时间：2023-02-15 21:56:14
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会保险法实施细则，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
北京社保法实施细则《关于落实社会保险法有关问题的通知》五大看点关注点一：在京外地人将纳入生育保险!
(万众期盼的政策出台，占北京常住人口35.9%的外地人终于纳入生育险，生育保险实现职工全覆盖。)
关注点二：事业单位等都纳入工伤、生育险!
(除了军队、机关以及参公管理等特殊单位外，各类用人单位都将逐步统一到职保体系来。)
关注点三：农民工保险正式并轨城镇保险!
(请以前按农民工两险参保的单位注意!农民工保险调整，用工成本将有所上升!)
关注点四：退休死亡增加抚恤金!
(以前只有丧葬补助费。社保支付待遇提高!)
关注点五：在职死亡或致残退职的增加丧葬补助费、抚恤金或病残津贴!
(以前部分由用工单位负担。改由社保支付后将减轻用工单位负担!)
北京市社会保险法实施细则完整版全文第一章
关于基本养老保险
第一条 社会保险法第十五条规定的统筹养老金，按照国务院规定的基础养老金计发办法计发。
第二条 参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄时，累计缴费不足十五年的，可以延长缴费至满十五年。社会保险法实施前参保、延长缴费五年后仍不足十五年的，可以一次性缴费至满十五年。
第三条 参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄后，累计缴费不足十五年(含依照第二条规定延长缴费)的，可以申请转入户籍所在地新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，享受相应的养老保险待遇。
参加职工基本养老保险的个人达到法定退休年龄后，累计缴费不足十五年(含依照第二条规定延长缴费)，且未转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险的，个人可以书面申请终止职工基本养老保险关系。社会保险经办机构收到申请后，应当书面告知其转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险的权利以及终止职工基本养老保险关系的后果，经本人书面确认后，终止其职工基本养老保险关系，并将个人账户储存额一次性支付给本人。
第四条 参加职工基本养老保险的个人跨省流动就业，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，按照《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(〔20xx〕66号)有关待遇领取地的规定确定继续缴费地后，按照此规定第二条办理。
第五条 参加职工基本养老保险的个人跨省流动就业，符合按月领取基本养老金条件时，基本养老金分段计算、统一支付的具体办法，按照《国务院办公厅关于转发人力资源社会保障部财政部城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的通知》(〔20xx〕66号)执行。
第六条 职工基本养老保险个人账户不得提前支取。个人在达到法定的领取基本养老金条件前离境定居的，其个人账户予以保留，达到法定领取条件时，按照国家规定享受相应的养老保险待遇。其中，丧失中华人民共和国国籍的，可以在其离境时或者离境后书面申请终止职工基本养老保险关系。社会保险经办机构收到申请后，应当书面告知其保留个人账户的权利以及终止职工基本养老保险关系的后果，同第三条。
参加职工基本养老保险的个人死亡后，其个人账户中的余额可以全部依法继承。
第二章
关于基本医疗保险
第七条 社会保险法第二十七条规定的退休人员享受基本医疗保险待遇的缴费年限按照各地规定执行。
参加职工基本医疗保险的个人，基本医疗保险关系转移接续时，基本医疗保险缴费年限累计计算。
第八条 参保人员在协议医疗机构发生的医疗费用，符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准的，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付。
参保人员确需急诊、抢救的，可以在非协议医疗机构就医;因抢救必须使用的药品可以适当放宽范围。参保人员急诊、抢救的医疗服务具体管理办法由统筹地区根据当地实际情况制定。
第三章
关于工伤保险
第九条 职工(包括非全日制从业人员)在两个或者两个以上用人单位同时就业的，各用人单位应当分别为职工缴纳工伤保险费。职工发生工伤，由职工受到伤害时工作的单位依法承担工伤保险责任。
第十条 社会保险法第三十七条第二项中的醉酒标准，按照《车辆驾驶人员血液、呼气酒精含量阈值与检验》(GB19522-20xx)执行。公安机关交通管理部门、医疗机构等有关单位依法出具的检测结论、诊断证明等材料，可以作为认定醉酒的依据。
第十一条 社会保险法第三十八条第八项中的因工死亡补助金是指《工伤保险条例》第三十九条的一次性工亡补助金，标准为工伤发生时上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍。
上一年度全国城镇居民人均可支配收入以国家统计局公布的数据为准。
第十二条 社会保险法第三十九条第一项治疗工伤期间的工资福利，按照《工伤保险条例》第三十三条有关职工在停工留薪期内应当享受的工资福利和护理等待遇的规定执行。
第四章
关于失业保险
第十三条 失业人员符合社会保险法第四十五条规定条件的，可以申请领取失业保险金并享受其他失业保险待遇。其中，非因本人意愿中断就业包括下列情形：
(一)依照劳动合同法第四十四条第一项、第四项、第五项规定终止劳动合同的;
(二)由用人单位依照劳动合同法第三十九条、第四十条、第四十一条规定解除劳动合同的;
(三)用人单位依照劳动合同法第三十六条规定向劳动者提出解除劳动合同并与劳动者协商一致解除劳动合同的;
(四)由用人单位提出解除聘用合同或者被用人单位辞退、除名、开除的;
(五)劳动者本人依照劳动合同法第三十八条规定解除劳动合同的;
(六)法律、法规、规章规定的其他情形。
第十四条 失业人员领取失业保险金后重新就业的，再次失业时，缴费时间重新计算。失业人员因当期不符合失业保险金领取条件的，原有缴费时间予以保留，重新就业并参保的，缴费时间累计计算。
第十五条 失业人员在领取失业保险金期间，应当积极求职，接受职业介绍和职业培训。失业人员接受职业介绍、职业培训的补贴由失业保险基金按照规定支付。
第五章
关于基金管理和经办服务
第十六条 社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》(国发〔20xx〕2号)的规定执行。
第十七条 社会保险经办机构应当每年至少一次将参保人员个人权益记录单通过邮寄方式寄送本人。同时，社会保险经办机构可以通过手机短信或者电子邮件等方式向参保人员发送个人权益记录。
第十八条 社会保险行政部门、社会保险经办机构及其工作人员应当依法为用人单位和个人的信息保密，不得违法向他人泄露下列信息：
(一)涉及用人单位商业秘密或者公开后可能损害用人单位合法利益的信息;
(二)涉及个人权益的信息。
第六章
关于法律责任
第十九条 用人单位在终止或者解除劳动合同时拒不向职工出具终止或者解除劳动关系证明，导致职工无法享受社会保险待遇的，用人单位应当依法承担赔偿责任。
第二十条 职工应当缴纳的社会保险费由用人单位代扣代缴。用人单位未依法代扣代缴的，由社会保险费征收机构责令用人单位限期代缴，并自欠缴之日起向用人单位按日加收万分之五的滞纳金。用人单位不得要求职工承担滞纳金。
第二十一条 用人单位因不可抗力造成生产经营出现严重困难的，经省级人民政府社会保险行政部门批准后，可以暂缓缴纳一定期限的社会保险费，期限一般不超过一年。暂缓缴费期间，免收滞纳金。到期后，用人单位应当缴纳相应的社会保险费。
第二十二条 用人单位按照社会保险法第六十三条的规定，提供担保并与社会保险费征收机构签订缓缴协议的，免收缓缴期间的滞纳金。
第二十三条 用人单位按照此规定第二十一条、第二十二条缓缴社会保险费期间，不影响其职工依法享受社会保险待遇。
第二十四条 用人单位未按月将缴纳社会保险费的明细情况告知职工本人的，由社会保险行政部门责令改正;逾期不改的，按照《劳动保障监察条例》第三十条的规定处理。
第二十五条 医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构以欺诈、伪造证明材料或者其他手段骗取社会保险基金支出的，由社会保险行政部门责令退回骗取的社会保险金，处骗取金额二倍以上五倍以下的罚款。对与社会保险经办机构签订服务协议的医疗机构、药品经营单位，由社会保险经办机构按照协议追究责任，情节严重的，可以解除与其签订的服务协议。对有执业资格的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由社会保险行政部门建议授予其执业资格的有关主管部门依法吊销其执业资格。
第二十六条 社会保险经办机构、社会保险费征收机构、社会保险基金投资运营机构、开设社会保险基金专户的机构和专户管理银行及其工作人员有下列违法情形的，由社会保险行政部门按照社会保险法第九十一条的规定查处：
(一)将应征和已征的社会保险基金，采取隐藏、非法放置等手段，未按规定征缴、入账的;
(二)违规将社会保险基金转入社会保险基金专户以外的账户的;
(三)侵吞社会保险基金的;
(四)将各项社会保险基金互相挤占或者其他社会保障基金挤占社会保险基金的;
(五)将社会保险基金用于平衡财政预算，兴建、改建办公场所和支付人员经费、运行费用、管理费用的;
(六)违反国家规定的投资运营政策的。
第七章
其他
第二十七条 职工与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》、《劳动人事争议仲裁办案规则》的规定，申请调解、仲裁，提起诉讼。
职工认为用人单位有未按时足额为其缴纳社会保险费等侵害其社会保险权益行为的，也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理。社会保险行政部门或者社会保险费征收机构应当按照社会保险法和《劳动保障监察条例》等相关规定处理。在处理过程中，用人单位对双方的劳动关系提出异议的，社会保险行政部门应当依法查明相关事实后继续处理。
第二十八条 在社会保险经办机构征收社会保险费的地区，社会保险行政部门应当依法履行社会保险法第六十三条所规定的有关行政部门的职责。
医保统筹支付是报销。统筹支付就是医保用统筹基金为你已报销了，这个医保支付的金额直接在医院扣除了，医保支付不是你自已付的钱，不能再报销了。
【法律依据】
《中华人民共和国社会保险法实施细则》
第八条，参保人员在协议医疗机构发生的医疗费用，符合基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施标准的，按照国家规定从基本医疗保险基金中支付。
参保人员确需急诊、抢救的，可以在非协议医疗机构就医;因抢救必须使用的药品可以适当放宽范围。参保人员急诊、抢救的医疗服务具体管理办法由统筹地区根据当地实际情况制定。
（来源：文章屋网 ）
北京市社保法实施细则全文最新完整版第一章总则
第一条为了规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。
第二条国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。
第三条社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。
第四条中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。
个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况。
第五条县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划。
国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持。
国家通过税收优惠政策支持社会保险事业。
第六条国家对社会保险基金实行严格监管。
国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立健全社会保险基金监督管理制度，保障社会保险基金安全、有效运行。
县级以上人民政府采取措施，鼓励和支持社会各方面参与社会保险基金的监督。
第七条国务院社会保险行政部门负责全国的社会保险管理工作，国务院其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。
县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。
第八条社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。
第九条工会依法维护职工的合法权益，有权参与社会保险重大事项的研究，参加社会保险监督委员会，对与职工社会保险权益有关的事项进行监督。
第二章基本养老保险
第十条职工应当参加基本养老保险，由用人单位和职工共同缴纳基本养老保险费。
无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，由个人缴纳基本养老保险费。
公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。
第十一条基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合。
基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。
第十二条用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。
职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费，记入个人账户。
无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员以及其他灵活就业人员参加基本养老保险的，应当按照国家规定缴纳基本养老保险费，分别记入基本养老保险统筹基金和个人账户。
第十三条国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。
基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。
第十四条个人账户不得提前支取，记账利率不得低于银行定期存款利率，免征利息税。个人死亡的，个人账户余额可以继承。
第十五条基本养老金由统筹养老金和个人账户养老金组成。
基本养老金根据个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命等因素确定。
第十六条参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。
参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金;也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。
第十七条参加基本养老保险的个人，因病或者非因工死亡的，其遗属可以领取丧葬补助金和抚恤金;在未达到法定退休年龄时因病或者非因工致残完全丧失劳动能力的，可以领取病残津贴。所需资金从基本养老保险基金中支付。
第十八条国家建立基本养老金正常调整机制。根据职工平均工资增长、物价上涨情况，适时提高基本养老保险待遇水平。
第十九条个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。个人达到法定退休年龄时，基本养老金分段计算、统一支付。具体办法由国务院规定。
第二十条国家建立和完善新型农村社会养老保险制度。
新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。
第二十一条新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。
参加新型农村社会养老保险的农村居民，符合国家规定条件的，按月领取新型农村社会养老保险待遇。
（陕西省西延铁路有限责任公司，陕西 西安 710054）
摘 要：社会保险是我国社会保障制度的一个最重要的组成部分，是保障职工福利的重要内容，越来越受到铁路企业的重视和关注。近年来，铁路企业社会保险管理工作在不断完善，对劳动者利益的保护也在不断深入，但仍然存在着一些问题。在分析其存在问题的基础上，提出了对加强铁路企业社会保险管理工作的一些建议，以期达到增强企业凝聚力，实现企业可持续发展。
关键词 ：加强；铁路企业；社保管理；工作
中图分类号：F270；F24 文献标志码：A文章编号：1000-8772（2014）10-0085-02
无论一个企业从事什么样的经营活动，无论它的规模大与小，无论它处于什么样的营运环境，都需要一支稳定的合格的员工队伍。员工与企业所拥有的物质和财务资源一样包含价值，而且这种价值最为可贵。员工是企业最重要的资产，能够给企业带来价值增值。但是在工作和生活中，由于种种原因，员工会遭遇不幸，会使自身和家庭受到影响或陷入困境。为解除后顾之忧，增强承受风险的能力，他们越来越看重企业为自己提供的社会保障。铁路企业也充分认识到社会保险的重要性和员工的需求。近年来，不断完善企业社保管理，建立健全各项管理制度，以此来稳定员工队伍，增强归属感，从而激励员工更加努力工作，为企业带来更高的经济效益。
一、铁路企业社保管理现状
1.设立了健全的社会保险体系，但是管理不完善。大部分铁路企业都为自已的员工缴纳五险一金，设立有社保处或社保中心等管理部门，部分险种还有自己的经办中心，配备有专兼职管理人员。效益好的企业还设有企业补充医疗保险和企业年金，为本企业全体在册人员参保。但是有些企业只有最基本的管理制度，没有实施细则和考核措施，导致部分单位存在不及时缴纳社保基金的情况。也有漏交和少交现象。有些基层单位多险种合并由一人管理，或者兼职兼岗来管理，这些人员往往岗位不固定，又缺乏必要的社会保险管理专业知识，工作任务繁多，管理不细致，基础工作不扎实。从而导致企业社会保险管理水平不高、社会保险作用发挥不明显。
2.社会保险档案管理基础薄弱。社会保险档案在社会保险各项工作中起着至关重要的作用，是参保职工今后享受社会保险待遇时的有效依据，直接关系到参保职工的切身利益。可是对社会保险的认识是一个不断提高的过程。前期的管理中考虑不周，没有建立统一的社会保险档案管理制度，对档案管理的内容、格式、标准、年限及交接均没有明确规定，只是通过实践摸索，不断总结积累，边做边改，造成档案材料管理良莠不齐，流于形式，基本由管理者的专业素养和职业道德决定。这给职工查询和了解自己社会保险缴费、变更、待遇支付信息带来极大的不便，引起部分职工思想上有情绪，影响铁路的安全生产，完全不适应铁路社会保险事业日益发展的需要。
3．社保政策宣传渠道少。社保政策均通过企业内部文件形式公布，文件的传阅范围很小。又由于铁路企业点多线长，班制繁多，居住分散，工作流动性大，所以不具备集中学习文件的条件，有些重要的文件，会采取记名传达的方式，但是铁路企业上班时间有严格的工作规范，下班时间要求你回家休息，班组多利用班前会议传达文件，时间有限，匆匆而过，职工多半记不住，没印象，好政策用不上。
二、加强铁路社保管理的几项措施
1．重视社会保险管理工作，建立健全管理体制。积极争取各级领导对社会保险管理工作的重视与支持，加大对社会保险管理工作的投入，本着对职工负责、对企业负责、对社会负责的态度，建立健全管理体制和工作规范。设立独立的社会保险管理机构和经办中心，配备专职工作人员，制定完整的社会保险管理制度和工作流程规范，要求各单位严格遵守社会保险法律义务，按规定及时足额为职工缴纳各种社会保险基金。管好用好职工的“养老钱”、“救命钱”，使他们老有所养，病有所医，失有所保，伤有所疗，保证劳动者在年老、失业、工伤、患病时的基本生活没有太大的影响，同时也降低企业自身的风险。
2．加强社保系统队伍建设，提高业务经办能力。社保工作具有很强的政策性和专业性，事关每个职工的切身利益。如职工买房，子女就学等均需社保证明，养老、医疗、工伤、生育直接享受待遇。应配备一支全面掌握社保管理知识，具有良好的专业工作经验，精通信息化管理手段，实施人性化服务管理的高素质专业人员。每年定期加强业务知识培训和学习，逐步更新知识，对工作中出现的新问题、新情况进行研究和探讨，及时发现并解决好问题，做到爱心献职工、热心讲政策，关心在细处，服务有诚心。
3．重视社会保险档案管理工作。根据铁路社会保险工作的特点和管理机制，制定适合铁路职工社会保险档案管理特点的业务规范和管理办法。特别是社会保险档案的归档范围、保管期限的划分和整理要详细规定，严格统一。由于社会保险档案的价值特征是以凭证价值，维护个人权益为主，其保管期限宜划分为永久、长期和短期。积极探索社会保险档案管理信息化，实现电子档案管理。于每年年底将本年度参保单位、参保个人、缴费、支付、变更、清算等业务数据文件，刻录到光盘上，形成本年度电子档案，进行归档。职工调转及主管社会保险档案管理工作的人员变更时，应借鉴职工人事档案管理办法，进行职工个人社会保险档案的登记转递工作，单位社会保险档案的移交工作。彻底改变社会保险档案资料遗失，管理无序状态。
4．高度重视社会保险法规的宣传工作。采取多种职工喜闻乐见的形式，如宣传画、宣传栏、标语、横幅、扑克牌、社保知识小册子、知识讲座等，将社会保险的重点内容转化成职工易于接受，通俗易懂的语言进行宣传。让职工明白自己可能享有的权利和申报方式，引导职工熟知自己的社会保险权益，提高职工的参与度、认同度。也可通过年轻人喜欢的各种媒介，局域网，每年向员工公布本单位全年各项社会保险费的缴纳情况，举报、投诉电话，接受工会组织和员工的监督，员工可以查询到自己的社保缴费、个人帐户、待遇享受等情况，发现与实际情况不符的，可及时举报、投诉，企业社保管理部门或经办中心要及时复核处理并告知处理结果。增强企业社会保险管理工作的透明度和公正性。
参考文献：
[1] 《中华人民共和国社会保险法》[M] （2010年10月28日）.
[2] 《战略人力资源管理》 清华大学出版社 （2012年9月）.
〔关键词〕 社会保险立法，被保障主体，社会共同责任机制，收入分配再分配机制
〔中图分类号〕D922.29 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）06-0116-05
由于我国社会保险制度还处于改革过程，2010年10月28日颁布的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社会保险法）只能遵循“先基本法、后精细化”的立法路径；同时，社会保险法将内容、原理、结构明显存在差异的五项社会保险制度囊括其中，本身就只能是综合性、原则性、原理性、方向性、支架式、授权式立法；五个险种均只占十多个条款，宣示性条款很多，刚性权利义务条款不足，操作性较弱，因此必须进一步制定单行实施细则式的立法，①才能保证五项社会保险制度的刚性操作。目前，除了《工伤保险条例》和《失业保险条例》已制定和修订外，“基本养老保险条例”、“基本医疗保险条例”、“生育保险条例”等实施性立法，由于复杂性和争议性，还迟迟不能出台。剖析三项社会保险条例制定的纷繁争议，主要聚焦于社会保险立法相关“宏观”经济社会关系问题的解决，以及社会保险多元主体“微观”权责义的可操作性规范上。“对国家而言，社会保障是社会经济发展进程中的维系、和稳定机制，属于国家宏观调控机制的范畴…… 因此，社会保障理论的核心即是讨论社会保障制度与社会发展、经济发展、现实政治乃至道德文化之间的相互关系，而社会保障实践的关键无疑是尽可能地妥善处理好这些涉及全局与整体的宏观关系。” 〔1 〕 （P179 ）自然，作为社会保障基础性制度的社会保险立法，首先得着眼于社会分层、收入分配和再分配、公共财政、公共管理等宏观经济社会关系问题的解决；然后得着重将宏观社会关系问题细化成社会保险多元主体的“微观”权责义，“细节”至被保障主体社会保险权利享受的标准、条件、程序、期间等可操作性规范中。20世纪世界四位最伟大的建筑师之一密斯·凡·德罗反复强调“宏观”与“细节”的紧密联系：“不管你的建筑方案如何恢弘大气，如果对细节的把握不到位，就不能称之为一件好作品。细节的准确、生动可以成就一件伟大作品，细节的疏忽会毁坏一个宏伟的规划。”② 社会保险法具体规范的设计也如此，需要围绕社会保险法律关系的多元主体、“基金筹集、待遇项目及标准、享受待遇资格、待遇给付等基本构成要素”，〔2 〕 （P109 ）将宏观经济社会关系问题“细化”、“细节”至社会保险多元主体的“微观”权责义及其可操作程序中去。
一、以社会分层为依据确立被保障主体及其范围
社会保险被保障主体的确定，即“保障谁”的问题，是社会保险制度建设的出发点，也是社会保险立法首当其冲的问题。被保障主体是社会保险法认可或创设的社会保险法律关系的主要当事人，即社会保险法保护的权利人，是有权取得社会保险待遇的自然人。社会保险制度建设的宗旨是减弱、解决社会风险造成的贫困，而社会风险是某类社会群体、社会阶层的个人风险、家庭风险的社会化，这种与社会风险相关的社会阶层划分是经济发展的必然结果。因而，社会保险的被保障主体都是拥有共同社会风险的“具体社会阶层”的人。社会保险法“坦率地承认人在各方面的不平等及其后果所产生的某种人享有富者的自由而另一种人遭受穷人、弱者的不自由。根据社会的经济地位以及职业的差异把握更加具体的人，以对弱者加以保护。” 〔3 〕 （P186 ）
社会保险被保障主体范围的大小是一个历史发展的过程，全体社会成员享有社会保险权是每个国家追求的目标。人类历史上社会保险制度最为发达的德国等西方国家，社会保险被保障主体的确定，都是在具体的社会分层基础上，经历了先保障职业团体、后保障全体社会成员，先保障城市居民、后保障农村居民的过程。“德国的社会保障法起源于俾斯麦政府的社会保险立法，是建立在保险原理之上，以缴费为前提，属职别做区分的团体性社会保险，只有雇员（职员）才能获得保障。” 〔4 〕 （P2 ）历经两次世界大战后，步入和平民主的德国，随着经济发展和繁荣，以创制“社会法治国”③为理念，社会保险被保障主体范围才逐步扩大，最终覆盖全民。德国社会保险被保障主体范围的发展过程深刻影响着后起发展中国家社会保险被保障主体的选择。各国的社会保险被保障主体由工业人口顺延到农业人口，由城市职业团体拓展到乡村居民，由正式从业者扩展至灵活从业者，一般都经历了漫长的过程，存在一个很长的时间差。“如日本城乡社会保险制度建立的时间差为34年，加拿大为10年，中国台湾地区为44年。” 〔5 〕 （P67 ）此外，“社会保险的统一性和广泛性决定了其必须考虑社会不同阶层的不同生活方式，适合每个参保人群的各种不同保障需要和情况，分门别类以适合不同人群。” 〔6 〕 （P96 ）为此，不同国家根据不同时期社会群体社会风险的不同特点、不同表现形式和不同保障需求，通过社会学调查和社会讨论的过程对社会分层达成社会共识，再通过法律确定社会保险项目以及被保障主体和范围。各国社会保险被保障主体的立法规范设计，一般以职别、或者以户籍、或者以居住地为标准，来具体明确社会保险的被保障主体及其范围。
我国五项社会保险制度由计划经济时期国家（单位）社会保险制度的改革和转型而来，适应“二元”经济社会条件，以职别和城乡二元户籍双重标准确立了各项社会保险制度的被保障主体。特别是在基本养老和基本医疗社会保险制度内，按职别、按城乡户籍双重标准划分被保障主体，分别单列制度，构建了“三三制”④、多元化、碎片化为特征的覆盖城乡居民的基本养老和基本医疗社会保险制度体系。随着城乡“一体化”进程加快，人口结构快速变化，基本医疗和基本养老保险制度体系面临难以克服的“三个重复、三个不利”弊端：“居民重复参保、财政重复补贴、各地重复建设机构和网络，不利于体现公平、不利于人力资源流动，不利于制度可持续”。〔7 〕当下，我国正处于向城乡经济社会“一体化”加速发展时期，城乡多元社会保险制度需要整合，以正在构建的城乡“一体化”户籍制度改革⑤为基础，以“居住地”为标准确定社会保险被保障主体，以统筹地区范围确定被保障主体的范围，在学术界已基本达成共识。五项社会保险实施条例的法律规范设计应该明确，以“居住证”为标准确定被保障主体，使非户籍人口和户籍人口享受同等待遇，对于无户籍人员，通过身份采集认定后，在居住的统筹地区参加各项社会保险。
二、以社会共同责任机制确定保障主体及其种类
社会保险制度构建的第二个问题就是“谁来保障”的问题，即社会保险法规定的承担保障被保障主体社会保险权实现的义务主体——保障主体。在“谁来保障”的问题上，“个人、家庭、社会、国家和政府先后成为讨论的对象” 〔8 〕 （P105 ） ，“社会中的人们必须相互作用和相互依赖，为实现共同需要彼此之间相互援助。一个人若在社会生存中出现问题和困难，这并不仅仅是他个人的问题和困难，也是社会每个人的问题和困难，每个人都有义务帮助解决问题和困难，有义务照顾社会所有的人……照顾社会所有的人，既是个人的义务，也是社会的责任。” 〔9 〕 （P142 ）社会连带法学创始人法国法学家狄骥曾经深刻阐述道，人类群居，共生共存的社会连带是个先验命题，是公理，无需证明也无法证明，“社会连带是一个永恒不变的客观事实，人们必须生活在社会中，必然具有社会连带关系。” 〔10 〕 （P100 ） “社会连带产生合作理性，合作理性即广义的社会理性，包括互利合作——经济理性和互助合作——社会理性。” 〔11 〕 （P44 ）各国社会保险制度就是在社会连带、互相合作的社会理性基础上，嫁接商业保险筹资组合的技术，劳动者为自己和无劳动收入的家庭成员连带缴费，雇主为雇员连带缴费，国家为雇员以及无能者连带缴费等等。并且，尽量扩大互助共济范围直至一个国家的范围，以最大限度地分散和分担社会风险。在人类历史上首创社会保险制度的德国，通常就认为“社会保险本质是对大的生活风险（疾病、老年等）给予保护的带有强制性质的共同承担责任的社会联盟。” 〔12 〕 （P6 ）社会保险的本质直观地告诉我们，社会保险制度以“社会共同责任机制”确定社会保险的保障主体，即社会保险需要“社会”共同参与，“国家（有关国家机关）、各种社会组织（以营利为目的的企业和不以营利为目的的第三部门）、公民个人” 〔8 〕 （P110 ）都是社会保险的保障主体。各类社会主体按社会责任理论被分类作为社会保险的保障主体，需要广泛的社会参与和社会讨论。
具体到社会保险保障主体法律地位划分及其职责内容的法律规范设计上，社会保险立法一般将社会保险主体按职责划分为具有不同法律地位的主体，诸如社会保险主管机构、经办机构、基金经营机构、监督机构等。其一是社会保险的筹资主体，由国家、各种社会组织、个人分摊缴纳社会保险费。其二是社会保险主管机构，法律地位上属政府机构中主管社会保险事务的机关。立法应规定其主要职责有：负责社会保险项目的统筹规划、行政法规起草、执行政策制定、社会保险法律法规政策的贯彻实施和监督检查。其三是社会保险经办机构，立法应首先明确经办机构的法律性质是执行社会保险法律法规的专业服务机构；其法律地位定位为政府委托的独立公共服务机构，是公益性事业法人，“政府相关决策部门对其具有指导和协调责任，不得直接干预其人、财、物和服务流程的制度安排；” 〔13 〕 （P79 ）其部分经办服务可以采取服务外包形式委托民营机构办理；其主要职责应当包括：负责社会保险费的征缴、社会保险被保障主体登记、资格审查和待遇发放、社会保险基金的日常财务管理等。其四是社会保险的基金经营机构，是依照社会保险法律法规组建的专门负责社会保险基金的投资运营和保值增值的、具有基金管理机构特征的独立法人机构。其五是社会保险监督机构，是“对社会保险事务的整体情况进行全面监督的由来自不同方面的人员组成的专门监督机构。” 〔9 〕 （P299 ）立法规范应着重依据不同监督机构的法律地位赋予其不同的监督责任和监督手段。
三、通过收入分配与再分配机制取得筹资
从筹资角度来说，社会保险制度就是国家通过立法组织“社会”筹资，并将资金公平分配给被保障主体。“社会保障资金来源于包括税收、缴费、捐献等多渠道，又被支付给受保障者与需要者，这种分配机制其实是一种风险分散或共担机制，风险共担本身即以互助为基石并在互助中使风险得到化解。” 〔1 〕 （P255 ）社会风险共担，社会共同责任的承担催生法制，从政府、各种社会组织和个人三方处筹集社会保险基金，就必须是一种法律确定的强制性的社会互助。典型社会保险制度国家的社会保险基金一般以保险费征缴方式筹集，属收入分配与再分配机制，这在一定程度上剥夺了个人对财产的处分权，需要按法律的强制规定，以保险费征缴方式在国民收入的初次分配、再分配、三次分配中切割资金。具体包括：个人（雇员）缴费（属初次分配范畴）是社会保险互助共济的当然部分以及道德风险防范的有效机制；工业化和城市化使雇主（各种社会组织或者称为用人单位）取代家庭成为社会经济生活的基本单位，是劳动者生存日益依赖的社会组织，因此，雇主（各种社会组织、用人单位）交纳的社会保险费（属初次分配范畴）是企业人工成本的组成部分，是劳动者必要劳动的一部分；政府是社会的总代表，是所有人的依赖，其财政支持是社会保险的兜底和补助（属再分配范畴）；慈善（第三次分配范畴）则是社会保险基金的有益补充。
社会保险不仅要求充足的筹资，更要求稳定、持续的筹资，即社会保险筹资制度的设计要兼顾公平与效率、兼顾公平分配与经济效率。公平分配和经济效率的关系是市场经济下常争常议的话题，无论如何争议，公平分配和经济增长的互促与互制关系是历史事实和社会发展现实，“经济增长不会自动地满足全体国民对公平分配和公平保障的需要，甚至离消除不公平还相距甚远。因此，我们需要利用分配和再分配机制，通过社会保障等措施来促进公平，最终使整个社会获得持续、协调的发展。” 〔1 〕 （P207 ）社会保险作为收入分配与再分配的重要制度，在初次分配、再分配、三次分配中切割资金要做精细设计，既不能损伤经济发展效率，又要促使社会在公平稳定环境中为经济可持续发展提供动力，并为社会保险提供充足的财源。因为，医疗、养老等社会风险原本是个人和家庭承担的责任，只是市场经济削弱了个人和家庭的保障功能，需要政府和社会帮助而已。但是，“削弱不是消除，个人和家庭的保障功能还存在；帮助并非取代，应当在个人和家庭承担责任的基础上实施帮助。而且政府的责任主要体现在通过社会保险契约的形式组织社会互助共济。” 〔14 〕 （P38 ）可见，社会保险是作为支持面临社会风险个人能力的不足而存在的，鼓励个人首先为自己负责，社会保险的被保障主体应最大限度地互助共济；同时，“还意味着在正常情况下，政府只能在互助共济共同体的范围内，调整费率，既不能挪用、侵占参保者的共有资金，也不该随意注入财政资金。” 〔14 〕 （P44 ）总而言之，社会保险中被保障主体以及各类保障主体的保费分摊以及动态调整，不仅涉及初次、再次、三次收入分配领域，还涉及一国人口结构、社会阶层结构、家庭结构以及劳动力市场变化和就业结构变化，为此，一国社会保险保费政策以及社会保险费率的合理确定，就需要社会契约式的民众参与制定规则；同时，相关社会保险的公共财政预算、中央与地方财政分责问题，还需要代表民意的立法机关的充分论证。
一般来说，社会保险法中社会保险费的社会化筹资机制通过社会保险费的来源、保险费率的确定、保险费筹集方式等展开具体法律规范。具体法律规范设计应该注意的问题有：首先，应当明确社会保险费主要来源于劳动者、雇主和政府财政的多元社会分摊。大多数国家除工伤保险基金完全由雇主交纳保险费外，其他社会保险项目的保险费的分担大体上可分为“个人、企业和国家共同分担、企业和国家分担、个人和企业分担三种方式。” 〔2 〕 （P111 ）我国社会保险法已经明确，城镇职工基本医疗保险费、城镇职工养老保险费、工伤保险费、生育保险费、失业保险费主要由企业和个人分担；城镇居民社会养老保险费、城镇居民基本医疗保险费、新型农村合作医疗保险费、新型农村社会医疗保险费主要由个人和国家分担。其次，关于社会保险费率的确定，国际劳工组织102号公约确立的原则是：第一受保职工分担的费用不应超过全部所需费用的一半；第二要避免低收入者负担过重；第三要考虑本国的经济状况。我国相关五项社会保险制度的法规政策明确城镇职工基本医疗保险、城镇职工养老保险、工伤保险、生育保险、失业保险企业和个人按工资总额的一定比例缴费；应当讨论和纠正当下企业和个人五项社会保险费的过高负担。城镇居民社会养老保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险、新型农村社会医疗保险通过“政府财政补贴形成了低收入和无收入农村居民参加社会保险的缴费能力，由此创新了社会保险的运作模式。” 〔15 〕 （P18 ）其中，农民筹资和政府补助各交多少采取了“低水平起步、定额缴纳，逐步探索增长”的策略，当下法律规范的设计，急需下大力气规范筹资调整的非制度化、随机性决策问题。再次，保险费的筹集方式，我国根据上述正式从业者和非正式从业者（包括无业者）的收入特点，正式从业者个人和单位保险费缴纳方式采取强制性的工资代扣缴费制；非正式从业者采取个人保险费自愿定额缴纳，各级财政补助则是强制划拨制。
四、社会保险的实施需要社会化的公共管理强制推行
现代社会保险制度是政府主导、以政府为主要责任主体的强制性公共事业。社会保险基金的筹集、基金管理、待遇支付属社会收入分配和再分配的重要制度，需要调整不同社会阶层的利益格局，因此，社会保险制度运行的核心问题是政府主导社会保险待遇给付的公平与公共管理的善管问题。这需要充当主要责任的政府来建立高效率的社会保险决策机制、管理机制和服务机制，需要服务型的政府管理部门细化社会保险的决策规则、管理规则和服务规则。所以，“社会保障管理对社会保障制度而言，较之法制系统、实施系统等更具形象代表色彩，同时是社会保障责任主体履行自己责任的象征，因此，现代社会保障制度不仅要求建立起相应的社会保障管理机制，而且要求建立健全高效率的社会保障服务机制。” 〔1 〕 （P416 ）国家一般通过法律确定具体的政府部门和社会组织承担社会保险的管理。“在将社会保险费及待遇支付直接纳入国家财政范畴的条件下，政府必须承担起对社会保险事务的直接管理责任；在将征缴的社会保险费列入单独账户的条件下，既有完全由政府机构直接管理的，也有交由半自治机构（如新加坡的中央公积金局和欧洲一些国家的保险协会等）管理的，还有交由民营或私人机构（如智利、香港的公积金制度）管理的。” 〔1 〕 （P417 ）不同的管理方式各有利弊，各国需要立法机关根据本国的经济社会发展状况、法律、文化和历史传统等具体国情来确定社会保险的具体管理机构。当下，我国社会保险制度因为碎片化特征，社会保险管理最为人诟病的是管理分制，叠床架屋，并进一步导致社会保险服务分割和效率缺乏。因此，整合社会保险管理，推动社会保险服务专业化、信息化，也是社会保险实施性立法规范的重要内容。
社会保险公共管理的核心制度是社会保险的待遇支付制度，具体包括待遇项目、待遇标准、待遇保值、被保险主体享受待遇的条件、待遇给付等具体规范。待遇项目规范主要包括向社会保险被保障主体支付的津贴种类。待遇标准规范着重设计保险待遇的数量和质量指标。待遇保值主要明确规定受保障主体抵御通货膨胀和分享社会经济进步成果的规范，即“社会保险津贴调整的程序、方法和时间间隔，使各项津贴标准自动调整。” 〔2 〕 （P114 ）被保险主体享受待遇的条件具体包括待遇享受的积极条件、消极条件，申请待遇的地点、程序、期间。待遇给付的规范主要明确现金给付、实物给付、劳务（服务）给付的形式、方法等。
总之，一国社会保险法的具体规范要与其宏观经济社会关系相适应，既是经济社会权衡，也是政治决策，这些宏观关系解决不好，社会保险法很难做到微观具体规范，或者规定出来难以操作。因此，社会保险立法需宏观“着眼”，“着眼”捋顺相关社会分层、收入分配和再分配、公共财政、公共管理等宏观经济社会关系问题；进而从微观“着手”设计法律规范，着重围绕社会保险法律关系多元主体、基金筹集、待遇项目及标准、享受待遇资格、待遇给付等关键性构成要素，细化社会保险法律关系多元主体资格及其义务承担、权利享受的标准、条件、程序、期间等具体规范。
注 释：
①理论上一般以风险类别和所提供的保险待遇对社会保险作出分类，它是制定社会保险专项法的依据，通常在其单行立法名称中就有反映，如“失业保险条例”、“工伤保险条例”等。各项社会保险的风险原理、保障目标、保障内容、筹资方式、基金管理、给付标准、操作程序等制度体系明显存在差异，单行立法的灵活性适应了社会保险项目及其制度体系差异的需要。总体而言，各国在社会保险法领域都遵循着制定成文法这一途径，单行立法的存在是各国的共同点，且构成社会保险立法体例的主流。
②转引自杨燕绥、阎中兴等著：《政府与社会保障——关于政府社会保障的思考》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第1页。
③与马克思几乎同时代的德国学者史坦恩构建了“社会国理论”，他认为国家生活应该是非常人性化的，国家必须经营有机的生活，国家保险与社会有机互动，各司其职、各尽其能，这样才是一个健康的国家。这一理论是德国构建社会保险制度的理念，二战结束后，德国基本法第20条第1项规定：“德意志共和国是一个社会法治国”，以及第28条第1项规定：“各联邦之宪法秩序需符合基本法所定之法治为基础之社会国家之原则。”转引自郑尚元：“德国社会保险法制之形成于发展——历史沉思与现实启示”，载《社会科学战线》2012年第7期，第195页。
④覆盖城乡“三三制”的基本养老制度体系包括：城镇职工养老保险制度、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险制度。覆盖城乡“三三制”的基本医疗保险制度体系包括：城镇职工基本医疗保险制度、城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度。
⑤ 2002年后，我国开始进入城乡经济社会化一体化加速时期，户籍改革进一步深化。2010年，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次在国务院文件中提出在全国范围内实行居住证制度。
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一、公共服务体系的构成
我国公共服务体系主要由四大部分组成：一是社会救助。它是公共服务的最低层次，旨在保障社会成员的基本生存需要。二是社会保险。它是公共服务的核心部分，旨在保障因失去劳动能力的劳动者仍能维持基本生活。三是社会福利。它是公共服务的较高层次，旨在保障增进城乡全体居民的生活福利。四是优抚安置。它是公共服务的特殊组成，旨在保障为社会作出贡献的军人及其眷属的基本生活。上述这四大部分相互衔接，与农村公共服务等其它重要部分相互补充，共同构成我国较为完整的公共服务体系。
公共服务的立法依据，是《宪法》第45条的规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”
二、公共服务体系的法律架构
（一）社会救助法律体系
它以最低生活保障制度为核心，以医疗救助、教育救助、灾害救助、法律援助制度等为补充，形成了较为完善的体系。最低生活保障制度包括城市居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。前者的建设，以1993年上海市《关于建立本市城镇居民最低生活保障线的通知》为标志。目前，已经建立起以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等为配套的综合性社会救助体系。后者的建设，以1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》为标志。目前，国务院已《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立农村最低生活保障制度。
（二）社会保险法律体系
主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五大组成部分。养老保险制度包括企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度。医疗保险制度包括城镇职工医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度。工伤保险制度主要以《工伤保险条例》的形式出现。失业保险制度主要是《失业保险条例》，覆盖对象为城镇企业事业单位失业人员，不区分所有制形式，标志着现代失业保障制度已基本建立。生育保险制度方面，正在以建立“计划生育保险制度”为试点，逐步完善计划生育利益导向政策体系。
（三）社会福利法律体系
一是老年人社会福利相对完善。1996年的《中华人民共和国老年人权益保障法》，标志着我国老年人社会福利制度的基本建立，之后的《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》，标志着我国老年人社会福利制度的进一步发展。此外，《宪法》、《民法通则》、《刑法》和《婚姻法》等有关法律中都有保护老年人合法权益的明确规定。二是残疾人社会福利制度。以《中华人民共和国残疾人保障法》为依托，建立了以《残疾人公共服务》为主体的残疾人社会福利体系。三是妇女社会福利制度，主要包括妇女就业福利、妇女生育福利、妇女健康福利等三大部分。四是儿童社会福利制度，包括儿童普遍社会福利和儿童特殊社会福利。
（四）优抚安置法律体系
主要包括社会优抚和对复员退伍军人的安置两大部分。相应的制度构成包括《宪法》、《国防法》、《兵役法》、《退伍义务兵安置条例》、《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》、《关于做好部队退伍义务兵伤病残战士安置工作的通知》等。
三、公共服务体系法律的缺陷
（一）立法层次较低
立法层次仍主要停留在条例、办法、决定、通知的层次，而缺乏专门的社会救助法、社会福利法等。同时，配套法律法规也比较匮乏，相关法律条文大多散见于各类规范性法律文件中，整体上并未呈现出规范、健全的法律法规体系。这导致公共服务呈现出落实无力的实践缺陷，本应得到社会救助的困难群体却往往难以获得医疗救助、教育救助、灾害救助等最基本的社会保障。
（二）支撑法律实施的资金不足
近年来，我国加大了对养老、医疗等公共服务的投入。虽然如此，仍然达不到保证法律顺利实施的资金强度。社会保险资金的全国统筹实施难度依然很大，地方无力实施配套。农村最低生活保障制度实施面临着资金不足的沉重压力，具体体现为农村生活保障标准过低等问题。优抚对象抚恤补助标准虽有提高但优抚保障经费的增长率仍远远落后于社会经济的发展。
（三）法律适用对象不统一
我国以户籍制度为核心、以教育制度等为配套的城乡二元结构，使得公共服务带有鲜明的城乡二元性。享受公共服务与否，不是与公民身份相联系，而是与户籍等身份特征相联系，体现出明显的身份色彩。这种身份的不公平，造成了公共服务的不公平。具体表现为，农村的公共服务制度相对于城市而言，起步低、发展慢、动力差。
（四）立法滞后于实践
我国传统社会福利制度与计划经济相适应，政府主要负责对社会上三无人员和优抚对象开展社会福利事业，职工福利一直由职工所在单位负责。而自改革开放以来，我国社会福利制度发生了许多变化。现行的社会福利制度呈现出分割式的结构，对此，立法并未回应。
四、建议
（一）转变立法理念
要转变公共服务由政府一手包办的传统观念，积极推进公共服务提供的社会化程度。尽快出台鼓励、激励社会力量举办社会福利事业的政策法规，对民办福利机构设施等给予适当的政策扶持，从而充分调动社会各界参与社会福利事业的积极性、主动性。要注重发挥第三主体的作用，通过与志愿者协会等合作，把公共服务同社区志愿服务活动紧密结合起来。
（二）提高立法层次
要尽快出台效力等级更高、规范对象全面的公共服务法律法规，通过法律的强行性规定，保证人们享受公共服务的均等化。要出台规范社会福利的专门法律，从福利项目、资金筹集、监管机构、法律责任等各方面完善专门立法及相关配套制度。
（三）及时修法以适应社会实践
要适应经济社会发展的趋势，及时修法以保持法律对现实生活的调整功能。要完善最低生活保障制度，扩大覆盖范围，将符合条件的城乡贫困人口全部纳入。要继续健全医疗救助制度，扩大救助覆盖面、简化救助程序、加强救助资金管理，实现医疗救助制度的再完善。要深入健全灾害救助制度，构建完善的灾害救助资金管理制度，维护社会的和谐稳定。要强化社会救助管理体制，加强基层社会救助机构建设，建立统一、高效的社会救助信息平台。
（四）完善公共服务法律框架的体系化建设
要注重公共服务制度的体系化。尽快改变现行制度的分割性，注重对各项公共事业的功能、作用、地位通盘考虑，对旧制度梳理，重新设计科学的、整体的公共服务制度。特别是建立起系统、完善的社会福利法律法规体系，服务于我国公共服务事业的发展和服务型政府的构建。
（五）补充配套体系以增加可操作性
应尽快出台公共服务制度的配套措施，解决部分法律规定操作性弱的问题。如出台《社会保险法实施细则》，弥补社会保险法可操作性不足的缺憾。对于《社会保险法》中授权国务院另行规定的相关事项，宜尽快通过出台相关的具体行政法规或部门规章予以明确。
（六）加强公共服务制度的相互协调
关键词:外投资;保险制度;立法体系
中图分类号:F8
文献标识码:A
文章编号:1672-3198(2010)04-0278-02
根据《人民日报》2005年1月20日的报道,2004年我国企业“走出去”发展的业务规模迅速扩大,非金融类累计海外直接投资达350亿美元,对外工程承包和劳务合作营业额分别超过1000亿美元和300亿美元,业务遍布近200个国家和地区。20多年来的发展实践已经证明,中国具备强大的参与世界经济发展的潜力和能力。但在对外开放的实践中,由于我国一直以引进外资为主,因此我国投资法中涉外的部分以调整外商来华投资为主,外资立法严重失衡,我国海外投资保险法律制度几乎是一片空白,这就无法为我国的海外投资者的合法权益提供相应的法律保障。因此,我国海外投资保险法律制度亟待建立并完善。
1 海外投资保险制度概述
所谓海外投资保险制度(Overseas Investment Insurance scheme)是指资本输出国政府对本国海外投资者在国外可能遇到的政治风险,提供保证或保险,投资者向本国投资保险机构申请保险后,若承保的政治风险发生,致投资者遭受损失,则由国内保险机构补偿其损失的制度。
海外投资保险制度是一种特殊的非商业性的保险制度,具有浓厚的国际政治色彩和官方性质,是一种国家或政府保险政治风险的制度,与一般的民间保险是截然不同的。
第一,承保主体及对象。海外投资保险的承保主体是政府机构或公营公司,其承保主体即海外投资保险机构具有官方性质,其承保的对象仅限于私人海外直接投资的政治风险,主要包括货币汇兑险(或称禁兑风险)、征用险和战乱风险。
第二,承保目的。其承保目的不在于营利,而在于保护海外投资,促进本国经济发展,提升本国国际竞争力和地位。
第三,承保意义。与一般私人保险不同,其承保的主要意义不在于事后的补救而是在事前的预警和防范,尽可能使风险事故不发生。
第四,承保中的代位求偿权。针对海外私人投资的特殊性,政府之间在签订双边投资保证协定时均对代位求偿权进行了规定。海外投资保险制度因此成为本国保护私人海外投资的国内法制度,也是国际投资保障的重要制度之一。
这种制度是美国于1948年在实施马歇尔计划过程中首创的,是投资者母国为了保护本国国民在国外的投资安全,依照本国国内法的规定,对本国海外投资者实行的一种以事后弥补政治风险损失为目的的保险制度。自从1948年美国建立海外投资保险制度以来,日本、法国、德国、挪威、丹麦、澳大利亚、荷兰、加拿大、瑞士、比利时、英国等国家也先后实行了海外投资保险制度。不仅发达国家如此,发展中国家与地区也于七、八十年代开始为本国本地区的海外投资者提供政治保险。
2 海外投资保险制度在我国的现状及立法原则
我国海外直接投资始于80年代末期,此后逐渐发展壮大,已具有一定的规模和影响,但总体而言,只能说尚处于初级阶段,与我国吸引外国直接投资相比,更是处于严重滞后状态。我国理论界对于中国海外直接投资保险制度理论的探索远远落后于中国改革开放及加入世贸组织的需要,落后于中国日益融入经济全球化和区域经济一体化的客观经济发展态势,人们的思想观念也还不能适应中国开展海外直接投资的需要。
在鼓励和保护积极拓展我国海外直接投资的同时,如何从法律上对其加以保护,也是现实且必须解决的问题。我国对外直接投资保险方面主要依赖有关主管部门出台的一系列政策和条例,尚未有效的法律依据来规范海外投资的促进和管理。目前我国调整海外直接投资的法规主要包括:(一)国内法方面:对外贸易经济合作部受国务院的委托于1985年2月制定的《关于在国外开设非贸易性合资经营企业的审批程序和具体管理方法(试行)》、外汇管理局于1989年3月和1990年6月分别颁布的《境外投资外汇管理办法》及其《实施细则》、国家计划委员会于1991年颁布的《关于加强境外投资项目管理的意见》,但这些法规只是从不同的角度针对海外直接投资的某一方面而言的,关于海外直接投资的法律保护问题则没有涉及。(二)国际法方面:我国自1982年起已先后签订了60多个双边投资协议,并于1988年4月签署了《多边投资担保机构公约》。但我国更多地承受了作为资本输入国的义务,其着眼点主要在于改善我国投资环境,更多地吸引外资流入我国,而不在于保护我国海外直接投资。同时,由于我国国内没有相应的海外投资保险制度与这些双边协定相配合,使得协定中关于我国海外直接投资保护的规定更多地限于形式,没有发挥应有的实际效用。实践中,我国海外直接投资对上述公约的利用也非常有限。
中国海外投资保险制度立法的原则,应与国际上的通行做法保持一致,即在中国海外投资保险制度立法时,必须坚持维护国家的经济,包括国家对自然资源的永久,对外国公司及跨国公司的活动享有的管理监督权,同时,贯彻尊重国际惯例的原则。此外,根据我国的国情和既定的国策,中国的海外投资保险制度立法的原则应该是:鼓励并采取切实措施促进对外投资;对外投资必须维护我国国家利益;对外投资必须维护市场秩序;必须维护投资者正当权益等。
3 建立中国海外投资保险制度的立法体系
建立和完善我国海外投资保险法律体系有助于完善我国海外投资保护立法,亦有利于促进我国企业实施“走出去”战略,因此,我国应根据已与他国签署的有关双边投资协定与多边投资条约的规定,借鉴美、日等西方发达国家的成功经验,按照我国国情建立相关的海外投资保险法律制度,以加强对海外投资的优惠和鼓励措施。
借鉴美、日等国经验,我国也应结合自身国情建立海外直接投资保险法律体系。在建设这一体系过程中,我国需建立专门的中国境外投资保险公司来执行承保业务。该机构应当反映我国政府的对外投资政策,并依照《对外投资保险法》设立,由对《外投资保险法》明确其主要目的、权利义务。我国境外投资保险公司应当为国务院政策指导下的一个机构,其组织结构参照《公司法》和《保险法》成立,为股份制形式。在确立承保对象上,海外投资保险制度应当尽量扩大范围,不仅包括企业法人,还应当包括具有中国国籍的自然人和其他非法人经济组织。我国海外投资保险公司对境外投资担保的签发应当进行投保人资格、投资项目和东道国三个方面的审查。对于合格的投资者应当采用“资本控制论”的形式,如可规定,依中国法律设立的法人等经济组织,本国公司或合伙人须持有多数股权,才可取得承保资格等。对投资项目的确定,我国应要求除依照国内法律、规定外,还应由投资者获得东道国对该项目的批准。在争端解决上我国还应对《对外投资保险法》的解释与适用、合同的解释、索赔以及代位求偿等问题在立法上做严格规定,以保障投资者的合法权益。此外,为促进我国企业对外投资的发展,我国政府还应当与更多的对外直接投资的东道国签订避免双重征税的投资协议,以维护我国对外投资者在国民待遇和最惠国待遇以及投资安全、国有化补偿、资本撤出与利润汇回、解决争端等问题上的利益。
3.1 在国内法体系建设方面,应做到
(1)制定颁布《中华人民共和国海外投资保险法》及其实施细则。《海外投资保险法》应就国家对对外投资的态度、对外投资的主体及权利义务、投资国别产业选择原则、投资方式、组织结构、信贷、外汇管理、保险、海关、商检、信息、行政审批、中介服务等进行法律规范和指导。同时结合我国海外投资的具体实践,从保险制度形式、承保机构、被保险人、保险对象、承保范围等方面作出具体规定。
(2)进一步完善海外投资保险国别、产业方向指导目录的制定工作。应依法选择与我国建立战略伙伴关系以及签订双边或多边保护和促进投资协定的国家、与我国经济互补性较强的国家、我国主要贸易伙伴国以及周边友好的国家,将其列入目录。投资产业的选择既要考虑我国产业结构、比较优势、国民经济需要,又要考虑东道国吸引外资的重点领域、市场特点和投资环境。2004年,商务部和外交部联合了第一期《对外投资国别产业导向目录》,有了个很好的开端。以后还应将这项工作以法律形式制度化,以便更好地起到政府的指导和服务作用。
(3)制定颁布与对外投资保险法律规定配套的财税、外汇、信贷、海关、商检、统计、资产管理、外汇管理等方面的具体法规。企业对外投资需要得到国家的支持和规范,国家应放宽信贷、外汇管理权限;国家建立对外投资基金,为企业对外投资提供资金支持;税收方面应给海外企业一定年限的税收减免,以扩充企业资本金;按国际惯例建立对外投资保险制度,对投保的中国企业在海外投资及其收益因东道国征收、战争、汇兑限制以及政府违法等政治风险造成的损失给与赔偿;简化审批对外投资企业人员出境手续,允许办理长期有效的出国任务批件,允许企业自行决定办理工作所在地长期居留证等。
3.2 在国际法体系建设方面,应做到
(1)国家应抓紧同尚未签约国家和地区签订投资保护协定、避免双重征税的协定、司法协助协定、经济合作协定、贸易投资协定、社会保险协定等政府间协定。积极参与区域经济合作和国际多边投资框架谈判,在推进贸易投资间自由化进程中维护我国利益,为我国企业对相关国家投资开辟通道。
(2)公布并宣传我国与其他国家已签订的双边或多边贸易保护和促进投资协定的内容,以方便国内企业了解掌握,在向这些国家投资时,利用协定内容维护自己的权益。
(3)整理公布海外投资的国际惯例,并对我国企业在对外投资时如何适用国际惯例提出指导意见,供企业对外投资时查阅参考。
(4)运用国际投资冲突解决机制,维护我国投资者正当权益。政府应营造对外投资的良好法制环境,这是对外投资保险法律体系建设的一个重要组成部分。应引导理论界加强对我国对外投资保险法律体系建设的研究,多出成果;立法机关要增强对外投资保险立法的紧迫感和责任感,加快立法进度,注意结合实际,借鉴其他国家先进经验,提高立法质量;有关行政机构要严格依法办事,严格执法,转变职能,转变做法,提高办事效率;司法机关也要深化改革,提高素质,公正司法。政府也应引导企业积极参与对外投资法制建设的过程,应鼓励企业相关工作人员通过适当渠道和形式把对外投资保险法的立法及其实施过程中的成功经验和不足之处主动向有关部门反映,同国家立法、执法、司法机关及法律理论界保持经常的沟通,提出意见或建议,推动我国对外投资保险法律体系的逐步完善。政府应引导全社会要像营造鼓励吸收外资环境一样,共同营造一个支持对外投资的法制环境。4 结语
海外投资保险制度的立法势在必行。海外投资保险制度以国家为后盾,减少了海外投资者的风险,使海外投资更具有保证和安全。在建立该制度时,应该立足于我国的基本国情,特别是我国海外直接投资的现状和发展趋势。在
此基础上,适当借鉴和吸收许多发达资本输出国所实行的海外投资保险制度和《多边投资担保机构公约》所建立的国际投资保险制度之中行之有效的措施和一般作法。这样就可以尽最大限度地使我国拟建立的海外投资保险制度既具有中国特色,又能与国际投资保险制度接轨,自建立伊始就能切实、有效地发挥鼓励和保护我国海外直接投资的积极作用。
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摘要：建立和完善养老保障制度对我国经济和社喜发展意义重大养老保障制度必雳用科学理论指导；养老保障制度必须面向全体劳葡者，适合我国国情；养老保险制度必须可信可行；养老服务保障制度必须健全。养老保障立法应综合考虑、整体设计、科学规划；以社会保障法通则为基础，构建由社喜保障法通则、养老保障法、养老保障法实施细则和实施办法组成的养老保障法律体系；养老保障法包括养老社会保险法和养老服务保障法两部分。
关键词：养老保障；养老保障制度；立法
我国在1999年进人老龄化社会，能否建立和完善养老保障制度对我国经济和社会的持续、稳定发展意义重大。本文在分析我国养老保障制度创建和改革的基础上，对进一步完善我国养老保障制度，加快养老保障立法进程，提出几点粗浅的看法和建议。
一、我国养老保障制度的创建和改革
1．我国城镇全民所有制企业养老保障制度的创建和改革
1951年2月政务院颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例(草案)》，对企业职工年老退休、疾病、伤残、死亡、生育等作出了给予必要物质帮助的规定，建立了全民所有制企业职工的养老保险制度。1955年l2月国务院又颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，在国家机关事业单位也建立了工作人员的养老保险制度1958年2月国务院公布了《关于工人、职工退休处理的暂行规定)，统一了全民所有制企业、事业单位和国家机关职工的养老保险制度。1978年6月国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》．对干部、工人的养老保险分别作了不同规定，养老保险制度出现了倒退。计划经济体制下养老保险制度的特点是：(1)男年满60周岁，女工人满5O周岁，女干部满55周岁，连续工龄满l0年的，可以办理退休手续。(2)工人或干部按其连续工龄的长短，逐月付给退休养老金。(3)退休养老金的数额一般为本人退休的月标准工资的60～75％，一直付给至职工死亡为止。
从80年代初期开始，国务院制定了一系列法规，对企业职工养老保险制度进行改革。改革的基本内容：(1)到本世纪末基本建立起适应杜会主义市场经济体制要求，适用城镇各类企业职工和个体劳动者的养老保险体系。在2010年前后建立比较完善和规范的、国际先进的，由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄性养老保险构成的三层次养老保险制度。(2)养老基金由企业负责制改为社会统筹制，社会统筹由市县逐步过渡到省级统筹。(3)实行国家、企业、个人三方共同负担的养老保险制度。基本养老保险由政府举办，强制性地覆盖到全社会劳动者，保障退休人员获替代率为社会平均工资20～25％的基础养老金，以保障退休人员最低的生活水平。补充养老保险由企业根据本单位经济效益情况为职工建立。补充养老保险的养老金替代率设计为50～60％，这一部分将成为退休人员养老收人的主要部分。个人储备性养老保险由商业保险公司举办，个人自愿投保。个人储蓄性养老保险主要是为了提高投保人退休后的生活质量(4)养老保险基金的筹资模式以社会统筹和个人帐户相结合的部分基金积累制模式，取代单一的现收现付社会统筹模式。基本养老保险基金分为社会统筹基金和个人帐户基金。社会统筹基金的资金来源为企业缴费的基本养老保险费的一部分，企业总的基本养老保险缴费比例一般不得超过企业工资总额的20％(包括划入个人帐户的部分)。基本养老保险个人帐户按本人缴费工资儿％的数额建立，资金来源由个人缴费和企业缴费两部分组成，个人缴费最终达到本人缴费工资的8％。补充养老保险所需资金主要由企业负责，也可以由企业和个人共同负担，但个人缴费部分不得超过供款总额的一半．补充养老保险费一律记人职工个人帐户。(5)基本养老金的发放采用“老人”老办法“新人”新办法的方法按月发放。基本养老金由基础养老金和个人帐户养老金两项组成，基础养老金标准为省、市、自治区上年度职工月平均工资的20％，个人帐户养老金标准为本人帐户储存额除以120。辛充养老保险待遇按个人帐户养老金储存额的多少一次或分次发放。
城镇全民所有制企业养老保险制度在建立新制度的过程中，虽然取得了一些进展，但在实施过程中仍面临一些突出的难点和问题：(1)养老金的收缴率下降、养老金拖欠严重。养老保险费的全国平均收缴率1996年为87％，1998年降至82，7％，有些地区甚至降至50～60％由于养老金收缴下降，不少地区出现养老金收不抵支，进而导致越来越多的养老金拖欠的问题。至1998年3月底全国共拖欠离退人员养老金46．79亿元(2)职工个人帐户出现“空帐”。老职工的养老金来源是养老保障体制转轨关键。目前的实施方案，要求当代企业分担对“新人”进行养老积累和对“老人进行养老的双重任务。由企业当期缴费完成双重任务是行
随着《中华人民共和国社会保险法(草案)》的公布，标志着社会保险的发展进入到社会性、统一性、法制性阶段。社保的立法明确了社保工作的重要性，从企业角度而言，不论是职工的生老病死，抑或是人力资源成本的高低，社会保险的作用不容小觑。笔者作为企业社保工作者试图从养老保险方面探讨一下社会保险在人力资源管理中的重要性，窥一斑而见全豹，通过养老保险来使企业人力资源管理更加规范化、科学化、法制化。
以河北省为例，企业的人工成本中除职工的薪酬外，企业还需根据薪酬计提以下几项社会保险:企业职工基本养老保险企业缴纳为职工工资总额的20%，个人为8%;失业保险企业缴纳职工工资总额的2%，个人为1%;基本医疗保险企业缴纳职工工资待遇总额的6.5%，个人为2%;工伤保险企业缴纳职工工资总额的 2 %(三类企业)，女职工生育保险企业缴纳职工工资总额的1 %，以上几险共需计提职工工资总额的31.5%。不难看出，在这几项保险中，不论是企业缴纳部分，还是个人缴纳部分，养老保险都占据了较大比例。以下笔者从企业和个人两方面来阐述养老保险在人力资源管理中的重要性。
1 从个人角度
笔者作为企业社保工作人员，经常会接待一些上访群众，有的反映自己养老保险为什么扣的多，有的反映自己与其他职工同时参加工作，同一工种，为什么退休费不同。所以，不难看出职工基本养老保险不仅是即期收入随着工资总额的增加而减少，而且职工退休以后养老金都会受到影响。
按照河北省企业职工养老金计发办法规定，企业职工退休养老金由以下二部分构成:
(1)基础性养老金=(参保人员退休时全省上年度在岗职工月平均工资+本人指数化月平均缴费工资)÷2×缴费年限×1%
(2)个人帐户养老金=个人帐户累计存储额÷本人退休年龄相对应的计发月数
1996年以前参加工作，2006年1月以后退休的企业职工，在上述两部分的基础上，再发给过渡性养老金和调节金.
(3)过渡性养老金=参保人员退休时本人指数化月平均缴费工资×1.3%×建立个人帐户前缴费年限
(4)调节金。调节金基数为130元，计发比例为2006年90%，以后每年递减10%，直至2014年取消。
以上四个部分，调节金是下降趋势，而个人帐户养老金是工资总额的8%，每个职工相差不会特别悬殊;在个人养老金中所占比例比较大的就是过渡性养老金和基础性养老金，而在这两部分中，本人指数化月平均缴费工资又起到决定性的作用。
本人指数化月平均缴费工资=参保人员退休时全省上年度在岗职工月平均工资×本人月平均缴费指数
本人月平均缴费指数=(X1÷C1+X2÷C2……Xn÷Cn+N1)÷N
其中X为本人1993年至退休前一年历年个人缴费工资，C为1993年至职工退休前一年河北省历年企业平均工资，N为从参加工作至退休的全部年限，其中，从参加工作至1992年本人工资与社平工资的系数为1，N1为从参加工作至1992年的系数之和。
通过以上公式不难看出，职工工作期间的工资总额不仅影响当期收入，而且在计算退休养老金时通过指数的计算直接影响其退休费的高低。即使是同一时间参加工作，同一工种人员，因为某一年或几年工资总额的出入，都会使养老金的计算出现不同。
2 从企业角度
根据河北省政策规定，企业缴纳养老保险的基数为每月在册职工的工资总额，对于个人工资总额低于河北省企业平均工资60%的部分按社平工资的60%征收，对于超过河北省企业平均工资三倍的部分，个人不再缴纳养老保险，而企业则仍需计提20%的企业部分。就现实而言，特别是大型企业，病假、事假等其他一些当月未全月出勤人员，其工资总额势必要低于社平的60%，这样企业除正常按工资总额缴纳当月的养老保险以外，还要按政策规定对低于社平60%的这部分人员负担低于部分的28%(个人按实际工资扣缴养老保险，因此低于社平60%的个人8%部分仍需企业负担)，无形之中费用又加大了。
为使企业的人力资源成本既不违背国家政策，又能降到最低，笔者认为，可以从超出社平三倍的工资总额方面达到目的。
(1)企业每月申报工资总额对于低于社平工资60%的部分按60%申报，对于超出社平三倍的部分按社平三倍申报，年末根据总额再行调整。这样每月就可以将超出三倍的工资数额补齐到低于社平60%人员的工资总额上，年末将补到60%的部分从超出三倍的总额中扣除。通过这样申报，既维护了职工个人的利益，又降低了企业的人力资源费用，而且也符合国家的政策规定。
(2)灵活使用超出社平三倍的工资总额，作为激励人才的有效手段。
人才是企业的核心竞争力，为了留住人才，企业不仅提高即期的工资收入，而且通过企业年金来提高人才退休后的养老金水平。其实，号称人才“金手铐”的企业年金如果经营不好，很难达到保值增值的目的，企业与其增加这部分风险投资，还不如在超出社平三倍的工资总额中找到激励人才的方法。
企业职工的缴费工资总额不能超出社平工资的三倍，通过以上公式，我们可以看出，指数化养老金最高即为上年社平工资的三倍，对于职工而言，超出的部分没有任何意义，而企业则还需缴纳超出部分的养老保险。企业完全可以将超出三倍部分的工资总额作为奖励，用于工资收入较低的人才，通过加大其当年的缴费基数来使其退休后的养老金水平得到提高。这样对于受奖励的人才来说，虽然当期的收入未见提高，可是将来退休后的养老金将会达到指数化的上限，与现在高收入人员的养老金水平同等待遇。对于企业来说，在不增加企业人力资源费用的条件下，又留住了人才，可谓是一举两得。
从以上两个方面看，不论是职工个人利益，还是企业人力资源成本费用，养老保险的重要性不言而喻。当然，人力资源管理是一个系统性、综合性的工作，与养老保险工作比起来其他方面同样重要，笔者主要是通过养老保险工作来使企业的基层管理工作更加规范，更加经济，从细微处使企业的成本得到降低，使企业的经济效益得到更大的增长。
关键词：保险人；诚信；成因；措施
保险人是根据保险人的委托，向保险人收取手续费，并在保险人授权的范围内代为办理保险业务的单位或个人。保险人是连接保险人与被保险人的桥梁，常见的保险人包括专业人、兼业人、个人人。自1992年美国友邦保险进入中国以来，我国保险人队伍近年来发展迅速。截至2006年12月底，全国共有专业保险机构1563家，占中介机构的74％；全国共有保险营销员155.8089万人，同比增加9.0207万人，增长6.15％。其中，寿险营销员137.5956万人，增长3.57％；产险营销员18.2133万人，增长30.74％。而目前，我国保险人存在着大量不“诚信”行为，致使保险行业的社会认同感大大降低，严重阻碍了我国保险行业的发展。
一、保险人“诚信”缺失的成因
(一)地位不明确
保险人虽然是为保险公司工作，与公司签订的是合同，明确的是双方的权利和义务，而不是劳动合同。保险人拥有自己的客户群，并不依附于保险公司，自己也是老板，不算是公司的员工，也无法享受公司为职工提供的社会保险和各种福利，从某种程度上讲可以称之为自由职业者。保险人虽然接受保险公司的培训，但是因其不是公司正式员工的编制，其合法权益不能完全得到保障，出现问题责任难以落实。但他们却是营销的主力，因而，在销售保单的时候受到的约束力不强，个人短期行为明显，也使得保险人的社会认同感在某种程度上大大降低。
(二)人员素质低
我国对保险人实行就业准人制度，即每一保险人员必须取得相应的资格证书才能从事这一职业。然而现实是，保监会曾于2003年降低从业门槛，只要初中学历就可报考人员资格，从业考试合格率得到了大幅提高。“门槛”的降低使很多人可以进入这个行业，于是大量的下岗工人，或是家庭妇女，或是没有找到合适工作的人都可以去到保险公司。这样做的后果是，保费收入得到了一定程度的提高，但就涉及到专业的保险问题时，因为从业人员素质有限，很难做到“最大诚信”。
(三)激励措施不当
按照我国制度规定，保险人佣金不得超过实际保费收入的8％，这一制度对保险人有着激励和约束作用。而现在这种制度并不能激励保险人。从被保险人的利益出发，只要能卖出一笔保单，人就有收人，因而保险人流动性很强。人在转换保险公司时，没有对续期佣金的牵挂，而一份寿险保险期限往往长达二三十年，人流动频繁，影响了客户对保险公司的印象。往往受利益驱使难免会出现人故意诱导、欺骗被保险人的现象，使人的诚信度大打折扣。
(四)对保险人法律的监管体系存在漏洞
目前，我国对保险法人适用的法律法规主要有《民法通则》、《保险法》等相关规定。实际上，保险属于商事，这与民事有明显的区别，但是我国实行民商合一，没有独立的商法典，而民法通则中没有专门关于商事的规定，这显然不能适应市场经济发展的需要。《保险法》虽然几经修改，但仍然不能适应保险业快速发展的状况，在很多方面都缺乏法律依据或实施细则，如虽设专章规定保险人制度，增加了关于对保险人违法行为实施制约和处罚的条文，但内容却仅限于原则性规定，在实践中也缺乏可操作性。对于保险人的法律地位，保险关系的建立，保险的授权及其方式，保险人的权利与义务，保险人的基本行为规范等事项都未作具体的规定，更谈不上对保险人实行有效的制约与监管。
二、解决保险中不“诚信”问题的措施
(一)明确定位保险人的地位
鉴于我国对保险人的管理还未走上正轨，虽然保险人属于自由职业者，但是保险人对保险人的管理有其必要性，将保险人定位于自由职业者有利于保证其独立平等性。对保险人可以设定人的福利，并对业绩优良的人实行奖励，开展各种竞赛，建立稳定、持续的晋升和激励机制，物质的激励会使得他们将个人利益与公司利益结合起来。
(二)改革佣金制度，减少道德风险
对现有的保险人佣金制度进行改革，严格各类保险人的佣金制度。适当降低首期佣金支付率，提高续保期佣金比率，促使人提高后续服务，增加投保人满意度。对从事保险业务的新手和长期从事业务的保险营销人员，提取不同比例的佣金。也可以考虑从佣金中提取部分作为每月固定的收入，或作为底薪以保持人队伍的稳定性，促使保险营销人员向职业化方向发展。此外，保险人大部分都是原失业或未就业人员，属于社会的弱势群体，国家应从税收制度上给予扶持。国内一些省份的地方保监局根据当地实际情况分步骤地适当上调营业税的起征点，在很大程度上解决了保险人税负过重的问题，有利于促进保险市场的持续健康发展。同时，保险人有必要根据观测到的营销业绩变量，设计一个激励合同对人进行奖惩，以促使人选择有利于保险人的“诚信”行为。
(三)提高人的整体素质和业务水平
适当提高保险人准入门槛，运用各种综合的评价指标考核、选聘人，把好营销员的“入门关”与“质量关”。目前的人资格考试过于简单化，只注重人资格考试的成绩，忽视对营销人员教育程度、实际经验和职业道德等多方面的素质要求。因此，应该改革现有的资格考试制度，开展系列化的保险营销执业资格考试。首先有一个基本的资格考试，获得资格的人可以销售最基本的保险产品。然后，针对不同的险种、不同阶段的营销人员，有不同的培训、考试，从业人员可结合自身的特点由低级到高级发展自己的职业生涯。此外，保险人培训和继续教育作用也不容忽视，加强师资力量建设，探索建设人继续教育网络，并将继续教育试点逐步推广；同时，建立保险人退出机制，对于未达到培训目标，且工作态度恶劣的人，取消与之签订的合同，另聘优秀人。
(四)完善对保险人员的制约体系
对人等级评定制度建设，监管部门应利用现代信息化技术，尽快建立人的信息和查询系统。同时，行业自律组织也要发挥相应的作用，行业内部要通过自律组织加强协作力度，充分实现信息共享，完善行业，对违规违纪人员公示，改善保险业展业过程中的信息不对称，而且严重的还要将其驱逐出保险业，并追究相应的法律责任。此外，需要建立行业统一的信用评级标准，对优秀的人进行宣传和表扬，从正面引导人树立诚信意识、规范行业行为。
关键词:保险竞合;损失补偿原则;保险立法
中图分类号:F840文献标识码:A文章编号:1006-3544(2009)04-0078-04
保险竞合在实务当中十分常见, 而在我国立法中属于空白,在理论研究中的相关文献也较少,同时争议颇多且存在概念模糊等不足之处。 随着保险市场的日益发展,保险竞合的案例会越来越多,怎样合理解决这类缺少法规依据的保险问题, 需要学术界的持续关注与深入探索。 本文将基于前人的研究和国内的实际状况重新界定保险竞合的概念, 并分类型讨论其具体表现以及处理方式, 提出原则性的政策建议。
一、保险竞合的概念界定
关于保险竞合至今缺乏准确的定义, 所见最多的是:保险竞合是指同一保险事故发生导致同一保险标的受损时, 两个或两个以上的保险人对此均负保险赔偿责任的情形 [1-4] 。虽然此定义概括出了保险竞合的一些主要特征, 如同一次保险事故使得多个保险人均应负责,但存在明显缺陷。一是定义中“同一保险标的受损”的提法不妥当,使其不能解释涉及责任保险的竞合;二是该定义难以涵盖人身保险,因为人的生命和健康不能“保险赔偿”;三是此定义尚不能把重复保险排除在外。
合理界定保险竞合的概念首先需要明确其基本构成要素。笔者认为,保险竞合的构成要素应包括:
第一, 存在两个以上的保险合同或保险关系①,且它们约定的保险范围及责任期限相同或部分重叠。 这是因为, 如果没有两个以上的保险合同或保险关系,或者它们的保险范围及责任期限没有重叠, 那么就不会有多个承保主体同一时间面临索赔, 从而在责任履行上产生交叉重合及处理困难, 也就无所谓保险竞合了。
第二,须是同一保险事故引致竞合的出现,因为不同保险事故的处理不涉及多个承保主体赔付责任的交叉与重合。对于这一点认识,大家几无分歧。
第三,保险事故中,须存在同一个受害主体。关于此问题许多研究者提出, 保险竞合须强调一次保险事故损及同一保险标的 [1-4] ,笔者对此存在质疑:一方面,责任保险也有竞合的现象并且非常普遍, 但责任保险的标的(即民事赔偿责任)本身不会受损, 真正受损的首先是保险事故中涉及的人身或财产, 其次是依法向受害者给予了经济赔偿的责任保险投保人本人;另一方面,部分保险竞合也不一定只有一项保险标的受损, 而可能是多项标的如财产与人身均受损, 决定是否会有多个承保主体参与理赔进而产生责任交叉的不在于受损保险标的的多寡。因此, 把同一保险标的受损作为保险竞合的构成要件并不合理。
实际上, 保险事故发生后但凡相关承保主体需按约进行理赔的话,则此次事故总会存在受害者,前者直接或间接地向后者给予赔付。其中,若受害者本来就是投保人、被保险人或参保人,则承保主体应直接向其支付保险金,即直接履行赔付职责;若反之,则为间接履责,即保人或被保险人向受害人进行赔付①。而在保险竞合下,事故受害人可同时行使两项以上的赔付请求权, 如果是自身享有多份保险合同则可向多个保险人要求赔付, 若是事故由多个致害责任人所造成则可向他们要求赔付, 并最终使提供责任保险的多个承保主体面临索赔。 从这个意义上讲,保险竞合根源于请求权的多重性,是民商法中的请求权竞合在保险法律关系上的特殊体现。所以,笔者认为保险竞合的要件之一是同一保险事故导致了同一受害主体的出现,而他(她)从致害主体或承保主体那里实现赔付请求权的具体方式不惟一。
第四,须存在多项保险利益。保险竞合往往与重复保险相比较, 后者的成立要求多份合同均基于同一项保险利益,而前者却不一定。从理论上看,保险利益的多项性是保险竞合区别于重复保险的关键因素,后者相当于前者的特例,即保险利益惟一的保险竞合②,有研究者据此提出了保险竞合的广义与狭义之分:包含重复保险的保险竞合谓之为广义,否则为狭义 [5] 。我们之所以要严格区分二者,一方面是因为业内对重复保险的处理已经具有比较成熟的制度,故研究重点应当是留有立法空白的保险竞合。 另一方面,根据保险学原理可知,同一个保险标的或经济主体可以存在不同的保险利益, 并可成立多个保险合同或保险关系, 故当一次保险事故的发生直接或间接损及多项保险利益时, 可导致多个承保主体同时予以理赔的困难, 而这正是产生保险竞合的学理基础。从这个意义上讲,保险竞合的实质是保险利益的竞合。
综上所述,本文将保险竞合的概念归纳为:保险法律关系中,同一保险事故损及同一经济主体时,导致源于不同保险利益的多个承保主体可同时理赔的情形。
二、保险竞合的分类与处理
(一)人身保险之间的竞合
所谓人身保险之间的竞合, 是指竞合关系中的多份保险合同都基于人身保险利益。 其中最典型的情况是, 一个被保险人分别基于血缘关系和姻亲关系的保险利益同时享有了多份合同保障。例如,某人的父亲和妻子各向一家保险公司为其投保了同期限的健康保险和人身意外伤害保险, 则保险事故导致的人身伤残和医疗费用可分别提出索赔, 即此人拥有的两项请求权产生了竞合。应当说,这类情况的处理尚不算困难, 因为人身伤害给付与医疗费用补偿互不冲突, 两家保险公司均向同一个被保险人理赔即可。
但是,若以上案例出现如下不同之处,例如被保险人的妻子也为其附加投保了健康保险, 则处理起来具有争议。 分歧主要来自于存在两份健康保险的情况下, 被保险人的医疗费用支出是否可以获得两次理赔。类似此案例,现行《保险法》第68条排除了保险人对医疗费用赔付的代位追偿, 不禁止被保险人二次获偿。 王树森和梁振华援引民商法中专属债权的相关原理, 认为被保险人的医疗费用赔偿请求权不能代位行使,从而赞同《保险法》第68条的立法主旨 [6] 。另一种意见则认为,医疗费用支出与普通财产损失一样具有补偿性质, 其理赔过程适用补偿原则和代位原则 [7] 。
笔者倾向于以上第二种意见, 因为健康保险涉及的医疗费用和误工损失等项目的确类同于普通财产损失,而与残疾给付及精神损害补偿等相异,是可以足额弥补的。因此,上述案例中的两家保险公司应当对被保险人的医疗费用加以分摊。 现实中的具体做法可仿照对重复保险的处理, 涉案保险公司或相互达成分摊协议的从其协议, 或法定为按保险金额的比例分摊,从而满足权责对等的公平原则。
(二)财产保险之间的竞合
与人身保险竞合的定义类似, 财产保险竞合涉及的多项保险利益均源自财产标的。而现实中,狭义产险(即财产损失保险)之间的竞合十分罕见,绝大多数产险竞合发生于广义产险间, 主要是责任保险竞合最为常见。例如,吴某乘坐一辆车主C驾驶的挂靠A运输公司的长途客车前往目的地,途中与B驾驶的汽车相撞后身受重伤且随身行李受损,B负事故主责。于是,本案产生了典型的请求权竞合,因为运输公司没有平安地将吴某送达目的地, 故可被追究旅客运输合同的违约责任; 同时车祸损害了吴某的健康权和财产权,他可以向肇事车主B和客车车主C追究侵权责任。相应地,分别为A承保了承运人责任险、为B承保了机动车第三者责任险以及为C承保了车上人员责任险的甲乙丙三家保险公司都可能参与理赔,最终形成责任保险竞合。
此类案例中,对于受害人不应超额获偿的(如财产) 损失部分, 国际上存在源自美国的一套处理规则,即依据保险合同中订立的他保条款来加以解决,具体包括溢额责任(即本保险人只负责其他承保人应负赔付责任以外的部分)、不负责任(即存在其他承保人时本保险人不负责任)和比例责任(即存在其他承保人时本保险人只按承保金额比例分摊责任)三种方式。但是,在保险合同中约定他保条款并不能想当然地约束其他保险合同的当事人, 真正履行起来并不顺利。并且三种处理方式本身就存在冲突,最典型的是若两份合同均约定的“不负责任”条款,那岂不是受害者无法真正得到补偿?所以,国家立法有必要介入对此类案例的处理, 基本原则是确立赔付的顺序为:侵权责任先于违约责任,过错方先于非过错方,过错大者先于过错小者。这样做,符合民事法律责任的一般原理,既可以合理弥补受害方的合法利益, 又可对过错责任方起到惩戒作用。具体到本案,由于B和C是侵权责任方,故应先于违约责任方A进行赔偿,而B的过错大于C,故B的赔偿又应先于C,最终,是乙保险公司先行理赔,丙和甲公司承担溢额责任。
除以上案例之外, 有时还会遇到强制性责任保险与任意性责任保险的竞合, 如同一次车祸造成的车辆损失可由两家保险公司分别承保的交强险和商业性第三者责任险理赔。此时,考虑强制性责任保险的法律性质和政策意图, 应当先由强制性责任险负责损失赔偿,任意性责任险承担超出的部分。
(三)人身保险与财产保险之间的竞合
这一类型的保险竞合, 主要体现于人身保险与责任保险之间。一种情况是涉及给付性的人身保险,例如享有定期寿险或意外伤害保险的某被保险人因一起责任事故(如产品责任)死亡,则承保其人身险的公司与承保致害方责任险的公司形成竞合。显然,寿险或意外险的死亡给付不存在超额赔偿的问题,所以死者的受益人(继承人)可在获得人身保险金给付的同时获得责任保险公司的第二次赔付。
另一种情况的处理要复杂一些, 即受害人享有的是带有补偿性的健康保险, 所以责任事故所致损失中的医疗费用部分会引起保额赔付的分摊困难。这种竞合情形下, 笔者认为应对费用损失进行分摊是肯定的, 当事人不能因保险事故的发生而额外获利;其次, 就分摊的形式而论,应当是责任保险的保险人先行负责, 原因在于导致事故的有过错一方不能被轻易免除赔偿责任, 否则违的公平正义原则。
(四)商业保险与社会保险之间的竞合
这一类型的保险竞合包括两种典型情况: 一种是同时享有商业医疗保险和社会医疗保险的被保险人应向哪一方要求医疗费用补偿; 另一种是存在第三方责任人的工伤事故中,受害的雇员(或劳动者)应向致害责任人及其承保公司索赔还是向社保机构索赔,即所谓的人身损害赔偿与工伤保险的竞合。
第一种情况中, 现实中主要存在于商业医疗保险是报销性而非预付性的场合下, 被保险人面临着将医疗费用发票交给哪一方承保机构理赔的选择。业内以前的处理是被保险人只能择一索赔, 现在是商业保险公司通常可以接受社保机构签字盖章的医疗发票复印件,即原则上允许二次报销。笔者认为,考虑社会保险提供基本风险保障的性质, 理论上应先由社保机构进行处理, 补偿不足的部分再由保险公司补足。
第二种情况中, 由于关系到社会保障制度建设的基础性问题当前讨论比较多, 总体上被归纳为四种处理模式。一是取代模式,即受害雇员只能申请工伤赔偿,典型的如法国、瑞士、南非和挪威等国;二是择一模式, 即受害雇员可以且只可以选择一条索赔渠道, 英国和英联邦国家的早期法律制度均属此类; 三是兼得模式,即受害雇员可以得到双重赔偿,如中国台湾和现在的英国;四是补充模式,即受害雇员可向两方主张权利, 但所得赔偿不超过其实际损失, 如日本、智利和北欧诸国。
在我国的法规制度中,1996年的《企业职工工伤保险试行办法》不允许兼得,而2002年施行的《安全生产法》和2004年新实施的《工伤保险条例》则既不禁止兼得,也不排除补充模式。于是,在《工伤保险条例》生效后,一些地方性(如黑龙江、四川、上海、湖北和安徽芜湖等) 的实施细则或配套政策采取了补充模式,但被认为是“自出心裁越权立法造成的恶果” [8] 。学术界中,补充模式曾得到不少学者的推崇,而现在支持兼得模式的日益增多 [8-9] 。
笔者认为,采取何种模式不可一概而论。对于工伤事故所致的医疗费用(包括残疾器具等)和误工损失等支出,正如前文所述,由于可以明确估算其金额大小,故应当适用补充模式,由社保机构和致害责任人共同分担。 但是, 同样考虑到对责任者的必要惩戒,应当规定受害雇员须先向责任者索赔,至少不能放弃索赔之权利, 再由社保机构给予补充赔付并允许其代位追偿。而对于工伤事故所致的残疾给付,由于其不具有损失补偿性质,所以应适用兼得模式,允许受害雇员两次索赔。
三、结论与建议
(一)加强理论研究
一方面,保险竞合首先是一个法律问题,根源于民事主体的请求权竞合, 并且与法律责任竞合乃至法条竞合都有关联。因此,保险竞合的合理解决离不开相关法学原理的指导, 加强民商法以及保险法方面的理论研究具有现实意义。另一方面,保险竞合又是一个保险问题, 其本质是多个经济主体保险利益的竞合。 而从以上的分析可以看出, 保险利益竞合往往与保险的损失补偿过程相联系, 凡是在须遵循损失补偿原则的场合来处理保险利益竞合,都不免遇到各种困难。换言之,不涉及到损失补偿原则的保险竞合, 其研究价值将不甚突出。 从这个意义上讲, 是否须适用损失补偿原则, 似乎可视作保险竞合的第五个构成要素。所以,加强对保险利益以及损失补偿原则等保险学理论问题的研究, 是准确认识和有效解决保险竞合难题的基础。
(二)补充和修订《保险法》
1. 应如《保险法》第41条对重复保险进行专门规定那样,在其中也加入对保险竞合的相关规定。立法的补充一是明确界定保险竞合的含义, 二是规定保险竞合的处理原则, 具体内容或做法可参照前文的分析。
2. 鉴于《保险法》第68条排除人身保险适用损失补偿原则所存在的疑问,笔者认为应对其进行修订。因为人身保险中的健康保险涉及对医疗费用和收入损失的给付, 而这两个项目正如前文所述具有补偿性质,应适用损失补偿原则。因此,第68条规定的保险人不可代位追偿的范围应将健康保险除外。
3. 可依照国际上的通行做法, 及时对商业保险业务分类重新界定, 将意外伤害保险及健康保险划入非寿险的范畴。 因为保险竞合现象实际上与寿险无关,或者说涉及寿险合同的保险竞合不难处理,所以在新的业务分类下将保险竞合专门纳入非寿险制度框架进行规范相对简明。
(三)加快社会保险立法
社会保险与商业保险的关系十分密切, 二者之间的相互竞合充分证明了这一点。 有效处理涉及社保关系的保险竞合, 除了依据规范商业保险活动的《保险法》之外,必然也离不开规范社会保险活动的社保法。而我国统一的《社会保险法》尚未出台,目前, 从中央到地方制定的数量众多的社保法规或规范性文件难免考虑不周甚至相互冲突, 不利于社保事业的和谐发展。因此,加快社会保险法的立法进程是解决以上问题的重要一环。其中,针对人身损害赔偿与工伤保险给付的竞合问题, 社保法应当立足国情, 并借鉴国际经验明确给出统一而合理的处置原则, 既要合乎保险理论的一般规律, 又要充分保障劳动者的合法利益。
参考文献:
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[2]陈纾. 发生保险竞合应该如何赔偿[N]. 金融时报,2002-10-25(05).
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[4]刘李. 从大连“3. 4”风暴潮看保险竞合的法律问题[J]. 中国保险,2008(4):50-53.
[5]徐民,缪晨. 保险竞合研究――兼论我国保险法的完善[J]. 中国商法年刊,2007(00):722-728.
[6]王树森,梁振华. 论人身保险中保险责任与第三人责任的请求权竞合[J]. 保险研究,2003(5):52-54.
[7]罗湘玉. 对保险竞合问题的初步思考[D]. 西南民族大学学士论文,2008.
关键词：苏州市；农村养老制度；发展和创新
建立农村的社会保障制度已成为构建中国和谐社会的重要内容，而苏州市农村地区已经建立了包括养老、合作医疗、最低生活保障等内容的相当全面的社会保障制度，苏州市农村社会保障制度特别是农村养老保险制度的建立可以为其他地区农村建立养老保险制度提供可以借鉴的经验。
一、苏州市农村养老保险制度的现行状况
苏州市农村地区养老保险最早于1988年在张家港开始，到2003年苏州市农村养老保险形成了一套完整的制度。目前，农村养老保险覆盖苏州市整个农村地区。苏州市政府于2003年4月30日通过了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，县级市（区）结合本地实际，制定了养老保险的具体实施细则。综合起来，苏州市农村地区养老保险有四种类型：第一，农村各类企业及其从业人员必须参加城镇企业职工基本养老保险。在实施步骤上，可采取逐步过渡措施，即根据农村各类企业的实际情况，采取调节缴费基数的过渡办法，逐步实现并轨。第二，被征用土地农民实行“土地换保障”政策。如张家港市的“土地换保障”政策规定：第一年龄段为16周岁以下人员，每人一次性领取不低于6000元的生活补助费，不纳入本办法确定的基本生活保障范围。其就业后按新增劳动力进行管理，并按规定参加城镇企业职工养老保险。第二年龄段为女性16周岁以上至35周岁，男性16周岁以上至45周岁人员，办理相关手续后纳入城镇社会保险体系。由社会保险经办机构将不低于70%的土地补偿费和全部的安置补助费计入基本生活保障个人账户，换算为城镇企业职工基本养老保险缴费年限和个人账户。从实行基本生活保障的当月起，按月领取不低于160元失业补助费，期限2年；到达法定退休年龄按城镇企业职工基本养老保险规定享受相关待遇。第三年龄段为女性36周岁以上至54周岁，男性46周岁以上至59周岁人员，从实行基本生活保障的当月起，至到达养老年龄为止，按月领取不低于160元生活补助费；到达养老年龄次月起，按月领取第四年龄段人员标准征地保养金。第四年龄段（养老年龄）为女性55周岁以上，男性60周岁以上人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取不低于200元的征地保养金。第三，从事农业生产的纯农人员根据不同年龄条件，实行不同的政府补贴。如张家港市规定：被列为农村最低生活保障对象的，个人不缴费，分别由市、镇财政各负担当年应缴总额的50%；其他参保人员实行分年龄段补助，凡男年满46周岁不满60周岁、女年满41周岁不满55周岁的个人承担缴费总额的40%；市、镇财政补助60%，对男年满18周岁不满46周岁、女年满18周岁不满41周岁的，个人承担缴费总额的60%，市、镇财政补助40%。市、镇财政二级补助中，市财政承担30%，镇财政承担70%。第四，对男年满60周岁，女年满55周岁农民，不参加农村养老保险，由政府负担其养老费用。如张家港市，凡至2003年12月31日前男年满60周岁、女年满55周岁的具有本市户籍（外市迁入10年以上）无固定收入的人员，每人每月可享受80元的老年农（居）民社会养老补贴。
二、苏州市农村养老保险制度的主要制约因素
社会保障制度从根本上说是一套法律制度，社会保障法律规定着社会保障的一切运行程序和制度。苏州市农村养老制度的主要制约因素就是社会保障法律的不完善，影响苏州市农村养老保障的主要制约因素有：
（一）中央政府养老保险立法滞后
上位法的立法滞后影响下位法的稳定发展。目前，中央政府还没有制定养老保险法，导致养老保险社会覆盖面小，规范性和强制性不足等后果。同时，由于国家立法滞后，造成地方养老保险制度的不稳定，影响人们的参保热情。关于农村社会养老保险方面，民政部于1992年1月制定了《县级农村社会养老保险基本方案》，要求各地认真贯彻执行。各地以此为参照，纷纷制定了农村养老保险方案。如张家港市于2000年制订了《张家港市农村养老保险暂行办法》，于2002年12月又重新制定了《张家港市农民养老保险办法》。苏州市政府于2003年4月制定了《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，要求各县市认真执行，为此张家港市于2003年12月又了《〈张家港市农民养老保险办法〉补充意见》。
（二）苏州市农村养老保险制度的统筹层次偏低
由于苏州市农村养老保险制度的具体实施是依据县级市制定的有关政策，所以，苏州市农村养老保险制度的统筹层次在县级市，即苏州市农村养老保险政策在本县市范围内是一样的，超出了县级市范围，农村养老保险制度是不一样的。如表1所示，苏州市市区和各个县市农村养老保险在缴费比例、缴费数额和个人负担比例方面都是不同的。另外，苏州市城镇居民在养老保险方面和农村居民也是不一样的。这样，苏州市城乡之间、农村之间养老社会保险政策不同造成了严重后果，它损害了农民之间的公平性，制约了农民的流动，影响着农村养老保险制度的持续稳定发展，也加剧了城乡发展的不平衡。
三、创新苏州市农村养老保险制度的设想
苏州市农村已经建立起一套养老保险制度，从世界各国和我国城镇社会保障的实践经验看，养老保险涉及人数最多，资金需要量最大，所以，为了保证养老保险的稳定发展，需要创新农村现行的制度。
（一）当务之急是统一各县市的农村养老保险制度
苏州市政府于2003年4月30日制定《苏州市农村基本养老保险管理暂行办法》，应该在此基础上由市政府牵头制定一部具体的实施细则，在各县市统一实施，不能让各县市各自为政。同时，可以建立专门的农村社会保障机构，统一管理农村社会保障事务的运营。
（二）对农村养老保险采用完全积累模式
现行苏州农村养老保险实行的是部分积累模式，建立了个人账户和统筹账户，和城市养老保险模式相同。实际上，部分积累模式仅仅是现收现付式向完全积累式的过渡形式，仅存在于我国，还没有成功的实践经验；而且，部分积累式和现收现付式都不能解决人口老龄化问题，所以，为了避免走弯路，可以直接在农村建立完全积累模式。完全积累模式与其它两种模式相比有明显的好处：第一，在户口迁移等情况下，退保或转保手续非常方便。第二，增强了农民投保的积极性和主动性。农民缴费全部划入个人账户，这样农民缴费多少和以后的养老金待遇直接挂钩。第三，建立单一的个人账户有利于管理和监督，可以避免因有两个账户需要分别管理、计算和监督的麻烦。第四，建立完全积累式基金，透明度高，避免了政府挪用以及个人账户空账运行的弊端。第五，建立完全积累式基金可以应对人口老龄化问题。因此，实行完全积累模式已经成为世界各国养老制度改革的方向。
（三）建立多层次的养老保险制度
