时间：2022-02-18 12:09:58
美国学者罗森豪尔对于危机的界定是:“危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。”在公共管理领域中,危机是相对于人类生活中正常的社会关系秩序而引入的一个概念。它意味着在社会中,一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开,使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平,迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应,采取控制或调节行为,以维持系统的生存,如果举措不当,就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。笔者以为我国公共危机管理机制的完善可以从以下几个方面着手。
一、强化危机意识
有效的危机管理需要全社会的危机治理意识,危机意识是危机治理的起点。各级政府必须清醒认识到我国现阶段危机管理的重要性,充分认识公共危机对我国社会主义事业的危害性,克服侥幸心理和麻痹大意思想,切实做好公共危机防范工作。因此各级政府必须树立起危机管理不只是危机发生后政府的迅速回应和对危机局势的严厉控制,更重要的是政府要有及时有效解决社会问题、防止危机爆发的意识。换言之,各级政府必须要有忧患意识,要能将危机管理于日常的制度建设和管理之中,优化政府常态管理。在日常的公共决策中,以广大群众利益为先导,采取科学民主的决策方式,在源头上降低危机事件发生的可能。
二、建构完善的法律体系
依法治国、依法行政是党领导人民治理国家的基本战略,政府的所有管理行为,包括危机治理必须依法进行。法治是政府进行危机管理的必由之路。无论是常态还是危机状态下,政府行为法制化是政府实施有效治理的基本原则,政府在紧急状态下的行政应急权力也是法律授权的结果。公共危机管理发达国家的成功经验之一,是他们有比较全面的公共危机管理法律框架,在紧急事态面前,有法律依据,政府应该做什么,公民应该做什么,相关的社会组织应该做什么,法律有基本的甚至是详尽细致的规定。我国已经颁布了《中华人民共和国法》《中华人民共和国传染病检疫法》《突法性公共卫生应急条例》等法律法规,但是,从总体上来看,体系尚不完整。一是紧急状态法律制度不统一,每个单行的法律只能适应一种紧急状态,一旦紧急状态产生的原因复杂,就很难有一统一的紧急状态下的指挥机制;二是有关紧急状态法对政府可以采取的紧急措施规定得不够清晰,特别是一些必要的行政程序缺乏,很容易为政府随意扩大行政权力或不作为留下法律上的漏洞;三是公民的权利很容易在紧急状态时期遭受各方面的侵害,但无法得到法律上的有效救济。因此,针对我国突发性公共危机的特点,亟须建立信息畅通、反应敏捷、指挥有力、责任明确的应急法律制度,满足法律体系中两个相互关联的标准:第一,法律体系的全方位内涵,囊括国家安全、经济、交通运输、福利保障、新闻舆论等宏观领域的危机立法,以及具体管理环节的实施细则。第二,法律体系的协调统一,在全方位体系建设的基础上,宪法、部门法、地方的行政法规等法律条文不得相互矛盾冲突,发现问题能够及时纠错和补救。这样才能在法律上明确各级政府在危机处理中的责任,建立较为完善的公共危机管理法律体系,用法律保证应急减灾的胜利。
三、加强官员问责制度
修正考核体系公共危机治理是各级政府部门的职责和责任,一个负责任的政府,是不容许出现不负责任的官员的。在“问责制”下,贪赃枉法、失职渎职与平平庸庸的官员必须引咎辞职或被免职,有利于促进政府官员的责任感、危机感和紧迫感,提高他们的责任心在加强“问责制”的同时,要进一步修正考核体系,坚持以科学的发展观作为衡量政府绩效的重要标准,尽快按照公共服务型政府的要求,建立以公共服务为取向的政府业绩评价体系,强化政府的社会服务功能,加快电子政务建设,实现各级政府运作的公开化、程序化、透明化,扩大公民的政治参与,树立统一的“以人为本”的理念,始终坚持最广大的人民群众是衡量政府绩效的最终标准。
四、完善信息沟通机制
公共危机具有突发性的特点,当社会面临重大危机时,人们必然会通过各种渠道去获取与危机相关的信息,当人们获取的信息不足时,就会出现各种流言。这时,政府应在第一时间向社会公众公开危机真相及相关信息,以官方的权威来稳定民心。只有及时地传递真实的信息,才能正确引导公众在危机事态中保持理性,不产生过激反应和行为。而且,及时公布信息有利于提高政府的公信力,垄断和封锁信息则会导致公众对政府不信任,从而降低政府的公信力,并且会影响政府危机管理系统的运行效能。完善的信息沟通机制在公共危机管理的各个环节均起到至关重要的作用,提高危机管理的信息透明度,不仅有利于政府防治危机而且便于全民动员,群防群控,缩短危机周期。在公开危机信息时,要通过召开新闻会、面向群众开通信息网站以及充分利用报刊、广播等多种渠道加强政府与公众的沟通,确保公众及时、充分地掌握所需的有关危机的信息。
五、建立危机预警机制和管理机构
由于危机事件具有高度的不确定性,因此政府有必要建立科学的危机预警机制和常设管理机构,以搜集分散的各类信息,同时负责整个危机事件的处理。预警机制强化政府责任,从地方到中央分别制定出突发事件的应急预案,建立突发事件的预警监测制度,定期、定点对可能的危机范围进行科学预测,并采取相应防范措施进行避害或将危害的发生减小在最小范围。在公共危机全球化的今天,危机管理机制面临着各种新的挑战和考验,要充分认识其艰巨性、长期性和复杂性,以适应现代社会新的发展要求。
参考文献:
[1]左小麟.公共危机管理中的政府角色[J].思想战线,2008.01
1.1公共危机的信息不对称
在2003年的“非典”事件早期阶段，政府缺乏有效通报制度，媒体又普遍保持沉默，公众则极力打探事实。在正面的、有效的信息缺失的情况下，各种不实、夸大、扭曲的信息顺利占领了信息传播领域，一时之间关于“非典一夜致命”“南方某城疫情大爆发”等信息充斥于街头巷尾。群众对疫情缺乏客观正面的了解，产生恐慌情绪。在危机状态下，政府与公众沟通不顺畅，可能导致信息缺失或者传递受阻，也可能导致虚假信息泛滥。无论是何种情形，都势必会加重处于危机当中的公众的恐慌心理，引起过激反应，使危机恶化，引发更深度的动荡和危害。
1.2公共领域是消除危机中信息不对称的重要阵地
根据哈贝马斯的理论，政府和民众分属于两个领域，公共领域则是介于以社会公众为代表的私人领域和以政府为代表的国家权利领域之间的空间和时间。公共领域可以说是政府和社会民众交流信息、沟通和协作的平台。在这个领域，公民可以讨论、了解、分析公共事务，形成舆论意见，与国家以公共权力形式进行对话，共同追求社会的最大福祉和公共利益最优化。公共领域是消除危机过程中政府与民众由于信息传递缺位、沟通不顺畅而造成的信息不对称现象的重要阵地。在危机处理过程中，国家权力领域承担着危机管理者的责任，必须有效地预防、回应、化解和消除各种危机。私人领域作为危机的承受者，也是危机管理的积极参与者。但是由于双方的信息掌握不同步，管理危机的角度和立场并不一致，在危机管理过程中，政府与公众的互动和合作常会产生阻隔。公共领域的作用，正是为两个领域的代表———政府和社会公众的沟通和对话提供了空间和时间。有别于国家权力领域的危机主要管理者和私人领域的危机管理参与者的角色，公共领域在危机管理的过程中，首先承担着协调沟通消除误解的重任，在危机管理过程中，为国家权力领域和私人领域提供了沟通的空间，平衡两个领域的冲突，消除因信息不对称而带来的误解。其次，公共领域凭借其巨大的影响力，为危机预防、危机对抗、后危机管理等方面普及重要有效的信息起着重要的辅助管理作用。再次，与国家权力领域的直接干预不同，公共领域在危机管理过程中的作用和影响，是间接而缓慢的。
1.3具备公共领域性的图书馆讲座在消除危机信息不对称方面的作用
首先，公共领域的参与者是具有平等性和广泛性的所有人，公共图书馆讲座面向社会大众，每一次讲座参与者群体的形成都是随机和偶然的，他们出于对同一个公共话题的关注而聚集在一起。参与个体存在着年龄、职业、教育层次、地域背景的差别，持有不同的观念。这些广泛来自社会各个阶层的个体，因为对同一个话题的关注和兴趣而聚集起来，平等地参与到讲座中来。其次，公共领域是能够保障参与者充分沟通的媒介，图书馆讲座也是一个能够为参与者提供充分沟通的良好媒介。每一个参与者共同关注的话题，在这里得到了充分的讨论，每一个参与者都能够就话题进行讨论，交流心得和看法。再次，公共领域的功能是监督国家行政执行职能，并影响国家的公共决策，将参与者的讨论整合成有效的建议，促进公共权力的管理合理化。公共图书馆讲座是这样一个窗口，透过这个窗口，社会公众可以了解国家权力机关的执行意图和目标，体现了社会成员对公共行政的知情权和监督权，参与者对话题的讨论和共识，也可以通过图书馆讲座这一途径反馈给权力领域，促进国家权力执行的合理化。最后，公共领域的参与者可以对具有普遍利益的问题进行自由开放的讨论，形成公众舆论导向。讲座的参与者可以就普遍关注的话题进行自由开放的讨论，并形成舆论。随着公共图书讲座规模不断扩大，影响日益深入，这种形成于公共平台的舆论导向的传递和反馈途径日益顺畅。综上所述，公共图书馆讲座是公共领域的一种重要表现形式。公共领域参与危机管理的方式表现在：为政府和民众的信息交流和沟通协调提供了一个适合的平台。公共图书馆讲座在危机管理中起着协调作用，并为社会危机管理中的两个重要参与者———政府权力机构和社会公众提供了对话的空间。一是公共图书馆讲座面向公众，公益讲座关注整个社会各个阶层的利益，协调平和各个阶层的矛盾；图书馆讲座具有城市再教育职能，肩负传播先进文化、弘扬正确道德观的责任，从根本上提高公众的辨识能力，帮助公众对泛滥的信息进行筛选判别。二是公共图书馆的文化类讲座，强调不同地域、人群、种族之间的文化信息交流，如广州图书馆的多元文化系列讲座，就给了公众一个机会了解不同的文化、风俗人情。使来自不同信仰、不同民族、不同国家的文化和信仰，能够和谐共处，互相尊重，避免由于了解不全面而带来的地域和信仰冲突。三是公共图书馆讲座的内容丰富多彩，形式灵活多变。除传统的公共性文化宣传讲座能够传播危机的预防、抵御知识，发动公众力量共同预防和抵御危机外，辩论型、对话型、公共文化沙龙等新颖的讲座形式更能让公众个体参与到危机的预防、对抗、管理总结中来，每一个参与的个人都有机会发出声音和反馈看法。公共图书馆讲座则成为公共舆论导向行程的平台，并着力于把这个平台上来自公众最真实的声音传递和反馈出去，使政府机关能够第一时间了解民众的想法和需求。
2图书馆讲座的社会危机管理实践
2.1公共图书馆讲座在社会危机管理各个阶段中的作用
政府是公共危机管理的主角，承担着危机预警、危机处理、危机善后等重要工作。图书馆讲座起到的是一种辅助作用，为危机预警提供一个宣传平台，及时、准确、客观地向公众公布危机信息，消除公众的误解和恐慌心理。危机的发展过程可以分为预警期（事前）、爆发期（事中）、平稳期（事后）三个阶段。不同阶段，公共图书馆讲座的责任各有不同。在危机潜伏的事前阶段，公共图书馆讲座的主旨是未雨绸缪，宣传可能发生的危机，呼吁各方面通力合作，建立健全危机预警与管理体制，宣传危机的危害性，让公众对危机有深刻的认识，提高危机防范意识，传播宣传各类危机预防知识和应急预案，提高读者危机自救水平。如2013年5月10日晚，广东佛山市图书馆的南风讲坛与佛山市地震局承办了一场名为“地震科普知识”公益讲座，邀请专家为公众讲解地震原理、地震的预报和预警、地震避险等知识。2011年6月12日，上海嘉定区图书馆的“嘉图百姓”讲座，请消防安全专家举办了一场普及消防安全知识讲座。以上两种讲座，都属于危机预警型讲座。在危机爆发的事中阶段，公共图书馆讲座的任务是密切关注危机管理进展，及时向读者传播准确的危机信息，解读危机本质，消除或缓解读者的担忧情绪。如在禽流感的高发阶段，重庆图书馆“重图讲座”邀请专家支招如何预防H7N9禽流感，讲座嘉宾结合实例，为听众解释了什么是禽流感病毒，宣传了正确的禽流感预防和治疗知识。在危机的爆发阶段，特别是“非典”等公共卫生事件爆发阶段，人群密集的传统讲座形式，可能并不利于隔绝病毒的传播，控制疫情。2003年“非典”爆发期间，上海图书馆充分利用网络平台，把讲座放在网络上进行，在网络平台上推出的“相约健康”讲座，每天吸引了2000多读者听讲。在危机结束后，协助安抚公众情绪，总结危机管理经验，提供一个开放的平台，反馈公众的对危机管理的意见和看法，是公共图书馆讲座的任务。2008年8月23日，在汶川地震发生后不久，合肥市少儿图书馆举行了“少年儿童突发事件应急知识讲座———地震专题”讲座，除讲授地震知识外，还教孩子们识别地震的征兆，掌握避震的方法。2013年5月12日，重庆图书馆邀请在雅安抗震救灾归来的消防官兵，为广大市民举办了专题讲座。这两场讲座，都是危机结束后的公共图书馆讲座，目的在于总结危机中的经验和教训，为公众传授危机应对策略。
2.2公共图书馆讲座针对不同类型危机事件的应对策略
危机事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四种类型，针对不同危机类型的图书馆讲座的侧重点各有不同。针对无法避免的突发自然灾害事件，公共图书馆讲座的内容应是注重普及自然灾害知识，提高公众对此类危机事件的认识，普及危机应对方法，提高读者的危机自救能力，尽量降低在自然灾害危机中的伤亡和损失。这一类型的讲座都是事前未雨绸缪型和事后的总结型，总结是为了更好地预防下一次。像火灾等事故灾难，则是可以通过防范来避免。针对安全事故的讲座，除了普及逃生和救助方法，要重点强调事故的防范方法，普及安全知识，提高公众的警惕性，尽量避免安全事故的发生。这种类型的讲座，多在事前进行预警，事后进行总结，杜绝事故再次发生。针对“非典”“禽流感”等公共卫生事件，公共图书馆公益讲座的重点是如实反映事件进展或情况，消除公众的疑虑和恐慌，避免公众恐慌加大卫生事件的严重性，同时，邀请权威专家，宣传流行疾病的预防和控制方法，普及卫生信息，协助将卫生事件保持在可控范围内。由于新型流行疾病引起的公共卫生事件都是突如其来的，无法在事前开展针对性的预防讲座，只能在事件发生后进行良性干预，在事后进行总结。另外，在“非典”“禽流感”高发期，人群密集的活动可能会引起流行疾病的传播和蔓延，公共图书馆讲座可以采用比较灵活的形式，如上文所述的网络讲座形式，就是一次效果良好的尝试。对于牵涉面广、危害性大、错杂复杂的社会安全事件，公共图书馆讲座能够发挥的作用是，在事前进行有效的预防，或在事后进行总结分析。如广州图书馆的多元文化讲座，旨在尊重文化风俗的差异性，促进文化交往和交流，给公众一个机会了解不同的民族文化、国家风俗，增强认同感，从而促进民族、国家甚至世界的和谐。2009年8月1日，上海图书馆“世界与上海系列”讲座之《国际反恐合作与“东突”问题”》则是对国际关系热点、对“东突”问题进行正确的解读和分析，并引导公众进行探讨。另一方面，公共图书馆讲座关注公益，从公众利益出发，做好就业、劳动及福利保障等主题讲座，让公众了解社会福利，并反馈公众对现有社会福利的看法和意见，为国家和政府的社会保障制度改革收集意见和材料。以上各种类型的讲座，都可以从根源上缓解或消除冲突，避免社会安全事件的发生。
3结语
公共图书馆讲座作为公共领域参与社会危机管理的重要途径，能够减少危机状态中的信息不对称现象。它的作用是：
（1）在危机过程中协调促进公众个体和政府权力机关的沟通，促进两者间的信息有效传递。
（2）发挥城市教室的职能，普及正确权威的知识，端正公众对危机的认识，使群众因了解而卸下恐慌心理。
草根。新闻媒体在传播危机信息时具有的草根性是相对于政府而言的，所谓的草根是大众化的、平民化的，媒体的传播对象不只是政府，更多的是普通受众。一般而言，在传统媒体传播中，危机信息是单向的，是具有“后仰性质”的传播方式。随着新闻媒体发展，其传播方式也逐渐转变为“前倾性质”的传播方式。此外，新闻媒体为广大受众提供了更广阔的信息传播与接收空间，将危机事件透明化。2008年汶川地震，新闻媒体在地震发生后的第一时间将灾区信息传递给广大受众，不仅让受众了解到灾区的现状，并且也帮助灾区在短时间内收到全国各地的赈灾款项与赈灾物品。
二、新闻媒体在公共危机管理中的介入分析
全媒体通过提供多种方式和多种层次的各种传播形态来满足受众的需求，使得受众获得更及时、更多角度、更多听觉和视觉满足的媒体体验。在法制社会中，新闻媒体成了社会政治因素与社会势力的主要表现形式，逐渐渗透到政治、经济、社会、生活之中，成了主要监督工具。新闻媒体介入公共危机管理，在传播信息、传递知识、反映社会舆情的同时，也成了大众交流与讨论的主要平台，对公共危机管理起到极其重要的作用。
1.及时反映社会舆论，积极引导社会舆论
舆论在无形中发挥着重要的作用，成为了一种社会现象、社会力量，无论是对社会的发展还是政府的管理都产生相应的社会压力，越来越多的政府部门开始重视新闻媒体，并且在制定规章制度、解决社会问题的时候从新闻媒体报道的角度出发。但是，由于我国政府掌握的资源有限，面对的社会问题错综复杂，如何在有限的时间内有效利用资源则离不开新闻媒体。新闻媒体能够将局部比较典型的事件及时转移到公共问题中，经过新闻媒体的报道，反映社会舆论，让政府将比较分散的、潜在的公众意愿上传，从而在短时间内转化成比较明确的政策需求。
2.及时传递危机知识，促进对大众的教育
新闻媒体能够及时传递危机知识，加强教育，开阔视野。根据新闻媒体的三大功能，可以得知新闻媒体具有文化传递的主要功能，在公共危机管理中将危机知识及时传递给大众。如在2008年汶川地震后，新闻媒体在及时传递危机信息的同时，也在短时间内传递危机知识，部分新闻节目邀请权威专家，为大众解答地震发生的原因，地震发生之后造成的影响，并讲解地震来临时的自我保护方法。因此，新闻媒体具有教育功能，教育形式多样，教育内容丰富，不仅可以提高大众对学习的兴趣，也从根本上增强了大众对公共危机的认识与理解。
3.新闻媒体介入提升政府形象
从政府的角度分析，公共危机可能是灾难，也可能是转机，在发生危机之后，政府及时对危机处理政策、危机处理策略进行调整。新闻媒体的传播渠道具有可靠性、有效性，大众利用新闻媒体能够及时了解政府制定的危机应对策略，并将自己的意见及时反馈给政府。因此，新闻媒体的积极介入能够加深民众对政府的了解，提升政府在公众心目中的形象。此外，新闻媒体对危机事件的报道，为公共危机管理奠定物质基础，引导受众积极支持公共危机管理工作。
4.新闻媒体介入成为缓解公共危机的主要手段
新闻媒体的信息传播速度非常快，涵盖信息量大，影响范围广，能够在短时间内对公共危机事件进行剖析。从非典时期的全民行动引发的思考，再到总理为民工追工资等等，均体现出新闻媒体对公共危机管理的重要作用。此外，各类公共危机事件在经新闻媒体报道之后，能够及时将相关信息传递给广大受众，促进政府及时解决公共危机事件。因此，从整体角度分析，新闻媒体在公共危机管理中不仅是化解危机的实施者，并且也是促进我国传媒发展的主要动力与载体。
三、结语
新媒体时代信息量急剧增加，在公共危机事件中，有关危机事件的信息更是通过不同媒体平台快速产生与传播，这无疑加大了信息管理的难度。综观目前高校公共危机事件的处理，信息管理工作主要存在以下几个问题：
（一）公共危机事件预防与处置中信息失真
在公共危机事件的预防与处置过程中，信息的有效沟通最为关键，信息的有效沟通与信息是否真实密不可分，虚假的信息即使沟通及时反而有可能增加危机事件的破坏力，失去公共危机处置的最佳事件，增加公共危机事件的处理难度。在高校公共危机事件发生后，一些部门或管理者，担心对其自身利益或部门形象造成影响，采取虚报、瞒报、不报或者漏报有关公共危机事件的信息，有的甚至阻扰媒体客观、公正的有关危机事件的信息，导致信息的失真，使得相关决策者不能针对公共危机事件的具体情况作出决策。
（二）不注重信息的收集和分析
每一个公共危机事件发生之前都或多或少的存在着这样那样的征兆或者迹象，在公共危机事件发生前如果就能够得到这些征兆、迹象的相关信息，并进行有效的分析，那么就可以有效预防公共危机事件的发生或者降低公共危机事件的破坏力度。因而信息的收集和分析是预防、应对高校公共突发事件的重要环节。但是很多高校管理部门，收集信息的渠道非常有限，缺乏信息反馈的有效渠道，错过了最佳应对时间。
（三）信息的沟通共享机制不健全
部门不同，看问题、处理问题的角度不同，他们所获取信息的内容就可能不同。高校内部各部门、各院系之间由于职能、利益的不同，各司其职，各行其道，相互之间缺乏有效的信息共享平台，各方信息会呈现出相对封闭的状态，一旦有公共危机事件发生，各部门间不能够协同反应，共同应对，这会大大降低公共危机事件的处置效率。高校与高校之间、高校与上级主管部门之间、高校与其他部门之间的信息共享机制也不健全，通常是某一领域出现问题了，才引起其他高校或其他部门的重视。
（四）信息获取存在不对称在信息的获取中
不同人群所获取的信息是不一样的。当某一集体或个体获取较多的公共信息和秘密信息，而另一群体或个体则相对拥有较少的信息甚至空白信息，那么，此时信息的不对称状态便形成了。掌握信息比较充分的人员,往往处于比较有利的地位，而信息贫乏的人员，则处于比较不利的地位。信息的不对称是高校公共危机时间处置中常出现的问题。在危机发生时，个别管理者害怕事件对个人利益或者部门形象造成影响，采取不报、瞒报、谎报的方式信息，这时候信息不对称便形成。
二、信息管理视域下高校公共危机预防与处置能力的提升策略
信息管理是公共危机事件管理的核心，新媒体时代下要对信息进行有效管理，提高高校公共危机预防与处置的能力，应从以下几方面着手：
（一）建立信息共享机制
加强各部门的沟通协作信息的交流共享分为内部信息的交流共享和外部信息的交流共享。要建立健全信息沟通共享机制，首先应实现高校内部各部门间信息的沟通共享，高校各级各部门要打破部门信息的封锁、垄断，增强各部门间的合作意识，及时地把突发事件相关信息向相关职能部门和院系进行反馈，建立起快速、通畅、高效的信息交流和共享机制，提高工作效率。其次要加强与学校外部门的信息沟通和共享。高校公共危机的预防与处置不是单靠高校内部力量就能解决的，要上级主管部门、安全稳定部门、卫生防疫部门、社会团体组织等的互相协作。因而在公共危机事件的预防处置中应注重于高校外其他部门的信息沟通，加强彼此之间的沟通和协调。
（二）畅通信息沟通渠道
完善师生利益表达机制如果高校中各群体的信息沟通不畅通，师生的利益就没办法得到正常表达，那么他们就会采取其他非常规的利益表达方式，如：罢课、游行、静坐甚至打砸学校公共设施等来表达他们的利益诉求。因而要有效预防高校公共危机事件的发生，畅通信息沟通渠道，完善师生的利益表达机制非常重要。高校管理者应当通过公开校领导信箱、设立校领导接待日、接受学生来访、开设官方微信微博、定期深入学生宿舍等方式畅通学校管理部门与师生的信息沟通渠道，让师生的利益得到正常表达。
（三）提高信息处置能力
掌握舆情主导权新媒体时代，每个人都要面对各种各样的信息，同时每个人也可能是不同信息的源。要有效的处理好高校公共危机事件，除了能够有效的获取信息外，还应对各种不同信息进行科学的分析和技术处理，从中甄别出有用的信息。同时，高校还应借助各种媒体，对公众关注度高的信息进行解读，掌握舆论走向，营造良好的舆论环境，从而促进公共危机事件的成功处置。高校平时还应注意与媒体部门建立良好的关系，公共危机时间发生后，主动与媒体取得联系，掌握舆论主导权。
（四）加强信息的归纳整理
「关键词公共危机，危机管理，应急法制，对策建议
一、公共危机凸现我国应急法制的薄弱环节
SARS疫情等传染病的暴发流行是一种突发事件，但突发事件不限于传染病流行，它的范围非常广泛，还包括地震、洪水等自然灾害，骚乱、恐怖事件等社会性动乱，火灾、环境污染、核事故等人为事故，以及战争等等。这些突发事件具有如下特性：一是突发性或非预期性；二是巨大的危险性；三是紧迫性；四是不确定性。它们的出现往往导致公共危机，需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管理。
“危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”（EmergencyManagement），特指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安排。在现代法治国家，为防止突发事件的巨大冲击力导致整个国家生活与社会秩序的全面失控，需要运用行政紧急权力幷实施应急法律规范，来调整紧急情况下的国家权力之间、国家权力与公民权利之间、公民权利之间的各种社会关系，以有效控制和消除危机，恢复正常的社会生活秩序和法律秩序，维护和平衡社会公共利益与公民合法权益。简言之，危机管理＋利益平衡，这就是应急法制（contingencylegality）的基本功能。
应急法制具有许多特点。主要特征有五：（1）权力优先性，这是指在非常规状态下，与立法、司法等其它国家权力相比，与法定的公民权利相比，行政紧急权力具有某种优先性和更大的权威性，例如可以限制或暂停某些宪定或法定公民权利的行使；（2）紧急处置性，这是指在非常规状态下，即便没有针对某种特殊情况的具体法律规定，行政机关也可进行紧急处置，以防止公共利益和公民权利受到更大损失；（3）程序特殊性，这是指在非常规状态下，行政紧急权力的行使过程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行为程序，例如可通过简易程序紧急出台某些政令和措施，或者对某些政令和措施的出台设置更高的事中或事后审查门坎；（4）社会配合性，这是指在非常规状态下，有关组织和个人有义务配合行政紧急权力的行使，幷提供各种必要帮助；（5）救济有限性，这是指在非常规状态下依法行使行政紧急权力造成行政相对人合法权益的损害后，如果损害是普遍而巨大的，政府可只提供有限的救济，如适当补偿（但不得违背公平负担的原则）。具有这些特点的应急法制，不言而喻也具有对公民权利造成严重伤害的可能性。
已经过去的SARS危机以及还将不断发生的各种公共危机，逐渐暴露出我国应急法制存在许多薄弱环节，远不适应危机管理的客观要求。例如，在SARS危机下紧急行政权力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔离人员的权利保护，财产征用的损失补偿，公民的出行自由、言论自由、知情权、集会权、劳动权、经营自等宪法权利和法定权利能否以及应如何加以限制或暂停行使，以及如何加以补救，这些方面都存在应急法律规范缺口多、执行不到位、救济不力等问题，因此某些权益纠纷发生后一直难以得到有效解决。这是应对SARS危机等公共危机管理带给我们的深刻教训和启示。
二、我国应急法制的现状与问题分析
（一）我国应急法制的基本构成
我国从1954年首次规定制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。这主要包括：
1.战争状态法律规范。例如《国防交通条例》、《民用运力国防动员条例》、《兵役法》、《预备役军官法》和《人民防空法》。
2.一般的紧急情况法律规范。涉及到某些单行的紧急状态法律规范，如《对外合作开采海洋石油资源条例》第26条、《公安机关人民警察内务条令》第21条、《法》第2条、《专利法》第52条等等。此外在我国批准和签署的国际条约、协议中，涉及到一般紧急状态法的多达20余个。
3.恐怖性突发事件法律规范。恐怖性突发事件在一般紧急情况中危险度最高，但我国至今尚无国内法意义上的专门的反恐怖法律出台。除了最高人民法院、最高人民检察院、公安部2001年联合的《关于依法严厉打击恐怖犯罪活动的通知》以外，反恐怖机制主要体现于我国参加或缔结的国际条约、协议。
4.骚乱性突发事件（群体性突发事件）法律规范。我国现阶段应对骚乱的主要法律是《法》，还有《公安机关人民警察内务条令》第13条、《民兵战备工作规定》第39条等等。
5.灾害性突发事件法律规范。目前我国的灾害性突发事件法主要包括以下几个方面：（1）地震灾害法律；（2）洪灾法律；（3）环境灾害法律；（4）地质灾害法律。
6.事故性突发事件法律规范。我国关于事故防治的立法范围非常广泛，立法形式涉及法律、行政法规、地方性法规和规章。主要的事故防治法律包括：（1）交通事故法律；（2）核事故法律；（3）公共卫生事故法律；（4）火灾事故法律；（5）生产安全事故法律.
7.公民权利救济法律规范。涉及到公民、法人和其它组织的合法权益由于公共危机的行政应急措施受到损害之后的补救机制，包括行政复议、行政诉讼、国家赔偿和补偿方面的法律规范。
不言而喻，上述突发事件应急处理法律规范体系还需要相应的法律规范实施机制和制度相配套，才能有效地发挥出应有作用。
（二）我国应急法制的问题分析
上述情况表明，从总体上说我国已经在构建突发事件应急法律体系方面具有一定基础，这主要表现在现行宪法、法律、法规中已有一些关于应急法律规范。这为应对突发事件带来的社会危机，依法实施有效的危机管理，提供了一定的法律保障。[1]但是，相对分散、不够统一的应急法制还存在如下问题和不足：
1.缺少突发事件应急处理基本法律作为“龙头”。仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，难免造成立法冲突和矛盾较多，下位立法容易出现“恶法”现象。这种模式缺乏纲举目张的效果，降低了危机处理能力。中央一级以应急性行政立法为主虽然保证了突发事件由行政机关应急处理的特点，但由于缺少上位基本法的控制，难免出现法律规范之间的冲突，而且各部门都针对自己所负责的事项立法，“各扫门前雪”，缺乏沟通和协作；同时，受地方保护主义的影响，一些地方立法“以邻为壑”，大大削弱了处理突发事件的协作与合力。
2.一些领域的应急法律规范仍不健全。比如国防动员法、一般的紧急状态法、恐怖性突发事件法，在我国至今仍是空白；骚乱性突发事件法，虽然有《
法》的规制，但从各国的实践来看，是针对较为严重的骚乱事件所采取的一种较为严厉的应急措施，其一旦运用将对国民的正常生活和心理带来较大的紧张，故仍有制定一般性骚乱应对法的必要；事故性突发事件法和灾害性突发事件法虽然在我国发展得较快，但也存在过于分散的问题。
3.许多突发事件应急处理立法的可操作性不强。表现为在内容上较为原则、抽象，缺乏具体的实施细则、办法相配合，尤其是紧急行政程序法律规范严重不足。多数突发事件应对处理立法在给应急机构配置紧急处置权力的同时却忽视了权力控制和对紧急权力造成的伤害后果的救济途径，忽视机构之间的横向协调与监督关系，忽视程序性约束机制，忽视发挥下级机关和非官方机构的积极性、自主性和创造性。
4.亟需清理现有的应急法律规范。法律规范之间产生冲突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的约束，另一方面在于未能重视法律规范的清理工作，如法律的修改、修订、废止、解释等等，从而影响到应急法律规范的应有作用和潜力的发掘。我国在制定统一的《紧急状态法》的时候，需要对现有法律中的一些重要概念如“突发事件”、“紧急状态”、“危机管理”等等作出解释，这也是重要的清理工作任务。
5.已有的应急法律规范执行不到位。主要表现为有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等等。以公共卫生应急法律规范实施情况为例：《传染病防治法》第二十二条、第二十三条规定，不得隐瞒、谎报或者授意他人隐瞒、谎报疫情，幷应及时公布和通报；但2003年SARS危机期间正式公布的北京地区SARS病人和疑似病人的数量在2003年4月20日于北京召开SARS新闻会前后差别极为悬殊，已在一定程度上影响到人民群众对于政府的信任；有关方面对此作出的一个解释是北京地区众多医院分属北京市、卫生部等部委、部队这样三个条块，各自收治和留置观察的SARS病人与疑似病人难以准确统计幷及时公布出来；但实际上十多年前出台的我国《传染病防治法实施办法》第三十四条至第三十九条已规定，军队的医疗保健和卫生防疫机构发现地方就诊的传染病病人、病原携带者、疑似传染病病人时，应以法定通讯方式和在法定时限内向发病地的卫生防疫机构报告疫情幷接受当地卫生防疫机构的业务指导（当然地方医卫机构也须如此）；可见，实际上当时已有相关法律规范和法定制度（尽管不完善），统一地进行数据统计本不成问题，主要问题还是出在有的地方、部门及公务人员有法不依、执法不严、各行其是。
6.公共应急法制的实施环境有待改善。从实践效果来看，公共应急法制的社会基础条件，如公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等等，亟待进一步改善。[2]这也是造成已有的公共应急法律规范未能充分发挥出应有保障作用的重要原因之一。
这里还需要进一步指出，我国应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界都忽略了行政应急性原则的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。窃以为这一认识上的误区既制约了我国应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政。[3]行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和公民根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律规范实施的行为。当然，为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，行政应急性原则的运用需要有相应的法律救济机制作为保障。
三、忽视行政应急性原则是一个深层原因
我国公共应急法制建设滞后无疑是诸多原因使然，但从思想指导上来看，很长一个时期以来法学界和实务界忽视了行政应急性原则在整个行政法制建设中的应有地位和作用，显然也是一个不可忽视的制约因素或曰理论误区。各国公共危机管理的经验教训启示我们：必须注意将行政应急原则列入我国行政法的基本原则体系，发挥其应有的理论指导作用。
（一）行政法基本原则和行政应急性原则的含义
行政法的基本原则是贯穿行政领域法律关系始终，调整和决定行政法主体的行为，指导行政法实践的原理和准则，起着保证行政法制统一、协调和稳定的重要作用，直接和深刻地影响着当代行政法的制定、执行、遵守、监督、救济等制度环节的运行发展。我国行政法的基本原则总的来说可概括为行政法治原则，具体来说可将其大体解析为行政合法性原则、行政合理性原则、行政应急性原则、行政信赖（利益）保护原则、行政公开原则，以及行政公正原则、行政效率原则等等。学者们对此见仁见智，并无定论。这里择要加以讨论。
行政合法性原则是是指行政权力的设立、行使必须依据法律，符合法律要求，不能与宪法和法律相抵触；行政主体必须严格遵行行政法律规范的要求，超越法定权限的行为无效；行政主体应对其行政违法行为承担相应的法律责任。行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的要求。
行政合理性原则是指行政主体的行为不仅应按照法定条件、种类和幅度作出，且其行为应符合立法的意图和精神，符合公平正义等法律理性，符合全社会共同行为准则的社会公理。行政合理性原则要求行政主体的行为应当符合立法目的、出于正当考虑、合乎情理公德、彼此关系协调，否则应承担一定的后果。
行政应急性原则是指行政主体为保障重大公共利益和行政相对人根本利益，维护经济与社会秩序，保障社会稳定协调发展，在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施，其中既包括具有行政作用法上的具体规定的行为，也可包括一些没有具体法律规范甚至停止某些宪法权利和法律权利、中断某些宪法和法律条款实施的行为。当然，为防止行政恣意和滥用权力，现代行政法治对行政紧急行为也提出了现实性、专属性、程序性、适当性的要求，行政应急性原则的运用需要有相应的法律救济机制作为保障。
（二）忽视行政应急性原则导致公共应急法制建设滞后及其消极影响
由上可见，理应由行政应急性原则和其他一些原则，与行政合法性原则、行政合理性原则共同构成我国行政法的基本原则体系。遗憾的是，近些年来我国内地出版的许多行政法教科书在阐述行政法的基本原则时，往往仅提及行政合法性原则和行政合理性原则，不再把行政应急性原则（以及其他原则）作为行政法的基本原则加以研讨。窃以为这一认识上的误区既制约了我国公共应急法制建设，也不利于全面深入推进依法行政，不利于行政法理论的全面发展。
例如，由于忽视行政应急性原则，多年来在行政主体制度建设和理论体系上，就难免忽视突发事件应急指挥机构的地位、构成、职能、职权和工作制度（如各种应急预案）的研究和安排，也没有未雨绸缪地做好相应的专业人才队伍建设，以至于SARS疫情危机出现后政府机关应对危机的管理工作一时间显得非常被动，不得不支付本可避免的巨大社会成本，个中教训非常深
刻。
再如，在出现SARS疫情的非常规状态下，政府机关应对危机的管理工作可否根据实际需要实行紧急行政程序，灵活采取各种行之有效的手段，包括各种应急性的行政指令措施和行政指导措施？由于忽视行政应急性原则，过去对此也没有形成共识，或者不为行政管理和行政法制实务工作者普遍知晓，也造成了危机管理工作某些阶段的非常被动。
又如，由于忽视行政应急性原则，关于政府机关采取的危机管理行为对行政相对人合法权益造成的损害如何加以救济，过去就未能完善有关的监督与救济规范，给实际工作造成诸多困难。例如紧急征用行政相对人的房屋、设施等财产用于SARS疫情隔离地点或防疫医务人员轮换休息场所使用，应遵循何种程序，如何予以补偿，发生补偿争议通过什么渠道和程序加以及时裁断和救济？此类财产权纠纷问题出现过不少，如果解决不好，难免影响到人民群众对于政府应急措施的充分理解和积极配合，不利于保持良好的官民关系和政府形象。
（三）在公共危机管理中贯彻行政应急性原则是实质法治主义的要求
表面看来，在面临突发事件等紧急情况下实施行政应急措施，特别是在宣布进入紧急状态后行政机关行使一系列在常态下不能行使的紧急权力，其中包括一些没有具体法律依据甚至暂停公民某些宪法权利和法律权利、中断某些法律规范实施的行为，似乎违背了法治原则；但实际上，这是政府为了国家、社会和全体公民的长远和根本利益而作的理性选择，是符合实质法治主义要求的、利大于弊的危机管理举措，其最终目的是通过化解危机因素，恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系，从根本上维护公民权利。
因此，在实施依法治国方略、全面和深入推进依法行政的新形势下，我们应当按照和行政法治的要求，加强公共应急法制建设，当务之急是尽快制定出龙头性的《突发事件与紧急状态处置法》作为基础，进一步完善我国应急法律规范体系，把应对突发事件的公共应急系统纳入法治化轨道；同时在突发事件导致公共危机政府动员社会资源应对危机时，应贯彻行政应急性原则，及时采取公共危机管理所需的各种行政应急措施，同时予以及时和充分的权利救济，更加稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的保护，公共权力（特别是行政权力）能够有效行使并受到有效制约，使二者能够兼顾、协调、持续地发展。
四、若干国家应急法制的特点与趋势
他山之石，可以攻玉。通过考察美国、加拿大、澳大利亚、英国、法国、瑞典、俄罗斯、新加坡、日本等国家的基本情况，笔者发现这些国家的突发事件应急法制，从总体上说具有如下特点和新的发展趋势：
1.应急法律规范的专门化、体系化。相当一些国家具有一部统一的紧急状态（或危机管理）法律，通常规定宣布紧急状态权力的行使主体、程序、对公民权利的限制以及权利救济等内容。它是突发事件应急法制领域中的“基本法”，能够在由于复杂原因产生的紧急状态中有一个统一的指挥机制以及程序规范。除了统一的紧急状态法以外，许多国家还针对各种具体的紧急情况制定了各类单行法。
2.机构人员的专门化、专业化。设置专门的危机管理体制和机构主要有如下几种模式：一是美国的联邦紧急事务管理局模式；二是俄罗斯的紧急情况部模式；三是新加坡在国内事务部下设立民防部队的模式。不管是哪一种模式的国家，大都有一个专门从事危机管理的政府机构作为核心。例如在加拿大，从联邦到地方都设立了专门的机构进行紧急事态的处理工作，其核心机构就是关键基础设施保护与危机准备局；美国自“9.11事件”以后在危机应对机构设置方面出现了新的趋势，也即在中央设立更高层次的、统一的、实体性的危机管理机构（如国土安全部）。公共危机管理人员的专业化是与公共危机管理机构的专门化紧密联系在一起的。例如，瑞士国家应急中心（NEOC，NationalEmergencyOperationsCenter）是瑞士联邦应对各种类型的突发性事件的专门技术中心，现有工作人员都具有某一方面的技术或专长，例如是物理、化学、地理、测量、气象、能源或通讯方面的专业技术人才。
3.危机管理体系出现多元化、立体化、网络化的发展趋势。许多公共危机不是某一个部门或机构（诸如警察、消防或医疗机构）单独可以应对的，它们需要来自不同部门和机构的联合与协调，故须以多元化、立体化、网络化的管理体系来应对危机。以瑞士国家应急管理中心为例：该中心的运作往往不是独立进行的，而是通过直接的沟通渠道与国家的一些部门、机构如核电站、州警察指挥中心、瑞士广播公司的地方播音室等合作，其运作网络分为国内和国际合作两个方面。
4.危机管理中的政府应急管理行为程序的规范化、制度化、法定化。常言道：实体公正难以预期，程序公正更为关键。从各国危机管理实践中可以发现，危机管理行为都有相应的法律规范作为依据和准则，政府机构所制定的政策、采取的措施须议会的立法作为根据，这有利于保证突发事件应对处理措施的正当性和高效性。从立法的内容上看，一般都包括政府机构处理突发事件的权力来源、内容、行使权力的程序、对公民权利的限制和救济、议会的监督权等等。如《加拿大危机法》、《澳大利亚危机管理法》之规定。①
5.危机预警机制、资源储备与调动机制、危机化解机制逐步完备。危机预警以及危机管理准备是整个危机管理过程的第一个阶段，做好这一阶段的工作有利于预防和避免危机事件的发生。在某种程度上，危机状态的预防比危机事件的解决更富有意义，因为可以避免社会财富的浪费，节省人力、物力、财力，有效地保障社会秩序的稳定。因此，各国都非常重视作为危机管理基础的危机预警机制。如法国特别强调预防原则，遵循预防原则是政府的职责。美国著名的联邦应急计划（FRP）也规定了在预警也无法避免危机的情况下，针对紧急状态如何调动资源、化解危机。
6.提高公共危机管理效率的重要因素——民间力量的参与。在危机管理领域，政府在掌控资源、人员结构、组织体系等方面虽有优势，但不可避免地存在局限性，因此不管是在危机预警、危机准备阶段，还是在危机发生后的灾难救助阶段，都应积极吸纳和发挥民间力量的作用，提高危机处理效率。例如在新加坡，民防志愿者的参与受到高度重视，50000多名民防志愿者接受过基本的民防技术培训，根据所在地区编成若干小组，一旦国家发生灾难或战争，即可转为全职民防职员和国家公务员。又如在瑞典，私人组织的参与被认为是必须的，私人组织的代表必须参与到危机规划和预防阶段中来，这一合作被称为“PPP”——“公私合作”（Private-PublicPartnership）；在美国，更是将政府与红十字会等非政府组织以及其它的私人组织的合作纳邦应急计划。这些都是20世纪后期日益发展起来的行政民主化潮流带来的变化和要求。
7.危机防范意识和能力的培养、危机防范措施的改善与演习，走向经常化、制度化、法定化。在全社会树立正确的危机防范意识，是形成完善的危机管理体系的关键之一。实践证
明，不论是国家机构工作人员还是普通的社会公众，如果能够有较强的危机防范意识和能力，那么在应对公共危机时就能够减少损失幷减轻社会震荡。而危机防范意识和能力的培养除了平时的宣传教育以外，规范化、制度化、法定化的危机演习是必不可少的。从国外情况来看，日常的情景训练和危机应对演习，对于提高危机管理效率、减少危机带来的损失、提高政府的威信都具有不可估量的作用。这种演习不是偶尔的，而是经常化、制度化，幷写入有关危机管理的立法中去。例如在日本这样的灾难频发国家，经常性地组织各类灾难预防训练乃是政府的职责和公民的义务，是各类学校、机关、企业和社会组织的常设必修课。
五、我国应急法制建设的目标、原则与重点
（一）我国应急法制建设的目标
我国应急法制建设的目标是：在实施依法治国方略、全面推进依法行政的新形势下，把突发事件应急系统纳入法治化轨道，按照和行政法治的要求完善应急法律规范，更有效地调整紧急情况下的各种社会关系，稳健地维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，确保公民权利（特别是基本权利）获得更有效的法律保护，公共权力（特别是行政权力）能够更有效地依法行使，二者能够兼顾协调持续发展。
（二）我国应急法制建设的原则
在我国应急法制建设的过程中需要贯彻：（1）法治原则；（2）民主原则；（3）行政应急性原则；（4）公民权利最低限度保障原则；（5）紧急行为目的之公益性原则；（6）紧急行为手段合理性原则；（7）政府积极责任原则。从而全面系统地为突发事件应对措施提供科学、权威、规范、统一的法律指导和保障，改变现有应急法律条文简单、内容原则抽象、可操作性差的状况，便于依法行政、公众守法和社会监督，有利于实现建立法治政府、责任政府和阳光政府的法律制度创新目标。
（三）我国应急法制建设的重点
我国应急法制建设的重点是：尽快完善各层次、各领域的应急法律规范，关键是制定出作为龙头的我国的紧急状态法；此外还要通过完善相应的法律规范，逐步健全与重大突发事件应对机制密切相关的法律制度，包括行政程序法制、行政强制法制、政府信息公开法制，行政征用（征收）法制，行政指导法制、紧急刑事法制、纠纷解决法制、国家赔偿（补偿）法制。应急法制的核心和主干规范包括：宪法中的紧急条款、统一的紧急状态法。应急法律规范体系中还包括单行的部门应急法、部门应急法的实施细则及针对应急法制某一独立环节的专门立法等。具体意见如下：
1.在宪法中更明确地规定紧急状态制度。具体意见是在已通过修宪程序明确全国人大常委会、国家主席、国务院等国家机关拥有相应的紧急状态决定权与宣布权的基础上，能够进一步在宪法第五条（或者第二十八条）增加一款，明确规定：“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法律制度，实现危机管理的法治化和高效化”。从而进一步完善我国应急法制的宪法和基础，能够高屋建瓴、稳健持续地为应急法制建设提供更有力的宪法保障。
2.在一些空白领域抓紧制定应急法律。首先是尽快制定出统一的《突发事件与紧急状态处置法》（或称《突发事件应对法》、《紧急状态法》），填补我国应急法律体系中龙头性基本法律的空白。还需要制定《国防动员法》、《恐怖事件应急法》、《灾害救助法》，以及制定《行政征用法》、《行政补偿法》，制定《行政程序法》时增设行政紧急程序章节，进一步完善我国应急法律体系。既要赋予突发事件管理部门必要的紧急权力，保证应急效率；又要规范突发事件管理行为，保证非常时期同样能够依法行政。
3.完善行政紧急程序法律规范。行政紧急程序对于满足公共危机管理的紧急需求、通过控制紧急行政权的行使过程保护行政相对人合法权益具有特殊意义，而我国现有突发事件应急法对此少有规定。改进方案是：在将要出台的行政程序法典中设专门章节规定行政紧急程序，就行政应急措施的适用范围、程序及原则、约束机制、补救机制等加以具体规定；或者在此之前，先行以行政法规的形式对此予以明确。
4.对现有应急法律规范进行系统的清理。包括修改法律、进行法律解释、废止法律或某些条文等。从而消除立法矛盾和冲突，克服应急法律规范之间缺乏协调统一的弊端，破除部门利益和地方利益的局限性，实现应急法律规范体系的协调统一。
5.按照危机管理的客观要求完善相应的机制和制度。例如建立健全危机管理信息公开制度、行政征用制度、行政隔离制度、行政指导制度，以及将“公平补偿”作为目标的行政补偿制度，包括行政主导型的或积极采用市场机制（例如保险方式）的各种救济制度等等。
注释：
[1]包括在2003年SARS危机期间以仅仅25天的超常规速度紧急颁布施行了《突发公共卫生事件应急条例》。
[2]可参考中国科学院心理研究所联合调查组根据问卷调查获得的2003年5月5－11日数据及分析而的《“非典”社会心理预警简报（第1号）》（中国新闻网北京2003年5月16日电）。
（一）险情现状据调查，巴东县地质灾害险情主要有以下特点：1.灾害种类多、分布广。由于巴东境内地质环境复杂，地貌形态多样，山高坡陡，降雨充沛，人类工程活动强烈，灾害种类主要有崩塌、滑坡、泥石流、地面沉降、地裂缝、地面塌陷、水土流失、矿井突水以及特殊岩土地质灾害等。2.发生频率高。巴东县是湖北省及三峡库区地质灾害易发多发市（县）之一，地质灾害易发指数（16.7%）位居全省之首。同时，三峡库区蓄水以来，巴东县地震活动频繁，仅2013年12月16日发生5.1级地震至17日下午3点，巴东共发生余震71次，其中1.0级以上余震23次，2.0级以上余震2次；此后，余震不断，对全县道路交通、中小学校和居民房屋造成巨大损失，给人民群众造成了一定的恐慌心理。3.危害严重。已查明全县地质灾害隐患点共885处，其中，长江三峡水库岸线分布有108处，清江水布垭水体岸线分布有63处。全县已纳入监测范围的地质灾害点348处，涉及158个村，351个组，6073户，危及22642人。长江干线最大的滑坡体黄蜡石滑坡、黄土坡滑坡就在巴东县城的两岸南北对峙，虎视眈眈。水布垭工程蓄水后，清江两岸也多处诱发地质灾害。
（二）诱发主因巴东县地质灾害类公共危机的形成，既有先天的自然蕴积，也有后天的人为因素，更有受灾群众心态情绪的不断变化发展。1.自然因素。突发的局部性地质灾害，是巴东县地质灾害类公共危机的主要诱发因素。2014年4月以来，由于降雨、地震等因素影响，东瀼口、溪丘湾、沿渡河、官渡口等乡镇，小型山体滑坡、塌方时有发生，官溪线、双神线等主要公路交通中断，农民房屋受损无法居住等险情让各乡镇政府应接不暇，群体上访时有发生。这对该县当前的地质灾害类公共危机形成有重要影响。2.人为因素。近些年来，巴东大型工程以及众多资源型企业密集开工建设，小规模的地质灾害事件时有发生。特别是在灾情发生后，基层政府在采取应对措施的过程中，一旦处置不当，在救援、补偿等方面难以满足群众的诉求意愿，就容易成为公共危机的导火索。如巴东县绿葱坡镇杨家坪村地质灾害，该村居民集中居住在半山坡上，平均海拔1400多米，境内煤炭资源比较丰富，山腹中的煤被大规模、不规范地开采，出现了大面积的采空区，加上矿老板急功近利，不留保安煤柱，因此山崩、地陷、水井干涸现象时有发生。目前全村10个组中，8个组有程度不一的地质灾害，涉及355户、1210人。2003年，县政府委托中国地质大学开展了杨家坪矿区地质灾害调查评价工作。此后，县乡两级政府不断地开展矿区地灾补偿和社会稳定工作。3.心理因素。心理因素是造成地质灾害类公共危机中不可忽视的重要因素。特别是在政府部门赈灾稍有不慎、民众对政府资金补助期望过高的情况下，民众的不满心理积聚、爆发，便容易形成公共事件。如巴东县“12.16”地震抗灾救灾过程中，某乡镇有一个村，因为政府派出的工作组成员是教师而不是行政单位工作人员，就有少数村民在道路当中搭起简易帐篷并贴出一些出格标语以示抗议，更有少数村民聚焦在政府门前起哄，甚至打骂政府工作人员。
二、基层政府在地质灾害类公共危机管控中的经验与问题
2013年12月16日13时04分，在湖北省恩施土家族苗族自治州巴东县东瀼口镇（北纬31.1度，东经110.4度）发生5.1级地震，震源深度5000米。巴东县12个乡镇均有震感，信陵镇城区、东瀼口镇震感最为强烈。此次灾害虽没有人员死亡，但财产损失巨大，又临近三峡水电站，引起了各级政府和社会各界的极大关注。
（一）基层政府在地质灾害类公共危机管控中的基本经验1.反映迅速，应对及时。一是领导重视，应对及时。地震发生后，国务院及湖北省领导先后作出重要批示，省、州相关部门先后赶赴灾区现场指导救灾工作。巴东县委、政府紧急成立了抗震救灾应急指挥部，迅速启动《破坏性地震应急预案》和《自然灾害救助应急预案》三级响应，确定了“安全避险、妥善安置、稳定民心”的工作总思路；县四大家领导分乡镇负责，率县直部门赴灾区开展应急救援和灾情核查工作。二是干部带头，迎难而上。巴东700多名干部第一时间奔赴一线，投入到抗震救灾工作中，深入到灾情最严重、工作最困难、群众最需要的地方去，不怕疲劳，连续作战，带领广大群众打好抗震救灾这场硬仗。三是公正公平，实事求是。在保证受灾群众得到有效安置的同时，注重政策公平，保证灾区不出现混乱，在D级危房的核查鉴定统计过程中，经过村级初查、乡镇复核、县级组织专业人员鉴定，然后县乡村三榜公告，使核灾工作始终在阳光下运行。2.部门联动，形成合力。首先是秉持以人为本理念，地震发生后在第一时间内，将4名受伤灾民送到县人民医院和县中医院抢救治疗，并督促协调巴东县人保财险公司依据《巴东县“一元民生”保险实施方案》规定，及时开展医疗理赔。其次是迅即设立巴东县“12.16”地震赈灾接受捐赠办公室，在长江巴东网上公布办公室电话及接受捐赠账号，接受社会各界的爱心捐助，并及时将捐赠物资分发灾区。最后是交通、城管、水利等部门各司其职，组织专业机构对桥梁、水库等进行检测，保证人民群众生产生活不受影响；供水、电力、邮政、通信等部门对设施设备进行检查维护，确保供水、供电、通讯畅通；住建、国土和乡镇政府对在建工程、重点区域的房屋、地灾点进行核查。3.信息透明，社情稳定。其一，及时对外消息，避免谣言四起。各乡镇及时将灾情统计上报，县宣传部门统一向新闻媒体公布灾情信息，引导灾区群众正确对待震灾，避免引起群众恐慌，营造良好的舆论氛围，号召全县干部群众共渡难关。其二，对民众宣传全覆盖，引导合理避险。700多名干部进村入户，不仅查灾核灾，更是将抗震救灾情况及地震专家关于“发生更大余震可能性不大”的意见宣传到每一户，安抚群众情绪，稳定社会民心。4.赈灾有力，重建有序。一是应急避险及时有序。按照“每个受灾乡镇有一名县领导牵头负责、每个受灾严重村有一名乡镇领导负责、每个房屋严重受损或倒房户有一名乡镇干部负责”的机制，全面展开核灾救灾，组织倒房户、房屋严重受损户，以投亲靠友为主、帐篷安置为辅进行临时避险。二是下拨、发放救灾物资和资金及时有序。灾情发生后，省民政厅、州民政局先后紧急调拨救灾棉衣2400件、棉被2400床、救灾帐篷280顶支援巴东；县人民政府总共筹集资金340万元下拨到重灾乡镇，紧急组织调运88顶救灾帐篷、3725床棉被、2400件棉衣、100件大衣、500个家庭应急包、价值25万元的药品送往灾区，各乡镇迅速制定物资发放方案，将救灾应急生活补助金和各类救灾物资有序发放到灾民手中。三是组织房屋鉴定及时有序。从12月21日开始，县住建局组织技术力量对第一批乡镇上报的倒房户进行鉴定核实；从12月24日起又争取省州相关部门技术支持，组成40人鉴定小组，对第二批乡镇上报的严重损房户进行鉴定，抢在元月16日（即腊月十五日）前完成鉴定任务。四是恢复重建及时有序。在恢复重建过程中，对每名干部的职责和任务进行了明确，落实五包责任制，挂钩乡镇的县领导包乡镇，乡镇领导包片，帮扶干部包宣传发动、包对接帮扶、包社会稳定，迅速启动了灾后倒塌房屋的恢复重建工作。
（二）基层政府在地质灾害类公共危机管控中存在的问题1.公共危机意识淡漠。一是存在麻痹大意思想。通过走访了解到，少数干部群众认为本次震情趋于平稳，余震影响不大，目前也无大的次生灾害，灾民情绪比较稳定，对抗震救灾工作重视程度不够，认为既出不了大事，也不是啥难事，工作不够严谨，力度有所减弱，以致于发现个别村干部代领过渡期生活救助资金后未能及时发放到灾民手中的现象。二是政策宣传解释不到位。一些镇、村干部自身对政策不熟，比如认为房屋鉴定结果公示对象就是恢复重建对象，没有采取会议、座谈、走访等有效形式宣传灾后重建政策；在政策宣传也出现偏差，比如房屋鉴定只对上报的严重受损户和垮房户进行鉴定，少数干部对上报的一般受损户没有鉴定的、对鉴定过程中的新增户在政策解释上出现错误。三是工作责任感不强。部分工作人员对日复一日的查灾、核灾、安抚工作流露烦倦，少数同志在具体工作中缺乏深入细致的措施，程序不够到位，工作缺乏耐心，对灾民的所思所想了解不够，对灾民急需解决的困难办法不多，以至于在查灾核灾过程中部分村民情绪较大、怨气较重，出现过激的语言和行为，而个别同志怕、怕担责，面对难题左顾右盼、消极观望，使得灾后重建工作推进不平衡。四是“等、靠、要”思想在干部及群众中都有所存在。有的工作人员针对农村老房子多、土木结构房屋多等特点，在灾情上报中夸大灾害损失，尽管其初衷是多吸引社会关注、多争取上级资金支持，但这样做也造成了一些不平衡和不平等，如申报鉴定确认的D级危房数仅占申报鉴定数的45.8%。在核灾过程中，部分群众能积极开展生产自救，主动修复受损房屋或搭建临时帐篷；但也有一些群众房上破损几片瓦片几天后都不修复，只为能让核灾工作人员看一眼，以便登记在册；个别人甚至人为地将房屋墙体损坏，以便争取政府补偿。五是工作作风不实。部分工作专班人员有畏难和抵触情绪，不接受统一安排和调度，在查灾核灾过程中敷衍了事，没有召开村民会议议定，没有认真把关上报名单，致使统计上报数据不准确；更有甚者，少数干部在灾情面前仍然习惯于遥控指挥，没有深入到户，工作方法简单。2.公共危机监测预警及管理体系不成熟。首先是预警系统和机制不健全，在应对地质灾害过程中对物质方面关注得多，对公共危机安全考虑得少。“12.16”地震发生后，县、乡政府在应急抢险、查灾核灾、物资调拨、资金筹措、综治维稳等方面下了大气力，但对群众心理疏导以及公共危机的监测、预警和预防则有所缺失，因此很难将公共危机事件的前期控制纳入到政府的应急方案中，而相关部门也未能从群众利益和群众安全的角度来制定相应预案，这就在一定程度上导致了政府很难发现危机前兆，造成被动应对的局面。其次是快速反应决策机制效率低。基层政府在公共危机预防与疏导机制方面的不健全，导致应对公共危机事件的反应较慢，难以达到快速紧急处理的要求。“12.16”地震发生后，约有20分钟时间通讯联络不畅，各乡镇政府对震级、震中、震源深度等一无所知，对紧急避险如何处置没有明确措施。如某乡镇，地震发生20分钟后才派出一辆车上路巡查，下午6点钟才成立抗震救灾指挥部，组建抗震救灾工作组。次外是程序和步骤把关不严。其一、查灾核灾不严不实，没有比对户口、土地使用证件，没有到户实地查看，致使少数有两套住房的、附属房屋的给予了鉴定；其二、房屋鉴定结果公示后对灾民反映的问题搜集汇总不到位，多数专班人员没有深入询问和到户核实；其三、恢复重建对象锁定没有通过入户走访、查证、审议、公示等特定程序，使得救助政策兑现程序不严谨，如危房不拆除就审批拨款等。3.公共危机管理资金筹措途径有限。一是应急物资储备不够，快速调运能力弱。现有的应急物资缺乏统筹管理，缺乏应急物资储备和快速调用的机制，基层政府在征调、征用民用物资，如车辆、船舶等运输工具方面没有明确制度予以保障，物资储备的更新、轮换、补偿政策不健全。以东瀼口镇为例，灾情发生当天，据电话联系村干部统计，有65户倒房户，但该镇没有储备一顶帐篷，直到晚上8点才从县民政局调运15顶帐篷，连夜分配到灾民手中，其他受灾户都是在院子里搭建临时帐篷、生柴火御寒。二是基础设施建设不适应形势需要。巴东县由于是库区移民大县而基础设施建设欠帐太多，公路运输及大循环的交通网络尚在建设之中，一旦出现崩坍等险情，就易形成“肠梗阻”；再者地质灾害专业监测点的设立与布局也不尽合理，虽然巴东县不断加大水文、气象、地质灾害专业监测建设力度，但监测点的布设面仍然有限，只有待险情演变到比较严重的程度才设置监测点，其它险情基本靠动员社会公众力量实行群测群防。三是应对灾害的资金来源单一，渠道不多。巴东县作为国家级贫困县，县级财力有限，无力支付数额巨大的地质灾害防治经费，都是向省及国家争取项目资金，但仅靠财政投入远远不能满足要求。例如东瀼口镇共有38个地质灾害点，自2009年至2011年，分三批向县人民政府争取到滑坡避让搬迁补助资金1148万元，才将1000余人从滑坡体上搬出，但在该滑坡体上仍然还有不少村民居住，而目前该项目已实施完毕，下一阶段将在后三峡扶持政策中予以规划，因此究竟何时能够实施还是未知数。
三、完善基层政府地质灾害类公共危机管控的建议
（一）强化危机意识，增强应对危机的能力1.长期广泛宣传，增强全民防灾意识。要持久地通过图片、报刊、广播、电视、网络等途径，不懈开展防灾减灾“进社区、进校园、进企业、进农村”活动，广泛宣传预防、避险、自救、互救、减灾等常识，一方面提高各级政府领导和有关工作人员的责任意识，另一方面切实增强人民群众的防灾意识和临灾自救互救能力。2.加强物资储备，加大财政投入。基层人民政府应将地灾应急储备资金纳入财政预算，储备一定的应急资金；乡镇人民政府、村（居）民委员会、学校幼儿园、企业事业单位和个人，亦应以适当方式储备基本的应急自救物资和生活必需品；民政部门更是要根据地质灾害特点，储备合理数量的救灾物资，以供不时之需。各乡镇尤其要与当地建筑施工企业达成相关合作协议，确保在发生灾情后，能迅速调运挖掘机、装载机、运输车辆投入到应急救援中。
（二）完善地质灾害类公共危机管控体系1.建立健全地质灾害群测群防网络。明确地质灾害防治重点区域、重要地质灾害监测点和监测工作责任单位，对每一个地灾隐患点都要配备专职或兼职的监测人员，并对监测人员进行系统的培训，落实相应的简易监测设施和工作经费，同时对监测点附近的居民加大宣传培训力度，使群测群防体系切实发挥作用。2.制定有效的公共危机管理应急预案。按照“横向到边、纵向到底”的要求，逐步向乡镇、村（社区）和企事业单位延伸，加强各级各类预案之间的衔接，并且有针对性地进行应急演练，检验应急预案的实效性、科学性和可操作性。3.建立应急救援专业队伍。依托志愿者、民兵应急分队和保安力量等，组建应急救援队伍，形成城乡一体化的应急救援力量体系。同时，广泛组织不同层次的应急演练，强化应急救援训练演练，切实提高救援效能。
（三）完善地质灾害类公共危机管理前置介入机制1.提升公共危机前置预警能力。坚持“预防为主”的方针，对各类风险隐患实行拉网式排查，坚持早发现、早控制、早处置，做到整改责任、措施、资金、期限和预案“五落实”，最大程度地减少事故发生率。通过有效的信息沟通全面监测各领域公共危机的走向和程度，根据预警信息，及时划定灾害危险区，设置危险区警示标志，确定预警信号和撤离路线，对重大地灾隐患及早采取应对措施。2.拓宽资金筹措渠道。公共危机管理所需保障资金，不能等、靠、要，一方面在积极向上级争取投入的基础上，要增加地方本级财政预算。另一方面要积极引导非政府组织为危机预防募集资金。在用好各级财政地质灾害防治专项资金的同时，要鼓励社会资金投入地质灾害防治工作，建立政府投入、企业投资、责任主体承担、商业保险等多元投入救济保障机制，形成中央带动地方、政策引导社会的地灾防治投入新局面。
关键词:公共危机治理;政府;非政府组织
非政府组织作为日渐崛起的重要社会力量,在多次公共危机事件中已凸显其独特优势。因此,加强对非政府组织参与公共危机治理的探讨研究,具有重要的现实意义。
一、非政府组织参与公共危机治理的依据
(一)非政府组织参与公共危机治理的社会必要性
非政府组织作为介于政府与企业之间的第三部门,具有非营利性、公益性等特点。这与政府公共机构的公共价值目标相同。两者在为社会提供高质量、多样化、高水平的公共服务方面,是不冲突的。突发公共事件的管理,具有非常明显的非排他性和非竞争性,属于典型的公共产品。市场在提供公共产品时会出现“市场失灵”的问题,因此,公共产品主要提供者应该是政府。但是政府也存在“政府失灵”,政府在提供公共产品时可能出现低效与寻租的情况。所以,在公共危机治理的过程中,政府、市场与公民社会可以进行互动合作,实现政府危机治理能力的提高。非政府组织的生存空间正是以市场缺陷和政府失灵的存在为前提。在应对重大自然灾害和重大突发事件过程中,非政府组织能在一定程度上弥补市场失灵和政府失灵,同时还能极大减轻社会管理的成本。
(二)非政府组织参与公共危机治理的特有优势
1.行动灵活。当出现公共危机时,政府组织往往由于严格的层级体系或某些政治原因、价值因素使得其反应缓慢。与政府体系相比,非政府组织作为一种社会自治机制,决策是分散而独立的,它可以即时作出反应,迅速渗入事件的各个环节,并根据各种既定的条件来确定自己的战略、策略和计划,灵活调整工作内容和工作方式。
2.专业性。虽然中国的非政府组织现在专业性还很不足,但是非政府组织的专业性是它的一个特点。大多数非政府组织在成立之初就将自己的目标定得非常具体明确。例如,关注某类社会问题或救助某些弱势群体,然后根据自己的目标设定标准来吸纳组织成员,最后形成了专业特色鲜明的人员组合,并长期从事社会或科研最前沿的工作。
3.民间性。政府在处置一些危机事件时,往往是从自上而下的角度作为外部角色去对待,而非政府组织是以水平的角度、平等的眼光在与群众的交融中去对待,其工作手法特别注重通过有效沟通来引导社会公众的参与,与社会成员打成一片从而为问题的解决做好铺垫。它们上接政府,下联基层群众,社会触角和成员基础十分广泛,具有很强的民间性[1]。
二、非政府组织参与公共危机治理的现实困境
(一)非政府组织官办色彩较浓
现实中,中国大多数的非政府组织是由政府的职能部门转变过来的,或者是由政府部门直接建立的,它们在组织、职能、人事、活动方式和管理体制等多方面严重依赖政府,甚至仍然作为政府的附属机构发挥作用。非政府组织对政府的过分依赖,一方面助长了政府对非政府组织的直接干预,削弱了组织的自主性,另一方面也严重束缚了非政府组织的活力,妨碍了非政府组织在公共危机治理中优势的发挥。
(二)有关非政府组织的法律体系不健全
一是有关非政府组织的法律法规不健全。目前中国还没有一部统一的、完整的有关非政府组织的法律,非政府组织在社会上的地位和作用缺乏明确法律规定。二是非政府组织参与公共危机治理的权利和途径尚未以法律的形式加以确定。据统计,中国目前已经制定涉及突发危机事件主要是针对整个国家应急管理方面存在的一些问题,逐步对应急管理体系进行了完善。但是在现行的法律、法规和各级应急预案中对突发事件中非政府组织权责的规定并不明确,缺乏可操作性的配套规定。
(三)非政府组织的社会公信力不够
据统计,目前中国非政府组织中的职员主要包括三个部分:一是专职工作人员;二是兼职工作人员;三是志愿者。其中,专职工作人员的规模一般都不是很大,相当多的组织雇佣兼职人员,较少使用志愿人员。缺乏志愿者大概是中国非政府组织与发达国家非政府组织在人力资源方面的最大差异。这从一个侧面反映出中国的非政府组织缺乏广泛、深层次的社会认同,社会公信力不够。这就使得非政府组织在组织群众应对危机时,很多工作都无法顺利进行。
(四)非政府组织与政府缺乏沟通协调机制
长期以来,“全能政府”的管理理念使政府几乎包揽公共危机事件所有阶段的全部工作,表现在公共危机事件发生时主要依靠的力量还是政府部门及事业单位、部队和相关的组织工作人员,在整个应对过程中与非政府组织的沟通协调机制基本没有建立起来。一方面,在公共危机事件应对过程中,政府部门与非政府组织之间或是疏于联系,或是政府部门仅以传统行政命令的方式传达其决策,彼此之间缺乏互动沟通;另一方面,在公共危机事件治理中,政府和非政府组织分别应该承担哪些职责、具体负责哪部分工作,或是政府和非政府组织一起又应该承担哪部分工作等情况,在中国的公共危机治理体系中都没有明确的规定。
(五)非政府组织自身发展受限
一是资金不足。现阶段的非政府组织正处于一种从政府领域向公众领域的过渡时期,一方面政府提供的拨款数量大幅下降,另一方面政府也鼓励非政府组织财政上争取独立和自负盈亏。物质资源和财政资源是危机管理的基础,而目前非政府组织在资金筹措和运作能力上普遍能力不足,以至公共危机事件发生后的救助捉襟见肘。二是人才不足。这使得中国非政府组织在应对突发公共事件时所应该具备的技术和专业能力,包括应对公共危机事件中的组织架构的设定,管理机制、运行机制的确立,社会资源的整合,专业资源的挖掘,自身形象的塑造等各方面,还有在善后处理中对非政府组织自身的监督,绩效的自我评估等能力,都显得明显不足。
三、充分发挥非政府组织在公共危机治理中作用的建议
(一)从政府层次,应重视和加强非政府组织的发展
第一,政府要积极培育和发展非政府组织。不能简单地把非政府组织作为其管理和执政的助手,要充分认识到与非政府组织合作的重要性和长远意义。要将培育和促进非政府组织的发展作为中国行政管理体制改革和政府职能转变的一项重要任务,尊重非政府组织,努力在平等的基础上同非政府组织进行沟通、协调和合作。第二,要健全对非政府组织管理的法律法规。一是根据中国社会的发展情况,适时制定《非政府组织法》,完善非政府组织管理模式,同时要在非政府组织法律框架中明确规定非政府组织的法律地位,为其活动的开展提供便利条件。二是要在有关公共危机管理法规中明确非政府组织的责任,同时对非政府组织的运营实行必要的法律规制,在法律上对非政府组织处理危机事件的行为加以保障和规范。第三,要加大对非政府组织的资金支持力度。我国非政府组织在公共危机治理中普遍资金匮乏,尽管有些非政府组织有一定的收入,但经费的来源通常是其成员交纳的会费或提供的服务性收入。针对这种情况,政府应当拨付一定的款项作为资金支持,并通过制定优惠的税收政策或是项目引导等方式创造条件,为非政府组织提供资金和物质基础。第四,构建政府与非政府组织合作互助的公共危机应对机制。首先要成立政府与非政府组织的组织协调机构,由政府部门官员和非政府组织的领导、骨干组成,工作人员以兼职方式任职,平时不在位,危机时刻则立即组合到位,具体负责统一调度指挥分散的非政府组织和其他社会力量,为危机解决提供组织保障。其次,要搭建两者之间强有力的危机沟通平台,充分利用互联网等现代信息技术,推进电子政务建设,通过应急平台等方式,建立二者之间实时联动的危机信息沟通渠道。再次,政府在常态管理中要加强对非政府组织危机管理工作的指导、协调,使它们的工作安排与政府的各级应急计划相互衔接,避免出现脱节漏洞或职责不清[2]。
(二)从自身角度,非政府组织应加强自身能力建设
首先要加强理念建设。对于一个非政府组织,理念或使命是其存在和发展的灵魂,代表组织的目标和方向,也是它取得社会资源的基本依据。确立非政府组织的使命,实际上就是确立它的社会理想和社会责任,为它的未来发展定位。其次,要提高专业素质。一方面要借鉴国外的经验,开展科学化、规范化的组织操作,建立“决策机构、执行机构、监督机构”三位一体的管理体制;另一方面要引进专家和学者,积极开展有关非政府组织在应对公共危机时的运行模式、发挥作用的程度、与政府的关系以及绩效评估等公共危机理论与政策的研究,从而不断提高非政府组织的专业化素质[3]。再次,要完善管理制度。包括制定危机处理的基本程序,明确相关人员的责权范围,利用各种手段来完善自身的运行机制等内容,对其微观行为进行规范。
(三)从社会层次讲,提高非政府组织的社会认同度
从社会层次上推进非政府组织在公共危机管理中作用的完善主要是加强公民文化建设,提升非政府组织参与公共危机管理的外在合法性。可以从以下几方面入手:第一,培养公民的参与意识。公民应具备良好的参与意识,积极行使自己的政治权利。作为公民社会的主体,公民还必须充分明了自己的权利与责任,知道如何行使自己的政治权利,积极地承担监督和参政的责任。第二,培养公民的志愿精神。非政府组织“志愿性为公”的性质,决定了人们参与其中的激励依靠是人们对社会的责任感和使命感。由于应对公共危机具有一定的危险性,这种超然物外的激励与权力、金钱相比就显得较为脆弱。所以,培养社会的独立性、自主性的同时培养社会的公德心、使命感就显得格外必要。
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1.环境现状概述。我国的生态环境虽然在一些地区、一些方面有一定的改善。但总体而言趋势在不断地恶化，这是我国的环境现状。改善和治理生态破坏、环境污染的形势十分严峻，必须下大力气去解决。
2.环境破坏的突出表现。
2.1大气污染。大气污染成为当前环境破坏的主要标志，重污染天气持续增加，复合型污染特征突出，污染缺乏有效手段予以遏制。而雾霾成为大气污染的关键词，由雾霾引发的雾霾病成为影响人们健康的重要因素。环境部公布的2014年城市空气质量状况显示，全国空气质量最差十城中，京津冀占八席，且区域内PM2.5年均浓度平均超标1.6倍以上。
2.2水污染。对于水环境，环保部称“质量不容乐观”。在中国饮用水的标准处于较低水平，无论农村或城市都存在水污染和水质下降问题。日益加剧的水污染会对人类的生存与安全产生巨大威胁，并严重制约可持续发展。据世界权威机构调查，在发展中国家，每年因饮用污染水而造成2000万人死亡，水污染当之无愧成为“世界头号杀手”。在我国2013年的山东淄博地下水污染事件和2014年甘肃兰州的饮用水污染事件都是典型的案例。
2.3土壤破坏。由于工业迅猛发展以及过度开发，导致森林锐减、土壤剥蚀、土地沙化情况严重，加上各种有害物质在土壤中持续积累，不仅影响到农产品的产量和质量，还会对人体健康造成长期威胁。而耕地面积的大量减少也对人类的生存提出挑战。而土地的污染具有隐蔽性和滞后性，不易被发现，这种危害是一个逐渐累积的过程，并且一旦污染了是不可逆转的，很难治理.2013年12月30日，国土资源部副部长王世元在新闻会上透露，中国约有5000万亩土地因污染严重无法耕种。广东省国土资源厅2013年公布的数据显示，珠江三角洲22.8%的土壤为三级或劣三级.治理土地污染已刻不容缓。
2.4气候变化，生态破坏。二氧化碳排放量长期居高不下，温室效应导致气候变化，海平面升高淹没人们的生存领地。而气温的升高也会对农业和生态造成严重破坏；全球变暖引发的厄尔尼诺现象带来巨大危害；温室效应对南北两极造成的破坏，将使全球陷入疫症的恐慌，直接威胁到人类的生命。
二、从公共危机的角度看待环境保护问题
1.公共危机的概念及危机管理的界定。公共危机是指对社会公众具有巨大现实或潜在危险(危害或风险)的事件。危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机。“公共危机管理”是公共管理的一个重要领域，它是政府及其它公共组织，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动，并认为政府是公共危机管理的责任人。
2.环境问题具有公共危机的特征。环境问题具有迫切性，是急需解决的问题，不能麻痹大意、推诿拖延;环境问题具有广泛的社会性，关系到人类的生存、发展问题；突发环境问题具有不确定性，需要科学的管理决策。
三、以公共危机管理的机制治理环境问题
1.建立健全预警预案体系。居安思危，树立环境保护的危机意识.环境问题既有突发性的，也有长期累积性的。可根据问题本身计划性地做好预警监测，加强预测信息的统一管理，对其进行统计评估，实现信息共享，保证其及时、客观、全面。制定应急预案以应对突发性环境问题。统计表明，有效地应急预案系统，可以将危机造成的损失降低到无应急预案的6%。
2.建立决策指挥机制。决策指挥不能仅仅停留在突发性重大环境问题发生以后，而应更加注重环境问题的常规决策.在宏观上有总体规划，分阶段、有步骤进行事前决策。因为许多环境问题是逐步演变成不可逆转的灾害，等到那时再想改善为时已晚。
3.建立管理责任制。在我国，应对环境灾害是环保行政主管部门的职责.主管部门从宏观上承担责任，地方部门是当地环境问题的第一责任人.在环境破坏问题上实行严格的问责制，对环保机构内存在的弊端责令严改，对于那些瞒报、谎报问题的以及在工作中有其他渎职行为的人员依法给予行政处分；对于犯罪的，依法追究刑事责任。
4.建立执行机制。在环境保护的执行上，既要有上级部门从宏观大方向上的把握，也要下放更多权力给地方，只有上下级合理分工，才能更有针对性的处理问题.环境保护是个复合型问题，不能仅拘泥于环境保护部门，应设立协调小组实现部门间的合作。
5.建立检查监督机制。对于环境保护工作是否落实到位，环境治理情况是否达到预期效果，环保部门是否按上级要求开展工作，怎样将执行效果和责任制紧密结合，这些问题都要求建立完备的检查监督机制.领导亲临一线是有效的举措。
6.建立广泛的社会参与机制。充分发挥非政府组织及公众自身的环保主动性，增强其对环境危机的认识，训练其在突发性环境危机状况下的自救及相关应变能力。在环境灾害的危机管理中，应强化参与主体的多元性最大可能吸纳各种力量，调动各种资源共同应对，建立全社会群防机制。
7.建立相关保障机制。通过政府、民间机构和个人三方面来构建保障体系.加强科学技术在环保领域的应用；建立环保基金，发展风险保障机制以及循环经济;加强环境法制和环境伦理建设并通过对资源的统一调配来构建这种保障机制。
8.建立评估学习机制。对环境破坏情况，产生的原因，改善和恢复情况给予恰当的评估；建立案例分析库，找出成功经验和存在问题；积极学习国外先进经验，更好地为国内处理相关问题提供借鉴。
四、以公共危机下的社会心理管理正确面对环境问题
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关键词 公共危机 互联网 web2.0
中图分类号G206 文献标识码A
一、新媒体时代的公共危机管理
“公共危机”指危及全体社会公众生命财产和公共利益的紧急事件。在经济、文化全球化的影响下，当代的公共危机往往成为全球性的问题，在新技术的支持下造成全球性的影响。以互联网为代表的新媒体的流行正在改变着人类的信息收发模式，也将对人类社会的发展产生深远的影响。新媒体技术将深入影响当今的“公共危机”事件及其管理。本文主要分析以Web2.0为代表的新媒体技术在公共危机管理中的具体影响和应用。
1，公共危机管理中的信息管理与危机传播
公共危机管理就是“针对突发危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生前的预见能力和发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定和公众对政府的信任。”目前国内不间学科背景的学者基于国外研究和具体实践的基础上对于公共危机管理机制的建构提出了各种意见，基本上可以分为四类：“制度论”、“经验论”、“全面整合论”和“公共关系论”。这四类观点从各自的角度强调了公共危机管理机制的某些特点及其在实践中的重要性。然而，不论是什么类型的公共危机管理机制，其中都应该具备科学、高效的危机信息管理系统和完整的危机传播(危机公关)策略。
信息的获取与管理已经成为信息时代一切组织活动的前提和基础。公共危机发生时如何甄别真实、有用的信息，如何管理、传播这些信息都是危机管理能否顺利进行的关键。科学、完善的信息管理机制和危机传播(危机公关)景略是公共危机管理能否顺利进行的重要前提。毫无疑问，整个公共危机管理机制中正是这两部分受到新媒体技术的影响最大，也是新媒体技术产生最主要的积极作用的部分。
2，研究现状与问题
目前国内学界研究的重点是危机管理信息系统的建设和电子政务的作用。“危机管理信息系统是作为公共危机管理体系中的一个子系统，运用信息技术和新媒体技术加以建设。”电子政务系统“通过信息网络技术的应用，可以有效的整合信息资源，打破政府部门之间和政府与社会之间的界限，并使得公众可以方便快捷地通过政府网站获取政府的信息和服务。”而技术进步(表现在软件、硬件的更新换代和更多服务功能的提供)，例如以Web2.0为代表的新技术，会直接影响危机管理信息系统和电子政务系统的形态和功能。
更重要的是，现有的公共危机管理的公关策略和针对媒体的管理控制手段仍然将大众传媒作为影响公众的最主要的媒介渠道，其公关策略的核心是围绕着如何管理大众媒体展开的。互联网作为影响日益深远的信息传播媒介并没有完全纳入公共危机管理的公关策略体系之中。
在企业危机管理领域，已有学者对互联网的影响和作用做了初步研究并得出结论，如网络在危机传播过程中扮演着多重角色：一方面，网络可能是大众或媒体记者获知危机事实的第一渠道甚至是引发危机的导火索；另一方面，网络的互动性和及时，使其成为危机沟通时不可或缺的重要工具。虽然，公共危机在形态的复杂性和影响的剧烈性方面远一远超过了单个企业或组织的危机，但究其本质是相似的。因此，上述研究结论也应当适用于公共危机领域。需要注意的是，研究互联网对公共危机及其管理的影响时，必须及时关注互联网发展的最新特点，以此作为研究分析的前提，这样得出的结论才可能避免因技术的进步造成研究结论的过时乃至谬误。正因为如此，本文将从Web2.0时代的互联网特征出发分析互联网对公共危机管理的具体影响和作用。
二、Web 2.0阶段的互联网对公共危机管理提出的挑战
随着互联网的日益发达，人类的信息传播方式乃至生存方式都在受其影响。这种影响即使在危机时刻也不例外。Web2.0阶段的互联网对公共危机及其管理提出了新的挑战。
目前学界对于Web2.0并没有一个明确的定义，Web2.0是对互联网新阶段、新功能的一种描述和统称而非全新的事物。Blogger・Don在《Web2，0概念阐释》中提出Web2.0是以Flickr、Craigsfist、linkedin、Tribes、Del，icio.省略等网站为代表，以blog、tag、SNS、RSS、wild等应用为核心，依据六度分割、XML、A-JAX等新理论和技术实现的互联网新一代模式。Web2.0阶段强调的是网络的用户制造“内容”，大大降低了在互联网上内容的门槛，给予网民更大的创造性的空问。在这一阶段，任何网民都可以更加方便、简单地制造自己喜欢的内容并上传网络，与他人分享。
Web2.0时代的互联网的诸多服务应用已经部分的具备了媒体的传播特性。即所谓的“自媒体”特性。维基百科中对“自媒体”定义为：私人化、平民化、普泛化、自主化的传播者，以现代化、电子化的手段，向不特定的大多数或者特定的单个人传递规范性及非规范性信息的新媒体的总称。
通过博客、播客、即时通讯这些网络工具，互联网用户可以信息、吸引公众注意进而营造舆论，在此基础上可以对公共事务产生更大的影响。目前网民的个人素质良莠不齐，新兴的网络自媒体又缺乏合理、有效的监督手段，即使在正常情况下，基于互联同的自媒体形态都可能对社会造成各种负面，在可能爆发危机的时刻或已经处于危机的阶段，这种互联网新形态对公共危机管理可能造成的困难和对社会可能造成的破坏力将超过web1.0时代。因此，如何应对这种困难，降低这种破坏力并在此基础上，发挥互联网作为新型传播媒介的优势，帮助公共危机管理顺利实施，将是当今公共危机管理所面临的新挑战。
三、如何使用Web2.0互联网应对公共危机
1，化解互联网在公共危机管理和传播中产生的负面影响
为了应对互联网带来的这一日益明显的挑战，在公共危机管理和传播过程中应该将带有自媒体特性的互联网传播形态视为与大众传媒同等重要甚至是影响力更大的媒介加以考虑，而不是仅仅将其视为补充性的渠道。具体而言，在限制互联网可能产生的危害方面应该从以下几点做起：
(1)制定专门的互联网危机传播策略，建立针对自媒体特性的管理、监督机制。在危机管理过程中必须像管理、监督大众媒体一样，对互联网形成有效的管理、监督，以确保政府权威信息向公众传播，危机管理具体计划得以顺利实施。互联网的传播模式不同于大众传媒，其互动性、及时性、无中心化、网络化等特性要求制定符合这些特点的专门的互联网
危机传播策略和公关策略。在这方面企业危机传播领域已经有了深入的研究，公共危机领域完全可以借鉴。
(2)相关的研究和大量的现实案例已经证明，互联网在危机的爆发、传播乃至其后的控制、管理的多个阶段都可能产生不同的影响。网络可能成为引发危机的导火索，也可能是加快危机发展的鼓风机、还可能是扑灭危机之火的灭火器。对于互联网的这种在危机传播过程中的多重角色的特点值得进一步的研究。
①导火索，即直接出互联网上的信息引发各类危机。这种例子随着互联网影响力的增加越来越多。2007年6月，震惊全国的山西省洪洞县黑砖窑事件就是首先由一位当地妇女在互联网上发了一封求助信引发的。互联网带给公众更大的言论空间，因此，引发各类危机的信息可以在网络上更自由、更快捷地和传播。互联网先天上就具有成为爆发危机的导火索的优势。
②鼓风机或灭火器，由于互联网信息传播是一种网络化的“病毒”式传播。在信息传播的速度和效率上都强于大众传媒。因此，当危机出现后，大量互联网用户参与相关信息的传播和议论，将会加速危机的发展，扩大危机的规模。网络用户通过具有自媒体特性的博客、播客等传播工具直接地自由地表达自己的各种意见、情感，对已处在危机情景中的组织(企业或公共部门)进行质询、谴责甚至攻击，这样的不满的情绪会迅速传染其他网民。进而形成强大的网上乃至现实社会中的舆论。这样将有可能产生两类结果：
a鼓风机效应：使已发生的危机迅速放大、恶化和蔓延；b灭火器效应：网络上形成的正面舆论影响现实层面的具体决策，加快危机的化解。
无论是成为鼓风机还是灭火器，互联网上的危机信息产生舆论效应的时候，都会对危机进程产生巨大影响。所以，在公共危机的管理中对于互联网舆论的形成需要特别关注。由于互联网信息制造、传播的平等性、自由性，对于互联网舆论的监督应该以引导为主，帮助互联网用户自己形成有利于事态健康发展的舆论。
化解互联网的消极影响从根本上讲是要认识并尊重互联网这一日益重要、十分独特的传播媒介的规律，科学、合理地利用这些规律，使互联网成为公共危机管理的预警器、灭火器。为了达到这一目的，除了限制互联网的消极作用之外，更为重要的是在公共危机管理过程中有效运用互联网的诸多服务功能，发挥其积极作用。
2，Web 2.0阶段的互联网传播在公共危机管理中的积极作用
Web 2.0阶段的互联网传播在公共危机管理的各个阶段都可以发挥积极作用。只要在危机发生的过程中互联网不瘫痪，网络用户就可以用其进行信息交流。这一行为完全可以伴随危机管理的始终。在这一过程中，互联网成为联系个人问、群体问、部门问、地域间等不同层次人群间信息交流的最有效的平台。Web2.0技术提供的各种个性化的服务无疑可以发挥积极的作用。具体来说以下凡点最为明显：
(1)权威信息的重要渠道：
在危机管理的整个过程中，政府的权威信息的和有效传播起着极为关键的作用。利用传统的大众传媒确实可以达到高效的信息覆盖，但这种传播模式本质上是线性的、单向的，而且电视、广播等媒体传播政府的信息是一次性的，为达到传播效果，必须反复播出。在危机时刻这种传播行为耗费巨大，难以令人满意。利用互联网进行权威信息的则可以有效地补充大众媒体的不足。
首先，在互联网上信息，成本低，信息的更新速度快，传播效率更高。Web2.0的诸多技术则进一步加强了这些优势。如目前已经广泛得到应用的AJAX技术(Asynchronous JavaScnpt and XML，它不是一种技术而是多种技术的组合)可以有效地降低网络用户下载信息时服务器的资源占用量。而一些容量较大的信息(文字、音频、视频文件)都可以通过各类P2P软件加以传播。P2P技术就是个人可以直接连接到其他用户的计算机、交换文件，而不是像过去那样连接到服务器去浏览与下载。利用这些新的网络传播技术可以利用社会的信息渠道来传播政府的权威信息和各种具体细节。
另一方面，作为受到危机影响的(部分或全体)公众对于危机关注度极高，需要获知相关的真实信息以指导其行为。每当有危机出现，作为信息自由交流的最大平台――互联网上就会很快地出现各类来源不明的相关信息。其中大量的是一些用户出于各种目的编造的网络谣言，这类谣言的危害性极大，在各类谣言充斥的海洋中真实的、权威的信息甚至都会失效。因此，在互联网上及时、有效、积极地权威信息是遏制网络谣言的有效手段。而危机管理的决策者、参与者、知情者、新闻参访人员、专家、顾问等等相关人员都可以将和危机相关的大量真实可信、生动感人的具体细节信息、亲身感触利用博客，播客(网络视频上传、下载)等方式进行传播，遵循危机信息的“梯度规则”，进一步降低网络谣言的危害。此外，Rss技术可以让网络用户设置个性化(新闻类型设定、新闻来源设定等等)的Rss新闻组，直接通过在线或者离线Rss阅读器来浏览网站摘要与新闻，而不必登陆网站就可以得到网站内容。针对这种信息获知行为，公共部门可以有意识地提供与危机相关的Rss新闻信息服务。只有更加灵活、高效地使用互联网传播，才能在应对危机的过程中更好地传播权威、真实的信息，抑制谣言的危害。
(2)信息的搜集、反馈和监督渠道：
公共危机管理要求公共部门在紧急情况下化解危机，减少损失，维护公众安全和社会稳定。因此在应对危机的整个过程中，准确、高效地了解民情、民意进而更有效地回应社会与公众的需求是达到这一目的的重要前提。
虽然公共部门对于不同类型的危机会提前准备各种应对预案，但危机过程中公众的心理反应和具体需求(物质和精神层面)则事前无法清楚得知。这类信息需要通过在应对危机的过程中加以搜集，以指导危机评估、具体行动以及事后的救援和重建工作。除了公共部门主动搜集信息之外，大量信息搜集和反馈工作可以通过互联网进行。如，当需要大量评估公众对于公共部门具体行为的反应或灾害受害者的身心状况时，可以通过互联网发放问卷，通过即时通讯软件进行实时的问答、评估网络舆论等方式获得相关的信息。公共部门应该提供类似“百度知道(http：／／zhidao.省略)”等形式的网上求助问答平台，专家实时在线回答公众提出的相关疑难问题，并允许公众上传个人受灾信息(在此信息的基础上加以核实、统计数据，帮助决策和行动)。通过这些灵活的信息交流渠道，公共部门可以获得更加充分的相关信息，以此来改进具体措施，指导进一步的行动。同时，公众的有效反馈还可以起到积极监督的作用，某些具体措施的不到位、不合理造成的危害通过网络的传播一方面可以迅速的反馈到部门中枢，另一方面，大量网民的支持所形成的舆论会造成极大的压力敦促错误行为的纠正。这种网络传播形成信息搜集、反馈和民主监
督机制无疑可以帮助公共部门更有效地化解危机。
(3)社会参与、社会动员的渠道：
现代社会的公共事务愈加纷繁复杂，公共部门没有能力解决所有的问题、事务，这就要求社会公众通过民主的方式主动参与到公共事务的管理中来。在日常的公共事务和应对公共危机时政府部门都需要大量社会群体、NGO的参与。这些公益性组织的积极参与和与公共部门间的合作可以使得政府克服直接处理社区服务等具体事务的官僚弊端、低效率和服务不到位的问题，从而使其成为政府能力建构的重要补充。
互联网是社会参与、社会动员的理想渠道，这一点，在危机时刻体现的更为明显。通过即时通讯、视频的上传、下载、相关信息的网络讨论、争议乃至形成舆论，这些行为不断扩大着危机事件在公众中的关注度，吸引着公众的注意力，进而使全球所有关心危机的人有效地联系在一起，共同关注、讨论、乃至一起行动。这种网络的交流打破了地域的界限，可以有效地加强公众的安全感和团结一致的精神。不处于危机范围的其它地区、国家的民众也可以通过网络更主动地参与危机防范、控制以及事后的恢复和重建工作。
2008年“5・12汶川大地震”发生后，互联网在搜寻、整理遇难者信息，寻找失踪亲人方面起到了传统媒介难以代替的关键性作用。参与抗震救灾的NGO、志愿者通过各种网络平台实现了救灾信息的第一时间上传、整合和有效筛选，有力地帮助了失散群众与家人间的联系，大幅度提高了社会各界力量参与救灾的效率。
互联网本质上是社会化的信息传播平台，其中的主角不是哪个政府机构或部门，而是社会的全体公民。公共部门应该积极鼓励公民在网络上和现实生活中参与公共事务的工作，尊重其言行，平等地与其交流。这样一种公众主动参与，政府积极配合的社会动员机制将会在化解危机的过程中发挥极大的作用。
我国政府在建立公共危机管理机制时应该有针对性地加强互联网功能的建设，特别是在建立专门的互联网信息和搜集系统，利用Web2.0技术，为公众提供上述各类服务，促使公众主动参与、合作和监督，从而最大限度地发挥互联网的优势，帮助政府部门化解危机。
不仅如此，随着民众公共参与意识的提升，越来越多的网民通过网络不但实现了网民群体对公权力的监督，同样也成为化解社会矛盾、预警危机、化解危机的有效方式。每一次贪腐行为都使公众利益受损，每一次权力滥用都不同程度地影响了社会稳定和正常发展的大局。而轻视、回避网络民意则会失去预知危机、化解危机的宝贵时机。尊重公民的知情权，确保网络言论通畅，重视网络舆论和网络民意对于避免、化解群体性危机意义重大。
关键词：公共危机；地方政府；理决策
中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）03-0005-02
引言
公共危机，也称“公共应急事件”、“公共突发事件”。罗森塔尔等人根据公共危机的特征，认为公共危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其做出关键决策的事件[1]。“奥尼尔观察”中指出“所有的政治问题都是地方的”，中国目前各种危机的产生及应急处理大部分源自地方[2]。危机响应一般由事发地政府负责进行，而应急决策始终是危机管理的核心，危机决策相较常规决策具有一些特点：决策时间紧迫、决策权力集中、决策程序简化、决策信息匮乏、决策环境多变等。
一、理论基础
理决策是一种趋利避害的决策模式，“经济人”是“理性决策模式”的核心概念。自利和追求物质利益最大化是人的本性，而政府中做决策的人也是自利的人，也具备“经济人”的特点，所以做出的决策往往会从效益最大化的角度去考虑。特别是在爆发公共危机时，政府的决策者往往难以把各方利益都照顾到，而是要在最短的时间内做出能让危机得到基本控制的决策。个体视角也可用来分析地方政府决策者的理决策。哈姆林认为个人是政治生活中唯一积极主动的参与者，会根据自己的利益做决定，并且最理解自身的利益。个体通过理性思考做决策是基于人自利的天性，公共组织做出的危机决策往往也会追求集体人的利益。米塞斯从个人选择中去分析人的行为，而且他认为行为都是基于理性的[3]。
本文阐述的理决策是指政府在公共危机情境中的决策，所以传统理决策理论中“明确所有目的和目标及其轻重次序，寻找并评估所有可能的方案”等一些观点不予讨论，因为这些观点在现实决策的环境中难以实现，更何况在决策时间紧迫、信息缺乏的公共危机情境中。
二、公共危机中地方政府理决策的表现
爆发地方性突发公共危机时，政府决策的总体目标是“收益-损失≥0”，并且要尽快解除危机，把损失控制在最小范围内。所以地方政府往往在目标导向的前提下权衡利弊，表现为以经济理性的视角优先考虑以下方面：
第一，遵照应急政策行事。根据公共危机的类别，国家会制定不同的、有针对性的应急预案和法律法规，它们是具有高度的科学性的条例的集合。但在公共危机爆发的实际操作中，还会有一些地方性的具体情况需要考虑。然而，地方政府会偏向于严格遵守中央或上级政府制定的各项政策法规，因为公共危机事件的处理属于非常规决策，预见决策的结果比较困难，此时理性导向的地方政府会认为遵守政策更为保守，当产生不利结果时能分散一定的责任。
第二，力求上级政府满意。地方爆发突发性的公共危机时会在第一时间上报上级政府，并且上级政府会对地方政府做出一定的要求和指示。以突发性公共卫生事件为例，上级政府会要求在多长时间内控制疫病的蔓延，多长时间内解除疫病等。所以地方政府基于理性选择会力求满足上级政府的硬性要求，求得上级政府满意，赢得上级的信任，这样有利于地方政府人员的政绩，有利于处于危机中的地方政府从上级获得更多的财政支持。
第三，控制危机处理的成本。我国地方政府在应对公共突发事件上都有相关的应急储备资金，特别是在一些重大公共危机爆发之时，还会有中央政府的财政支援。然而，地方政府的首要目标是维护地方经济增长利益，所以会控制危机处理的成本。由于信息的不对称，不排除政府决策部门利用垄断地位封锁一部分公共产品的成本信息以达到自身目的的可能性，这时政府做出的决策难免导致社会资源的浪费[4]。地方政府会尽量缩减成本完成一些短期目标，达到危机控制的表面效果。
第四，掌控媒体大众的舆论。公共危机中的罹难群众最关心政府处理危机的进展，而身处危机影响中的受众只能对危机情况有局部、直观的认识，唯一能让他们了解政府此时做了些什么、危机控制的程度就是通过媒体舆论，同时，媒体也是社会大众制约政府绝对权力的监督机构。应急管理的媒体中心是在危机爆发时政府中负责与新闻媒体接触的机构，处理一切与媒体报道、采访、新闻会等实务，对事故单位、政府部门和广大公众负责。
三、地方政府理决策的局限性
考虑到地方政府现时的成本收益，理决策具有其合理性，这样的决策通常能够在较短的时间内以较低的成本达到控制危机蔓延的效果。但是理决策也存在一定的局限性，主要体现在以下方面：
第一，注重短期利益，忽视长期效益。在公共危机爆发时，地方政府的理决策严格遵守相关的应急规章制度的规定，缺乏灵活性，以上级满意为标准，不能结合当地实际，而且往往导致了政绩工程的产生，体现了理决策的一种短视性。即使政绩工程能在短期内迎合上级政府的要求，其终究不能满足社会长期发展的需要，诸如损害生态环境的行为决策。忽视长期效益的行为决策最终损害的是全人类的利益。
第二，注重经济效益，忽视公共效益。理决策是地方政府在公共危机的特殊情境中的一种选择，但是不容忽视的是它对于经济理性的过分看重。地方政府在危机管理中追求低成本能够减轻政府的资金压力，然而过分追求成本的最小化，可能会使得危机处理不到位，只在表面上控制了危机，没解决危机爆发的根源问题导致危机卷土重来，或者是基础设施投入不够，制止了现有的危机却无力预防危机以后的产生。如果因为对决策的经济效率关注超过了对民众利益的考虑，甚至造成暴力执法等行径，会违背公共部门为人民服务的根本意图，长此以往造成人民对政府的敌对情绪。
第三，注重政府官员的利益，忽视危机受害者的利益。按照趋利避害的理性原则，当个人利益与社会大众的利益发生冲突时，决策者在行为不会被揭露，或者即使被揭露所受到的惩罚仍然小于因这种行为得到的好处时，就会选择个人利益。现实中政府与社会大众的信息是不对称的，这为决策的隐蔽性提供了空间。社会大众处于被动接受信息的地位，监督权得不到很好的发挥。这样的不平等地位导致地方政府的决策者有极大的自由裁量权，而正如英国阿克顿勋爵所言“绝对权力导致绝对腐败”，危机中政府的决策权力高度集中，唯恐决策者的理决策追求的是自身的或者是少部分利益团体的私利，而不是社会大众的公共利益。在政府屡屡爆发诚信危机之时，媒体是不是也成了政府蛊惑民众的一个工具？如果真存在这样的行径，则会大大损伤政府的公信力。
四、公共危机中地方政府行为决策的优化
第一，增强决策的预见性。公共危机中，地方政府不但要达到即刻控制危机的短期目标，还应该增强决策的预见性。决策者需要短期和长远相结合来认识和处理问题，将现实性与未来性相结合，将决策的时限延伸至未来。现时做出的决策要能够对将来预防危机产生有利作用，而不是做出有损社会长远利益的决策。对危机进行有效预防控制所付出的成本，往往是危机爆发后所造成的损失的九牛之一毛，如果能因势利导，所创造的利益则会远远高于预防的投入。“未雨绸缪，防患于未然”才是危机决策要达到的长远目标。
第二，兼顾经济成本和社会效益。地方政府的应急决策最终的结果指向是控制危机的态势，让公众从生理上和心理上都摆脱危机的影响。因此，政府在满足自身经济成本控制的需求之上，还应该充分考虑如何满足社会效益。公共部门的决策者是“公共人”而非单纯的“经济人”，在从事公共决策的过程中，应当坚持社会公共利益至上的原则。如果在公共决策的过程中选择以个人利益作为方案取舍的标准，就会导致人们通常所说的公共权力的腐败[5]。
第三，注重决策评估，建立责任追究机制。强化决策评估与责任制度是提高决策质量的应有之策。决策评估制度的建立，有利于衡量决策的实效。可以通过决策评估的结果，对决策者实行责任追究，决策权限与决策责任应该相一致。列宁曾说过“管理的基本原则――一定的人对所管的一定工作完全负责”。公共危机的决策由于受到时间限制，往往决策权力集中，为了防止一些决策者滥用权力，，应该建立完备的责任追究制度。正如戴维・H・罗森布鲁姆所言“当不愿意承担责任成为根深蒂固的组织文化时，没有什么决策理论或方法可以让组织免于不良决策甚至恶劣的后果”。
第四，加强决策的监督机构的建设。在公共危机中，由于政府与社会大众的信息处于不对称的地位，因此需要有政府外部的社会监督机构对政府决策部门进行监督，建立一种权力的制约机制，这样能够使政府的决策更加兼顾各方的利益，减少决策者的可能性，而且监督机构也可以对政府决策的偏差和缺陷提出建设性的意见。在爆发公共危机时，社会大众对政府的危机决策要有知情权和抗议权，政府部门的决策应该具有透明性，地方人大代表应该充分行使人民的监督权。此外，政府内部的权力制衡机制也应该在第一时间响应，比如政府的纪律检查部门以及危机管理部门对危机决策者可以进行监督与约束。
五、结语
本文对公共危机中地方政府的行为决策的表现进行了分析，并且以个体视角的方法论、公共选择理论等政治学中的理论为基础，对地方政府的理决策做出了详细的阐述，讨论了地方政府理决策的局限性，最终对公共危机中地方政府的行为决策提出一些建设性意见。
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关键词：公共危机管理；运行机制；整合框架
一、引 言 论文 联盟
当前我国进入到了一个公共危机频发时期，各种灾害和事故频繁发生，严重威胁到人民的生命和财产安全，影响到社会的稳定和发展。因此，公共危机管理已成为经济社会发展的重大战略问题。开展公共危机管理研究，构建有效的公共危机管理运行机制，既是应对“风险社会”的基本途径，也是构建和谐社会、保障人民生命和财产安全的最低要求；同时也是提高执政能力和公信力，打造服务型政府的重要举措。
二、国内外公共危机管理运行机制研究评述
公共危机管理机制是公共危机管理理论的核心问题，国内外学者主要从公共危机管理的整个过程或个别环节、危机处理的主体等方面构建危机管理机制。国外学者主要关注企业危机管理，而企业危机管理与公共危机管理紧密相连，往往无明显界线。无论是20世纪七八十年代美国发生的三里岛核电站放射性物质外溢事故、保洁公司止血塞危机、强生公司泰诺止痛胶囊事件、联合碳化物公司在印度博帕尔发生的毒气渗漏事故，还是近几年发生的阜阳毒奶粉事件、三聚氰胺事件、美国墨西哥湾油井爆炸事件等等，既是企业危机管理，也是公共危机管理。WWw.133229.Com
在危机管理机制方面，国外学者主要以危机处理过程为研究对象，提出一系列模型。如，美国学者史蒂文·芬克(steven fink，1986)将危机分为征兆期、发作期、延续期、痊愈期等四个阶段。美国危机管理专家罗伯特·西斯(robert heath，2001>提出危机管理4r模式，由缩减力(reduction)、预备力(readiness)、反应力(response)、恢复力(recovery)四个阶段组成。即：减少危机情境的攻击力和影响力，使企业做好处理危机情况的准备，尽力应对已发生的危机，从危机中尽快恢复。美国学者诺曼·奥古斯丁(norman r，augus-tine，2001)将危机管理划分为危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决和从危机中获利六个不同的阶段。美国危机管理专家劳伦斯·巴顿(laurence barton，2009)将危机定义为四个基本问题：你知道什么、何时知道、采取何种措施、如何确保此危机不再发生，并对企业危机及其他可能发生的危机如流行疾病、恶劣天气、工业与环境灾难、恐怖主义、暗中破坏等做了介绍，提出了危机管理现状评估、制订危机管理目标、危机应对计划、危机应对训练、积极沟通、聘请外部危机顾问等危机解决策略。
国内学者主要以公共危机处理的整个过程、公共危机处理的主体或公共危机处理的某一个环节为对象，提出了一些不同观点。以公共危机处理过程为对象的研究主要有：学者李杰(2005)认为公共危机管理机制主要包括危机预警机制，快速反应决策机制，信息沟通联动机制，社会参与、有效合作机制，绩效评价机制，法制机制。学者陈玮(2007)认为，公共危机管理机制建设包括情报研判机制、应急处置机制、专业救援机制、安全培训机制、舆情沟通机制、法律保障机制、利益诉求机制。学者张燕(2008)认为，公共危机管理机制主要包括突发事件的预警机制、阻止体系的机制、信息披露机制、财政保障机制、社会动员机制、干部问责机制、法律强制机制。左威(2008)认为，公共危机管理机制主要有：加强危机意识(树立正确的观念、加强教育培训、开展危机演习)、完善法律体系(紧急状态应对法、突发事件应对法、各部门法律法规)、优化组织结构(危机管理常设机构、危机咨询机构)、构建运行机制(健全预警监测机制、资源支撑机制、信息公开机制、社会参与机制、善后处理机制、绩效评估机制)。以公共危机处理的主体为对象的研究主要有：学者徐红曼、吕铁林(2007)提出构建以政府为核心、以企业为基础、以社区为保证，多元参与、多方沟通与交流，相互协调，相互促进的公共危机管理机制。学者黄金兰(2008)提出四棱锥型公共危机管理机制：政府是公共危机管理的实然主体，企业组织是公共危机管理的应然主体，非营利组织是公共危机管理中政府的重要合作伙伴，媒体是公共危机管理的桥梁，社会公众是公共危机管理的配合者。学者戴奇峰(2009)提出非政府组织由于自身的特点和优势，参与我国公共危机管理具有必然性和现实可能性，它可以通过在公共危机发生前进行宣传与预警、公共危机发生时进行社会动员与整合、公共危机结束后进行善后修复与回应反馈等发挥着重要作用。以公共危机处理某个环节为对象的研究主要有：学者阎耀军(2007)较为系统地提出了公共危机预警、预控(前馈控制)思想。啕王革(2009)提出了公共危机前馈控制组织设计方法。罗新阳(2009)提出了构建网络民情预警机制的基本框架，包括网络民情信息机制和网络民情问题解决机制。
国内外学者围绕公共危机处理的环节，构建了公共危机处理的基本理论框架，为公共危机处理提供了理论指导。公共危机管理是一门追求实战性、实效性的学科，其具体运行机制一般包括基本理论框架、法律法规和组织设计三个相互联系、相互贯通的方面。其中涉及到人、物、财、信息、技术、交通运输和公共设施、医疗卫生、治安、通信保障等因素。国内外的研究主要集中在基本理论框架这一层面。不足之处主要有：(1)在方法上，没有将系统方法和情景分析方法贯穿到研究之中，使得研究不够系统、具体。(2)在研究内容上缺少公共危机管理机制的法律法规研究和组织设计研究，使得立法工作者和组织设计工作者缺乏理论指导。(3)由于前两个不足导致了缺少系统的、基于法律和组织设计的公共危机处理的分类机制研究。
三、公共危机管理运行机制构建
机制是指系统内部组成要素之间及其与外部要素之间的有机联系、相互作用以及系统稳定运行的方式。在社会科学研究中，机制往往表现为一系列相互联系的思想、法律法规和组织机构。所以，系统的公共危机管理运行机制包括公共危机管理的基本理论、法律法规和组织设计等三个方面。，公共危机管理的基本理论是公共危机管理机制构建的依据和指导，综合中外公共危机管理理论，可归纳一个系统的基本框架：危机监测，危机预防、预控，危机应急处理，危机善后处理，危机恢复，激励、制约。法律法规是公共危机管理的有效保证。法律的强制性能合理调动人、物、财、信息、技术、交通运输和公共设施、医疗卫生、治安、通信保障等因素。组织设计是关于如何建立或改变组织结构并使之更有效地实现组织既定目标的过程。一般将组织设计视为组织结构(0rganization structure)设计，组织结构描述了如何把组织的所有工作分配到组织的子组织中去，以及这些子组织是如何进行协调来完成这些工作的(托马斯·卡明斯，克里斯托弗·沃里，2003)。公共危机管理目标的实现，最终要依靠有效的组织设计来实现。
贯穿在这三个方面的核心是机制设计。机制设计理论是在已知目标既定的条件下，求解最优的路径，也即探讨什么样的经济机制可以实现目标的问题。机制设计理论所讨论的一般问题是，对于任意给定的一个经济或社会目标，在自由选择、自愿交换、信息不完全等分散化决策条件下，能否设计以及怎样设计出一个经济机制，使经济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致。机制设计理论通常会涉及到信息效率(informational efficienty)和激励相容(incentive compat-ibility]两个方面的问题。信息传递是需要花费成本的，因此对于制度设计者来说信息空间的维数越小越好。激励相容指在制度或规则的设计者不了解所有个人信息的情况下，设计者所要掌握的一个基本原则，就是所制定的机制能够给每个参与者一个激励，使参与者在最大化个人利益的同时，也达到了所制定的目标(利奥尼德·赫维茨，斯坦利·特，2009)。旧机制设计理论已经成为垄断定价、最优税收、契约理论、委托代理理论以及拍卖理论等诸多领域的研究重点，并且被广泛地应用于规章或法规制定、最优税制设计、行政管理、民主选举、社会制度设计等(朱慧，2007)。管理机制设计理论重点研究了权责对等、信息和激励问题。这三个问题在管理系统中是普遍存在的。合理的权责对等配置、信息运行的低成本和激励相容性的满足是一个可执行机制的必要条件，也是评价一个机制优劣的基本标准(张勤生，汪应洛，席酉民，1997)。
依据机制设计理论，在公共危机管理运行机制的构建中，为了实现公共组织安全、稳定运行这一战略目标，针对影响组织安全、稳定的方方面面，能否并且怎样设计一个管理机制，即制定什么样的法律法则、政策条令、资源配置等规则以及组织设计方式等，对公共危机的监测、预防、预控、应急处理、善后处理、危机恢复、激励制约等做出合理安排，以阻止危机爆发，减少危机损失，使得公共危机管理活动参与者的个人利益和设计者既定的目标一致。基于以上认识，构建我国公共危机管理运行机制的基本内容是：运用较为规范的系统方法、情景分析方法、机制设计理论和组织设计理论，借鉴国外公共危机管理的理论和方法，结合我国应急管理的实际情况，从基本理论、法律法规和组织设计三个方面，构建适合我国公共危机管理运行机制的一般模式，包括以下6个子机制：
(1)公共危机监测机制。公共危机监测指对可能引起危机的因素进行观察、分析，确定引发危机的程度。公共危机监测机制包括：运用系统方法发现可能引起危机的因素；运用情景分析法分析引发危机的可能情况。系统方法是社会科学研究的基本思维方法和研究方法，可操作化为结构分析方法、动态分析方法(包括时间或历史分析方法、动态网络分析方法)、功能分析方法、反馈分析方法(王革，2009)。情景分析法(scenario analysis)是向决策者展示未来发展的不同情景，迫使他们直面处理不确定性事件，预估意外事件，提供预警系统，有效应对未来发展中可能出现的问题，或抓住可能机遇。
(2)公共危机预防、预控机制。公共危机预防、预控指在常态状态下，或出现危机征兆的情况下，采取措施，阻止危机爆发。预防、预控机制主要是：对一切可能引起危机的因素进行安全处理；对一切可能引起危机的因素进行监测，若出现危机征兆，及时采取措施，阻止危机爆发；运用系统方法和情景分析方法制定预案；建立公共危机管理评价制度。
(3)公共危机应急处理机制。运用系统方法分析公共危机处理所涉及到的种种因素，针对不同因素，设计不同的应急处理措施。主要有启动预案、危机处理综合决策与指挥、危机控制动员、危机阻断的种种可能措施、危机处置协调与沟通、危机处置现场综合管理、危机信息发布等。
(4)公共危机善后与恢复机制。公共危机的善后管理指公共危机的紧急情况被控制后，政府及其管理者致力于恢复工作，尽力将社会财产、基础设施、社会秩序和社会心理恢复到正常状态的过程。主要包括防止次生、衍生事件或者重新引发危机，危机调查制度，危机损失评估，危机补偿，危机后的恢复与重建，危机后遗症的处理，危机带来的机遇识别，危机后的学习机制，危机后的组织变革等。
(5)公共危机处置中的保障机制。为了实现公共危机管理的目标，在危机管理过程中涉及到人、财、物、信息、技术、交通运输和公共设施、医疗卫生、治安、通信保障等方面，保障机制就是要通过有效的组织设计，保证资源供给，并合理配置资源。
