时间：2023-01-19 00:20:20
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇小产权房转正，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1、深圳小产权房是混转正的，但是是会有前置条件的，本次的转正就是深圳特区一次大胆的尝试。
2、深圳小产房的历史因素，了解深圳小产权房的人，都知道小产权房曾经撑起了深圳的半边天。但是随着城市的发展，小产权已经慢慢成为制约深圳发展的一个很大的因素了。深圳小产权房，据不完全统计小产权占深圳市政府建筑面积的49.6%。
3、深圳常住人口大约为1500万，深户300万，缴纳社保的大约1300万人。能够拥有的住房的人占不到30%，低收入人群也有很多，而这些群体都是住在小产权房里面，如果处理不好小产房，将会是一个社会问题。政府不敢冒这么大的风险，也没有人能承担矛盾爆发的后果，所以政府只能徐徐图之。
（来源：文章屋网 ）
一时间，各方人士都参与到了对“小产权房”的讨论之中，而小产权房也在这场讨论中不尴不尬地存在着，它的未来，仍然是个未知数。
“小产权房”浮出水面
“小产权房”不仅仅只是北京有，在上海、深圳、成都、郑州、石家庄等地，都可见到这种物业的身影。
何谓“小产权房”?专家解释说，在我国众多城市郊区，一些村集体经济组织在本村集体土地上集中建设的农民住宅楼，除用来安置本集体经济组织成员外，还以较低的价格向集体经济组织以外成员销售。这些房子一般俗称“小产权房”，或称“乡产权房”。在城市房价高涨刺激下，“小产权房”已渐成为除商品房、廉租房、经济适用房、限价房和单位集资建房外的另一种城市房屋供应类型。
北京“链家地产”市场研发主任王志伟在接受记者采访时表示，虽然北京“小产权房”已经遭到管理部门的明令禁止，但在市场上仍然能够找到此类物业。据“链家地产”统计显示，北京“小产权房”主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等远郊区，房价多在每平方米2500元至4000元之间，仅为四环内动辄上万元的商品房价格的25％至30％。
王志伟表示，由于“小产权”楼盘大多由村、镇自己开发，不存在土地出让金、土地征用费、耕地占用税等成本，且没有缴纳与房地产开发相关的各项税费，因此与普通住宅商品房相比，价格十分低廉。
而在成都，也有开发商打出了这样的广告：“东三环北湖公园旁的家，起价2650元／平方米。”在商品房均价已、经超过4000元／平方米的成都东三环路附近，这样的广告确实非常具有诱惑力。据了解，这种低价房其实就是“小产权房”。在郫县郫筒镇、武侯金花镇、双流华阳镇以及龙泉、新都、新津、双流等地都有这样的楼盘上市，有的以农民安置房的面目对外租售。有的则直接以房产项目对外销售。这些价格诱人的“超低价”房子，产品形态也很丰富，既有多层项目，也有高层的电梯房，还有别墅。
而在郑州，“小产权房”资源都集中在郑州市三环附近的都市村庄里，城乡接合部最集中，有的就是村里盖的。购买“小产权房”的多是一些“存款不多，但有点钱，也不愿租房”的人。像这样的“小产权房”不管是新房还是二手房一般都需要“一次性付清”房款。
在深圳市宝安区福永镇，就聚集着一大批被当地人称之为“集资房”的“小产权房”，如“德兆花园”、“聚龙居”、“民乐翠园”、“民乐花园”等，而且房价在3000～5000元／平方米之间，仅为周边住宅商品房价格的三分之一。
管理部门喊打
“小产权房”显然不受主管部门的欢迎，迎接它的是一片“喊打”之声。 建设部首先风险提示。建设部表示，非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。有些项目允诺办理的“乡产权”、“小产权”，均不符合法律规定，不受法律保护，即不能办理土地使用证，房产证、契税证等合法手续。
随后，北京国土资源局禁令。北京市国土资源局局长安家盛在全国土地日宣传活动上明确表示：“市国土部门正联合市农委在全市范围内调查‘乡产权房’、‘小产权房’的家底，根据调查情况将对违规开发建设的项目，予以停工停售。”北京“小产权房”销售由此转入地下状态。
受此影响，原本处于试点阶段的石家庄“小产权房”解禁之路戛然而止。据了解，石家庄市去年10月对《城市房屋权属登记管理条例》进行修订并实施，规定居住在“城中村”集体土地上的村民首次可办理房产证，并可进行抵押贷款。从市区内挑选出两个村进行“村证”转“市证”试点。但建设部风险提示之后，试点工作停止，反而再次重申集体土地上建起的“小产权房”只能在村民内部流通，不能上市交易。
“小产权房”仍受热捧
政府部门喊打，但消费者似乎并不买账。从记者在北京、上海等地了解到的具体情况来看，仍然有人在追捧这种物业。
王志伟在接受本刊记者采访时明确表示，虽然政府部门已经明令禁止，但是在北京还是能够找到这类楼盘。他说：“这些楼盘的销售活动已经没有以前那么大张旗鼓了，相对以前要低调了许多。”
记者在上海小昆山镇上采访时，一位姓焦的三轮车司机告诉记者，她每到周末都会遇到一些前往小昆山看房的乘客，他们大都来自上海市中心，而且她自己就在两个月前买了一套，钱已全部付给了卖家。
此外，记者在深圳某二手房网站上搜索“民乐花园”、“民乐翠园”这两个小区时，便可以看到很多出自这两个小区的房源，挂牌价在4000～5000元／平方米不等，与周边有产权的二手房挂牌价相比，不到40％。一家房产中介公司的房产经纪人告诉记者，近期来这两个小区看房的人非常多，而且交易量也较为活跃，他就经手了两套房产的转让。当记者表示因无法办理产权而担心有风险时，这位经纪人告诉记者，“民乐翠园”和“民乐花园”一共有3000多户居民，已经形成了一个大社区，现在建设的市政配套都会考虑到这个大社区的利益，拆除的可能性几乎为零。
而深圳市国土资源和房产管理局宝安分局一位不愿透露姓名的官员在接受媒体采访时也承认：“面对像‘民乐’这样规模庞大的‘小产权房’，拆除的难度确实太大，如何让它合法化似乎更符合现实情况。”
对于“小产权房”仍然受追捧的现象，王志伟将其归结为两个字：便宜。但不能忽略的是，购买“小产权房”存在巨大的风险，其最大的风险是不受现行法律保护。搭建“小产权房”的土地用途是农用地，不属于城市规划用地，且房屋修建之后未经规划和缴纳土地出让金即进行销售，更是典型的违法行为。一旦出现拆迁或者乡、村政府违约等情况，购房者的权益将得不到法律保护。“小产权房”转正有无可能
“小产权房”的处境有些尴尬，主管部门不欢迎，而购房者却极力追捧，如何很好地解决这个问题，有人提出了“小产权房”转正。
知名学者易宪容在接受记者采访时明确表示，将不合法变为合法，将小产权变为大产权，制定法律出来保护是一个必然。他表示，“小产权房”和我们现行法律是不相容的，但为什么还这么盛行呢?应该看这个“小产权房”出现以后对谁最有利。如果商品房的价格在一个很低的水平上，“小产权房”会出现吗?如果政府生产一些中低端产品，“小产权房”的利润变得很低，开发商自己也就不做了。如果对买不起高价房的百姓有利，政府应该修改现行法律。政府一定要维护民众的利益，妥善处理“小产权房”。京城房产大腕孟晓苏也认为，禁止并不是最好的做法。他说，虽然目前“小产权房”仍处于法律的灰色地带，但历史证明，推倒制度樊篱的往往是最广大的人民群众。改革开放过程中，土地承包制与农民集体进城，最初便都是违法的，而事实证明，这种违法行为恰恰推动了中国经济社会的快速发展。具体到土地产权流转方面，未来的方向便应该是打破政府的独家垄断，实现多元经营，以实现土地价值的真正回归。
北京：通州区太玉园小区。这个号称北京乃至全国最大的小产权房社区，分为东西两个小区，住户大概有7000户。
业主王磊告诉记者，他买房比较早，2007年房价仅为2800元／平方米，要比四环内房价便宜很多。之所以选择小产权房，并不奢望能“转正”，主要考虑到北漂频繁搬家太麻烦，况且租房费用也不低。
当记者问起是否会担心房子有一天不再属于自己时，王磊说：“那也只能听天由命，我已经习惯了每一次的政策调整。即使租房子住，房东让你搬走你也得搬走，那种寄人篱下的感觉同样不好受。况且，北京租房费用高得吓人，工薪阶层都是不得已才买小产权房的。”
深圳：宝安区怡景雅苑小区。住户有50多户。
业主吴女士告诉记者，她于2008年花侣万元买了一套说是98平方米，其实只有80多平方米的房子。“虽然没房产证，但价格便宜，实现了我在深圳拥有房子的梦想。”不过，买了小产权房后吴女士便开始担心，因为很多买了小产权房的人，在拆迁时都没能得到预想的赔偿。“现在，最大的风险就是城市拆迁，万一哪天要搞成商业区或写字楼，咱们没房产证，不仅到时居无定所，买房的钱也会打了水漂。”
2012年2月，国土资源部表态将在全国试点处理小产权房后，吴女士更睡不踏实了。她希望政府对已购买小产权房的业主利益给予保护：“很多消费者购买小产权房的时候，不可能对国家的法律有那么多了解，觉得价格合适就买了。”
郑州：金水区风雅颂·天骄学府小区。住户有1400户。
业主刘忠英告诉记者，2008年6月他在这里买了两套各100平方米的房子，当时均价为2000元／平方米。“尽管是小产权房，承诺3年后才能办理房产证手续，低廉的价格让我决定买了。”
半年后，刘忠英一家如愿住进新房。开心的日子没过多久，担忧就开始盘踞在刘忠英心头。由于小产权房与相关法律相抵触，又由于分配不均，村民难以从小产权房上获得好处，便四处上访告状。结果，等来的是开发商和村主任被抓的消息。这下，刘忠英更加惶恐不安。
更要命的是，从2012年年初开始，国土资源部一些政策陆续出台，刘忠英有些绝望了。每天都不停地上网浏览有关小产权房的新闻，还不断地去有关部门打听市政府的动向，追问：“我们小区的房子会不会拆?要是拆了，我们能不能拿到补偿?”他不知道这样的焦虑何时才是尽头?
陕西省住房和城乡建设厅的数据显示，在全省2014年竣工的91万套保障房中，入住率为88%，这意味着还有总数超过10万套保障房没有入住。
记者近日在南宁市调研时，某晚在一保障房小区内看到，几栋已出售近三年的楼盘亮灯住户并不多，部分限价房亮灯率不足10%。
点评： 专家分析认为，为按时完成保障房建设任务，一些地方存在“重建设轻规划、重数量轻质量、重完工轻分配、重建房轻产业配套”的不良倾向，使部分保障房偏离其保障民生初衷。专家建议，有关部门可采取听证会等方式广泛征求保障房项目选址意见，对配套设施、准入门槛、建设规模类型和标准进行认真调查研究，科学编制保障房发展规划。鼓励社会团体参与公共配套设施建设，完善生活配套基础设施，使保障房可居、宜居。此外，今后各地应主动适应城镇化进程，对保障房品种重新归类梳理，适当调整申请标准。
央行3月1日再降息
中国人民银行决定，自2015年3月1日起下调金融机构人民币贷款和存款基准利率。金融机构一年期贷款基准利率下调0.25个百分点至5.35%；一年期存款基准利率下调0.25个百分点至2.5%，同时结合推进利率市场化改革，将金融机构存款利率浮动区间的上限由存款基准利率的1.2倍调整为1.3倍。
根据测算，以购房者贷款100万元、期限30年为例计算，如果购房者选择的是按等额还款计算，央行降息前，每月还款6092.28元。此次降息后，每月还款5931.37元。每月少还款160.91元，总共可省57929.95元。
点评： 在短短97天后，央行再次降息，显示出支撑实体经济、提振内需的决心，降息虽然并不针对房地产，但不可避免会有利于整体房地产行业，开发商和购房者融资成本都将得到降低。从总体来看，降息会刺激商品房供需的增加，一线城市土地市场的活跃度也将提升。
不动产登记“救不了”小产权房
根据国务院656号文件，从3月1日开始，《不动产登记暂行条例》正式实施，房屋建筑所有权等十类不动产将进行统一登记。全国所有城镇都必须将其纸质房产档案录入电子信息库，并建立本地的住房信息系统。有人期待，遍布全国各地数以千万计的小产权房能否纳入其中，搭乘不动产登记的顺风车得到确权？
关键词：小产权房；利益；合法化
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.1672 3198.2016.22.063
0 引言
随着我国市场经济的快速发展，房地产业发展日新月异。但随之而来的是一系列需要解决的问题。其中，小产权房问题成为了争议的焦点。而我国当前关于小产权房的相关法律建设并不到位，存在着冲突矛盾的地方，无论是《民法通则》、《物权法》，还是其他一些法规，都没有有效设置相应的小产权房的立法保护。因此，本文以此为切入点，对“小产权房”的法律保护问题进行深入研究。
1 我国小产权房行业现状分析
从目前来看，我国加快了对小产权房的治理和管控力度。2014年，国土部联合住建部，在全国范围内对小产权房进行了专项整治，拆除了很多严重违法违规的小产权房，然而，2015年后，小产权房再一次掀起，不断出现小产权房问题，全国各地的小产权房不断出现，给我国的房地产业带来了很大的麻烦。在小产权房再度升温的背景下，小产权房的数量和种类不断增多。虽然一些地区对小产权房进行了整治，但是效果不佳，也起不到有效的震慑作用。为此，我国相关学者开始呼吁对小产权房的改革，但是从实际情况来看，我国相关部门更多时候是采取一种冷处理的态度。从各界的态度来看，我国学者更倾向于将小产权房转正，通过设置一些税费措施来加强管控，这样也能够有效缓解房价问题，也能够有效带动农民工市民化。还有学者认为，相关部门应该设置一个时间节点，在这个时间节点之后，如果新建小产权房则进行严格处理。对于遗留的小产权房则应该完善相关手续问题。总之，在新的发展形势下，我国应该进一步规范小产权房市场，这样才能够更好地保护相关利益人的合法利益，也能够有效维护我国房地产业的有序健康发展。
2 小产权房应当合法化的缘由
2.1 法律规定的要求
从我国的民法角度来讲，小产权房之所以会出现，是因为我国集体土地所有权的特性决定的。《民法通则》第71条规定：财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益、处分的权利。《物权法》第39条规定：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》第3条第3款和第4条均涉及相关内容。从这些法律的规定可知，对农民处理集体土地小产权房的行为进行惩罚和制约，显然是同我国的法律规定相违背的，可见，这种制约是同我国当前实际不相符合的，需要进行相应的改革。
同时，我国《物权法》第42条规定为了公共利益的需要，可以征收集体土地。那么，对商品房进行开发，是否是将其变为公共利益需要的土地利用形式？个人认为，这并不是一种为了公共利益需要的开发，在此情况下，需要将小产权房合法化。因为，该种模式并不是为了公共利益的需要，因此，同相应的征收条件并不符合，这决定了政府并不能将集体土地收归并转卖。不仅如此，我国规定集体土地的建设用地使用权并不能够进入市场进行自由流转。此时，用于建设的土地无疑会大大减少，在这种情况下，如果国家转变集体土地的所有性质，将其变为国有土地的话，政府就是一种违法的行为。相反，如果不将集体土地征为国有的话，我国当前的法律法规就产生了一定的悖论。由此可见，从法理角度来讲，我国需要将小产权房合法化，对其加以管理和保护。
2.2 相关部门法律的要求
《城市房地产管理法》第8条规定：城市规划区内的集体土地，经依法征用为国有土地后，该处国有土地的使用权方可有偿出让）认定小产权房不合法。因此，很多人认定小产权房是不合法的。然而，深入分析可知，《城市房地产管理法》规范的对象是国有土地使用权的出让，也就是说，集体使用权并不在此范围内，正因为如此，该条法律规定并不能够对农民集体土地开发建设进行有效制约，而该条法律也不能确定小产权房是违法的。另外，我国政府也在积极治理集体建设用地的自由流转问题，但是却没有明确规定小产权房的买卖是否违法。在这种背景下，进一步完善相关法律，让小产权房合法化势在必行。
2.3 维护相关权利人合法权益的要求
小产权房关系到农民以及一些城市中低收入群体的利益。从很大层面来讲，小产权房极大地表现出了农民的要求。而土地是农民的重要财产权利，将其合法化是有效维护农民合法权利的重要基础，其可以将农民从土地制约中解放出来，同时也可以更好地发挥土地的作用，让土地应用更加现代化。另外，小产权房也能够在一定程度上制约房地产泡沫，可以有效调节我国房地产业的市场配置，而通过相关法律法规来提升对小产权房的保护，可以保护农民的合法权益也可以让城市居民获得一定的利益，还可以有效提升政府的财政收入。从改善各方利害关系的角度来讲，让小产权房合法化是十分有必要的。
3 小产权房的立法完善
3.1 完善《物权法》中土地权利制度的相关规定
在新的发展时期，要进一步完善《物权法》的相关法律规定，对土地权利制度作进一步的规定，要进一步有效体现出集体土地所有权的特点，对集体土地所有权出现的登记和权力的行使进行有效保护。同时在完善《物权法》的过程中，可以积极设置相关的规定，让集体土地使用权能够进入到一级市场进行合法转让。虽然该规定有一定的争议，但是我国《物权法》第153条规定中用了“国家有关规定”，并没有明确提及具体规定的内容，由此可见，此处对农村集体土地自由流转的问题留下了一定的空间，从另外一个角度来看，之所以这样设置法律规定，是在一定程度上默许相关地区根据自身的情况进行试点操作。在这种情况下，完善《物权法》中土地权利制度的相关规定，能够有效维护房地产市场秩序，更好地规范小产权房的交易活动。
3.2 完善《土地管理法》中土地管理的法规
《宪法》规定农村集体土地使用权能够进行转让，这为土地管理法规的进一步完善提供了必要的基础，在新的发展背景下，应该进一步对《土地管理法》加以完善，一方面，要结合客观实际情况，将国有土地和集体土地上升到同一位置的高度。另一方面，我国对农民土地财产权的规定并不完善，甚至是一种残缺的产权，虽然规定了农民的土地归集体所有，但是在其决定土地的使用时却往往受到一定的制约。为了让小产权房更加合法化，得到有效的保护，应该对此进行进一步完善，可以转变相关的法律和法规，规定农民能够对自己的土地进行使用，只要不占用耕地，处于规划的要求内，农民可以有权决定土地的使用方法，允许其进行转让。
3.3 健全“小产权房”管理的法律法规体系
有效保障小产权房的合法利益，同时进行相关法律规定的完善能够更好地保护相关权益人的合法权益，这样能够更好地避免一些土地占有、违规拆迁等问题的出现。为此，第一要进一步有效确定小产权房的身份。第二要进一步加强对保障性住房的建设力度，也就是说，小产权房应该有效界定为经济适用房和两限房等类型的房屋。第三，要完善相关税收的规定，在对其进行交易时应该规定向国家补缴税费。如果已经建设好的小产权房，当其补办了相关手续后，应该让其拥有正式的产权。
4 结语
小产权房是我国土地制度的产物，想要有效规范小产权房市场，一方面要从土地制度角度着手，另一方面，要对小产权房的买卖、手续等环节进行有效规定。只有这样，才能够更为有效地管控小产权房，保护相关权利人的合法权益。
参考文献
[1]华伟.小产权房合法化研究[D].济南：山东大学，2012.
[2]周孚寿.小产权房流通合法化研究[D].长沙：湖南师范大学，2012.
[3]高立俊.小产权房问题研究[D].济南：山东大学，2013.
易贷中国提示，提前明晰抵押物条件是成功贷款的先决保障。并非所有房产均可以实现抵押，有一部分房产类型并不具备抵押贷款资质。在提交贷款申请之前，要提前核实房产属性，如果在房产具备抵押资质的基础上，借款人同时拥有良好的信用记录、还款能力，申请大额度消费贷款将变得轻而易举。
那么，到底哪些房产类型不适合进行抵押？
按揭中的房产“伤不起”
如果房产还处于按揭状态，其抵押他项权其实是在银行手中，等于将产权暂时移交。借款人虽然享有使用权，但并不具备完全产权，所以并不具备对这套房产的抵押支配权。
抵押物按揭是最让借款人头疼的融资尴尬。由于各地房价一路走高，普通民众购房往往背负数十万元的银行贷款，而房产早已抵押给了银行，当再度融资时没有抵押物，还款能力也或将遭受质疑。如若面临较为紧急的消费融资需求，往往不能做到应对自如，从容贷款谈何容易？
老房子抵押资质“苟延残喘”
房龄太久、户型太小的二手房，往往不具备抵押贷款资质。大多数银行对于抵押的房产有较为严格的规格要求，综合来看，面积≤50平方米、房龄≥20年的房产，银行会认为较难变现，较难获得抵押贷款。甚至有个别银行明确提出，房龄＞15年的房产都不予发放抵押贷款，老房抵押资质弱势尽显。
当然，如若该房产在较为主要的城市功能区域，也有部分房产可另当别论申请获得贷款。比如，就北京地区而言，部分银行还是较为乐意接受三环内的老房作为抵押物，因为这样的房子即便年迈，变现能力却往往较强。
经适房未满5年无法抵押
在经济适用房的规定章程里，主管单位明确指出，只有期满5年，经济适用房（或限价房）产权才能完全实现转移。若经适房房东在5年内出售房屋，将违背相关条例，无法实现产权交接，更不要提抵押贷款资质了。
有借款人或许会有疑问：明明是自己掏钱买来的房产，为何却不具备交易、抵押支配权？实则不然，由于经适房属于保障性住房，其建立的目的是解决城市中低收入职工家庭住房困难，为了抑制经适房成为投资投机者的短期获利工具，主管单位方才出台“5年大限”。
小产权房＝无产权房
名为小产权（或乡产权），实为无产权，这就是该类房产存在的尴尬。没有产权证明，仅有一纸销售方的出售合同，并未受到房管单位的认同。这类房屋如若遇到政策性规划等情况，就面临“灭绝”风险。
一度沸沸扬扬的小产权转正争论，在媒体间、业内人士间曾引起轩然大波。固然，商品房的价格高得过于离谱，相比之下这些错落于郊区的小产权房却显得价格公道。但由于其不具备房产产权证明，这类房产在法律上并不被认可。小产权项目的业主，也只能就这么过着没有房本的日子。
少数已购公房抵押“难产”
虽然已购公房多已转为个人独立产权，但仍有少数较为特殊，无法具备抵押贷款资质。例如，部分不能提供购房合同、协议的房产，以及不能提供央产房上市相关证明的央产房。由于此类房产权属尚属于较为模糊的状态，故出于信贷风险及变现能力考虑，无法抵押房产申请贷款。
融资支招
本想通过抵押房产方式获得消费贷款，却发现自己的房产属于上述五类，借款人心情难免“悲剧”感丛生。但即便没有房产资质，获得较大额度的消费贷款并非没有路径。
申请个人信用贷款如若贷款用途得当，借款人可适度申请银行个人信用贷款。普通职场人士往往申请额度在月收入的4～8倍，如果是公务员、教师、国企职员等优质行业人群，最多可获得月收入6～10倍的贷款金额。
利用其他财力证明提高贷款资质如若借款人持有稳定的国债、股票、基金，或在其他投资理财渠道有稳定收益，亦可出具相关证据证实自己的还款能力，增加银行的认可程度。
一、公民住房权：房地产的应然与实然
作为论证话语的视野架构，厘清公民住房权含义以及在此界定下的房地产应然与实然是现实与理论的需要。公民住房权是舶来品术语，历史较为悠久，存在于多个文献资料，随着时间变迁与经济社会发展得以逐步丰满。
1.人权条约下的含义界定：房地产的应然
从国际范围来看，许多重要的国际人权公约都明确规定了对公民住房权的保障。1948年《世界人权宣言》第25条规定，人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的包括住房在内的生活水准;1966年《公民权利和政治权利国际公约》在第1条指出，所有公民有权为他们自己的目的自由处置他们的天然财富和资源，并且在任何情况下不得剥夺一个公民自己的生存手段;1966年《经济、社会及文化权利国际公约》第11条规定，人人有权为他自己和家庭获得相当的包括住房在内的生活水准。从这些最基本、普遍性的人权条约可以看出，公民的住房是人权命题中的应有之义。针对公民住房权，国际社会采取了更为具体的行为：1991年适足住房权特别报告员的任命、1991年《第4号一般性意见──适足住房权》、1994年《住房权国际公约(草案)》、1995年《迈向住房权利的战略计划》、1995年《适足住房权特别报告员最终报告》、1997年《住房人权：联合国事实清单第21号》、1997年《第七号一般性意见：关于强迫驱逐》、1999年联合国住房权计划的批准和2001年联合国人居中心升格为联合国人类住区规划署等。
其中1991年《第4号一般性意见──适足住房权》首先在第1条强调了适足的住房之人权由来于相当的生活水准之权利，对享有所有经济、社会和文化权利是至关重要的。同时这一《意见》对公民住房权的具体含义作了精细的表述：(1) 适足的住房权利适用于每个人且不应受到任何歧视;(2)住房权利是所有人不论其收入或经济来源如何都享有的、适足的安全、和平和尊严地居住某处的权利;(3)所有人不论使用的形式都应有一定程序的使用保障;(4)合适的住房要有符合要求的服务、材料、设备和基础设施的提供;(5)住房有关的个人或家庭费用是力所能及的;(6)适足的住房必须是适合于居住的;(7)适足的住房应处于便利就业选择、保健服务、就学、托儿中心和其他社会设施之地点;(8)适当的文化环境。
按照公民住房权自有含义，社会中的个人主体具有适足居住的权利，而要达此目的，房地产这一载体是必须存在的介质。综合人权公约对公民住房权的阐述，笔者认为，这一人权意义下的房地产应然具有的内涵大致可以从这些方面理解：(1)在市场经济情势下，房地产业存在一个基本的底线，即是社会中的各个阶层要具有力所能及支付水平下的适足居住空间;(2)社会中的各个阶层个人主体拥有人权含义的公民住房权，不意味着这些主体都拥有公民住房权对应的房地产这一载体的所有权;(3)国家具有提供针对社会中的各个阶层适足居住的房地产的义务;(4)严格限制房地产的剥削性，这是因为房地产的天然代际传递性与天然代内财富转移性，使得房地产非常容易成为公民个人财富转移工具;(5)房地产的合理利润与超发货币承载工具条件下的超额利润要做严格区分，国家不能将房地产视作滥发货币的倾倒地;(6)房地产具有人权性与资本性二重性，协调两者关系要按照人权高于资本、资本服务于人权的原则进行;(7)房地产存在的目的在于服务于房地产创造者，特别是这一主体中的弱势群体，房地产不能反噬劳动者;(8)房地产的具体形式受限于国家的法律法规政策。作为房地产的具体体现之一的小产权房，自然具备普遍意义上的房地产的应有含义。我们在讨论小产权房法律出路时，无疑应当遵循公民住房权意义下的房地产应有含义的要求，进而使用这一含义作为标准来检验小产权房法律出路的设置。
2.社会实践中的人为解构：房地产的实然
不少决策制定者对于公民住房权这一概念的理解，目前还存在极大的误区。他们简单地将住房权利等同于住房救济，将公民住房权的内涵和外延大大窄化。这种对公民住房权概念的错误理解往往基于一个预设，即大多数居民都能够通过住房市场获得公民住房权的满足，政府只需关注那些被排除在市场之外的社会群体。〔1〕这一存在于政府决策者头脑中的基本认识被体现在了具体的各级政府的各种会议文件、工作报告以及法律法规政策中，压缩之后的公民住房权的主体对象在现实中基本上限定于低收入阶层。至于那些无法从市场经济条件下通过自己支付货币成本获得住房，又不符合窄化之后的政府在文件中致力于解决的收入阶层人群的公民住房权被忽视了。我们如果仔细考究这一窄化的动因可以发现，政府作出这样选择的一个最基本的利益动机在于政府意图，以及实际上已经获得的巨额地租收益。
我们只要梳理下现行有关住房，尤其是直接体现公民住房权的保障性住房的法律就可以发现是存在极大的缺陷的：首先，是位阶较低，现实层面的关于廉租房、经济适用房这些保障性住房的法律法规政策多是地方性的，欠缺全国性的统一性的法律配套体系;其次，是内容空洞、模糊，从享有保障性住房的资格条件、主体对象范围等来看，具体的操作性比较差。我们不能忽视的是，学界理论的研究也是重点关注政府的现实操作。我国关于公民住房权的研究近乎空白，缘于相当一部分学者认为住房问题，对国家而言是一个产业和经济问题;对民众而言是个高房价问题;对学者而言是一个实践并难以上升到理论高度的形而上的问题。目前研究住房政策和住房立法的学者以从事房地产、区域经济、财政金融研究者居多。〔2〕
另外，政府为此进行的财政支出所占整个政府的财政支出是比较低的，即使是已经建成或者通过其他路径转换的廉租房、经济适用房大多自身结构较差、位置偏远、生活不便、社区配套不完整，对比前文论述的公民住房权语境下的应有含义就发现差距是巨大的。政府的目光盯着的是那些可以带来土地财政收入的商品房，这些房地产无论是地段、基础设施、周围的环境，基本上都是上佳之选。尤其是近10年来的政府在体现公民住房权的房地产上的不作为，现在已经很难在那些发展成熟的城市好的区域完成体现公民住房权的房地产建设，房地产实然上已经走向了背离体现公民住房权的道路。在这种情形下，位于城市内部区域的小产权房浮上台面，在理论上学者已经开始探讨。如有学者主张，小产权房的出现有着复杂的经济、社会、法律原因。如果仅仅为了消除违法性而对小产权房一拆了之，势必会造成更为严重的利益混乱，甚至有可能影响到社会稳定。考虑到公租房政策实施过程中的种种不足，小产权房在保障住房权利方面的社会功能应该得到肯定。在当前的法律背景下，我们可以将小产权房改造为公租房，从而建立集体公租房制度。〔3〕毕竟小产权房转为保障性住房，可缓解中低收入者无力购买商品房尴尬的境况、扩大保障性住房的来源，增加供给，平抑商品房价格、有效缓解城市化带来的人口在城市聚集的社会压力、遏制游离于国家政策控制之外小产权房的地下市场，所以，意义非常重大。〔4〕
二、小产权房：非独立房地产
小产权房其实是一个老问题。在20世纪90 年代房地产市场启动之初，特别是在一些快速工业化的区域以及城市化快速发展的城市，得不到国家法律法规政策独立、完整赋权的小产权房不断涌现。但是小产权房的内涵、类别等并没有一个法律上的规范界定，更多的是在社会实践以及学者理论的总结之后渐次统一为主流的认识。现在无论是理论界还是普通民众对小产权房的直接反映是将其与农村土地、农民身份连接在一起的。按照学界的理论通说，我们可以将小产权房定义为：小产权房是指在农村集体土地上违法或违规修建的，没有获得县级及以上国土和房屋产权管理部门发放的具有法律效力的国有土地使用权证和房屋所有权证的房屋和其他建筑物。〔5〕
1.小产权房的农村土地依赖
历史上小产权房的种类很多，除了本文论述的小产权房，还有存在于国有土地上的小产权房：(1)1988年的房改提出住房制度改革，将原来依赖于国家财政、个别单位自己财力已经或者将要建造的公有住房私有化。从公有住房的房改政策可以清楚看出，这一类的所谓小产权房实际上是有全部产权的，以后出售也不用补交土地出让金，只要满足出售的年限即可，而且从1998年下半年开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化;(2)划拨的建设用地是允许建造住房的，但是划拨的建设用地如果没有满足法定条件，对外销售的此类建设用地上的商品房无法获得现行法律的完整产权。这一类的小产权房只要依法缴纳土地出让金和取得批准，就是完整的产权房，法律对此类的小产权房不是禁止而是限制。这两类国有土地上的小产权房更多地是历史原因造成的存量住房，而且能够购买这些小产权房的主体是有限的，从整个规模上来看也不是在社会实践中人们通常理解的小产权房。
无论是哪一种小产权房，都离不开现行的土地制度。按照宪法规定，我国现行土地制度是一种二元制度，在所有权层面存在两个权利不同的主体。农村土地的所有权主体是农民集体，但是其权利是有限的：(1)农村宅基地除了法律另有规定，只能分给本集体的农民进行用于解决自己家庭居住的建设，农村宅基地的所有权仍然属于农民集体，本集体农民只有无偿使用权，出售后不再有权获得;(2)农村土地中的农业用地只能用于农业目的，这一点从土地用途转变的审批机关的高位阶性可以看出来;(3)农村土地中的建设用地除法律明文规定之外，基本上是用于农村集体的公共基础建设、集体企业等用地。现行的土地法律明文规定，集体所有的土地不能直接用于非农的商品房开发，如果要在农村集体所有的土地上进行商品房建设并出售，必须先经国家征收，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家缴纳了土地出让金和税费后，再建房出售给买房者。因此，集体组织自行开发的商品房因土地使用性质不合法，即房屋建设所使用的土地不具有国家认可的建设用地属性，所以不能办理国家承认的产权证。〔6〕
现在的小产权房在满足城市工作的打工者居住方面起到了巨大的作用，如果仅仅是着眼于公民住房权对于公民居住的需求满足，抛开农村土地的非经济性功能，小产权房某种程度上符合公民住房权的应然含义下对于房地产的要求，特别是在公民的支付能力方面。但是，关键点是小产权房立足于农村土地，天然依赖于农村土地，它并不是独立的、符合现行法律法规政策的不动产，它的价格低廉的原因在于农村土地的全部经济价值没有反映在其价格中，更不论农村土地的人权价值了。小产权房的农村土地依赖性决定了其在客观上是农村土地的一部分，不因为已经具有非土地的形态而改变这一点。
2.小产权房的农民身份依赖
类似于二元结构的土地制度，我国的公民身份被人为划分为城乡二元结构下的农民与城市居民两种不同的户籍身份，这不是简单的人口管理措施而是与每一个人的教育、就业、财富、社会保障等捆绑在一起的人身地位制度。城乡户籍制度与城乡土地制度是一个互相配合的体系，农民的身份与农民因为这个身份获得的土地权利与义务是联系在一起的。当前的农村集体土地所有制以农民这个特定的成员资格和身份关系为基础，将农民固着在土地上，一旦农民农转非，身份的变更就会导致土地权利的失去。农民使用农村土地建造住房的权利与义务必须符合国家关于土地的法律法规政策，限定用于农业用途的耕地以及农村的建设用地不能建设用于满足农民居住的住房，农民只能在农村宅基地上建造住房。农村宅基地上的住房按照现行法律法规政策是一种受限的房地产。按照我国《土地管理法》规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民建住宅需要经过批准;农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的，不予批准。从法律的规定我们可以看到，可以申请宅基地的只限于农村村民。〔7〕虽然《宪法》第10条第4款、《物权法》第151条-第153条以及《土地管理法》第43条、第59条-第63条既未禁止农民转让宅基地上的住房，亦未对受让对象作出限制。但自1999年以来，以国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》为代表的一系列政策性规定，则对宅基地使用权及其上住房的转让作出超出法律范围的限制，从不同角度将宅基地使用权和宅基地上房屋的取得和使用对象限定为本集体成员之内的农民，禁止将宅基地上房屋出售给非本集体成员尤其是城镇居民。房屋和土地管理部门不为转让给非本集体成员的农民宅基地和房屋发放产权证。司法实践中，法院也对此种转让行为持否定态度。〔8〕
无论小产权房是建设在原有乡镇企业因为破产等原因闲置的土地上，还是建设在用于集体设施建设的土地上，还是建设在耕地上，还是建设在农村宅基地上，现在社会实践中的建设主体主要是农民或者是与农民有关的相关主体。比如农村集体、乡镇政府等。这些主体通过各种的回避手法，利用自己与农村集体土地有关的身份建设小产权房，特别是有权获得农村宅基地的农民在自己的宅基地上通过建设高层小产权房。按照学界的理论通说以及社会公众的约定认识，小产权房是农民以及与农民有关的相关主体利用土地的二元漏洞、城乡二元户籍缺陷建造起来获取利益的房地产。小产权房可以提供廉价的可供居住的房地产，可以部分缓解现实的高房价、住房保障体系的不健全带来的公民住房权的缺失。小产权房的这一功能是建立在城乡户籍与土地的二元基础上的，如果抹去小产权房的农民烙印，小产权房也就不再是廉价的房地产，这一点也可以从现实中的政府对于小产权房的实践转正操作得到佐证。
三、小产权房的合法化：资本利益下的短期化进路
学界基于现实公民住房权的载体即房地产的供需关系的失衡、房地产的持有主体的不公平性，从实现公民住房权的成本最小化出发，主张在现有法律法规政策情势下扩张公民住房权的载体即房地产的涵盖范围。农村土地上的小产权房作为已经存在的现成房地产自然被看作是扩张的第一选择。为了达此目的，学界从经济学、法学等理论与实践、国内与国外多个视角作了充足的准备。考察这些论证的理由，基本上可归为与农村土地本身的资源性相关的理由，差别在于是直接论证农村土地资源本身，还是通过讨论农村土地的农民主体利益间接实现农村土地资源的发展权。但是，诸多纷繁复杂小产权房合法的理论是单纯实现公民住房权，还是通过借助公民住房权这一新时期的时髦理由服务于别的目的?真正的要实现的目标是什么?这是我们讨论公民住房权与小产房时必须解决的问题。
1.土地资源优化理论的介质
具体到我们国家农村土地资源优化，学者们引进、借鉴欧美等西方发达国家、地区的土地发展权理论，试图将这一理论适用于中国农村土地，解决目前小产权房的问题。所谓土地发展权是因限制土地发展而形成的，若无限制，则无土地发展权一说。对土地发展的限制一般有两种类型，城市规划中的分区控制，这是常见的限制;第二种类型不属于分区控制，比如为了保护耕地限制农地转化为商业用地，为保护生态将某一范围内的土地统统划入保护区限制开发。〔9〕从土地发展权内涵上看是指改变土地现状用途或提高建设用地强度等利用方式，进行非农建设开发的权力。改变现状用途一般特指由农地或未利用土地(包括生态用地)转变成建设用地，提高建设用地强度一般特指增加原有建设用地的密度、容积率或投资强度，例如在农村居民点用地上进行更高强度的城市开发。〔10〕这一定义实际上是在狭义上使用了土地发展权即农村土地发展权，政府通过土地利用总体规划，确定了农地的不同用途和分布，进行小产权房建设意味着将土地从利用效益低的土地用途转变为效益高的用途。〔11〕目前，小产权房问题从形式上看是实践与法律的冲突，实质上是实践代表的利益分配与立法精神的冲突。在国家的垄断征地市场时，农地增值收益的大部分被国家与房地产开发商分享，而在小产权房开发中则被农村集体经济组织所占有。〔12〕
学者们意图选择小产权房这一极具中国特色的介质，连接国际土地发展权理论与中国的农村土地，这样运作的理由是通过合法化小产权房，从而实现农村土地的资源优化。农村土地在新时期倡导公民住房权的趋势下，建设小产权房可以增加整个社会房地产供给总量，在满足农民自身居住要求的同时，在一定程度上能够满足城市部分居民的住房要求。〔13〕另外，农民通过出售、出租等形式处置小产权房，增强了经济要素的流动性，满足了局部市场需求，农民因此得到实惠，从而有利于增进农村资源流动性，增加农民收入。〔14〕从演化视角来看，农民增加小产权房开发行为等于在相对封闭的农村社会结构中嵌入了一种经济形态或活动模式，这种模式有助于和其他社会结构进行连接并产生网络化效应。〔15〕这一连接过程实际上是将农村土地单纯的看作资源，视作与其他自然资源一致的普通资源。在这样的前提下，按照市场经济理论操作模式自然可以与资本自由交换，尤其是在房地产业已经成为国家支柱产业的实践条件下，利用农村土地已存的小产权房合法化以及未来进行房地产业开发，无疑现阶段看来比进行农业获得收益大得多。但问题的关键在于，仅从农村土地经济价值来看，将其简单视作普通资源是一种静态的观点。普通的自然资源无论是不是附属于土地，一旦被利用，就完成了作为自然资源的状态，不会以原有状态产生持续的利益。农村土地无论被以何种方式利用，土地还是土地，被利用的农村土地会随着经济社会的发展持续增值。换言之，土地发展权等诸多土地资源优化理论视野下的小产权房合法化，实际上是社会资本通过小产权房这一介质支付农村土地的阶段利益成本，未来农村土地的持续收益随着小产权合法化成为了资本的收益。小产权合法化表面扩张了公民住房权的载体范围，实际上却是牺牲了农村土地的更大利益，是资本利益优先的路径。从长远来看，小产权合法化后，我们后代的公民住房权具体的载体会失去存在基础即土地。小产权合法化更有利于资本而不是社会主体的公民住房权。
2.土地实质私有目标的过渡
政府十余年来着力发展商品性房地产，尽管是在满足人民居住要求的理由下进行，看似在提供数量极其庞大的公民住房权的载体，但实际上极其庞大的资本，通过各种渠道拥有商品性房地产，几近形成了房地产私有化不可逆的趋势。农村土地作为最后一块基本没有被资本侵袭的领域，一直是资本及其力量谋求的目标。为了实现这一目标，资本及其力量从国内外已存的理论中找寻支撑，达到最终私有化农村土地的目的，前文已述的土地资源优化就是其中之一。但现行法律法规政策关于我国土地二元体制下的公有制规定成为了资本及其力量难以突破的障碍，按照宪法以及关于土地的规定，农村土地是农民集体所有制，具有强烈的身份性。农村宅基地只能是农村集体中的农民有权获得，建设用地的利用主体基本上也是农村集体，除了四类荒地之外的土地尤其是耕地的承包经营权须是农村集体的成员，其他的主体无权获得，这一点无论是直接的土地法律法规政策还是间接的通过抵押等担保方式都无法获得。农村土地长期压制下的与国有土地之间的巨大级差地租令资本极为垂涎。在无法直接获得农村土地使用权以及所有权的情形下，寻求迂回通路成为了资本唯一的选择。农村集体、集体成员以及其他主体在商品性房地产开发大潮中，为了获得利益的回报，利用法律的空白在农村集体土地上建造了大量的小产权房。这些主体建造小产权房的目的无疑是为了进入市场或租、或售，此时在农村集体土地与资本之间就有了一个可能的连接桥梁。一旦小产权房合法化，在遵循市场经济基本原则的基础上，资本通过拥有合法后的小产权房就可以占有、使用农村土地更进一步，由于农村土地现在的所有权不同于国有土地的全国同一性，它是分散的，资本进而甚至会逐步拥有农村土地的所有权。学者们原来设想通过合法化小产权房来扩张公民住房权的载体范围，企图以此在一定程度上解决公民住房权问题。但是国有土地开发商品性房地产的现实历程说明，通过商品性房地产通路来解决公民住房权问题的结果只能是将公民的住房权纳入资本的支配，毕竟资本的核心是获取利润，而不是解决人权问题。在市场经济框架下，合法化小产权房只会是又一次的国有土地开发商品性房地产的历史重现。不同于已经市场化的国有土地使用权，农村土地市场基本上没有建立，匆忙合法化小产权房会将原来人为压制下的农村土地收益送给资本。多年来的房地产超高收益使得资本不会仅仅满足于得到土地使用权，土地所有权才是资本的终极目标，农村土地上的小产权房合法化只是资本在目前无法直接介入农村土地的情势下选择的一条过渡路径而已。
四、小产权房的非法化：人权价值下的长期化进路
与主张小产权房合法化的学者比较，主张小产权房非法化的学者不是很多，梳理这些学者的主张主要有：一是农村土地上的小产权房合法化后会占用农村耕地，从而危及中国的粮食安全，持这一主张的学者在非法化理论中是最多的;二是合法化农村土地上的小产权房，可以使少部分郊区农民受益，但并不能惠及多数农民，也不能很好地解决城乡结构与差距问题，反而会导致一个庞大的土地食利集团的形成，产生一系列新的问题。〔16〕无疑，这些学者的主张都有一定的道理。但笔者认为，农村土地上的小产权房非法的更深层次的理由在于，小产权房带有目前我国农村土地制度下天然具有的人权价值，匆忙合法化小产权房会失去这一人权价值。
1.土地上人权保障的载体：公民住房权的应然要求
人权作为现代社会人尽皆知的普世价值要素之一，平等、自由、尊严是其抽象意义上的普遍含义，这些含义的主体不是只对部分人而是对社会中的全体成员，涵盖了代内、代际成员，人人平等、人人自由、人人尊严的生活在社会中是我们应当追求的目标。前文表述的诸多人权条约对于人权含义的确认、范界的框定表明人权即是抽象的，更是具体的。平等、自由、尊严的人权内涵正是通过具体领域的点滴实践，逐步真正的使人成为人人平等、自由、有尊严的社会主体。公民住房权是普遍意义上的人权在社会主体居住上的具体体现与要求，笔者前述公民住房权自身的应然含义以及这一含义下的房地产的应然含义明确了人权在人类居住上的要求。社会主体天然有权人人平等、自由、有尊严的获得居住的空间，具体来说就是公民有权人人平等、自由、有尊严的获得或者自己建造或者有政府提供适足居住的房地产。
按照这一标准，考察农村土地就可以发现，我国现行法律法规政策规定下的农村集体成员可以在人人平等、自由、有尊严的条件下无偿获得建造自己住房的宅基地，虽然只有农民这一部分性的社会主体有资格获得，但是这一制度的人权光辉是不能抹杀的。农民在农村宅基地建造的住房在空间、社会文化、基本设施等方面基本符合公民住房权适足居住的要求。城市居民要想获得或者改善自己的居住条件，同时要得到法律认可的话就要承受越来越离谱的高房价，而目前的高房价违背市场规律，违背社会上多数人的利益和期待，违背人们的社会正义感。对比一下城市居民的住房权，我们应当得出这样的结论：在二元公有制之下，农村土地制度是符合公民住房权的要求的，也符合联合国人居署在内罗毕会议上制定的一套具有重要参考价值的住房权指标体系，包含住房适足性指标、强制驱逐指标、露宿指标、平等性指标、法律保障指标、国际融入等指标。〔故此，农村土地上的房地产作为公民住房权的载体应当是保持彰显其人权性而不是相反。小产权房合法化后，短时间内部分不具有农民身份的主体可以获得低于现在市场高房价的房地产，看起来似乎更大程度上实现了公民住房权。但是笔者前面已经说明资本介入进来其目的不会是为了公民的住房权，根本的目标是私有化土地，这会在根本上动摇为实现公民住房权的基础。农民可以在人人平等、无偿获得的宅基地上建造住房是以农村集体土地公有制为前提的，私有化后的农村土地重新获得意味着要承担市场成本，不再是无偿的。小产权房非法化后，短时间内部分不具有农民身份的主体无权获得低于现在市场高房价的房地产，看起来似乎更大程度上远离了了公民住房权。但是，这也切断了资本介入公民住房权的载体通路，保持了农村土地上的房地产的人权性，长期来看有利于社会整体公民住房权的实现。需要说明的是，笔者不是因此而主张禁止房地产的商品化，只是要限制房地产的商品化比例，这一问题笔者另文详述。小产权房是农民在实现自己的公民住房权过程中的被短期利益诱惑下的副产品，剪除这一横生的副产品冗枝，更有利于公民住房权这棵大树的成长。
2.土地上居住衡平的实践：公民住房权的实然体现
关键词 农村土地 宅基地 退出机制 有偿使用 使用权流转
中图分类号：F301．2 文献标识码：A
一、引言
农村宅基地流转是我国集体建设用地使用权制度改革的重要环节。积极探索农村宅基地流转与退出机制创新，有助于有效缓解城镇化与工业化进程中建设用地供给紧张的局面，保护农民合法权益。但是，目前中国农村宅基地存在占地面积较大、一户多宅、空置率较高，缺少有效合理的规划，农民的居住环境恶劣等一系列问题。据调查有8.9%的农户有两处或两处以上的宅基地。 在我国工业化、城市化的加速发展过程中，约有2亿－3亿农民从农村转向城市就业、居住，使得全国2亿亩农村宅基地中有10%-15%处于闲置状态。 以武汉市为例2000年武汉市的农业人口有308.05万人，宅基地面积有604282.7公顷；到了2009年，武汉市的农业人口只有292.79万人，比2000年减少了15.26万人，宅基地面积却有737330.2公顷，比2000年增加了133047.6公顷。其根源在于城乡分割的二元土地使用制度，以及缺乏完善的与高速发展的城镇化、工业化进程相适应的农村宅基地流转与退出机制。
近年来，宅基地流转问题引起学术界的广泛关注。推动宅基地流转符合中央政策精神，有利于保护农民财产性权利，但现行相关法律与政策规定中仍有诸多不利于宅基地流转之处。对限制农村宅基地流转正当性的质疑，以及对宅基地流转的法律制度规定的反思与法经济学分析是农村宅基地流转研究的一个焦点问题。 针对农村宅基地利用过程中问题，不少学者对具体的宅基地流转模式进行了制度化构想与安排。另外，宅基地流转的公平与效率问题，也是近年来学者们普遍关注的焦点。有学者分别从禁止宅基地流转和允许宅基地流转两方面，分析了在城乡居民之间、集体成员内部所引发的公平问题。有学者认为不能只把土地流转看作一个规模经济和效率的问题，农村土地流转首先是社会稳定和公平问题。
为此，本文通过对现在宅基地退出的意义、现状、存在的问题以及问题的成因进行分析，进而对退出机制的设定提出一些构想和政策建议。
二、农村宅基地退出的现实意义
（一）有利于农村土地的节约集约利用。
农村宅基退出机制的建立，能节约土地资源，确保经济建设的可持续发展。我国是一个农业大国，大量农村宅基地可利用可发掘的潜力较大，充分利用好农村宅基地资源，拓展农村的用地空间，是缓解经济发展的用地需求与建设用地总量控制这对矛盾的重要途径。 农村宅基地的退出不仅能使荒废的老基地得到复垦，增加了耕地面积，提高土地利用率，而且还增加了大量的农村建设用地，在一定程度上缓解了建设用地紧张的矛盾。农村宅基地地广量大，是一笔巨大的土地资源。
（二）有利于推进社会主义新农村的建设。
新农村建设的进程，真正实现“以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展”的战略目标，就必须大力清理整顿农村宅基地，较好处理农民合法取得的、空置的或多余的宅基地。宅基地退出基地的建立，农村土地进行统一规划，合理布局创造条件。新农村新社区的建设是农村的服务体系城市化、消费城市化、居住城市化、就业城市化先决条件。农村宅基地的退出为建设社会主义新农村，实现城乡统筹发展奠定基础。
（三）有利于统筹城乡发展。
农村宅基地退出机制的建立，是统筹城乡发展、推进城乡一体化的重要举措。通过宅基地退出，把分散居住的农民集聚起来，并且能促进农民进城居住和农村土地的流通，促进了城乡资源互动，提升了城市辐射的吸收功能，进一步加快了农村新社区建设步伐。同时也改善和提高了生态环境质量和农民的居住条件，也为农村剩余劳动力向城镇转移创造条件。
三、农村宅基地利用现状及成因分析
（一）农村宅基地利用现状及存在的问题。
1、宅基地闲置较多，“空心村”现象严重。
“空心村”现象多发生在劳动力转移较多的偏远农村地区。随着城市化和工业化进程的不断推进，劳动力转移的牵引力不断增强，因此造成了大量的住房和宅基地的闲置。据资料显示，目前全国2.4亿亩村庄建设用地中，“空心村”内老宅基地闲置面积约占10%-15%，在人口涌入城镇或是更换新的宅基地区位后，原有的农村聚落虽然无人居住，却并没有自然消亡而转为他用，反而是土地长期闲置。
2、“一户多宅”、超标超占现象正在发展。
现行的农村宅基地都是村民通过申请的方式无偿取得并长期使用的。宅基地取得的无偿性、使用的无限期性，使得村民倾向于占有更多宅基地。据调查，2006年末，拥有两处住宅的有11.81万户，占8.22%；拥有三处以上住宅的有0.78万户，占0.55%。 此外，还存在超标超占现象 。有研究表明，即使剔除空心村内闲置宅基地的面积，我国农村的实际人均宅基地面积依然还有90.15-100.88平方米的规模。
3、“小产权”现象日趋蔓延。
“小产权”现象多出现在经济发达地区的城市近郊。因为原则限制农村宅基地自由买卖，便出现了“土地隐形市场”。在巨大经济利益驱动下，郊区农民利用宅基地进行变相买卖，甚至利用集体耕地开发建设“小产权”房。“小产权”房的出现也在一定程度上加剧了土地可能性混乱和产权纠纷。
（二）农村宅基地利用现状的成因分析。
1、观念上的原因。
不少村民对宅基地存在私有观念，把宅基地当作一种祖业看待，认为宅基地归个人所有，是私有财产。在一些地方这成了大家默认的习俗，即便旧宅废弃，甚至倒塌，或者宅基地闲而不用，未经本人同意也不允许他人使用。
2、制度不完善。
现行的土地管理法律、法规与政策主要是偏重于对新增宅基地的审批管理，而对闲置宅基地如何退出缺乏具体的实施细则。对于宅基地违规行为缺乏强有力的处置手段。农村村民在宅基地使用方面权利多，义务少，保留超占宅基地的成本很低。另外，宅基地置换、复垦、整理政策配套不健全，尽管现行国家有关政策法规明确提出加大推进宅基地置换、复垦、整理工作，但相关的配套制度建设明显滞后。现行宅基地收回制度基本失效，并使得农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零。
3、宅基地退出机制缺失。
现行土地管理法律法规缺失农村宅基地退出机制，由此产生如下后果：部分长期在城镇稳定就业且户籍不在农村的人员，在城乡双重占有土地资源，不少农村住宅处于空置状态；部分原农村居民或因进城务工在城市购买房屋、或是因跟随子女生活而固定生活在城市，其拥有的原农村宅基地因没有办法依法流转而荒废；部分农村宅基地使用权人死亡，子女婚嫁他方并取得其他地区宅基地，农村集体没有收回宅基地使用权，从而造成宅基地闲置或一户多宅的状况；因法律原则限制农村宅基地自由买卖，“土地隐形市场”便应运而生，宅基地使用权流转混乱无序。
4、管理工作薄弱。
农村长期以来没有编制村镇规划，村民建房缺乏村镇规划指导，建房选址随意性较大。其结果是村落内部布局零乱，结构分散。没有一个科学的宅基地调查方法，也使得基层土管所工作人员往往人手不够、执法手段薄弱，对未批先建、少报多建、私自扩建、随意调换等难以做到及时发现、跟踪管理。
四、建立农村宅基地退出机制的设想和建议
现行《土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”可见“一户一宅、面积法定”是我国农村宅基地管理制度的基本特征。除此之外宅基地管理制度还有一个很大的特点就是农户可无偿获得和使用宅基地，这也是农户享有的一项社会福利。因为农户是宅基地退出的权利和义务主体，所以在建立农村宅基地退出机制时必须在保障农户的合法权益的前提下，引导有条件的农户主动放弃现有的宅基地或申请要求，从源头上控制宅基地利用过程中存在的面积超标、不合理占用宅基地和一户多宅的现象。 另外，政府在宅基地退出过程中也要起到引导和监督的作用。因此，建立农村宅基地退出机制的设想就是要建立引导农户退出宅基地的引导机制、促进农户主动退出宅基地的激励机制以及监督农户合法占用和退出宅基地的压力机制。
（一）引导机制。
要使宅基地有效地退出，离不开从源头上控制和实行开源节流。引导机制的建立是要在编制好乡镇规划和村级土地利用总体的基础上，结合新农村建设，通过建立农村宅基地流转机制和实施农村宅基地整理、置换、复垦，引导农户退出宅基地，加快农村宅基地退出。
1、编制村级土地利用总体规划，合理布局新农村建设。
编制村级土地利用总体规划，建立和完善农村人均用地标准，合理确定宅基地的数量、布局和用地规模。依据土地利用总体规划和村镇建设规划，因地制宜选择新农村建设中心村地址，规划中心村建设，完善中心村配套设施，使之真正成为具有吸引力的农村建设示范村，让农民主动自觉向中心村集中建房。同时，在建设新农村时主动消化“空心村”，充分利用村内空闲地、闲置宅基地和未利用地，不增加新增宅基地规模。
2、完善农村宅基地使用权登记制度，建立农村宅基地流转机制。
对农村现有宅基地使用是行全面调查，对于手续齐备、符合法律规定的农户宅基地进行登记发证。对那些通过不合法渠道多占、多用的宅基地不予登记，并可考虑对长期闲置不用和超面积使用宅基地的农户收取相应的土地使用费，加紧约束多占、超占宅基地行为，促进土地资源的节约利用。现行的宅基地使用权流转有严格限制，随着我们城市化步伐的加快，现行的流转方法把农民束缚在农村，不利于农民进城和宅基地退出。允许农村宅基地的合理流转，既是保护农民宅基地合法用益物权的重要前提，也是通过市场机制合理配置土地资源，实现土地节约集约利用的主要途径。
（二）激励机制。
建立宅基地退出激励机制，要既有利于保护农民的财产的合法权益，又有利于调动农户主动退出多余住宅的积极性。可通过福利政策安排和补偿使农户主动退出宅基地后所享受的福利略大于或不小于宅基地申请及保有的福利，从而激励农户自愿放弃申请宅基地和退出宅基地。如建立农村宅基地退出补偿制度及社会保障政策支持。
1、建立农村宅基地退出补偿制度。
建立宅基地退出补偿制度，能有效减少农村宅基地的闲置的低效率配置现象；还能盘活农村存量建设用地，为农村新增建房提供存量建设用地，从而减少新占耕地；更能扩大退宅还耕，并能在“占补平衡”条件下将建设用地指标调配到城镇。本着鼓励农民将空闲宅基地退出的理念，制定合理的宅基地补偿标准。对于放弃宅基地的土地使用者，如果在没有住房的，可以在有社会住房保障的条件下为按规定置换住宅；如果在城镇已有住房的，可以按换房的市场价格进行补偿。让退出宅基地的农民在宅基地复垦和房屋拆迁中能得到合理补偿，调动他们的积极性。
2、完善社会保障政策。
因为土地包括宅基地是农民最重要、最基本的生产资料和经营载体，失去土地对农民意味着生活来源和安居之地的双重损失。建立起农民基本的社会保障体系，解除其后顾之忧，是失地农民实现其身份转变的一个立足点。因此，应尽快把失地农民纳入医疗、失业、养老、最低生活保障等方面的社保机制，及时跟进和落实失地农民的就业等问题，逐步完善我国的社会保障机制。
（三）压力机制。
压力机制主要是针对违法取得、超标超占的宅基地以及非本集体经济组织成员占用的宅基地。在使用权的获取原则上，应采取“无偿取得和有偿使用相结合”的原则。对保障基本居住的宅基地部分，宅基地面积在所在的省、自治区、直辖市规定的标准以内的，继续适用无偿取得制度；对超过基本居住范围的部分实行有偿使用制度，且对超标多占的宅基地，可以采取累进制计算使用费。对于非法取得的“一户多宅”，按面积大小采取累进收费，以后每年依此为基数按年限累进收费，面积越大、占用时间越长收费越高，随着时间推移，村民自然会主动退还宅基地。这样既考虑了国家减轻村民负担的政策，又能够约束多占、超占宅基地行为，进而达到节约土地资源，促进宅基地的有效利用，避免非法占用耕地。
（作者单位：华中农业大学经管－土管学院）
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