时间：2022-04-03 07:23:42
虽然我国的申诉制度一方面肩负着化解矛盾、维护社会稳定的重任，另一方面却是滞后的理论研究和混乱的申诉制度。刑事诉讼法的修改，使得刑事申诉检察工作的法律监督属性更加突出，工作任务也更加繁重。本文以刑事申诉为角度，对刑事申诉制度立法现状和现存问题的分析研究，探索检查申诉工作的立法完善和强化措施，以期提高申诉法律制度在刑事法律监督中的影响地位。
关键词：申诉；刑事申诉；刑事申诉审查程序；
“申诉”一词不论是内涵还是外延，都有一个过于宽泛的界定，而正是由于“申诉”概念过于宽泛，才使得学着找不到研究的基点。笔者认为对“申诉”的广义理解本身并无不妥，但却无助于集中深入研究“申诉”，更无法从中找到“申诉”当前存在的问题。申诉朝着两个方向发展，一方面是公民滥用申诉权利，越级申诉、多头申诉、重复申诉；另一方面是公民申诉难，受理申诉的机关久拖不决，敷衍了事，甚至一些机关为了片面追求“低申诉”、“零”而不惜阻却公民的申诉，使得社会矛盾得不到及时有效的解决，甚至导致一些矛盾的激化，成为影响社会稳定的顽疾。因此本文以刑事申诉检察工作为视角，审思刑事申诉检察工作。
刑事申诉是指刑事当事人等对司法机关在刑事诉讼过程中做出的决定或者已经发生法律效力的判决、裁定不服，依法向司法机关请求重新处理的行为。①刑事申诉包括三种类型，即侦查申诉、检察决定申诉和生效判决、裁定申诉。刑事申诉制度，是指由法律规定，保障、规范刑事申诉权利正常行使的一系列完整、有效的程序机制，包括刑事申诉主体、刑事申诉客体、刑事申诉理由，刑事申诉管辖、刑事申诉时效、刑事申诉办理程序等诸多方面的内容。②人民检察院办理刑事申诉案件，是检察机关履行法律监督职能和完善内部监督和制约的有效途径，通过办理刑事申诉案件，对检察活动、审判活动和侦查活动实行有效的法律监督，维护正确的决定、判决和裁定，纠正错误的决定、判决和裁定，维护司法公正，保障人权，保护申诉人的合法权益，维护社会稳定，保障国家法律的统一正确实施。
一、建立刑事申诉的法律依据和立法现状
《刑事诉讼法》第241条和第242条规定了从受理当事人的申诉，到作出再审决定或者驳回申诉决定的整个过程，就是刑事申诉审查程序的法律依据。根据刑事诉讼法的基本原理， 刑事申诉本身不是诉，它仅是当事人及其法定人、近亲属的一项诉讼权利， 而且还不是法律意义上的一种完整诉权，并不必然引起再审。《刑事诉讼法》第242条规定：“当事人及其法定人、近亲属，对已经发生法律效力的判决、裁定，可以向人民向人民法院或者人民检察院提出申诉，但是不能停止判决、裁定的执行。”仅此一条就明确规定了：（1）刑事申诉的主体是当事人及其法定人和近亲属；（2）刑事申诉的管辖部门是人民法院或者人民检察院；（3）刑事申诉的效力是申诉期间不能停止判决、裁定的执行。
从我国刑事诉讼立法现状看，作为检察机关监督职能重要内容的刑事申诉程序的规定，犹如一个矛盾的集合体，法律规定虽然原则、概括、粗疏，但仍涉及了刑事申诉的基本内容。不难看出目前的司法实践和司法机关所作的设计申诉程序的各项规定、司法解释，都是在现有法律规定的框架下对相关程序作出的一些必要的设置，超出法律规定的实质性突破并不多。试图用简单的条款规定来涵盖丰富的内容，似乎是我国立法的一个特点。《刑事诉讼法》虽然规定了刑事申诉的基本内容，但只能说为刑事申诉制度描绘了一个雏形，远未达到理论上的成熟，更难以适应社会发展变化和司法实践的需要。
二、我国刑事申诉检察工作实践基础和现存问题
在我国长期的检察工作实践中，对刑事申诉进行实质内容的审查事实上早已经存在，并且在不断地克服弊端，不断发展、完善。从最初的书面审查、办理过程不公开，当事人几乎没有参与权、知情权，逐步发展到与申诉人见面，听取当事人的辩护与辩解，再发展到公开听证，赋予申诉人应有的诉讼权利，使刑事申诉审查程序走出“暗箱操作”，实现审查过程的公开、透明。③刑事诉讼法修改后，检察申诉部门的检察申诉工作得到重视并发挥相应作用，但仍存在不少机制运行后显现出的滥用申诉、申诉难等问题。
1.刑事申诉制度立法层面缺失
我国刑事诉讼法及相关司法解释对刑事申诉规定比较笼统，大都是原则性的指引和粗线条的规范，没有形成一套完备有效的程序机制来规范约束司法机关对申诉案件的处理。《刑事诉讼法》第242条对申诉的时效没有规定，由此，一些案件判决、裁定已经执行十多年，而当事人仍向检察机关提出申诉，如此以来，由于时间久远，证人或难以寻找或死亡，相关的证据有可能已经灭失，受理申诉的检察机关只能在复查申诉案件中仅局限于审查原来案卷的内容材料，也就是书面审查，很难做到客观公正。因此，建立有限申诉制度，对申诉的时限、主体和次数作适当的限制，进一步完善办理刑事申诉案件程序性规定，有利于节约诉讼诉讼成本，避免当事人无休止的申诉，也利于检察机关行使法律监督权。
2.刑事申诉审查程序的理论缺陷。滞后的检查申诉理论导致研究室导致司法实践中检察申诉部门的权力配置不合理。反之，不思进取的现行检查申诉制度又导致了学界对检察申诉理论的研究重视不够如此恶性循环极大地制约了我国检察申诉制度的建设。刑事申诉审查程序是刑事申诉制度的重要组成部分，这个程序与公民权利保障的诉讼救济程序紧密相连，不仅具有程序法定、程序公正、提高司法公信力、保证法律统一正确实施的法律意义，但在现有诉讼法律中极少涉及，使得刑事申诉审查“无法可依”。因此，对刑事申诉法律的完善显得任重而道远。
3.部门权限配置和体制问题。由于缺乏正确的理论指导，现行申诉检察部门逐渐沦为接待部门，其行使的申诉检察权力没有得到充分发挥。现行的检察申诉权被分散在各个相互独立的部门，但却没有统一的上级指挥领导；申诉检察部门虽然是专门的申诉机关却又无全权处理申诉的权力。如此一来就难以形成统一协调申诉的机制，各个不协调的分力也影响了申诉的合力，因此控告申诉检察部门很难做到对检察申诉案件的全程跟踪，督促案件和及时反馈。
4.检察机关刑事申诉队伍履职能力方面
实践中，检察机关内部普遍存在着“大公诉，小申诉”、“强职侦，弱控申”的现象，在人员配置和办公资源分配上都得不到重视。实际中，申诉检察部门工作人员年龄结构往往偏大，知识结构设置不合理，影响了申诉的实际效果。同时，检察机关的控告申诉部门除了刑事申诉业务之外，日益成为接收申诉来访来信的“接待者”，把大量时间和精力耗费在线索分流和来访来信处理上，办案和审查能力严重不足。当前刑事申诉检察工作办案数量不断增长，工作要求日益提高，迫切需要高素质、专业化队伍作保障。一些地方刑事申诉检察机构不健全、人员配备偏弱、办案力量不足，难以适应刑事申诉检察工作特别是新增业务发展的需求。
三、刑事申诉制度的立法完善和强化措施
（一）刑事申诉制度的立法完善
1.有限申诉制度的规范化。司法裁决应当是稳定的，时效限制是法律程序的基本要素。鉴于当前刑事申诉没有期限、次数的问题，有必要在刑诉法中对刑事申诉时间、次数和理由等作适当的限制，避免无休止申诉、缠诉。这不仅有利于复查工作的顺利进行，提高诉讼效率，减少积案，增强司法者的责任感。同时，也有利于培养申诉人及时申诉理念，以保障当事人申诉权的实施。
2.申诉审查程序的具体化。刑事申诉审查，是指司法机关在收到当事人的申诉后，对已生效案件进行重新审查的司法行为。刑事申诉审查程序是刑事申诉制度中的重要环节，是《刑事诉讼法》规定的申诉主体提起刑事申诉、处理机关受理与审查申诉所应遵循的一系列程序规则。从诉讼程序角度看，刑事申诉审查程序应该属于审判监督程序范畴，是再审程序的前置程序，与再审程序共同构成一个完整的刑事审判监督。对于绝大多数案件来说，进入再审程序前都必须经过申诉审查程序，司法机关通过对申诉案件的审查，绝大多数申诉都可以作出处理，并不需要进入再审程序，这已被多年的司法实践所证实。刑事申诉审查程序在审判监督程序中的重要性、必要性日益增强，事实上已成为绝大多数申诉案件进入再审程序的潜质程序。故而，本文认为刑事申诉审查程序具有十分重要的独立存在价值，在立法上完善刑事申诉制度，关键是要在法律中赋予刑事申诉审查程序应有的法律地位，将其作为完整的诉讼程序在诉讼中作出规定。
（二）刑事申诉检察工作的强化措施
刑事诉讼法修改对刑事申诉检察工作的影响是重大而深远的，刑事申诉检察工作需要在以下方面着力：
一是合理设置检察申诉部门职能分配，注重制度化建设。严格根据复查刑事申诉案件规定，按照“受理一件，办理一件，息诉一件”的要求，及时受理，依法复查，按时办结，确保办案效果。要认真落实首办责任制和“两见面”制度，采取调解等多种措施做好案件的执行落实和善后息诉工作，把化解矛盾、维护群众合法权益贯穿于案件办理全过程，做好释法说理、心理疏导和帮扶教育工作，最大限度兼顾法、理、情，努力实现法律效果、社会效果和政治效果的有机统一。要注重风险防范，加强源头治理和内部监督制约，把刑事申诉案件复查与评价机制、考核奖惩机制挂钩，从根本上预防和减少不服检察机关处理决定刑事申诉案件的发生。
二是落实修改后的刑事申诉案件公开审查制度，增强执法公信力。认真学习、贯彻落实修改后的《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》，积极实践公开听证以及其他公开审查方式，以公开促公正，增强执法公信力。要采取多种方式，积极开展公开审查工作。其一是要筛选适宜案件，积极开展公开审查。力争推出一批法律效果好、社会效果好、当事人息诉的案件；其二是要综合运用多种方式，有效化解矛盾纠纷。要根据案件的具体情况，
积极运用公开听证、公开示证、公开论证和公开答复等多种方式，简化操作程序，提高工作效率，注重办案效果，有效化解矛盾纠纷；其三是要规范案件管理，严格报送制度。各省级检察院对公开审查案件要逐件登记、管理，做到底数清、情况明；四是要加强调研、宣传，树立检察机关公正执法良好形象。
三是全面推进不服人民法院生效刑事裁判申诉案件办理工作，加强刑事审判监督。根据《最高人民检察院关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》，刑事申诉检察部门将承担起对生效刑事裁判的申诉案件出庭抗诉任务。修改刑事申诉办案程序为：对不服人民法院已经发生法律效力的判决、裁定的申诉案件控告申诉检察部门复查后，认为需要提出抗诉的， 报请检察长提交检察委员会讨论决定，后由控告申诉检察部门出庭支持抗诉。从修改后的条款可以看出，检察机关办理刑事申诉件的程序变化有三：其一是授予控告申诉检察部门向检委会直接提出抗诉的权限；其二是减少了刑事申诉案件抗诉程序的办理环节；其三是控告申诉检察部门承担出庭支持抗诉的职责。
四是大力加强培训力度，提高刑事申诉检察干警的人员素质。改革和完善刑事申诉检察工作机制，全面加强刑事申诉检察干警能力建设，为加强和改进刑事申诉检察工作提供有力保障。要通过全员培训和刑事申诉业务技能比武等活动，大力提高刑事申诉检察干警审查判断证据和运用法律、 敏锐发现错误的能力，协调各方关系、做好善后落实工作的能力，耐心细致做好解释说服工作的能力。同时，要针对突出问题和薄弱环节， 进一步改革和完善刑事申诉检察工作机制。狠抓规范化和制度化，不断改革和创新工作机制，从整体上提高刑事申诉检察干警能力，为构建社会主义和谐社会更好地发挥职能作用。
四、结语
申诉检察工作是联系检察机关和人民群众关系的重要方面，是检察机关行使法律监督职能的重要关口，也是维护司法公平公正和保障当事人合法权益的重要手段。④应该说，修改后的刑事诉讼法对刑事申诉制度检察工作的改进起了巨大的推动作用。我国的检察申诉仍处在一个不断改革和改善的阶段，尽管现行检察申诉制度还存在着一些问题，但我们必须看到检察申诉这一把化解矛盾、维护社会稳定的利剑，必然会随着其制度的不断完善和改进发挥出更大的作用。
注释：
① 参见吴旭明：《解读》，载《人民检察》，2013年第9期。
② 参见王晋主编：《刑事申诉检察业务教程》，中国检察出版社2008年版，第35页。
一、控告申诉检察学的研究对象和学科性质
（一）控告申诉检察学的研究对象
具有独特的研究对象，是控告申诉检察学作为一门独立学科的前提和基础。控告申诉检察学的研究对象成为构建控告申诉检察学的理论基点，直接规定和制约着控告申诉检察学学科体系的内涵和边界。因此，研究控告申诉检察学必须首先要明确其研究对象。笔者认为，控告申诉检察学的研究对象是中国特色控告申诉检察制度。“控告申诉检察制度”是规定“控告申诉检察工作 ”的制度规范，具体来说，就是规定各级检察机关控告申诉检察工作的机构设置及职能、工作体制及机制等一系列具体规范及工作原则、方法等的总称。
（二）控告申诉检察学的学科性质
控告申诉检察学是一门专门以中国特色控告申诉检察制度为研究对象的综合性检察学学科，是学与检察学的边缘学科，但其本质是检察理论，因此笔者将控告申诉检察学与控告申诉检察学、行政诉讼检察学、检察委员会学等列为检察学的二级子学科。控告申诉检察学是在系统总结我国控告申诉检察制度历史发展和制度实践基础上形成的系统化的专门理论，是中国特色社会主义检察制度和检察理论的重要组成部分。控告申诉检察学属于检察学学科体系的有机组成部分，但又有自己的理论框架，其研究重点应关注于我国的控告申诉检察制度产生、发展与变化的历史沿革、规律及对域外控告申诉检察制度的借鉴等制度史学问题，中国特色控告申诉检察制度的价值目标、基本属性、职能作用及其存在的合理性、优越性及与我国检察制度的契合性等基础理论问题，控告申诉检察制度的运行现状及建设方向，控告工作与申诉工作流程设计等实务问题。
二、控告申诉检察学的研究方法和研究意义
（一）控告申诉检察学的研究方法
我们应有充分的理论自信和制度自信，坚持从社会主义初级阶段的中国国情出发，并充分考虑我国的历史文化传统、经济社会发展状况和司法工作实际，批判地借鉴域外控告申诉检察制度经验，做到即不能落后于时代，又不能过度超前于历史阶段，从发展和完善中国特色社会主义检察制度的政治高度推进控告申诉检察学的学科建设。总之，控告申诉检察学必须要立足中国国情，自觉以中国特色社会主义检察理论体系为指导，这样才能科学认识控告申诉检察制度的发展规律，保持正确的研究方向。在具体研究方法的设计上，要考虑控告申诉检察学的法理基础，法学的基本原理和检察学的基础理论就构成其理论基础。同时，其与学交叉，学中的受理、分流、处理、分析、统计、归档等一些基本理论也应纳入其基本理论体系。同时还要考虑控告申诉检察制度中固有的群众性、直接性、广泛性等特点，注重理论联系实际，开展实证研究，从控告申诉检察制度的现实运行状况及存在问题出发开展描述、解释和推断等研究工作，为进一步深化控告申诉检察制度、体制和机制改革，为进一步推进控告申诉检察工作科学发展提供理论参考。
（二）控告申诉检察学的研究意义
1、开展控告申诉检察学研究，是坚持和丰富中国特色社会主义检察理论体系的需要
中国特色社会主义检察制度与西方的检察制度有本质的区别。西方的检察制度是以三权分立的政治制度为框架，而我国则是人民代表大会制度下的一府两院架构，检察机关是国家法律监督机关。我们不能套用西方的政治理论和检察理论来说明、评判中国的控告申诉检察制度，而必须从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，突出控告申诉检察制度的中国特色。通过对涉及控告申诉检察制度的重大理论问题作出全面、系统的解释与回答，回应各种质疑与挑战，使控告申诉检察制度建立在坚实的中国特色社会主义理论基础上，充分发挥控告申诉检察的法律监督职能，从而巩固和发展中国特色社会主义检察制度。控告申诉检察学是中国特色社会主义检察理论体系的重要组成部分，深入开展控告申诉检察学的研究，也必然会推进中国特色社会主义检察理论体系建设，使之立足中国国情，符合检察工作规律，适应法治时代要求，充分体现中国特色社会主义检察理论体系的基本精神。
2、开展控告申诉检察学研究，是推动和促进控告检察工作的需要
科学的控告举报工作机制、涉检办理机制对于控告检察工作的创新发展非常重要。控告检察学是控告申诉检察学的子学科，通过开展控告检察专题研究，进一步了解新时期控告检察检察工作面临的新形势、任务，明确控告检察工作的方向和思路：以深化三项重要工作为主线，在坚持矛盾纠纷化解工作的同时，更加注重探索促进社会管理创新的方法和机制；进一步加强和改进举报工作，更好地服务反腐倡廉建设；探索动态管理模式，深化文明接待室创建评比活动对控告检察工作的全方位考核作用；加强信息化建设，进一步畅通渠道，提高管理水平和效率。推进控告举报工作队伍能力建设：牢固树立宗旨意识，增强大局观念，提升检察职业道德水平；切实提高法律监督能力和内部监督的能力；提高做群众工作的能力；抓好纪律作风和反腐倡廉建设。明确控告检察的主要任务：处理来信来访，统一受理报案、控告、举报、申诉和犯罪嫌疑人投案自首，初核举报线索，办理有关控告案件，开展举报奖励工作，进行法律宣传和咨询活动，保护公民、法人及其他单位的合法权益，促进司法公正，维护社会稳定。
3、开展控告申诉检察学研究，是推动和促进申诉检察工作的需要
申诉检察工作的目的，主要在于加强人民检察院对外监督职能和内部制约机制，以保证国家法律的统一正确实施，是监督中的监督，必须要适应新形势、新任务的要求，建立完善符合科学发展的申诉检察工作机制。申诉检察学是控告申诉检察学的子学科，通过开展申诉检察专题研究，进一步了解新时期申诉检察检察工作面临的主要问题：执法理念还存在偏差，申诉案件的办理难度加大，办案的制度机制不够顺畅、申诉部门还存在发展不平衡、业务素质不高、法律监督不强等问题，明确申诉检察工作的方向和思路：坚持质量和效率并重，充分发挥申诉检察工作在化解矛盾纠纷中的作用；坚持以公开促公正，大力提高申诉检察工作的公信力；坚持纠错、防错并抓，切实从源头上减少申诉案件的发生；坚持工作创新、体制创新和制度创新联动，不断激发申诉检察工作新活力。建立申诉检察干警培训的长效机制，努力提升执法办案的能力和水平。明确申诉检察的主要任务：依法处理有关民事申诉、刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助案件，维护正确的决定、判决和裁定，纠正错误的决定、判决和裁定，保护申诉人、赔偿请求人、刑事被害人的合法权益，保护国家法律的统一正确实施。
三、控告申诉检察学的学科体系
具体来说，控告申诉检察学作为一门学科，其理论体系是相对完整的，具体应包括控告申诉基础理论，控告检察学和申诉检察学等分支，基本体系框架包括：（一）控告申诉检察制度的历史、性质、任务、特点、地位、作用、工作原则、指导思想和机构队伍建设；控告申诉检察工作与法制建设、社会发展特别是“三项重点工作”的关系、适应及其客观规律等基础性理论问题；（二）控告检察工作的受理、初核、分流等内容；（三）申诉检察工作的受案、审查、办理等内容。
【关键词】 申诉专员；失当行政行为；纠纷解决
一、申诉专员的产生与发展
“每一位新斯科舍人都应当平等地享有政府服务”，基于这一原则，1970年新斯科舍省议会颁布《申诉专员法》。自此，申诉专员制度在新斯科舍省得以建立。1971年新斯科舍申诉专员公署在新斯科舍省的省会城市哈利法克斯市（Halifax）成立，专门处理关于失当行政行为的投诉，以确保行政决定和行政程序公开（open）、透明（transparent）且符合公正原则（principle of fairness）。
申诉专员公署成立初期，申诉专员的调查仅限于《申诉专员法》的规定，且不主动介入到对政府事务的调查。随着时间的推移，申诉专员慢慢意识到他们应当作为官民互通的桥梁，他们开始主动调查政府失当行政行为，并试图将官民矛盾化解在萌芽阶段，最典型的作法是申诉专员开始定期会见惩教署关押人员及其工作人员，听取他们的申诉，尽量当场解决争议。另外，申诉专员在处理单个的申诉案件中逐渐意识到这类个体案件往往无法实现对广大公众利益的维护，于是，他们开始将工作重心转移到对影响范围大、持续时间长的公共政策的调查。总体说来，申诉专员的职权呈现动态化的趋势，但无论职权如何扩张，职权的设立都应符合确保行政决定和行政程序公开、透明、公正这一原则。
二、申诉专员制度概述
1、申诉专员公署内部机构设置与职权分工
申诉专员公署由行政办公室（Office Administration）、申诉调查中心（Investigation and Complaint Services）、青少年与老年人服务中心（Youth and Seniors Services）、政府服务监管中心（Civil Service Disclosure of Wrongdoing）组成。各部门之间分工明确，行政办公室主要负责接待申诉人并处理申诉专员公署的行政事务；申诉调查中心负责处理对政府部门的申诉；青少年与老年人服务中心负责调查来自老年人，青少年，青少年的父母、监护人以及为青少年、老年人提供服务的政府机构工作人员对政府机构的投诉；政府服务监管中心专门处理政府工作人员及雇员对政府失当行为的举报。2011年12月20日，《维护公共利益失当行政行为举报法》（《The Public Interest Disclosure of Wrongdoing Act》）颁布实施，该法从法律上赋予政府工作人员及雇员对政府失当行为的举报权。
2、申诉专员的特点
（1）独立。申诉专员由省议会产生，独立行使职权，不受政府、个人和其他组织的干涉。为确保申诉专员能够独立行使职权，立法从权利来源、任期以及司法豁免方面给予申诉专员保障。申诉专员公署作为议会的组成部门，由议会选举产生，只对议会负责。申诉专员的任期为5年，可连选连任。申诉专员及由专员委托或授权的人在行使职权、制作报告的过程时不受任何诉讼程序约束，除非其行为是在非真诚的状态下做出的。申诉专员及由专员委托或授权的人不得在法庭或其他司法程序中以证人的名义提供其在履行本法职责过程中所获知的信息。
（2）公正（Fairness）。公正原则是申诉专员开展活动时必须遵守的最高法则。为了防止申诉专员在处理投诉过程中可能因政党身份而出现不公平的问题，法律规定担任申诉专员的人必须是无党派人士。
（3）保密。申诉专员公署必须对投诉人的信息保密。在协调处理的过程中，申诉专员也只能要求申诉人和所涉及的政府部门人员参加。不过，尽管《申诉专员法》规定了申诉专员的保密义务，但法律同时也赋予了专员为了使他的结论和建议更有说服力，可在其的报告中，披露其在履行职务过程中所获知信息的权利。
（4）免费。申诉专员不得收取申诉人任何费用。
（5）不属于辩护服务。
申诉专员对案件没有最终判断权，它不同于司法审查。申诉专员只能通过调查、建议和教育来促进政府提高服务水平，并保证行政程序的公平性。
3、申诉专员的管辖权
依据《申诉专员法》的规定，申诉专员的调查权范围只限于以下机构的行动和决策：第一，依照新斯科舍省的法律所成立的政府部门、机构、理事会和委员会及其工作人员；第二，依照《市政法》或者新斯科舍省中有关市政机构的法律所成立的市政机构及其工作人员。对于内阁的决定，经法院处理的事务，联邦政府及其部门、机构的决定，私人或私人企业的行为，省政府或省政府下属的市政府的选举、上诉途径的设置以及任何以皇家律师、皇家检察官或者皇家委员会的身份所作出的决定、建议、作为或者不作为，申诉专员公署并没有调查权。另外，如果个人所在的组织已经提交过申诉的，组织内的个人不得重复提起申诉。
由于法律并没有对失当行政行为的具体涵义作出规定，申诉专员在适用法律时有一定的灵活性。虽然《申诉专员法》第20条第1款规定了申诉专员应当进行调查的情形，但是所列举的情形也属于原则性的规定，最终是否受理仍然由申诉专员自由心证。也正是因为申诉专员拥有广泛的自由裁量权，随着申诉专员制度的发展，申诉专员不断扩大自己的职权范围，正如现任申诉专员Dwight L. Bishop所说：“申诉专员有许多传统的任务，但他的任务是随着社会的发展不断演变的。”一般说来，当申诉专员认为某些行为与自己的使命相符，有利于提高政府的服务水平，他们也会介入。从2008年开始，申诉专员公署除了处理日常申诉外，还参与对行政程序的解析，以帮助行政相对人在最短的时间内完成行政程序。自2011年开始，申诉专员公署开始对惩教署（Correctional Services）进行监督。申诉专员定期会见惩教署关押人员及其工作人员，听取关押人员的申诉，并尽量当场解决争议。大部分争议在申诉专员的协调下得到了解决。关押人员所申诉的事项集中在健康保障、饮食服务、财产丢失、信件丢失以及惩教署未提供其进行的资源等方面。
为了更及时地化解纠纷，申诉专员将介入时间提前至纠纷开始阶段，他们的工作程序类似于我们的诉前调解，在形成诉讼之前，先预设调解的程序。这种预防性措施起到了很好的作用。根据新省申诉专员公署的报告，自2004年以来，申诉受理量呈现出增长的趋势，但2013年申诉专员公署处理申诉2353起，相较2012年的2435起有所下降。2013年出现小幅下降的一个很重要的原因是申诉专员在接到申诉之前就已经介入纠纷处理。
三、申诉处理程序
1、调查程序的启动
（1）根据申诉人申诉。不论自然人或团体（不限于法人），只要认为新省的政府部门、机构、理事会和委员会存在行政程序不公或者认为自身没有公平地受到政府服务而利益受到侵害时，都可以提出申诉。申诉专员在处理申诉时，不是看申诉主体是否属于新省，而是考察新省的政府服务是否对其产生了影响。在申诉时，当事人必须向申诉专员公署提供自己的姓名、地址和电话；所投诉部门、权力机构或专业团体的名称；投诉详情；说明自己对解决该问题所做的努力；说明感觉受到了不公平待遇的理由及与投诉事件任何相关资料的复印件。值得提出的是，2010年，新省颁布《公共利益政府失当行政行为举报法》，该法为政府工作人员举报政府失当行政行为提供了法律依据。
申诉的方式可以多样，如书面文件、邮件、电话、传真或通过网站投诉，最常规的方式是去申诉专员公署进行投诉。
一般而言，申诉专员公署在启动调查之前会鼓励申诉人直接与其所投诉的机构解决问题。也就是说，申诉人应完成他们的上诉程序，如果他们没有上诉程序，则直接向该机构主管投诉。如果申诉人已完成此程序，并仍然认为自己受到不公平待遇，可以联系申诉专员公署。
对于申诉人在实际知悉相关决定、建议、作为或不作为发生一年后才提出申诉的，申诉专员公署可以拒绝开展调查。原因在于行政行为具有公定力，大部分国家都对提出申诉作出期限的设置。如在英国，受害人向议员提出申诉的日期不得迟于得知或可以得知（知道或者应当知道）不良行政发生后的12个月内。申诉专员认为情况特殊的，可以延长时间限制。
（2）申诉专员自行启动调查程序。申诉专员公署有自行启动调查的权力。当申诉专员发现政府的一些行为可能涉及到对公益的损害，即使没有申诉人申诉，他们也可以自行启动调查程序。另外，在对一般案件调查的过程中，如果申诉专员认为所调查的事项涉及到公共利益，除了给予申诉人回复外，申诉专员还可以自主决定是否开展深入调查。2013年，申诉专员就深入调查了一起针对Cumberland Regional Development Authority （CREDA）的申诉，原因是申诉涉及到公共财政的合理支出问题，而公共财政则与每一名新省人息息相关。
2、调查程序的开展
由于申诉专员自行启动调查程序的案件处理过程与有申诉人的案件处理过程类似。只有由于关系到公共利益，相比一般案件来说，所耗费的时间更长，动用的人力资源更多。以下的调查过程以有申诉人申诉的案件为蓝本。
（1）判断管辖权。在接到申诉后，申诉专员首先会搜集与申诉案件有关的材料，如果材料显示申诉事项超越了申诉专员的职权范围，[1]申诉专员公署不能开展调查。不开展调查并不意味着申诉专员的工作结束，申诉专员公署需要将不予以调查的决定及其理由告知申诉人以及与此决定有利益关联的人，另外，申诉专员公署还会推介申诉人向其他办公室寻求建议或帮助。在申诉专员接到的申诉当中，在三分之一左右的申诉不属于职权范围内。
（2）分类进行调查。如果案件属于申诉专员管辖权范围内，申诉专员公署将根据案件情况决定调查的程序。①提交行政复审机构。在申诉专员看来，为行政机关提供自我纠错的机会非常重要，另外，大部分行政争议可能是由于行政机关与相对人沟通不足或者在沟通中存在误解所造成的，这类纠纷只需要行政主体与行政相对人充分沟通即可解决，无需开展深入调查。针对这类纠纷，申诉专员会鼓励申诉人通过行政复审机构来解决争议。如果行政复审机构在8周内未解决纷纷，申诉专员将向行政首长发出建议函。大部分行政争议都在行政复审阶段得到了解决。
②开展调查。有些案件，需要申诉专员开展正式的调查。对于这些案件，申诉专员公署会仔细彻底地核查所有相关信息，申诉专员公署会根据核查的信息将案件分为申诉有理由的案件与申诉无理由的案件。对于申诉有理由的案件，申诉专员公署会向所涉行政机关提出建议并要求政府部门对建议做出回应。申诉专员还有权对回应内容的执行情况进行监督。在大部分情况下，申诉专员的建议会被政府采纳并履行。申诉专员在特定情况下，如果认为有必要，可以同时将对政府的建议报告提交给议会。对于申诉无理由的案件，申诉专员公署会向申诉人发一封关于最终调查结果的解释函，告诉他们为什么申诉专员不支持他们的申诉。
③调查终结。无论是提交行政复审机构复审的案件还是自行开展调查的案件，申诉专员公署只有在看到申诉人对案件处理情况的反馈信息，并对反馈信息进行审查后才能决定是否终结调查。
3、调查时间的限制及调查案件的分类
法律对申诉专员的调查时间做一定的限制，但是一般来说申诉专员在受理申诉后，会根据案件具体情况开展调查。他们将案件分为需要开展深入调查的案件和不需要开展深入调查的案件。对于案情比较简单的案件，对于解决程序没有什么要求，一般在一周内即可得到解决。但对于需要深入调查的案件，调查程序比一般案件更复杂，用于调查所花的时间也更长，可能需要1-4周甚至更长时间申诉问题才能得到解决。
需要深入开展调查的案件可以分为四类：第一类，由申诉专员自己启动调查的案件；第二类，政府工作人员及雇员对政府失当行为的举报的案件；第三类，对政府适当政策调查的案件；第四类，其它涉及公共利益需要开展深入调查的案件。
四、对申诉专员制度的评介
1、符合权力制约原则
自洛克与孟德斯鸠提出“权力分立”论与“国民”论后，立法、行政、司法三权相互制约，相互平衡。申诉专员公署即是立法权制约行政权较为软性的一种手段。
首先，申诉专员由议会选举产生，申诉专员公署属于议会的组成部门，他对行政主体的监督属于立法监督的范畴。
其次，申诉专员的监督不同于传统的立法监督。传统立法监督通过设置法律优先、法律保留等原则，并从人事任免上对行政主体进行监督，申诉专员的监督属于一种软性的监督方式。申诉专员公署并非执法部门，它不能直接对纠纷做出判断，它只能通过提出符合客观情况且合情合理的建议来促进行政机关解决行政失当问题。这种纠纷解决方式使行政主体与行政相对人有充分的沟通机会，从纠纷双方当事人冲突的解决角度上来说，无疑比司法监督更有效果。因此，也有人提出，与其说申诉专员制度是一种监督制度，不如说是促进官民互通的制度。
2、有利于完善行政法制监督体系
立法机关监督、行政机关内部监督与司法监督是行政法制监督的三架马车。立法从法律保留与人事等方面对行政进行监督，司法机关通过个案审查对行政进行监督。但随着行政权迅速扩张，积极行政、给付行政、合作行政的现象日益普遍化，行政权成为最活跃和最强有力的国家权力形式，行政立法范围越来越大，法律保留原则的虚置导致立法机关控制机能不足，同时行政立法的膨胀导致行政脱法律化现象严重，另外行政裁量的扩张导致司法机关合法性判断出现困境，我们亟需对传统行政法制监督模式进行改革。申诉专员制度作为软性的纠纷解决方法再结合传统监督方式，更能发挥监督行政的作用。
【注 释】
[1] 不属于申诉专员职权范围内的事项有（1）存在法定救济途径或申诉权，且不论申诉人是否使用过这些救济途径或提出过申诉；（2）申诉事属微不足道，琐屑无聊，无理取闹或非真诚做出；（3）申诉专员有考虑申诉事件的所有情况后，认为没有必要对申诉做进一步调查；（4）申诉人对他所申诉的决定，建议，作为或不作为已实际知悉超过一年才提出申诉；（5）申诉人对所申诉事项没有充足的个人利益；（6）申诉专员在平衡公共利益与受侵害人个人利益后，认为不应对申诉进行调查.
【参考文献】
[1] The Nova Scotia Ombudsman，Annual Report[R]. 2013.1.6.
【关键词】:审判监督;适用,完善,建议
我国的民事审判监督程序在实际运作中,出现了较多的问题,出现了“再审难”与“再审滥”的复杂局面: 一方面,当事人认为申请再审事由太笼统、抽象,法官自由裁量权过大,导致申请再审案件经审查裁定进入再审的比例不高,即使裁定再审的,许多案件因实体没有问题,法院也不得不维持原判,导致再审“空转”现象大量存在,更增加了当事人“再审难”的感觉。另一方面,由于申请再审事由仍较笼统,给当事人滥用再审申请权留下了空间; 有的部门处理社会矛盾手段较单一、不当,给社会传递了“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的错误理解,从而加剧了“申诉滥、滥申诉”的现象; 一些地方外部监督失范,致使一些不应当进入再审的案件进入了再审,不应改判的案件被改判,给外界造成了“再审滥”的印象。再有就是;再审的级别管辖及抗诉时间设定不合理造成高一级人民法院及检察院再审审查工作量大量增加。这些现象的产生,固然有诉讼主体及审判主体的原因,但民事审判监督制度的不完备也是其中重要的原因之一。
(一)再审审查级别管辖设定的适用问题
2012年新民诉法施行后,对各级人民法院的再审工作影响较大,级别管辖的问题也暴露出来。民诉法第181条第2款的规定内容及第178条的规定基层法院事实上已丧失了对本院生效裁判案件的再审审查的管辖权已加大了中级和高级法院的工作压力。根据民诉法第178条的规定中级法院实际上也不再受理当事人不服中院生效裁判案件而进行申诉的案件,该部分案件的审查工作主要集中到高级法院。司法实践中出现了这样的情况:当事人认为到上级法院再审会增加诉讼成本,通常会选择向检察机关申诉以启动抗诉程序,或者直接向作出生效裁判的法院院长申诉甚至信访到本级人大、政府申诉,以期望通过外部压力引起的法院依职权启动再审,从而使本级法院对再审案件享有管辖权;当事人基于不信任的心态而向上级法院申请再审,必然导致高级人民法院再审审查工作大量的增加,给承办法官带来巨大的工作压力,审查工作难以保证质量,且即使能够再审立案,上级法院亦将多数案件以指令再审的方式将实际审理工作仍交给中级法院。如此一来,与当事人的心里期待大相径庭,当事人怀疑再审审理法院能否作出公正裁决也不足为奇了。我们有理由相信,民诉法的规定是为了竭力保障当事人的申诉权,为了防止再审程序流于形式而无实际意义,但实际上仍然难以避免做无用功,甚至造成新的矛盾,
(二)当事人申请检察抗诉的期限的适用问题
民事诉讼法第181条规定,当事人申请再审,应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出,最高人民法院关于规范人民法院再审立案的若干意见(试行)第12条亦作出相应规定:人民法院对民事、行政案件的再审申请人或申诉人超过两年提出再审申请或申诉的,不予受理。但民事诉讼法并未对当事人向检察机关申请抗诉的期限作出规定,更未具体明确当事人申请检察抗诉的权利;最高人民检察院人民检察院民事行政抗诉案件办案规则作为规范检察机关民事抗诉工作的司法解释,对申请检察抗诉的期限亦无规定,实际上也即对当事人的抗诉申请不设期限。因此,在司法实践中便出现了当事人或其他利害关系人在超过两年期限而到人民法院申请再审无望的情况下,转而向人民检察院申请抗诉,从而间接突破法律的时效规定,使生效的裁判长期处于不稳定的状态;有些当事人感觉申请再审胜诉的可能性不大,遂转而申请人民检察院抗诉,而且申请抗诉无时间限制,更利于其收集材料准备应诉,当越来越多的当事人选择这样一条曲线救国的途径时,无疑为民事再审制度撕开了一条似乎堵不上的口子。另一方面,检察机关似乎过于强调实事求是,有错必纠的原则,近些年来不断加强对法院的民事审判监督工作,在抗诉条件的把握上有所放宽,使民事案件抗诉的数量和范围都有了较大增加,而且注意运用其他非抗诉形式的民事检察监督手段对案件的审理、裁判以及执行过程进行全方位的监督。在上述因素的综合影响下,广受理论界猛烈抨击的无限申诉、无限抗诉现象不但没有得以解决,还有愈演愈烈的趋势。
(三)再审申诉的具体事由的适用
1、明确规定人民法院启动再审的案件范畴。(1)对最高人民法院终审的案件原则上不得申请再审。最高人民法院对任何案件均享有最高审判权和最终裁判权,这种权力的权威性应当维护,对最高法院审判案件进入再审,势必会因此而陷入立法逻辑上的相互矛盾。(2)已无实际纠正可能或纠正必要的案件不得再审。如离婚判决的人身关系、承包合同的解除以及再审将涉及善意第三人利益,这些案件的再审都应该予以限制,以阻止该类案件再审的发生,维护正常的社会交易行为及法律关系的稳定。2、明确检察机关对民事审判活动监督的范围。对于一般的私权案件,人民检察院应该慎重启动再审程序,应该尊重双方的意愿,否则就会打破当事人双方之间的平衡,而且容易损害另一方当事人的利益,对另一方当事人是不公平的。对公共利益方面的民事案件,人民检察院应享有提起再审的权力。对于公共利益的案件一般主体提起再审存在一定的困难,由人民检察院提起再审从现实方面来讲,符合当前国际上的惯例。从现实的紧迫性方面来讲,从保护公共利益的角度出发,起到了很好的保障作用,而且出于现实中仍然存在许多严重损害国家利益以及公共利益的行为,保留人民检察院对于公益案件的提起再审的权力具有一定的现实意义。
(四)启动民事审判监督制度的程序的适用
从我国民事诉讼法的相关规定来看,不管哪类主体来启动民事再审程序,都没有正常意义上的法定程序可循。我国民事诉讼法把“确有错误”作为启动再审的条件,但是“确有错误”是一个实体结论。根据诉讼法学理论,它需要一个具体的程序来支持,即必须按照相关的法定程序对原判决进行完全复查之后才有可能得出这个结论。从性质上说,这是一个非常严肃的结论,因为这个结论推翻了已经发生法律效力的判决,是对原生效判决的一个否定。这需要较严格的程序来保障,但令人遗憾的是我国民事诉讼法中没有规定相应的程序来保障得出这样一个严肃的实体结论。这对当事人来说,其申诉并没有具体的法律来规范和支持,申诉的受理、审查的期限、审查的方式、结论的形式等等在法律上都是空白。在当事人缺乏可以发动再审程序的有力法律工具的情况下,当事人作为再审程序的发动者的角色就只能是陪衬性的。对检察院的法律监督,法律也没有规定审查案件的正当程序,事实也不可能找到这种程序,因为这种否定生效判决的程序应当比一审、二审诉讼程序更加严格、对审查者的素质要求更高,如果赋予检察院执行这种程序的权力,那就意味着检察院的人员具备比现在法院的法官更适宜做法官的素质,并在检察院建立执行这种程序的法庭等设施,实际上这是不可能的,这也与我国法律的规定相抵触。根据监督法的规定,人大的监督是一种宏观监督,对具体的民事案件进行监督是不现实的。作为法定启动再审的主体,法院和检察院启动再审均没有时间上的限制,检察院只要抗诉,法院就应当再审。法院可以自己主动发动再审,撤销其认为确有错误的裁判,不仅上级法院可以通过再审撤销生效的裁判,原审法院也可以通过再审撤销自己做出的裁判。总之,不管那类主体启动,都缺乏相应的具体的法律程序支持。
(五)审判监督庭职能的适用
当前在人民法院的内部机构设置中,各级人们法院都设有审判监督庭,它的主要职能是行使法院内部的审判监督权,对当事人提出的申诉进行审查并组织听证,对已经发生法律效力的判决书、裁定书和调解书认为确有错误的,提请院长提交审判委员会讨论,并办理再审案件。这种制度设立的目的是为了最终实现审判的公正,使错误的裁判能够得到纠正。但在现实审判实践中,审判监督庭的职能定位存在着一些与公正和效率相左的问题,有些应有的监督职能不能得到充分发挥,而一些不应由审判监督庭行使的职能或不应存在的职能却在阻碍着公正和效率的实现。上述问题已引起目前司法理论界较大的关注。具体体现在;1. 未能实现真正意义上的审、监分离。为保证审判的公平与公正,我国法院建立并逐渐完善了三个“分离制度”——即立、审分离,审、执分离和审、监分离。但审、监分离制度在执行中却部分地出现了偏差。2. 监督不力且明显滞后。3. 法院内部监督的优越性的发挥出现困难。4.监督的事后性、被动性带来了工作效率偏低的不足。
二、对我国相关规定的完善建议
(一)合理设定再审审查的级别管辖
如果完全取消基层法院对再审审查的管辖权是不恰当的,应当科学设定基层法院的管辖权。对于不是原审法院审理造成问题的案件,如有新的证据对此类案件申请再审的,应仍由该法院管辖。一来是因为一审程序侧重于查明案件事实,二审程序侧重于审查法律适用是我国民事案件审理程序的一般规律;二来是因为中级法院如提审,则其按照二审程序审理的结果为终局裁判,当事人如对基本事实仍有异议,也丧失了上诉的权利;三来是因为根据级别设置的特点,基层法院可以充分发挥“地利”优势,查明案件事实,也减少当事人的诉讼开支。同理,当事人不服中级法院的生效裁判,但其提起再审申请的事由亦属于上述情形的,也以原审中级法院管辖更为有利。一方面能减少上级法院再审审查的工作压力,另一方面又便于法院认定事实,化解矛盾。
关键词:住房保障 资格审核档案 整理方法
目前住房保障工作已成为社会各方广泛关注的热点问题，这项工作保障了中低收入阶层基本住房需求，极大地改善了其住房条件，是一项深得人心的惠民工作。理论上讲政策性住房包括保障性住房和政策性商品住房两类。其中，保障性住房指政府在对低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房，包括廉租住房、经济适用住房和政策性租赁住房;“两限房”则是一种政策性的商品住房(限制房屋面积、限制房价)，主要针对有一定购买力的中等收入人群。市委、市政府将在全市逐步建立廉租住房、经济适用住房、限价商品住房为主，政策性租赁房为辅的分层次住房保障体系。本文主要探讨住房保障工作中资格审核过程所形成档案的特点以及整理方法。
一、住房保障资格审核过程中形成的档案材料
住房保障工作起步时间不长，在实际工作中所形成的材料主要是住房保障工作中的资格申请核定材料，主要包括:居民购买经济适用住房申请核定表(或家庭购买限价商品住房申请核定表或廉租房申请核定表);申请人及家庭人员身份证明、户口本;已婚家庭成员婚姻状况证明(包括结婚证明或离婚证明);居住地住房情况证明(包括申请家庭现地址、户口所在地地址、户口迁入本地原地址及有他处住房的所有这些地址的房屋租赁合同、房屋所有权证或房屋产权单位的证明以及申请家庭成员、共居人现居住地居委会或村委会出具的居住证明);学生在校证明;申请家庭成员收入证明(包括工作单位出具的收入证明或街道居委会出具的收入证明或离退休的需提供离退休证及领取退休金存折复印件或享受失业保险待遇的失业人员提供由管理部门出具的领取失业保险金期限、标准证明);原有住房已拆迁的，需提供《拆迁补偿协议书》;其他需要提供的证明材料(如残疾证、军官证等需特殊证明的材料);需要优先轮候配售家庭在提供上述材料的同时要提供拆迁证明或重残证明或大病证明或危房证明或优抚证明或军转干证明等等。
二、住房保障资格审核过程中形成档案的特点
每一个申请购买经济适用住房、“两限房”或是申请廉租住房的家庭或个人都必须按要求提供上述材料，以致所形成的档案材料具有以下特点:
1.内容单一。不论申请什么性质的住房，都须提供相应的材料，这些材料所涉及的范围、内容大体与上述所列审核材料雷同，没有本质上的区别，只是材料数量上有多有少。因此，住房保障资格审核过程中形成的档案材料内容比较单一。
2.数量大。由于保障性住房工作涉及广大中低收入家庭，仅通州区低收入住房困难家庭就有1.2万余户(中等收入家庭不计算在内)，申请保证性住房的家庭还是比较多的。从启动保障性住房工作至今，我区就有近4千户家庭或个人申请了“三房(经济适用房、廉租房、两限房)”。因此在住房保障资格审核过程中所形成的档案材料虽说比较单一，但其档案数量还是比较大的。
3.形成时间的不定性。对申请购买经济适用住房、“两限房”或是申请廉租住房的家庭或个人实行三级审核、两级公示制度。三级审核:即由街道办事处或乡镇政府对申请家庭提供的相关资料进行初审;区建委住房保障管理部门对申请家庭进行复审;市建委住房保障管理部门对申请家庭情况进行复核、备案。两级公示:即初审后由街道办事处或乡镇政府在申请人户籍登记地、工作单位及居住地进行第一次公示;复审后由区建委住房保障管理部门在区政府网站和规定的范围内对申请家庭人口、收入、住房等情况进行第二次公示。虽说审核程序、审核工作的时限是有具体规定的，但每一批次上报备案的户数是不确定的。有时一批会达到上百户，有时一批只有几十户，也有可能年底上报，第二年年初完成备案的。总之，住房保障资格审核是一项具有连续性的工作，不能以自然年度确定住房保障资格审核材料形成的时间，所以住房保障资格审核材料形成的时间具有不定性。
三、住房保障资格审核过程中形成档案材料的整理方法
由于审核档案材料内容单一，数量大，以备案时间作为审核工作的结束，因此在现实工作中，住房保障部门通常采用的整理方法有两种:
(一) “年度——问题——保管期限”
首先，要按备案完成时间划分立卷归档年度。由于住房保障资格审核文件材料要经过“三级审核、两级公示”后，才算完成此项工作。一方面审核时间较长;另一方面每一批次形成的文件材料数量不等(实际工作中每一批次形成的文件材料还是比较多的)。因此，笔者认为不宜采用档案常规方法确定立卷归档时间，即等到下一年度的上半年再进行立卷归档。如按照此常规方法确定立卷归档时间，势必会造成大量资格审核文件材料的积压，不利于文件的管理和利用、易丢失，而且整理工作量也会很大。根据工作实际情况，整理工作应随着资格审核材料备案的结束及时进行，以避免材料过多造成存放混乱。
其次，由于档案内容同属于住房保障资格审核材料，而且申请保障性住房或政策性住房的主体是以家庭为主(也有少数超过30岁的大龄青年)，每一份申报材料相对独立、稳定，变化不大，只是在数量上小有变化，笔者认为住房保障资格申请核定档案应采取“一户一卷”的形式立卷归档。采用“一户一卷”的形式整理，既便于拟写题名(由于档案材料内容单一，只需将房屋坐落、申请人姓名、申请房源类型录入即可)，又便于录入检索，简便、实用。
第三，根据国家档案局8号令《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》的精神，笔者认为住房保障审核材料属于“本机关业务文件材料中行政管理、执法活动中形成的文件材料”范畴中的“20年以下有效的许可证、执照、资质证、资格证等的审批、管理文件材料，保管期限30年”。因为住房保障资格审核材料只是对申请人申请购买“三房”资格的一种认定，其目的主要是审核申请人的条件是否符合国家住房保障相关政策，如条件符合则表示已具备申请购买“三房”资格，但并不表示已取得所购房屋的产权，只有取得房屋产权产籍管理部门颁发的产权证，才确认获得已购房屋的所有权(有关房屋产权等文件材料应由房屋产权产籍管理部门立卷归档，期限为永久)。因此，将住房保障资格审核材料的期限定为30年是比较恰当的。
第四，案卷的排列。住房保障工作中资格审核档案应在一个目录号下按照备案时间的先后顺序大流水排列。后续工作产生的档案材料按形成的时间排在资格审核档案的后面。
这种整理方法的优势在于:整理方法简便，容易掌握，便于拟写案卷题名。能最大限度的节约库房空间。不足之处在于:后续摇号、配售工作中产生的档案材料较少(主要是摇号结果、安置意向书等)，形成的时间较晚，按年度——问题——期限立卷后和前面的资格审核档案，不会在一卷或一盒内，不通过微机检索，很难查找、利用。
(二) “一人一档、一档一盒”
首先，根据住房保障工作中每个申请人从资格申请到选房结束，整个过程所产生材料的多少决定装档案盒的厚度。笔者认为现实工作中使用3公分的档案盒较为合适。
其次，每盒中的档案材料按照形成时间的先后(一般的顺序是资格审核形成的材料在前、配售形成的材料在后，同一类的材料用不锈钢钉装订后加盖件号章)装入盒中。可在档案盒的脊背上用统一的格式标上申请人的房屋坐落和姓名，便于查找、利用。
这种整理方法的优势在于:在住房保障工作中每个申请家庭或个人的材料不论何时形成的将全部放在一个档案盒内便于查找、利用。不足之处在于:占用库房空间较大。
四、实际工作中存在的一些问题及解决方法
第二条控告申诉工作是党的纪律检查机关贯彻执行党的群众路线，依靠群众维护党的纪律、促进党风建设的一项重要工作；是保障党内外群众充分行使民利，对党组织、党员特别是党员领导干部进行监督的重要渠道；是纪律检查工作的基础性工作。
第三条纪律检查机关受理检举、控告、申诉的范围是：对党员、党组织违章和其他党内法规，违的路线、方针、政策和决议，利用职权谋取私利和其他败坏党风行为的检举、控告；党员、党组织对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉；其他涉及党纪党风的问题。
第四条控告申诉工作的指导思想是：贯彻执行党的基本路线，坚持从严治党方针，为党风廉政建设和维护安定团结服务，保证经济建设的顺利进行。
第五条控告申诉工作的基本原则是：
(一)按照和政策规定处理问题。
(二)实事求是，以事实为依据。
(三)贯彻党的民主集中制。
(四)维护当事人的民利。
(五)分级负责、分工归口处理检举、控告和申诉。
(六)解决实际问题同思想教育相结合。
第六条县以上(含县)纪律检查委员会，应建立控告申诉工作部门，配备专职干部，设置接待群众的场所，公布有关的规章制度，为党内外群众提供检举、控告、申诉的必要条件。
第二章处理检举、控告、申诉的程序和方法
第一节处理检举、控告的程序
第七条中央纪律检查委员会收到对中央委员会、中央纪律检查委员会成员违犯党的纪律行为的检举、控告，应进行初步核实，需要立案检查的，报中央委员会批准。中央以下各级纪律检查委员会收到对上述成员的检举、控告，应及时报告中央纪律检查委员会。
第八条中央以下各级纪律检查委员会收到对同级党的委员会、纪律检查委员会成员违犯党的纪律行为的检举、控告，应进行初步核实，需要立案检查的，报同级党的委员会批准；涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上级纪律检查委员会批准。
第九条对第七、第八条所列范围以外的党员干部违犯党的纪律行为的检举、控告，按照干部管理权限，属于哪一级党的委员会管理的党员干部的问题，就由哪一级纪律检查委员会调查处理。重要的问题，应向上级纪律检查委员会报告，上级纪律检查委员会认为需要时可以直接调查处理。
第十条对一般党员的检举、控告，由该党员所在的党组织调查处理；上级纪律检查委员会认为需要时可以直接调查处理。
第十一条中央以下各级纪律检查委员会收到对同级党的委员会的检举、控告，必须报上级纪律检查委员会处理。
第十二条对党员、党组织的检举、控告，需要立案检查的，按照党的纪律检查机关案件检查工作的有关规定办理。不需立案而被检举、控告人确有缺点、错误的，可由承办的纪律检查机关或有关党组织责成被检举、控告人作出检讨或说明，或通过党内生活进行批评教育。
第十三条对检举、控告的问题作出处理后，由承办的纪律检查机关或有关党组织将处理结果告知检举、控告人，听取其意见。匿名检举的问题，必要时可在适当范围内公布调查处理的结果。
第二节处理申诉的程序
第十四条党员、党组织对所受党纪处分不服的申诉，由批准处分的党的委员会或纪律检查委员会承办。原批准处分的党的委员会或纪律检查委员会已经撤销的，由申诉人现在的相当于原批准处分的一级党的委员会或纪律检查委员会承办。
党员、党组织对纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉，由作出处理决定的纪律检查机关承办。
第十五条对党员、党组织的申诉，需要复议、复查的，按照党的纪律检查机关案件审理工作的有关规定办理。不需要复议、复查的，由承办的纪律检查机关或有关党组织对申诉人说明理由，做好工作。
第十六条经过复议、复查，如果原结论或处理决定是正确的，应作出维持原结论或处理的决定，并报原批准的党的委员会或纪律检查委员会批准结案；需要改变原结论或处理决定的，应作出新的处理决定，并经原批准的党的委员会或纪律检查委员会批准执行。如果复议、复查结论和决定是由原批准的党的委员会或纪律检查委员会作出的，则不必办理上述批准手续。
第十七条对党员、党组织的申诉，上级纪律检查委员会认为需要时可以直接复议、复查，也可以责成有关的党的委员会或纪律检查委员会复议、复查。
第十八条对申诉的问题复议、复查后，由承办的党的委员会或纪律检查委员会将处理意见或复议、复查结论同申诉人见面，听取其意见。复议、复查的结论和决定，应交给申诉人一份。
第十九条申诉人如果对复议、复查结论仍然不服，由批准的党的委员会或纪律检查委员会，将申诉人的意见及复议、复查的结论和有关材料，一并报上一级党的委员会或纪律检查委员会审查决定。
第三节处理检举、控告和申诉的基本方法
第二十条对检举、控告、申诉中的重要情况和问题，可采取适当的书面形式，及时向党的有关领导机关、领导同志和有关部门反映。
第二十一条对本级党的委员会管理的党员干部的检举、控告和本级党的委员会管理的党员干部的申诉，分别由本级纪律检查委员会的案件检查部门和案件审理部门办理。重要的可由本级纪律检查委员会领导批示办理。
第二十二条涉及下级党的委员会管理的党员干部和一般党员的检举、控告、申诉，按照分级负责的原则，转交下级相应的纪律检查机关或有关党组织办理。重要的可函交下级纪律检查机关或有关党组织调查处理，有的可责成其报告调查处理的结果。
第二十三条对转交下级纪律检查机关或有关党组织办理的检举、控告和申诉，交办的纪律检查机关可采取检查、催办、参与调查、参与研究处理意见等方法，促使问题及时、正确地得到处理。
第二十四条对匿名的检举材料，要具体分析，区别对待，慎重处理；没有具体事实的，可不予置理；反映情节轻微的一般问题的，可将问题摘抄给被检举人，责成其作出检讨或说明；反映重要问题的，可先进行初步核实，再确定处理办法；内容反动的，可交公安部门处理。
第三章受理机关的职责和工作要求
第二十五条在控告申诉工作中，各级纪律检查机关的责任是：按照规定的范围受理检举、控告和申诉，从中了解党风党纪情况和违纪案件线索；直接办理或向下级纪律检查机关和有关党组织交办检举、控告和申诉；指导和协助下级纪律检查机关做好控告申诉工作。
第二十六条各级纪律检查委员会的控告申诉工作部门承担处理检举、控告和申诉的日常工作，遵照本级纪律检查委员会的决定和有关规章制度，履行下列职责：
(一)通过处理群众来信和接待群众来访，受理检举、控告和申诉；
(二)向本级纪律检查委员会反映检举、控告和申诉的情况和问题；
(三)承办上级和本级纪律检查委员会交办的检举、控告、申诉和其他事项；
(四)向本级纪律检查委员会有关部门移送或向下级纪律检查机关、有关党组织交办检举、控告和申诉，向有关部门转办不属于纪律检查机关职责范围的问题；
(五)调查研究控告申诉工作情况，拟订控告申诉工作的规章制度，对下级纪律检查机关的控告申诉工作进行业务指导；
(六)协调处理问题，疏导上访群众，维护正常的工作秩序和社会秩序。
第二十七条各级纪律检查机关对受理的检举、控告和申诉，应及时办理，不得延误。对应由上级处理的问题，应迅速报告上级处理；对应由本级处理的问题，本级有关领导或有关部门应及时处理；对应由下级处理的问题，应迅速转交下级处理。
第二十八条对于上级纪律检查机关要求报告调查处理结果的检举、控告、申诉案件，承办的纪律检查机关或有关党组织一般应在三个月内报告结果；不能如期报告时，要说明理由和办理情况。对于没有要求报告结果的检举、控告、申诉，也应及时调查处理，不得置之不理或敷衍塞责。
第二十九条向上级纪律检查机关报告检举、控告和申诉案件的处理结果，应当材料齐全。
报告检举、控告案件处理结果的必备材料是：
(一)调查报告和处理结论。
(二)检举、控告人和被检举、控告人对调查处理的意见。在检举、控告人或被检举、控告人提出不同意见时，应附有承办单位对其不同意见的说明。
(三)被检举、控告人有错误，组织上已令其检讨或给予组织处理的，应附有本人检讨或处理决定。
(四)呈报机关的审查意见。
报告申诉案件处理结果的必备材料是：
(一)原处理决定、复议结论或复查报告及结论。
(二)申诉人对复议、复查结论的意见。在申诉人提出不同意见时，应附有承办单位对其不同意见的说明。
(三)呈报机关的审查意见。
第三十条上级纪律检查委员会对下级纪律检查委员会或有关党组织上报的调查处理结果审核后，对处理正确的要及时结案；对处理不当的，要及时提出意见或建议。上下级纪律检查委员会如果在重要问题上有不同意见，由上级纪律检查委员会决定；如果下级纪律检查委员会的处理确有错误又坚持不改的，上级纪律检查委员会有权改变下级纪律检查委员会对案件所作的决定。
第三十一条对检举、控告和申诉调查处理完毕后，承办单位、交办单位应按档案工作的规定，及时立卷归档。
第三十二条维护当事人的合法权利。对检举、控告人及检举、控告内容，应当保密。不准将检举、控告材料转给被检举、控告人；不得对检举、控告、申诉人歧视、刁难、压制。对打击报复检举、控告、申诉人的，必须追究责任，严肃处理。
第三十三条对如实检举、报告或反映情况的，应予以支持、鼓励。对检举、控告不完全属实的，除对不属实的部分予以解释说明外，对属实的部分应予以处理。对检举、控告不实的，必须分清是错告还是诬告：如属错告，应在一定范围内澄清是非，消除对被错告者造成的影响，并教育错告者；如属诬告，必须对诬告者追究责任，严肃处理。
第三十四条认定诬告，必须经过地、市级以上(含地、市级)党的委员会或纪律检查委员会批准。
第三十五条对于党员、党组织对党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服的申诉，必须按照全错全纠、部分错部分纠、不错不纠的原则，实事求是地处理。凡属冤假错案，不管是哪一级组织、哪一个领导人定的和批的，都要实事求是地纠正。
第三十六条发现党的组织或负责人对党员或党组织的申诉不认真复议、复查和对冤假错案坚持不纠，对受理的检举、控告不负责任，无故拖延不办，或为违纪者说情、开脱，予以包庇的，都要给予批评教育，情节严重的，必须追究责任。
第三十七条对检举、控告、申诉的问题已经得到正确处理，当事人仍无理纠缠，影响工作秩序的，应当进行批评教育；对不听劝告、屡教不改的，可请公安部门协助处理。
第三十八条受理机关及其工作人员，在坚持原则、执行政策、秉公执纪、廉洁奉公、遵纪守法、工作作风等方面，必须接受党内外群众的监督。
第三十九条各级纪律检查机关的领导对重要的检举、控告、申诉，应亲自阅批、接谈，进行处理；要支持承办人员履行职责，保护他们的合法权益不受侵害。
第四章当事人的权利和义务
第四十条检举、控告、申诉人在检举、控告、申诉活动中有下列权利：
(一)对党员、党组织违法乱纪的行为有权提出检举、控告。
(二)党员对所受党纪处分或纪律检查机关所作的其他处理不服，有权提出申诉，要求复议、复查。
(三)提出检举、控告、申诉后，在一定期限内得不到答复时，有权向受理机关提出询问，要求给予负责的答复。
(四)有权要求与检举、控告、申诉案情有关或有牵连的承办人员回避。
(五)对受理机关及承办人员的失职行为和其他违纪行为有权提出检举、控告。
(六)因进行检举、控告、申诉，其合法权利受到威胁或侵害时，有权要求受理机关给予保护。
第四十一条检举、控告、申诉人在检举、控告、申诉活动中，必须履行下列义务：
(一)对所检举、控告、申诉的事实的真实性负责。接受调查、询问时，应如实提供情况和证据。如有诬陷、制造假证行为，须承担纪律责任。
(二)遵守党的纪律和控告申诉工作的有关规定，维护社会秩序和工作秩序。如有违犯，须接受教育、劝告，直至承担纪律责任。
(三)接受党组织的正确处理意见，不得提出、制度、政策规定以外的要求。
第四十二条被检举、控告人在党组织处理对他的检举、控告过程中有下列权利：
(一)对被检举、控告的问题有权进行说明解释。
(二)基层党组织讨论决定对他的党纪处分或其他处理时，有权参加和进行申辩。
(三)有权要求党组织将调查处理结论同本人见面。
(四)对党组织认定本人所犯错误的事实、性质和所作处理决定有不同意见时，有权向上级党组织直至中央提出申诉。
(五)对受理机关及承办人员的失职行为和其他违纪行为有权提出检举、控告。
(六)当合法权利受到威胁或侵害时，有权要求受理机关给予保护。
第四十三条被检举、控告人在党组织处理对他的检举、控告过程中，必须履行下列义务：
(一)配合党组织查清被检举、控告的问题，如实提供情况和证人，接受检查和询问，主动交代问题。如有隐瞒、诬陷、抗拒等行为，须承担纪律责任。
为贯彻落实市委、市政府《关于在北京市各级行政机关进一步推行政务公开的意见》精神，促进依法行政，从严治政，维护人民群众的合法权益，强化民主监督，提高行政效能，北京市劳动争议仲裁委员会拟从今年7月1日开始，在全市劳动仲裁系统全面推行劳动争议案件的公开审理。为保证此项工作的顺利开展，现将有关问题通知如下：
一、进一步提高对劳动争议案件实行公开审理重要性的认识。劳动仲裁工作关系到用人单位和劳动者基本利益的实现，是促进企业规范劳动用工关系，保障经济建设顺利进行的关键因素之一，因而劳动仲裁案件的审理必须做到合法、公正、规范、及时、高效，要努力使劳动仲裁工作达到“公正和效率”这一最高境界。公开审理劳动争议案件是体现“公正和效率”这一主题的典型标志和有力措施，可以增强案件审理的透明度和公正性，同时在一定程度上起到宣传劳动法规政策，提高用人单位及劳动者的法律素质，减少劳动争议的作用。各单位应积极做好软、硬件的准备工作，力争按期实现公开审理。
二、各仲裁委员会应严格执行制度，规范审理程序，全面落实公开审理。认真学习并遵守《北京市劳动争议仲裁办案规范》和《北京市劳动争议仲裁开庭公开审理实施办法》，实现仲裁审理在程序上的规范性、合法性和统一性；严格执行《错案追究办法》，保证案件审理的公正性、严谨性；按照《关于公民旁听审理劳动争议案件的规定》和《关于新闻记者采访公开审理劳动争议案件的规定》，组织实施公开审理工作；依法应公开的案件一律公开审理，除涉及国家机密、企业秘密、当事人隐私的劳动争议案件，经当事人申请后可不进行公开审理外，其它劳动争议案件一律公开审理；公开审理的案件应做到先期以书面形式在仲裁部门的公告栏内公告，允许公民旁听和新闻记者采访。
三、各区县劳动仲裁委员会在推行公开审理过程中要组织好企业负责人和职工群众旁听，通过公开案件审理的全过程，加大对劳动法律法规的宣传力度，普及劳动法律知识，提高劳动关系双方当事人知法、懂法、守法、执法的自觉性，发挥劳动仲裁部门的预防功能，以期减少或避免劳动争议的发生。
四、全体仲裁员应严格要求自己，努力提高服务质量。注意加强日常业务学习，不断提高办案水平；在案件审理过程中应贯彻文明用语，对当事人耐心细致；提高仲裁文书的制作水平，仲裁文书应格式规范统一，用语简洁严谨，叙述清晰，适用法律准确；加强对案件归卷工作的管理，使其成为对审理终结的案件的真实记载，案件审理结束后，应及时将有关材料整理归卷，并交由专人保存以备查。
五、认真做好公开审理的物质准备工作。设置专门的仲裁审理庭，标识明显，桌牌齐全，制作劳动仲裁庭徽并悬挂在仲裁席背墙正中，背衬墨绿色幕布；仲裁员统一着装，仲裁服样式为深蓝色西服，可参照法院新式审判服样式。所需资金由原渠道解决。
附件：北京市劳动争议仲裁开庭公开审理实施办法
一、仲裁庭准备阶段
书记员：
1、申诉人（姓名或单位名称）诉被诉人（姓名或单位名称）（案由）争议一案，仲裁庭审理即将开始。请双方当事人及各自委托代理人按指示牌就座，旁听人员进入旁听席就座。
2、现在核查双方当事人及其他仲裁参与人到庭情况：
申诉人： 委托代理人：
被诉人： 委托代理人：
第三人： 委托代理人：
其他仲裁参与人：
3、现在宣布仲裁庭纪律。
（1）参加庭审人员必须遵守仲裁庭纪律，保持庭内安静、庄严，不许喧哗吵闹。未经仲裁庭许可，不准录音、录像、拍照及进行其它妨碍庭审的活动。如携带移动通信工具的，请予关机。
（2）当事人及代理人在陈述事实、说明理由以及辩论时，必须在首席仲裁员主持下，围绕争议要点进行。发言应实事求是，文明礼貌，不得进行人身攻击。
（3）旁听人员不得随意走动或进入审理区域，不准发言和提问。
（4）对违反仲裁庭纪律，妨碍仲裁活动的当事人或代理人，情节严重的，对申诉人按撤诉处理，对被诉人按缺席裁决处理。构成犯罪的，建议司法机关追究其法律责任。
4、报告首席仲裁员（仲裁员）仲裁庭准备工作就绪，请开庭。
如果必须到庭的当事人和其他仲裁活动参与人没有到庭，由书记员向首席仲裁员报告，首席仲裁员可于通知开庭时间的30分钟后宣布休庭。如申诉人属无正当理由拒不到庭的，本案按撤诉处理。被诉人提出反诉的，可以作缺席审理。如被诉人属无正当理由未到庭的，本案按缺席裁决处理。
二、仲裁庭庭审阶段
（首席）仲裁员：
1、北京市劳动争议仲裁委员会现在依法开庭审理申诉人（姓名或单位名称）诉被诉人（姓名或单位名称）、第三人（姓名或单位名称）（案由）劳动争议一案。
2、依照《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第十六条规定，本仲裁庭由北京市劳动争议仲裁委员会仲裁员＊＊＊，＊＊＊，＊＊＊组成，＊＊＊担任本案首席仲裁员，＊＊＊担任书记员负责本庭的记录。
3、核实双方当事人，第三人及其代理人的身份：申诉人、自然人的姓名，性别，出生时间，民族，住所地（查验居民身份证）；
法人或其他组织的名称，住所地，法定代表人或主要负责人的姓名，职务，（查验企业法人营业执照副本，事业单位登记证等，法定代表人或主要负责人的身份证明）；
委托代理人：
律师的姓名，工作单位，职务及代理权限（查验授权委托书，律师事务所公函，律师执照）；其他公民的姓名，性别，职业或工作单位及职务，住所地。与当事人有无近亲属关系及代理权限（查验授权委托书，居民身份证）；
被诉人：同上
委托代理人：同上
第三人：同上
委托代理人：同上
4、上述人员经本庭核实，符合法律规定，可以参加本案仲裁活动。
5、宣布当事人在庭审活动中的权利和义务
（1）当事人有提出，变更，放弃仲裁请求，反诉以及和解的权利；
（2）当事人有申请回避，提供证据，进行辩论，请求调解的权利；
（3）当事人有如实陈述事实，如实提供证据的义务；
（4）当事人有遵守仲裁庭纪律，服从仲裁庭指挥的义务；
6、询问仲裁庭参与人是否听清，对本庭组成人员是否申请回避。
申诉人（委托代理人）：是否听清，是否对本庭组成人员申请回避。
被诉人（委托代理人）：同上
第三人（委托代理人）：同上
（当事人申请回避的，首席仲裁员在问明理由后宣布休庭，并即向仲裁委员会主任或副主任汇报，仲裁委员会主任或副主任当即作出决定不同意回避申请的，首席仲裁员可在口头告之当事人后随即宣布继续开庭；仲裁委员会主任或副主任作出决定同意回避申请的，首席仲裁员可在告之当事人后宣布延期开庭审理。如当事人申请仲裁委员会主任〈担任仲裁员时〉回避的，首席仲裁员在问明理由后宣布休庭，并提交仲裁委员会决定。）
（首席）仲裁员：
1、诉人宣读申诉书
2、诉人宣读答辩书
3、第三人陈述意见
（当申诉人增加请求或被诉人在答辩时提出反诉请求且符合反诉条件的，首席仲裁员应询问其他当事人是否需要答辩期，如不需要，即可对上述请求合并审理；如需要答辩期，则可宣布休庭，但如果上述请求不影响本诉审理的，可先对本诉进行审理。）
4、仲裁员：明确本案争议的焦点在以下几个方面：1、2、3、
5、请各方当事人就本案争议的焦点如实回答本庭提出的问题（按所列提纲发问）1、2、3、
6、现在由各方当事人当庭举证和质证，请各方当事人依次出示相关证据并请各方当事人进行质证
7、顺序：申诉方出示相关证据、被诉方出示相关证据、第三方出示相关证据，同时由出示证据方说明其所出示的证据想要说明的事实。同时每出示一份证据，仲裁员分别作下列询问：各方当事人对此份证据有无异议？（按照申、被、第三人的顺序进行）
8、对所认证完毕的相关证据，由仲裁庭予以确认并当庭宣布认证结果。（有效，无效，待查）
举证：
1、要针对与案件有直接联系的内容和范围进行
2、应客观，真实
3、证据的来源，形式等必须合法
4、书证，鉴定结论勘验笔录要宣读内容，物证要当庭展示，视听资料要当庭播放质证：
1、应围绕本案的请求，事实及理由进行
2、对任何一方所举证据可以互相审验，对其证明效力进行辩论和反驳
3、经仲裁庭许可，可以向对方当事人，证人发问
在举证、质证过程中，仲裁庭可逐一或分阶段地对证据材料进行评议并认证。认证结果为：认定证据有效，认定证据无效，证据效力待查。
4、当事人请求庭后补充证据的，仲裁庭应当根据实际情况确定补充证据的期限，并记入笔录。
9、各方当事人是否有证人出庭作证
申诉人：
被诉人：
第三人：
查验证人的身份（姓名，性别，出生时间，职业或工作单位和职务，住所地）
10、宣读证人权利义务
（依照有关法律规定，证人在作证时，应当客观公正地提供证言，如有意歪曲事实真相作伪证的，将追究法律责任；同时，证人有权拒绝回答与本案无关的提问。）
11、由仲裁员询问证人，并由各方当事人向证人提出问题
12、仲裁员依下列顺序主持仲裁庭调查：
证人作证发言（申诉方证人、被诉方证人、第三方证人）：
仲裁员询问证人：
各方当事人如有需要，可以向证人发问：
各方当事人对证人的证言有无异议：（申诉方、被诉方、第三人）
13、仲裁庭调查阶段结束
三、庭审辩论阶段
（首席）仲裁员：
1、现在进行仲裁庭辩论。辩论应当围绕本案争议焦点进行，发言时简明扼要，避免重复，并不得进行人身攻击。下面由各方当事人分别发表辩论意见。（辩论中如提出新的事实或证据，首席仲裁员则宣布恢复仲裁庭调查；如申诉人追加请求或被诉人提出反诉的，处理同前述）
2、仲裁庭辩论到此结束
四、调解，裁决阶段
（首席）仲裁员：
对本案进行小结，就双方争议焦点分清是非，明确责任（必要时可休庭合议）
1、依照《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》的规定，仲裁庭处理劳动争议应当本着自愿，合法的原则先行调解。请问各方当事人是否愿意调解？
申诉人：
被诉人：
第三人：
（如当事人均愿意调解，可由申诉人先提调解方案，申诉人无成熟调解方案的，也可请被诉人提出，或宣布休庭，在休庭期间，仲裁员也可分别作当事人的调解工作。）
2、如果调解成功，仲裁员当庭宣布调解书，并制做调解书当庭送达各方当事人，同时宣布闭庭。
3、如果当事人均不愿意调解或调解不成，首席仲裁员直接宣布休庭进行评议。
4、继续开庭，然后宣布裁决，如不服本裁决，当事人有权在收到裁决书之日起十五日内向北京市第＊＊＊＊法院起诉。询问各方当事人是否听清。
（今天是口头裁决，本委将在五日内将仲裁裁决书送达各方当事人。当庭不宣布裁决的，告知当事人等候通知）
5、双方当事人及代理人阅读，补正仲裁庭笔录并签字盖章。
6、北京市劳动争议仲裁委员会仲裁庭现在闭庭。如没有当庭裁决的，应为“休庭”。
五、简单劳动争议案件的处理
1、书记员：查验旁听证、采访证，核实双方当事人、第三人、委托代理人身份。
2、仲裁员：
（1）宣布（北京市＊＊＊＊＊仲裁委员会现在依法开庭审理申诉人＊＊＊诉被诉人＊＊＊、第三人＊＊＊劳动争议一案。
（2）宣布仲裁庭组成人员名单（仲裁员、书记员）
（3）双方当事人是否申请本庭组成人员回避？
仲裁庭调查：
（1）申诉人就其申诉请求是否有变更或补充？（记录）
（2）被诉人就其答辩书是否有补充？（记录）
（3）仲裁员开始当庭调查（本案争议的焦点为＊＊＊＊，请各方当事人就本案争议的焦点如实回答本庭提出的问题）
（4）举证、质证
（5）仲裁员对各方当事人所提供的证据进行评议并认证。（认定证据有效，认定证据无效，证据效力待查）
（6）仲裁庭调查结束
仲裁庭辩论：
（1）各方当事人辩论应当围绕本案争议焦点进行，发言时简明扼要，避免重复，并不得进行人身攻击。下面各方当事人分别发表辩论意见。
（2）仲裁庭辩论结束
仲裁庭调解：
（1）依照《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》的规定，仲裁庭处理劳动争议应当本着自愿、合法的原则先行调解。询问各方当事人是否愿意调解？
（2）调解成功，仲裁员当庭宣布调解书，并制做调解书当庭送达各方当事人，同时宣布闭庭；
一、民行申诉和解检调对接工作是多重效果的统一
1、客观、实际地维护当事人利益，从根本上化解矛盾纠纷。对符合条件的进行抗诉，不符合条件的进行息诉是简单直接地处理民行申诉案件的方法。抗诉是把纷争重新交由法院要求其再次审查，申诉的当事人开始了漫长的等待。由于现在息诉说理的工作还未完全成熟铺开，因此对于被息诉的当事人而言，其纠结的矛盾仍在。因此对检察机关而言，抗诉和息诉意味着从程序上办结了案件，事实上对矛盾纠纷的解决和利益分配的安排并未起任何作用。而通过检调对接工作达成和解则是充分尊重和听取了当事人的意见，使其处分权得到充分行使，是检察机关实质性开展工作的体现。申诉当事人的根本目的在于解决纠纷，改判只是其实现目的的方式之一，但不一定是最好的方式。选择检调对接则使当事人获得了自主选择解决矛盾纠纷的机会。当然，和解的方式大大节约了当事人时间、金钱等各方面的诉讼成本。
2、节约司法成本，维护法律权威。第一、对法院而言节约了再审的成本，化解了执行难的问题。抗诉再审意味着一个案件至少经过两次审判，实践中甚至有一审、上诉二审、抗诉后发回重审、重审后再次抗诉的案件，这大大浪费了法院的审判成本，使本来审判任务繁重的法官再加重工作量，客观上也导致错案率的提高。同时很多案件的当事人不服生效判决拒不执行而向检察机关申诉，这类案件不论是否抗诉、抗诉是否成功，本身就存在执行难的问题，而检调对接后和解能比较好地解决这些问题。第二、对检察机关而言，维护了司法的权威，实现了法律监督的功能。抗诉后再审是法院接受监督被动地重新启动审判程序的结果，与主动地内部监督不同的是，对抗诉再审的案件，法院存在着一定的抵触情绪，认为是对其审判权威的挑战。检察机关虽然是法律监督机关，对法院的审判活动进行监督，但与法院一样是司法机关，同样应当承担维护法制统一、法律权威的职责。抗诉是对法院裁判活动所产生的结果的否定，也导致了我国司法体制中为人诟病的“二审非终审”的问题。而和解并未否定原裁判的效力，却实际地解决了矛盾纠纷，较好地维护了司法的稳定性，检察机关在这个过程中完成了法律监督的职能并收到了监督的实际效果。
3、维护社会的和谐稳定。社会转型期应慎重对待和及时妥善处理各种纠纷和诉求，充分利用协商性纠纷解决机制化解矛盾，实现社会治理。必须将社会稳定与和谐作为最重要的价值标准，避免过高估计纠纷和诉讼的价值及司法的功能，以减少纠纷带来的社会风险和成本，防止对秩序带来过大的冲击。[1]而对民行诉讼背后的矛盾纠纷也应当被充分重视，防止申诉演变为，防止民行纠纷引发刑事犯罪。特别是行政申诉案件，社会转型期也是矛盾凸显期，简单的行政申诉案件背后可能隐藏着一群利益相同体，处理不当可能引发。因此通过和解的方式可以消弭矛盾冲突点，避免引出对立面或激发对行政机关行政行为的不满情绪。
二、民行申诉和解检调对接的类型
有人认为民事检察和解是指当事人因对法院的生效裁判不服而申诉至检察机关，检察机关经过审查，认为生效的法院裁判没有瑕疵，或虽在事实认定或适用法律等方面存在问题但不足以引起再审或抗诉没有必要的，在当事人有和解意愿的情况下，通过说服工作，促进双方达成和解协议，彻底解决其纠纷的制度。[2]实际上，调解作为化解矛盾的一种有效途径已经不局限在以上范围内，我们认为只要当事人具备调解意愿的民事申诉和符合条件的行政申诉，在不损害其他个人、组织和国家社会公共利益的前提下，均可引入调解机制。民行申诉需要开展和解工作的主要分以下四类：（1）不能认定原判决裁定错误但根据事实显失公平的。该类案件主要原因在于当事人开庭时未尽举证责任或者判决生效后又出现新的证据但该证据不符合民诉法第一百七十九条第一款第一项规定的“新的证据”。 民行案件是谁主张谁举证，申诉人只知、应诉，不注重收集、提交证据，开庭时又不主张权利，判决败诉后坚持申诉甚至。（2）裁判有一定错误，但抗诉不是解决问题的最好方法。这类案件的当事人往往认为裁判错误，严重侵害了自身的合法权益，而检察机关审查后认为裁判虽有一定的错误，但实际错判所涉及的金额较小或影响较小。各地对于这类案件是否应当抗诉没有明确的规定，属于可抗可不抗的情形。如果申诉人要求抗诉则其在再审中所付出的诉讼成本远远大于其改判后挽回的损失，因此这类案件和解是更好的选择。（3）裁判没有错误，但涉及有瑕疵的行政行为的。虽然目前检察机关受理的行政申诉案件较少，但随着政府服务意识和公民法律意识的提高，行政案件有可能像民事案件一样迎来喷发式增长的阶段，从现实来看，有瑕疵的行政行为的确是大量存在的，而行政案件的抗诉重审一方面使行政机关为讼所累，另一方面申诉人作为行政相对人仍处于弱势地位，难以实现其诉讼的目的，而且有瑕疵的行政行为比较难以符合检察机关抗诉的条件。（4）符合抗诉条件但有和解可能的。这类案件的裁判存在错误，且对当事人影响较大，完全符合抗诉条件，具备抗诉的要求，但当事人更愿意选择和解的方式解决矛盾纠纷。此时，检察机关不能单纯追求抗诉改判率，而应当充分尊重当事人的意见，将案件引入检调对接程序，积极组织促成和解，达到案结事了的办案效果。
三、民行检调对接的指导原则和工作方法
1、民行申诉和解检调对接的原则。第一、调解优先原则。一般的民行申诉案件不同于刑事案件的检调对接工作需要首先审查是否符合检调对接的条件，大多数的民行申诉案件只要不损害他人利益和国家、社会的公共利益的都可以进行和解，因此很多检察机关都强调民行检察部门要牢固树立“调处优先、能调则调、先调后抗”的理念。当然调解优先不是检察机关要求当事人必须接受检调对接的方式，而是检察机关应当首先询问申诉当事人有无调解的意愿，并向当事人提供适用检调对接的程序、步骤和法律后果等相关信息，解答当事人关于检调对接的疑问。同时检调对接的工作应当贯穿民行申诉案件办理的全过程。即受理、审查、提请抗或者建议抗诉直至再审判决前，都可以引入检调对接机制达成和解或者建议法院进行调解。第二、检察机关主导原则。传统观点认为检察机关引导当事人和解只是对申诉案件的一种程序性处理，对法院审判活动的监督才是法律监督的出发点，我们认为这种观点造成了检察机关在检调对接工作中的被动地位，使检调对接工作流于形式。作为一种积极的姿态，从受理案件到抗诉后法院受理前，检察机关都是申诉案件的承办部门，整个和解过程应当由检察机关主导。民行申诉案件不同于刑事案件，因为其没有刑事犯罪部分，本身涉及的就只有民事、经济的部分，民行检察部门也不需要像公诉部门一样开展检调对接首先要从犯罪角度考量。检察机关的主导地位体现在由检察机关发起和解程序，参与和解的全过程，引导当事人达成一致意见，监督和解的合法性和合理性，督促履行和解协议。其主导地位不排除为了更好地达到和解效果而邀请当事人单位组织、法院和其他社会力量的参与。
2、民行申诉检调对接的工作方法。对于民行申诉检调对接的具体做法各地应当根据地方实际情况采取各种有特色、有成效的有益尝试，笔者认为主要有以下几个步骤：审查案件、先行告知、开展调解、执行和解协议的顺序进行。我们认为开展民行申诉案件的检调对接工作首先要吃透案情，这要求办案人员要有依靠证据还原事实的能力。也只有吃透案情才能较好地把握和解的节奏，及时邀请其他部分和社会力量协助调解，有效地开展对当事人的说理工作。而和解协议的及时履行对检调对接工作而言至关重要。和解协议不具备强制执行力，但可以根据履行的程度确定和解工作的成败。对于履行完毕的和解协议，原判不再具有执行的效力；对于履行前当事人反悔的，和解协议无效，检察机关应当重新抗诉或者息诉；对于部分履行的，可以结合原裁判结果进行再次调解或重新依法办理。
2、民行申诉和解检调对接需要注意的问题
（1）防止调解“和稀泥”。由于检调对接工作的成效得到认可，因此检察机关的考核中将息诉和解纳入到了内部考核的范畴，对民行部门而言，抗诉意见并不一定得到法院支持，而考核中改判才能计分，因此产生抗诉不如和解的判断，这容易导致对于一些抗诉改判几率不大的案子采用和稀泥的方法调解结案。而这种和解并没有真正体现当事人的真实意见，直接造成了和解协议无法执行的问题。防止调解的“和稀泥”现象需要检察机关本着化解矛盾纠纷的出发点，严格以法律为依据，尊重当事人的处分权，充分听取当事人意见，实现真正的和解。
（2）防止调解过程中的违法行为。检察机关在检调对接中应当处于中立的地位。检察机关的中立。中立是保障程序公正的最基本的因素，中立有三项规则：其一，任何人不能作为有关自己案件的法官；其二，冲突的结果中不含有解决者个人的利益；其三，冲突的解决者不应有对当事人一方的好恶偏见[3]。现实中由于经过调查询问，调取案卷、证据等工作，检察机关往往能够了解案件事实，这使得检察人员对于是非对错和适用法律形成了一个先期的判断，因此要特别防止检察机关在检调对接过程无形地成为“申诉人的人”的情况的发生。
（3）防止以和解替代抗诉职能。对于大多数民行申诉案件而言，采用检调对接的方式具有很好地解决矛盾纠纷，节约司法成本等等优势，因此有可能将和解美化，认为是民行申诉案件办理的“万金油”，但我们认为对于案件定性严重错误、社会影响恶劣、涉及重大虚假诉讼的案件，除了当事人强烈要求和解外，应当选择抗诉的办案方式。因为这类案件的判决容易在群众中产生对法律无能、司法不公的不良舆论，影响法律的权威性和严肃性，而检察机关作为法律监督机关应当有责任避免这种情况的发生。
注释：
[1]范愉，《纠纷解决的理论与实践》 [M]·北京：清华大学出版社，2007年版第105页。
[2]黄旭东、胡晓霞，《论民事检察和解的理性和完善》，载《西南大学学报》（社会科学报），2010年11月第36卷第6期。
【关键词】 预算管理； 预算松弛； 真实诱导报酬方案
一、真实诱导报酬方案应用效果的已有研究
预算管理不仅能够优化企业的资源配置，全方位地调动企业各个层面员工的积极性，而且还作为企业内部控制的有效手段来发挥作用，从而全面提升企业的绩效。实施预算管理的核心是选择预算制定方式。在多种预算制定方式中，参与式预算成为研究和采用较多的一种预算方式。因为参与是普遍承认的、能够提高组织和个体绩效的管理方法，但是参与和绩效相关性的实证研究结论又存在着相当程度的冲突。也就是说，参与式预算一方面可以在一定程度上调动员工的积极性，使管理层了解更多的信息，使预算更加符合实际；但在一定程度上又为预算松弛造就了制度基础。
为克服预算松弛，Weitzman在借鉴前人研究的基础上提出了真实诱导报酬方案的预算激励制度。这是一种能够诱使预算下级提供预算目标实现情况真实信息的报酬制度，其具体形式为：
Y=A+a（x0-x1）+b（x-x0） x>x0时a（x0-x1）+c（x-x0） x
其中：Y代表预算下级所得报酬，A代表底薪，x代表预算下级实际完成工作量，x0代表预算下级自主申报的预算，x1代表预算上级提出的预算建议数，a代表预算指标的薪酬系数，b代表超额完成预算指标奖励薪酬系数，c代表未完成预算指标惩罚系数，而且0
真实诱导报酬方案提出以后，引发了一定的研究与应用热潮。相当一部分实验研究证明执行真实诱导报酬方案能够减少预算松弛。我国学者基于真实诱导报酬方案的理论思路，提出了预算指标的“联合确定基数法”，其基本内容是：预算指标选择预算上级和预算下级提出的预算值的加权平均数，期末考核实际完成数，超额给奖，少报受罚。“联合确定基数法”的提出者认为该方法具有“超基数奖励比例高、合同基数高、节约时间”等优点，并在北辰集团等多个企业得到成功应用。但也有学者通过对东风汽车、北辰集团、诺基亚等企业实际应用真实诱导报酬方案（或联合确定基数法）的案例研究发现：执行真实诱导报酬方案可能会因上级预算建议数的存在和不断提高导致“棘轮效应”，预算下级就可能采用“达到预算即停止”和“抹平各期业绩”等方法应对，从而不利于单位业绩目标的持续提高。
二、真实诱导报酬方案的根本弊端
真实诱导报酬方案应用效果研究的冲突性结论表明了方案本身所具有的两面性，也受制于研究方法的局限。从方案本身看，真实诱导报酬方案从理性经济人的假设出发，认为人都是为了经济利益而进行理性选择的行为者，而且可以事先确切地预计自己的行为结果，故此，预算下级在真实诱导报酬方案面前就会事先预计自己可以达到的行为结果，按此申报预算指标并最终完成这一指标，从而克服预算松弛。应该承认，这样的理论方案比先前的预算报酬方案和线性报酬方案更能够减少预算松弛，但必然会因为方案本身忽略了预算下级的人性、收入水平、人群关系、价值观等多种因素而影响实施效果。从研究方法看，实验研究可以配合方案本身的假设控制被实验者的人性、收入水平、人群关系等差异而忽略这些因素，而来自于企业实际的案例研究却因这些因素不能被控制使方案的实施效果大打折扣，甚至发现实施真实诱导报酬方案与企业业绩长期持续提高相左的可能性。
刘小雨等通过对真实诱导报酬方案本身的分析，不仅说明了真实诱导报酬方案能够诱导真实的原因，而且分析了预算下级申报预算指标的理论最佳值（停止努力点——单位工作业绩所得报酬与付出工作努力代价由大于到小于的转折点），更进一步指出了停止努力点只能预计的现实。由于停止努力点只能预计，而且只是一个区间分布，不会是一个确切的数值，就从根本上动摇了真实诱导报酬方案的设计基础。由于预算下级只能预计到自己可以完成的工作任务区间，面对真实诱导报酬方案就会产生申报数在所预计的区间中如何选择的问题：低选、高选或是选区间平均值。预算上级当然希望预算下级高选，并会采取提高x1或确定其增长率，动态调整系数a、b、c等各种手段刺激预算下级提高预算申报数。而预算下级只会在能够切实完成的前提下尽可能提高预算申报数，并为了防止出现“棘轮效应”而采取对策。这样一来预算工作又陷入到上下级的博弈之中，从根本上与真实诱导报酬方案的设计初衷相违背。
可见，如果预算下级不能够确切地预测自己可以完成的预算任务，真实诱导报酬方案在现实使用过程中必然会出现一系列问题，甚至导致方案的失效。可以说，“预算下级能够确切地预知自己可以完成的预算任务”这一假设如果与现实不符，建立在这一假定基础上的真实诱导报酬方案必然出现实施中的异化。从这一点上说，建立真实诱导报酬方案的预设可能就是导致方案实施中出现问题的根本弊端。
三、真实诱导报酬方案根本弊端的分析与验证
刘小雨等的研究虽然指出了真实诱导报酬方案的根本弊端在于其预设的不合理，但并未对此进行深入分析验证，只是说明需要进一步研究证实。
管理学的研究表明，影响工作劳动定额的因素有5类。一是工作本身的特点，如劳动强度的大小、劳动的繁简难易程度、劳动环境的境况等；二是劳动工具的情况，如机器设备运行状况、工具器具合用程度等；三是劳动对象情况，如原材料的质量、劳动对象的供应保障程度等；四是劳动者的情况，如技术熟练程度、身体素质状况、思想素质高低、心理状况等；五是劳动管理情况，如工艺规程完备程度、生产组织科学性、管理制度健全与执行情况、分配制度是否合理等。这些因素有的可以在生产过程中保持稳定，但相当多的因素水平只会维持在一定的范围内。这些在一定范围内不断波动的因素就必然会导致单位时间能够完成的工作量呈现围绕一定数值波动的特点，而不能确保每一个单位时间都能够完成相同的工作量或取得相同的工作业绩。
现实生活的基本经验也告诉我们：即使同一个人在不同的时间进行一项相同的工作，其单位时间所能完成的工作量也是有差别的。世界上最优秀的女子撑杆跳选手伊辛巴耶娃5岁开始练体操，15岁改练撑竿跳，近年来的重要比赛成绩分别为：5.01米（2005年赫尔辛基）、5米（2005年伦敦）、4.91米（2006年莫斯科）、4.66米（2007年捷克）、5.03米（2008年罗马）、5.04米（2008年摩纳哥）、5.05米（2008年北京）、5.01米（2012年斯德哥尔摩）。其实，只要我们关注任何一项工作，都可以看到基本相同的结果：多种可控与不可控因素的综合作用会导致该工作的业绩结果出现波动。
来自企业生产实际的数据也证明：一项不断重复进行的工作并不能保证产生相同的工作成果。笔者选择山西省祁县红海集团玻璃器皿有限公司玻璃高温生产情况进行了调查。企业该工序的生产工人每人独立控制一台机器，互不影响地进行生产，每天工作将近8小时。笔者统计了该工序9名工人连续31个工作日（从2011年8月1日至8月31日）的生产情况及完工产品入库统计记录，得到表1。
表1中几个异常数据的具体情况是：全负荷实验表明最多可以完成的日产量为170件，第1号、第7号和第9号工人为临时工，业务熟练度不高，因此产量较低，并且参与工序生产天数不多；其余点的分布大多在80—150件之间。笔者之所以选择这一工序进行统计分析，是因为该工序完成单件产品的作业时间中绝大部分（占80%左右）是机器作业时间，影响工作任务完成的因素相对而言比较少。即使这样，除了机器故障导致的产量影响以外，仍然无法得到一个确定的日产量。与工人进行沟通，工人也普遍表示：无法事先确知每天可以实际完成的产品数量。
为了克服实际企业生产统计只有9名工人导致的数据不足以及验证预算下级无法事先确知自己单位时间可以完成的任务量这一结论，笔者组织了5分钟打字实验。实验选取30名学生组成实验小组，利用阿宽软件系列之中文打字速度测试软件进行测试，以每5分钟能够录入电脑的文字数量作为预算指标。要求参试者事先申报自己本次可以完成的预算指标（打字数量），然后进行实际打字工作，并根据完成情况对实验者进行积分，对优胜者予以奖励。实验共进行了40次，得到了30位同学的40组打字实验的申报数据和实际完成数据。直观上看，同学们5分钟实际完成的打字数与其申报数并不相等，而且也不存在随着实验的进行申报数与实际完成数收敛倾向。为了进一步验证直观观察结果，笔者利用SPSS软件对实验数据进行了单因素方差分析、移动平均值方差分析和相关分析。
单因素方差分析用于完全随机设计的多个样本均数间的比较，其统计推断是各样本所代表的各总体均数是否相等。数据分析采用单变量方差分析的方法，把实际完成数作为因变量，申报数作为自变量，结果如表2所示。
由表2可见，因为P{F（1，2398）>17.99928}= 0.000022943.845339，并且申报数与实际完成数的方差都很大，说明数据波动大，亦即所有的申报者所提交的申报数和实际完成数是有差别的。
为了进一步验证每位同学的申报数和实际完成数也未能收敛的情况，笔者分别对每一位同学的申报数和实际完成数计算其移动平均值，并对得出的移动平均值进行方差分析，再对申报数与实际完成数进行相关分析，得到表3。
由表3可知，每增加一次申报数或者实际完成数所求的移动平均值的方差都比较大，这是因为数据的每一次增加对移动平均值的影响整体比较大，并且没有一个一致趋近的数。所以说每位同学的申报数和实际完成数没有形成一个一致的数。相关分析得出的R2是因变量和自变量相关系数的平方，它的值越大，表明因变量与自变量之间的相关性越强。但从表3的数据来看，申报数与实际完成数之间的R2值总体比较小，说明每位同学的申报数与实际完成数之间相关性比较弱。也就是说，参与实验的同学并没有通过不断练习与实验使自己能够确定5分钟的打字数，从而形成稳定的申报数与实际完成数。
四、研究结论与进一步的研究设想
通过上述的分析和实验可以得出一个基本结论：预算下级不能准确预知自己单位时间可以完成的工作业绩，只能预知其范围。这也就证明现行真实诱导报酬方案的设计基点并不成立，基于此项设计基点形成的报酬方案是导致实施过程中仍然出现上下级博弈的根源所在。
既然预算下级只能准确预计自己单位时间可以完成工作任务预算的范围，为了防止出现基于报酬方案系数a、b、c进行博弈调整而导致的问题，就必须放弃“预算下级能够确知自己可以完成的工作数量”的潜在假设，探讨在预算下级只能预计可以完成任务数量区间的条件下，诱导预算下级努力提高预算申报指标的方法。具体说来，就是要事先建立取决于A、a、x1、x0、x的b和c的系数调整关系式，将预算下级所获得报酬计算系数完全取决于其自身的申报数量与实际工作中努力完成的业绩数量，而消除事后调整导致的博弈。研究建立一个基于客观数据的、系数能够自动实现动态调整的真实诱导报酬方案，并对其进行实验验证和应用验证，就是进一步需要完成的工作。
【参考文献】
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与有关现行司法解释及其他学术观点对司法鉴定定义解释不同的是，认为应当增加的部分更能体现司法鉴定的性质、目的以及司法鉴定本身的特征，即司法鉴定不但是人民法院依法查明案件事实的重要程序和形式，而且是不同于其他证明案件事实的证据及其收集、核对方式的一种特殊方式。其特殊性在于：1、是当通过其他方式不能收集证据，或现有证据无法查明案件争议事实时才采用；2、是必须通过有关法律及司法解释规定的特殊的证据取得方式，对诉讼前发生的事实，在诉讼中通过特殊的方式取得证据，即由当事人申请而不是自己举证，人民法院决定的诉讼程序；3、是这种程序中还包含着对鉴定本身的缺陷，可以通过补充鉴定去弥补，而补充鉴定本身则包含了人民法院对鉴定初步结果通过初步质证，进行初步审查、评判的过程。如对委托鉴定的送检材料或鉴定材料：“有无虚假”的核对认定，鉴定结论有无“缺陷”的评判，是否需要“补充鉴定”或“重新鉴定”的等认定延伸形式。4、是人民法院的审查、评判与确认鉴定结论是否正确的工作，将贯彻整个司法鉴定的全过程。5、是人民法院司法鉴定的目的，是寻求能够证明有关案件争议事实的证据；那些已有证据证明的事实，当事人没有争议的事实，或通过人民法院审查与评判能够认定的事实，均不应在此列。
没有这部分的补充，司法鉴定的定义就不够完整，在制定有关司法鉴定的规范时，就会出现漏洞或与审判实践相脱离的情况，在审判实践中往往会出现偏差。
二、关于司法鉴定的法律特征正确认识司法鉴定的法律特征，对于人民法院制定和完善司法鉴定工作规范和制度，对于办案法官在审判实践中准确把握和适用司法鉴定，有着极强的指导作用。鉴于对司法鉴定定义的上述理解，认为司法鉴定具有以下法律特征；1、人民法院的司法鉴定，既不同于一般的诉讼鉴定，也不同于其他司法机关，如检察机关和公安机关依据《刑事诉讼法》所作的刑事司法鉴定等的特殊鉴定，更不同于当事人提供的单方委托的鉴定证据，是人民法院对已经依法立案，进入案件审判程序的一种特殊的诉讼鉴定的诉讼活动。即使检察机关、公安机关依据《刑事诉讼法》所作的刑事司法鉴定等的特殊鉴定，及当事人提供的单方委托鉴定，也要经过人民法院在诉讼程序中运用有关证据规则，进行质证、排疑后，依法认定。
2、人民法院的司法鉴定，是人民法院依据三大诉讼法对已依法进入审判程序的有关案件依法进行审理的的一项诉讼活动。不是其他有关部门或机构（如其他社会鉴定机构）的非诉讼活动，也不是其他司法机关的诉讼活动。其特殊性在于：第
一、司法鉴定要通过人民法院设立的司法鉴定机构进行，但该司法鉴定机构本身并不是法定的审判组织，其接受委托或指派所进行的鉴定活动本身也不是诉讼活动。因此，不能把人民法院司法鉴定机构进行的司法鉴定工作或鉴定管理活动，误认为是人民法院的审判活动。
第
二、人民法院设立的司法鉴定机构，在一般情况下也不是直接进行具体鉴定的鉴定单位或鉴定人，其主要职能是司法鉴定工作的委托管理和对确定的鉴定单位或鉴定人的具体鉴定工作进行监督、督促。具体鉴定工作，是必须经过人民法院司法鉴定机构经过资格审查、确认，并经过社会公示程序并在人民法院司法鉴定机构注册备案的社会鉴定单位或鉴定人进行的。在此，不能把人民法院司法鉴定机构进行的司法鉴定工作或鉴定管理活动，与鉴定单位或鉴定人的具体鉴定工作相混淆。
第
三、鉴定结果必须要经过人民法院审判案件的审判组织依法进行的质证、排疑、评判程序，才能形成最后的鉴定结论。最后的鉴定结论还要经过人民法院审判组织的认证程序，才能作为认定案件事实的证据。即人民法院的司法鉴定工作与审判组织的审判活动，既有密切的联系，又具有相对的独立性。
在审判实践中，我们应当特别注意：（1）司法鉴定工作只是取得证据的一种形式，不是求证事实的程序。（2）司法鉴定结论在经当事人质证和法庭审查、认定前，只是待供质证、审查、认定的证据材料，即“待查认的证据”；办案法官不能先入为主地认为或想当然地作为“是应当认定的证据”。（3）绝对不能轻视或忽视对司法鉴定结论的质证、审查、认定的程序和过程。否则，就会出现程序错误，从而导致错误的判决。（4）对外，当事人和社会上，不能把人民法院司法鉴定机构及其委托鉴定单位或鉴定人所进行的鉴定工作，误认为是人民法院审判组织的审判活动，即人民法院自己鉴定、自己认定和审判；对内，办案法官也不能有该错误认识，而忽视对司法鉴定结论的质证、审查、认定的工作和程序。
第
四、司法鉴定及其鉴定结论，是人民法院追求能够证明案件事实的证据的过程。但在绝大多数的情况下，司法鉴定结论的真实性、合法性、关联性和对争议事实的证明力，取决于其依据的鉴定资料的真实性、合法性、关联性和完整性。因此，如何收集和认定进行司法鉴定的所需鉴定资料，就成为一个不易把握的难题。在许多情况下，缺乏必要的鉴定资料就无法做出鉴定结论；根据不完整的资料做出的鉴定结论，也不会具有事实的完整性；根据未经核对真实性的鉴定资料，做出的鉴定结论本身也就缺乏客观真实性；依据与案件争议事实缺乏关联性的资料所做出的鉴定结论，当然与鉴定所求证的事实也缺乏关联性。由此，我们必不可免地遇到如何收集鉴定所需资料问题，和如何正确审查和认定鉴定资料的真实性、合法性及与鉴定事项的关联性问题。我们许多法官的做法是：一旦决定进行司法鉴定，即将委托函往司法鉴定中心一送，就什么都不管了；有的在通知当事人自己到司法鉴定中心送交有关资料后，就一心等待鉴定结果了。这种做法是错误的。其根源在于：他们只知道鉴定结论是证据，不知道鉴定资料也是证据，而且是保证鉴定结论正确性和准确性的主要依据；只知道鉴定结论需要质证核对，才能作为认定案件事实的依据，不知道鉴定资料或被鉴定物品也需要经过质证、核对，认定其与需要鉴定证明事实的真实性、合法性及关联性，才能作为鉴定依据的道理；只知道鉴定单位或鉴定人要核对鉴定资料，却不知道收集、核对和认定鉴定资料是人民法院的一项重要的诉讼活动，是办案法官依法审理案件的重要的审判活动。试想，依据缺乏真实性、合法性及关联性的鉴定资料，能够鉴定出什么样的结论呢？鉴定单位、鉴定人对鉴定资料的核对，能够代替人民法院依照法律程序对鉴定资料的质证、审核和认定吗？简单讲，就是鉴定人员对鉴定资料的核对记录，能够作为法官的办案笔录装订入卷吗？显然不能。有这样一个案例：诉讼当事人争议的移交财产中有一件“玉龙船”饰品，但在移交时双方没有估价确定；在诉讼中，鉴定单位没有评估，只是根据移交人自己白条记账的360万元价格，审核确认为360万元。但诉讼对方根据市场调查认为只值千余元，相差悬殊。还有许多案例，或是因为没有必须的鉴定资料；或是鉴定资料仅系一方提供，未经对方当事人质证核对；或是对当事人质证提出的鉴定资料缺乏真实性、合法性等异议，法官没有审查认定；或是法官草率的认定难以让当事人信服。认为，人民法院委托鉴定单位鉴定的，应当提供必要的经过质证、认定的鉴定资料或物品；不能把鉴定资料是否具有真实性、合法性和与鉴定事实关联性的质证、核对、认证等诉讼活动，放任给社会鉴定机构通过其非诉讼活动去做。
如何正确审查和认定鉴定资料是一个问题，而如何收集鉴定所需资料，则是另一个更容易被忽视的重要问题，即要对鉴定资料的举证责任人进行认定并责令举证。如某案件，被告建设方在工程竣工并结算后，拖延支付工程款，当原告施工方提讼后却以结算错误为由申请结算鉴定。法官不了解工程结算是双方依据施工资料进行计算、审核并确认的程序和过程，不依法责令应当持有结算资料的申请人提供资料，反而责令对方提供资料；在对方当事人提出举证责任的异议后，法官在置之不理的同时，又不按照当事人的申请进行结算鉴定，却搞了工程的现状造价鉴定，鉴定中不但没有工程变更设计实际增加的工程量，雨天停工费用等，而且连雕塑工艺品约定的价格，也按照水泥、钢筋等原材料成本计算费用。不仅如此，这样的司法鉴定结果做出后，申请人自己又提出：现实的工程量中，还有后续施工队施工的部分等问题，使案情越审越复杂。法官不顾当事人的合理异议，依据司法鉴定的结论判决，造成了对施工方明显不公的判决结果。
3、人民法院的司法鉴定，主要应当依据当事人的申请进行，依职权进行鉴定的居次要地位。因为，（1）是我国的民事诉讼已由过去的“职权主义”转变为“当事人主义”，实行谁主张、谁举证的原则。是否举证及是否有必要申请鉴定均应取决于当事人的意思表示。（2）是最高人民法院的《证据规则》第二十五条第二款规定：对需要鉴定的事项，负有举证责任的当事人不提出鉴定申请，致使对案件争议事实无法通过鉴定结论予以认定的，应当对该事实承担举证不能的法律后果。除去以上情况外，人民法院认为必须进行司法鉴定而依职权进行的情况是较少的，应当严格掌握。避免司法鉴定权利的滥用。
在审判实践中，我们应当特别注意司法鉴定权利滥用的几种情况：（1）属于当事人的举证责任范围，办案法官误认为应当属于依职权查证的；（2）负有举证责任的当事人，经人民法院释明，仍不申请鉴定，办案法官自以为是地认为应当鉴定的；（3）当事人申请司法鉴定，但没有正当理由而拒绝缴纳鉴定费用，办案法官自认为不鉴定就无法判决的；（4）已有证据能够证明的案件事实，当事人没有充分的证据和理由，但办案法官自认为应当进行鉴定的。司法鉴定权利滥用的原因：一是办案法官对于诉讼证据的有关法律和司法解释的规定，学习不够，理解不透，运用错误；二是基于“人情”、“关系”办案。有这样一个案例：负有举证责任的当事人向一审人民法院申请司法鉴定，但拒绝缴纳鉴定费，被一审法院认定为举证不能，应当承担相应的法律后果。对方当事人根据自己掌握的“特殊”情况，立即向上级人民法院院长反映：二审法院的有关领导已经与对方当事人串通，要在二审依职权搞司法鉴定。果不其然，曾经申请司法鉴定的当事人上诉后，二审法院真的就搞了依职权的司法鉴定，社会影响非常不好。还有一个建筑工程结算的案例：施工方与建设方在工程竣工后进行了结算，双方在确认结算后，建设方拖延不付款。施工方后，建设方又提出结算有问题要求重新结算，但又不能举证证明结算存在的问题。办案法官却认为：既然有问题，就应当进行结算的鉴定，并根据不全的施工资料进行了司法鉴定，了双方确认的工程结算。（5）还有的案件，当事人没有申请司法鉴定，可办案法官认为需要鉴定，但在委托司法鉴定并经当事人质证后，在该案件的判决书上却又没有作为证据利用。如某案，当事人申请一项鉴定，法院却搞了三项鉴定，鉴定费就40多万元，可该法院的最后判决却因为鉴定资料不全及与当事人的争议焦点无关，一项也没有采用。
4、人民法院进行司法鉴定，主要有“指派”和“委托”鉴定两种形式。认为，有两点应当明确：一是“指派鉴定”主要是指人民法院指定其依法设立的司法鉴定机构并由其内部具备资格的鉴定人员进行的鉴定，在形式上没有对外性。“委托鉴定”则主要是指由人民法院司法鉴定机构委托登记在册的鉴定人、鉴定机构完成司法鉴定任务。无论是法院组织双方当事人协商确定鉴定人、鉴定机构，或是在当事人协商不成时由法院的司法鉴定机构随机选择，均具有明显的“对外性”；二是“指派鉴定”，一般由负责审判案件的审判组织指派交办到法院的司法鉴定机构并由该机构的鉴定人进行：“委托鉴定”则由审判组织交办到法院的司法鉴定机构，再由司法鉴定机构统一对外委托或组织鉴定。司法鉴定机构统一对外委托鉴定时，有当事人协商确定鉴定机构的，必须委托当事人确定的鉴定机构；当事人协商不成的，审判组织应事先告知司法鉴定机构，由司法鉴定机构随机选择鉴定机构。
在审判实践中，针对不同的地区或不同的案件，还有一些需要考虑的特殊情况：如地处偏远地区或山区的法院、法庭审理的案件，需要进行司法鉴定而没有就近的在册鉴定单位，又不便于鉴定单位到现场勘验和出庭答疑的；或案件争议标的较小，农村或农民当事人愿意就近由具有相应资质的评估鉴定单位的，人民法院可以从“司法为民”、“便民、利民”的角度应予允许。最高人民法院的《人民法院司法鉴定工作暂行规定》中关于“凡需要进行司法鉴定的案件，应当由人民法院司法鉴定机构鉴定，或者由人民法院司法鉴定机构统一对外委托鉴定”的规定，对此也没有绝对禁止。
5、人民法院司法鉴定的对象，主要是案件审判中必须要通过鉴定手段查明的专门性问题或有关事物性态的事实，具体讲就是专门性问题或有关事物。其具体表现形式，主要有人体检（如人体伤、病、残等）、文印检（如文字、笔迹、印章等）、事检（如工程造价审核、房屋或其他商品、物品的价值等）、物检（如房屋或产品、商品本身质量及真假伪劣等）及其他专门问题等。不能仅仅是“专门性问题”，因为“问题”的范围太小，不能包容各种形态的“事”和“物”。因为，人民法院需要进行司法鉴定的事项，是要查明当事人争议的有关案件的法律事实。这里的“法律事实”，不是简单的“专门性问题”所能包容穷尽的。“事”或“物”也不能简单的包含在“问题”中。
明确司法鉴定对象的重要意义，在于司法鉴定对象的专门性问题或事实，必须具体化和具有针对性，即对当事人争议的事实或问题，或当事人要求证明的具体事实。如某案，当事人争议的是对工程剩余的施工材料，究竟是应当依照合同的约定予以实物退还，还是应当进行定价赔偿的问题。但是，审理该案的法院委托的却是工程结算鉴定，鉴定结论中包含了剩余施工材料价值的结算数额，该法院并没有查明实际剩余施工材料的品种、型号和数量，及审查、认定是否能够退还等争议，就判决按照鉴定结论中剩余施工材料的价值退还款项。等于对剩余施工材料实物应否退还的争议焦点，根本没有进行审理，以鉴定结论中的“剩余施工材料价值”代替了对“工程剩余施工材料应否依照合同约定进行实物退还”争议焦点的审理，先入为主地进行鉴定。问题就出在司法鉴定的对象没有搞清楚。
6、人民法院司法鉴定进行的方式，主要为“检验”、“鉴别”和“评定”三种。因此，鉴定结论的相应表现形式一般也分为“检验或审核结论”、“检测鉴别结论”、“评估结论”三种，统称为“鉴定结论”。但在审判实践中，还应当根据司法鉴定的具体对象和方式进行具体化。如“工程结算鉴定”是对整个工程所有施工项目进行的全面鉴定：“工程造价鉴定”主要是对工程建设的工程量及其材料、人工费等造价成本的鉴定，不包括管理费、税费、利润等结算项目：“工程结算审核鉴定”则是对双方已认可的结算，在有关取费标准或适用定额异议等事项的审核鉴定：“工程现状造价鉴定”则是指完全不考虑施工中的设计变更、返工，因雨天、停电及因施工材料、进度款不足的误工费用或材料价格实际高低等因素，仅根据工程实物建设现状进行的造价结算鉴定。这些不同的工程结算鉴定，必须根据当事人的争议焦点及其申请鉴定的请求范围进行。法官不得违背当事人的争议焦点或意思表示而随意改变。
7、人民法院司法鉴定的鉴定结论，也具有明显的特殊性。认为：在审判实践中，人民法院司法鉴定的结论，应当分为“初步鉴定结果”、“鉴定结论”和“重新鉴定结论”三种。初步鉴定结果，只是鉴定机构经过其自己的检验、鉴别和评定工作，对人民法院委托的专门性问题或事物性态所得出的初步结果，是尚未经过质证核对程序的“证据材料”，并不是人民法院进行司法鉴定所追求的目的或结果。因此，不能将初步鉴定结果直接作为或视为鉴定结论，而忽视当事人质证、问疑的权利和审判组织的核对程序，忽视鉴定单位应当出庭答疑、解释、说明及对初步鉴定结果的修正或补充鉴定等后续工作程序，也不能忽视后续进行的补充质证工作，及审判组织对“鉴定结论”最后的审查、评判与认定工作。因为，修正或补充鉴定及补充质证程序，是人民法院对初步鉴定结果的质证、审查、认定等审判活动向具体司法鉴定工作的延伸，成为确认鉴定结论能否作为认定案件事实依据的前提。在一般情况下，鉴定结论的出现，表明人民法院对初步鉴定结果进行了质证和核对。但是，在当事人对鉴定结论进行质证仍持有异议，鉴定人的答疑或说明仍不能使当事人信服，办案法官经过审查与评判，也不能得出鉴定结论正确可以作为证据利用的认定结论的，或者二审法官认为一审认定的鉴定结论本身就存在严重缺陷，不足以认定当事人争议的重要事实的，则应当依法不予认定，有些发回重审的案件就是如此。关于申请重新鉴定的条件，最高人民法院已有明确规定，本文不再重复。在此，实际上提出的是在审判实践中，特别要注意：在当事人申请准确的情况下，法官必须要正确适用质证、审查、评判和认定的程序和权利，避免鉴定事项或对象的错误，避免对不能最后认定的鉴定结论疏于审查，勉强认定。
8、人民法院委托司法鉴定机构所作的鉴定结论，都必须经过人民法院的审判组织依照法律程序进行审查与评判，当最终认定“鉴定结论”具有真实性、合法性，对案件的争议事实具有证明作用时，才能作为证据使用。当上述鉴定结论经过当事人质证，审判组织核对，最终不能确定对案件有关的争议事实具有证明作用时，人民法院应当通过确认程序，否定其证据的证明作用，可以另行委托鉴定，或要求负有举证责任的当事人另行举证。
9、人民法院的司法鉴定工作，随着形势的发展，对我们办案的法官如何正确认识和理解司法鉴定的性质，如何依法审与评判鉴定结论，准确认定鉴定结论是否正确，对案件的争议事实能否具有证明作用，是否可以作为证据利用等，提出了认为是很高也很严格的要求。但是，在长期的审判实践中发现，我们的一些法官在这方面存在较多的问题：（1）是法官对已做出的司法鉴定往往有先入为主的主观认识，对当事人质证中提出的鉴定“缺陷”问题，缺乏足够的重视和认真审查，容易忽视鉴定人出庭说明、答疑是否具有针对性和说明、答疑内容的科学性、合理性的审查、分析和认定，容易忽视必要的法官释明工作，以致造成当事人要求重新鉴定或纠缠鉴定。（2）是因法官基于对司法鉴定的性质和目的的模糊认识，对司法鉴定结论的审查与评判工作不认真，程序不规范或缺乏理性的指导，如对提出质证异议的当事人，要求其对提出的异议进行举证或说明其依据、理由，及要求对方对该异议的举证或说明的理由是否认可等。避免当事人的“只提异议不举证”、“只提问题不说明理由”的纠缠鉴定现象，或鉴定遗漏了重要的鉴定材料等问题的存在。（3）人民法院是国家审判机关，办案法官是具有专门职责的司法专业人员，其职业职责的特点决定了法官不可能对社会各行各业及各项专业或各科学技术领域，都熟悉或具有专业知识。办案法官如果对各类不同的案件及不同的鉴定事项没有一定的了解或知识，也无法对司法鉴定的事项，尤其是当事人提出的质证意见是否合理、鉴定人的答疑说明是否正确，做出正确审查与评判。这一点对法官来讲，的确是一个难题。对此，在实践中的做法是：（1）在认真阅卷、熟悉案情的基础上，尽量了解和掌握涉及案件争议事实的一些专业知识、技术术语及其规范术语；（2）在力所能及的情况下，尽量请教有关专家或技术人员，提前掌握一些有关专业知识，避免不懂装懂或连装懂都装不了；（3）在真正不懂时要虚心，注意引导当事人和鉴定人提问和答疑，认真听取当事人双方意见和鉴定人的意见，并进行内在合理性的逻辑分析，不要在糊里糊涂的情况下，草率下结论。如果前面所讲的“玉龙船”价值是360万元还是近千元，法官不易判断的话，那么，同一个工程经两个司法鉴定，却结算出900万元与300万元相差悬殊的不同结果，就不能不要求法官要有一个最起码的合理与否的判断。
明确人民法院司法鉴定的法律特征，对正确理解和适用司法鉴定，制定各级人民法院关于司法鉴定管理的规范性文件，使办案法官依法审查、决定是否需要鉴定，如何收集、认定鉴定资料，和如何审查、认定鉴定结论，保证审理案件的公正和效率，都具有极其重要的意义。
三、有关启示和建议鉴于对上述司法鉴定的性质及其特征的分析，认为应当对人民法院及其法官，在案件审判中正确规范和把握司法鉴定工作有所启示。由此，认为：1、基于上述司法鉴定的第二个法律特征，司法鉴定的全部过程和全部鉴定资料及结论的收取、核对、质证、排疑、认定，都必须依法进行，必须纳入人民法院审判组织审理案件的诉讼程序中和司法监督下，依法、规范进行。对过去法官不问鉴定资料，只问鉴定结论；不管鉴定资料是否具有真实性、合法性、关联性和完整性，只看鉴定结果的错误做法，必须予以纠正。对当事人自行找鉴定单位提交鉴定资料，或鉴定单位自行找当事人收集、核对鉴定材料的做法，应当予以禁止。
2、基于司法鉴定的第三项特征，应当注意对当事人申请司法鉴定的条件，及法院依法进行审查、释明及做出是否同意的标准，应当进行明确的规范。如当事人对已经双方认可的工程结算或造价结果，又提出司法鉴定申请的；对已经部分履行的工程结算又申请重新结算鉴定的；申请人确有鉴定材料拒不提供却要求按现状评估鉴定造价的，应当依法不予准许。
3、基于司法鉴定的第二项特征，应当注意：（1）是依照最高人民法院的有关规定，必须建立起全省法院的鉴定机构、鉴定人的名册登记及其公开制度；（2）对全省法院的司法鉴定工作进行规范，即除因地处偏远地区而没有就近鉴定单位的（如白沙、宝亭等县），或争议标的较小不便于鉴定单位到现场勘验、出庭答疑的（如有些山区或偏远地区的乡镇、法庭）外，均应当在省高级法院确定的司法鉴定机构及其鉴定单位、鉴定人登记名册范围内进行鉴定，不得随意在上述范围外委托鉴定；对除外情况的鉴定进行规范的同时，应当要求在省高级法院确定的司法鉴定机构备案；（3）是对当事人提交的鉴定材料的登记、质证及是否齐备的审查和认定，应当由办案法官依照证据规则的规定进行，法院委托鉴定单位进行，必须经过办案法官的审核确认并入卷备案，以免当事人意见反复或不断提交新的材料，影响司法鉴定的质量和效率；（4）是严格规范和审查法院法官依职权决定司法鉴定的条件，防止，人为制造或扩大当事人的争纷。
4、基于司法鉴定的第四项特征，应当注意：（1）是在由当事人协商确定鉴定单位时，应当明确当事人的权利是“协商确定鉴定单位”，而不是当事人“委托鉴定单位”；（2）是法院必须向当事人提交有关鉴定单位、鉴定人的登记名册，并公开披露鉴定人、鉴定单位是否具有相应鉴定资质的真实材料，不能由法官经选择后披露，以保证当事人的充分选择权。除非当事人在明知鉴定单位、鉴定人的登记名册的情况下仍自愿选择个别的鉴定单位，但参照仲裁的有关规定，当事人必须明确表示放弃异议权。
5、基于司法鉴定的第五项特征，法院在司法鉴定时，必须向当事人释明并确定需要鉴定的与解决案件争议焦点的具体事实、对象或要求，并且向委托的鉴定单位明确。不能出现脱离当事人争议焦点或申请人申请鉴定范围以外的鉴定事项；要严格避免出现最后的鉴定结论，不为法院判决采用，或鉴定结论与案件争议焦点不符的情况。
6、基于司法鉴定的第
七、八项特征，应当注意：（1）是要区别对鉴定结论的初步质证、认定，与对补充鉴定、补充质证后的鉴定结论的最后认定；（2）是应当特别重视对经初步质证的质证意见所形成的，需要补充鉴定确定事项的归纳和确认（注意规范允许补充鉴定或不允许补充鉴定的认定条件），准确把握准补充鉴定和补充质证的范围。
7、认为，对于重大、疑难案件，需要鉴定的事项属于新类型、涉及新技术的，或者需要专家组鉴别确定的，应当在合议庭评议确定后，报庭长或主管院长批准，以便于领导或有关部门对重大、疑难案件的监督。
综上，提出在案件审理程序中，规范和完善司法鉴定工作的几条建议：1、必须正确理解和准确认识司法鉴定的定义和性质。特别是要提高法官对司法鉴定审查与评判工作重要性的认识并加强培训，提高对鉴定结论是否正确，可否作为证据利用的准确判断能力。
2、在审判公开的原则下，必须建立人民法院司法鉴定机构的鉴定人、鉴定单位名册及公开制度，司法鉴定结论采信率公布制度，以保障当事人选择权的充分行使，及法院司法鉴定机构、鉴定人和鉴定单位司法鉴定信用体制的建立。
在我省地处偏远地区，没有就近鉴定单位，不便于鉴定单位到现场勘验、派人出庭答疑的；或案件争议标的较小，需要鉴定的事项简单且标的不大；或当事人共同认可的当地有一定鉴定能力的单位的，可以根据具体情况由审理案件的人民法院确定，但应当在省一级的高级人民法院司法鉴定机构备案。
3、人民法院在审理案件中，应当根据案件审理的需要，规范向当事人释明申请司法鉴定权利和条件的程序，以适应不同文化水平和不同法律诉讼知识的社会群体及当事人的诉讼需要。
认为，当事人向人民法院申请司法鉴定应当具备以下基本条件：（1）申请鉴定的事项，属于案件争议焦点需要认定的主要事实依据的；（2）经当事人举证，不能提供能够证明争议事实的证据，或已经提供的相关证据，经过质证不能证明争议事实的；（3）申请人对申请鉴定的事项负有举证责任；（4）申请鉴定，应当在举证期限内提出。
4、要明确，请求人民法院进行司法鉴定，既是当事人的一项诉讼权利，同时也是当事人的一项重要的举证义务。要向当事人明确，申请司法鉴定必须要根据案件当事人争议焦点必须要证明的争议事实，提出具体、明确的鉴定事项，以避免无需的鉴定或出现不被法院采信的后果。即慎用不滥用。
针对鉴定事项，认为大致可分为以下五类：第一类是申请人体伤残及补偿费用鉴定检验，如人体伤、病、残等，应当符合以下条件：（1）当事人诉讼争议焦点为人体伤害、伤残、病状程度及等级确认，或者治愈、恢复一定功能的所需费用；（2）确有权利人的伤、病、残事实，或者能够治愈、恢复一定功能的事实；（3）没有能够通过伤、病、残程度或等级可以认定赔偿标准及数额的证据等；第二类是申请文检如文字、笔迹、印章等，应当具有原始参照物证据；第三类是申请建设工程结算鉴定或结算审核鉴定等；第四类是申请动产或不动产的价值评估鉴定；第五类是房产或商品的质量或品质检验鉴定。
5、从司法为民出发，应当向当事人明示，提请司法鉴定的申请书应当具备的主要内容，和人民法院对当事人申请司法鉴定的审查程序。
当事人提请司法鉴定的申请书应当具备的主要内容，建议应有：（1）申请人的名称、住所地及其法定代表人的姓名、职务；（2）申请鉴定的具体事项；（3）鉴定事项与案件的关联性；（4）鉴定目的或要求的合法性与合理性；（5）能否提供真实、合法、完整的鉴定资料，或提供鉴定物及其状况、地址；（6）有无以往鉴定的情况或对申请鉴定的具体事项已有证据的情况；（7）是否能够交纳鉴定费用；（8）提出鉴定的基准日。
对当事人申请司法鉴定的审查程序，建议为：（1）法官对司法鉴定申请书主要内容、申请鉴定事项和是否具备申请司法鉴定的条件，进行初步审查；（2）召开听证会，听取其他当事人对申请人的司法鉴定申请的合法性、必要性提出的质证意见；（3）合议庭审查、评议并做出是否同意申请人的申请，进行司法鉴定的决定。
人民法院在审查当事人提出的司法鉴定申请，提交或举证的鉴定资料、鉴定物，对鉴定资料和鉴定结论组织交换、质证、认证，及进行有关的说明时，应当遵循公开、依法和公正的原则。
6、人民法院决定同意当事人的鉴定申请后，应当根据案件情况和被鉴定的对象，向申请人或其他当事人送达《司法鉴定举证通知书》，限期申请人或被确定负有举证责任的当事人提供鉴定所必需的鉴定资料、被鉴定物品等。
申请人逾期不能提供的，视为放弃申请。但在期限内申请延期提供并有正当理由的除外。
7、人民法院对申请人提供的鉴定所必需的鉴定资料、被鉴定的对象、物等，应当依照证据的有关规定进行质证；对专业性或技术性较强的资料，可由当事人授权委托专业技术人员参加质证。质证的意见应当包括鉴定资料的真实性、合法性、完整性及对鉴定事项的关联性等。
当事人对鉴定资料有异议的，人民法院应当按照证据规则的有关规定，责令负有举证责任的当事人举证或进行必要的说明。
8、人民法院对经当事人质证的鉴定资料、被鉴定的对象、物等，在确认其真实性、合法性、完整性及对鉴定事项的关联性的基础上，应依法做出可否作为鉴定资料的认定。只有经过依法质证和认定的鉴定资料或鉴定标的物，才能作为对外委托的鉴定依据。
9、人民法院应当主持当事人，在省高级人民法院确定并公开公布的，具有与需要鉴定事项相应鉴定资格的鉴定单位、鉴定人名册范围内选择。在当事人不能一致选定时，人民法院可以委托司法鉴定中心随机选定。
10、人民法院在同意当事人的鉴定申请并确定有关鉴定资料后，应当尽快填写《司法鉴定案件移送书》一式两份，经审判长（或庭长）签署意见后，移送法院司法鉴定中心并办理移送登记。责令申请人按照鉴定中心通知的期限和数额，向委托的鉴定单位预交鉴定费用，并将交费凭证送交法院存卷备案。
《司法鉴定案件移送书》应当附有以下有关材料：（1）《司法鉴定申请书》和责令申请人按照鉴定中心的通知预交鉴定费用的《通知书》；（2）经过法庭质证、认证的当事人举证材料或鉴定资料，并装订成册及附表；（3）法庭依职权调查核实的有关鉴定需要的材料；（4）既往的司法鉴定文书；（5）鉴定所需的其他材料；（6）当事人或法庭确定的鉴定基准日；（7）当事人选定的鉴定单位或鉴定人。
11、关于人民法院依职权进行司法鉴定，认为应限于以下情形：（1）确有可能损害国家利益、社会公共利益或第三人合法利益的嫌疑，需要通过司法鉴定取得证据的；（2）当事人没有提出鉴定申请，但涉及对全省有重大影响的案件事实，需要通过司法鉴定的证据查明的；（3）执行人民法院生效的裁判文书，需要通过司法鉴定取得拍卖、抵偿或查封依据的等。
12、人民法院审判案件，需要委托鉴定单位或鉴定人名册范围以外的社会鉴定机构或有关专家进行司法鉴定的，应当书面报请主管院长批准后，移交司法鉴定中心，由司法鉴定中心统一对外委托和组织鉴定工作。需要委托外地鉴定单位或鉴定人鉴定的，参照以上原则进行。
13、在已经进入司法鉴定程序，鉴定结论尚未做出前，当事人认为需要补充或增加鉴定事项的，必须提出书面申请并说明原因和理由，由人民法院审查决定。办案的合议庭或独任审判员根据审判案件的需要，认为必须补充或增加鉴定事项的，应当征求当事人的意见并提出书面报告，报庭长审批后按规定程序移送。
鉴定单位或鉴定人不同意对增加的鉴定项目进行鉴定，或鉴定结论已经做出的，可就补充、增加部分的鉴定项目，另行委托鉴定。
14、鉴定单位或鉴定人根据鉴定工作的需要，要求察看现场或听取当事人对鉴定资料有关书面陈述的，由人民法院的办案法官组织进行。因为察看现场也是人民法院依法进行勘验物证或现场勘验的一项诉讼活动。
15、遇有以下情况的，司法鉴定中心应当及时向委托鉴定的人民法院书面报告，人民法院应当及时做出决定并通知司法鉴定机构：（1）申请人逾期不预交鉴定费用的；（2）鉴定单位或鉴定人认为需要补充鉴定材料的；（3）鉴定单位或鉴定人对委托的鉴定项目不能做出鉴定结论的；（4）鉴定单位或鉴定人因其他原因不同意接受委托鉴定的。对上述第2项内容，人民法院应当责令申请人限期提供，申请人如果确有困难不能提供的，可以申请并由人民法院决定是否依职权采集鉴定材料；对上述第3、4项，人民法院应当组织当事人重新选择或通知司法鉴定中心随机选择。
16、人民法院组织当事人质证鉴定结论需要鉴定人出庭接受质询的，应当同时通知司法鉴定中心，并将当事人的书面异议及依据随通知一并送达。鉴定人对当事人的异议意见不能当庭答询或说明的，可以以准备书面答询意见或者对初步鉴定结论需要进行修正为由，请求休庭准备。经过再次质证，当事人对鉴定结论仍有异议的，人民法院应当对鉴定结论是否存在缺陷或能否作为认定事实的依据做出认定。
人民法院认定鉴定结论有缺陷的，应当限期责令鉴定单位或鉴定人进行补充鉴定，并组织重新质证。
17、鉴定单位或鉴定人没有正当理由拒绝出庭接受质询的，人民法院应当停止对其初步鉴定结论或鉴定结论的质证，通知司法鉴定中心更换鉴定单位或鉴定人，并可以对该鉴定单位或鉴定人的行为，向司法鉴定中心提出取消其鉴定单位或鉴定人入册资格的建议。
人民法院对于经过充分质证的鉴定结论，应当依法做出认定。对于经过补充鉴定，仍不能作为认定事实或定案依据的，应当通知鉴定中心更换鉴定单位或鉴定人。
鉴定中心委派的鉴定监督员应当参加鉴定结论的质证，并可以就监督的情况进行说明。
认为，在审判实践中，必须考虑鉴定人因各种原因不出庭的情况。“建议”一项是根据最高人民法院《人民法院对外委托司法鉴定管理规定》第十六条的规定，也考虑到审理案件的法院与省高院司法鉴定中心的不同；第二款规定考虑到合议庭对司法鉴定的最终认定权与鉴定单位、鉴定人的实际能力问题；第三款则考虑了鉴定中心的监督员如何出庭及发表意见的范围问题。）
关键词：基层院；民行；案源
民事行政检察工作是检察机关的民心工程，这项工作直接关系到人民群众利益的维护，直接关系到检察机关在人民群众中的威信。但是，近年来，由于各种各样的原因，我院民事行政申诉案件呈逐年减少的趋势，这直接影响了检察机关法律监督工作的全面深入开展。为摆脱这种困境，笔者深入法院、司法等有关单位，走访了一些群众，对民行案源减少的原因进行了深入的调查分析，并研究了相应的对策，以期促进民行工作的健康发展。
一、民行申诉案源减少的原因
（一）法院判决质量提高。法官责任心的增强和业务素质的提高，使法院的判决质量得到大幅提高，大大减少了民行申诉案件。一方面，检察机关深入开展民行抗诉工作，加大力度查办法官职务犯罪，对各级法院及其法官的触动很大。另一方面，法院健全完善内部监督机制，制定了相关的案件质量改革措施，推行错案追究制度，特别是当法官办了错案受到法院内部惩处，对其本人及其他法官有着深刻的警示作用。再者，随着司法改革的不断深入，法院在不断提高门槛的同时，加大了对法官队伍的道德修养、业务素质的培养力度，并将案件质量与考核、个人职务升迁、奖金福利挂钩，这些都迫使法官为了少办、不办错案而认真钻研业务，花费更多的时间和精力仔细审阅当事人提供的证据材料，不断地提高业务素质和办案质量。法官办案质量的提高，错案的减少，造成民行申诉案源越来越少。而且，在成立审判监督庭后，法院一旦发现有错案的苗头，即可迅速启动审判监督程序加以改正。由于法院自身纠错的快捷便利，使得老百姓更乐意向法院申请再审，不到万不得已，不再向检察院申诉，由此也使得民行检察案件的来源渠道愈来愈窄。
（二）抗诉案件办理周期过长。民行检察抗诉案件有二种，一种是对一审判决生效案件进行的抗诉，另一种是对当事人经过上诉后的二审终审判决案件进行的抗诉。对这二种案件，检察机关的审理程序不同。对一个符合抗诉条件的一审民事行政案件，先由作出生效裁判法院的同级人民检察院受理审查，然后向上级人民检察院提请抗诉，上级人民检察院经审查后向同级人民法院提出抗诉，该同级人民法院才裁定下级人民法院再审。而二审案件的抗诉，须经一审法院的同级检察院向二审法院的同级检察院建议提请抗诉，二审法院的同级检察院再向其上级检察院提请抗诉，由上级检察院向二审法院的上级法院提出抗诉，然后二审法院的上级法院再裁定再审，程序十分复杂。不可否认，严格的程序有利于保证抗诉案件的质量。可是，法律仅仅规定了严格的程序，却没有规定严格的办案时限，再加上某些办案人员责任心不强，往往导致一个一审案件经过一年半载才能发回重审，二审案件则需要更长时间。程序的过长影响了群众利益的维护，再加上近年来法院工作作风有了很大的转变，群众到法院申诉不再是难事，鉴于到法院申诉办案期限短，许多群众选择向法院申诉，不愿到检察机关申诉。这是造成民行申诉案件线索少的重要原因。
（三）提请抗诉案件改判率低。当事人向检察机关申诉，是希望通过检察机关抗诉将案件改判。但在司法实践中，检察机关提出抗诉的案件，法院一般都维持原判，这里既有民行监督缺乏法律保障的因素，也是抗诉案件质量不高的表现。笔者调查分析认为，造成这种抗诉案件改判率低的原因主要有两方面：一是基层检察院民行科干警的调配不尽人意，由于岗位轮换，人员频繁调动，干警从事民行工作时间较短，不能熟悉掌握民行业务，对申诉案件的提请抗诉切入点把握得不准，造成了提请抗诉案件质量不高；二是由于法律对民事行政检察的监督规定得不具体，检察机关自身对民事行政案件事实、证据等方面没有形成可操作的法律依据，民行部门办案都是参照法院出台的相关司法解释来进行，导致检、法两家在某些案件事实和证据的审查认定、法律适用问题上认识有分歧，不能达成共识，受本位主义的影响，法院不采纳检察机关的抗诉意见而维持原判。这种抗诉结果使一些群众对检察机关的民行抗诉失去了信心，大大挫伤了部分群众向检察机关申诉的积极性。
（四）群众诉讼观念有偏差。对“打官司”的不当心理及对法律的缺少理解，也是民行抗诉案源减少的一个重要原因。经过四个五年普法教育，广大人民群众的法律意识普遍得到增强，但一些旧封建传统意识在部分群众中仍有相当的市场。他们一般不愿打官司，因为耗时耗力，所以要他们上诉、申诉，那更是难上加难了。而且，人民群众对检察院民行科的工作职责不甚了解，大多数人认为不服法院的民事、行政案件判决、裁定，可以走上诉这一条路，或者到法院申请再审，到人大、等部门上访告状，却不知道还可以去检察院申诉。
（五）司法解释不当限制了抗诉案件的受案范围
最高人民法院先后了一系列的司法解释，规定如特别程序、督促程序、公示催告程序、破产程序的案件；以调解方式结案的案件；涉及婚姻关系和收养关系的案件；撤诉或按撤诉处理的案件；执行案件及诉前保全、诉讼费负担等案件，检察机关提出抗诉的，没有法律依据一律不予受理。这种司法解释是否符合法律规定与立法精神姑且不论，但在实践中却是直接取消了上述案件当事人依法向检察机关寻求司法救济的权利，这进一步限制了基层院检察机关民行检察工作范围，使民行申诉案件案源更为减少。
（六）民行检察干警的素质和执法能力还有待进一步提高
当前，部分民行检察干警、特别是基层院民行检察干警的执法素质和执法水平还不能完全适应民行检察工作的需要，案件找不准抗点，抗诉说理能力不强、逻辑思维不缜密的情况还时有发生，纠其原因一是案件办得少，得不到锻炼；二是自身思想松懈，“立检为公、执法为民“的执法思想树立不牢固，“强化法律监督，维护公平正义”的执法意识薄弱，工作懒于钻研，业务得过且过，理论知识抱着“吃老本”的思想。正是这些不良因素的影响，影响到办案质量，使得本应纠正的错案因抗点不准、说理不到位、逻辑思维不缜密得不到再审改判，民行检察监督的实效、权威不能彰显。
二、拓宽民行申诉案源的对策
解决基层院民行监督存在的问题，有赖于立法的修改和完善，有赖于执法环境的改善和优化等。但在现行司法体制和法律制度的框架下，要强化民事行政法律监督，关键还是要不断改进和完善我们自身的工作。
（一）增强民行检察干警的政治素质和业务执法水平
民行检察干警的政治素质和业务执法水平是确保抗诉案件质量的前提，而抗诉案件的质量又是确保抗诉案件能否得到法院再审改判的关键。民事行政申诉案件由于性质复杂多变，涉及法律知识面广，更新频繁，而且民行干警面对的都是资深的法官、审了多遍的案件，因此民行检察干警如不及时“充电”，加强政治业务理论学习，提高执法水平，就不能很好的胜任民行监督工作，从而影响到办案质量。因此，民行干警要常抓政治树思想，常钻业务学理论；要养成爱学习、勤思考的习惯；要通过学习、多办案不断提高执法能力，只有这样才能不断提高案件质量，确保办好民事申诉案件。
（二）强化民行检察职能宣传，营造“裁判不公找检察院”的社会氛围
通过加大对民行检察工作的宣传力度，增进群众对民行检察工作的了解，使群众自觉把民行检察当成自己合法权益的守护神，采取各种途径疏通渠道，广开案源。可以从以下几个方面着手：一是充分利用现有媒体平台做好经常性的普及民行检察知识的宣传工作，在过去我们依靠的是报刊、杂志或者社区贴专栏的形式，如今我们可以充分利用网络的便捷、高效、覆盖广的优势，整合、利用全市的网络技术优势，建立全市民行宣传的网页及咨询热线，宣传介绍民行检察工作范围、受理案件类型、条件及申诉要求，让更多的公民、法人了解民行检察工作的性质、任务和工作程序，同时也了解自己在诉讼中的权利和义务，在群众中树立起正确的诉讼观念，鼓励广大群众拿起法律武器，通过合法途径维护自己的合法权益。二是做好典型案件的宣传工作，有针对性地选择具有一定代表性，改判效果好的抗诉案件通过主流报刊、杂志进行持续报道和宣传，或得采用将典型性案件以多媒体的展示方式挂在网页上供社会公众进行浏览，以此来扩张民行检察工作的法律效果和社会效果，提升民行检察工作的知名度。
（三）提高办案效率和质量，在社会公众中树立民行检察监督的威信。办理民行案件要实现五个并重。即重数量、重质量、重效率、重效果、重规范。而要实现五个并重，首先要严格规范程序。严格执行公开审查制度、申诉风险告知制度、文书送达制度，维护各方当事人的程序性权利。同时要完善、健全案件跟踪问效制度等有关办案制度，促进办案规范化，进一步加快申诉案件的办案进度，以提高办案效率，缩短民行案件的审理期限，让当事人满意。其次，增强法律文书的说理性，提升抗诉实效。检察机关的民事行政抗诉案件办理的成果体现都在民事抗诉书上，因此只有在民事行政抗诉书说理充分，逻辑严谨才有能说服再审法院依法改判纠错，才能在根本上有助于民事抗诉取得实效，真正赢得民行检察的权威。
（四）加强与有关单位的联系。一是加强与法院的沟通协调。检察机关对法院的审判活动进行监督是为了使法院更好地开展审判活动。我们在开展法律监督工作中，要加强与法院的沟通、协调，把“文来文往”变为“人来人往”，把“案来案去”变为“法来法去”，在执行法律上努力与法院形成统一认识，充分取得法院的理解支持，力争使法院的判决文书主动与检察机关进行交流，从而大大开辟抗诉案源。二是加强与律师事务所、法律服务所的交流与联系。律师和法律工作者是专门为社会提供法律服务的工作人员，他们具有较高的法律素养，手头有较多的民行案件，检察院通过主动与他们联系、沟通、交流，可以掌握部分案件的案情与判决结果及当事人的态度，当出现审判不公、上诉无果时，可以及时主动出击，使法律得到维护，正义得到伸张。三是加强与、纪检部门联系。当事人在诉讼活动中，对侵犯自己合法权益的，一般都会向各级部门或者是纪检部门上访，我们可以在这些单位找到一些线索。
参考文献：
入党积极分子在接受培养期间，党组织应当指定一至两名正式党员作其培养联系人。培养联系人每季度应对入党积极分子学习、工作以及思想变化情况进行考察，党支部每半年对入党积极分子进行一次考察。小编为大家整理的关于入党申请相关材料资料。提供参考，欢迎参阅。
材料一
为了认真贯彻中央提出的“控制总量、优化结构、提高质量、发挥作用”发展党员总要求，切实做好全县发展党员工作，根据《中国共产党发展党员工作细则》，特制定本制度。
一、民主推荐制度
党支部在入党申请人中确定入党积极分子，必须经过民主推荐，民主推荐每半年或一年一次，应当采取党员推荐、群团组织推优等方式产生人选，由支部委员会(不设支部委员会的由支部大会)研究表决决定。
入党积极分子推荐情况应记入《入党积极分子推荐表》，并存入党员档案。
二、培养考察制度
一是入党积极分子的培养考察。入党积极分子在接受培养期间，党组织应当指定一至两名正式党员作其培养联系人。培养联系人每季度应对入党积极分子学习、工作以及思想变化情况进行考察，党支部每半年对入党积极分子进行一次考察。考察评定意见记入《入党积极分子培养考察表》。
二是入党发展对象的培训教育。基层党委或县级党委组织部门应当对发展对象进行短期集中培训。培训时间一般不少于三天(或不少于二十四个学时)。培训内容主要以学习党章、《关于党内政治生活的若干准则》等文件为主。中央组织部组织编写的《入党培训教材》，可以作为学习辅导材料。未经培训的，除个别特殊情况外，不能发展入党。培训情况记入《入党发展对象培训登记表》。
三是预备党员的培养考察。党组织应当及时将上级党委审查批准的预备党员编入党支部和党小组，对预备党员继续进行教育和考察。预备党员必须面向党旗进行入党宣誓。入党宣誓仪式，一般由基层党委或党支部(党总支)组织进行。党组织应当通过党的组织生活、听取本人汇报、个别谈心、集中培训、实践锻炼等方式，对预备党员进行教育和考察。培养联系人应作为预备党员的入党介绍人，继续对预备党员进行教育考察。入党介绍人每季度对预备党员学习、工作以及思想变化情况进行考察，指出不足并提出改进意见。党支部每半年对预备党员进行一次考察，考察评定意见记入《预备党员考察登记表》。
入党积极分子、入党发展对象、预备党员的培养考察以及培训资料应存入党员档案。
三、备案预审制度
发展党员全程要经过三次备案、一次预审。
一是确定入党积极分子报上级党委备案。入党申请人经过“两推一票决”(党员推荐、群团组织推优，支委会票决)确定为入党积极分子后，报上级党委备案。
二是确定发展对象报上级党委备案。入党积极分子经过一年以上培养教育和考察、基本具备党员条件的，在听取党小组、培养联系人、党员和群众意见的基础上，支部委员会讨论同意并报上级党委备案后，可列为发展对象。
基层党委备案时，应在《入党积极分子培养考察表》相应栏目签注意见，并加盖备案章。
三是发展对象报具有审批权限的基层党委预审。支委会应当对发展对象进行严格审查，经集体讨论认为合格后，报具有审批权限的基层党委预审。基层党委对发展对象的条件、培养教育情况等进行审查，根据需要听取执纪执法等相关部门的意见。审查结果以书面形式通知党支部，并向审查合格的发展对象发放《中国共产党入党志愿书》。经基层党委预审合格的发展对象，由支部委员会提交支部大会讨论。支委会审查意见、党支部申报意见、基层党委预审意见以及支委会讨论意见，要记入《预备党员考察登记表》。
四是党委审批预备党员后报上级党委组织部门备案。预备党员必须由有审批权限的党(工)委审批。乡镇党委所属的基层党委、党总支、党组不能审批预备党员。党委要及时将审批预备党员情况报县委组织部备案。未经县委组织部备案的预备党员将不能录入全国党员管理信息系统。
四、政治审查制度
党组织必须对发展对象进行政治审查。
政治审查的主要内容是：对党的理论和路线方针政治的态度;政治历史和重大政治斗争中的表现;遵纪守法和遵守社会公德情况;直系亲属和与本人关系密切的主要社会关系的政治情况。政治审查的基本方法是：同本人谈话、查阅有关档案资料、找有关单位和人员了解情况以及必要的函调或外调。对流动人员中的发展对象进行政治审查时，还应当征求其户籍所在地和居住地基层党组织的意见。审查情况应当形成结论性的综合政治审查报告。综合政治审查报告应存入党员档案。凡是未经政治审查或政治审查不合格的，不能发展入党。
五、公示制度
发展党员要进行两次公示。
1)经党的支部委员会确定，拟提交支部大会讨论接收为预备党员的发展对象;
2)预备期满，经党的支部委员会审查，拟提交支部大会讨论转为正式党员的预备党员。
公示内容为：
1)拟接收为预备党员的发展对象的公示内容：姓名、性别、出生年月、学历和学位、政治面貌、现工作单位及职务(职称)、申请入党时间和被列为入党积极分子时间和近两年受奖惩情况。
2)拟转为正式党员的预备党员的公示内容：姓名、性别、出生年月、学历和学位、政治面貌、现工作单位及职务(职称)、被批准为预备党员的时间和预备期内受奖惩情况。
3)公示的期限、要求和联系电话等。
公示时间：一般为7个工作日。
公示形式和范围：公示由审批党员的基层党委或经授权审批党员的党总支部负责。公示采用张榜公布等形式进行。要根据公示对象所在单位(部门和行业)的特点，以实效性、广泛性和便于群众监督为原则进行公示。公示范围一般为公示对象工作的基层单位。如有必要也可扩大公示范围。
公示程序：
1)党支部向负责审批党员的上级党组织报送拟接受为预备党员或拟转为正式党员对象的有关材料，提供基本情况公示表。
2)负责审批党员的上级党组织审定拟接受为预备党员或拟转为正式党员对象的基本情况公示表，确定监督电话和联系人，到公示对象所在单位进行公示。经公示未发现问题的，负责公示的上级党组织须及时指导党支部召开支部大会讨论研究，按有关程序及时办理入党手续。
3)对反映有问题的公示对象，党支部要指定专人(2人以上)进行调查核实，并及时向公示对象所在单位党支部通报调查核实的情况。对经调查确有问题的公示对象，应视问题性质和轻重分别提出暂缓审批、不予批准入党或延长预备期、取消预备党员资格的意见。对群众反映违反规定不按程序发展党员且情况属实的基层党组织，上级党组织要责令其及时纠正。
在公示期内，任何单位和个人均可采用电话、信函或直接来访的形式，向负责公示的党组织反映公示对象在政治立场、理想信念、思想品德、入党动机、工作表现、廉洁自律和遵纪守法等方面的情况，同时也可反映基层党组织在发展党员工作中坚持党员标准和发展党员工作程序等方面的情况。反映问题要求实事求是，客观公正。
六、票决制度
发展党员要经过两次票决。
1)支部大会讨论接收发展对象为预备党员时要进行票决。
2)支部大会讨论预备党员转为正式党员时要进行票决。
发展党员票决办法：
1)票决表决票由各基层党委统一印制，在支部党员大会召开时间确定后，党支部按支部党员人数登记领取。支部大会票决时，必须有半数以上有选举权和表决权的正式党员出席，如果出席人数未超过半数，不得进行票决;有表决权的与会党员以无记名方式进行票决;赞成票只有超过应到会有表决权党员的半数(因故不能到会的有表决权的正式党员，会前向支部大会提出书面意见的，应统计在有效票数内)，才能通过接收预备党员或预备党员转为正式党员的决议。讨论两人以上发展对象入党或预备党员转正时，应逐个进行讨论，一并投票票决，分别记票、汇总。
发展党员票决程序：
1)党支部负责人对票决提出要求，并介绍发展对象或预备党员转正申请人的基本情况;
2)申请人宣读“入党申请书”、《入党志愿书》或“转正申请书”;
3)支委会向大会报告对申请人审查和公示情况;
4)介绍人和考察培养人通报考察培养情况，并发表个人对其入党的意见;
5)与会党员发表对其入党或转正的意见;
6)清点到会人数，核实有表决权党员人数并分发表决票;
7)投票，现场唱票计票，公布表决结果。
票决结束后，表决票由党组织加盖公章后封存备查，表决结果填入本人入党志愿书，连同本人入党申请书、培养教育和考察材料、公示情况等报上级党委审批。票决未通过的对象，由党支部重新按照程序考察，待考察对象条件成熟后，再提交支部党员大会讨论表决。
七、全程记实制度
党支部在发展党员过程中，对主动申请入党的积极分子，从递交第一份入党申请书开始，到按期转为正式党员为止，必须按照时间先后顺序，以写实的方式，对发展党员五个阶段、二十五个环节的信息据实摘要进行记录，如实填写《发展党员工作全程纪实表》。《发展党员工作全程纪实表》一式两份，一份存入党员档案，一份由党员所在党支部备存。入党积极分子、发展对象或预备党员工作调动时，《发展党员工作全程纪实表》应及时转交给调入单位党组织。
八、检查报告制度
各乡镇党委、县直各党(工)委每年在上报当年党员年报时，一并上报本年度发展党员工作总结。工作总结要以党委正式文件上报，报告中分三部分撰写，一是本年度发展党员的主要做法及发展计划完成情况;二是本党委党员队伍结构分析以及发展党员工作中存在的突出问题;三是次年发展党员工作计划和工作措施。县委组织部每半年对全县各党(工)委发展党员工作进行督查检查，并通报检查结果。年终要向县委和市委组织部报告发展党员工作情况、发展党员工作计划、违纪违规发展党员等问题的查处情况。对违反程序发展党员的，应视情节轻重，给予相关责任人诫勉谈话、批评、通报批评、党纪处分等相应处理。
材料二
申请可分为口头申请和书面申请两种形式。除非不具备必要的条件和能力，一般应采取书面申请的形式;有的同志口头提出入党申请后，事后也应补写书面入党申请。入党申请书标志着申请人经过了郑重思考，向党组织表明自己有入党的志愿和要求，使党组织了解申请人的政治信仰和追求，便于党组织对申请人有针对性地进行培养、教育、考察，同时也是党组织确定入党积极分子和发展对象的重要依据。入党申请书是要求入党的同志对党的认识和自我认识的反映。通常情况下，申请入党的同志应写书面申请。
入党申请书的基本书写格式及内容通常如下：
1.标题：居中写“入党申请书”。
2.称谓：即申请人对党组织的称呼，一般写“敬爱的党组织”。顶格书写在标题的下一行，后面加冒号。
3.正文。
主要内容包括：
(1) 对党的认识、入党动机和对待入党的态度。写这部分时应表明自己的入党愿望。
(2) 个人在政治、思想、学习、工作等方面的主要表现情况。
(3) 今后努力方向以及如何以实际行动争取入党。
4.结尾。申请书的结尾主要表达清党组织考察的心情和愿望，一般用“请党组织在实践中考验我”或“请党组织看我的实际行动”等作为结束语。全文的结尾一般用“此致，敬礼”。在申请书的最后，要署名和注明申请日期。一般居右书写“申请人×××”，下一行写上“××年×月×日”。
另外，为了使党组织对自己有较全面的了解，申请人可另写一个附加材料，将个人的履历，家庭成员及主要社会关系的情况写清楚。将自己的政治历史情况和奖惩情况也要写清楚。如果自己家庭成员和主要社会关系中，有人政治历史情况比较复杂，或受过刑事或其它重大处分，也应实事求是地写出。
入党申请书内容主要包括以下几个方面：
1、为什么要入党。主要写自己对党的认识和入党动机;要明确表示：我志愿加入中国共产党，承认党的纲领和章程，履行党员义务，执行党的决议，严守党的纪律，保守党的机密，按时交纳党费，对党忠诚，愿意参加党的一个组织并在其中积极工作，为共产主义奋斗终身。
2、表明对党的性质、宗旨、指导思想、奋斗目标、组织原则、纪律和党的路线、方针、政策及党风方面的认识和态度。
3、自己的政治信念和思想、工作、学习、作风等方面的主要情况;要剖析自身存在的不足，表明对入党的态度和决心，以及今后如何以实际行动争取入党。并明确表示愿意接受党组织对自己的教育和考察。
写入党申请书应注意的问题：
1.要认真学习党章，掌握基本精神，加深对党的性质、宗旨、任务、党员的权利、义务等基本知识的理解。
2.要联系自己的思想实际谈对党的认识和入党动机，不要以旁观者身分一味评论别人。
3.对党忠诚者实，向党组织反映真实思想情况。
