支持。截止2009年7月25日，共争取上级补助资金项目43个，建设总投资19335万元。争取到的项目中有16个项目被列入国家扩大内需项目，涉及13个乡镇的农村人畜饮水项目建设、沼气建设以及文教卫生等惠农建设项目，总投资17340万元。带动了相关行业的复苏和发展，实现了全县经济止跌并向好发展。
二、学习实践活动取得积极成效
1、全局党员干部科学发展的意识进一步增强。通过对科学发展观理论的学习，全局党员干部的思想观念得到了很大的转变，推动科学发展的工作思路也得到了进一步的明晰。全局上下一致认为，发改部门就是要抓统筹协调，就是要把握发展的大局。具体来讲，一是要切实转变观念，把工作的重心放在对重大问题的研究上，积极做好县委、政府的参谋和助手;二是要提高各项规划的水平，切实推动规划的有效实施，发挥规划对科学发展的引领作用;三是要精心做好重大项目的策划和服务，以此作为推动产业结构升级转型的重要环节;四是要从产业政策、项目准入管理、重点工程建设等方面入手，大力推进节能减排;五是要加强对各项改革发展的统筹，完善科学发展的机制体制;六是要从以人为本，促进社会和谐的高度，重视保持物价总水平的稳定等。通过调研，在学习实践活动中提出了促进××科学发展的5大建议;通过分析检查，认真梳理出4个着力解决的突出问题，提出了4条整改落实措施。
2、体制机制创新得到加强。一是创新管理模式，按照目标管事、制度管人的原则，从完善规章制度入手，进一步规范了局机关内部管理，出台了《局机关工作规则》、《财务管理制度》等，对机关股室全面实行目标责任制管理;二是加强内部监督管理，切实加强全局党风廉政建设，做到反腐倡廉关口前移;三是以提高服务质量为重点，着力加强政风行风建设，进一步优化了投资环境;四是进一步完善了全县经济运行分析联席会议制度，进一步加强了对全县经济运行的情况的跟踪监督，有效的解决经济运行中存在的问题和困难。
3、“调结构、保增长、保稳定、保民生”工作稳步推进。我局紧紧抓住国家扩大内需，增加投资政策带来的机遇，争取国家、省、市项目资金补助进展顺利，全社会固定资产投资快速发展，重点项目建设稳步推进。1-7月，完成全社会固定资产投资53179万元，同比增长42%，为年计划9.09亿元的59%，为市政府考核任务7.07亿元的72%。
三、今后的努力方向和主要措施
总体看，我局深入学习实践科学发展观试点活动取得了明显成效，达到了预期目的，但与县委的要求和广大人民群众的期望相比，还有一定的差距。主要表现在：一是查找问题还不够深入，强调客观原因较多，查找主观原因较少，群众参与程度有差距;二是统筹推进的力度不够，对如何学习、实践、建制有机结合起来研究得不深;三是对整改难度大、需要时间长的问题，可能会出现畏难情绪。我们要以这次活动为契机，按照整改落实方案要求，不断完善体制机制，扎扎实实做好每一项工作，切实把科学发展观贯彻落实到每个处室、每个人的工作实践中去，进一步深化和巩固这次学习实践活动成果。重点做好以下几项工作。
1、继续深化学习，坚持不懈地抓好理论武装。要充分运用好这次学习实践活动的成果，继续发扬优良学风，理论联系实际，进一步把科学发展观转化为推进科学发展的坚强意志、谋划科学发展的正确思路、领导科学发展的实际能力、促进科学发展的工作措施、增强党性修养和提高思想觉悟的自觉行动。
根据笔者多年从事企业内部审计工作的体会，深感搞好内部二级核算部门（单位）的经理离任审计，不但需要企业领导的有力支持和各方面的密切配合，而且更需内审人员有高度的事业心和责任感、良好的心理素质和业务素质，严格遵循审计程序，精心组织，认真实施。
一、领导重视和支持，营造良好的内部环境，是搞好离任审计的关键。
过去，部门经理岗位变动时，通常是任、免决定在同一文件、同一时刻宣布，虽也对离任者作过审计，但多数是查查帐帐、帐贷相符，肯定成绩，说些好话，走走过场而已。这几年，我公司领导深刻认识到认真搞好离任审计工作，对提高经营管理水平将起到极为重要的作用，从1997年起，将审计工作从原来的综合管理部门——企管科独立出来，专门组建了审计督查室，定为一级部室，授权对公司经营、管理工作进行审、督、查，直接对董事长负责，公开选拔思想好、作风正、事业心强、业务素质高的人员充实内审队伍。还明确宣布：凡离任者，先调离原部门，暂不明确职务，在从事营业现场管理的督导台边工作，边接受审计，边配合做好任期内遗留问题的处理工作，待审计作出结论、遗留问题解决得有眉目后，再安排到新的岗位。由于对内审机构定位明确、授权到位，对离任者实行离任即审，审后再定职，这样做，增强了内审人员不辱使命的责任感，强化了离任者积极配合审计、争取过好“审计关”的紧迫感，促使接任者尽快进入角色、弄清家底，也使其他在任的经理从中受到强化责任意识的启发和鞭策，为审计工作的顺利开展营造了良好的内部环境。
二、针对内部离任审计的特点，把把好审计工作的在京，是搞好离任审计的前提。
我们在开展离任审计的实践中，将工作重点定为：
l、验证、评价离任者任期内主要经济指标完成情况。
2．审核、验证部门掌管的资产状况；揭示并处理不实资产和不良资产，夯实家底。
3．对购销业务活动中涉及尚未进行帐务处理的商品转移、财务收支、资产损溢、债权债务等遗留的利或有的事项，作好衔接或处理。
4．验证和评价被审计部门内部控制制度的运行情况。
5、对离任者进行综合评价，提出必要的奖励或追究经济责任的建议。
三、遵循审计规范，精心组组实施，是提高离任审计质量的基础。
L、成立审计小组、科学分工。根据工作量的大小，以审计督查室成员为主，必要时抽调财务、业务人员参加。组成审计小组，明确审计组长。审计组长一般由一名副总经理兼任，或由审计室主任担任，具体负责审计方案的制定和人员分工，检查审计人员的工作进度和质量；分析研究审计证据，协调、处理审计过程中的各种问题和矛盾。负责把好审计质量关。
2．按照审计程序；认真实施审计。具体步骤是：
（l）、发出《审计通知书》。
（2）作好审前调查。听取离、接任双方的意见和要求，召开柜组长、营业员代表座谈会，进一步了解被审计部门情况，通报审计程序，听取职工群众意见，提出配合审计的要求。
（3）、调阅会计报表、会计帐簿、会计凭证和柜组管理台帐及其他相关资料。
（4）、对柜组进行现场盘点，在盘点过程中检查商品质量和存贷管理状况。
（5）、集中精力，弄清以下情况；
a：有无虚报、瞒报利润情况。
B：向当事人或责任人调查帐龄较长的“应收帐款”和“预付帐款”各债务单位经营情况及资信程度，逐笔审议债权的可靠性，债务的真实性，逐笔明确帐款清理、清收的时限和责任人，列表备案。对其中帐龄较长、债务人已发生变化、收回无望的，确认经济损失，对可能会形成呆坏帐损失的，在《审计报告》中作说明。
C：弄清各柜组帐货是否相符、库存中有哪些有问题商品、代销商品有无退货或付款过头现象、柜组帐存总额中有帐无货的“往来库存”（包括来货短少待查、退调货未达帐、商品赊销、批发应收款未达帐）等问题，查明原因，逐一落实责任人。
凡排查出来的冷背呆滞、质次价高、残损失效、销小存大等有问题商品，在了解其形成时间及原因的基础上，组织离。接任双方和财务、业务等部门负责人，现场逐一鉴定，按当前市场行情评估可变现的处理价，确定资产损失额，使这些潜亏因素浮出水面，待《审计报告》获得认可后，按程序进行报批，调整损溢。
D：对各柜组进销差价和进销差率进行检查验证，发现低于正常水平的，进行差价核实，调整损溢。
E：抽查柜组物价台帐、代销台帐、合同台帐和平时的盘点表等，查证内部管理有无失控现象。
（6）、分类汇总，撰写《审计报告》。将审计证据及有关资料进行分类汇总，召开审计小组成员会议，对照方针、政策、法规和企业内部管理规章制度；及任期内的经营指标，对被审计部门的经营管理状况进行集体讨论、评价；研究《审计报告》提纲和审计“建议”，做到对离任者和接任者负责，使离任者进一步发扬成绩、克服缺点，让继任者从中吸取经验和教训。在此基础上撰写《审计报告》初稿，发送给离、接任者，再根据双方反馈的意见，作进一步调查论证和修改。
四、耐心细致地处理也离、接任双方的意见和要求，是审计工作得以顺利进行的要求，是审计工作得以顺利进行的重要环节。
在审计过程中，多数接任者希望对有问题商品和有问题资金能一次性处理到位，尽快清仓、平帐；轻装上阵；而离任者则往往认为商品削价损失幅度过大，对其经营业绩和评价有影响，双方互有争议。如何准确判断有问题商品和有问题资金。合理认定任期内的各种损失，明确划分离任者应承担的责任，这是审计工作中的一个难点。我们在验证、取证过程中，凡发现利润不实、费用开支不当。债权不够可靠、债务有出入等问题，都及时向离任者反馈，在认真听取其陈述的同时，明确指出离任者的责任，要求其边工作，边清理、清收，争取少遗留或不遗留给继任者；在认定有问题商品削价、报废损失和有问题资金的坏帐时，离任者有时提出各种理由进行辩解，甚至不肯签字，我们坚持耐心细致地听取离、接任双方意见，反复组织讨论，统一思想，达成共识；对离任者一时难以处理到位的遗留问题，由离任者负责落．实责任人，交由接任者今后继续催办、落实，总之，通过审计，使离任者移交得清清楚楚，接任者接收得实实在在，对前任未尽事宜明明白白，做到双方责任明确无疑。
五、落实《审计意见书》，延伸和深化审计成果，是离任审计工作价值的提升。
离任审计是一项综合性审计，是多种审计形式的复合体。为了充分拓展这种综合审计的综合效应，在审计小组的工作任务基本完成后，还开展以下四项活动：
1、董事长召开领导班子会议，专门听取审计小组汇报，研究离、接任者对《审计报告》的反馈意见，审定《审计报告》；根据离任者或当事人的经济责任大小，确定经济责任奖赔金额，签发《审计意见书》。
2．董事长召开全司干部大会或各部门负责人会议，通报审计情况（必要时由离任者作任期总结或反思发言），并对在接受审计期间，能认真配合审计，积极清收帐款，推销处理有问题商品事迹突出。成绩显著的，给予表扬奖励，而后明确新的岗位。这样做，收到了每次离任审计，全体干部都得到一次教育和提高的效果。
第二条本细则所称农村建设用地复垦是指：一是根据批准的土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，将零散自然村进行撤并，向规划中心村或保留的自然村集聚，对配置不当，利用不合理的分散、闲置、废弃的农村居民点（户）、村社集体管理用房用地实行复垦，将其复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地。二是指根据批准的土地利用总体规划和土地整理复垦开发规划，将分散在农村的闲置的废弃砖瓦窑用地，废弃的交通、水利设施用地，倒闭企业用地或搬迁企业的原有用地和废弃矿山等废弃工矿用地实施复垦，将其复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地。
第三条本细则适用于本区行政区域农村建设用地复垦项目管理。
第四条区国土资源和房屋管理局负责农村建设用地复垦的组织管理工作，负责办理项目入库审批、监督承担单位实施项目，负责组织项目的验收、指标和收益的管理，会同区农业等相关部门验收复垦项目，申请市国土房管局抽查确认项目复垦面积、新增耕地面积和新增耕地质量等级；区农业部门加强农村建设用地复垦项目土壤质量和后期利用的指导和监督。
第五条区土地整理中心为农村建设用地复垦项目的承担单位，负责筹集复垦项目资金，开设建设用地复垦专户，确保复垦经费专款专用；委托有资质的单位进行项目区测绘、设计、编制实施方案；负责项目的入库备案、组织实施和竣工资料报送工作。
第六条农村建设用地复垦应当维护土地权利人（复垦项目区集体经济组织及土地使用权人）的合法权益。
农村建设用地复垦应当征得土地权利人同意。村、社集体使用的农村建设用地复垦，应经本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上成员代表同意。
第七条农村建设用地复垦必须坚持项目法人制度、施工招投标制度、工程监理制度、施工合同制、实施公告制、项目审计制等管理制度，工程质量必须达到市土地开发整理复垦验收标准和相关建筑规范要求。
第八条农村建设用地复垦项目申请必须具备以下条件：
（一）土地权利人自愿申请；
（二）项目所在地镇人民政府（街道办事处）申报；
（三）符合土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划；
（四）实施同一项目区域相对集中同一村社或镇范围内；
（五）单个复垦项目实施区域不超过同一镇人民政府（街道办事处）的两个行政村；
（六）复垦片块与周边农用地连为一体，有利于复垦后的生产经营管理；
（七）具备复垦后宜农用途的管护利用条件；
（八）实施年限原则上不超过一年。
第九条农村建设用地复垦遵循以下申报程序：
（一）每年10月30日前，由各镇人民政府（街道办事处）向区国土资源和房屋管理局申报下年度的复垦计划。
（二）区国土资源和房屋管理局应在每年12月30日前，对下年度计划复垦项目进行审查；组织踏勘、核实项目范围、权属、地类、面积、地上附着物、土地权利人意愿和周边土地利用等情况并出具现场踏勘意见书；向市局报送下年度复垦计划。
（三）区国土资源和房屋管理局根据市局下达的年度复垦计划，在当年8月30日前向市局申请当年复垦项目入库核查备案，并办理通过核查备案项目的入库手续。
第十条各镇人民政府（街道办事处）提交资料：
（一）拟选点土地权利登记状况表和拟选点地类统计表；
（二）拆旧建新对照表；
（三）建新处地类图斑统计台帐；
（四）拟复垦项目区和建新区1：1万最新土地利用现状图；
（五）拟复垦区权属证书（土地使用权证和房屋产权证）；
（六）建设用地抵扣或无须抵扣的明细表；
（七）土地权利人自愿申请表；
（八）项目区镇人民政府（街道办事处）申请文件；
（九）项目区所在镇人民政府（街道办事处）土地利用总体规划图和镇村建设规划图；
（十）项目区实地现状照片（按单个区块提供具有明显参照物的远、近景照片各一组以上）；
（十一）项目区所在地镇人民政府（街道办事处）与使用权人签定的复垦协议书，复垦协议应明确项目位置、面积、土地权属、安置补偿方案、权属调整方案、违约责任等内容；
（十二）集体使用的建设用地复垦，须提供三分之二以上成员或三分之二以上成员代表同意的决议；
（十三）项目区所在地农民群众意见征求表和汇总表；
（十四）资料真实性的承诺书；
（十五）以承担单位名义与土地使用权人签订补偿及后期管护利用协议；
（十六）其它需要提供的资料。
第十一条项目承担单位申报复垦项目应提交的资料：
（一）提交项目备案申请表；
（二）项目实施方案及预算；
（三）项目片块1：500规划图和项目单体工程设计图册（含项目区勘测报告）；
（四）承担单位与镇人民政府（街道办事处）的复垦协议书；
（五）资金来源证明；
（六）项目实施前及项目规划公告；
（七）项目评审材料。
第十二条项目实施监督管理
项目实施前，各镇人民政府（街道办事处）要成立建设用地复垦项目领导小组，并派专人现场协调管理，在项目区公布拟实施项目的工程量、投资和工期要求，接受群众监督，确保项目顺利实施。项目承担单位委托具有相应资质的监理单位对项目投资、进度、工期、安全和合同管理进行现场监督，并派驻专职代表负责现场管理工作。
第十三条农村建设用地复垦项目质量要求
（一）新增耕地图斑范围内的建筑物必须全部拆除，砾石及瓦砾含量不超过15%。
（二）同一田块内田面应保持平整；高差应与周边农田相一致，路、沟、渠与周边农田相连。土壤耕作层不小于40厘米，达到农作物耕种要求。
（三）坡度大于15度的，应设置成水平梯田（土），不同水平梯田（土）间高差在1米以上应设置石砌田（土）坎。
（四）复垦区内道路布局合理畅通，结合周围耕地设置相连的生产路，路面夯实或硬化。
（五）复垦区应布置排水沟，复垦为水田的应有沟渠配套，无水源保证的地方，应建造灌溉用的蓄水池。
第十四条项目竣工验收
项目验收按“初验—竣工验收—验收确认”的程序进行：区土地整理中心组织初验，区国土资源和房屋管理局组织项目竣工验收，市国土房管局组织验收确认。承担单位申请项目竣工验收应提交的资料：
（一）项目竣工验收申请书；
（二）项目竣工报告及其相关附件；
（三）1：500复垦项目规划图和单体工程设计图；
（四）1：500复垦项目竣工图、现状图和1：1万复垦前后的土地利用现状图及电子光盘；
（五）工程审核报告；
（六）财务决算审计报告及批复文件；
（七）新增耕地测算报告；
（八）新增耕地分等报告；
（九）工程监理总结或农民群众监督资料；
（十）土地权属调整报告；
（十一）新增耕地符合补划基本农田条件的图件、表册、责任书；
（十二）复垦前后对比照片（按单个片块提供具有明显参照物的远近景照片1组以上）和土地整治标志、标识牌照片；
（十三）招投标资料和相关合同、协议书；
（十四）工程质量检验资料；
（十五）工程移交及后期管护协议等资料;
（十六）申请项目验收的图、表、册及初验意见。
第十五条项目后期管护利用
在项目竣工后，镇人民政府（街道办事处）对需要调整权属的土地进行调整分配，并同项目区村民委员会或村民小组及时签定后期管护和利用协议，确保项目区工程设施的管护和土地的充分利用。
第十六条补偿补助标准及程序
（一）补偿补助标准。
1、退出农村宅基地及建（构）筑物补助标准。拥有合法宅基地且户籍在宅基地所属集体经济组织的农村宅基地使用权人，自愿申请将宅基地交回集体经济组织并承诺整户不再申请使用宅基地的，按下列标准给予农村宅基地使用权人退出农村宅基地及建（构）筑物的建（构）筑物补偿、宅基地使用权补偿、购房补助和土地所有权人收益后，征地时不再享有房屋拆迁补偿安置补助权利。
（1）建（构）筑物补偿标准。拥有合法土地房屋权属证书且结构完整的房屋，参照现行征地拆迁补偿标准对建筑物进行补偿（见附表1）（以房屋产权证载面积为准）。拥有合法土地房屋权属证书结构不完整但尚有残值的房屋，对其房屋残值按50元/平方米给予补偿（按房屋产权证载面积）。
宅基地附属设施用地范围内的构（附）着物等按4500元/亩给予一次性综合补偿，构（附）着物等由土地使用权人自行清除。
（2）宅基地使用权补偿标准为1.5万元/亩（以土地使用权证载面积为准）
（3）购房补助标准为2.0万元/人（以退出宅基地及建构筑物时在籍农业户口人数为准，不含挂靠人口）
（4）室内装修综合定额补偿标准（见附表2）；
（5）土地所有权人收益。以市验收确认的减少农村建设用地指标为准，按1.7万元/亩的标准支付给土地所有权人（农村集体经济组织）。土地所有权人收益的90%用于本集体经济组织范围内的农业基础设施建设，10%用于复垦后土地的后续管护和利用。
在集体经济组织拥有合法宅基地，但户籍不在本集体经济组织的农村宅基地使用权人，自愿申请将宅基地交回集体经济组织的，按本条（1）、（2）、（4）项标准补偿。
因继承或接受赠予取得宅基地并完善了继承或赠予手续的农村宅基地使用权人，自愿申请将宅基地交回集体经济组织的，按本条第（1）、（4）项标准补偿。
建新拆旧或应拆未拆的，宅基地及其附属设施用地范围内构（附）着物等按4500元/亩给予一次性综合补偿，构（附）着物等由土地使用权人自行清除。
2、自愿在经批准的规划确定的新村居民点新建或联建房屋的，其建（构）筑物补偿、宅基地附属设施用地范围内构（附）着物等补偿以及土地所有权人收益按本条（1）、（5）项标准执行，宅基地使用权补偿按退腾的宅基地证载面积扣除新村居民点占用宅基地面积后，按1.5万元/亩标准补偿；建房补助标准为1.0万元/人（以在籍农业户口人数为准，不含挂靠人口）。
3、农村其他建设用地建（构）筑物补助标准。拥有合法产权证书的其他集体建设用地使用权人自愿申请并经批准纳入农村建设用地复垦的乡镇企业用地、农村公益事业及基础设施用地按本条（1）、（2）、（4）项标准补偿。废弃的砖瓦窑、矿山等无主建设用地，在复垦项目区进行公示无异议的，由项目所在集体经济组织作出书面说明，村、镇签署意见后再实施复垦，按本条（1）、（2）项标准补偿给所在集体经济组织。
土地所有权人收益按本条第（5）项标准执行。
（二）补偿补助支付程序
1、原宅基地（其他建设用地）及建（构）筑物补偿支付程序。
（1）清理丈量。由镇人民政府（街道办事处）、国土所对纳入复垦范围的宅基地房屋占地、宅基地附属设施用地、其他农村建设用地等进行实地清理丈量、登记造册（面积以投影面积计算，单个图斑补偿面积不得大于实测1：500现状图实施面积）。
（2）公示。镇人民政府（街道办事处）在清理丈量基础上，计算各原宅基地（其他建设用地）使用权人各项补偿费用后，在项目区较集中的地点张榜公示，公示期限7天，接受群众监督。
（3）审核。公示无异议并经项目所在国土所、镇人民政府（街道办事处）审核无误的，报区国土资源和房屋管理局审核同意后，与集体经济组织签订农村建设用地复垦协议，收回原土地房屋产权证书交区国土资源和房屋管理局注销。
（4）兑现。复垦项目经市国土房管局入库备案后，项目承担单位或镇人民政府（街道办事处）将补助费用直接从专项经费中拨付到原宅基地（其他建设用地）使用权人的帐户。
2、建（购）房补助支付程序。
（1）申请。原宅基地使用权人凭本人身份证明、户口薄、补偿协议、原房屋“两证”或房地产权证、商品房购房合同或房地产权证或去向证明、新建房证明等，向镇人民政府（街道办事处）提出建（购）房补贴申请。
（2）公示。镇人民政府（街道办事处）根据原宅基地使用权人的申请，在项目区较集中的地点张榜公示，公示期限7天。
（3）审核。公示无异议并经项目所在国土所、镇人民政府（街道办事处）审核无误的，报区国土资源和房屋管理局审核。
（4）兑现。复垦项目经验收确认后，经审核符合建（购）房补助条件的，将建（购）房补贴从专项经费中直接拨付到原宅基地使用权人帐户。
3、土地所有权人收益支付程序。项目实施完成后，根据市验收确认的减少农村建设用地指标以及指标使用的进度分期支付到集体经济组织帐户。镇人民政府（街道办事处）加强资金使用的监管，确保该项资金专款专用。
第十七条工作经费。农村建设用地复垦项目的工作经费按照验收确认的减少农村建设用地面积计算。
属区土地整理中心投资并组织实施的项目，土地整理中心分别按1500元/亩支付镇人民政府（街道办事处）和项目所在国土所工作经费；分别按200元/亩支付给项目所在村、社集体工作经费，专项用于复垦项目工作。
经区政府批准由镇人民政府（街道办事处）投资并组织实施的项目，镇人民政府（街道办事处）分别按3000元/亩、1500元/亩支付给区土地整理中心和国土所工作经费，用于项目申报、规划设计、方案编制、入库备案、竣工验收的协调和管理工作，分别按200元/亩支付给项目所在村、社集体工作经费，专项用于复垦项目工作。
经验收合格下达减少建设用地指标合格证起一个月内,由项目组织实施单位一次性支付给相关单位。
酌定不起诉即不起诉裁量是我国检察官自由裁量权的重要组成部分。酌定不起诉权的充分合理行使，对于提高诉讼效率、节约诉讼资源、保障人权、控制犯罪、维护公平正义具有重要意义。但是，出于对司法擅断的高度警惕和戒备，酌定不起诉权的行使存在适用范围狭窄、监控严密、运用不充分等现象，既不利于现时的司法，也不符合世界发展的潮流，更不能适应形势发展的需要。笔者认为，在不起诉裁量权的行使与制约这一对矛盾中，裁量权的制约固然重要，但在我国已经建立起严密的监控体系的情况下，检察官不起诉裁量权的充分合理行使应当予以重视和强调。
一、不起诉裁量权就是酌定不起诉权
1996年修订后的刑诉法规定了三种不起诉，即绝对不起诉、酌定不起诉和存疑不起诉。只有在酌定不起诉中，检察机关才有自由裁量的权力。刑诉法第141条规定：“人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实充分，依法应当追究刑事责任的，应当做出起诉决定”，刑诉法第142条2款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以做出不起诉决定”。结合以上两条内容，在犯罪嫌疑人的行为情节轻微，已经触犯刑律，应追究刑事责任的情况下，检察机关有两种选择，或是认为其应受到刑罚处罚而将其提起公诉，或是认为其不应受刑罚处罚（而非不应追究刑事责任）而做出不起诉处理。很显然在这种情况下，检察机关在法律规定的范围内，依据犯罪嫌疑人应不应受到刑罚处罚这一总标准，而需要选择做出一种决定，就是典型的自由裁量。
对于刑诉法第142条一款规定的绝对不起诉来讲，由于犯罪嫌疑人的行为符合刑诉法第15条规定不追究刑事责任，因此只能做出不起诉决定，这是一种法定的不起诉，检察机关没有裁量的余地。
对于存疑不起诉来讲，其属不属于自由裁量权？有人认为，根据刑诉法第140条三款“对于补充侦查的案件，人民检察院仍然认为证据不足，不符合起诉条件的，可以做出不起诉的决定”的规定，立法表述中使用的是“可以”（如同酌定不起诉中的表述），而非“应当”，那么在“可以”的情况下，检察机关就有两种选择，既可以提起公诉，也可以做出不起诉决定，所以存疑不起诉属于自由裁量权的内容。笔者认为，单从字面上理解，上述说法或可成立，但是通过分析不难发现其论之谬。根据刑诉法第140条一款的规定，在案件证据不足的情况下，“不符合起诉条件”，显然不能依照刑诉法第141条的规定提起公诉，而因为法律又不能再退回补充侦查或者做撤案处理，对此只有唯一结果——做出不起诉决定。因此，在存疑不起诉的情况下，检察机关能且只能做出不起诉决定，而无其他选择的可能，所以它不属于自由裁量权，实质上也是法定不起诉的一种。如果允许检察机关自由裁量，将不符合起诉条件的案件提起公诉，不仅有有罪推定之嫌，而且浪费诉讼资源，实质上是对法律不负责，是公诉权的滥用。鉴于此，笔者建议，应当比照刑诉法第162条第三项“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足，指控的犯罪不能成立的无罪判决”的规定，将第140条三款中的“可以”修改为“应当”。
通过以上分析，笔者认为不起诉裁量权指的就是酌定不诉权，本文就是以此展开的。
二、不起诉裁量权适用现状
我国不起诉裁量权的适用具有两个显著特征：
（一）监控的严密性
在我国，已经建立起比较严密的监督制约体系，足可防范不起诉权的滥用。这种严密性表现在五个方面。
1、检察委员会讨论决定不起诉制度。
《人民检察院刑事诉讼规则》第289条规定：“人民检察院对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，经检察委员会讨论决定，可以作出不起诉决定”。可见，不起诉裁量权只能由检察委员会集体行使，而不能由检察长、办案人员个人决定，其权力行使主体的集体性很大程度上防范了不起诉权的滥用可能。
2、不起诉决定前的外部意见介入制度。
一是听取被害人、犯罪嫌疑人意见制度。刑诉法第139条规定：“人民检察院审查案件，应当讯问犯罪嫌疑人，听取被害人和犯罪嫌疑人、被害人委托的人的意见。”通过全面深入听取当事人意见，有助于检察机关公正、合理地做出不起诉或起诉决定。
二是不起诉公开审查（听证）制度。《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则（试行）》规定，人民检察院对于拟做不起诉办理的案件，以公开的形式听取侦查机关（部门）、犯罪嫌疑人及其法定人、辩护人、被害人及其法定人、诉讼人的意见。不起诉公开审查活动，允许公民旁听；可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员等人士参加；新闻记者可以旁听和采访；可以邀请有关专家参加；对于涉及国家财产、集体财产遭受损失的案件，可以通知有关单位派代表参加。不起诉公开审查是检务公开、司法民主化的体现，也是对不起诉权运用的有效监督。
三是人民监督员制度。最高人民检察院于2003年10月了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》。人民监督员的一项重要职责就是对拟做不起诉的案件进行独立评议监督。实行人民监督员制度，增设了一条倾听人民群众意见、接受人民群众监督的渠道，增强了办案工作的透明度，顺应了诉讼民主的要求，对于公正、合理行使不起诉权及其他检察权具有重要作用。
3、不起诉决定做出后的外部制约机制。
一是被害人的申诉、自诉制度。刑诉法第145条规定：“对于有被害人的案件决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。”《人民检察院刑事诉讼规则》第300条还补充规定，被害人对不起诉决定不服，收到不起诉决定书超过七日后提出申诉的，由做出决定的人民检察院控告申诉部门受理审查。根据这些规定，被害人的申诉、自诉可以引起对不起诉规定的审查制约。
二是被不起诉人的申诉制度。刑诉法第146条规定，对于人民检察院做出的酌定不起诉决定，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向人民检察院申诉。人民检察院应当作出复查决定。《人民检察院刑事诉讼规则》第303条还补充规定，被不起诉人在收到不起诉决定书后七日以内提出申诉的，由做出不起诉决定的人民检察院的控告申诉部门审查是否立案复查。
三是复议、复核制度。刑诉法第144条规定，对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉决定有错误时，可以要求复议，如果意见不被接受，可以提请上一级人民检察院复核。《人民检察院刑事诉讼规则》第298条补充规定，人民检察院应当在收到要求复议意见书后的30日以内做出复议决定，通知公安机关；上一级人民检察院应当在收到提请复核意见书30日以内做出复核决定。经复核改变下级人民检察院不起诉决定的，应当撤销不起诉决定，交由下级人民检察院执行。
四是司法审查制度。根据刑诉法第145条、第170条的规定，对人民检察院做出的不起诉决定，被害人不服可以向人民法院提起自诉，人民法院可以受理。在人民法院受理后，不论做出何种结论，那么就意味着审判权介入了公诉权领域，实质上是对不起诉裁量权的合法性、正当性的司法审查。
4、检察机关内部的监督机制。
一是向上级人民检察院的备案制度。《人民检察院刑事诉讼规则》第292条规定：“人民检察院根据刑事诉讼法第一百四十条第四款、第一百四十二条第二款对直接立案侦查的案件决定不起诉后，审查起诉部门应当将不起诉决定书副本以及案件审查报告报送上一级人民检察院备案。”有的地方还规定，检察机关直接立案侦查作不起诉的案件和公安、安全、监狱立案侦查作酌定不起诉的案件需要层报省级人民检察院公诉处备案。“备案”就意味着不起诉决定将受到审查。
二是向本院纪检监察部门备案制度。有些地方如河南省就有检察机关内部执法办案监督的规定，不起诉案件应当向本院纪检监察部门备案，纪检监察部门可以实施办案同步监督、回访监督、案件调查监督和专项监督。
三是上级人民检察院纠错制度。《人民检察院刑事诉讼规则》第306条规定：“最高人民检察院对地方各级人民检察院的起诉、不起诉决定，上级人民检察院对下级人民检察院的起诉、不起诉决定，如果发现确有错误的，应当予以撤销或者指令下级人民检察院纠正”。
5、其他非制度化监控措施。
除了上述监控制度外，司法实践中还有许多针对不起诉裁量权的监督制约措施也在发挥作用。如高检院组织的集中教育整顿活动、“强化法律监督，维护公平正义”教育活动、一些地方党委政法委组织的执法检查、地方人大开展的检察工作评议和个案监督，以及检察机关公诉部门定期开展的案件质量检查等，均把不起诉案件作为检查的重点。另外有的地方的检察机关采取自侦案件不起诉决定权上挂一级、人为确定不诉率等措施，以防范不起诉裁量权的滥用。所有这些措施——系统内与系统外的、经常性与临时性的、制度化与非制度化的、事中与事后的，组成一张层层交织的极其严密的监督制约之网，将我国检察官不起诉裁量权的行使置于全方位的监控之中。
（二）行使的不充分性
刑诉法修订施行后，由于对不起诉裁量权的价值缺乏认识，对免诉权的取消心有余悸，重惩罚轻教育的观念严重，自由裁量的能力不够等原因，许多检察机关消极行使不起诉裁量权。许多案件即使符合轻罪不起诉的条件也不适用不起诉的方法处理。酌定不起诉的案件，在许多省市被控制在4%、5%左右，适用率极低，运用极不充分。①在英国，据统计，其检察官决定不起诉的比率一般为12%.②在日本，由检察官裁量而作出的不起诉在刑事诉讼实务中被广泛运用。1994年，日本检察厅共办理案件2126988件，其中不起诉案件为658163件，占全部案件的30.9%；起诉犹豫（相当于我国的酌定不起诉）案件621463件，占全部案件的29.2%，占全部不起诉案件的94.4%.随后几年，日本的起诉犹豫占全部不起诉案件的90%左右，占全部案件的25—30%左右。③在美国，近90%的刑事案件通过诉辩交易处理。在我们看来诉辩交易就是根据被告人的认罪态度裁量对其某些罪行不起诉（对事不起诉），其如此广泛的适用完全可以反映美国检察官不起诉裁量权的适用之广。④相比之下，我国检察官自由裁量权的使用率明显偏低，运用明显不充分。同时，从另外一个视角看，我国不起诉裁量权的行使不充分性也非常明显。据全国法院司法统计公报，2002年刑事案件被告人判决生效情况统计表显示，当年的生效判决共计493500件706707人，宣告无罪4935人，免予刑事处罚11266人；给予刑事处罚690506人，其中，缓刑117278人，拘役45438人，管制9994人，单处附加刑12121人，上述无罪、免予刑事处罚、役刑、缓刑、管制五项共计201032人，占生效判决总数的28、4%.这一数字，除去法院判决错误，对绝对不起诉、存疑不诉错误起诉外，应该客观地讲，有相当比例是可以作酌定不起诉的。这实质上是放弃职守的表现，浪费诉讼资源，降低诉讼效率，其法律效果和社会效果无从谈起。
不起诉裁量权行使的不充分性还可以从其他方面得到印证。1997年至今，我国公诉转自诉案件的情况极少，许多地方没有发生一起。这也说明，检察机关在适用不起诉时，掌握的标准很高，对被害人的意见充分尊重，甚至把被害人意见作为重要或唯一的标准，凡被害人对不起诉有意见的，均提起公诉。这种做法不仅有其片面性，而且从某种角度说，是检察机关放弃了依法行使检察权的表现。
三、我国不起诉裁量权适用的展望
（一）充分认识不起诉裁量权的价值，确立“充分合理适用”不起诉裁量权的指导思想，变消极行使为积极行使
不起诉裁量权适用的现状折射出人们对不起诉裁量权采取的是一种消极的“少用、慎用”的态度，指导思想是“控”和“防”。笔者认为，这种指导思想和司法现状不符合刑事诉讼的规律和要求，必须代之以“充分合理适用”的指导思想，即应当是“放”而不是“收”，应当是“扩”而不是“缩”。
1、充分合理运用不起诉裁量权符合世界潮流。
二战后，“联合国1948年所通过的《世界人权宣言》，以及成为世界各国宪法原则的尊重个人的精神，对刑法内容的理解有显著影响。……非犯罪化立法运动在蓬勃展开，同时，在人道主义的旗帜下，……缓用和慎用刑罚等也成为各国刑事立法的指针。”⑤随着世界范围内目的刑、教育刑的新派刑罚理论的倡行，诉讼经济观念的树立，特别预防刑事政策的贯彻，诉讼制度正朝着非诉讼化、轻刑化和简易化发展，各国检察官自由裁量权的运用呈现出扩大趋势，特别是体现起诉法定主义与起诉便宜主义相结合的不起诉裁量权更是受到重视。1990年联合国《关于检察官作用的准则》第18条规定，根据国家的法律，在充分尊重犯罪嫌疑人和被害人人权的基础上适当考虑免予起诉、有条件或无条件地中止诉讼程序，或使某些刑事案件从正规的司法系统转由其他办法处理。⑥
2、充分合理适用不起诉裁量权有利于实现公正和效率。
不起诉裁量权强调特殊预防和公诉个别化，是在坚持合法性原则的前提下，充分考虑案件的具体情况，包括犯罪嫌疑人的个体情况、被害人及社会大众的态度和诉讼代价等，分析起诉的必要性，权衡起诉或不起诉对于社会公共利益的影响，从而在个案上体现具体的正义，有利于实现刑事诉讼的目的。⑦同时，将一定数量的案件过滤在审判程序之外，既可以减少审判工作量，也可减少公诉工作量，还减少了当事人的诉累，有利于提高诉讼效率，有利于减少诉讼成本，有利于节约诉讼资源。不仅具有提高效率的价值，而且也在更大程度上实现了社会正义。
3、充分合理适用不起诉裁量权有利于犯罪控制。
实践证明，不起诉的特殊预防效果优于缓刑，有利于犯罪控制。日本学者及从事司法实务的专家均认为，由检察官行使自由裁量权而作出不起诉处分与起诉到法院判缓刑相比，在保障人权和控制犯罪方面，更能发挥好的作用。1980年被检察官裁量不起诉的人员，在三年内的重新犯罪率为11.5%，而同期被判处缓刑及刑满释放人员的再犯罪率分别为21.5%和57.2%.⑧
与短期自由刑（管制、拘役）相比，它则可避免“交叉感染”的弊端，同样有利于特殊预防。而单处附加刑，尤其是罚金刑与没收财产刑，在笔者看来，完全可以赋予检察机关非刑罚方法处置权，在审判程序之前解决。
4、充分合理适用不起诉裁量权有利于人权保障。
不起诉的比免予刑事处罚有利于人权保障。对于犯罪嫌疑人而言，首先它迅速结案，解除诉讼期限过长给其造成的精神痛苦；更重要的是，避免了被定罪后，在从业、就学资格的许多限制乃至剥夺。⑨
由上所述，笔者认为我们必须高度重视不起诉裁量权的价值，克服“不起诉多就意味着是减少打击力度、放纵罪犯，意味着执法随意和检察权滥用”的观念。如果不充分合理适用不起诉裁量权，将不该起诉的提起了公诉，那么不起诉的重要价值就无以体现，刑事诉讼目的就不能实现，这才是一种不认真履行职责、不严格执法的表现，实质上就是对公诉权的滥用。
（二）适度扩大不起诉裁量权的适用范围，赋于检察机关法定的非刑罚处置权
刑诉法第142条二款规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。”据此规定，只有当犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚这两个条件同时具备时，方可适用酌定不起诉。如果犯罪情节较重，即使存在“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的情形（如行为人犯罪情节较重，但犯罪后有重大立功表现），检察机关也无权作出不起诉决定，只能提起公诉。很显然，我国检察机关不起诉裁量权的适用范围仅限于轻微犯罪，属“微罪不起诉”、“微罪不检举”。与美、英、日等国相比，我国不起诉裁量权的适用范围比较狭窄。同时，与我国曾经实行的免诉制度相比范围也小。1979年《刑事诉讼法》第101条规定：“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以免予起诉。”由于可以免除刑罚的情形是由刑法总则规定的，只要符合刑法总则规定的可以免除刑罚的情形，免诉可以不受犯罪性质、犯罪情节的限制。关于这一适用范围的规定，笔者认为是合理的。免诉制度的问题在于其不应当具有定罪的性质（被称为对定罪权的侵犯），而不在于其适用范围的宽泛。免诉权的取消或曰改造，并不能否定其合理部分。
笔者认为，应当取消“犯罪情节轻微”的限定条件，扩大不起诉裁量权的适用范围。一是“依照刑法规定，不需要判处刑罚或者免除刑罚”的情形，绝大多数必然是“犯罪情节轻微”，只有极少数情况下属于犯罪情节较重但有其他免罚条件的情形，因而其适用范围的扩大只是适度扩大。二是适度扩大不起诉范围，有利于有效打击严重的有组织犯罪。如对在犯罪组织中虽有较重罪行但是确有重大立功表现的成员，通过适用不起诉给其出路，就能有效分化、摧毁其犯罪组织。三是适度扩大不起诉范围，适应形势的发展。随着刑事案件的不断上升，审判压力越来越大。借鉴国外的经验，有必要扩大不起诉适用范围而减轻法院压力，从而有利于控制和打击严重犯罪。四是适度扩大不起诉范围，留有一定的余地，有利于维护特定情形下的国家利益。
在扩大不起诉裁量权适用范围的同时，必须从立法上赋于检察机关一定的非刑罚处置权。即在刑事诉讼法第142条明确规定：对被不起诉人，可以根据案件的不同情况予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失（尽管《人民检察院刑事诉讼规则》第291条已有规定，但这一规定缺少法律上的依据，刑法第37条的规定只赋予人民法院有上述权力，而不包括检察机关），或者予以罚款（针对应当判处罚金、没收财产等情况）。
（三）明确不起诉裁量适用标准，增强指导性
虽然我国不起诉裁量权的适用有法定的条件，具体在何种情况下应当提起公诉，在何种情况下应当不起诉，则无一个较为明确的参考标准，许多检察人员无所适从。笔者建议，可以借鉴国外的做法，制定一个统一的比较明确的指导性的标准。如日本刑事诉讼法第248条规定：“根据犯人的性格、年龄、境遇、犯罪的轻重及情况、犯罪后的情况，没有必要起诉的，可以不提起公诉。”⑩英国1994年《刑事起诉规则》第6条规定了“公共利益检验”，列举了反对起诉的公共利益因素：①法庭很可能会罚交很小或象征性的罚金；②因错误判断或者误解而犯下的罪行；③造成的损失或伤害较轻，而且是一个单独事故的结果；④在罪行发生与审判的日期之间曾有很长的拖延；⑤被人是老年人；⑥被告人已弥补了所造成的损失或伤害等共8项。⑾在美国，检察官在审查决定是否起诉时，考虑的因素包括：①是否有充分的法律依据；②何种措施最能达到快速合理地处理案件；③是否有利于被告人进行改造；④有无充分的理由交付审判。⑿
我国不起诉的参考标准应当包括以下内容：一是犯罪情节轻重（危害利益、危害行为、危害结果、主观罪过等）；二是犯罪嫌疑人的情况（偶犯还是有前科、是否是未成年人或老年人或残疾人、性格情况、平时表现、家庭状况、生活环境等）；三是被害人和犯罪嫌疑人的意见；四是社会公众的反映和意见；五是有利于一定时期的刑事政策的运用；六是诉讼成本的考虑。值得注意的是，对上述因素，必须全面考虑，合理斟酌，在平衡各种利益后得出最佳结果，而不能抓住一点，失之片面。
（四）充分发挥不起诉裁量权监督制约机制的作用
如前所述，笔者认为我国已经形成了比较严密的不起诉裁量权的监督制约机制，并且有力地发挥了监控作用。因此，从总体上来讲，并不需要再过多地进行制度设计，增加监督制约方式。否则，过多的程序性的限制不仅不利于不起诉权的充分发挥，而且也必然增加检察机关的诉讼成本，以致于不能充分实现不起诉权的价值。笔者认为，当前需要解决以下三个问题：
一是要注意对各项监督制度、措施进行整合，真正形成具有系统性、逻辑性、协调性的完备的监督制约体系。
二是要完善有关监督制度。比如被害人的自诉制度。对于检察机关作出的不起诉决定，被害人不服可向人民法院起诉，但是刑诉法对其提出自诉没有规定期限。这样，只要在追诉时效内，被不起诉的案件始终处在一种随时可能被重新起诉的不确定状态。不起诉决定并不能确定地终结刑事诉讼，其效力存在严重的不稳定性。很显然，这不利于不起诉权的充分行使。笔者建议，刑事诉讼法应明确规定被害人提起自诉的期限：对于被害人不经申诉，直接向人民法院起诉的，其提起自诉的期限为3个月（自收到不起诉决定书之日起）；对于被害人向人民检察院申诉的，应当在收到人民检察院复查决定书3个月内向人民法院起诉。超过期限，人民法院应当不予受理。
三是要废除一些不利于不起诉权充分合理发挥的措施。如人为确定不诉率、对自侦案件不起诉行使权上挂一级等。
（五）大力提高检察官的整体素质和执法水平
自由裁量权充分合理行使的前提是要有高素质、职业化的司法队伍。法律适用是一项复杂劳动，需要必要的知识、丰富的经验和一定的智慧。在法律适用中，自由裁量权的行使相对于严格规则的适用，则更加不易。自由裁量权以合法性为前提，追求合理性的结果，它是一种更高的执法要求和境界，是高超的执法艺术，它建立于司法官员深厚的法学素养、娴熟的法律技巧和强烈追求公平正义的良知之上。只有如此，司法官员在面对一个个具体的案件时，才能驾驭复杂的案情，才能在众多利益的平衡中做出一个最具合理性的结论，从而最大程度地实现公平与正义。离开高素质、职业化的检察队伍，不起诉裁量权就不可能得到充分合理行使，要么是不起诉权的滥用，要么是不起诉权废而不用。因此，必须下功夫通过采取有效措施全面提高检察官的整体素质和执法水平，从而充分合理地行使不起诉裁量权，最大限度地实现诉讼价值。
注释：
1、参见陈光中主编：《刑事诉讼法实施问题研究》，中国法制出版社，2000年版，第170页。
2、参见中国政法大学刑事法律研究中心：《英国刑事诉讼制度的新发展──赴英考察报告》，《诉讼法论丛》第2卷，第335页。
3、参见宋英辉：“日本刑事诉讼的新发展”，《诉讼法论丛》第1卷，第159页。
4、参见王以真主编：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社1990年版，第262页。
5、（日）大谷实著，黎宏译：《刑法总论》，法律出版社2003年版，第21页。
