时间：2022-08-04 14:23:00
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村医疗救助论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
论文摘要：为了使农民脱离贫困，农村社会救助制度应运而生。本文对中国农村社会救助制度的主要内容进行描述，从而指出农村社会救助制度中存在的若干问题，并通过借鉴国外农村社会救助制度提出相应的改革措施。
贫困，是指一种人们缺乏满足最起码生活需要手段的状况，即人们缺少达到最低生活水平的能力。世界银行2001年1月对贫困进行了定义，即缺少机会参加经济活动、在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权和容易受到经济以及其他冲击的影响。在我看来，贫困是个人或者家庭无法满足基本生活需要的一种生存状态，不仅包括物质贫困，而且包括精神贫困。社会救助是指通过立法，由国家或者政府对由于失业、疾病、灾害等原因所造成收人中断或者收人降低并陷人贫困的人员或者家庭实行补偿的一种社会保障制度。相应地，农村社会救助制度是指针对农村中的贫困人口或者家庭进行救助的一项社会保障制度。
一、农村社会救助的主要内容
(一)农村生活社会救助。农村生活社会救助，主要是为了保障贫困农民的最低生活需求，由农村五保供养和农村居民最低生活保障制度组成。农村五保供养制度是指对符合《农村五保供养条例》规定的村民，在吃、穿、住、医、葬等方面给予生活照顾和物质帮助。它的供养对象是符合“三无”条件的老年人、残疾人和16岁以下的未成年人;供养内容为吃、穿、住、医、葬等方面;根据《农村五保供养条例》的规定，对五保对象实行集中供养(由政府兴办敬老院供养)或者分散供养(由亲属或邻居在家供养)的供养方式;经费主要来源于政府救助;供养标准不得低于当地村民的平均生活水平并适时进行调整。农村居民最低生活保障制度则主要是为了解决农村贫困人口的温饱问题。它的保障对象是家庭年人均纯收人低于当地最低生活保障标准的农村居民;保障标准由县级人民政府确定并进行动态调整;资金发放主要采取差额补偿的方式;资金来源以地方财政为主，中央补助为辅。
(二)农村生产社会救助。农村生产社会救助，主要是为了使有一定生产经营能力的农民脱离贫困。它的救助对象是有一定生产经营能力的贫困农民;救助内容主要包括政策扶持、资金扶持、科技和信息扶持等。值得一提的是我国农村中的扶贫开发。改革开放以来我国就在农村推行扶贫开发，取得了一定的成效，如贫困地区的经济发展速度明显加快等。
(三)农村医疗社会救助。农村医疗社会救助，主要是为了改善农村贫困人口的健康状况，为农村贫困人口中的患病者提供医疗保健服务。它的救助对象是贫困人口中的患病者在实施了医疗保险后仍不能支付医疗费用的那部分人;救助标准为满足贫困人口的基本医疗需求且要考虑当地政府的救助能力;救助方法是减免或者全部减免医疗费用、设立专项基金或是社会慈善组织的救助;资金主要来源于国家财政。
二、农村社会救助存在的问题
(一)农村生活社会救助存在的问题。保障对象的确定和全面覆盖比较困难;保障标准的合理制定困难，最低生活保障标准的测度方法各地存在较大差异;保障资金的来源较为单一，社会资金支持较少。
(二)农村生产社会救助存在的问题。农村中的绝对贫困人口较多，脱贫困难;扶贫标准过低，导致“维持贫困”;贫困农户自主参与的积极性不高，缺乏脱贫的主动性;社会各界的生产性救助活动开展的成效十分有限。
(三)农村医疗社会救助存在的问题。医疗救助水平较低，主要的大病并没有得到很好的治疗;资金的供求矛盾较为突出，需求明显的大于供给;管理体制不健全，各职能部门之间职能分工和责任分担不明确。
三、农村社会救助制度的改革措施
(一)农村生活社会救助的改革措施。对于救助对象和救助标准的确定，可以参照英国的社会救助制度。英国的贫困群体主要由国会确定。英国对申请社会救助有严格的程序，有关部门和机构根据贫困线标准对低收人者进行较为复杂的生活状况调查，包括家庭收人和资产状况。这就涉及到贫困线的制定，也就是最低生活保障线的制定。贫困线的确定有贫困发生率、贫困缺口率、恩格尔系数等指标，要对这些指标进行综合的考虑和参照。另外，要鼓励社会各界对农村生活社会救助进行捐赠和帮助，使救助资金来源多元化。
(二)农村生产社会救助的改革措施。坚持救助治本的原则，使贫困农户从根本上脱贫;坚持救助方式多样化;坚持生活社会救助和生产社会救助相结合，增强农民脱贫的积极性等。例如奥地利整合经济、就业和福利政策等就行社会救助;荷兰实施建立在就业和收人安全之上的政策，保证最低工资;芬兰在保留社会保障制度的基本框架的同时把就业放在首位;卢森堡则旨在建立一个积极的社会国家，提供给每个人足够的收人，在工作中孕育社会整合，防止潜在的贫困。可见，大多数欧盟国家都旨在提高就业来缓解贫困。
论文关键词：农村 社会保障 制度创新
十六届三中全会提出的“五个统筹”中，统筹城乡发展居于首位，要形成城乡区域协调发展的社会制度环境，实现城乡经济社会的良性互动。然而我国现行社会保障制度存在着严重缺陷，主要表现在：一是城市居民社会保障水平的高福利状态与农村居民的救济型低水平的保障并存；二是城乡隔绝的社会保障制度，使市场经济条件下的人才资源优化配置难以形成。当前我国社会保障制度改革与建设的重点在于：在加大对城市社会保障制度改革与完善力度的同时，应在新农村建设的过程中，着力加强农村社会保障制度建设，努力提高农村居民的社会保障水平。
1我国农村现行社会保障制度存在的问题
1．1制度体系不健全，保障项目较少
一是社会保险制度严重缺位。传统的农村合作医疗制度步履维艰，而新型农村合作医疗制度尚在全面推广阶段；工伤、生育、失业三大社会保险制度至今尚未在农村建立。二是社会救助制度体系不完善。目前农村主要局限于基本生活救助，医疗救助制度基本没有建立，教育救助、住房救助等不普遍。三是社会福利体系残缺不全。目前只有部分经济实力好的地区还依稀保存一些敬老院和福利院，大部分地区该项制度体系已经瘫痪。
1．2保障标准低，总体水平不高
新型合作医疗保障水平不高，而且由于是保大病住院，使得相当部分参保居民由于交不起首次人院费而不能住院，进而无法享受医疗保障，新型合作医疗能否真正解决农民因病致贫致穷的问题不容乐观。
2建立和完善农村社会保障体系的迫切性和可能性
2．1建立和完善农村社会保障体系是经济社会持续发展的内在要求
随着我国各项改革的深入进行和城市化水平的不断提高，农民工队伍不断壮大，人口流动增强，要求尽快建立并完善农村社会保障制度加强城镇社会保障制度改革，建立健全农村社会保障体系，已是中国经济社会持续发展的内在要求。
2．2建立和完善农村社会保障体系是广大农村居民的迫切需要和期待
随着我国人口老龄化日益显现，农村人口老龄化问题更为突出，农村社会保障问题日益严重。传统的家庭养老功能日益弱化，农村养老风险不断加大。部分农村老年人养老保障无着落。保障农民的基本生存权和身体健康是建设社会主义新农村的基本前提。
2-3建立和完善农村社会保障体系已经具备一定的实践经验
第一，专题解决农民工社会保险问题。如北京市建立了农民工医疗保险和工伤保险制度，体现了“低费率、广覆盖、保当期、保大病”的原则，适应了外地农民工“年纪轻、流动性大”的特点。第二，加强农村医疗救助，缓解因病致贫、因病返贫矛盾。江苏省常熟市出台了新的医疗救助实施办法，重点解决困难群体的医疗保障问题，在很大程度上缓解了农村居民因病致贫、因病返贫的矛盾。
3我国农村社会保障体系需要创新的重点
3．1农村社会养老保险制度需要重新定位与制度创新
今年国内已有部分省市率先启动了新型农村养老保险的试点。这意味着，政府将为新型农村养老保险部分“买单”。建立“低费率、广覆盖、能接续、可持续”的新型农村养老保险制度。
3．2继续完善农村合作医疗制度，实行分类保障，适时与城镇合作医疗保险接轨
推行新型农村合作医疗制度是政府积极投入农村社会保障事业的体现，有效缓解了农民“看病难、看病贵”问题，遏制了农民“因病致贫、因病返贫”现象，基本达到了“政府得民心、农民得实惠、卫生得发展”的目标。
3．3加强服务网络平台建设，实行网络化管理
在乡镇(街道)设立社会保障综合管理服务机构，统一负责所在地社会保障事务，包括社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等的相关事务。
〔论文摘要〕随着农村社会经济持续、快速发展，我省农民生活消费水平与以往相比有很大提高，主要表现在消费支出显著提高、消费结构进一步优化、消费质量稳步改善几个方面。但农民生活消费也存在一些问题，如农村社会保障制度不完善减弱了农民的即期消费倾向，农村基础设施滞后制约了农民的消费空间，等。为此，必须全面发展农村经济，努力提高农民的收入水平;必须建立健全农村社会保障制度，增强农民的消费信心;必须进一步改善农村消费环境，拓宽农民的消费领域。
一、山西农民生活消费水平与以往相比有很大提高
(一)消费支出显著提高。改革开放以来，我国农村社会经济持续、快速发展，农民收人大幅度增加，农民生活消费水平显著提高。2008年山西统计局的统计数据显示:农村居民人均纯收人4 ， 097.24元，比2007年增长11.8%;农村居民人均生活消费支出3 ， 097.75元，比2007年增长15.5%;农村占人口20%的低收人者收入1， 492.90元，比2007年增长11.6%。联合国在考察了大多数国家情况的基础上提出:恩格尔系数(即居民家庭食品消费支出占家庭消费支出的比重)在60%以上为绝对贫困，50%-..59%为温饱，40% -.49%为较富裕，20%一39%为富裕，20%以下为极富裕。我省农村居民家庭恩格尔系数为39%，表明我省农民整体生活实现了基本小康，这是一个具有历史意义的里程碑。
(二)消费结构进一步优化。我省农民用于吃、穿、住、用的消费支出比重下降，用于医疗保健、交通通讯、文教娱乐和其他商品服务消费的比重上升，变化最为显著的是交通通讯和文教娱乐消费的迅速增加，这种变化表明山西农民在吃、穿、住、用方面的生活得到极大改善后，越来越注重对教育的投资和对文化生活的改善，以及对交往和掌握信息的渴求。
(三)消费质量稳步改善。首先，食品消费结构更加合理。在食品消费中，粮食等传统食物消费量略有减少，全年人均消费粮食190.84公斤，同比下降3.6%;水产品和蛋类等食物消费量增加，全年人均消费水产品0.93公斤，同比增长15.1%;消费蛋类及其制品6.60公斤，同比增长10.9%。食品消费中肉、蛋、奶和水产品等动物性食品的增长，表明广大农民开始注重饮食的营养全面，食品消费更加合理、健康。其次，居住条件和环境明显改善。一部分先富起来的农民选择在城镇购置商品房，把居住空间延伸到城市;新建住房的档次也提高了，大多设施齐全。再次，新潮耐用消费品大量进人农户。随着农村电网改造、家电下乡等惠农政策的实施，电视、电冰箱、电话、移动电话、摩托车等新潮耐用消费品大量进人农家。最后，交通和通讯消费是近年来山西农民生活消费中的一大亮点。随着市场经济的发展，农民经济活动的区域不断扩大，特别是农民外出务工人数增多，带动了农民通讯和交通开支的大幅增加。
二、山西农民生活消费中存在的问题
(一)山西农民收入总体水平低、收入不确定影响着消费水平。山西省2008年国民经济和社会发展统计公报显示:全年城镇居民人均可支配收入为13 ，119.05元，城镇居民人均消费性支出为8 ， 806.55元;农村居民人均纯收人为4 ， 097.24元，农村居民人均生活消费支出为3 ， 097.75元。显然农村居民的收人水平和消费支出与城镇居民还存在一定的差距，而且长期以来，农业“靠天吃饭”的格局没有得到根本改变，农业生产抗风险能力依然较弱，自然灾害不仅影响当年农民收人，更严重的是可能导致农民多年辛苦积累的财富毁于一旦，心理上缺乏安全感，不能把有限的资金完全用于消费。
(二)农村社会保障制度不完善减弱了山西农民的即期消费倾向。目前，以农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村社会保障体系初步形成，解除了农民的一些后顾之忧，但受经济发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约，我国农村社会保障事业总体相对滞后、保障面较窄、保障水平偏低，农民储蓄用于养老防病、住宅建设仍是首选，即期消费受到限制。
(三)农村基拙设施滞后制约了山西农民的消费空间。农村还有部分地方水、电、路基础设施不理想。山西统计信息网公布，到2008年底，全省通自来水的村占到总村数的71.8%。山西农村还有近30%的行政村没有用上自来水，这就直接影响到洗衣机、沐浴热水器等消费品在农村的销售。山西农村电网改造基本完成，但由于电力供应不足导致农村缺电、停电现象仍较普遍，制约了家用电器在农村的有效普及。到2008年底，全省乡镇通油路率达到100%，但全省28，107个建制村中，有24，740个通了水泥(油)路，还有12%的农村乡镇与村、村与村没有实现道路硬化，路难行影响着农民购买摩托车、农用车、汽车等的积极性。农村基础设施的滞后严重制约着农民的消费空间。 三、提高山西农民生活消费水平的对策建议
(一)全面发展农村经济，努力提高农民的收入水平。收入水平决定消费水平，农民的消费结构和质量都随收人的变化而变化。首先要从政策上加大对农民增收的支持力度。政策的调整和完善是农村经济发展和农民生活水平提高的先导，中央提出了工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，目前山西已经具备了工业反哺农业、城市支持农村的相应实力，所以政府应调整全省发展格局，推进城乡统筹发展的实质性进展，把农村发展纳人全省大发展的进程之中，加大政府对农村的政策倾斜和财政投入，加强城市在科技、教育、医疗等方面对农村发展的支持力度，为农村发展、农民增收从政策制度方面提供可靠保障。其次，要提高农业综合生产能力，为农民增收夯实基础。进一步提高农业综合生产能力是增加农民收人的必然要求。提高农业综合生产能力，必须充分挖掘农业内部的增收潜力，加强农田水利和生态建设，提高农业抗御自然灾害的能力，提高土地产出率和劳动生产率。提高农业综合生产能力，还要着力优化农业产业结构、农业产品结构和农业区域布局，提高农业产业化经营水平。在保证粮、棉、油稳定增产的同时，因地制宜地发展养殖业、经济林和花卉等多种产业，积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，推进优势农产品产业带建设，促进农业生产区域化和产业化经营。再次，要引导和扶持农村劳动力转移，拓展农民的增收渠道。统计显示，工资性收人已成为农民收人持续增长的重要来源。当前各级政府应把促进农民就业作为发展农村经济的一项重点工作来抓，充分发挥政府在组织管理、信息传递、劳务中介、技能培训、行政维权等方面的职能优势，加强对农民就业工作的管理和组织，加大对农村劳动力的技能培训，解决好农民工劳动保险、子女就学等实际问题，力争使农民想创收有人指门路，想出能出得去，出去能稳得住。
论文摘要：对吉林省农村保障与农民消费的现状进行了深入的分析，阐述了吉林省农村社会保障制度的不完善是导致农民消费下降的主要原因，同时对于如何完善农村社会保障制度与提高农民消费给出了对策与建议。
近年来，我国的投资增长过快，使得国内产能过剩，无效供给增加，资源环境压力增大，从而导致经济波动增强。在当前的国际经济环境下，中国经济的发展只能靠扩大国内消费需求，增加消费以拉动内需便成为稳定经济增长的务实之举，因此，启动消费，扩大内需将在今后相当长的一段时间内成为我国的一项基本国策。尽管中央银行多次降低利率，但国内居民消费需求依然增长缓慢，居民的储蓄却节节攀升，究其根本的原因是我国特别是农村还没有健全的社会保障制度，农民在消费时还存在着后顾之忧。中国作为传统的农业大国，农业的比重在国民经济的发展中占有十分重要的作用，特别是吉林省作为中国的农业大省，启动农民的消费对吉林省经济的全局发展起着十分关键性的作用。
一、吉林省农村杜会保障现状
1.农村养老保险。吉林省从1993年在部分县市开始建立农村社会养老保险制度以来，农村养老保险制度的贯彻执行经历了曲折的发展过程，在最初的几年里，由于地区发展不平衡，存在投保人数增长缓慢等问题，总体上吉林省农村养老保险明显落后于全国平均水平。2005年初随着进城农民工的增多，吉林省从改善农民进城就业环境，推进农村劳动力转移就业出发，明确用人单位要为农民工缴纳养老保险费，农民工参保并履行缴费义务后，可与城镇企业职工一样享受养老保险待遇。至2009年底全省各地己全部出台了被征地农民养老保险实施办法，但是到目前为止保险人数增长乏力，后期还有大量工作需要落实。
2农村医疗保障。吉林省自2003年开展新型农村合作医疗试点，2007年在全省全面展开，使全省农民“因病致贫、因病返贫”问题有所缓解。2009年，吉林省的新农合制度建设得到进一步巩固和发展，新农合管理逐步向制度化、规范化、科学化迈进，参合农民住院报销封顶线，由3万元提高到4万元，有的县(市、区)提高到了5万元。由于各级政府的财力状况和农民收入增长有限，提高财政补助标准及农民个人筹资水平都有一定困难。
3.农村社会救助。目前，我省农村社会救助包括传统的救济、农村最低生活保障和临时救济。救助对象为农村的五保户、困难户和其他生活困难群体。截至2008年9月底，我省共有农村贫困人口100万左右，农村低保年标准为767元，不足农民人均收入的五分之一，救助标准低，低保对象生活仍很困难。
二、农村社会保障存在的问题及原因分析
1.农民参保意识淡薄。由于传统的家庭养老的习惯，农民参加社会保障的意识不足。
2.原有农村养老保险属完全储蓄型模式，缺乏必要的保障和激励机制。随着农村养老保险的发展，资金积累越来越多，以县为单位的分散管理形式不仅会增加基金被挤占挪用的风险，而且，投资形式单一，缺乏保值增值有效途径，特别是难以抵御通货膨胀的侵蚀，必然使养老保险基金“缩水”，未来保障能力大打折扣。因此，农村养老保险受人们对通货膨胀预期的影响，在通货膨胀率较高而增值能力较差的情况下，农民参加养老保险的积极性降低，退保现象增加。
3.农民实际收入水平不高，用于养老保障能力有限。近年来，我省粮食产量增加，农民家庭人均纯收入增长较快，但纯收入按可比价格计算，实际增长幅度较小。农民的现金收入用于购买生活必需品和购置生产资料后所剩无几。
4.我省农村集体经济发展水平低，对农民养老保险没有负担能力。我省自2004年免征农业税以来，村级的收入只有财政的转移支付，村办企业寥寥无几。全省大多数村集体，除去用于社会优抚、社会救助和维持自身运转外，几乎没有能力为养老保险提供资金补充，集体经济组织很难担当起在农村社会保障体系中所应扮演的角色。
三、吉林省农村消费支出现状
1.消费能力与消费结构层次低。在吉林省居民消费结构中 ，恩格尔系数较高。如2009年吉林省农村居民家庭恩格尔系数为40. 0%，这说明在食物消费方面吉林省农村居民消费比重较大。由于农民收入有限，农村发展落后，没有相应的消费场所与服务，使得农民用于教育，服务，娱乐等方面消费比例很低。
2.消费心理谨慎。吉林省农村居民的收入状况偏低，为了躲避风险，大多数农村居民都是把收入攒起来，同时受传统消费观念和习惯的影响，以及对未来存在较多的不确定性，农民的消费心理普遍较为谨慎。在农村，许多农民保持“量入为出”的勤俭节约型消费传统。
四、吉林省农村消费支出存在的问题及原因分析
1.农民收入水平的约束。收入是消费的基础，吉林省所在的东北地区在解放后曾一度成为全国最富有的地区。但改革开放后东部经济迅速发展起来，东北逐渐失去领军地位，现在甚至已成为经济相对落后的地区，收入的不足严重制约着生活消费水平。
2.传统消费心理与消费习惯的制约。中国农民自古就有勤俭节约的传统美德，而且中国人历来就有先储蓄后消费的习惯，在农村地区尤为明显，这些严重制约着农村居民消费水平。
3.农村基础设施和薄弱，限制农村消费。我国农村基础设施薄弱，消费条件不健全。农民购物难、饮水难、行路难、上网难等问题突出，严重制约了农村消费。
4.社会保障制度不完善，限制农村消费。目前我省农村社会的保障制度还相当薄弱。统计数字表明，我省农村社会保障率仅有3%，养老、医疗、子女入学、住房等问题时刻困扰着农民，影响农民的消费能力。
五、相关建议措施
1.建立完善农村社会保障体系的主要措施及建议
(1)建立新型农村养老保险制度。按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险制度。政府或村集体经济组织本着鼓励参保、多缴多得的原则，对参保人给予适当缴费补助。可实行个人账户和基础养老金相结合的模式，个人账户养老金为账户存储额除以计发月数，基础养老金由国家和各级政府根据经济发展情况确定。基础养老金要适当调整，个人账户可转移、可继承、可衔接。 (2)完善新型合作医疗制度。要巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。重点是各级政府要适当提高补助标准，科学调整补偿方案，提高报销起付段和报销补偿比例，扩大门诊大额慢性病补偿病种和补偿比例。抓紧门诊家庭账户向门诊统筹过度。搞好新农合与医疗救助的衔接，帮助农村困难群体解决看病难问题。
(3)完善农村救助制度。按照属地管理原则，强化地方政府职责，足额落实资金，合理掌握标准，切实做到应保尽保。解决好农村居民最低保障对象、五保供养对象、在乡重点优抚对象的困难问题，提高他们的补助标准。全面落实农村五保供养政策，确保供养水平达到当地村民平均生活水平。完善农村受灾群众救助制度，落实好军烈属和伤残病退伍军人等优抚政策，要大力发展以扶老、助残、救孤、济困、贩灾为重点的社会福利和慈善事业，加大农村社会福利设施建设。
(4)增加投入，保障支撑能力。与城镇相比，政府对农村社会保障的投入还远远不够。为此，各级政府要把建立农村社会保障制度，列入当地经济社会发展规划，调整财政支出结构，加大财政补助力度，不断提高保障标准和补助水平。要按照统筹城乡发展的要求，进一步整合资源，优化配置，不断向农业、农村和农民倾斜，从而加速农村经济发展，尽快提高农村富裕程度和农民生活水平。当前应重点加大对农村养老保险、新型合作医疗和最低生活保障方面投入。
(5)强化宣传，提升对农村社会保障认识。社会保障意识是建立农村社会保障体系的前提和基础。各级政府和组织也要通过各种宣传方式和手段，改变农民的陈旧观念，调动农民参保积极性，全面提高农民参加社会保障的意识。
(6)从长期来看社会保障的支出来源于经济的发展成果，经济的发展在于人力资本的投入，社会保障制度的完善从根本上来讲应该加强教育的投入，据统计2008年，吉林省在农村教育上的各种投入有35亿元之多，在未来的几年内应继续加大投入力度。
2.促进农民消费采取的主要措施及建议
(1)提高农民收入水平。积极发展农业产业，充分挖掘农业内部的增收潜力。大力推进农业产业化经营，扶持农产品精深加工业，各级财政设立发展专项资金，用于扶持农产品加工企业的基础设施建设、技术创新和推广。对农民专业合作社、种养大户和农产品加工企业给予税收优惠，并开展政策性信用担保试点。通过财政贴息、投资参股等形式扶持重点农业产业化龙头骨干企业的技术改造，支持乡镇企业发展，加快发展农村服务业，大幅增加农业补贴。
(2)增强农村基础设施建设。加强农村的公共基础设施建设，为农民扩大生活消费创造必要的基础条件。应抓住农村青壮年返乡的机会，加大对农村基础设施和社会事业建设的投入，继续强化和改善农业物资装备基础，抓好高标准农田基本建设，兴修农村水利，加快大中型灌区续建配套和节水改造工程建设，解决农村饮水安全、沼气建设及垃圾治理等问题。加强煤气，自来水的覆盖情况，让农民生活无忧。抓好农村水、电、路、气、房建设，既改善农村基础设施建设，又能就地就近解决农村劳动力就业，增加农民现金收入。
论文提要本文结合城乡统筹发展的基本内洒，重.x,分析我国农村社会保障制度在建设和完善过程中存在的突出问题，以及解决措施.
加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系体现着科学发展观精神，对于我国未来的经济发展和社会和谐都具有全局性的意义。现阶段，我国城镇社会保障体系已经形成，但农村社会保障体系仍然处于起步阶段，保障体系不完整，保障水平低.因此，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，首要的任务是建立和完善农村社会保障体系。
一、城乡统筹发展的内涵
城乡统筹发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中，通盘筹划、综合考虑，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的差距，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决“三农”问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，优化资源配置.建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。城乡统筹是要把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序流动结合起来，把建设社会主义新农村与稳步推进城镇化结合起来，加快建立健全以工促农、以城带乡的政策体系和体制机制，形成城乡良性互动的发展格局。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，让全体社会成员有尊严地生活。
在统筹城乡经济社会发展的过程中，农村社会保障制度的建设问题己经引起各级政府的高度重视，但在长期实行城市偏向的政策影响下，农村社会保障制度的建设还存在许多不令人满意的地方。
二、农村社会保障制度面临的主要问题
1、农村社会保障供求矛盾突出。根据国家统计局2008年2月28日的“2007年国民经济和社会发展统计公报”，2007年末我国农村居民为72 750万人，占总人口的55.1%。农村人口在群体构成、医疗、教育、就业、老龄化等方面都形成了对社会保障的巨大需求。但与此形成鲜明反差的是，农村社会保障的保障项目发展水平参差不齐。农村五保户供养制度是农村社会保障体系中相对规范的一项，但农村最低生活保障、新型农村合作医疗、社会救助等制度由于建立不久，需要完善和改进的地方比较多:新型农村社会养老保险制度还处于试点起步阶段，仅在全国很小的范围试行;失地农民社会保障和农民工社会保障等制度建设虽然正在逐步推进，但都有待于进一步的探索。目前，大多数农村家庭还主要是依靠个人、家庭来承担各种风险，较少感受到国家社会保障制度的安全可靠性，以至于社会保障制度在一定程度上成了城镇居民的专利。
2、对农村弱势群体保护不足。由于经济发展水平和制度自身发展基础的限制，目前的社会保险制度只保护了一部分劳动年龄人口，社会保障的实际覆盖范围远没有达到法律规定的覆盖范围。由于基础薄弱和发展滞后，造成现行社会保障制度对农村弱势群体保护不足。转移到城镇中的农村就业人员大多数无法享受到社会保障，而他们多为低收入者，处于低端劳动力市场，劳动关系不稳定，迫切需要基本社会保障。另外，大量农转非人员因为就业不稳定，也大多没有稳定的社会保障关系。大量失地农民失去原有的土地保障，而现有的农村社会保障制度仍不健全.
3、农村社会保障尚未形成成熟、挽范的运行模式.由于历史原因，我国各级政府对城镇社会保障制度的建设非常重视，积累了不少经验，形成了一系列较为成熟的模式，有效地规范了社会保障中各方的权利、义务关系以及经济利益关系，促使社会保障制度走向良性的、可持续的发展道路。而农村社会保障制度的建设由于长期受到忽略，目前还正处于探索阶段，其模式及其管理体制还不成熟。农村社会保障很多是通过各种行政性文件的，这些文件缺乏法律权威与制度刚性，具有很大的随意性，缺乏制度化。
4、农村社会保障管理服务能力不足.近年来，各级劳动保障部门不断推进管理方式和手段的改革和创新，不断加大对农村社会保障的重视程度和投入力度。但是，在工作运行过程中，部门之间职能分割的问题仍然十分突出，目前农村社会保障工作分别由劳动保障、民政、卫生、计生等多个部门管理，制度不统一、相互不衔接，致使农村社会保障处于条块分割、多头管理、各自为政的状态，这势必降低社会保障互助合作的功效。社会保障信息网络建设是决策与管理科学化的基本条件。但是由于投入资金不足，信息网络建设严重滞后，各项统计数据可信度差，不可避免给社会保障管理和决策造成失误。社会保障经办机构管理经费不足，严重制约了社会保障事业的健康发展.
三、建立和完善农村社会保障制度的思路
1、以科学发展观作为建立和完善农村社会保障制度的指导思想.农村社会保障的发展在很大程度上取决于政府的发展观、发展战略和政治意愿，因此在“科学发展观”指导下，以人为本，城乡统筹，逐步完善农村社会保障体制是必然趋势。但城乡统筹不是城乡统一，城乡生产力水平和各方面情况不同，城乡居民在现阶段享有的保障项目和保障水平会有所区别，不可能是一个标准。
覆盖城乡居民的社会保障体系的关键是农村居民社会保障问题。当前，应当全面建立农村最低生活保障制度，进一步推进新型农村合作医疗，探索农村社会养老保险制度，建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系。要特别注意解决被征地农民的就业和社会保障问题，做到即征即保，确保他们的生活水平不因征地而降低。探索进城务工人员的就业、社会保险制度，确立稳定的劳动生产关系，并尽快在全国范围内推行社会保障关系接转制度。
2、科学制定农村社会保障体系规划.首先，要明确制定规划的指导思想，要从战略的高度考虑问题，有效地把农村社会保障建设和我国关于农村发展的一系列重大方针和决策有机结合起来，用积极的社会保障促进农村的发展和现代化。要通过建设农村社会保障体系打破城乡二元结构，统筹城乡发展，促进社会公平;要使建设农村社会保障体系成为增加农民收入，改善农村民生，扩大内需长期的、稳定的、规范的制度安排:要使建设农村社会保障体系成为巩固计划生育成果，迎接人口老龄化挑战的重要途径。其次，要建立和完善农村社会保障项目。一个健全的农村社会保障体系应当包括农村养老保险制度、农村医疗保险制度(新型农村合作医疗)、农村最低生活保障制度、五保供养制度、被征用土地的农村居民社会保障制度、社会优抚制度、社会福利制度、医疗救助制度等内容。要让社会保障覆盖到全体农村居民，要让每一类农村居民都能拥有相应的有效的社会保障。
论文关键词：农村；人口；保障；制度
随着我国人口再生产类型的转变和人口老龄化进程加速，在我国农村出现了庞大的新生困难群体——农村老龄人口群体。他们境遇的恶化严重地影响到农村社会的和谐稳定和以稳定低生育率为目标的人口和计划生育政策的贯彻执行，其生产、生活和养老保障需要社会给予更多的关注和救济。
l农村养老的严峻形势和保障制度现状
全国13亿人口中有70％是农村人口。由于我国传统的退休金制度只覆盖国有企业和大型集体企业，非国有经济单位的劳动者和广大农民不享有退休金制度提供的养老保障。由于城镇居民有城市最低生活保障制度支持，在我国没有真正社会保障待遇的是70％的农村人口，农村老人是生活最为困难的群体。解决我国老龄人口问题的难点和重点在农村，由于经济、社会和制度供给短缺等方面的原因，目前我国农村养老保障的形势非常严峻。
1．1制度供给短缺
我国传统的社会保障制度的建立是以城市为中心，目前尚未建立农村社会保障制度。对于农村，政府鼓励有条件的较富裕的地区，尝试实行各种形式的社会保障制度。也就是说全国统一的农村社会保障制度的建立尚未纳入政府近期工作的重点。政府尚未计划在短期内给农村提供一个可操作的社保制度安排。农村养老制度的建立目前还主要依赖于各地的探索和实践。
1．2养老保障的经济能力严重不足
1978～1984年，我国城乡居民人均收入比例由2．5：1下降到1．8：1，但1985年后城乡居民的收入差距重新拉大。如果把城市居民享有的各种类型的补助金包括进来，而把各种额外的责任和负担从农民的收入中扣除，比例高达4：1。据世界银行估计在2002年我国每天消费低于1美元的1．6亿人口中，99％的人口生活在农村。农村老年人口个人和家庭提供养老保障的经济能力严重不足。
1．3家庭分散社会养老风险的功能正在退化
“养儿防老”，依靠子女及亲属赡养老年人，是我国几千年来的传统。在人口再生产处于低出生、低死亡和低增长的人口社会经济形势下，这一传统养老模式分散社会养老风险的功能大大削弱。同时，我国正经历着人类历史上最大规模的农村人口向城市的流动，大量成年人口从农村前往城市打工，而他们的父母和子女仍尚在农村。许多留守老人不仅不能得到成年子女的照顾，相反，他们每天仍要从事繁重的体力劳动，并担负着照顾第三代的责任。一旦出现意外事故他们将要受经济、体力和精神上的多重煎熬，同时也加大了他们成年子女外出务工的机会成本。
1．4农村社会救助不足
近年来，虽然我国政府加大了扶贫的力度，但对农村的救助远远不足。据民政部2006年统计，城镇得到救助的人口是2240万，而农村仅为770万。社会救助的不足，使农村养老面临的形势更加严峻。
1．5医疗保障匮乏
我国农村原有的合作医疗体系已经解体，2003年以来政府把重建农村合作医疗制度作为建立农村医疗保障的主要政策手段。全国许多地方都在进行农村新型合作医疗制度的试点。但是在贫困地区，对于个人交费与政府补贴相结合进行筹资为特征的农村新型合作医疗试点，由于政府补贴能力有限且常常资金不能到位，农民个人的交费能力差等原因，进展缓慢。农村老人对医疗安全普遍缺乏信心。
2探索农村养老保障制度，促进农村社会和谐发展
农村老龄人口养老保障制度的设计是一个关乎全局的重大问题。首先是待保障人口数量大。我国是世界人口最多的国家，拥有世界上最多的老龄人口。据预测随着我国人口迅速的老龄化，到2025年全国老龄人数将由现在的不足2亿增至2．9亿，其中大部分仍是农村老龄人。其次是保障的内容广泛。由于农村基础设施薄弱，社会事业发展滞后，公共服务短缺，制度供给不足。所以，农村老龄人口的养老保障不仅是经济上的扶持，而且还包括生活上的照料和精神上的安慰。
2．1尚不具备建立无条件给付的农村养老保障制度
在我国农村养老保障制度的设计上，有人主张建立一种无条件的、个人不付费用、给付标准全省(市)统一，农村老龄人口普遍受益、资金来源由中央和省级财政解决的农村养老保障制度。但这种制度目前存在以下问题：(1)在城市尚未实行无条件给付的“普惠制”的养老保障制度情况下在农村建立该制度是否会有来自城市老龄人口群体的阻力；(2)面对如此庞大的农村老龄人口群体，中、省政府是否有充足的财力保证该制度的正常运行；(3)仅仪在经济上的给付对农村老龄人口养老状况的改善究竟能起多大的作用；(4)该制度显然忽视了基层政府和农村社区组织在改善农村老龄人口生存状态中的作用，既浪费了可供利用的组织资源，也不利于基层政府和农村社区组织在农村老龄人口养老保障制度上的探索和创新。
目前．我国尚不具备建立农村养老保障制度的财政能力。另外，单纯的资金给付对我同农村老龄人口养老现状的改变作用也有限，单纯的资金给付并不能改变他们生活上的困难和精神上的无助。
2．2探索符合国情的农村养老保障制度
根据我国的国情，勇于探索，大胆实践找到一条成本低、效益高、操作性强和可持续发展的农村老龄人口养老保障之路，建立资金来源多渠道、给付水平有差别、实施方式多样化、覆盖面广、受益人群多和成本低效益好的农村养老保障制度。农村养老保障资金来源应该是多元化的，它包括中央和地方政府财政专项资金，民政事业费中的部分资金，计划生育部门征收超计划生育户的社会扶养费，慈善机构募集的部分资金，计划返回农村养老的未进入老龄期的进城务工人员交纳的养老保险费，个人捐资及有经济能力的受保障对象及其家庭成员交纳的资金等多种资金来源渠道。建议以省为单位建立农村养老保障基金，利用基金针对养老方式的不同和受保障对象个人情况不同，对农村老龄人口给予差别性的养老补助。
论文关键词：山西；老年人；养老保障；政府责任
养老保障体系是社会保障体系中的主要内容之一。进入21世纪以来，随着山西人口老龄化进程的不断加快(见表1)，养老保障制度建设显得尤为重要。本文以山西省2005年1％人口抽样调查资料为主要依据，对山西老年人养老保障水平以及存在问题进行了初步研究，并在此基础上提出了提高山西老年人养老保障水平的若干建议。
一山西老年人生活及养老保障现状
(一)山西老年人生活基本情况
健康水平、经济来源和文化程度三项指标，基本上可以反映出山西老年人的生活状况，且这三项指标是相互关联的。其中，健康水平和经济来源是养老保障工作的重要依据，文化程度与老年人的生活质量有关，也是一个重要的参考因素。
1．健康水平
调查资料显示，全省、城镇和乡村老年人口中“身体健康”的分别占63．9％、69．7％、60．1％。如果把“基本能保证正常工作生活”的部分也计算在内，则上述比例分别变为86．2％、90．8％、83．1％。调查资料还显示，在全省、城镇和乡村老年人口中“不能正常工作或生活不能自理”的比例分别是11．7％、7．2％、14．7％。总体而言，山西老年人的健康状况值得关注。
2．经济来源
全省老年人口中有“劳动收入”的约占20．6％，有“离退休金、养老金、失业保险金、最低生活保障金、下岗生活费、内退生活费、财产性收入”的约占25．9％，这两大项相加也只有46．5％，也就是说有拥有自己的各种“收入”的老年人口只占全省老年人口的46．5％，剩余53．5％的老年人口，除2．4％属于“其他”外，51．1％的没有任何收入。
在老年人经济来源问题上，城镇的情况要好于乡村。资料显示，城镇老年人口中有“劳动收入”的约占7．8％，有“离退休金等各种收入”的约占50．8％，剩余41．4％的老年人口，除2．0％属于“其他”外，有39．4％的没有任何收入。在乡村，老年人口中有“劳动收入”的约占29．1％，有“离退休金等各种收入”的约占9．2％，剩余61．6％的老年人口，除2.7%属于“其他”外，有58．9％的没有任何收入。
从上述分析可以看到：第一，全省有一半以上的老年人口(51．1％，乡村是58．9％)没有任何收入，需要“由家庭其他成员来供养”；第二，在“离退休金等收入”项中我们看到，有50．8％的城镇老年人享受着国家的社会保障待遇，这一比例虽然还不算高，但比乡村享受这些待遇的老年人要高出40多个百分点。
3．文化程度
调查资料显示，全省老年人口的文化程度偏低。从总体来看，以“小学”、“初中”、“高中”、“大学专科及以上”为顺序，全省、城镇、乡村的数值均依次降低。其中，男性老年人口的文化程度要高于女性老年人口。另外，除“小学”项乡村高于城镇外，“初中”、“高中”、“大学专科及以上”各项，城镇均高于乡村。全省老年人口中“未上过学”者数量庞大(31．0％)，且乡村(36．4％)多于城镇(22．8％)、女性(22．3％)多于男性(8．7％)。
(二)山西老年人养老保障现状
对老年人来说，基本养老保险、基本医疗保险和最低生活保障金无疑是社会保障多项内容中较为重要的。
1．关于养老保险
调查资料显示，全省、城镇和乡村老年人口中参加基本养老保险的比例分别是17．6％、36．8％、4．8％。从总体看，老年人口中参加基本养老保险的比例城镇高于乡村(高出32个百分点)，男性高于女性(平均高7个百分点还要多)。上述数据不仅反映出山西省基本养老保险事业水平较低，而且也反映了基本养老保险方面存在较大的城乡差距和性别差异。
2．关于医疗保险
调查资料显示，全省、城镇和乡村老年人口中，参加基本医疗保险的比例分别是27．3％、42．5％、17．1％。虽然山西省老年人口参加基本医疗保险的情况要好于参加基本养老保险的情况，但总体水平仍不够高，且仍然存在较大的城乡差别和性别差异。具体而言，城镇比乡村高出约25个百分点，男性比女性高出约7个百分点。
3．关于最低生活保障金
如果我们把享受失业保险金、最低生活保障金、下岗生活费和内退生活费的老年人也考虑进来，那么，基本情况见表2。除“最低生活保障金”一项比例较高外(全省、城镇和乡村老年人口的比例分别是2．9％、3．6％、2．6％)，其余的都微乎其微。这里也同样存在城乡差别，乡村老年人的情况比城镇老年人要差。
二山西老年人养老保障中存在的问题
山西老年人养老保障体系的改革是从20世纪80年代以后才开始的，时间较短。农业人口多，经济不发达以及严重的老龄化现象，决定了我省老年人养老保障事业进程比较艰难，养老保障体系面临着一系列问题。
(一)人口老龄化速度加快，养老金等负担激增
我国20世纪70年代以来开始实行计划生育基本国策，人口出生率随之大幅度下降，之后，一直保持在一个较低的水平。与此同时，随着生活水平的提高和医疗条件的改善，人口预期寿命迅速增长。在以上两个因素的共同作用下，老龄人口的比重迅速加大。2005年底，山西60岁及其以上的人口占总人口的11．0％，2006年底达到12．4％。预计到2010年，全省60岁及其以上老年人口将达到520万人，占总人口的15．08％，并且将以每年3％的速度递增。
发达国家是在社会经济发展到一个比较高的水平后才进入老龄化阶段的，而我国尤其是山西则是在一个较低的经济发展程度上步入老龄化社会的，因此我省养老保障体系中要遇到的困难将会更多、更大。
(二)制度体系不够健全，养老保障覆盖面窄
社会保障体系的核心部分是基本养老保险。基本养老保险是国家为了保障退休人员的基本生活，统一政策、强制实施的一种养老制度，具有低水平、广覆盖、强制性等基本特征。山西基本养老保险始建于20世纪90年代，主要覆盖城镇企业职工(其中主要是国有和集体企业职工，其他经济成分的职工尚处于逐步加入的过程中)。虽然近年来基本养老保险参保人数(缴费职工数与领取养老金人数之和)逐年增加，但参保人数占城镇人口的比例仍处于较低水平。只有36．8％的城镇老年人口参保，可见，基本养老保险在城镇地区的覆盖面相当有限。而农村几乎没有基本养老保险，绝大多数农民尚无一个可以依靠的社会养老体系，老年人的生活主要依靠土地上的劳作和子女的供养。
当前，山西经济社会发展中出现的一些新情况新问题使得扩大基本养老保障覆盖面变得更为迫切。比如，实施计划生育政策后出生的第一代独生子女正在成年，越来越多的城市家庭呈现出4：2：1的抚养结构(4个老人，2个青年人和1个孩子)。在这种抚养结构之下，完全依靠家庭来供养老人将非常困难，需要通过社会养老体系来解决。又如，随着山西省工业化和城镇化步伐的加快，大量的农村剩余劳动力逐步转移到城镇中来，另外还有一些农民因土地被征用而无地可耕，对这些人而言，加入社会养老体系才能为其提供生活保障。
(三)社保欠账多，历史包袱重
基本养老保险还存在一个问题，就是历史包袱重。基本养老金包括两部分：一部分来源于企业缴费形成的社会统筹基金，实行现收现付制；另一部分来源于职工个人缴费形成的个人账户基金，实行积累制。这个制度的设计是科学的，现收现付部分有利于国家发挥收入调节作用以维护社会公平；个人账户部分有利于积累养老基金以缓解人口老龄化的冲击。但是已退休的职工和在职职工在这一制度实施前都没有个人账户积累，形成了个人账户的历史缺口。这一制度在刚开始运行时就遇到了养老金支付压力，一些地方被迫提高企业缴费率，结果使得企业负担过重，逃费欠费情况严重。针对上述情况，国家决定控制过高的企业缴费率。企业缴费率降低后，养老金收入又相应减少，收支缺口继续扩大。为了保证养老金按时足额发放，企业不得不把本应积累起来的个人账户基金用于当前的养老金支出，于是便形成了个人账户的“空账”，这实际上又退回到了原来的现收现付体制。不断占用本应做实的个人账户资金是一种隐患，其必然会影响未来养老体系的正常运行。随着山西人口老龄化程度的加重，养老金的收支缺口继续增大，这就需要采取措施，妥善解决个人账户的占用问题，实现养老基金的预先积累。
三强化政府责任提高山西养老保障水平
建立起完善的山西省养老保障体系，对制度变迁方式的认识和选择至关重要。
(一)坚持强制性制度变迁方式，适度提升山西老年人的总体养老保障水平
制度变迁方式包括诱致性制度变迁和强制性制度变迁两种类型。强制性制度变迁的供给主体是国家或政府，山西现有的养老保障制度实际上就是政府主导的结果。政府主体利用其政治上的力量拥有资源配置的绝对权力，它的制度供给能力和意愿决定着制度变迁的方向、深度、广度和具体形式。由于在以前的养老保障制度改革中，政府无意改变制度变迁中权益的重新配置，其意愿制度供给和实际制度需求并不一致。山西省(乃至全国)在政府主导的养老保障制度改革中一直存在着严重的制度供给不足问题。
实行强制性制度变迁方式，要求政府加大完善养老保障制度的推进力度。具体而言，其一是加快养老保障立法建设，实现制度的法制化。从全省来讲，应在广泛调查研究的基础上，尽快制定出一套关于养老保障的基本法律法规。其二是加强省级统一规划，实行强制为主并与一定政策条件下的自愿相结合的原则，提高政府对养老保障的强制程度。为此，人大和政府有关部门应切实摸清各地各类老年人的经济状况，然后统一规划制定出适合不同收入层次、不同保障水平的养老保障政策和实施方案。当然，在强制实施的前提下，对部分确实困难且不具备负担能力的老年人可以实行优惠政策。
(二)在经济发展的基础上，不断扩大覆盖面，适时将城镇应保老人纳入养老保障体系
当前，在完善各项养老保障制度的同时，还需加大对养老保障资金的投入。应当说，近年来山西经济的持续发展为老年人养老保障事业的进步奠定了良好基础，特别是2004至2006年，地区生产总值分别达到3042．2亿元、4100亿元和4746．5亿元，财政收入分别达到533．5亿元、757．9亿元和1048亿元。因此，笔者建议在城镇，一要加大财政对基本养老保险基金的投入，逐步做实基本养老保险的个人账户，保持养老保险基金的平衡运行。二要加大财政对社会救助的支持力度。一方面加大城镇居民最低生活保障力度；另一方面加快落实对城镇困难人群的医疗社会救助制度，切断这一群体的“因贫致病、因病返贫”的“贫一病”链。三要提高养老保障相关待遇水平，建立与经济发展水平相适应的待遇调整机制。
应当说，在当前经济社会发展条件下，山西省完全有可能使城镇养老保障水平有一个较大幅度的提高，进而不断扩大城镇老年人养老保障覆盖面积，最大限度地将城镇应保老人纳入社会保障体系。
(三)强化国家财政和集体经济对农村养老保障事业的支持力度
对于农村养老保障事业，我们在沿着强制性制度变迁方向推进的同时，应加大和突出国家的扶持，特别是财力支持作用，这不仅有利于降低制度变迁的成本，而且相对于我国的社会制度和经济体制来说也更具优势。
加大政府对农村社会养老保障的直接财政投入力度。资金筹集是养老保障制度运行的核心，通过政府财政补贴发挥政府在资金筹集中的支持和利益诱导作用，是农村社会养老保障制度快速发展的支点所在。北京市大兴区就是通过政府财政补贴的方式，加大了政府的财力支持，建立了个人账户与储备调剂金相结合的新模式。相信这一做法能为破解山西农村社会养老保障制度建设中的资金筹集难题提供有益的启示。
对农村社会养老保险基金实行让税政策，并建立农村社会养老保险风险基金。社会养老保险基金投资所获得的收益与一般投资收益有本质区别，它并不直接用于分配，而是直接转入基金以增强基金实力，应付养老金的支付风险。所以除实行税前收缴养老金保险费办法外，对基金投资收益和个人领取养老金也应免征税费。任何形式的养老保险都存在着难以预料的应对风险，为了避免和应对这些风险，政府应每年从财政收入中提取一定比例的农村社会养老保险风险基金，并专户储存。
另外，应以支持农村社会养老保障制度建设为中心，调整财政分配格局，化解城乡矛盾。在制度变迁过程中，政府面临的一个重要难题就是不同利益集团之间的冲突。制度变迁往往会导致不同利益集团重新分配财富和权力，如果变革中的受损者正是决策的依靠力量，那么决策者就会因为害怕失去政治支持而不愿进行改革。我国农村社会养老保障制度变迁也面临着同样的问题，如果政府为农村社会养老保险制度提供财政支持，就会使资源在一定时期内由城镇流向农村，城镇中的强势群体则会或多或少施加一些阻力。在进一步完善城镇社会保障体系的同时，逐步加大财力分配向农村社会保障倾斜的力度。
(四)统筹城乡全面发展，协调好农村社会保障制度体系内部各具体制度之间的关系
首先，农村社会保障制度是一个多方面保障农民生活安全的完整体系，农村社会养老保障只是其中的一项。除此之外还有农村医疗保障、农村最低生活保障和农村社会救助等。虽然这些制度在保障农民生活安全上相辅相成，但也存在着财力资源分配上的矛盾。因此，农村社会保障制度的各项内容应统一规划，在政府和农民的财力资源及承担能力上应统一测算。基本原则是先保农民解除“近忧”(医疗、低保、救助)，然后再考虑安排养老保险。具体到政府和集体的财力安排，应在既有财力水平和优先保障农民基本生活及必要医疗需求的前提下，搞好养老保障与其他保障项目的动态平衡。就农民负担方面而言，由于只有养老保险和医疗保险是需要农民自己缴费的，因此应紧密结合建立农村医疗保障制度的需要，合理安排农村养老保险的缴费和给付水平及制度建设进程。
其次，城乡统筹是建设和谐社会的首要之举，农村社会养老保障制度建设也应着眼城乡统筹发展的全局统一考虑。从目标模式上讲，农村社会养老保障的覆盖范围，除在农村务农的农民之外，还应包括被征地后失去土地的农民、外出务工者、个体从业者等现有的城镇职工基本养老保险制度难以覆盖的人员。当然，在我国现阶段被征地农民和农民工的社会养老保障问题都有一定的特殊性，不是现有城镇职工养老保险制度或农村养老保险制度能单独解决的问题，但农村社会养老保障制度的建设对此应有所考虑，并作出切实可操作的制度安排，尽可能实现与城镇社会养老保险制度的协调衔接。
(五)必要时，山西还可考虑建立农村老年人无条件社会养老金制度
20世纪50年代以来的城乡分治造成了较大的城乡差别，改革开放以来，这一差别还在日益扩大。较大的城乡差别造成了城乡居民收入水平存在显著差异，农村缺乏公共社会保障，社会救助极其有限，就业形势日益严峻，医疗资源极度匮乏。山西农村仍有不少老年人特别是高龄老人生活在贫困之中，他们是总人口中最为弱势的群体，没有收入或收入非常有限，没有足够的生活必需品，没有医疗服务。其中的一些老人每天还要在田间从事繁重的体力劳动，并担负着照顾孙子、孙女的责任，无力参加按期支付费用的农村社会保障体系。
论文关键词:农村 养老保障 建设 构想
论文摘要:近年来，随着人口老龄化的快速发展以及由此引起的各种问题的出现，老年人的养老问题，尤其是农村老年人的养老问题受到了社会各界的厂泛关注，但政府和社会对农村老年人社会保障权益的重视程度还不够。因此，保护这一越来越庞大的社会群体的合法权益，建立完善的农村养老保障制度，已经成为政府和社会迫切需要解决的问题。
一、农村养老保障的基本现状
1.家庭养老占据着农村养老保障的主体地位
目前，我国农民养老所采取的主要方式仍然是以“孝文化”为核心、以血缘关系为纽带、以自我保障和家庭保障为基础的养老模式。但是，这种养老方式随着家庭结构的小型化、土地保障功能的弱化以及人口的老龄化趋势而受到越来越多的挑战。
2.养老保险覆盖面窄，保障水平低
养老保险是指从1991年开始，民政部门有组织地对农村实行的试点养老保障模式，但是，只有很少一部分农村老人享受到了这种养老保险。现阶段我国农村的养老保险是以“个人缴纳为主，集体缴纳为辅，国家给予政策扶持”的缴费情况。实际上，由于大部分农村集体经济发展滞后，集体没有足够的经济实力为农民缴纳养老保险，普通农民很难享受到集体的补助。因此，目前的农村养老保险根本不能解决农村老人的养老保障问题。
3.农民工以及他们家里老人的养老保障日益成为一个巫待解决的社会问题
数量庞大的农民工相继涌向城市，造成了越来越多的留守儿童和留守老人，许多农村老人不但没有得到应有的照顾，而且还在继续地尽着本该父母尽的义务。另外，农民工为城市的现代化建设做出了卓著的贡献，却没有享受到城市居民所拥有的种种社会保障。农民工远离土地、远离亲人，却没有享受到起码的劳动福利保障，尤其是女农民工没有生育子女的福利保障，农民工子女由于没有城市户口和经济条件的限制，不能和城里的孩子一样接受良好的教育，这种教育上的不公平让农民工子女在今后的发展和市场竞争中更是处于劣势。如此艰难的生存与发展环境，使农民工没有精力去考虑，也没有经济实力去购买养老保险，农民工的养老保障问题已经成为一个巫待解决的社会问题。
4.养老保险基金过于分散，管理费用高
养老基金有县级财政统一管理，财务制度滞后，高素质的财务人员缺乏，数量太小并且还经常出现基金挪用的现象;农村合作医疗基金管理混乱，中间环节太多，关键时候资金不能及时到位，运营效率太低;农村保险业务发展缓慢，保险机构管理不合理，部分乡镇工作出现了断档;农村养老保障工作存在着许多制度层面和实际操作方面的问题，有待各级决策部门随着社会主义市场经济的发展不断地进行制度层面的改革和实际操作技术方面的提高。
二、加强农村养老保障建设的重要意义
农村养老保障，涉及农村居民的切身利益，关系到农村社会的稳定，直接影响社会主义新农村的建设和全面小康社会的实现。因此，加强农村养老保障建设，建立与我国国情相适应的较为健全的农村养老保障体系，有以下四方面重要的意义。
1.是应对人口老龄化的迫切要求
人口老龄化是当今世界各国面临的一个共性问题，而我国人口老龄化问题更加严峻:一是我国人口老龄化是在经济不发达情况下出现的一种现象;二是我国农村人口老龄化超前于经济社会的发展水平，明显高于城镇人口老龄化的速度;三是我国人口老龄化未来发展趋势更加严重。人口老龄化问题将成为中国21世纪最为突出的社会问题之一，因此，我国政府采取了积极措施来应对人口老龄化。在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要(节选)》中，明确提出要弘扬敬老风尚，营造老有所养、老有所乐、老有所为的社会氛围;积极发展老龄产业，增强社会的养老服务功能;实施爱心护理工程，加强医疗救助、家庭病床等面向老年人的服务设施建设。
2.有利于维护老年人的合法权益
老年人是社会的弱势群体，他们退出了劳动领域，又面临着身体机能的逐渐衰弱，如果社会各方面不能为他们提供相应的养老保障，那么长寿对他们来说将不是一件幸福的事情。建立健全的农村养老保障体系，就能为农村老人提供物质保障和精神保障，实现对老年人的人文关怀。
3.有利于打破“养儿防老”的传统思想
中国是世界上人口最多的国家，人口问题尤显突出。联合国统计资料显示，2001年全球人口达到61. 37亿，其中发达国家人口仅占19%，欠发达国家占81%，中国人口占世界总人口的21%。为了控制人口数量，提高人口素质，中国政府在20世纪80年代初就把实行计划生育作为我国的一项基本国策并加以贯彻实施，而农村计划生育工作一直是这一政策实施的难点和重点，由于农民“养儿防老”思想根深蒂固，二胎、多胎现象还普遍存在。因此，加快建立农村养老保障体系，为农民的养老问题提供制度保障，解除农民在养老问题上的后顾之忧，有利于控制人口数量和提高人口质量，促进人口工作的快速发展。
4.有利于全面实现小康社会
根据中国人口信息研究中心的预测，农村人口老龄速度以及老龄人口绝对数远远大于城市，这将是对我国农村养老保障建设的巨大挑战。如果这些数量庞大的老年人享受不到相应的社会保障权益，要实现小康社会只能是一句空话，而农村人口占中国总人口的绝大多数，没有小康农村就没有小康社会。因此，要建立全面的小康社会，建立农村养老保障就成为我国政府和社会义不容辞的责任。
三、加强农村养老保障建设的构想
1、端正思想认识
目前，农村养老保障存在三种错误认识:其一，认为农民“有土地就有保障”，将农民承包的土地视为特殊的养老保障机制，进而忽略了建立农村养老保障体系的必要性。事实上，农村居民特有的土地保障面对养老、失业、疾病等高速积累的风险正在弱化。其二，认为国家并未对农村居民有过社会保障的承诺，因而，也不应该像对待城镇居民那样给予社会保障，这其中当然也包括养老保障，这种观点将社会保障看成是城市居民的专利品。事实上，政府是城乡人民选举产生的公共政府，农民当然应该从政府那里取得公共福利。因此，“无论是从社会保障制度天然追求公平的属性出发，从政府与国家财政的公共属性与法定职责出发，还是从整个社会的和谐发展出发，为农村居民建立社会保障制度都应当不是事先契约的规定，而是发展进步的必然。其三，认为农村居民的养老问题可以依靠商业人寿保险来解决，这种观点是不符合我国农村经济发展的实际情况的，因为商业保险的营利性，决定它更倾向于有较高收人的社会成员，农村居民收人水平显然还达不到这一水准。因此，端正思想认识，转变观念，就成了我国农村养老保障建设的关键环节。
2.政府要高度重视
各级政府都应该认识到:经济发展是硬道理，但是，经济发展并不是工作的最终目的，经济发展仅仅是手段，最终目的是人的发展。各级政府应该关注人的生存与发展这一社会发展的核心问题，把农村养老保障作为一项重要任务来抓，加大向广大农民宣传农村养老保障知识的力度。只有农民真正认识到了农村养老保障的重要性和好处并积极身体力行，农村养老保障工作才能在广大农村顺利开展，农民才能真正从农村养老保障中得到好处。
正如郑功成教授所言:“尽管国家不能按照城镇职工的办法来建立农村居民的养老保险制度，但若对农村养老问题视而不见，则肯定会酿成巨大的社会风险。因为农村人口老龄化是一个客观的趋势，农村老年人对社会化养老保障的需求是一个客观事实。因此，国家可以重新研究面向农村居民的养老保险应对之策，却不应当停滞农村养老保险事业的发展。在当今社会，分享经济社会发展成果也是老年人的权益，将农村养老保障建设视为一种负担的认识，不仅不符合社会保障制度的天然属性，而且也与“以人为本”的科学发展观的精神实质相违背。纵观各国养老保障的实践发展，我们可以发现，尽管政府不能承担社会保障建设的全部责任，但是，政府作为一个国家社会保障建设的责任主体地位是不可动摇的。
3.加强立法力度
立法先行是现代社会保障制度在各国实践中表现出来的首要规律，所谓立法先行是指，先有社会保障立法，于后才会有社会保障项目的具体实践，是通过社会保障立法来确定社会保障制度。立法先行，既表明了政府在建立社会保障制度时审慎而负责任的态度，同时也是充分汇集国民或绝大多数国民在福利方面的意愿表现。目前，涉及到农村养老方面的法律主要有《中华人民共和国老年人权益保障法》和《婚姻家庭法》，这远远不够，应加快制定《养老保险法》，并在该法中对农村老年人的养老问题进行明确的界定。另外，各级政府要根据当地实际情况，确定政府、集体以及个人三方缴纳资金的具体数目，规定具体的缴纳方式，必须专款专用。如果哪方没有按时缴纳责任范围内的资金或者挪用资金，都要承担相应的法律责任。农村养老保障建设要纳人法律轨道，让农村居民无条件参加社会保险，政府和集体也明确责任，从根本上为农村养老保障建设提供制度保证。
4、倡导和鼓励农民购买商业保险
商业保险又称金融保险，是相对于社会保险而言的，是一种较高的投资受益保险，较为富裕的农民可以购买商业保险。由于中国社会医疗保险运行时间短，个人支付的费用比较高，如果经济条件不是很好的人遇到一些大病就要背负大量的债务，而商业医疗保险就可以承担大部分费用。因此，政府应该向农民加大购买商业保险的宣传力度，引导农民靠自己的勤劳和智慧为自己的老年生活储备基金，提高自我养老意识。
5.实行城镇基本养老保险制度
随着城市化的发展，越来越多的农民脱离农业来到城市，为城市的发展作出了巨大贡献，却没有享受到城镇职工所享受到的基本养老保障。随着市场经济的发展，他们必将因为知识的贫乏而在市场竞争中处于劣势，他们享受的待遇与他们作出的贡献不成正比，必将产生新的社会不公平，这不符合我们国家兼顾“公平与效率”的分配原则，最终必将影响社会主义和谐社会的建立和发展。因此，让脱离了农业的农民直接享受城镇基本养老保障，是维护社会稳定和构建社会主义和谐社会的必然要求。
6.建立社会化、多层次、多样化的养老保障体系
“社会保障模式是指在不同的社会保障理念影响下，各国社会保障制度内容、水平、运行机制具有不同特点，社会保障模式事实上是由社会、经济、政治、历史文化发展决定的。”当前我国农村养老保障模式的选择也应当遵循上述规律，既要坚持与经济社会发展水平相适应原则，又要坚持与我国历史文化传统相符合的原则，同时还要坚持与人民群众的实际需要相一致的原则。因此，我们国家应该在农村建立社会化、多层次、多样化的养老保障体系。
我们所说的社会化养老，是指农村的养老主要靠社会，包括国家、集体、个人和社会保险等方面，为老人提供经济保障以安度晚年。“建立社会化的养老保险制度不仅是必要的，而且是社会发展进步的重要标志。社会养老保险制度在所有工业化国家和大多数发展中国家得以建立和持续发展的事实，应当能够打消中国对这种制度的必要性的疑虑。尤其是在进人老年型社会后，通过民主方式形成的公众意愿也会促使社会化的养老保险制度不断得到改善。”目前，在我国建立社会化养老保障体系，关键是要改变“个人缴纳为主、集体缴纳为辅、国家给予政策扶持”的原则，由于农民经济生活相对贫穷，政府应该对农村养老保险给予一定的财政支持。从长远看，这是我国农村养老保障制度未来发展的趋势和核心任务，只有这样，才能从根本上解决我国农村养老保障问题。
我国是一个地广人多的国家，特别是东、中、西部地区发展不平衡，决定了我国只能建立多层次、多样化的养老保障制度。首先，“孝文化”是中国传统文化的一个重要组成部分，家庭养老不仅给老人的生活提供了物质保障，而且还有利于老年人享受天伦之乐，因此，家庭养老，现在以及将来都是我国农村养老保障的主导方式。然而，随着经济社会的发展，正如马克思所言:“随着人类由农业社会进人工业社会和后工业化社会，家庭赡养功能就慢慢脱离家庭而社会化。”囚我们不能把家庭养老作为养老保障的惟一依靠。其次，经济文化发展水平不同的地区甚至同一地区的老人，也不可能享受完全一样的养老保障，因为这种做法违背“效率优先”的原则，容易导致“平均主义”，不利于社会主义市场经济的发展。
要积极建立农村老人的照顾服务体系。政府、集体和个人共同出资建立敬老院或托老所，并进行严格而规范的系统化、人性化的管理。外出打工的农民工没有时间照顾家里的老人，可以适当出一部分钱放心地把自己的老人送往敬老院或托老所接受照顾。孤寡老人，根据具体情况可以由国家或集体出钱，把他们送往敬老院或托老所接受照顾。鼓励农民积极兴建合作医疗，改进农村医疗设备，提高农村医疗人员的综合素质，完善医疗服务网络，让农村老人看得起病，并且有病能及时得到救治，健康快乐地安度晚年。要关注老年人的精神生活，建立适合老年人生活的娱乐设施、健身设施及其他文化服务设施。
【论文摘要】十七大报告明确地提出:“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设。”围绕这个问题,报告对于做好“三农”工作提出了许多新的要求,为进一步做好“三农”工作指明了方向。统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设,最重要的是深入贯彻落实科学发展观,站在全局和战略的高度,通盘考虑和配置各种资源,加大对农村经济社会发展的支持力度,从根本上突破城乡二元结构,逐步缩小城乡差距,实现城乡一体化。所以,湖北要结合本省实际,在实践工作中,必须注意在城乡经济发展的路径上要有新思路。
改革开放30年来,湖北经济实力显著增强,工业经济总量的持续扩大和经济效益的明显提高,为统筹城乡发展,工业反哺农业,建设社会主义新农村奠定了物资基础,经济社会发展已经进入新阶段。但是,与沿海经济发达省相比,湖北农村所占比重偏高,农村人口较多,城镇化率较低,工业反哺农业、城市支持农村的能力相对较弱,建设社会主义新农村的任务相当艰巨。因此,根据新形式新任务的要求和湖北的发展实际,我认为,湖北要实现新的跨越式发展,就必须充分发挥城区与农村的互补优势,积极推进城乡资源重组整合,在城乡互动中加快城乡一体化进程,实现城乡经济社会的协调均衡、健康科学发展。
1统筹城乡发展,深入贯彻落实科学发展观
1.1进一步加强农业的基础地位。
改革开放以来,湖北农业和农村经济快速发展,但是农业基础地位脆弱的状况并没有完全改变,与国民经济和社会发展的要求还有较大差距。当前和今后一个时期的重要任务,仍然是要大幅度增加对农业和农村的投入,不断巩固和加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路。
1.2继续强化完善支农惠农政策
虽然农民得到了较多实惠,但是农民收入水平依然偏低,农业生产条件依然落后。这就需要加大支农惠农政策力度,严格保护耕地,增加农业投入,促进农业科技进步,增强农业综合生产能力。
1.3培育有文化、懂技术、会经营的新型农民
农民是建设新农村的主体,这是毫无疑问的。
2统筹城乡发展,加快对‘三农’的支持力度
解决好三农问题是我党全部工作的重中之重。针对湖北建设社会主义新农村困难多,优势少,任务重的实际,必须格外精心地统筹处理好城市与农村、工业与农业的发展关系。
2.1统筹城乡发展,促进城乡和谐
统筹城乡发展,是实现科学发展的根本方法之一,也是湖北当前经济社会发展中需要着力加以解决的迫切问题。近几年来,湖北城市经济发展很快,城市面貌发生了相当大的变化,城市越来越漂亮,基础设施、服务功能越来越完备。与之比较,农村的发展相对缓慢,许多地方农村面貌变化不大,功能依旧,一些农村村容不整洁,生态环境较差。造成这一现象的因素是多方面的,很重要的原因是我们在工作指导上不同程度地存在着重城市、轻农村的问题。由于抓城市发展出政绩快,抓农村发展出政绩慢,一些领导的注意力不自觉地倾向了城市。同时,抓城市发展办法多,抓农村发展办法少,也是我们工作方法上需进一步改进加强的重要课题。在体制和机制方面,一些不利于城乡协调发展、和谐发展的问题不同程度地存在。我们应该在这些方面不懈地努力,推进体制和机制创新,促进城乡和谐,加快城市化进程。
2.2积极调整经济结构,吸纳更多的农村劳动力就业
湖北经济结构优化调整应将农村劳动力就业作为重要内容。一是积极发展劳动密集型产业。劳动密集型产业是指单位劳动占用资本较少的产业。针对湖北农村人口多,劳动力资源丰富,第三产业比重低的特点,大力发展劳动密集型服务业,除了发展传统的商贸、餐饮、修理业外,还要特别重视发展现代物流配送、连锁超市等新型业态以及社区服务、家政服务业。同时,要强化政府对劳动密集型中小企业的政策扶持,为劳动密集型企业的发展创造更宽松的外部环境,在政策措施上,可借鉴发达国家经验,运用就业奖励、劳动成本补贴、减免税等政策工具,对创造就业多的劳动密集型企业提供政策鼓励。二是大力发展农产品加工业。农产品加工业是推进农业产业化,促进农村城镇化,实现农村劳动力转移的重要途径。三是鼓励发展农村民营经济。发展民营经济对于吸纳农村劳动力就业、加快推进城乡一体化进程有着极其重要的作用。要积极营造有利于民营企业发展的政策投资环境,努力为民营企业发展提供各项优质服务。
2.3加大财政对农村投入力度,扎实推进社会主义新农村建设
在“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段,要发挥公共财政的作用,使农村充分享受到公共财政的阳光。一是进一步加大对农村教育、卫生、文化的投入力度,主要包括农村义务教育、农民的科技文化知识教育和实用技术培训。政府要真正承担起农村义务教育的职责,让农村的孩子上得起学。积极推行新型农村合作医疗制度,建立起政府出大头的农村基本医疗体系和农民连续“参合”的奖励机制,调动农民“参合”的积极性,让农民看得起病。要积极推广农村养老保险制度,扎实做好农村低保工作。二是切实增加对农村“路水电气医学”建设和生态环境建设的投入,努力改善农民生产生活条件,大力推动城市基础服务设施向农村延伸,努力形成城乡衔接的公共交通、供水供电、广播电视、环境保护和生态建设网络。通过加大农村公共产品的支持力度,让公共服务更多地深入农村、惠及农民,逐步缩小各项公共事业方面的城乡差距。三是继续提高对农林牧渔业的投入。特别是要对种植大户、畜牧大户、养殖大户给予多方面的支持,及时掌握重要的、易产生波动的农产品、畜产品产销信息,应用财政补贴等手段进行政策引导,避免产品和价格的大起大落现象,稳定市场价格,统筹兼顾城乡居民利益。
3统筹城乡发展,建立城乡统一的社会统筹机制
湖北必须要在内在动力上探索新机制,推动制度创新,着力建立城乡统一的社会统筹机制。
3.1建立城乡统筹的就业制度
城区近郊农民的就业问题是城市化过程中的一个重大问题。这不仅由于大量土地征用造成了失地失业农民,而且由于在城乡二元分割体制下,城乡就业管理和就业服务的不统一,阻碍了失地失业农民和农村富裕农民的平等再就业。
3.2建立城乡统筹的社保制度
新一轮城乡发展,要围绕人人享有社会保障的目标,构建与经济社会发展水平相适应的、多层次的社会保障和救助体系,加快推进城乡社会保障一体化。一是完善城乡养老保障制度。二是完善城乡医疗保障制度。
3.3建立城乡统筹的社会事业制度
关键词：老龄化;农村养老;路径思考
一、问题的提出
随着经济社会发展，农村的养老问题日渐突出，己成为上升到国家战略层面的重大事情。在过去的很长时间里，人们更多地关注城市人口的养老问题，而对广大农民的养老问题却关注不多。目前，农村绝大部分地区尚未建立社会养老保险制度，即使目前实行的农村新型养老保险制度也还处于试点探索阶段。在目前关键的社会转型过程中，农村传统的养老模式正在遭遇巨大的挑战。城市化进程加快、老龄化加速使得既有养老模式不能满足目前农村养老需求。一方面，家庭结构趋于微型化、核心化，农村青壮年人口不断向外流动，导致许多老人处于空巢家庭中，这就意味着延续了数千年的家庭养老模式在现代化社会中日益显得脆弱。另一方面，社会性的养老机构数量严重不足、质量参差不齐，都不同程度地存在设施不全、服务不到位、管理不规范等问题，同时老人参与意愿不强。本文从人口老龄化的背景出发，探讨农村养老模式存在的问题，并提出可行性政策路径思考。
二、我国农村养老模式的现状
（一）以家庭养老为主，老人生活水平相对较低。目前，农村老人的生活方式主要有三种：一种是多代同堂型，既三世同堂或四世同堂，老人与子孙同吃同住，共同生活，生产生活中的事物主要由子女决定，老人除了做点家务或照看孩子外，别无其他活动。有的家庭则沿袭古老的家族管理习俗，由老人做主，子女很少有个人财产。另一种是分居赡养型，既能够从事一般家务的老人和子女分开居住，老人的责任田和口粮田交给子女耕种，生活费用由子女供应，女子定期把生活用品或现金交给老人，他们一般居住较近，感情联系较为密切。再一种是独立生活型，既具有一定劳动能力的老人，依靠承包田种植或家庭养殖等方面的劳动收入来养活自己。但老人一旦丧失劳动能力，这种生活方式就难以维持了。三种种家庭养老方式，都有一个相同的后果，就是农村老人收入不稳定且相对较低，造成生活水平也较低。
在农村经济不发达，家庭赡养能力有限的情况下，政府扶持和社会救助的力度又未能大到足以充分提供老年人生活所需的程度。随着计划生育政策的普遍推行和农村人就业、生活方式的逐步改变，延续数年的家庭养老，养儿防老功能越来越弱，由此出现了虐待、遗弃老年人的现象，使老年人的生活水平和生活质量难以保障。特别是近年来，农村青壮年劳力大量外出务工经商，农活大多交给了老人。同时，多数农村老人虽勤劳、富有生产经验，但他们的收入却越来越少。其主要原因有：一是由于长期受自然经济的影响，老人们基本上都是从事传统农业生产，难以增收。二是由于体力下降，老人对于有些农活力不从心，从而影响生产经营。三是缺乏必要的生产资金，生产投资小，很多老人种地主要是靠天收。四是老人基本上丧失了外出打工、从事个体工商业等获得相对较高收入的能力和机会。
（二）以乡村医生看病为主，看病困难仍然存在。从全国范围来看，农村老年人排在前三位的困难是：56.7%的老人认为看病难，23.7%的老人认为外出活动难，31.4%的老人基本生活无保障。对全市多数农村老人来说，受经济、生存条件和观念的影响，有病只能依靠乡村医生，打打针，吃点药。经济条件较好的家庭老人得了大病或许可以住院治疗，而其余的老人只能小病硬挺，大病等死，部分家庭因巨大的医疗费用而致使孩子失学、家庭生活难以维持。因此，看病困难是农村老人生活困难的一个重要的因素。
（三）以聊天精神生活为主，老年生活孤独难耐。目前农村老年人的精神文化生活总的来说较差。戏剧表演、电影放映很少，不少家里的电视也是大多放在孩子的房间，老人们想看也不方便。经济条件稍微好的村组都成立了适合老年人活动的各类团体组织，老年人活动场所和设施都少量存在，但随着老年人数量的增长，设施的老化也逐渐不能满足需要，于是农村大部分老年人只能以聊天作为唯一的精神文化生活。
（四）以老房小房屋居住为主，居住条件极其简陋。农村多数老人在年青时代崇尚多子多福，他们一般都有3至4个孩子，为了供孩子上学、结婚盖房，费尽了心血，没有为自己攒下任何养老的积蓄。现在孩子们有了自己的小家庭，却往往难以照顾上老人，在居住方面，近年来，农村居民的居住条件已大为改善，钢混结构及砖木结构面积已占多数，但老人的住房往往都是家中的老房，有的甚至是危房。导致老人的居住条件极其简陋，生活质量明显低于其他人群。
三、我国农村养老模式存在的问题分析
（一）中央财政负担日益严重，难以充分保障新农保长久运行。新农保的资金基础是中央财政的直接补贴，这个补贴的前提是国家经济要保持稳定持续的增长。但是，目前我国中央财政面临一个社会保障资金“空账”运行的严重问题，而这个“空账”总金额随着年份的增长，也在不断增加。新农保虽然是制度上的创新，但是，这个“空账”需要多少年，才能够得以弥补。如果用国家财政填补“空账”，而这种做法必定又会影响国家其他方面的建设，制约国家整体发展。这个问题加上人口老龄化会直接导致中央财政负担日益严重，一旦国家经济出现下滑或者萧条，或者通货膨胀速度快于国家经济增长，新农保资金就难以长久并充分地保障农村老龄人的养老补贴，而导致该制度无法运行。
（二）地方经济发展的不平衡，难以保证集体补助的有效实施。新农村养老保险养老金一个重要支持就是集体补助，而中国的集体资金的支持或者运用，实质上都是地方政府在落实。这些地区靠经济带头促进地方财政收入，集体补助才得以有效落实。地方经济发展好，收入高，自然农村养老金的支持能够得以充分实现，特别是我国经济发达地区，国家新农保已经无法满足部分农民的需求，这些高收入的农民群体己经开始投资个人储蓄式的高缴纳和高回收的商业养老保险。但是，一些地方经济发展滞后，例如西南地区，西北地区和部分中部地区，集体财政收入低，农村老年人口多，难以保证集体补助的有效实施。
（三）社会参保支持程度较低，难以满足农村老人需求的增长。社会参保程度较低是目前新农保存在的一个不足。新农保的运作主要是依靠政府支持，整个模式的操作核心还是落在政府身上。社会参保内容与方式几乎没涉及。社会化参保的方式主要体现在有关农村老人福利事业的建设上和针对部分农村老年群体开始的，以自我储蓄为主，政府为辅，高投入高回报的商业型养老保险制度。
四、完善农村养老模式的路径探索与思考
（一）强化政府的保障责任和引导作用。在完善农村养老模式过程中，政府应主动承担责任，保障老年人的基本需求。养老本质上是一种社会公共事务，应依靠政府来引导，纳入社会管理和公共事务管理范畴。从国外的经验来看，养老的法律和服务标准需要政府制定，服务质量和服务水平需要政府监督，支持政策需要政府出台，全社会敬老爱老的氛围需要政府引导人民来营造，老年人的权益也需要政府保障和维护，特别是养老服务网络，更需要在政府的引导下建立。
（二）增强家庭养老功能，回归养老本质。在农村地区普遍不发达的现实下，家庭养老保障仍是一个主要方式。家庭养老有利于化解各种矛盾建立在亲情基础上的家庭养老，能够使家庭成员之间的关系更加稳固，有助于构建和谐社会。家庭养老有利于减轻社会负担，养老成本相对较小，因为自理型的家庭养老并不需要专门的服务人员和特殊的场地。从某种意义上也可以说是传统家庭养老模式在现实中延续和发展的一种结果。家庭养老模式为老人提供了稳定的环境和物质基础，较好地解决了老年人的情感需求问题，因此，要重视家庭养老。夯实家庭式养老模式的基础。
（三）定位清晰、促进农村机构养老快速发展。在社会力量参与社会养老问题的同时，也存在一些问题，使得一些民办养老机构处在举步维艰的状况，还需要相关政策给予倾斜、扶持。如何对社会养老机构的性质定位至关重要。从国家法律层面要给予各类养老机构的自，保障这些机构的权益，在机构运营中给予大力支持。让养老机构能够生存好，发展的好，促进农村养老机构模式的创新。
（四）建立健全农村医疗保健网点，缩小城乡医疗水平的差距。因老致贫和因病致贫是农村老年人生活艰难的重要原因。和城镇有退休金的职工比较相比，农村老人最怕的是“病”，农村老年人体弱多病时，难以对土地再次付出必要的劳动，收益必然会下降，造成极度贫困。因此，在积极推进农村合作医疗的同时，要加快建立方便群众，收费低廉，条件好，医术高明的服务体系（包括乡镇卫生院、村卫生室等建设），彻底改变农村缺医少药的局面。
（五）依法维护农村老人的合法权益，关注老人精神贫困问题。面对农村老年人这个特殊的弱势群体，各级政府要大力宣传和贯彻老年人权益方面的法律法规，积极维护老年人的合法权益。一方面要全面建立司法援助基地，无偿为贫困老年人提供法律援助;另一方执法部门要严厉打击虐待、遗弃老人，逃避赡养义务、损坏老年人利益的违法行为。
参考文献：
【关键词】工程嵌入；高速公路项目；农村移民生计；脆弱度；DFID可持续发展框架
一、引言
截至2015年底，我国高速公路里程已达到12.53万公里，位居世界第一。高速公路修建速度之快，足以说明受嵌区之大与受嵌影响人群之众。由于高速公路工程条带状线形和尽量避开人群密集的城镇两大特点，决定了其所嵌地势必是偏远落后的山区农村，受工程项目嵌入影响的必然是涉及项目征收的农户。这类受影响农户在移民社会学上被称之为非自愿性移民，也称做高速公路工程移民，他们既有工程移民的共性，又有不同于其他类型工程移民的特性，同时又不再是普通农户，归其一身的表象就是非自愿和受冲击干扰而贫困脆弱。至于其脆弱性程度究竟如何？目前学界暂末有人研究。
二、文献综述
任何事物一旦自身存在严重缺陷，只要稍加外力都将可能给其带来致命的打击。一如R.H.托尼在《中国的土地与劳动力》（1966）中所言：“有些地区农村人口的境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾。”这并非政策不当所致，而是受助个体能力有限。因此，在国家力量“外控-嵌入”“输血”时，应该弄清楚“接受方”是否具备“造血”的功能，如果不能，是否因为其过于脆弱以及脆弱的原因和程度大小到底如何？这才是学界关注脆弱性问题的目的。关于生计脆弱性问题的研究目前大概有以下几个方面：
第一，研究角度和研究对象多集中在农村人口和流动人口中的弱势群体，这应该是缘于我国的人口结构和社会基础方面的考量。阎建忠等（2011）对青藏高原东部农牧民生计进行脆弱性评估，结果表明高原区的脆弱性程度明显高于山原区和高山峡谷区；许佳君等（2013）在研究移民生计脆弱性时发现，移民生计资本与其创业活动正相关，而且社会资本对移民的创业意愿影响显著；谷雨等（2013）对纯农户、当地非农就业农户和外出务工型农户的生计脆弱性研究结果表明：纯农户的脆弱性度值最高、外出务工农户紧随其后、当地非农就业的农户最低；黄德春等（2013）从工程建设对当地社会系统的脆弱性影响分析了社会稳定风险，指出经济发展和社会保障是化解社会系统脆弱化的重要举措。
第二，关于脆弱性成因分析，有学者指出农村脆弱性贫困的最大障碍是思想文化的弱势。桂西北段高速公路工程嵌入区基本都是偏远山区的农村，受嵌影响移民的基本都是农民，他们在市场经济竞争中处于劣势，主要原因还是缺乏文化资本。具体对脆弱性测试的操作性研究上，世界粮食计划署在1995年从风险、抵御风险和社会服务三个角度建立脆弱性评估的分析框架。目前较为广泛应用的是DFID（Department for International Development）可持续发展框架，其核心部分是对生计资本的分析，因为生计资本的差异决定了解决脆弱性行动方式的不同。综合各分析框架优劣及本文的研究对象和视角，DFID可持续发展框架更切合本研究的需要。
第三，关于降低脆弱性的对策研究，赵锋等（2009）提出了建设跨部门、跨区域等多方参与合作，努力形成良好的“授能环境”，提升受影响人群的适应能力与应对能力；许汉石等（2012）认为培育优质生计资本是降低农户生计脆弱性的基础；杨文等（2012）认为中国农村家庭脆弱性主要是村内不平等导致的，降低脆弱性最为有效的手段是增加农村家庭收入，拓展社会资本是有效的解决途径。结合我国农村实际，较多从贫困的视角讨论脆弱性，并研究如何利用脆弱性的相关理论框架分析且如实测度并提出项目嵌入受嵌主体应对冲击的解决机制。
综合各方研究，本文将借助可持续生计框架评估弱势群体的脆弱性，从已经暴露的风险、对潜在风险的敏感程度以及抵御风险能力这3个方面入手，结合工程嵌入地农村移民的生计方式和已拥有的生计资本，建立较客观反映其生计状况的指标体系，通过工程嵌入前后生计状况测量比对分析，探寻其生计发展受阻素，以此讨论工程实施冲击弱势群体的解决机制。
三、研究对象概况
桂西北段沿线地区为典型的喀斯特地形地貌，石山、林地众多，耕地面积狭小，地势是以南宁为中心向外扩散，中间为盆地地形，河池市则处于云贵高原向东部海岸线延伸的连接地带。此处原著居民多为壮族仫佬族、瑶族等少数民族，传统的农业生计方式是当地农户最为依赖的生计方式，原本脆弱的自然地理风貌决定了固有的结构性脆弱，农村地区的社会经济发展水平较为落后，多数处于脆弱性贫困状态。这既有社会历史因素，例如建国后这里是祖国的边陲地区，出于战略考虑，经济发展处于次要地位；也有现实原因，例如这里属于“西部大开发”重点支持的地区，基础设施、社会发展等比较落后。
受限于高速公路呈现条带状、避开城镇等建设特点，受影响的多数为沿高速公路线向两边扩展30米之内的农民。这些农民本身居住在散落在山地丘陵沟壑之间的小块平原地区，有些是居住在山地，在面临土地被征收、房屋被拆迁等情况下，农户的生计脆弱性一般会进一步加剧，再加上政府的经济补偿存在错位、缺位等不合理现象，增加了周边社区的农户陷入贫困的风险。兰海高速全长2573公里，这是国家落实“西部大开发”政策实施的重点项目，战略地位十分重要。桂西北段则是指分布在广西境内的高速公路，总里程约为570公里，根据资料显示也是广西境内房屋拆迁面积将近22万平方米，土地征收2万多亩，农村移民的户数接近1600户。
四、数据和方法
1.数据与样本
数据来源于笔者对桂西北段高速公路进行的抽样调查，调查对象为在少数民族地区受高速公路项目影响而不得不迁移的农户。首先搜集地方政府、地方工程指挥部、广西高投集团等单位的统计资料，选取具有代表性意义的几个村落，这些村落普遍具有拆迁户超过20户、土地征收量较大、社会保障水平低、经济发展水平落后、喀斯特地貌分布广泛等特点。以户为单位进行问卷调查，共发出500份，收回492份，剔除不合理问卷，共计有效问卷486份，问卷有效率为97.2%。
2.研究方法
本文基于民族社区中少数民族的生计风险暴露现状、对未来风险的敏感程度以及采取各个资本形式和社会保障去应对的能力，借鉴可持续发展生计框架，建立适合研究区农户的生计脆弱性指标评估体系，将数据进行标准化处理，根据Hahn等创建的“（风险暴露程度―抵御风险能力）×风险敏感度”脆弱性定量方法测算农户的生计脆弱程度。
（1）指标体系确定及赋权
根据农户居住的三个系统即自然界、社会和家庭这三个方面出发设计指标，本文生计脆弱性研究是从风险（venture）的角度出发，即三个角度风险的现状、未来风险预测以及应对风险的措施，构建一套指标体系，对民族社区农户生计脆弱性评估指标及生计脆弱度指标进行赋权。
风险现状（V）：自然界方面，自然灾害爆发频率V1（0.0467）、环境污染程度V2（0.024）；家庭方面，农户老龄化V3（0.1892）、农户病残程度V4（0.1333）、从事农业的老年人口V5（0.2219）；社会方面，市场化风险V6（0.2169）、业风险V7（0.168）。
风险敏感性（S）：家庭方面，普通常见小病不能及时治疗S1（0.1154）、重大疾病不能及时治疗S2（0.1233）、家庭子女教育受影响S3（0.0308）；自然界方面，农业生产抗灾害能力S4（0.0765）、环境污染对农作物不利S5（0.0792）；社会方面，家庭财产安全难以得到保障S6（0.174）、很难得到周围人的帮助S7（0.1517）、借款获取困难S8（0.1577）、非农就业很难找到满意工作S9（0.0518）、农业收入不稳定S10（0.0248）、农产品价格波动S11（0.0148）。
应对能力（M）：家庭方面，家庭整体劳动能力M1（0.0566）、家庭是否有成年男性劳动力M2（0.0171）；自然界方面，人均耕地M3（0.0509）、人均林地M4（0.0903）；社会方面，参与社会组织个数，例如党支部M10（0.0814）、家庭是否有人在党政机关工作M11（0.1103）、亲朋好友是否有在党政机关工作M12（0.0795）、年人情费用M13（0.0066）、接受农业技术培训容易程度M14（0.0334）、对待医疗保障M15（0.0367）、对待养老服务M16（0.0178）、对孩子教育服务M17（0.0096）。
（2）统计分析
①数据处理
首先对调查问卷统计的数据进行标准化处理，计算标准化矩阵Zij，Xij指的是选取的是第i个农户，第j个指标的数值（i=1，2，3.......n；j=1，2，3.......m）；其次再利用主成分分析法确定各个指标权重；最后利用Hahn等提出的“（风险暴露程度―抵御风险能力）×风险敏感度”计算脆弱性程度（F代表脆弱性）即
F=（V-M）*S
②测量结果
评估民族社区农户生计脆弱性度值如表2表所示：
五、结果分析
根据第四部分的统计结果可知，实施高速公路工程项目前后的生计脆弱程度发生了变化，之前是-0.0106，之后是-0.0098，增加了0.0008，其中风险现状V的前后变化最小，风险敏感性S增加了0.001，相应的应对能力M却降低了0.0015，这说明该实施该项目对当地的受影响农户是较大的，而房屋被拆、土地被征是造成该结果的重要影响因素。因此笔者在分析该地区原有结构性脆弱的基础上进一步扩展探讨冲击性脆弱，并指出造成该地区农户生计脆弱的原因。
1.原有的结构性脆弱
经济发展水平落后，人均收入水平低。根据公布的资料，该地区农民的人均纯年收入约为5895元（该数据仅限桂西地区），与相邻的北部湾经济带人均收入8134元相差2000多元，人均GDP相差约15000元。收入水平在广西区内处于偏下地位，近几年在国家支援区域经济发展政策的实施下有所好转，但是同相邻地区的差距进一步被拉大。根据笔者调查发现，该地区的贫困率约为46.7%，接近一半的水平，这说明该地尚未实现脱贫。
农户的生计具有“刚性”的特点，谋求生计的方式单一。根据调查，农业和外出务工是当地农户的最为重要的生计方式，占比达到90%以上，两者在家庭收入占比接近95%。从农业收入来看，虽然国家取消了农业税收并且增加了各项补贴，但是在本就属于喀斯特地貌的地区，耕地面积小，再加上修建高速公路国家征收了一部分土地 ，农业基本上没有收益。外出务工是重要的外来收入，但是在外打工在外的生活成本一样会高，每年能保留下来的净收入呈现明显下降势头。当农户遇到孩子上学、医疗或者养老等重大家庭问题时候，缺乏较好的应对措施。让农户掌握新的生计生存技能，从时间成本、学习成本等各种成本和接受能力来看，存在一定的接受“惰性”，不易改变，这也就是农户的生计方式存在“刚性”。
传统的生计方式风险敏感与暴露程度高。根据调查发现，该地区存在洪涝、泥石流、台风等多种不可抵抗力的灾害，生计成本较为高昂。以目前的农业种植为例，在雨季经常遭受台风和洪涝侵害，但是却并没有较为有效的防御措施，农业并未完全摆脱“靠天吃饭”的状态。在社会保险与保障机制运行匮乏的农村地区，也使得农户没有可行的补偿举措。
综上，从内生性的角度看，农户的生计脆弱性多处于丘陵山地的农村，贫困暴露风险大，且原有的生计方式落后，各种资本形式较为匮乏，仍旧是半开放半封闭的地区，土地尤其是农用地仍是最为重要的生存与生产资料。粗放式生计是在所难免的，笔者将这种生计脆弱称为内生性的或者原有的结构脆弱。
2.冲击性脆弱
所谓的冲击性脆弱是由于外部不可抗力的因素导致的，在本文中就是指由于高速公路项目实施而征地拆迁导致的移民生计脆弱，生计环境发生变化。这些农户的生计系统遭遇外力介入而被打破自然发展的状态，他们调整是需要时间与空间的，存在额外支付成本。在原有的结构性脆弱基础上，外力冲击性脆弱进一步使农户的生计脆弱，两种因素同时加剧农户的风险暴露与风险敏感程度。
在经过T检验之后结果都较为显著，避免是内生性问题导致的，由此得到的脆弱性度值前后分别是-0.0106，-0.0098，数据表明修建高速公路之后的脆弱性度值比修建高速公路之前要大，二者存在较为显著的差异，并且生计的脆弱性度值都为负数，这说明面临的风险要小于具有的应对举措。
根据统计结果发现造成实施高速公路项目前后脆弱性度值差异的原因主要是以下几个：首先，修建高速公路之前农户的风险现状要小于修建高速公路之后，这很大程度上是因为土地减少了，降低了对土地的依赖程度，多数受影响农户外出务工，这就使得外出务工收入在家庭总收入的比重上升。生计方式也在悄然发生改变，这就使得农户面临较多的市场化风险；其次，受工程项目影响的农户风险敏感性增加了。外出务工的农户在外找到满意的工作较为困难，受限于劳动技能多数从事体力劳动，并且就业与收入存在较大的不稳定性。失地或者房屋被拆的农户如果选择外出务工，部分农户的农村医疗、家庭财产安全等得不到较好的维护，这也会增加风险敏感度；最后，应对风险的能力发生变化。在农村，土地与住房是最为重要的生产生活资料，修建高速公路之前，民族社区农户的人均耕地缩减，这使得农户的自然资源大量减少，土地减少，农户需要生活就会选择其他生计方式，这也会使得非农业收入增加，这也在某种程度上抵消农业收入的变化。
六、民族社区农户生计脆弱性的解决机制
高速公路工程项目的实施对那些失地与房屋拆迁的农户来说是属于外部强势介入形成的冲击波，这是形成该群体生计脆弱的外在因素，该地区的农户本身就生活在脆弱性很高的环境中，再加上迁移或者失地之殇导致比同一地区的其他人群更具敏感的生计脆弱性和风险的生存状态。因此，如何降低农户的生计脆弱性，拓展生计资本种类与存量，改善农户的外部与内在生存环境，具有重要的现实指导意义。
首先，科学培育农户的四种资本形态即物质资本、人力资本、社会资本和心理资本，促使这几种资本形态协同发展，增强农户的“主体”意识或者公民意识。物质资本是基础，它为民族社区提供必需的生存条件。人力资本就是提高农户的科学文化素质，加强职业培训是较为有效的途径，努力使农户掌握同时展相适应的生存技能。社会资本是蕴含在农户社会关系网络中的资源，社会资本存量的多少往往决定了农户的社会经济地位，农村是一个地缘、情缘、血缘为基础的乡村社会，农户需要建立以信任、规范等建立社会网络，形成稳定的社会关系。心理资本与社会资本一样，具有潜在性的特点，但是心理健康问题往往是仅限于个体或者家庭的感知，这也不同与人力资本，需要让少数民族社区的农户形成一种积极向上的心理状态，心理恢复或者锻炼需要通过知识与科学技术培训来实现。
其次，政府作为重要的行动主体，需发挥政府的主导作用，做好“服务型”政府。政府是实施高速公路项目的主导者，那么就有责任解决实施该项目诱发的负面影响。第一，尊重农户的“主人翁”地位，保护农户的合法物权，对征收的土地或者房屋进行合理的、市场化的补偿。第二，应当按照“开发性移民的政策”对待高速公路移民，完善相应的社会保障政策，增加社会救助与社会服务，为受影响的农户解决后顾之忧。第三，建立第三方参与的监管监督机制，落实国家实施的赔偿，政府政策等，增强政府公信力，并且在出现问题时可以进行责任人问责制度，避免出现人为的因素导致的脆弱性问题。
最后，合理引导社会组织介入，它是对政府在应对某些领域存在错位的重要补充。社会组织可以在政府不能发挥作用的领域，例如志愿者行动，针对农户目前出现的“乡村空心化”、“留守儿童”、“留守老人”等现象，提供定期谈话、交流等活动。加强就业技能培训，实现多途径、多方式解决农户的生计脆弱性问题。提供免费的法律援助维权、技能培训、知识获得、心理辅导等服务，这也是某种程度上在发挥“弱联系的强度”作用，现代社会是一个开放的市场化的社会，社会发展复杂多变，掌握异质性的信息，降低信息不对称是十分必要的。调查发现在民族社区的农户基本上没有或者很少参加社会组织，这在处于贫困地区的桂西北基本上就是空白，政府需建立“绿色通道”为实现社会组织覆盖到广大的乡村社会提供便利，这不仅会增加农户的社会资本存量，也会有利于整个地区的社会资本培育。
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