时间：2022-10-13 17:05:00
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村宅基地管理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第二条 本办法所称农村宅基地，是指农村村民个人经依法批准，用于建造住宅（包括住房、附属用房和庭院等，下同）的集体所有土地。
第三条 本办法适用于本市行政区域内农村村民的宅基地管理。
第四条 市土地行政主管部门主管本市农村宅基地的管理监督工作。各县（市）、区土地行政主管部门主管本行政区域内农村宅基地的管理监督工作。
乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村宅基地的具体管理工作。
第五条 农村集镇、村庄规划必须在乡（镇）土地利用总体规划的基础上科学编制。
农村村民建造住宅应当符合村庄和集镇规划，鼓励自然村向中心村、中心镇集聚；鼓励统建、联建和建造公寓式住宅。
城市规划区内的农村村民建造住宅应当符合城市总体规划，并经当地城市规划行政主管部门批准。
第六条 农村村民建造住宅应当与旧村改造、土地整理相结合，充分利用原有的宅基地、村内空闲地和村周边的丘陵坡地，严格控制占用耕地建造住宅，不得占用基本农田保护区的土地建造住宅。
农村村民建造住宅确需占用耕地的，应当主要通过土地整理折抵指标和旧村改造置换指标解决。
第七条 农村村民宅基地的所有权属于集体，农村村民个人只有使用权。实施村镇规划或旧村镇改造需要调整宅基地的，原宅基地使用人应当服从。
第八条 农村村民一户只能拥有一处宅基地。
宅基地的面积标准为：使用耕地的，最高不超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不超过一百六十平方米。
县（市）、区人民政府可以在前款规定的宅基地面积标准的上限内，根据当地实际确定农村村民宅基地面积的具体标准。
第九条 农村村民申请宅基地，应当向常住户口所在地的村民委员会或村经济合作社提出书面申请，经村民委员会或村经济合作社讨论通过。村民委员会或村经济合作社应当将申请宅基地的户主名单、占地面积、位置等张榜公布，并将申请使用宅基地的有关材料送乡（镇）人民政府审核，报县（市）、区人民政府批准，其批准结果由村民委员会或村经济合作社予以公布。
农村村民建造住宅使用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。
第十条 农村村民建造住宅，其除宅基地外的规划用地应当作为公共用地，由村民委员会或村经济合作社提出报批申请。经批准的公共用地，不得占作建房或作庭院等个人用地。
第十一条 有下列情形之一的农村村民，可以申请宅基地：
（一）因国家建设、垦区移民、灾毁等需要搬迁的；
（二）实施村镇规划或旧村镇改造，必须调整搬迁的；
（三）常住人口中已领取结婚证书且原有的宅基地面积低于分户后可达到规定面积90％的；
（四）经县（市）、区人民政府批准引进的专业技术人员确需在农村安家落户的；
（五）县（市）、区人民政府规定可以申请建房的其他情形。
国家干部、职工的配偶是农村户口且干部、职工本人长期与其一起居住的，经其所在单位批准，可随其配偶申请宅基地。
第十二条 农村村民申请宅基地，有下列情形之一的，不予批准：
（一）已有宅基地并达到规定面积标准90％的；
（二）出租、出卖或者以其他形式非法转让宅基地及其地上建筑物，或者将住宅改作他用的；
（三）以所有家庭成员作为一户申请并被批准后，不具备分户条件的；
（四）其他不符合申请建房条件的。
第十三条 县（市）、区人民政府可以对合理配置农村宅基地提出指导意见。
村经济合作社或村民委员会可以运用经济手段引导村民合理使用宅基地。
第十四条 经批准回乡落户的城镇干部、职工、军人和其他人员申请建造住宅的，应当持有原所在单位或者原户口所在地乡（镇）人民政府出具的无住房证明材料办理有关手续，其宅基地面积标准适用落户地的标准。
回乡定居的华侨、台湾和港澳同胞、外籍华人、烈士家属申请建造住宅的，其宅基地面积参照当地标准执行。
第十五条 符合建房条件的农村村民，经村民委员会或村经济合作社同意，可以购买本村或本集体经济组织内他人多余的房屋。买卖双方应当在合同生效后六十天内向县级人民政府土地行政主管部门办理土地使用权变更手续。
第十六条 农村村民有下列情形之一的，报经县级人民政府批准，可以注销其土地使用权证或有关批准文件，由村民委员会或村经济合作社收回宅基地使用权：
（一）自批准建房之日起满二年未动工兴建的；
（二）非法转让宅基地或住房的。
第十七条 经县级人民政府批准，对下列宅基地可注销其土地使用权证，并由村民委员会或村经济合作社收回宅基地使用权：
（一）新批宅基地时向村民委员会或村经济合作社承诺建新拆旧，新建房屋竣工后三个月内不拆除旧房的原宅基地；
（二）实施旧村改造，统一建造新村后，已迁入新村居住村民的原宅基地；
（三）因实施旧村改造涉及的非本村经济合作社社员且长期不在本村居住人员原在本村的宅基地。
第十八条 农村村民建造住宅，应当在开工十天前报告乡（镇）人民政府，并应严格按照规定的宅基地面积、设计层数、高度及质量标准进行施工。
乡（镇）人民政府接到开工日期报告后，应当派员到现场进行查验。住房竣工后经检查符合标准的，由县（市）、区人民政府办理宅基地登记，核发土地使用权证。
第十九条 农村村民建造住宅应当按照规定缴纳有关税、费。
第二十条 异地迁建住房的农村村民建房户，应当向村民委员会或村经济合作社书面承诺新建住宅后拆除原有住宅，并按规定缴纳拆除旧房保证金。
村民在新建房屋竣工后三个月内，应当拆除原有住宅，退还原宅基地。
村民按规定退还原宅基地的，村民委员会或村经济合作社应当在退还原宅基地之日起五天内将拆除旧房保证金本息一并退回。
拆除旧房保证金收取标准由村民委员会或村经济合作社决定，经村民代表会议或社员代表会议通过，最高不超过每平方米100元。
第二十一条 农村村民建造住宅应当在动工之日起一年内竣工。因特殊原因无法按期竣工的，报乡（镇）人民政府同意，可延长竣工日期，但最长不得超过一年。
第二十二条 土地行政主管部门发现非法占用土地或者超过批准的面积多占土地建造住宅的，应当责令其停止建设；对拒不停止、继续施工的，经县（市）、区土地行政主管部门负责人批准，可以查封、暂扣用于施工的工具、设备、建筑材料等。
第二十三条 未经批准占用土地建造住宅的，对其中符合土地利用总体规划和村镇规划，同时又符合建房条件的，经处罚后予以补办用地手续。
第二十四条 不按照本办法规定办理宅基地权属登记的，由县（市）、区人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。逾期不办理的，由县（市）、区人民政府土地行政主管部门给予警告，并可处2000元以下的罚款。
第二十五条 违反本办法第十六条、第十七条规定的，依法收回宅基地使用权；当事人拒不交出的，由县（市）、区人民政府土地行政主管部门责令其限期交还宅基地使用权，并可处2000元以下的罚款。
第二十六条 新房竣工后，不按规定拆除原有住房并退还宅基地的，按非法占地处理，其保证金用于拆除旧房，多余部分专户储存，用于本村土地开发整理或旧村改造。
第二十七条 违反本办法第二十一条规定，建房未按期竣工的，由县（市）、区土地行政主管部门给予警告，并可处2000元以下的罚款。
第二十八条 拒绝、阻碍土地行政主管部门和乡镇人民政府工作人员依法执行公务的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
农村宅基地管理的问题与对策
农村宅基地管理是国土资源管理最基层、最前沿的工作，直接涉及到农民的切身利益，事关农村的社会稳定与和谐。近年来，随着农村经济的快速发展，农民生活水平不断提高，加上新农村建设、土地综合整治、集体土地流转等新方针政策的出台与实施，农村宅基地管理成为了国土资源管理的重点、热点和难点问题之一。
一、现状与问题
经过二十余年土地管理法律法规的贯彻实施，农村宅基地管理基本走上了法制化、规范化的轨道，对于保障农民居住权利、加强耕地保护等方面发挥了重要作用。随着经济社会的不断向前发展，农村宅基地本身性质以及面临的环境发生了很大变化，农村宅基地管理也不断显现一些问题，有的问题还表现得比较突出。加快对宅基地管理的改革创新成为当前社会各界关注与热议的重点，当前有些地区探索实施的一些改革模式也招致评论与争议。归纳起来，当前宅基地管理存在的问题主要有：
1、建房布局散、乱，用地贪大求全。目前，农村建房缺乏统一规划，尽管在推进新农村建设过程中有些地方制订了村庄建设规划，但规划的控管作用并不明显，加上农村村民居住历史就较为分散，受各种因素影响，农民建房选址比较困难，现实当中往往出现公路修到哪、自己的责任田在哪，房屋就盖到哪里的随意现象，造成“满眼新屋却不见新村”。由于农民大多属单门独院选址建房，加上在宅基地供应上现行的是集体所有、农民无偿获得和无偿使用的制度，造成农村宅基地供应上的“大锅饭”，让农民有多占地、占好地的冲动，在占用土地上贪大求全，除修建房屋外，还要修建畜舍、厕所等附属设施，加上房屋四周堆占破坏影响的土地，占地面积往往会突破各地规定的标准。另外，农民图进出方便，各家各户还要独修建道路，这样占用的土地面积就更大了。
2、违法占地现象多，查处屡陷困局。由于受各种观念影响和条件限制以及现实需求与土地法规政策约束之间的矛盾，农民想建、能建的地方难批，能批的地方又建不了或不想建，只能铤而走险；有的相互攀比，一户多基，少批多占；有的私自转让宅基地和买卖房屋；还有的就是能批、能建的地方，农民不等批准“先斩后奏”。这些都导致农村违法建房案件易发多发。在农民建房违法案件查处当中，法律规定只能补办手续或，而农民违法所建的房屋按照规定能补办手续的仅为少数，大部分要。但真正要拆除农民用大半辈子乃至一辈子心血盖起来的房屋，现实情况中是很难行得通的。正因为违法建房难以拆除到位，违法者形成有恃无恐的心理，造成违法建房恶性循环。
3、流转遭遇瓶劲，改革势在必行。随着近年来经济社会的快速发展，农村人口逐步向城镇集中，一些在农村拥有宅基地的人，希望能将因各种原因长期空置的房屋给予变现处置。另外在某些情况下，如城市郊区、城乡结合部以及经济较发达的农村，城镇人口和贫困地区的农民希望跨地区、跨城乡购买宅基地，这些年出现的“小产权”房就是鲜例。按照现行的土地管理法律法规，这些都是明令禁止的，但由于利益等方面的驱使，这些年农村宅基地私自转让和房屋买卖时有发生，自发形成农村宅基地非法流转的隐形市场。加快集体土地管理改革创新，促进集体建设用地有序流转已迫在眉睫。
二、原因剖析
困扰当前农村宅基地管理的原因是多方面的，既有法律政策方面的原因，也有机制体制方面的原因。
1、现行法规政策欠完善，操作性不强。至今，我国还没有一部专门调整农村房屋和土地方面的法律法规，农村宅基地的管理只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，数量少，效力层次低。与立法较为完备的城市房地产管理相比，农村宅基地管理方面的立法明显滞后，并且操作性不强。如对农民非法占用土地修建房屋必须予以拆除的规定，在字面上看是极为严肃的，但从多年的执法实践来看，在以人为本的执法环境中，此规定执行难度很大，可操作性不强且难以执行到位，导致村民违法占地建房得不到有效制止。
2、规划管理滞后，农村陋习影响深远。长期以来，在规划管理上普遍存在重城镇轻农村的思想，对农村规划投入很少，大多数乡镇村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循，杂乱无序。总体上来看，农村宅基地只在土地利用总体规划上确定一个数字规划，与实际差距较大，没有落实到具体村庄和地块的点面上，村庄规划和控制性详细规划普遍缺乏。近些年来，少数经济条件好的乡镇虽然搞了规划，但大都不够成熟，有的规划不是十分科学合理，只注重新房整齐划一，而忽视了对旧宅基地的改造利用，造成农民建房的盲目性和随意性。另外，农民建房受农村一些陋习的影响十分深远，如农民在修建房屋时，就坐向、看风水、讲龙脉相当盛行，选宅基地不是先请基层国土资源所人员察看，而是先请“风水”先生，“风水”好了就行，哪怕法律禁止也要强行修建，特别是“风水”好的地段甚至出现抢建现象。
3、执法过于疲软，监管存在缺位越位。虽然近些年来，国家对土地管理的重视程度一度上升，监管政策也相继出台，但在土地执法上，还一直处于“软肋”状态，主要表现在土地强制执行力弱。国土资源管理部门只能向违法主体下发《责令停止违法行为通知书》，作为一种约束性行政行为，法律法规未赋予土地执法监察人员一些必要的强制执行方面的权力。土地问责过松过软。对农民违法建房大都采取罚款方式变通了结其违法行为，真正拆除违法建筑物、追究法律责任的寥寥可数。在监管问责上，失之过宽，究之过软，起不到应有的警示作用，在基层干部职工心中，对农民建房管理“因公违法”、“法不责众”的心理普遍存在。有些地方土地问责的地方保护主义还比较突出。在日常监管方面，存在缺位越位的现象，如有些国土资源部门处于唯钱管地的状态，出于部门利益追求和生存考虑，忽视、放松甚至“放纵”农民建房用地管理；有些乡镇政府在国土资源管理体制改革后，对农村土地管理重视不够，履责不到位；有些村干部以土地所有者和管理者的双重身份，越权、越位审批；另外，涉土管理的相关部门在政策衔接和工作步调上也不是很协调有序。
三、工作建议
加强新形势下的农村宅基地管理，必须对当前宅基地本身的性质、功能以及环境有一个正确的认识，从而把握好改革的方向。要从完善法律法规、机制体制入手，勇于创新，大胆探索新形势下的宅基地管理方式。
1、健全宅基地管理法律法规。要借《土地管理法》修改之机，加快农村宅基地立法工作，国家可出台《农村宅基地管理办法》、《农村集体建设用地流转管理办法》等法律法规，同时要配套建立完善的违法处理、管理收费、失职问责等方面的政策文件，综合运用法律、经济、行政的措施，使农村宅基地 的使用和管理全面纳入法制化轨道。另外，对现有关于宅基地管理方面的法规政策要进行修改完善，特别要注重其可操作性，增强法规政策的执行力。
2、加强宅基地规划管理。严格按照控制建设用地总量、合理布局、改善居住条件、保护耕地的原则，因地制宜，科学制定适合农村宅基地发展的村庄建设规划，合理地规划村庄、农村居民点的数量、布局、范围和用地规模，同时要结合新农村建设，加大农村基础设施建设投入，创造农民集中成片建房、节约集约用地的平台。要本着节约集约用地的原则，加强农村宅基地用地计划控制，严格控制新增宅基地用地计划，严格控制新增宅基地用地标准，把农村宅基地[文秘站:]新增用地计划指标和农村建设用地整理新增的耕地面积挂钩，对宅基地实行总量控制。
3、规范宅基地审批管理。要加强乡、村、组三级的审核作用，基层国土资源所要全程参与农村宅基地从申请到确权登记的整个过程，真正做到“三到场”。要严格控制农村宅基地申请条件，认真贯彻“一户一宅”的法律规定，坚决贯彻各地农村宅基地面积规定标准。规范农村宅基地申请报批程序，对农村村民需要申请宅基地和经依法批准的宅基地，要在其所在地的集体经济组织或村民小组张榜公示。要加强农村宅基地的初始、变更登记工作，对农村宅基地登记实行动态管理，加强农村宅基地档案建设，推行电子档案管理信息化，充分发挥地籍档案在农村宅基地监督管理上的作用。
土地是我们生存的基础，发展的源泉。当前，我县农村目前面临的土地管理形势却越来越严峻，就我镇而言，突破甚至公然违抗土地管理法律的现家屡见不鲜，层出不穷。比如：一户多宅的现象，超面积建房的现象，乱占滥用耕地的现象，未批准建的现象，非法买卖，出租土地的现象，等等等遍地开花，严重违反了国家关于土地管理的制度，损害了广大群众的利益，给农村改革发展稳定大局带来了新的不稳定因素。
鉴于目前村（场）土地管理混乱的现象，镇党委、政府审报度势出台了一系列严管土地及禁违拆违的相关政策，拿出了切实可行的具体措施，比如说将村建站、国土所联合办公，从效能体制上加以加革，提高为群众的办事效率，也加大对违法现象的打击效能。同时，出台了__镇禁违拆违管理办法，鉴订禁违拆违责任状。__镇农村宅基管理办，就拿刚了出台的__镇农村宅基地管理办法中对于农村宅基地的申请就有新的要求：宅基地取得必须经三分之二村民代表的同意，对建房村建房条件必须进行实了在以公开公示。
下面我就农村村民建设需要符合哪些审批条件向大家作一下汇报：
1、申请宅基地需要满足下列条件：第一、无住房家庭；第二、多子女家庭，有子女已达婚龄，确需分居立户（分户后父母身边须有一子女）；第三、因国家建设原宅基地被征收的；第四、因自然灾害或实施村镇规划、土地整理需要搬迁的；第五、原房屋破旧、宅基地面积偏小，需要新（扩）建的；第六、迁入农业人员落户成为本集体经济组织成员，经集体经济组织分配承包田，同时承担村民义务，且原籍没有宅基地；第七、因外出打工、上学、被劳动教养、服刑等特殊原因将农业户口迁出，现户口迁回后继续从事农业生产劳动，承担村民义务，且无住房的；第八、原本村现役军人配偶，且配偶及子女已落实本村组无住房的。
2、农村村民一户只能拥有一处宅基地。农村村民建住宅应当在符合乡（镇）土地利用总体规划。每一户用地面积使用耕地不超过一百三十平方米，使用荒山荒地不超过二百一十平方米，使用其他土地不超过一百八十平方米。
3、农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
4、农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。
1、《农村村民建房用地申请书》；
2、申请人身份证复印件；
3、外地入迁户须提供原藉所在地国土资源管理部门出具的无宅基地证明；
4、多子女户，有子女到已婚年龄，确需分居另建住房的，需提供分户协议；
5、村镇规划建设许可证；
6、其它相关资料。
1、申请人向所在居（村）委会提出用地申请；
2、村（组）召开村（组）村民会议或代表会议；经2/3以上村民或代表同意，并公示无异议后，上报国土资源管理所，上报时并提供规划选址意见书以及户口本复印件或身份证复印件；
关键词：农村宅基地 法律属性 用益物权
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-8181.2013.23.228
农村宅基地是指归属于农村集体组织所有的，供农村成员建筑房屋的土地。长期以来，国内对于农村宅基地的法律属性问题的争议没有能够得到妥善解决，由农村宅基地法律属性问题所引发的“小产权房”等社会问题层出不穷，严重影响到了我国农村经济社会的健康发展。应当说，农村宅基地法律属性问题亟待进行明确规范。
我国《物权法》对于农村宅基地的法律属性做出了明确规定，将其归入“用益物权”。实际上，用益物权是物权的一种，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利[1]。虽然《物权法》将农村宅基地使用权归为用益物权，但是从现阶段我国相关法律规定及社会发展实际情况来看，农村宅基地使用权的用益物权属性并不明确，存在着严重的“名不符实”现象。
1 现阶段我国农村宅基地使用权现状
我国是一个农业大国，农业人口数量众多。农村宅基地使用权关乎农村人口的居住权，是农村基本人权保障的重要内容之一。从现阶段我国农村宅基地使用权现状来看，主要可以体现出如下几方面特点。
第一，农村宅基地是保障农村社会秩序和维持农民基本生活的必要物质基础。农村宅基地是农村集体组织为了保障农民生产生活需要而对集体土地使用权进行再分配的一种形式。虽然近年来我国加快了城镇化建设的进程，大量的农村劳动力开始进入城市务工，并在城市购买了住宅，但是他们同样拥有农村宅基地的使用权。受到传统乡土观念的影响，大部分农民不愿意舍弃农村宅基地，而且在现有法律规定之下，农村宅基地的使用权并不能够实现自由转让，这也就限制了相当一部分农民走出农村，实现劳动力资源转移，也就只能依托现有的土地从事农业生产劳动。
应当说，农村宅基地仍然是现阶段农村集体组织土地资源分配的主要形式。而且由于我国农村人口所占比重较大，农民生存和农业生产对于土地的依赖程度并没有明显降低，因此可以说，农村宅基地仍然是维护我国农村社会秩序和保障农民生活的必要物质基础。
第二，农村现有宅基地使用权不能转让和买卖。按照现有的法律规定，农村宅基地使用权是不能随意买卖和转让的，如果需要买卖和转让，那么只能在集体组织成员之间来进行。这就意味着许多城镇居民不可能买到农村宅基地使用权，也就不可能到农村居住。还有一些农民进城务工后，脱离了当地的集体组织，也就丧失了宅基地使用权。中国有着叶落归根的传统，许多在城市里居住的农民都有守土还乡的愿望，他们还是希望有朝一日能够回到故乡生活。但是根据现有的法律规定，他们却无法再次获得宅基地使用权，这显然是有悖于民情民意的。从这个意义上说，农村宅基地的使用权不仅仅是一个法律问题，也是一个社会问题[2]。
第三，农村宅基地使用权规定不明确导致了“小产权房”现象的大量发生。农村的“小产权房”是当代中国社会的特殊现象。所谓的“小产权房”是指建筑在农村宅基地上的住宅。与传统意义上的住宅不同，农村的“小产权房”产权并不明晰，非常容易导致矛盾纠纷。很多城镇市民由于种种原因，转而到农村购买“小产权房”，这种做法无疑严重扰乱了现有的房地产市场秩序，也无法切实保护购房者的投资安全。
2 当前我国法律制度对于农村宅基地使用权有关规定存在的主要问题
笔者认为，现阶段我国法律制度对于农村宅基地使用权有关规定主要存在以下几方面问题。
第一，现行法律制度的有关规定不完善。我国现有法律制度对于农村宅基地使用权的规定散见于有关法律法规之中。其中我国《宪法》规定了农村宅基地归属于农村集体所有，而《物权法》中涉及到农村宅基地的共有四个法条，但相比于其他用益物权，这些法条的规定还显得比较简单。这些法律规定只是对农村宅基地的基本属性进行了框定，但是对于农村宅基地的流转过程却没有相应进行规范，相关法律制度还存在着严重的不完善。
第二，农村宅基地用益物权的法律属性不明确。《物权法》将农村宅基地使用权划分到了用益物权之中，但很显然相关的法律规定却违背了这个原则。按照现行规定，农村宅基地的获得必须要经过政府有关部门的批准，也就是说宅基地的所有权和使用权是分开的。在农村宅基地行政审批程序尚未完成之前，作为所有权人是没有任何处分权利的，这与用益物权的法律特点是完全不符合的。
此外，我国现有法律制度规定农村宅基地使用权不能随意处分和转让，而用益物权的最主要特点之一就是不动产所有者可以根据自己的意愿随意处理其个人不动产，而这显然不能真正使得农村宅基地使用权真正成为用益物权。
3 对于明确农村宅基地使用权法律属性的建议
笔者认为，既然《物权法》已经将农村宅基地使用权纳入了用益物权，而且也得到了大多数专家和学者的支持，为了明确这个法律属性，我们需要通过以下几方面措施加以实现。一是要修改相关法律规定，将不符合用益物权规定的内容进行调整和完善，实现法律规定的统一。二是要规定农村宅基地使用权的可转让性，制定完善的管理办法，允许农村宅基地使用权进入流转渠道，充分发挥其经济效益。三是要尽快解决“小产权房”等遗留问题，本着最大限度保护投资者权益的原则，根据用益物权的特点制定解决措施，充分体现其法律属性。
参考文献：
[1]梁慧星.物权法[M].法律出版社，2010.
[关键词]宅基地；登记；发证；问题；对策
农村宅基地使用权是属于集体经济成员的农村居民锁拥有的无偿取得与无偿使用的权益，主要是指农村居民在依法通过正规途径获得的集体经济组织所有的宅基地上进行房屋及相关设施的建造，对该宅基地进行合法使用、占有及有限制处分，它是农村居民基本的福利保障。
1. 宅基地登记发证过程中存在的问题
1.1 一户多宅问题。由于旧时期对于农村土地的管理并不规范，存在很多未经审批已占用的土地，当前，农村宅基地管理中存在着一户多宅的现象，许多宅基地的面积超出审批规范，加大了宅基地登记发证的难度。这主要是由于近些年来，农村建设的大力开展与推进，为了改善农民的居住环境，许多农民住进了新房，却未将其旧房拆除，导致一户多宅的现象越来越多。
1.2违法用地处理难度大。目前，农村宅基地登记发证由于许多农民出现违法用地，而无法正常推进发证工作。这主要是由于许多农村居民非法占用宅基地，包括未经审批便私自占用宅基地，或以违法的手段骗取宅基地的审批资格，甚至是出现非法转让宅基地，包括对宅基地进行交易，私自改变宅基地的用途。而违法用地不仅加大了宅基地发证工作的管理难度，而且导致发证工作无法顺利开展。
1.3宅基地登记发证工作技术手段落后。根据笔者的调查与了解，当前多处农村宅基地登记部门存在工作技术落后的现象，极大的阻碍了登记发证工作的正常推进。虽然有部分城区使用了专用登记、发证管理软件，但其软件的版本级别不高，导致登记部门无法实现登记、发证工作全系统联网、共享，仅仅能对本城区的登记、发证工作信息进行网络查询及简要的微机管理。由于缺乏有效、统一的登记、发证工作软件及技术，严重降低了国土部门对于宅基地管理工作的管理统一性与规范性。
1.4经费问题。现今，由于农民对于宅基地登记、发证工作所收取的费用持不满情绪，认为费用与国家政策相违背，影响了宅基地登记、发证工作的开展，严重降低了登记发证的工作效率。这主要是由于当地政府财政预算并未纳入宅基地登记发证工作费用，致使国土部门缺乏相应资金开展宅基地工作的调查与登记发证工作。
2.改善宅基地登记发证工作的对策与建议
2.1 完善宅基地登记发证工作流程
2.1.1 健全宅基地审批制度
在宅基地审批中，严格执行“一户一宅”制度，审批前，对村组的旧宅基地、空闲地进行摸底登记，建立地籍图件，并进行标注，在审批中，对照图件先使用村内这些旧宅基地和空闲地，审批后，通过签订合同、发放集体土地使用证等措施，约束村民占新不腾旧，及时交出旧宅基地。
2.1.2 制定切实可行的工作方案
首先，统筹安排好工作的原则、组织、内容、进度、要求等，国土资源部应当加快制定农村宅基地登记发证技术规程、验收办法，迅速下发供各地遵照执行。
其次，通过完善、规范宅基地审制度，严格按照管理、便民利民的原则，理顺土地、城建、户籍管理部门的规定文件，明晰办理宅基地申请的前提条件和各环节办理时限要求，简化审批手续，加强对宅基地登记发证工作的监督检查，切实维护农民依法取得宅基地的正当权益，确保宅基地登记发证工作顺利实施。
最后，出台宅基地登记发证的配套文件，进一步完善农村宅基地流转制度，制定农村宅基地流转的规范性办法。经过统筹布局，合理规划、从严控制建设用地等方面，将宅基地登记发证工作与土地利用总体规划、城市规划相结合，有计划、有步骤地引导村民住宅向小城镇、中心村集中，切实推进农村建设工作，改善农民的生活环境及生活水平。
2.2 解决一户多宅问题
对于一户村民的两处宅基地，面积经过合并没有超出当地省级以上政府规定的面积标准的，可以受理其第二宗宅基地申请。对于因建新不拆旧和因村民购买住宅而造成的“一户多宅”，村民申请第二宗宅基地登记的，在村民拆除其旧宅之前和国家未出台规范宅基地流转法律或政策之前，土地登记机构不得受理；对于因继承造成“一户多宅”的，土地登记机构可以受理。
2.3 加大土地产权法律法规宣传力度
为了提高农村居民的土地产权保护法律意识，国土部门必须加大力度对其进行土地产权法律法规知识的宣传与教育，尤其应当向普通群众进行法律知识宣传，确保其具备基本的土地产权意识。
首先，政府应当创新宣传的方式，结合电视、新闻、报纸、广播、多媒体网络等方式，进行土地产权普法知识宣讲。其次，政府可以适当进行反面教材教育，挑选针对性强的事例教育农民依法遵守土地产权管理法，切实做好本分，推进宅基地登记发证工作。最后，若相邻土地权利人长期不在家没人签字或无故不签字盖章，采取一定的方式公告。可以张贴公告为主，而在新闻媒体上刊载公告只能作为张贴公告的补充，交通方便公告期限统一规定为30天，公告期满后进行宅基地登记。
2.4 统一工作软件和技术规程
国土部门应当加大力度推进登记发证工作软件及技术的研发，尽早使用统一的工作软件与技术作为登记发证工作的辅助手段，从根本上解决登记、发证工作开展困难的问题。对于登记发证工作所使用的技术与软件，应当使用现代化、统一化、规范化的软件，以先进的技术操作开展登记发证工作，确保登记发证工作的效率及质量。
此外，通过加强监查执法网络的建设，注重执法检查制度的建设与落实，对宅基地的登记发证工作进行密切关注，做好巡查工作，避免登记发证工作出现违章、违规、违法现象。
2.5 解决登记发证部门的经费问题
为了缓解农民抵触征收登记发证工作费用的情绪，推进登记发证工作的顺利开展，地方政府应当将登记发证工作归入其财政预算之中，切实将地方土地相关收益拨款到国土管理部门，以便其作为登记发证过程中所需的测量及调查等工作的费用，减轻农民的经济负担，解决其经费问题。
另外，我国各地政府应当加大力度支持国土管理工作，以补助登记发证工作支出的形式，结合批量登记发证工作的手段，降低工作人员的工作量及劳动强度，保证登记发证工作的正常开展。
3. 结束语
综上所述，只有完善宅基地登记发证工作流程，健全其管理办法及规章，改善登记发证工作的技术及软件，加大力度进行宅基地法律知识宣传，提高农村居民的财产法律保护意识，才能真正从根本上将农村宅基地登记发证过程中存在的问题一一解决，全面、高效、快速的做好宅基地的登记、发证工作，加强农村宅基地的管理与控制。
参考文献
[1]李炳星，罗彩云，林启炎.浅析沙县农村宅基地登记发证存在的问题及对策[J].农村经济，2010，（05）：55-57.
[2]蔡卫华.土地登记实物精解[M].中国法制出版社，2010.
[3]庞莉.农村基地登记发证工作中遇到的遗留问题及解决对策[J].科技致富向导，2009，（07）：38.
今年6月25日是第26个全国“土地日”，“节约集约用地，切实保护耕地”是今年全国“土地日”的宣传主题。
“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的基本国策，我们要以新的发展理念为统领，毫不动摇地坚持最严格的耕地保护制度和节约用地制度，要像保护大熊猫一样的保护耕地，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，坚定不移推进节约集约用地，优化土地利用结构，提高土地利用效率，促进经济社会可持续健康发展。
一、土地是人类生存发展之本，节约集约利用土地是经济社会发展必由之路。
节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。节约集约用地，一是要节约用地。认真执行土地总体利用规划和年度计划，各项建设都要尽量节省用地，千方百计不占或少占耕地。二是要集约用地，必须提高每宗建设用地投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度。三是要通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
《双峰县农村村民建设占补平衡管理办法》和《双峰县农村宅基地管理办法》的实施，在严格农村土地管理，加强土地调控，推进土地节约集约利用方面做出了明确规定。一是农村宅基地建设应当符合土地利用总体规划和乡镇、村规划，坚持先规划后建设。二是严格控制占用耕地特别是水田建造住宅，严禁占用基本农田建造住宅。三是农村居民新建、改建、扩建住宅，应当充分利用本集体经济组织内空闲地和原有宅基地，村内有空闲地和原有宅基地未充分利用的，原则上不批准新宅基地，并严格宅基地面积标准。四是村民自治组织应依据本地乡规民约，采取具体可行措施，做好宅基地退还工作，积极推进“空心村”治理、旧宅基地及其他废弃建设用地复垦，复垦增加的耕地优先用于补充村民建房占用的耕地，县人民政府通过以奖方式，对积极开展复垦增加耕地的，适当奖励复垦人。五是村级基层组织负责制订村庄规划和农村宅基地管理自治章程，村级国土资源协管员是农村宅基地管理的直接责任人。
二、保护耕地红线、保护科学发展。
人多地少、耕地资源短缺是我国的土地国情。保护耕地，就是保护农业综合生产能力，就是保障国家粮食安全。保护耕地最重要的是保护基本农田。保护基本农田要做到，一是确保总量不能减少，一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决制止耕地闲置、抛荒，严格控制耕地转为非耕地，确需占用耕地建住宅的，必须先补后占，占一补一，占优补优，占水田补水田。全面推进农村土地开发、复垦、整理，促进社会主义新农村建设。二是严格用途管制，基本农田必须用于农作物生产，严格执行基本农田保护“五不准”，即不准非农建设占用基本农田（法律规定的除外）；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划减少基本农田面积；不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；不准在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。三是确保质量不能下降，要加强耕地质量建设，提高耕地集约利用水平。四是严格执法。重点查处非法占用耕地建房、非法开采沙石、制砖用页岩、陶土等矿产资源行为。对违法建筑实行“即查即拆”的措施，对违法用地和非法采矿推行“发现在初始，遏制在萌芽”的工作措施；对辖区内土地管理秩序混乱、违法用地面积和比例大的乡镇，实行一票否决；对有土地违法案件的村扣发村国土协管员工资，并停止该村新增建设用地审批。
我们要牢固树立科学发展观，正确处理长远利益与当前利益、整体利益与局部利益的关系，正确处理保护耕地与发展经济的关系，切实保护好我们赖以生存和发展的土地资源。
关键词：MAPGIS，农村宅基地，数据建库
中图分类号：G812.42 文献标识码：A 文章编号：
基于MAPGIS建立农村宅基地数据库工作，是明晰农村宅基地产权关系，依法保护农村宅基地使用权人合法权益，规范农村宅基地管理，促进社会主义新农建设的一项基础性、公益性工作[1-2]。为规范工作程序，统一技术标准，确保我国农村宅基地使用权确权登记发证工作的顺利进行，建立农村宅基地数据库已经迫在眉睫。
1 MAPGIS
MAPGIS农村宅基地建库系统是以MapGIS平台为基础，集土地利用现状、土地权属等调查数据的管理功能于一身，实现了海量多专题数据的统一维护管理、图形处理、多层叠加分析；通过提供相应的查询统计、数据分析等功能实现年度数据汇总、出图出表、数据上报等工作，从而建立国家、省、市（地）、县四级集影像、图形、地类、面积和权属于一体的土地调查数据库管理机制。
系统提供了相应的矢量、栅格和与之相关联的属性数据的管理，具有数据输入、编辑处理、查询统计、汇总制图、输出，以及更新等功能。同时在处理图形数据时，用户可以根据数据要求，利用检查点、线、面拓扑关系的工具，对整个数据进行拓扑处理、拓扑检查，建立拓扑结构。对于属性数据的录入，系统提供相应的数据校验和逻辑错误检查工具，保证属性数据的完整性和准确性[3]。
数据汇总方面，系统提供了城镇土地统计和专项统计功能，包括通过城镇土地调查获取的土地利用现状分类和权属性质等统计，通过对工业、基础设施、金融商业服务、开发园区，以及房地产用地等的统计进行出图出表，查询输出。
对于数据变更的处理，系统提供了大量的图形变更方法，用户可以根据实地补测结果导入系统自动更新，同时系统也支持遥感正射影像图，通过内业提取变化与实地调查相结合的方法进行数据更新。
2建库依据
[1]．《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国家土地管理局，1995）；
[2]、国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234号）；
[3]、国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》（国土资发[2008]146号） ；
[4]．《确定土地所有权和使用权的若干规定》；
[5]．《土地权属争议调查处理办法》；
[6]．《日常地籍管理办法(试行)》；
3内容与原则
3.1 建库内容
（1）对外业采集的空间矢量数据（包括地形、地籍数据）按要求进行分层、编辑等处理。
（2）内业拓扑处理，按规定的面层，对每一个面层按照拓扑关系进行构面处理，如区划、街道、街区、宗地（地块）、地类等层。
（3）属性补录，对于外业采集软件中不测录入或不测转入的各种属性数据，按规定补录完整。
（4）资料扫描，按规定的扫描资料内容进行扫描，并建立相应的对应关系。
3.2 建库原则
对于测区范围内较大的地形、地物，在提交入库前应该保证同一地形、地物对象的单一性，即空间数据对象是一个目标、属性数据只保留一条与之对应。
对于不同测区之间的大的地形、地物，在提交入库前应进行接边处理，并保证同一地形地物数据对象的单一，即空间数据对象是一个目标、属性数据只保留一条与之对应。
（2）复杂线型地物
对于一些较为复杂或特殊的地形地物，在入库时，必须保证其目标对象的统一，如陡坎、护坡、围墙等用复杂符号标示的地物，在入库前应保证该类地物符号的一体化，即一个地物只测一个符号对其进行表示，而不是用几个或多个对象组合起来进行表示。
（3）地物对象类型要求
在空间数据采集和编辑处理时，空间数据对象的类型基本规定为以下几种：
①．点类型对象
②．线类型对象（含直线、弧线、折线）；
③．面类型对象（矩形、多边形、圆形、椭圆形）；
④．注记类型对象。
数据编辑处理工作是按照检查错误、编辑修改、再检查、再编辑修改、再检查，循环进行的，直到满足质量控制要求为止。
空间数据的编辑处理包括精度检查、与影像图数据的匹配、节点平差、图幅拼接、拐点匹配、行政界编辑、权属编辑、地类界编辑、数据的几何校正、投影变换、接边处理、要素分层等。在编辑处理的每个过程中需不断检查修正。
属性数据的编辑处理主要包括各数据记录完整性和正确性检查与修改等。
数据编辑处理阶段，应该建立和完善图形数据与属性数据之间的对应连接关系。
（5）其他要求
线目标一般以符号中心线（如道路、单线河）或符号底线（如管线、垣栅）为其实地位置；注意区分直线和曲线，以保证线目标的几何特征。
不同要素层重叠要素，其几何位置必须严格匹配。
接边误差控制，通常当相邻图幅对应要素间距离小于0.3mm时，可移动其中一个要素以使两者接合；当这一距离在0.3mm与0.6mm之间时，两要素各自移动一半距离；若距离大于0.6mm，则按一般制图原则接边。拓扑结构中的同名点匹配限差不大于0.1mm。
图层内容表达的完整性与拓扑关系一致性，主要检查是否有冗余的多边形碎片，孤立的点，线要素是否合理，悬挂的线要素是否合理，图层中需要表达的内容是否有遗漏或冗余，图层中各要素与对应的属性项的表达是否一致等。
4 总体流程图
基于MAPGIS建立农村宅基地数据库总体流程图如图1所示：
图1基于MAPGIS建立农村宅基地数据库总体流程图
5 建库步骤
5.1准备工作
熟悉数据库数据的分层、数据结构、存储格式和编码原则，收集准备资料。对原始成果及其它测量成果认真核对，确定坐标处理数据没有遗漏或错误，对于界址点的电子文档数据应检查其格式、精度等，以确保数据的转换无误。对宗地属性数据如地籍调查表等进行检查。检查表格的规范性、完整性和质量，检查资料是否有丢漏，并对照地籍图进行对应关系检查，对错误情况进行处理。对每一幅图创建图例簿，记录重大问题说明及处理意见。
5.2内业扫描
根据国土资源部《第二次全国土地调查数据库标准》，应扫描以下内容：
1）法人身份证明；
2）法人代表身份证明书；
3）权属来源证明文件；
4）红线图；
5）指界委托书（本宗及邻宗指界）、违约通知书；
6）宗地草图；
7）土地登记审批表；
8）收件单；
9）地籍调查表。
5.3转换前预处理
数据转换前预处理主要包含数据检查整理、输出中间交换文件等工作。
（1）数据检查整理就是在南方开思的软件或者广州开思里利用其检查工具把数据检查整理成合格的数据。在这里注重检查编码的正确性、图层的正确性检查，高程点注记检查检查的时候把数据重新存出来（不包含zdh、因为这个加入检查报错比较多）。
（2）、检查完没有什么问题，就导出宗地属性.mdb：地籍――输出宗地属性，为后面宗地属性的挂接准备。
（3）将二维多段线转换为多段线，注意，界址线如果是二维多段线不做以下操作。选中地物，逐根进行检查，点比较少的二维多段线，拟合后形状变化很大，还是不能将所有的二维多段线变成多段线，在这里只改是地类界的线型拟合处理，地物编辑――复合线处理――重量线――轻量线。
5.4数据转换
转换南方开思数据或者广州开思数据都要求选择模板，这时模板选择事先准备的“各地城镇地籍模板”。转换南方开思数据：进到suv界面，数据转换――转换南方DWG转换SUV文件。
5.5转换后检查
转换过来的图形还要检查是否存在错漏的情况。检查的方法：可以把DWG另存成R12版本的DXF数据转成MPJ工程，在MAPSUV里打开作为背景显示，对照可以检查数据的转换质量。
转换数据常见的问题有两种：地物缺失和变形。
缺失原因分析：从开思中获得的交换文件中数据已经丢失；编码对照表(CASSCODE..TXT)中没有相应的编码对照；还原显示出原来CASS中带“-”的子图号等等。
变形原因分析：对照表中编码对照出错；在CASS中画法不符合测图的要求（楼梯、涵洞等地物应顺时针）；两边本身定义的图形表示不一样(修改地物编码表中的图形参数)；飞线的处理看实例。
转换后地物错漏的问题可以通过修改编码对照表、修改程序代码或者修改原来数据来解决，重复进行转换-检查-修改的过程，最大限度的提高转换的成功率。
5.6数据分层输出
数据输出――根据模板分层输出数据，得到MAPGIS数据
5.7界址线的处理
（1）MAPGIS平台软件：菜单其它――自动剪断线――拓扑错误查错（线拓扑错误查错）
（2）MAPGIS平台软件：菜单其它――清除微短线（最小线长0.05），将这些微短线处理好，查到没有为止。
（3）MAPGIS平台软件：菜单没有拓扑问题及微短线就进行线转弧段，形成宗地面，查看碎小面积，小于1的，如果是因为捕捉问题造成的这种碎区要对这个界址线进行处理。
以上的界址线修改要对应的修改CAD数据，修改没有错之后重新通过SUV转换，把在CAD录好的界址线属性挂接好。由于宗地房屋共边的情况挂接只能挂上其中的一个，这部分界址线在mapgis平台浏览修改并注明：两宗地都以墙外为界。
5.8宗地构面
（1）输好属性的界址线，重新拓扑构宗地面，挂上宗地属性结构，赋上宗地号属性，宗地号是从MAPSUV转出来放在ZDZJ.WT这个图层。
（2）把这个ZDZJ.WT图层清空原有属性结构，添加一个新属性结构：宗地号字符串19，在点编辑下面――注释赋为属性。
（3）编辑宗地层，在其它――label与区合并，挂上宗地号属性，检查没有挂上宗地号区，最后检查区和点的个数是否对得上。
6 展 望
基于MAPGIS建立农村宅基地数据库目的在于各种数据的科学管理，同时为土地管理日常工作提供数据查询和生成功能。
本文深入分析了农村宅基地数据库建库的具体流程、数据库建立过程中的各类图层的添加；数据库文件的属性结构设计以及属性数据的输入方法。希望本文所述的方针路线能对全国基于MAPGIS建立农村宅基地数据库提供理论和技术上的支持。基于MAPGIS建立农村宅基地数据库
参考文献
[1] 姜爱林,陈海秋.农村宅基地法制建设的基本现状与完善对策研究[J].陕西理工学院学(社会科学版),2007(2):45―49.
[关键词]产权；宅基地使用权；流转；规制
[中图分类号]F321.1
[文献标识码]A
[文章编号]1002-736X（2012）06-0082-04
我国人口众多且集中在农村，致使农村宅基地占地量并非少数，加之现行法律对其流转施加严格限制，随之而来的是违法审批和占用耕地的膨胀，如此种种因素导致农村宅基地占地数量惊人。由于宅基地已经审批确定便具有永久性，很难随外迁居住、生老病死等情景变化进行及时的效用性调整，使许多宅基地处于闲置状态。随着土地资源的日益稀缺，宅基地的处分利用可在一定程度上缓解人多地少的矛盾，化解经济发展对土地需求的危机。如何使现有宅基地资源被充分利用，涉及许多政策和措施，其中深化农村宅基地使用权之流转不失为当前行之有效之举。
一、农村宅基地使用权流转实践之探索及放宽流转之功用考察
随着对现有土地资源的珍视，受实现其价值的强烈愿望所驱使，尽管没有国家的统一号召，但各地纷纷展开了宅基地使用权流转的实践探索，出现众多不同模式。如2008年浙江嘉兴市委、市政府结合实际，以打造城乡一体化先行地为目标，启动展开了以“宅基地与承包地分开、搬迁地与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、土地承包经营权指挥社会保障”为主要内容的“两分两换”试点工作。其他宅基地流转模式为天津的“宅基地换房模式”、重庆“双换模式”以及其他地区适用的“填实插建”、“部分搬迁”、“整体搬迁”等模式。另外，根据2009年对全国4省（贵州、湖北、山东、黑龙江）480户农民的调查表明，把宅基地转让给城镇居民的比例为13，8%，赞成转让的受访农民在2009年的调查中所占比例为32，9%，把宅基地转作他用的情况也较为普遍，受访农民认为宅基地可以专门用作住房以外的经营性用途的占38，02%。这些实践探索和调查资料表明：市场经济的深入发展已产生巨大动力，并促使各项制度规定必须适应现实需要，否则，这些制度就会在一定程度上阻碍实践发展，而且实践也会突破这些规定，创设新的发展模式。同时，这些宅基地使用权流转时间也折射出放宽农村宅基地使用权流转具有盘活土地资源存量，发挥资源合理配置之功用，具体表现为以下三点。
（一）实现土地用益物权之功用
物权的收益之功用实现需要物权主体充分行使其所享之权，使用方式表现为转让、出租、抵押等。宅基地使用权作为一种用益物权要实现其收益功用，也需采用这些流转方式和途径，而流转的自由程度对宅基地使用权的实现具有很强的关联性。原因在于：一方面，使宅基地使用权的相关主体获得很大解放，引发社会进步之动力，这些主体的主动性、创造性大大增强；另一方面，由于宅基地使用权之流转，不仅可实现土地资源之收益，还可发挥土地所附之物之效益，使客体物的价值在流转中得以展现。
（二）使国家所有权和集体所有权趋向平等
我国土地所有权分为国家所有权和集体土地所有权。当今，国家土地所有权可在法定范围内采用抵押、出租等较为自由的方式流转，而集体土地所有权的流转相对受限，如家庭土地承包经营权不准抵押、农村宅基地使用权禁止转让给本集体组织之外成员。这些法律规定使国有土地所有权和集体土地所有权的实现方式差异很大，由此导致集体土地所有权的价值无法实现。另外，这些流转差异之规定并没有阻止市场经济背景下集体土地使用权的违规交易，加之管制不够规范，致使集体土地所有权在私下交易中滥用权利、侵权现象不时发生，不仅浪费了部分土地资源，同时损害了相关集体和农民的合法权益。
（三）保护耕地，实现土地资源的充分利用
随着城市化发展步伐的加快，对土地资源的需求相对增加，现有农村建设用地量难以适应经济发展要求，许多耕地被侵占，甚至一些地方连基本农田都被破坏。另外，由于农村人口增加，致使农村居民住宅建设大幅度增加，且仅仅利用地面空间。此种情势下，许多耕地被违法批为宅基地使用。同时，一些农民进城购置楼房之后，原有的宅基地就处于闲置状态，其数量巨大，导致土地资源的浪费，这一现象在一定程度上可归因于宅基地使用权不能自由流转所至。若农村宅基地使用权能像国有土地那样自由流转，一方面，可大大减少新宅基地之审批，减少对耕地的侵占；另一方面，现有宅基地经过不同方式流转后可腾出更多土地，以补偿农村建设用地和耕地之用。
二、现行法律对宅基地使用权流转之限制所导致的冲突
对比现行法律规定和实践需求，现行宅基地使用权流转之规定具有以下缺陷。一是国家法律与地方性法规的冲突。为指导现实的宅基地使用权流转实践，一些地方政府颁布了突破现行法律规定的地方性法规。如2005年10月，广东省政府了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，其中规定：集体建设用地使用权与国有土地使用权同权、同价，可以进入土地一级市场流转。这是全国首个在全省进行集体建设用地流转规范化管理的省份。2010年7月，重庆市颁布了《重庆市统筹城乡户籍制度改革意见》，确立农民工转户进城、宅基地可换城镇住房的宅基地使用权流转模式。地方性法规的突破性规定反映了市场实践的需求和广大农民的心愿。二是宅基地继承与一户一宅的冲突。现行法律制度承认房屋的所有权转移和地随房走之做法，故而出现已经拥有一处宅基地使用权的人，会因房屋买卖、继承而获得两处以上宅基地使用权。这与我国现行《土地管理法》第62条第l款规定的“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准”相矛盾。三是宅基地使用权有限流转与用益物权性质的不相符。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（[1999]39号）中规定，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农村集体土地建住宅。另外，2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和2004年国土资源部颁布的《关于加强农村宅基地管理的意见》都规定：严禁城镇居民在农村购买宅基地。这种制度造成农村宅基地使用权只能在本集体组织内部而不能跨区和在城乡之间流转，影响了土地使用价值的发挥。另外，我国的《担保法》和《物权法》明确规定宅基地不能用于抵押。这些规定与宅基地使用权作为用益物权的性质存在冲突。用益物权是指对他人所有的财产依法所享有的占有、使用和收益的权利。宅基地使用权是集体组织成员在本集体土地所有权上继受取得的用益物权，本应享有占有、使用和收益三项权能，但由于宅基地使用权流转的限制，致使其通过转让而获得收益权能缺乏真正的意义。
三、现行宅基地使用权流转制度所引发的现实问题
（一）严重浪费土地资源
随着科技的发展，农业生产日益现代化，农村劳动力出现大量剩余，纷纷涌向城市发展，一些发展好的务工人员在城市购置了房产，因而使其在农村的宅基地和房屋闲置。再者，国家30年土地承包期不变的政策，除部分村委自行调整土地承包之外，导致许多农户人口增加或减少，而承包地的数量却没有变化，使得许多农村集体组织的村民拥有的土地出现严重不均，有的家庭人均几亩之多，而有的家庭人均不足1亩；也导致部分村民因进城上班或务工离开原集体之后却还拥有承包地之现象。这种现象致使一些土地不能得到很好耕种，一定程度上出现土地资源的浪费，难以实现物尽其用的功能。
（二）引发私下宅基地使用权流转
现代社会的竞争发展机制引发了人们对发展资源的格外重视，其中包括土地资源。国家基于保障农民利益的考虑做出了禁止宅基地自由流转的规定，使得宅基地使用权具有鲜明的社会福利和社会保障性质。这阻碍了部分农民欲实现其多余土地资源效益的愿望。一旦具有发展动力和土地资源效益愿望的双方产生契合，他们就会规避国家的监管，私下进行土地使用权交易，或者变相进行交易。这种私下混易现象不仅不利于集体，也不利于农民利益，同时造成国家法律制度的破坏。
（三）不利于农民融资发展
改革开放和市场经济政策给农民提供了广阔的自由发展空间，造成发展方式和收益方式多样化。同时，预防和减少风险的心理促使他们采取合伙、合资等融资发展模式。作为资金来源渠道较少的农民迫切想利用有限的部分土地资源。在国家法律明确禁止抵押的情况下，农民利用土地使用权进行融资发展的愿望受到遏制。
（四）减缓城乡一体化发展的步伐
农村宅基地使用权流转受限与城市土地交易自由化形成了鲜明对比，造成农民不能利用土地资源获得最大收益，压制了农村发展的部分动力，这在很大程度上造成城市发展快，而农村发展慢，城乡分化严重，使本来发展不平衡之现象更加严重。而且，这种制度形成城乡居民迁徙之障碍，影响城乡一体化的发展。
四、农村宅基地使用权流转应坚持的基本原则和具体的完善建议
快速发展的社会现实对现行农村宅基地使用权流转制度提出拷问和严峻的挑战，许多地方根据党的十七大关于深化的精神，在宅基地使用权流转方面进行了积极探索。总结有益经验，完善现行立法进一步规范土地流转实践、保护农民利益是当务之急。
（一）农村宅基地使用权流转应坚持的原则
1 以农民利用为出发点，兼顾集体利益。在我国十多亿人口中，八亿农民切除了一些承包地之外无更多财产。因此，宅基地使用权流转制度应更多反映农民的愿望和要求。同时，对作为土地所有权主体的集体应给予考虑，以维护体所有制的基础。在处理宅基地使用权流转的利益分配关系时，应优先保护农民的利益。同时，对作为土地所有者的集体也应予以兼顾。对实际占用土地面积超过标准的部分的流转收益应全部上缴，以保护集体利益，从而防止个别农民利用宅基地使用权流转损害集体利益。
2 土地使用权制度改革应遵循相应法理和实践要求。土地使用权作为一种用益物权，应充分体现他物权的原理。因此，土地使用权制度的改革应重点放在与土地他物权相关联的产权交易上，充分实现个人权利最大自由化，以促进土地使用权制度与其他物权制度的深度结合，探索和发展土地公有制条件下的多种实现形式。另外，部分地方政府和农民个人根据本地实际情况推行的宅基地使用权流转创新实践对现行法律规定提出严峻挑战，要求立法做出回应，以便宅基地使用权流转的规范运行。
3 根据农村社会保障完善程度确定宅基地使用权的流转自由度。农村社会保障体系不健全时，依据身份分配的宅基地具有一定社会保障功能。然而，目前这种保障方式却限制了宅基地使用权的流转，影响到其使用价值的充分实现，造成部分宅基地闲置、私下流转和农民融资困难等弊病。宅基地使用权流转受限与现代物权制度的发展趋势不相协调。基于此，我国的现行宅基地使用权流转制度应随着农村社会保障体系的完善状况作相应调整，适度放宽以发挥土地资源的效益。
（二）农村宅基地使用权流转的完善设想
1 宅基地使用权流转主体应扩大。现行法律将宅基地使用权的流转主体限制在本集体组织成员之间，既不利于宅基地使用权的流转，有时也会造成宅基地主体身份的冲突。为此。宅基地使用权流转受让人的主体资格不应以本集体成员为限，应作放宽处理，可包括本集体组织以外的人，既包括其他集体组织的成员，也包括城镇居民。至于宅基地使用权的流转是否必须征得集体所有权人的同意，学界有不同建议。我们认为，若未来法律规定集体组织有权从宅基地使用权的流转中获得利益时，应取得宅基地所有权人的同意，但不应干涉过多，以集体组织和其成员的利益不受损害为限。
2 宅基地使用权流转方式应多样化。根据物权及其流转法理，宅基地使用权属于他物权，理应允许采取租赁、抵押等多种流转方式。但同时应体现宅基地使用权的特殊性，其流转方式的多样化不应造成土地使用权的滥用和乱转。无论是宅基地使用权单独转让或是宅基地使用权随同房屋一起转让，转让宅基地农民不允许再分配宅基地。
3 实行宅基地使用权有偿和有期制度。按现行法律规定，宅基地使用权实行的是无偿、无期限制度。这种制度保障了农民的利益，但在土地利用方式多元化的今天，日益暴露出很多弊端，如一户多宅、耕地大量被占等。这不利于总体上维护集体组织的利益。因此，为保证宅基地的合理利用，宅基地使用权应实行有偿和限定期限制度。此种制度的实行可带来相应好处：一方面，可提高土地使用效率，避免宅基地多占滥用；另一方面，可发挥土地的市场价值，盘活农民的房产价值。0这符合他物权有期限限制的法理。借鉴城市住宅用地使用权为70年的规定，可规定宅基地使用权的有效期为70年，期间届满是否可以续期及续期次数应根据其他国家的通常做法明确做出法律规定。
五、促进宅基地使用权流转之配套制度建设
（一）强化宅基地使用权及房屋产权的登记制度
根据物权的基本原理，产权明晰是进行规范流转的前提。由于过去行政干预和法制不健全，宅基地使用权和房屋的产权登记工作很不到位，基本适应了过去宅基地使用权流转较少流转的状况。当今，各地已出现更多土地流转现象，物权法也对不动产的变更登记提出严格要求，如我国《物权法》第10条、第14条、第155条对不动产的设立、变更、转让和消灭事项做出了明确规定。同时，现行不动产交易的复杂性也对宅基地使用权和房屋产权变更登记工作提出了更为严格的要求。为此，为使宅基地使用权交易中少出风险和差错以及便于纠纷出现后快速、公平地处理，就必须强化宅基地使用权及房屋产权的登记制度的实施。
（二）规范宅基地使用权收回制度
对于出卖、出租住房后，再申请宅基地的农民，坚决不予审批；审批后，查证确实存在损害集体利益之情况时，应坚决予以收回。对因继承引起的一户多宅现象，可由集体组织决定收回统一安排使用。对其宅基地上所附物，应给予适当补偿。对宅基地超过标准面积的部分应实行有偿使用。宅基地收回后应及时注销。另外，对举家迁出本集体组织超过一定年限的（可考虑10年期限），住宅没有被继承的和房屋坍塌、拆除两年以上仍闲置的宅基地也可实行收回制度。通过这种制度的实行以促进宅基地使用权流转的深入发展。
（三）着力培育宅基地交易市场
相对完善的土地交易市场体系可为宅基地使用权交易提供及时的便利条件，引导土地使用权流转向纵深发展，并保证公平、合理。基于当前土地流转的需要，许多地方自发形成的一些不太规范的市场，难以保证土地流转的有序合理发展。为此，应对土地流转效果反映良好的一些地方做法及时总结经验，详加研究，让其扩大推广。如成都市农村产权交易所建成后，以市场为导向，采取“确权、流转、收益、挂钩置换、耕地保护”的方案，通过“还权赋能”的手段，为农村产权流转和农业产业化项目投融资提供服务。
关键词 宅基地使用权 抵押 风险
基金项目：本文受到南开大学2014年“天津市大学生创新创业训练计划”项目资助。
作者简介：韦想、狄志颖、吕昕，南开大学。
农村房屋作为农民最主要的财产，由于受到宅基地使用权抵押法律上的约束而无法实现融资操作，这将大大制约农村社会经济的发展。现实中，农民对宅基地使用权抵押贷款的需求愈加迫切，不少地方也逐步开始了这方面的探索。中国人民银行、银监会、证监会、保监会出台的《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》便明确提出，要探索开展农村宅基地使用权抵押贷款业务，要求“探索开展相应的抵押贷款试点”，可见，今后农村宅基地使用权抵押贷款的发展工作将得到进一步的发展。
在宅基地使用权抵押相关法律和制度不完善、农村金融服务体系不健全的情况下，开展宅基地使用权抵押贷款业务，所面临的风险会越来越突出。如何解决行使抵押权后农民失去宅基地的问题，如何对宅基地进行价格和风险评估等，都是亟待解决的问题。依法规范和宅基地使用权抵押贷款业务，防范和控制融资风险，是宅基地使用权抵押问题的一个重点。
一、宅基地使用权抵押立法现状
现行立法对宅基地使用权的抵押进行了严格限制，致使农民利用自家房屋进行融资的愿望长期受阻。《物权法》第184条规定，宅基地使用权不得抵押，《担保法》第37条亦有类似规定。从全国范围上看，宅基地使用权抵押的条件尚不成熟。宅基地是我国农民赖以生存的存在，我国农村社会保障体系尚不完善，宅基地是农民生存发展的根本。宅基地使用权的取得实行“一户一宅”原则，农民流转宅基地后再申请的不予批准。一旦农民失去宅基地及其上的住房，将会丧失基本生存条件，影响社会稳定。
在我国《物权法》在第三编中，宅基地使用权的用益物权性质得以确认，宅基地使用权人对宅基地依法享有占有、使用和收益的权利，这是与现行立法对宅基地使用权流转和抵押的严格限制相矛盾的。《物权法》第180条规定，抵押人所有的建筑物和其他土地附着物可以抵押；《担保法》第34条规定，抵押人依法有权处分的房屋和其他地上定着物可以抵押。农村房屋当然属于以上两条规定的范围，依法可以抵押。但由于“房地一致”的原则，宅基地使用权无法抵押，则宅基地上的房屋抵押也归于无效，二者相互冲突、相悖相离。
在宅基地使用权抵押方面，一些学者的立法建议稿也值得参考。王利明教授主持的《民法典（草案）・物权编》中第896条便规定，不得在宅基地使用权上单独设定抵押权，但可以就宅基地上的房屋设定抵押权，因实现抵押权而导致房屋所有权发生转移时，宅基地使用权应当一并转移。此规定明确了宅基地使用权不能单独抵押，但可与房屋一并抵押。这在立法技术上很好的避免了《物权法》和《担保法》的冲突。给宅基地使用权抵押的制度设计提供了参考。
二、 农村宅基地使用权抵押实践探索
现行农村宅基地使用权抵押试点实践运作存在几种模式：
（一）变更宅基地使用权之属性以抵押
这一模式是将宅基地使用权的属性变更为集体建设用地使用权再进行抵押贷款。成都市便采用了这一模式推进宅基地使用权抵押贷款工作。根据《成都市农村房屋产权抵押融资管理办法（试行）》，抵押人办理农村房屋及其附属的宅基地使用权抵押贷款时，应将该宅基地使用权变更为集体建设用地使用权，在国土资源管理部门办理登记手续。就已变更的集体建设用地使用权，向集体土地所有权人申请办理出让，并承诺放弃今后申请宅基地的权利。使用权的出让申请得到办理后，可向金融机构申请抵押贷款，用于抵押的农村房屋及其附属的集体建设用地使用权应当一并抵押。农村房屋及集体建设用地使用权抵押要实行登记制度，由所在地的房屋登记机构进行登记，抵押权自登记时设立。成都市的措施是变更宅基地使用权的属性进行抵押的典型例子，这一模式实际上直接回避了宅基地使用权抵押在法律上受限的问题，但也存在缺陷，由于土地的属性在抵押过程中被改变，如此，宅基地使用权在抵押时便已经丧失了，这将在一定程度上损害农民和农村集体经济组织的利益。
（二）宅基地使用权直接抵押
该模式是将宅基地使用权进行直接抵押，但在抵押过程中引入担保机构以降低风险。农民把宅基地使用权抵押给银行，向其申请贷款。当地的农资担保公司依据贷款合同提供担保。若贷款到期时农民无法还清款项，担保公司负责承担连带清偿责任，对银行进行清偿后，再与农民协商处理抵押的宅基地使用权。把担保公司引入到宅基地使用权抵押过程中，避免改变宅基地使用权的性质，还降低了抵押贷款的风险，有利于促进宅基地使用权抵押贷款业务顺利开展。
在广东省郁南县，支持“具有郁南户籍、有信用、有一定资金、有规划、有抵押物、信用良好的”农户新建、改建、扩建自住房屋的宅基地抵押贷款，农民申请宅基地使用权抵押贷款时，必须有所在集体经济组织中三分之二村民的签名证明，相关部门进行审核后，再对抵押物进行价值评估，担保方为郁南县国鑫投资有限公司，其承担连带清偿责任；金融扶贫担保基金向国鑫公司承担担保责任 。除此亦有，重庆市政府组建农村融资担保公司，成立农村抵押贷款风险补偿专项基金，逐渐放开对宅基使用权抵押的政策限制，在试点农村进行宅基地抵押贷款的探索。
（三）房屋所有权抵押，宅基地使用权间接抵押
农民以房屋为抵押物进行抵押贷款，兼及所附随宅基地使用权实现抵押权。从目前实践来看，各试点多是在相关规范性文件中规定，农民以宅基地上的房屋作为抵押物向金融机构申请贷款，房屋所有权因实现抵押权时的拍卖或变卖发生权利移转，其宅基地使用权应当与其一起进行拍卖、变卖并实现移转。这一模式与王利明教授主持的《民法典（草案）・物权编》中关于宅基地使用权抵押的建议大体相同。在房屋所有权上设定抵押，在抵押权实现过程中才发生抵押房屋附属的宅基地使用权的转让问题，既不违反“房地一体”原则，还变相的规避了法律对宅基地使用权抵押贷款的禁止性规定，使其存在一定的合法性。 三、宅基地使用权抵押贷款风险分析
（一）金融机构面临的风险
1. 抵押物登记难以办理。财产抵押必须办理抵押物登记，否则抵押权人的权利不受法律保护。因此不管是房屋所有权还是宅基地使用权的抵押，均需办理抵押物登记。对宅基地使用权进行抵押时，其上的房屋等附着物必须一并抵押；对房屋所有权进行抵押时，附属的宅基地使用权也不能与之分离，这是房地一体原则所决定的。但《物权法》以及《担保法》都明确地将宅基地使用权排除在抵押财产之外，在法律对宅基地使用权抵押持禁止态度的情况下，无疑会使宅基地使用权的抵押登记成为不可能。而法律规定，当事人未办理抵押物登记的，不得对抗第三人，如此，作为抵押权人的金融机构之权利得不到保护，利益极易受损。
2. 抵押权实现困难。由于法律在宅基地使用权流转之上的所作的限制，抵押权难以实现。《土地管理法》对宅基地的取得和流转作出了明确的主体资格限定――只有宅基地所在的农村集体经济组织成员才能取得宅基地。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》及《关于加强农村宅基地管理的意见》也对宅基地的受让主体作出严格限制，严禁农民宅基地向城镇居民出售，严禁有关部门为城镇居民在农村违法建造和购买的房屋发放土地使用权证和房产证。只有宅基地所在的集体经济组织的成员才能受让宅基地使用权，绝对排除城镇居民的购买权。因此，宅基地使用权的抵押权实现时，移转登记只能发生于宅基地所在的集体经济组织的成员之间，排斥其他人的参与，如此抵押权的实现便被限制在一个很小的范围。在农民无法清偿债务而要对宅基地进行处理时，很容易面临无人对其进行购买、拍卖的情形，这无疑会增加金融机构办理宅基地使用权抵押贷款的风险。即使一些地方政府出台规范性文件，颁布支持宅基地使用权抵押的措施，也因宅基地使用权流转的主体受法律限制而无法抵消金融机构的贷款风险。
（二）农民面临的风险
宅基地是农民安身立命的基础，是农民赖以生存的所在，也是农民手中最重要的财产之一，是其生活发展的必需品。农民利用宅基地进行抵押融资，满足自身的需求，实现了农民对宅基地所拥有的权能与权益，发展了农村经济，同时也承受着相当大的风险。
宅基地使用权抵押的相关制度不完善，隐性抵押普遍存在，不受法律保护，农民所面临的风险巨大。由于缺乏法律规范，抵押人和抵押权人利益得不到保障，极易产生法律纠纷。而农民普遍知识能力水平较低，法律意识不强，在融资纠纷中通常处于弱势的一方。在农村隐形交易市场，由于缺乏规范性程序，且在典型熟人社会的农村，当事人极易背弃书面协议而采用口头协商的方式完成交易，纠纷产生时便无足够的证据支持，合法利益也得不到保障。且由于农村保险业务尚未全面展开，农村社会保障制度不完善，一旦遇到自然灾害等不可预知的因素，便会直接影响到宅基地使用权及附属房屋的市场价值，给农民及金融机构都带来巨大的风险。
宅基地使用权抵押贷款的配套制度不够完善，针对农村土地和房屋的价值评估制度尚未形成体系，无法满足现实需求；农村社会保障制度不健全，抵押权实现之后农民居无定所的风险难以解决。一旦贷款到期而农民无法清偿债务，发放贷款的金融机构将处分作为抵押物的宅基地使用权以行使抵押权，这时，农民将面临无家可归的风险。在农村社会保障制度尚未健全的情况下，对失去宅基地的农民的后续保障无法跟上，农民将面临失去居住权的风险。
四、 完善宅基地使用权抵押制度的建议
（一）明确宅基地使用权期限和抵押登记
现行法律并未限制宅基地使用权的期限，考虑到其保障性的性质是极为合理的。但抵押权实现后，宅基地使用权的受让人或抵押权人获得无期限的宅基地使用权，显然是不合理的，这也会损害其他集体经济组织成员的利益。基于这种考虑，为保障农村集体经济组织成员及后来人公平取得宅基地的权利，法律应为通过抵押权的实现而取得的宅基地使用权设立一种退出机制，即给抵押权人或受让人对宅基地的占有和使用设立一个最长期限。出于消除城乡差距、逐步取消城乡二元结构社会的考虑，可参照城市居住用地用途的建设用地使用权的期限，定为七十年。
建立并完善宅基地使用权抵押的登记制度，是降低宅基地抵押融资风险的重要手段。产权明晰是市场交易的基本，要推进宅基地使用权抵押融资，关键在于完善宅基地使用权登记，建立产权清晰的农村宅基地产权管理制度。现今农村宅基地使用权登记发证制度已经确立，在此基础上，要进一步建立和完善与宅基地使用权抵押贷款密切相关的抵押登记管理制度。为了更好的保护农民和金融机构的权益，维护农村土地市场正常发展，各地方政府应在相关的规范性文件中作出规定，对于农村宅基地使用权的抵押，应采取登记生效主义，由所在地的房屋登记机构进行登记，抵押权自登记时设立。
（二） 确立宅基地使用权抵押的工作程序
金融机构办理宅基地使用权抵押贷款业务的主要工作程序包括：受理抵押申请、贷前对申请人的调查、贷款审批、贷款发放、贷后管理和贷款回收几个阶段。农地金融机构在受理宅基地使用权人的抵押请求后，主要审查农户抵押房屋的市场价值、抵押人有其他处所的证明、还贷能力、信用度、抵押贷款的用途等等。金融机构在办理宅基地使用权抵押时，应当着重对贷款用途、债务人的还贷能力进行严格筛选，避免产生过多的不良贷款。农地金融机构审查通过后，除紧急情况外，一律分期发放贷款。双方在签订合同时，应当赋予金融机构用款监督权，赋予农户用款如是报告义务。金融机构可以主动审查农户贷款使用情况，或者要求农户按期提供贷款使用情况。贷款期限届满后，借款人不还款的，应当及时通知借款人按期还款，并给予一定的宽限期，在此期间内计算贷款利息。期限届满，借款人若不能还款的，农地金融机构可以依法行使抵押权，变卖抵押财产，优先受偿。
（三）建立健全宅基地使用权抵押配套制度
另外，金融机构应坚守安全性经营原则，结合当地开展宅基地使用权抵押贷款业务积累的经验和规则，对所在地农村宅基地开展详尽的调研，谨慎开展贷前审查和风险评估，结合实际情况，不断调整开展宅基地使用权抵押贷款业务的操作规程，顺利开展农村宅基地抵押业务。积极探索多种担保方式，如农保中心担保、基金担保、农户联保等，以求最大限度的防范信贷风险，保障信贷资金的安全。
（四）切实保护农民权益
关键词：新农村建设；耕地保护；保护模式；崇信县
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.16723198.2016.27.073
建设社会主义新农村，是国家战略层面的决策，是全面建设小康社会的重要内容，是解决“三农”问题的有力途径。耕地保护是实现国家粮食安全的有力保障，是实现经济发展和社会稳定的基础。但当前我国耕地资源保护面临着耕地数量锐减、耕地质量下降的严峻问题。而耕地减少的主要原因是城市化、基础设施建设和农户建房占用。因此，如何以推进新农村建设为契机更好地保护耕地是值得深入思考和认真解决的问题。
目前已有很多关于耕地保护方面的研究。从研究区域来看，主要集中于东部沿海地区、中部粮食产区，或东北老工业基地，对西北地区的研究较少。从研究尺度看，新农村建设和耕地保护的研究以宏观性的大、中区域研究为主，主要集中于全国和省（区）层面的研究，也有少量对地区（市）等中等区域题进行研究，但极少有对诸如县等更小区域的此类问题研究，使得新农村建设和耕地保护在研究尺度上不尽完备，缺少对微观、小区域的相关研究。而且把新农村建设和耕地保护两者结合起来，以小区域为切入点进行探讨研究更少。针对目前研究主要以大中区域为主的状况，应进一步加强和完善对县级等更小区域的微观研究，以丰富研究区域类型，将新农村建设导向下的耕地保护推向深入。
崇信县耕地面积在2004～2011年间耕地面积总体呈减少趋势，平均每年减少52.8hm2，2004――2005年间减幅最大，达到2%。2006～2009年间基本维持平衡，2010年开始有一定增长趋势，但增长速度较为缓慢，增幅不超过1%。柏树乡申家庄的耕地面积变化情况与所在县基本一致。并且在新农村建设过程中耕地保护存在的问题在该区域具有普遍性，问题存在的根源也具有典型性。因此以该村为例，通过对新农村建设和耕地保护关系分析，构建新农村建设导向下的耕地保护模式，以期能对现实耕地保护与新农村建设的目标提供理论参考和实践指导。同时，崇信县是西北地区欠发达县域的代表，希望研究结果可以为其周边区县或其他相似地区的新农村建设和耕地保护提供参考。
1新农村建设与耕地保护的关系
1.1耕地保护是新农村建设的前提
粮食是一个国家和地区安全体系的基础，耕地资源是粮食生产的基础。因此，保护耕地是保障国家粮食安全，满足人民正常生存发展需要的必然选择。新农村建设以解决“三农”问题为目的、以促进农业和农村经济的发展为目标。因此，新农村建设必须以保护耕地、保证国家粮食安全为前提。
1.2新农村建设是耕地保护的基础
新农村建设是完全按照解放和发展农村生产力，全面推进农村的经济发展来计划和实施；是从全体农民的根本利益出发，保障农民生活宽裕、生产安定有序，权利及权益不受侵害；保证农村、农业进一步发展，保护农村经济快速、稳定、持续发展。新农村建设的顺利推进，更加强化了耕地保护的重要性，更有利于耕地保护有效实施。
1.3耕地保护是推动新农村建设的有效手段
新农村建设的目的是缩小城乡差距，增加农民的经济收入。耕地作为最重要的农业生产资料，是农民主要的衣食之源和社会保障，对农民生活和农村发展至关重要。保护耕地能够增加农民收入、能够更好地保障农民权益和提高农民生活水平。因此，耕地保护有利于推动新农村建设，是新农村建设的有效手段。
1.4新农村建设是耕地保护的有力保障和重要途径
新农村建设过程中的基础设施建设、土地整理、宅基地复垦、土地权力明晰、环境整治、管理改进、产业培育、农民技能培训等措施将会促进耕地利用效率提高、基础设施改善、生态环境改善、农户保护意识增强。因此，新农村建设是耕地保护的有力保障和重要途径。从长远来看，新农村建设的政策指导性使耕地保护在制度、政策层面的保障更加有力。
2柏树乡新农村建设中耕地保护存在的问题
崇信县柏树乡申家庄村在新农村建设中存在着非常突出的耕地保护问题，申家庄村位于崇信县北部塬区东段，属典型的黄土高原丘陵沟壑区。全乡总面积7532hm2。2006至2010年间耕地面积减少了613867hm2，平均每年减少153.467hm2，耕地面积减少数量多、速度快。新农村建设中对耕地保护影响较大。
2.1新村庄建设缺乏科学合理的规划
申家庄村特殊的地理位置和地貌造就了具有陇东地方特色的居住形式――窑洞。窑洞多位于塬边、沟头、峁墚等位置，从而形成了“人在山下住，地在山上种”的人文景观。随着生活条件的改善，人们逐渐改变了这种居住方式，原来在山下住的逐渐搬迁到塬边，有的在原有窑洞附近建筑房屋居住，虽然居住形式发生改变，但村落选址基本保持在原来位置，向外有所延伸。新农村建设过程中，政府划定的新村址完全抛开原有的村庄，位于塬面中部的一条县乡公路两侧。而这些建设用地全部为原有农户长期经营的承包责任田，导致共占用耕地13.33hm2。同时，新农村建设对当地生产生活习惯考虑不够，一部分耕地周边的道路未得到改善，不能进行机械化耕作及收割。农户种植的小杂粮只能在新置打碾场进行打碾、晾晒，既浪费土地又不利于新农村建设。
2.2乡村公路建设占地过多
农村公路作为农村最主要的基础设施，要与农村各项资源要素，尤其是与耕地资源统筹考虑、有效配置，以实现新农村建设的可持续发展。但柏树乡一条乡级公路境内总长约27km，其中有9km路段路面宽7m，两侧路肩至两侧行道树外侧距离都在10.5m以上。有14km路段路面宽6m，两侧路肩至两侧行道树外侧距离都在8.5m以上。这条路占用柏树乡耕地39.648hm2，除去两侧路肩、路基和绿化带共3m。据推算我国单位里程公路和单位里程农村公路用地面积分别是1hm2/km、0.67hm2/km。与上述标准比较，柏树乡公路单位用地1.49hm2/km，远大于国家级公路用地标准。所以，公路建设占地过多造成耕地资源浪费。
2.3违规违法用地现象普遍
2.3.1基本农田规划不到位
《基本农田保护条例》第十条规定：“铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地周边的耕地应当优先划入基本农田保护区”。对照该县的基本农田保护区规划图（图1）我们可以清楚的看到位于塬区中部的县乡公路周边红色区域为村庄建设用地，土黄色区域是一般农用地，黄色区域则是基本农田保护区。其实际位置远离主要交通线，处于塬区边缘地带，土地平整度、耕作条件和土壤条件相对较差，受水土流失影响大，不便于机械化作业。
《基本农田保护条例》第十七条规定：“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。但该村共在基本农田上种植果树666.7hm2，并且被要求不得种植小麦、玉米、高粱等作物。该村没有严格按照制度政策落实和执行基本农田保护的相关规定，基本农田保护不到位的问题非常突出。
2.3.2宅基地超标严重
《甘肃省土地管理办法》第三十四条第二款规定：“农村宅基地按以下标准执行：农村人均耕地小于667m2，每户宅基地不超过200m2；667m2―1334m2之间不超过267m2；大于1334m2不超过330m2”。而该村已经建成的新村庄每户宅基地面积都在0.067hm2左右，由于缺乏科学规划，几乎所有农户门前都留有几十甚至上百平方米不等的空地。同时，村民在修建时私自扩建、临时搭建的情况也较普遍。所以，该村宅基地实际占用面积是甘肃省标准的3倍之多严重超标。
2.4宅基地的整理和使用问题突出
2.4.1宅基地复垦滞后
宅基地复垦是增加耕地面积的途径之一。但是受多种因素限制，柏树乡宅基地复垦滞后。该乡“一户两宅”、“一户三宅”甚至“一户四宅”的现象较多。随着农户搬入新村庄，原村址出现大面积宅基地闲置、荒芜。很多农户不愿拆除旧宅，导致大面积宅基地不能复垦，浪费土地资源。统计数据显示，柏树乡2010年新建宅基地占用耕地41.2hm2，而全年新增耕地和宅基地还田面积均为0。
2.4.2宅基地使用率不高
宅基地使用率低体现在以下几个方面：一是户籍政策的改革，部分农民购买了商品房，但不愿放弃宅基地，致使这部分宅基地几乎常年无人居住，使用率不高。二是部分农民全家常年外出打工，偶尔过年时回家居住，这部分住宅也是常年无人居住，使用率不高。三是该村民小组的多数农户季节性外出务工，致使宅基地产生“季节性闲置”。此外，部分农户宅基地批而不建或中途停建。这些都在一定程度上加剧了农村宅基地的土地浪费和宅基地使用率不高。
2.5多种原因的耕地撂荒严重
2.5.1规划失当引起耕地撂荒
一是政府规划论证不充分，盲目上马项目，导致农户积极性不高，参与性较弱。柏树乡形成产量、具有商品效益的果园面积有限。二是成活果树增加了在果园里套种其他作物的投入和难度，并且不便于农户耕种管理，使得部分农户放弃果园管理和农作物种植，耕地处于撂荒状态。三是山区耕地撂荒严重。新村建成后距该村山地较远，生产道路崎岖，生产成本大，不利于进行生产。而新农村建设时未对此类山地合理利用或改善耕作条件，农户耕作不划算，选择山地撂荒。
2.5.2农业生产效益低下，劳动力不足引起撂荒
农业生产是以水分、土壤、热量三大要素为基础的人类活动。该村年降水量415.3mm，土壤以黄绵土为主，有机质含量低，易受侵蚀，耕作层浅薄，一般在15cm左右。全年光照时间为2296h，日均温度≥10℃的天数在178天以上，有效积温为3274℃。降水缺乏、土壤贫瘠及农业生产多以传统的粗放经营为主，造成农业生产效益低下。农民无法从农业生产活动中得到自己预期的收入，致使农民从事农业生产的积极性不高，大量青壮年劳动力转移出农业生产；劳动力的转移进一步削弱了农业生产能力，使得单个劳动力耕种的土地面积增加；人口结构出现的老龄化带来的留守劳动力弱化；从事农业生产的劳动力的半工半耕加剧了农业生产投入的不足；现代农业发展不成熟，单位耕地所需的农业生产要素得不到充分的满足和补充，最终出现农民因无力顾及所有耕地，进行选择性撂荒。
3新农村建设导向下耕地保护模式及策略
3.1新农村建设导向下耕地保护模式
建设社会主义新农村全面推进农村的经济、政治、社会文化事业建设，是我国国家战略层面的选择。而耕地保护则是从我国国家粮食安全角度出发，为国家社会、经济、政治各方面提供最基本的保障。两者都以“三农”问题的处置为各自内在要求，在“三农”问题的解决过程中两者既相对独立，又彼此联系；既相互影响，又各有侧重。所以，我们要正确处理和对待两者的关系，消化冲突，放大融合，建立新农村建设导向下的耕地保护模式。
在新农村建设中需要通过新农村合理选址、基础设施建设、土地产权明晰、土地整理、宅基地复垦、产业培育实现生产发展，生活宽裕；通过环境整治、管理改进、扩大民主，加强农民素质培训等措施实现乡风文明、村容整洁。而新农村建设具体内容的落实从多方面推动了耕地保护。合理的土地利用规划和村庄选址为有计划、有原则利用土地提供了保障，有利于发展农地规模经营，控制耕地占用；基础设施建设和环境整治是改善耕地道路、水利条件，耕地生态环境，提高耕地质量的重要措施；土地整理、宅基地复垦是实现耕地面积增加的有力手段；加强管理、扩大民主、加强农民素质的教育有利于提高大众对耕地保护的认识；相关制度、法规的落实、产业培育是实现耕地利用的专业化、高效化，提高耕地收益的必然选择。归结起来，新农村建设导向下的耕地保护模式是以促进社会主义新农村可持续发展为核心双向互动的动态系统。
3.2新农村建设导向下耕地保护策略
3.2.1完善耕地保护政策体系
土地产权制度的不明晰使得农民在征地中无法维护自己的土地权利。明确土地所有权主体，将农民的土地产权落到实处，明确土地归全体村民所有。同时将耕地产权尤其是耕地的收益权和处置权还给农户，并使之法律化。善流转机制，允许农民根据实际情况在规定的期限内将土地经营权依法采取多种形式流转，促进土地的合理利用、农业规模化经营。此外，完善征地补偿机制，生态环境补偿机制等，以便更好地保护耕地和农民权益。
3.2.2规范政府行为，强化制度落实执行
地方政府注重短期的财政收入和发展地方经济的政绩，造成大量耕地被占用。规范地方政府行为，首先要强化土地利用规划的法律地位，以约束地方政府的供地行为；其次要严格土地出让审批手续，尤其是农用地转变成建设用地的监督审查机制；将耕地保护与地方政府政绩挂钩，建立耕地保护目标责任制度，加强考核奖惩力度，落实问责制；建立人民意愿评价机制，充分考虑人民意愿；全程公开申报、批复程序中各项环节，接受全民监督。此外，增强全民的可持续发展意识，促进全民积极的参与到耕地的可持续利用与保护中来。
3.2.3推进土地开发整理、宅基地复垦
土地开发整理是保持我国耕地动态平衡的有效手段，要充分重视其在耕地保护中的作用，并最大限度的发挥效用。在保护耕地生态环境的前提下，适度开发宜耕地后备资源，即宜耕荒山、宜耕荒地、宜耕荒滩；切实加大土地复垦力度，努力恢复废弃土地的生态功能，充分发挥各类废弃土地的利用潜力，增加耕地有效利用面积和提高土地利用率；积极推进土地整理，对田、水、路、林、村进行综合治理，大力增加有效耕地面积并提高耕地质量。
对于宅基地的复垦，要健全宅基地使用制度，加强执法力度，严格审批。采取多种手段，具体情况具体对待。首先，注重加强对农村建设规划的科学指导，推进新农村建设工程顺利进行，逐步调整村庄布局，要推进农村宅基地的管理体制和流转体制的创新与突破，逐步建立宅基地的退出和转换机制，避免由于村庄规划不合理导致宅基地浪费土地；其次，要加强宅基地整理，提高闲置宅基地使用效率。另外，要探索农村宅基地减少与城镇建设用地增加挂钩的政策，提高各地推进农村宅基地整理的积极性，拓展城镇建设用地的空间，从而提高整体的集约利用水平。
3.2.4发展农村生产，提高农民农业收入
发展农村生产最直接的就是向土地要效益，而水作为农作物产量的决定性因素，大大制约着广大地区的农业发展，发展和改善农村的水利设施就显得尤为迫切。发展水利设施满足广大农民的切身利益和实际需要，同时也是服从于国家战略方针，落实国家政策；提高农业生产科技含量，增加农产品经济附加值，促进传统农业向现代农业转变，延伸农产品的产业链，出产高端产品的高附加值农业；稳定农产品价格，建立农产品信息交流平台，帮助农民合理安排种植、有选择性种植，调整种植结构，种出市场需求、农户收益高的农产品。使耕地产生经济效益，吸引部分外流劳动力回归到耕地上，从事农业生产。
4结语
新农村建设与耕地保护相辅相成，统一于“三农”问题的解决。针对新农村建设中新村庄建设、违法违规用地、耕地撂荒等问题，提出以新农村建设为契机，从新农村选址、基础设施建设、土地规划、环境整治、产业培育等方面入手，建立新农村建设与耕地保护双向互动模式，实现耕地保护与新农村建设双赢。在下一步研究中，要进一步分析新农村建设中对耕地保护的落实效果及具体运作。同时，要注意微观小尺度研究与中观、宏观研究的有机结合。
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开展“空心村” 治理工作,不仅对整合农村土地资源、提高土地利用效率、改善农民生产生活环境、推动农村经济发展和维护社会稳定具有重要意义。现浅谈一下孟州市谷旦镇空心村治理情况。在近几年中,我镇根据焦作市以及孟州市政府下发的"空心村"治理意见,制定出本镇的“空心村”治理工作实施方案。对我镇的几个村进行“空心村”治理。
一、成立组织,强化领导
为了进一步搞好“空心村”治理工作,我镇特成立镇、村两级“空心村”治理领导小组。并抽出十余名机关干部组成工作队,并在土地所人员的指导下开展这项工作。
二、宣传发动,提高认识
为使“空心村”治理工作达到家喻户晓,人人皆知,我镇利用广播、标语、板报、出动宣传车等多种形式,大力宣传空心村治理的重要意义和目标要求,将治理的范围、内容和宅基地的使用标准公布于众,在广大群众中形成宅基地属集体所有、一户一宅、按规划用地、划新必交旧等共识,使“空心村”治理工作得到群众支持,顺利进行。
三、调查摸底,分类排队
以村为单位,对“空心村”进行全面调查摸底。调查内容包括:小组个数、耕地面积、总户数、总人口、宅基地总数、一户多宅、在外人员宅基地、影响规划的建筑、空闲宅基地,废弃厂矿。在摸清底子的基础上,由村民委员会将“实施规划需拆除的房屋构筑物、需划新交旧的户数及面积、闲置土地的面积”等张榜公布,接受群众的监督。
四、制定方案,形成决议
由于各村的基本情况不同,地理位置也有差异,经济基础不一样,各村首先召开村双委会在土地所人员的指导下根据有关土地政策初步制定各村的治理方案,然后在小组长以上干部会、村民代表会上通过,对于不周不弊的地方进行修改,最后形成决议。方案修订后进行张榜公布。充分发挥村民自治的作用。
五、落实规划,实施拆迁
关键词:两权抵押;法律;修改
2015年8月，国务院了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》(国发〔2015〕45号)，要求开展农村承包土地经营权和农民住房财产权(以下统称“两权”)抵押贷款试点工作，并提出试点工作要取得法律授权。本文从西安市高陵区的具体实践入手，探析制约当前“两权”抵押贷款工作的制度因素，期望能够为进一步推进农村金融改革创新提供借鉴与启示。
一、农村金融改革创新的高陵实践
高陵①地处陕西省关中平原腹地，2011、2012年先后被农业部确定为“农村土地承包经营权登记试点区”、“土地承包经营权流转规范化管理和服务试点区”;2012年被国土资源部确定为“城乡建设用地增减挂钩试点区”和“完善土地权利制度、促进土地统一登记试点区”;2014年被农业部等13部委确定为全国第二批农村改革试点区，被国家发改委等11部门确定为国家新型城镇化综合试点区;2015年被国土部确定为农村宅基地制度改革试点区，被农业部等3部门确定为农村集体资产股份权能改革试点区。高陵率先实施金融支持农村土地流转试点工作，初步形成了土地流转抵押贷款的高陵模式。2010年以来，高陵地方政府出台了《高陵县土地流转管理办法》、《高陵县土地流转抵押登记办法》、《高陵县农村土地承包经营权抵押贷款政府贴息办法》等文件，制定了土地流转及土地承包经营权抵押贷款的运作规则。随后，高陵开展了“四权”即农村土地承包经营权、农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋所有权确权的登记颁证。成立了由农村产权价值评估市场中心、农村产权抵押担保中心、农村产权收储中心、农村产权交易中心四个中心组成的农村土地流转中心，其主要职能是对需要贷款的农村产权进行价值评估，通过担保基金给产权抵押贷款进行增信，对抵押物先收购、再拍卖，拍卖所得优先偿还金融机构贷款，剩余部分返还给债务人，并为农村产权管理、抵押、评估、担保、收储及挂牌交易提供综合服务平台。2014年末，高陵农村土地承包经营权确权登记、农村房屋确权登记工作已基本结束，土地承包经营权登记农户44853户，登记面积19．56万亩，确权率100%;农村房屋确权登记农户47305户，确权率达到95%。至2015年9月，全区共流转土地承包经营权10．8万亩，占全区可流转土地的60%;累计发放“两权”抵押贷款8653万元，其中土地承包经营权抵押贷款累放8522万元。从具体的运行程序看，如全国其他地区一样，高陵土地流转贷款的制度安排主要特点是:土地承包经营权作为合格抵押标的，以基层政府出台政策性文件的形式予以认可，但在法律层面上面临较大障碍。
二、农村“两权”抵押贷款中存在的制度问题
现行法律制度中，规范农村土地产权流转及抵押融资的制度主要是《担保法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等，上述制度中对农村产权抵押融资做出了诸多限制。
(一)三权分置的法律界定尚不清晰
《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》指导思想中提出“所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转”。在承包土地经营权抵押贷款业务中，作为抵押物的是承包土地的经营权，而不是承包权。但我国《物权法》第十一章及《土地承包法》中的表述均为“土地承包经营权”，并没有将承包权和经营权加以明确区分，不利于承包权的保护和经营权的流转，在抵押登记及抵押物处置时也存在法律界定不明晰的问题，农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置在法律上没有明确界定。
(二)土地承包经营权抵押存在制度制约
分别体现在:一是有条件允许。《物权法》、《担保法》和《农村土地承包法》中通过招标、协商、拍卖等形式来实现农村土地的承包，经法定程序鉴定后，可以授权经营证，完成土地承包的全部手续，而抵押人则需依法承担相应的司法责任，而用于抵押的荒山、荒沟等，均属于抵押物品。二是明令禁止。《物权法》第184条、《担保法》第37条中的相关规定直接明令禁止，对农用耕地、自留地、自留山等多种集体所有权限土地不得设定抵押。三是尚有不明确。如《农村土地承包法》第32条对家庭承包所取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，其他方式流转是否包含抵押不得而知，在实际经营中进行抵押就会越权，现有的司法解释亦不认可该抵押合同的法律效力。
(三)农村宅基地抵押存在法律制度限制
《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》中提出:“农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押。”在宅基地的使用权抵押方面，现行依据主要是《担保法》第37条以及《物权法》第184条，其主要规定是在权限使用上宅基地不得进行抵押。在《土地管理法》中对农民的宅基地限制上，主要在第62条中有明确规定，一户一宅，其中第四款规定中，又明确指出，相关机构不允许批准农户进行宅基地出租或转让，在已有宅基地的基础上，不得进行二次申请宅基地。该规定的意图在于限制农民对宅基地的处置权能。按照房地一体原则，对现在农民的房屋抵押形式进行控制，需要同时将所占有的宅基地抵押才符合法律规定，但按照《担保法》、《物权法》等规定，宅基地不得抵押，这就导致了在宅基地抵押实践中，无法完全履行现行法律法规，从而使得宅基地抵押融资行为的效力欠缺，得不到法律保护。
(四)农村“两权”权属识别、抵押处置难
按照《物权法》规定，不动产在抵押时应当办理抵押登记，抵押权自登记时设立。但因条件限制或历史原因，目前，在一些地区没有办理农村土地抵押登记备案的部门，或是抵押登记部门不明确，抵押合同多存在要素不全、与事实不符等情况，农村“两权”抵押贷款业务面临抵押权无效的法律风险。另外，土地流转自发性强，私下协议转让比例高，转让后普遍存在户名未更改现象，导致银行无法准确、及时界定土地的权属，信贷资金缺乏安全保证。此外，土地流转市场缺乏专业的土地评估机构，土地实际价值无法合理确定。受传统观念、习俗的影响，宅基地转让、拍卖很少有人接手，处置变现十分困难。金融机构取得上述抵押权后，当出现借款人未按要求履行借款合同时，如何处置抵押物客观上存在较大困难。
三、完善农村“两权”抵押融资工作的立法建议
如高陵模式，“两权”抵押融资的做法已在全国多地开展并取得了积极效果。事实在先、立法随后，法律的制定应顺应实践的需要。建议按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，修改相关法律制度，或者按照《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，先允许试点地区在试点期间执行部分修改的法律。
(一)修改《物权法》的有关规定
一是建议删除《物权法》第184条第二款。二是建议将《物权法》第180条修改为:“债务人或者第三人有权处分的下列财产可以抵押:1．建筑物和其他土地附着物;2．建设用地使用权;3．依法取得的农村承包土地经营权;……。抵押人可以将前款所列财产一并抵押。”
(二)修改《担保法》的有关内容
一是建议删除《担保法》第37条第二款。二是建议将《担保法》第34条修改为:“下列财产可以抵押:(一)抵押人所有的房屋和其他地上定着物;(二)抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产;……(五)抵押人依法取得的农村承包土地经营权;(六)依法可以抵押的其他财产。抵押人可以将前款所列财产一并抵押。”三是建议将《担保法》第42条修改为:“办理抵押物登记的部门如下:(一)以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用权证书的土地管理部门;(二)以城市房地产或者乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门;(三)以承包土地经营权抵押的，为县级以上地方人民政府规定的部门;……”
(三)修改《农村土地承包法》的有关内容
一是建议将《农村土地承包法》第16条修改为:“承包方享有下列权利:(一)依法享有承包地使用、收益和承包土地的经营权流转、抵押的权利，有权自主组织生产经营和处置产品;(二)承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿;(三)法律、行政法规规定的其他权利。”二是建议将《农村土地承包法》第二章第五节的标题修改为:“承包土地经营权的流转、抵押”。三是建议将第32条修改为:“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、抵押、转让或者其他方式流转。”
(四)建议就《土地管理法》的相关内容作扩大解释
《土地管理法》规定了村民可以出卖、出租住房，但出卖、出租后再申请宅基地的不予批准。虽然没有明确列举可以以抵押方式处置，但“出卖”的处置方式比“抵押”还彻底，建议就相关规定作扩大解释，既然法律允许“出卖”，那么也应当允许“抵押”。
(五)明确抵押合同的法律效力
如前文分析，法律对农村产权抵押融资采取禁止态度，虽然在改革的名义下得到了国家的默许，但纠纷一旦诉至法院，抵押合同的法律效力就会成为困扰各方的难题。虽然各地在改革中都加入了一些技术性的保障措施，但毕竟其法律效力层级太低，无法成为法院据以采信的判决依据。在当前《担保法》、《物权法》等法律关于农村产权抵押问题短期内不可能做出修订的前提下，建议可通过出台司法解释的方法明确抵押合同的效力，保障“两权”抵押各方的法律权益，特别是要充分尊重当地农民的意愿，在实践中促进“两权”抵押融资的发展。
(六)完善“两权”抵押融资的配套制度
农村社会保障体系是否健全，是农村“两权”从社会保障功能向经济功能转化的重要保障，健全的农村社会保障体系可以减少农民对土地的生存依赖，打消农民流转土地的疑虑，强化农村“两权”的财产权定位。同时，农民、银行等各方的利益关系都需要兼顾，对于因抵押物偿债而失地失房的农民，建议统筹考虑完善“两权”抵押融资的配套制度，以救金融或其他社会保障方式给予扶持，而不是固守农民不可失地失房从而限制农地农房的抵押融资。
作者:王婷 单位:中国人民银行西安分行营业管理部
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