时间：2022-06-11 08:56:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇行政体制论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
（一）目标管理对组织的适用性。
就组织与目标的关系而言，不存在没有目标的组织，也没有不以组织为依托的目标。广义上的组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。狭义上的组织就是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体，如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。组织的存在是为了实现组织特定的目标，因此对组织的管理最终是为了实现组织目标。目标管理直接戳中组织管理的要害因素——目标，通过强调目标导向来协调控制组织内的各项工作，使管理达到最佳效果。这不同于科学管理时期着重对组织结构的设计、组织运行的基本原则、组织管理基本职能的改进达到组织目标，不同于行为科学时期通过对人的行为研究进行提升组织效率达到组织目标，也不同于现代管理以信息论、控制论和系统论为基础的注重外部因素和内部因素相结合来管理组织等迂回的方式达到组织目标。目标管理的目标制定、目标分解与控制、目标测评三个过程体现了计划、决策、组织和控制等管理职能贯穿组织运行的始终。目标制定过程考察组织内外环境以及可利用资源实现组织运行中对信息的搜索；目标分解和控制是确定和捋顺组织层级关系和职责的过程；目标测评又是组织管理过程中不可或缺的评估和反馈过程。
（二）目标管理对政府的适用性。
目标管理产生于企业，取得良好效果后被引用到政府管理中。企业是自主经营，自负盈亏的社会经济组织，而政府是执行国家权力、进行政治统治并管理社会公共事务的机关①，与企业单纯追求高效率、高利润、简明目标不同，政府的组织结构复杂性、管理的公共性以及行政权力的作用都使得政府管理活动更加复杂化。因此，目标管理在政府的应用必须与政府组织结构，政府性质以及行政权力运行相适应。首先，目标管理的实施流程与政府组织结构相契合。政府结构决定着其工作任务如何分配，如何进行分工协作，它是执行公共管理职能的基本体制。通常按照纵向和横向两个角度划分为层级关系和协作关系[11]。这种纵向和横向的结构划分是为了划分各部门各层级政府部门的管理权限和管理职能，更好地进行社会管理以及提供公共服务。目标管理的过程要求组织有明确的边界[12]，强调组织结构和个人的职责范围，这与政府结构有着不约而同的契合。其次，目标管理理论强调人的职业精神、责任意识和自我实现，而政府管理的公共性一个重要的体现就是强调行政人员的公共性，即公共性应是政府行政人员的职业态度、观念和信仰，强调行政人员的敬业精神和责任意识。二者对职业精神和责任意识的强调相吻合。最后，目标管理强调制定目标过程中各级成员的共同参与，而政府决策的发展趋势是下放权力，提倡参与，共同协商公共事务，二者的决策模式相呼应。
（三）目标管理对行政体制改革的适用性。
行政体制改革是政府重要的管理活动之一，是政府为了更好地适应社会环境，高效公平地处理社会事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。行政体制改革有别于政府其他常规活动，是一项庞大复杂的管理活动，需要自上而下的统筹安排管理，在这个过程中涉及充分吸收、汇合和采纳各级成员对改革的期望，进而制定行政体制改革目标；确定目标后，需要根据职责和权限对各级政府和各部门进行分配改革的任务，同时要根据这些目标进行方向性的控制；最后，需要对各级政府、各部门改革目标是否达成的评估，这些评估结果又要反馈到新一轮的改革目标制定过程中。行政体制改革所应该具有的这些环节实质上构成了目标管理运作体系：目标制定、目标分解与控制、目标测评。这些环节的管理是否到位直接关系到行政体制改革的成败，因此，目标管理可以作为指导行政体制改革的理论和方法。
二、目标管理视阈下我国行政体制改革存在的问题
（一）行政体制改革忽视阶段目标制定、目标制定层级模糊。
目标管理强调目标制定过程中各层级成员的共同参与，制定目标的层次性，战略目标与阶段目标相结合以及目标制定的合理可行。中国行政体制改革的目标制定过程，很大程度上符合目标管理理论对目标制定的要求。首先，改革目标制定上有广泛的参与，如党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》《国务院机构改革方案》以及党的十八届二中全会通过的《国务院机构改革和职能转变方案》等方案的确定都是经过广泛的意见采纳和讨论确定的。其次，改革的战略目标和短期目标相结合，2008年党的十七届二中全会提出了我国行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。这是对行政体制改革长期目标的设定。党的十后，中央已经明确提出要加强改革顶层设计和总体规划，增强改革的系统性、整体性、协同性，具体改革还要给出时间表和线路图。另外，党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。上述都不同程度地提出了行政体制改革的战略目标。可以说，我国行政体制改革在目标制定方面基本符合目标管理理论的要求，但是纵观改革开放以来我国行政体制改革目标制定（如表1所示），还存在一些不完善的部分：一是强调战略目标制定，忽略阶段目标制定。从表中可以看出1982年到2013年都将战略目标作为强调的重点，而忽视了阶段目标的制定及实施，使得目标操作性弱，会误导改革走上好高骛远的歧途。二是目标制定笼统模糊。目标制定过于笼统，导致无法落实改革目标的归属：这些改革目标所指向的是哪个职能部门？是针对中央政府还是针对地方政府？如果目标制定中目标的指向性较差，那目标分解与控制将难以实施。导致目标制定存在问题的原因如下：一方面是政府急于改变行政体制存在的问题，迫切希望通过改革能够使行政体制达到如历次改革中都提到的“规范”、“高效”、“协调”、“廉洁”、“职能优化”等状态；另一方面也是在制定目标中对现实状况掌握不全面，理论指导不够深刻、到位等原因造成，这种情况是由改革的阶段性所决定的，不可能完全规避，只能“摸着石头过河”，总结经验教训，将偏差降到最低。
（二）行政体制改革目标分解与控制不力。
目标管理的第二阶段是目标分解与控制，实质是对目标实现的过程管理。整体的目标制定出来需要层层进行分解，才能具体每个单位的目标，同时也通过这种目标分解，才可以实现目标控制。这里的目标控制不同于以往管理活动中的硬性监控，是以自我控制为主：给各级管理者设定客观的标准和目标，根据标准和目标进行自我控制，同时配套上级的监督和调控。无论是自我控制还是上级监督，都是以目标为参考，发现执行的偏差及时调整纠正，以免造成总目标实现的困难。我国行政体制改革方案一方面是确定行政体制改革目标，另一方面是为行政体制改革目标如何实现制定具体路线。我国历次行政体制改革方案中都侧重确定目标，对目标的分解体现较少，因此，对改革的目标控制便无从谈起。纵观表1中历次改革目标，有些目标一直在重复提出，如“效率”、“职能转变”等，这说明很多改革目标从一开始实施到现在仍然没有达到应有的效果。这说明改革目标分解和目标控制不力，导致各部门对自身在改革中承担的职责不清晰，甚至不了解，这会使改革失去控制标杆，最终导致改革目标控制不力。行政改革目标分解和控制不力的直接原因是目标制定的阶段模糊、可操作性不强以及目标制定过于笼统，使目标分解与控制出现困境；根本原因是行政体制改革本身是一种利益调整，而且它不像经济改革可以是一种帕累托改进的过程，很多人尤其是利益既得者将行政体制改革看做一种“非帕累托改变”的过程，全体社会的绝对利益增加必然会导致行政人员利益减少[13]。如果中央仅仅制定出改革目标，而没有明确分配改革任务，明确权责，那么地方政府虽然不会公然不执行中央政府的命令，但是他们会采取“上有政策，下有对策”的方法，或通过“故意曲解规则”等消极抵制造成改革的“执行差距”[14]，导致改革目标不能有效落实。
（三）行政体制改革目标测评缺位。
目标测评是对目标达成效果的一种检验，通过对目标实施结果进行有效的评估，了解目标实现情况与制定的目标之间存在的偏差。这种检验不仅仅是在实现目标的最后的阶段进行，在目标实现的每个阶段都有存在的必要性。目标测评需要有清晰和操作性强的测评指标，而且制定目标和分解目标的同时要制定出完成目标的时间限制和目标完成的效益的最低限度。目前目标测评这个环节没有很好地在行政体制改革过程中体现出来，虽然每个阶段的改革会对前一阶段的行政体制改革进行评价，却没有将具体改革的结果与开始的预期目标进行对比来考察改革的绩效如何，与目标相差的距离还有多远以及未达成目标的原因是什么，进而得出经验教训使得下一阶段的改革能够更好地实现目标。例如，在2013年《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工中，明确说明了每项目标的负责单位以及完成的日期，但是实际的完成情况却是与目标制定的规定不一致，以《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工通知中前半年时间段为例，有些目标没有在规定的时间内完成，如方案中第二条的目标是：制定印发国家食品药品监督管理总局、国家铁路局“三定”规定和地方改革完善食品药品监管体制的指导意见。目标完成时间是2013年3月底前，但实际上5月15日才出台了相关指导意见[15]，超出了规定时间，甚至有些目标后来都没有相关完成信息，但是在改革过程中却没有对此提出相关追问。可见，即使改革过程中目标制定和目标分解很到位，但缺少了对目标完成情况的评估，改革任务仍会有始无终。改革目标测评缺位与政府缺乏绩效意识的传统紧密联系。长期以来行政部门都给人一种效率低下的感觉，在政府部门的管理运作和投资项目中普遍存在着高投入、低产出或者不计产出进行投入的现象。绩效意识在20世纪80年代西方行政改革中成为重要内容，绩效评估可以使政府部门形成“结果为本”的绩效意识。虽然我国政府管理已经开始重视政府工作绩效考核，但与成熟的政府绩效管理还存在很大差距。政府管理缺乏绩效意识的传统也波及行政体制改革中，使行政体制改革缺乏绩效评估，行政体制改革目标测评缺位。
三、目标管理视角下我国行政体制改革有效推进的建议
（一）行政体制改革目标制定实现战略目标与阶段目标相结合、层级分明。
当前我国改革已经步入深水区和坚攻期，在这种改革的关键点，改革实践者必须稳中求胜。在行政体制改革目标的制定上：一是政府在制定行政体制改革目标时应该扩大参与力度，使各个层级人员共同考虑和回答行政体制改革本身的任务、目的和使命是什么，从这个任务使命的定义中提出行政体制改革的明确目标。这样改革实践者才有可能改变“改革就是革自己的命”、“改革是一个‘非帕累托改变’的过程，全体社会的绝对利益增加必然会导致行政人员利益减少”等短视认识，并深刻理解进行实质性改革是解决当前政府治理危机的必行之路，从长远看是有利于自身的发展。二是确定改革目标的总走向，即行政体制改革的战略目标的同时必须强化改革的阶段目标的制定，战略目标不可能一步到位，必须经过每个阶段目标的顺利完成来保证，阶段目标的制定在2013年的改革方案中已经有所体现，规定了近期和远期应该完成的任务。但还不够强化，在今后的改革攻坚阶段，更应该坚守好每一阶段的目标，步步为营到达改革的最终目标。三是行政体制改革目标制定要明确目标的归属，区分各种不同目标所对应的政府层级或政府部门，为下一步目标分解和目标控制做好前提铺垫。
（二）行政体制改革目标要分解合理、控制有力。
行政体制改革在制定改革实施方案的时候，应该注重对行政体制改革目标的分解，2013年《国务院机构改革和职能转变方案》任务分工通知是对行政体制改革目标分解的一个体现，例如第二条：制定印发国家食品药品监督管理总局、国家铁路局“三定”规定和地方改革完善食品药品监管体制的指导意见（中央编办、食品药品监督管理总局分别负责，征求财政部等有关部门意见。2013年3月底前完成）[16]。这不仅将总目标分解成若干小目标，还列出每个需要完成目标的负责部门，以及完成目标的时间，通知中的其他条款也都是类似的框架。在今后的行政体制改革过程中，可以更加系统地按照职责和权限的划分去分解改革目标。将行政体制改革目标层层分解，落实到每个部门甚至每个个体，同时围绕重点工作规定达到目标的日期、权责和达到最低效益的标准。在这种明确的目标分解的前提下，根据分解到每个部门或者每个层级的目标控制改革的进程。这种控制一方面是改革者对照自身目标的自我控制，另一方面是上级部门对下级行政改革目标进行状况的控制。无论是自我控制还是上级监督控制，在发现偏离改革目标的情况时要及时纠正避免影响改革的整体进程。
（三）行政体制改革目标测评要科学、及时、有效。
所谓行政观念是指政府在行政管理活动中历史地形成的有关行政管理的基本理念和认知，是塑造一定行政管理模式和影响行政行为的文化要素，对行政体制和公务员的行政行为具有深远的影响。随着政府机构改革的推进，传统的行政观念受到了不同程度的冲击，正在发生悄悄而缓慢的变革。但是，要形成有利于全面变革的观念背景，客观上还要进一步变革行政观念。
行政观念革新是深入进行地方行政改革的客观要求。我国旧的地方行政管理模式是在计划经济条件下形成的，随着经济转轨#一系列与市场经济发展不相适应的行政规章、行政管理架构和方式已日益成为经济和社会发展的桎梏，改革势在必行。虽然，经过多年准备，我们已经成功启动地方行政改革，但是这并不意味着地方行政观念革新的任务已经完成，因为：一、在计划经济背景下形成的旧的行政观念，诸如微观管理、直接管理的观念；行政万能、人治行政、行政干预的观念；官本位观念；干部能上不能下、能官不能民的观念等依然阻碍着行政改革的深入进行，必须进一步解除桎梏。二、虽然有些省级机关率先进行了机构改革，机构裁并了，人员减少了。但是能否最终有效地转变行政职能和管理方式，可否避免人员回流、机构再次膨胀，克服人治行政、管制行政，落实依法行政、服务行政，依然是严峻的考验。三、改革的阶段性成果需要巩固，客观上呼唤新的行政观念的继续普及和支撑。四、行政改革是行政系统不断完善的过程，要求行政观念不断更新。因此，继续促进行政观念革新，让更多的地方各级党政干部了解这场改革的意义、必然性，了解国家与社会、政府与市场的关系以及现代行政的特点，明白行政的责任和界限，掌握现代行政的基本理论、方法，依然是推动这场牵动面深广的行政改革的必要条件。只有让一整套与新的行政体制相适应的行政观念在广大地方干部心中生根发芽，地方行政改革才能最后开花结果。
行政观念革新也是地方行政改革的重要组成部分。因为行政体制与行政观念是一个问题的两个方面，二者水融，互相影响，互为条件。旧的地方行政体制以旧的行政观念为基础，同时又不断地透过各种软硬结构，包括各种法律法规、规章制度、纪律守则，强化旧的行政观念。因此，要改革旧的地方行政体制，转变其结构和功能，使行政系统得以有效运行，保持生命活力，除了进行行政体制设计创新外，有必要进行行政观念的改移和革新，促使二者良性循环。否则，势必互相制肘，影响改革。在近年的行政改革实践中，一些地方注重了“硬件要素’的变革，忽视了行政观念的变革和重塑，从而导致改革过程中出现许多“煮夹生饭”乃至反弹、复旧的现象；有些地方建立了新的组织架构，但受制于旧的行政观念，难于发挥效用；贪污腐化、管卡拿压现象屡禁不止；法制意识淡簿，有法不依、违法行政时有发生。这些现象不仅反映了转型期行政体制的脱序和行政行为的失范，更深刻地反映了人们固有的、过时的行政观念的根深蒂固。当我们审视地方行政革新的时候，感触最深的问题之一便是：一个充满善意而对症下药的行政改革方案难于在决策中诞生，或者诞生了也受到怀疑、斥责、抵触，使得改革无法进行或胎死腹中。事实证明：没有新观念的深入人心，新体制难以按原有设计运行。许多国家的经验也表明：先进的行政体制要获得成功，取得预期效果，必须依赖运用它们的公务员的现代观念，一个政府，只有其公务员从心理、观念和行为上，都能与各种现代行政制度变革同步前进，相互配合，行政现代化才能真正实现；单纯靠行政体制的现代转换，而不从根本上更新行政观念，行政体制改革是难于奏效、难于持久的；耍巩固现阶段改革所取得的效果，就必须在深化地方行政管理体制改革过程中不断更新行政观念，培育出与社会主义市场经济体制改革和行政体制改革相适应的行政文化环境。
我国这场地方行政改革不论从深度和广度上都是超越历史的，要顺利解决错综复杂的地方行政问题，需要地方各级公务员、广大群众和社会舆论的认可、理解和支持。行政观念的革新恰恰可以营造有利于地方行政改革的舆论环境，增强广大干部和群众对改革的理解、认同和支持。行政改革总是在一定的舆论环境中受到肯定或否定、支持或反对、赞扬或贬损的。干部群众受旧的行政观念的支配影响，自然就会形成阻碍行政改革、贬损行政改革举措的舆论力量；反之，如果他们接受了新的行政观念，就会形成支持和赞扬行政改革，推动行政改革的舆论力量，行政改革自然会比较顺利地进行下去。就增强改革的心理承受力而言，传播新的行政观念也是意义殊深的。地方行政系统的活动主体是公务员，行政改革必然会不同程度地触及公务员的利益及习以为常的一套行政准则和行为模式，难免出现如下现象：有些人思想准备不足，只想改别人，不想改自己；有的部门在落实改革时，想方设法强调自身的重要性，有些人一时难以理解，难以适应；有些人不想离开政府机关；有些人面对改革满怀焦虑；有些人甚至产生排拒、抵制的心理和行为。行政观念的革新有助于人们正确理解和对待地方行政改革，减轻内心的焦虑，增强心理的承受力，逐渐克服认同危机，取得改革共识。例如，破除了干部终身制、能上不能下的旧观念，人们就会对改革中干部的晋升降职视为正常现象，从而泰然处之，习以为常。这对减少改革阻力，促进政治和谐与稳定裨益良多。而作为地方行政管理客体的广大民众一旦接受了新的行政观念，既对地方行政改革构成必要的压力，也同时成为可贵的动力，有助于各项改革措施的贯彻执行，为改革创造良好的外部环境。
二
根据当前地方行政观念的现状和地方行政改革的目标取向，我们应着力对行政观念做如下的变革：一是变全能行政观念为有限行政观念。在计划经济体制下，地方政府被视为无所不知、无所不能的“超人”。它在地方事务中扮演着一个高度集中化的资源配置者的角色，职能空前膨胀，统得过多，管得过死，事无巨细，事必躬亲，忽视了市场和社会的角色切能，几乎取代了所有经济主体的决策权和选择权，县乡两级政府尤其突出。全能行政观念塑造了庞大的地方政府，导致冗衙冗官；社会资源配置效率低下；社会创新动力不足；寻租和腐败；更直接造成地方政府职责不清，管理混乱，包揽了很多本该由社会管的事，职能严重错位。市场经济条件下，地方政府不应再遵循全能行政观念，用高度集中的计划手段从事地方行政管理，而应该从社会共同利益出发，根据市场和社会需求，在法律规定的范围内，履行“统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务、检查监督”的职能，使政府由“全能政府”变为“有限政府”。为此，我们必须根据社会发展需要，适时地变传统的全能行政观念为有限行政观念。
二是变管制行政观念为服务行政观念。本着公正的精神，因应公共利益的需要，进行适当管理，使公益和私利两得其全，社会和谐安定，是地方政府的天职，如，物价管制、交通管制、安全管制、卫生检查等，都是不可或缺的。但是，这种管制有其适当的范围，要以有益国计民生，保障公民或社会组织的基本权利，确保社会活力和政府放能为界，超过一定界限的管制则必然有害无益。由于受沿袭两千多年来的旧思想、旧价值观念的影响，我们有些干部养成一种优越感，形成了唯我独尊的行政观念，每每以管制为乐事，动辄就管、卡、压，就设置障碍，制定繁科戒律，乱施检查评比，发号施令，颐指气使，甚至轻易诉诸警力和其他强制力，将地方社会组织、工商企业、公民的行为直接置于严格的指令性管制之下。其实，这是违背现代行政的基本精神和宗旨的，因为，在现代社会，行政机关在本质上是服务机关。地方行政虽然免不了管制行为，但其核心任务应是维持社会秩序，为社会和公众提供各种必要的服务和保障。在社会转型的背景下，地方政府有必要进一步明确其使命，进行卓有成效的思想教育，使公务员适时地变管制行政观念为服务行政观念，切实把“为人民谋幸福”、“为人民服务”作为自己为政的根本原则，消除“官本位”观念，摒弃“为民做主、代民办事”的父母官观念，牢固树立人民当家作主的行政意识、公仆意识和行政就是服务的意识，根本改变机关工作作风，提高服务品质。同时，明确自己该管什么，不该管什么。从当前情况看，地方政府的服务性活动主要应集中在：发展与公众生活息息相关的科学、教育、文化、基础设施、市政管理、气象服务等公共事业；提供医疗卫生保健、社会救灾、社会救济等福利服务，向社会提供各种信息和咨询服务。
三是变人治行政观念为依法行政观念。社会主义市场经济本质上是法治经济，它要求一切经济行为、管理行为必须法治化。依法行政是现代公共行政的本质要求，它要求国家行政机关树立行政守法意识，行政机关必须在法律规定的范围内活动；公共行政活动的程序、条件必须符合法律规定。我国是一个人治思想根深蒂固的国家。传统的人治思想在当代行政管理理论和实践中还有不少残留，主要表现在：
第一，行政活动不重视法律的有效约束，唯上不唯法，无法可依，有法不依，长官意志，一言堂盛行，主观随意现象严重；第二，行政管理过程中过分寄望于个人品质。不重视制度建设，执着于个人的道德自觉和政治教化，带有浓厚的贤人政治色彩；第三，人存政举，人亡政息的情况屡见不鲜；第四，公务员的法律意识普遍淡薄，以言代法，以权压法。以行政手段代替法律，借口执行政策而违背法律，感情用事，的现象大量存在。众多的人治现象背后，弥漫着的是源远流长的人治行政观念。它与市场经济条件下行政管理的法制化精神是相悖的。市场经济要求地方政府依法行使职权，而要使地方政府的行政活动和公务员的行政行为被有效地纳入法制轨道，除了以健全的法律法规规范政府行为、行政职能、运行方式以及行政监督的范围与方式外，更需要透过教育和规制培养地方政府及其工作人员依法行政的观念意识，树立契约观念和依法办事的观念，有效地减少行政过程中的主观随意性和个人狭隘性。
四是变封闭消极的行政观念为积极创新的行政观念。由于小生产观念的影响，地方不少公务员行政管理活动带有浓厚的封闭、保守、消极观念，比如，行政体系与其它社会体系之间、行政体系之间缺乏相互交流，行政活动缺乏相应的透明度，决策中不乏暗箱操作的情况，行政部门及其工作人员本位主义严重，管理上画地为牢，以邻为壑；行政多因袭习惯与经验，墨守成规，不思进取，不求创新，动辄言“何必尝试”、“不宜冒险”；秉持“多一事不如少一事”原则，施政以惩治犯罪、征收税费为主要任务，对公共事业则持消极无为的放任政策；有些地方公务员高高在上，养尊处优，无所用心，必待问题发生，事到临头，才头痛医头，脚痛医脚，被动应付；行政过程过分拘泥于形式和常规，做官样文章，文山会海，公文旅行，办事效率低下。这一切某种程度上都是封闭、消极行政观念的外化，都与市场经济和现代行政管理的要求格格不入。
市场经济客观上要求地方行政系统与其它社会组织不断进行物质、能量、信息的交换，增加行政管理的透明度，调动公务员参与管理的积极性；克服地方保护主义、本位主义、固步自封、画地为牢等狭隘观念，代之以开拓进取的开放意识。现代社会日新月异，一日千里，地方行政事务错综复杂，必须以创新的方法和制度，处理这些事务，这就要求公务员具有革新的活力和创造的精神；地方各级政府应致力于以政策的合理性、合目的性和成功的实例来引导群众，不断增进群众对政策的了解与认同，变政府的意图为群众的自觉意识，减少主观武断、动辄惩罚和制裁的简单化行政行为，多一些民主协商、科学行政。
三
旧的行政观念虽然是在旧的行政管理实践基础上产生的，但它一旦形成，就往往成为人们分析、论证和评价行政活动的一种框架或模型，成为一种顽强的力量。因此，要实现观念革新，必须顺应社会转型进行多方努力。
1、大力发展社会主义市场经济，因势利导破旧立新。旧的行政观念本来就是计划经济下高度行政化的产物。发展社会主义市场经济，改变旧的行政观念赖以生存的土壤，本质上乃是釜底抽薪，有助于行政观念的转变。市场经济本身也是新的行政观念成长的温室。通过培育市场，发挥市场的功能，使地方政府的行政管制范围合理缩小，万能政府观念和管制行政观念受到一定的遏制，尤其是在原本管制统揽过死的领域引入市场机制，展现市场的活力和效率，可以直接改变人们对旧的行政管理方式的迷信、盲从，动摇其心中陈旧而牢固的行政观念。市场经济意味着遵循价值规律，实行优胜劣汰的竞争，而竞争机制客观上有助于克服墨守成规、不思进取的保守心态，培养开放、平等、兼容、契约和效率观念。市场经济也意味着个人权利的自由交易，而实现自由交易的前提条件是对契约、对法意的尊重，必然呼唤与之相应的法律意识和法律制度。市场经济还要求增强行政体系的透明度，扩大行政体系内、外的交流，打破各种地域界限和人为障碍，有利于克服地方保护主义、本位主义、固步自封、画地为牢等狭隘观念。
2、积极推进地方行政体制改革，以制度规范来培植新的行政观念。行政观念是在行政实践基础上产生的，因此，要革新行政观念，必须从行政实践入手，通过行政改革实践培植新的行政观念。行政体制改革的过程，也是行政观念变革的过程，它既冲击传统行政观念，又培育现代行政观念。我们正在从事的这场地方行政改革，正是新的行政观念的养成所。我们务必要积极推进地方行政改革，满腔热情地投身于地方行政改革，在改革实践中培养新的行政观念。正在进行的这场地方行政改革无疑将拷问或淘汰惯常而不合时宜的行政观念，更重要的是它可以通过新的制度设计和架构，确立并有力地维护新的行政观念，使之不再是无根的“浮萍”。
3、开展有效的传播沟通。地方行政改革，内容具体而丰富，涉及方方面面，工作千头万绪，要有条不紊地进行，离不开广大地方干部、群众的理解和支持；面对这场改革以及由此而来的利益调整，人们难免困惑、矛盾。因此，需要进行适当的传播沟通，通过宣传、学习、讨论、教育、引导，使广大干部群众吸收新的行政理论，树立新的行政观念。为此，首先，要进行组织传播，即在地方各级机关内部组织学习现代行政理论和我国行政改革的有关文件，使干部接受改革思想的洗礼，了解国家与社会、政府与市场的分野；领会地方行政改革的精神实质，自觉地摒弃陈旧的行政观念，用新的行政观念指导自已日常的行政工作。其次，利用大众传播媒介宣传新的行政观念。报纸、杂志、广播、电视以及新闻电影等现代新闻媒介拥有众多的读者和听众，社会影响大，要善加利用，以人们喜闻乐见的方式宣传地方行政改革，传播新的行政观念。造成有利于新的行政观念成长的舆论环境。再次，发挥我党思想政治工作的优势，大力宣传地方行政改革的典型事例和典型人物，透过实效实绩教育干部群众，使之转变行政观念。最后，要加强行政改革理论的研究。通过研究，探索我国地方行政改革的路径，解决地方行政改革的重大理论问题，并设计更具体、更可操作的地方行政改革的目标、内容、方法、步骤等，使人们了解并逐步认同行政改革理念。
总之，行政观念革新是当前地方行政改革的重要组成部分，也是顺利推进地方行政改革的客观要求。由于地方政府，尤其是基层政权面对的事务千头万绪，而公务人员整体的文化水准相对中央机关为低，旧的行政观念更加顽固，因此，与地方行政改革相应的行政观念革新必然要有一个过程，必须循序渐进，进行多方面、长时间、有针对性的努力和不断地解放思想，使崭新的行政观念逐渐深入人心，从而化为人们内心的自觉，成为地方行政体制改革和完善的精神动力。
论文关键词 公证公信力 预付纠纷 立法体系
一、我国公证公信力存在的问题
诚实信用，是以商业习惯的形式存在于市场经济活动中商人之间的道德准则。公证作为国家司法制度不可或缺的组成部分，行使着国家公共的证明权力，同时也承载着国家至高的公共权威和信誉。一直以来公证公信力是国内专家学者热衷研究的问题之一，近年来，我国虚假公证、错误公证现象日益突出，以致公证公信力大幅度下降，多位专家学者研究指出，造成上述现象的根本原因应归结于公证机构与公证人员各项业务活动落实不到位。实际上，公证公信力主要取决于体制与规则两大影响要素，具体内容如下：
（一）行政体制与个人体制
《中华人民共和国公证暂行条例》指出：“公证机构归属于国家公证机关范畴，公证员归属于国家公务员范围，而公证书作为一种证明文件，具备法律效应。”而《关于设立省、自治区公证处有关事宜的通知》指出：“依据改革精神应将新成立的省、自治区公证处定义为事业单位，其具有独立的法人。”二十世纪九十年代后期，全国范围内对公证机构推行体制改革，即多数公证机构由行政体制逐渐向事业体制转变，此次体制改革并不彻底，以致国内部分公证机构既具事业性质，又具行政性质，此形势下如何能够保证我国公证公信力。为解决这一问题，2006年，政府部门颁布《公证法》，该法将公证机构定义为依法成立设立的证明机构，与此同时我国各地公证机构得到立法保护。
统筹世界范围内各国公证制度相关问题，发现公证机构实质上具有三种体制：（1）以阿根廷为代表的国家行政体制模式，即公信力实为国家信用，表示国家的形象与信誉；（2）以英法美等国为代表的个人体制模式，即家族或个人的名望信誉共同形成公信力；（3）以中国为代表的事业体制模式，这种模式介于个人体制模式与国家行政体制模式之间，因此难以保证公证公信力，由此也进一步表明了我国在公证公信力方面存在的问题。
（二）实质审查与形式审查
1.公证员操作层面
公证员操作因素较大程度上影响着我国公证公信力，截止当前，国内尚未形成完善的关于审查公证申请人相关申请的流程规定，以致审查工作无据可依，无章可循。实际上，审查业务既重要又复杂。从公证申请人相关申请审查方面看，世界范围主要具有实质审查与形式审查两种形式，其中前者主要以公证申请报告事项内容为审查对象，以判断公证事项内容的合法性、准确性为审查目的；后者主要以公证申请报告的签名、印章为审查对象，以判断公证申请报告的签名、印章的真实性为审查目的。与后者相比，前者审查更加全面性，但其需要借助健全的公证法律制度，然而，现阶段我国尚未构建起健全的公证法律制度，导致实质审查无法顺利有序开展。
2.我国实情层面
新经济时代背景下，要求增强公证的效率性、经济性。在我国，因受公证机构并非国家机关因素的影响，以致实质审查工作难以全面准确进行，从而无法保证我国公证公信力，严重遏制到我国公证事业快速发展。
二、提升我国公证公信力的对策
（一）加大公证法律知识宣传教育
我国广大社会公众长期受封建主义思想的影响，以致现代法律意识薄弱，未能够充分认识到公证的重要性，以致参与公证相关业务的积极性不高。为此，需要政府部门组织开展公证法律知识宣传教育活动，促使广大社会公众熟知《公证法》相关规定，让社会公众认识到：经过公证的证据更具证明力，甚至依据其便可直接认定某一事实。特别注意的是某些债权文书只有经过公证后才能够具备法律效应，从而受到法律的保护。
（二）加快公证赔偿制度的改革
公证赔偿制度是提升我国公证公信力不可或缺的重要组成部分，其中我国《公证程序规则》与《公证暂行条例》并未对公证赔偿相关事项作出明确规定。自国家出台《公证法》后，公证赔偿制度才正式进入公证行业，我国公证员协会于2000年12月正式与中国人民保险公司签订《公证责任保险合同》，以此让中国人民保险公司帮助分摊部分赔偿风险。次年1月，我国政府部门组织设立公证赔偿基金，主要用于公证赔偿。随着我国社会的发展与进步，相关部门需不断推进公证赔偿制度改革，以确保该项制度能够满足解决新问题的需求，从而为我国公证公信力持续提升提供保障。
（三）调整优化公证机构设置体制与分布密度
根据我国《公证暂行条例》之规定，公证机构应广泛存在于直辖市、市、县等各区域。首先，政府部门应合理设置公证机构，切勿出现若干个公证机构交叉重合的不良现象，以保证公证机构的有效性；其次，打破传统依照层级设置公证机构的模式，结合区域发展状况及人口密度状况科学合理设置公证机构；最后，做好对经济特区、矿区、市辖区等区域的调查工作，从多个方面考察这些地区是否具备设立公证机构的资格。
（四）充分发挥公证员协会的行业监督与指导作用
多个实践案例表明，理论与实务往往存在一定的差距。对于公证而言，其全面贯穿于广大社会公众的日常生活、工作，所以这就要求公证员依据相关公证法律法规履行好各自的职责。同时公证员协会也应充分发挥行业监督与指导作用，进一步规范公证员各项行为，为公证业务的高效准确进行提供保障。以房产转让公证为例，其中部分地方公证机构明确规定，公证申请者必须提供房产证原件，否则不予公证。而部分地区公证机构仅需公证申请者提供房产证复印件便可开展公证业务。所以公证申请者进行房产公证时只要置于公证员协会咨询便能够确定承接房产公证办理的公证机构到底需不需要公证申请者提供房产证原件。
（五）维护和增强公证公信力，质量建设是保证
一是加强公证人员的质量意识。质量问题首先是一个思想认识问题，要想严把公证质量关，思想是第一道防线，只有解决了思想认识问题，使公证人员在主观认识上真正引起充分重视，质量才能有可靠的保证。因此要通过不断的思想意识教育，增强公证人员的责任感和使命感，让公证人员认识到强化公证质量的重要性，克服只重数量不重质量，片面追求经济效益的错误思想。公证质量意识不仅在思想认识上要形成牢固的观念，而且要在具体的工作上充分体现出来，这样才能自觉地把好公证质量关，严格地依法办证。
二是严格要求办证程序。公证事项的办理都是由不同的步骤一环一环相扣办结的，确保公证质量必须严格把关，管理好每一个环节。依程序办证是保证公证质量的前提和重要措施。如：在受理公证申请阶段，公证员必须认真履行法律告知义务。履行告知义务，对于防范公证风险责任，增强公证员的质量意识、提高办证质量都具有积极的作用。
三是对重大疑难公证案件要集体研究。随着市场经济的发展，公证的业务领域不断扩大。公证机构对出现的重大疑难案件，以及可能影响社会稳定的案件，要进行集体研究讨论，对重大公证案件要及时上报，既能严把质量关，又提升处理重大疑难公证事项和重大情况应急处置的能力，确保公证质量。
四是对公证质量要定期检查。通过定期的自检自查和交叉检查，及时发现公证质量问题，然后针对存在的问题进行整改。通过自查、互查，进一步增强公证人员的质量意识，不断提高办证能力。
（六）做好制度建设工作
一是构建健全的公证诚信制。归纳整合公证员与公证机构相关信息，形成完善的诚信档案，同时建立健全的诚信评价机制，以诚信档案为依据，借助诚信评价机制进行诚信等级评定，从而塑造“诚信服务”良好外部环境，为增强社会公信力提供保障。
二是构建健全的过错责任追究制。明确公证员职责权限，实行问责制，切实做到“谁办证，谁负责”。同时，加强公证员培训与再教育，增强其公证质量意识，激发公证员积极性、责任感，以增强公证的高效性。
三是构建健全的公证员执业保障制。完善与执行公证责任赔偿制度、公证员执业保证金制度，依据该制度维护当事人的合法权益不受侵害，尽可能提高公证质量，保障公证行业的社会信用，不断增强公证的权威性、公信力。
四是构建健全的监督机制。公证质量好坏一定程度上取决于行政管理、行业管理及社会监督状况，所以相关部门应实时监督公证员服务态度、执法状况等，及时发现公证员执法环节存在的不足之处，并采取有效措施予以纠正，促使形成上下协调、职能互补良好体制，为增强社会公证公信力提供大力支持。
五是建立和完善服务承诺制。公证人员的服务态度和服务形象是公证机构诚信形象的直接体现，对公证公信力产生直接的影响。公证机构要积极实践和落实服务承诺，制定和完善《公证服务承诺》、《公证人员诚信执业规范》、《公证服务文明用语》等规章制度，不断修订、完善和落实好各项为民、便民、利民、亲民措施，提升社会对公证的信任度。
论文摘要：多年来，我国地方财政普遍面临的一个老大难问题是：地方财政收入远远不能满足地方财政支出的需求。为缓解这种矛盾，各级立法部门、行政部门及理论部门就如何增加地方财力的问题进行过许多有益的探讨与实践，笔者以济南市历下区政府在当前地方政府财政资金收支管理问题的案例，认为合理分配上下级财政之间的财力，是缓解乃至解决地方政府财政收支矛盾的重要措施。
1994年分税制改革以来，我国地方财政支出作为地方政府履行其职能的经济基础，为我国地方经济的持续健康快速发展作出了极其突出地贡献。但是，伴随着经济的发展和各项改革进程的深化，地方财政特别是基层财政普遍面临一个非常困难的问题，那就是地方财政收入的增长远远不能满足地方财政支出的需求。为此笔者以济南市历下区为例，探讨合理分配上下级财政之间的财力举措，从而提高财政管理水平。
一、建立科学的支出体系
近年来，各级地方政府的财政收入都有了较快增长，相应的财政投入也不断增加。但是财政支出结构却存在不合理甚至异化的现象。如何加强和规范地方财政支出，建立科学的支出体系，成为摆在各级地方政府财政部门面前的一个新任务。
笔者认为济南市历下区在这方面的探索值得思考和借鉴。历下区实行区街财政体制改革以前，由于街道办事处原来没有实行综合预算，存在自定政策、自我管理、自己监督的“三自”现象，预算支出刚性不足，预算执行监督乏力，人为因素影响大，急需建立综合预算管理制度，用制度来制约、管理。为此，2008年年初，历下区提出要在办事处中推行综合预算，4月初区政府下发《关于下发历下区街道办事处财政性资金管理规定的通知》文件，文件规定：将街道办事处及其所属事业单位的各项财政性资金，全部纳入财政监管范围，实行收支两条线，由财政统一管理，开设的帐号必须经财政批准，严禁私设“小金库”。并参照《预算法》的规定，实行部门综合预算，严格按照编制的年度预算执行。
办事处综合预算编制按照“收入有计划、支出有标准、重点有保障、鼓励有结余”的原则安排，支出保工资，保社会稳定、民政、计生、城建城管、社会公共事业等项目，有财力的办事处逐步加强自身建设，公用经费控制在限额以内。通过对办事处的综合预算管理，使其收支更加科学、规范、透明，并逐步引导办事处对社会公共事业的投入。编制范围包括：办事处所有机关、全额、自收自支事业单位全部编制综合预算。
二、建立了社会公共事业支出审批制度
按照历下区提出的关于构建“繁荣、和谐、现代化新历下”的工作目标，为进一步加大基层社会公共事业投入力度，切实保障全区各项社会公共事业和国民经济协调发展，规范社会公共事业支出范围和审批标准，区财政制定了《历下区社会公共事业项目审批程序》，规定办事处使用年初预算预留的自有资金，在各自行政区域内开展城市公益建设、就业再就业服务、社区教育、社区服务设施、公共安全和公共交通等领域的公益活动产生的支出，应纳入社会公共事业支出范围。具体是：办事处进行社会公共事业支出于项目计划开始前一个月填报项目，财政初步审核后转至区政府有关职能部门审核，通过后报区分管领导签字同意，区财政再综合考虑项目计划的轻重缓急和资金情况，会同有关部门提出建议，上报区政府审批。经区政府研究同意后，由财政于3日内批复到申报办事处，并按时足额将项目资金拨付到有关单位。若此项经费当年未使用，可结转下年并于下一年度专项经费合并使用。同时制定了综合预算监督审核办法，监督检查各办事处管好用好预算资金。办法要求各办事处必须按照有关法律、法规，积极组织各项收入。为保证办事处的用款计划及时拨付，各办事处必须计划安排好下一步工作，提前做好资金使用计划，及时于财政相关职能科室沟通，确保办事处资金的正常运转。各办事处应严格按照年初编制的年度预算执行，未经批准、违背预算安排的资金支出，依法依纪追究有关人员责任，并由财政扣减其拨款额度，直至整改后，再恢复正常资金拨付。通过将综合预算编制下达到街道一级，历下区实现了财政资金从拨付源头到使用终点的全过程预算管理，推动了基层在科学合理编制预算的基础上，将财政资金更多地用于辖区内公共服务和管理上，用在改善居民生产生活条件上，取得了显著成效，从基层财政财务管理的角度，为各级地方政府建立科学的财政支出体系提供了经验。
三、建立转移支付和激励政策，进一步理顺地方财政体制
地方财政体制的不合理，特别是上级财政对下级财政抽血式的向上集中财力的财政体制，必须逐步改变为各级财政明确收入来源，由上级财政建立对下级财政的转移支付和激励政策，促进基层财政的稳步增收和良性循环。以历下区为例，历下区目前有13个街道办事处，由于体制上各种原因的存在，多年来，各办事处财政收支矛盾不断加剧，基本保障能力脆弱，大部分街道办事处财政支出对财政转移支付的依存度越来越高，有些办事处甚至保工资都存在困难。
为缓解街道办事处财政困难，历下区委、区政府高度重视，积极探索建立新型财政管理模式，消除导致各街道办事处财政困难的体制障碍，促进和保障了区域经济社会的协调发展。具体地说，为切实合理调整区与办事处的分配关系，促进历下区财政收入快速增长，保障街道经济社会各项事业的协调发展，历下区财政局牵头，于2007年下半年开始，抽调精干力量，由分管领导带队，分组到各街道办事处进行调研。通过几个月的调研分析，在掌握了第一手详实资料的同时写出了有实质性的调研报告，制定了《历下区区街财政体制改革实施意见》。经区委、区政府研究通过了区街财政体制改革方案。2008年4月，历下区率先在山东省实行区街财政管理体制改革。对街道办事处财政体制采取“界定人员范围，核定补助基数，收入同支出挂钩”的管理办法，把财政收入情况同办事处的利益紧密结合起来，充分调动起办事处抓税源经济的积极性。同时，新体制进一步加大了对办事处的财政支持力度。
从历下区的改革经验可以看出，突出制度创新，健全和完善财政体制机制，合理分配上下级财政之间的财力，是缓解乃至解决地方政府财政收支矛盾的重要措施，如能在省、市和区县政府之间建立类似的财政体制机制，很可能对推动深化当前的财政体制改革起到较大的作用。
参考文献：
［1］《中国财政年鉴》，中国财政杂志社，2007.
所谓都市区是指由一定规模以上的中心市及与其保持密切社会经济联系，非农业活动发达的地区共同组成的具有城乡一体化倾向的城市功能地域。据此，在划定都市区行政组织管理的合理范围时，需严格分析考察其区域一体化的表现程度。范围过大.不仅不利于区域一体化发展，而且影响都市区行政管理效率的.提高;范围过小，又会抑制甚至阻碍都布区的发展。英国曼彻斯特大都市政府之所以解体，除了重要的政治因素外，与其行政范围被缩小有直接关系图。这对于我国都市区行政范围的合理确定，是一个可供参考的例子。
2都市区行政组织与管理模式的建立
都市区内若干城市在地域上的连续性，某些服务的共享性，使得在都市区建立统一的政府和管理机构成为必然，在国外大都市区政府管理演变过程中，出现了两种典型的、体制不同的组织方式，即“大都市政府”和一系列松散的职能单一的政府联合委员会，以提供和协调大都市范围的公共服务，如计划、交通、供水、金融等，前者被称为单中心体制，后者被称为多中心体制[’1.象伦敦、墨尔本、多伦多等都市区属单中心体制，曼彻斯特、旧金山等都市区则属多中心体制.两种体制在国外都市区的发展实践中，各表现出自身的优缺点。单中心体制，亦称一元化体制，是指在大都市地区具有唯一的决策中心，有“一个统一的大城市机构”。在这种体制下，可以剔除或减少有害于大城市发展的竟争和冲突，可以使资源流动更为畅通，可以在解决主要问题时适应大都市地区的战略;但这种体制又易陷入等级化的官徐结构危机，突出地表现在对居民日常需求反映的迟钝，不能代表当地的公共利益。呈尔本大都市政府行政结构的演化也体现了这一点。多中心体制又称多元化体侧，是指在大部市地区存在相互独立的多个决策中心，包括正式的综合的政府单位(州、城市、镇等)和大t重登的特殊区域(学区和非学区)，各种管理区域的划分和变动以及协调组织的建立，都是谋求特定的公共服务的经济利益的结果.多中心体制试图以此来满足居民的种种孺求和偏好。由于政府较小.公众容易参与鉴督，因而政府对当地居民的需求及其变化更具有弹性，反应更加灵敏。美国堪萨斯市的协调机构—美国中部区域委员会就是这样做的。多中心体制面临的主要问题是，实现大都市区内超越各种功能小区的更大地区范圈内的公共利益问题。实现这种公共利益只有通过各地方单位的合作、竞争和协商来提供大规棋的公共服务。事实上，这种合作是相当困难的。
我国是一个国土辽阔、人口众多、历史悠久、多民族的发展中国家，各地社会经济发展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想观念等都有很大差异，而且在近期之内，这些地区之间的差距还会拉大.因此，在分析借鉴国外两种都市区行政组织管理模式的同时.还应因地创宜，走多棋式发展的道路[.]。例:在我国的京津唐、苏锡常、厦潭泉等地区，可借鉴多中心体制的实践经验，在我国特有的国体、政体下，探索中国式的地域性和专业性的协调方式，建立市与市、市与县(市)之间的有权威的高效能协调机制，在上海、重庆、武汉、广州等都市区，借鉴单中心体制的实践经验，在适当时候、适当地区，尤其是跨界城市区，建立联合政府，是适应我国城市发展进免或解决“城市病”的一条可行途径。
3明确都市区政府与各级地方政府的职能
在都市区设立跨城市的区域性的联合政府、机构，对单一城市政府的职能必然产生影响，使单一城市政府的职能相对减少.例如:学区的设立，环保、公共交通、消防、供水等委员会的设立.都减少了单一城市政府的此项功能。因此，如何处理好都市政府与各地方政府职能的关系，成为都市区发展所面临的问题.
多伦多都市政府作为解决都市问题、处理地方政府关系的成功范例，对世界城市的发展与管理具有重大的理论价值和实践意义[71。我国与加拿大等西方发达国家的国体、政体不同，在都市化发展中其组织与管理模式不能照搬国外的模式，但多伦多大都市组织与管理成功的经验，对于解决我国都市化地区城市发展和管理的问题同样具有借鉴意义。多伦多大都市政府体系的一个重要内容即是各级政府有较为明确的职责分工，使各级政府有所为、有所不为，有所责、有所不责，大大提高了行政效率。目前我国政府职能分配中存在不合理的现象。有些事务，从低级地方政府、高级地方政府直至中央政府都插手管理，这样常常不是各级政府管理效果的盛加，而是相互挤兑、相互推诱，造成管理混乱、行政效串低下.因此，在政府机构改革中，明确各级政府与都市区政府的职责，实行合理分工是极为重要的。
4都市区内地方政府利益的协调
从国外众多都市区的发展来看，无论是大伦敦、多伦多、墨尔本，还是曼彻斯特、旧金山等，在其发展的过程中，无一例外地都充满着区域内各城市政府利益间的矛盾，因此，怎样在区域范围内解决各城市共同面对的间题，成为都市区研究的热点。
在我国，由于长期实行中央集权性质的计划经济体制，在向市场经济的转轨过程中，中国特有的“行政区经济”[8]现象进一步加强，区域内地方政府间的利益冲突更为加剐，因此处理好都市区各地方政府间利益关系显得异常重要.
加拿大蒙特利尔大城市地区MUC和RCM体系的建立.便是试图在一事定区域范围内联合解决区域性问题的实例之一.在理论上，西方一些学者建立和发展了“公共经济学”力图从规模经济的角度分析和解决这类问题.“公共经济学”认为，城市间的利益冲突的主要原因，是行政边界与市政公共设施的服务空间的不一致。从“公共经济学”的砚点看，城市政府具有生产和提供公共设施和公共服务的职能，理想的城市政府行政边界.
应当大体上与公共设施的空间服务范围的自然边界相符。事实上，由于不同的公共设施有不同的服务空间范围，因而在西方城乡分治、“切块设市”的体制下，一个城市政府管箱的行政边界不可能与所有的公共设施的自然边界相适应，相邻的区域之间，地域相连的城市之间，公共服务相互渗透，而公共服务的费用支付，却被限定在行政边界范围内。如何建立大城市地区合理的行政管理结构和组织，从而使城市公共设施和服务达到最佳经济规棋，便成为西方管理及经济学者十分关注和争论的热门课题。一些学者认为应通过联合所有的政府服务(总费用)来考察规模经济.在都市化区域实行一元化管理体制，有利于组织公共服务，使其达到规模经济;而另一些学者则认为地方政府的合并或联合造成了公共服务费用的增加，而不是减少.也就是说，在都市化区域实行多中心政府管理体制更为有利.它比一元化的体制更富有弹性。
尽管我国和西方在政治制度、经济发展水平、城市设置方式等方面存在诸多差异，但西方学者用“公共经济学”的观点解释和研究都市化地区城市政府的行政管理体制问题的思路，对我国，尤其在社会主义市场经济条件下，解决大城市地区城市间的利益冲突，有重要的理论和实践意义。
5都市区行政组织管理的法制建设
市场经济是个法治的经济，健全法制是生产力高度发展的条件之一。国家要依法治理，行政区划也要依法管理。美国的行政区划管理既有资产阶级政治的糟粕，也有人类行政管理的普遍经验。我们完全可以立足于中国的国情加以扬弃吸纳。在美国、法律的实施是市政府的重要职责之一。我国也有必要通过健全社会主义法制，完善各项行政管理的法律法规，将各市施政纳入法制轨道，让市政府自主地依照法律实行行政管理，并接受人大和上级政府的法律监督和公众舆论鉴督.逐步改革凡事均需逐级请示审批的人治传统习惯，以利于提高行政效率，适应灵活多变的市场经济体制建设的需要。
参考文献
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10同3
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论文关键词：增减挂钩;权责不对称;对策建议
1 城乡建设用地增减挂钩发展概述
城乡建设用地增减挂钩（以下简称增减挂钩）是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。
近年来，随着我国城镇化进程的加快，土地供需矛盾日渐突出。为解决此类问题，全国各地纷纷开展城乡建设用地增减挂钩试点工程。从2006年至今，已有24个省份开展了增减挂钩试点的工作。但是，在试点过程中出现了很多不和谐的声音，农民“被上楼”、暴力拆迁等现象屡有发生，严重阻碍了试点工作的进行，歪曲了试点工程的本意，影响了社会主义和谐社会的建设。
2 城乡建设用地增减挂钩中政府权责不对称现象分析
权责对应是现代政治的基本原则，也是保持政治秩序良性运行的关键。政府有推行增减挂钩试点政策的权利，同时也应当承担维护好相关利益主体切身利益的责任和义务。而许多地方政府滥用权力，不对本地区实际情况进行可行性分析，就强行开展增减挂钩试点工程，并且不做后续保障工作。这些都是政府权大责小、权责不对称的典型表现。可以说，政府权责不对称是增减挂钩政策走样的根源所在。 1 增减挂钩中政府权责不对称的表现
（1）不顾农民意愿，强制挂钩，导致民怨四起。政府拥有城市建设用地的分配权，是增减挂钩政策的主要受益者。一些地方政府为拿到额外的建设用地指标，不顾相关利益主体（尤其是农民）之权益，滥用权力，强制挂钩，硬逼农民上楼。由此导致了许多暴力冲突事件，严重影响了政府的形象以及社会的和谐。
（2）对农民的补偿与后续权益保障工作不到位。政府将集约改造出的土地转手出让给开发商，赚取丰厚的极差利益，却忽视了对农民的补偿。宅基地补偿标准过低、复垦土地质量低下以及先拆后建甚至不建等现象的出现，使得农民的基本生活难以维持。
（3）创租寻租现象丛生。有的地方政府与开发商勾结，在开发商的贿赂下低价补偿、低价出让，开发商通过开发获得的高额利润即为政府寻租的租金；有的地方政府还对房地产开发商进行非法干预，迫使开发商为保证自己的利益而不得不向政府寻租。政府寻租被视为行政权力的滥用，是政府权力****的重要体现，是引发和激化社会矛盾的重要根源。
总之，许多地方政府只顾追求自身利益，滥用权力，根本没有尽到保护公共利益，促进社会和谐可持续发展的责任与义务。 2 权责不对称的根源
（1）政治行政体制的问题。
一方面是上下级政府间权责不对称。我国政府实行的是严格的层级制的行政管理机构，相对于上级政府的巨大权力，下级政府往往承担过多的责任。为了维持自身体系的运营再加上政府的自利性，许多地方政府往往会抛弃行政责任追求权利与利益，由此产生了政府靠地生财、创租寻租的行为。
另一方面是政府自身内部责任机制不明确。责任机制不明确直接导致了权大责小，增加了行政权力的自由裁量权，使得行政主体产生轻率的行政行为与不作为行为，最终导致公共权力的滥用，产生****。在增减挂钩中，政府由于权利过大，责任缺失，极易产生创租寻租行为，导致政府****。
（2）政府及行政人员责任服务意识缺失。
在传统行政体制文化的影响下，许多政府行政人员的“政府本位”观念严重，认为实施行政措施，治理社会是政府的特权。这与为人民服务的根本宗旨是相违背的。这往往会使政府官员忘记自己的职责要务是对人民负责，为社会做贡献。增减挂钩中，许多地方政府，只顾获取挂钩指标，忘记了自己的责任，忽略了对农民等利益主体的补偿与安置，引发了许多社会矛盾，严重影响了政府的公信力。
3 解决增减挂钩中政府权责不对称的对策建议
（1）完善政府问责制，培育服务型的行政文化。
问责制是解决权大责小甚至弃责任于不顾的重要途径，是解决责任缺失问题的制度性保障方法。只有构建了问责制度，使政府人员明白自己的本职所在，才能使其执法行为规范合法，才能有效阻止增减挂钩中滥用权利侵害农民根本利益事件的发生。培育服务型行政文化，转变政府人员观念意识，才能使其克服自利性，真正从公共利益出发，正确引导增减挂钩中相关各方，处理好各种利益冲突，做好失地农民安置等后续保障工作，尽好维护社会稳定团结的责任与义务。
（2）建立有效的立体监督机制，扩大提高公民参与权。要建立政府自身、媒体舆论、社会大众监督相结合的立体监督机制。在增减挂钩中，要保证挂钩项目透明公开，随时接受社会各界尤其是农民的监督。要保证农民的知情权、参与权，健全利益诉讼制度，以做到合理协调相关各方利益的功效。
组织是人类群体性活动的主要形式，政府组织行为更影响着社会的发展与人民生活、工作息息相关。组织行为学在我国是一门较新学科，尤其是在政府组织行为研究方面属于探索阶段，建立具有中国特色的政府组织行为学科体系是行为科学工作者的一项长期任务，也是行政管理专业教学与研究的需要，于具体的行政实践也具有一定的借鉴作用。[1]如何提高政府组织行为能力及制定正确的战略规划具有重要战略意义，且根据中央精神和新的要求,当前进行政府组织行为战略规划的研究应当首先着眼如何巩固发展现有的成果,在此基础上探索适应“十二五”规划要求制定政府组织行为的战略规划。[2]
制定正确、效率的我国未来政府组织行为战略规划对于深化行政体制改革、促进社会的和谐发展和科学发展具有十分重要的意义。不仅有利于推动政府职能转变，深化政府组织变革更能提高政府工作效能，缩减开支，加快政府向服务型转变的速度。而社会增长理论的部分理论对我国未来的政府组织战略规划有重要启示。
社会增长理论是西方公共管理学重要理论分支，是研究一个国家如何实现增长的一门学科，特别是侧重于以发展中国家为对象，不仅研究一国单纯数量上的经济增长，还包括研究一国经济与社会结构的改善，收入分配公平程度以及人口素质提高和环境保护等内容。它包含了资本积累理论、人力资本理论、技术进步理论、新增长理论。其中人力资本理论由舒尔茨提出他认为人力资本论讲资本分为物质资本和人力资本两种形式，认为由教育、卫生等方面的投资形成的人力资本可以产生“知识效应”和“非知识效应”，从而直接或间接地促进产出的增长；同时人力资本可以产生递增的收益，克服资本和劳动要素的边际收益递减从而保障长期的经济增长。舒尔茨的结论是：人力资本特别是教育是现代经济增长的源泉。因为资本积累论文和技术进步理论主要是针对宏观层面的，比如对政府制定经济政策的影响和制定国家重大战略部署的影响（科教兴国战略）。而人力资本理论和新增长理论组队政府组织行为规划有重要影响，人力资本理论中重视“人”这一因素的重要作用正符合了组织行为学中重视个体心理和个体行为的这一基本出发点。所以，基于人力资本理论，对于我国政府组织行为战略规划可以从以下几方面进行思考：
一、提高我国公务员队伍的整体素质
组织行为学包括了个体、群体和组织三个层面，个体是构成组织的最基本细胞，组织是由许许多多个体的人组成的，没有人组织就无法运转：同时，组织又是由人来管理的。[4]因此制定有效的组织行为战略规划的基本出发点就是对组织中所有单个成员的行为能力的提高。因此公务员整体素质的提高对提高政府工作效率，提高公信力以及加快政府向服务型转变有着极其重要的意义。
首先，改进公务员考试制度。我国公务员采用制度采取的是考试择优入取原则，这对政府组织吸取优秀人才有着重要意义，但同时也应该看到硬性的且常规的行政能力测试很难看出一个人的总和素质，这也在一定程度上埋没了许多工作能力强但学习书本知识较差的人才。因此，有必要对公务员考试制度进行改进，增加对人才的总和素质和思想态度的审查。其次，改进公务员奖励机制。每个人都需要自我激励，需要得到来自同事、团体、组织方面的激励和相互之间的激励，作为政府组织，为了实现既定组织目标，就更需要激励全体成员。通过这一机制所形成的推动力合吸引力，使员工股萌发实现组织目标的动机，产生实现目标的动力，引起并维持实现组织目标的行为。[4]我国至今任是以传统的绩效评价为主，主要由被评价者的上级对其进行评价；这种单向考核的方式虽然简单易操作但也有其明显的缺点。使得许多奖励和激励都太依赖被评价者的上级领导的主观判断，对公务员的激励达不到最好的效果。
二、优化政府组织结构
优化政府组织结构，是深化行政体制改革的必然要求,也是我国政府组织行为战略规划制定的重要举措。过去，我们在政府机构改革中,强调精简比较多,而对优化政府组织结构重视不够。只有按照科学发展观、构建和谐社会和建立健全社会主义公共行政体制的要求，真正做到政府组织结构优化,才能巩固政府机构改革所取得的成果，也才能提高政府的工作效率。而组织结构的优化不仅是对组织层面的优化，因为外部环境的优化很大程度上会刺激组织中人的行为，所以优秀精简的组织结构不仅能提高工作人员的工作效率更能提升其工作能力的有效发挥。我国虽然在近10年了进行了多次部制改革，精减了许多部门，但考虑到公务员队伍的庞大数量和工作岗位需求的这一实际情况，目前我国部门设置仍处于较为冗杂状态。因此将我国政府组织结构扁平化，组织内部结构精简化将是未来组织战略规划的重要任务。
政府组织行为战略规划涉及到众多方面，本文就针对“人”这一因素对组织行为的影响作出分析。社会成长理论中的人力资本理论强调的人才和知识对组织行为的重要性正好符合我国科教兴国战略以及人才是第一资源的战略部署。根据当今的国内外局势，我国未来的政府组织行为战略规划应该本着一人为本的理念，重视人力资源的重要作用，努力提高公务员的知识水平、思想素质、工作能力以及创新能力；再之优化组织结构以提高组织运行效率，减少内部沟通的阻碍，提升组织人员工作效能从而达到最大程度优化政府组织能力的效果。
顾海兵教授引入“官味度”这个概念来对此类现象进行量化。在《中国大学网站新闻的官味度》的研究中，顾对海内外近百所高校网站首页的新闻进行抽样，对比学校领导新闻和学术新闻在数量和比例上的差异。他认为，学校领导是为教师提供服务的“配角”，如果领导频繁出现在新闻中则意味着该校官僚化程度较高。
此项研究的样本中，选取的50所中国大学基本覆盖了中国大部分地区，此外选择发达国家大学34所，以及台湾、香港地区9所。监测时段为2008年的4月24日至6月5日，连续采样四次八周之后开始数据分析。
研究的结论是：两者相较，国内大学的学术新闻绝对数量与相对比例都远低于海外高校。例如，国内大学的校领导新闻数量为海外大学的三倍，而学术新闻占有率却只是后者的二分之一；在国内大学网站中，有关学校领导的新闻稍多于学术新闻，而海外大学的学术新闻与领导新闻的比例大致为4:1。
《中国科研成果奖的“官味度”》研究是他的第一次尝试。在此份研究中，他以某全国性社会科学研究奖为样本，将获奖论文的第一作者按其不同“职务”进行划分并赋予相应分值：校长级记为lO分，准校长级为8分，副校长级7分，准副校长级5分，院长级4分，准院长级2分，副院长级1分，其他职务O分。最后，相加总分除以人数得出的平均值，即为该学科、学校的“官味度”指数。
研究结论证明了常识：一等奖的“官味度”为2.846。二等奖的“官味度”为2.009，三等奖的“官味度”为1.493。奖项越高，官味特征越明显。
若按学科间“官味度”进行排序，则教育学、法学、经济学、哲学、管理学的“官味度”高于学科总体平均水平，中国文学、语言学、历史学的“官味度”低于学科总体平均水平。教育学“官味度”最高，历史学最低。
一年后，使用同样的方法，顾海兵又将“宝钢教育奖评审工作委员会”的评委构成“解构”，将60位来自各高校的评委按其各级职务高低逐一赋值，最终得出结论：60位专家的官味度在7.7――高于副校长级。他因此将宝钢教育奖评审工作委员会戏称为“一个大学(新老)校长联合会”。
在另一份《人文社科领域的“官味度”》的研究中，顾海兵设置了时间上的纵向比较。这份研究的调查对象为近五年全国优秀博士学位论文中的文科论文(含管理学)的导师们。在具体的操作上，顾海兵依然是将他们按行政级别不同而给定分数，最后取平均值。
统计结果显示，获奖论文的导师的总体“官味度”接近副院长级别。更重要的一个结论是，“从五年的动态趋势看。‘官味度’呈上升趋势。2007年的‘官味度’比2003年高137％，年均增长24％。”
为什么在全社会市场化、专业化的大趋势下，在舆论不断抨击大学行政化的大背景中，教育科研的官味度不是下降而是上升?
“一个重要的关节点是1998年前后。”顾海兵说，来自各个层面的巨量资金和资源向大学流入，而资源的层层分配基本上是用行政化方式，由此巩固了握有分配权力的各级领导的地位。
同时，有31所重点高校的行政级别由正厅级上升为副部级，“此后大学内的行政体系在不断强化。”顾海兵认为。
21世纪教育研究院副院长熊丙奇亦有类似感受。熊丙奇在2004年出版了图书《大学有问题》，大学的行政化是其中的重要章节。他在书中描述了大学行政化后的各式现象：一位拥有学术职称的教师，也希望自己能成为一个处级、局级干部，因为“领导”有更灵活、更充分的资源调配权。
“五年来，大学行政化问题在很多专家学者的批评声中，越来越强大。”熊丙奇认为。
在这五年间，中国人民大学教授张鸣在博客上撰文，抨击“学术行政化严重地影响中国大学的发展”；安徽大学教授何家庆在接受媒体采访时说，大学“官僚迹象明显，我已忍无可忍”；教育部副部长赵沁平亦认为大学官本位影响学术发展，而“不管社会怎样发生变化，科学、民主和创新的大学精神应是大学文化永恒的不变量”。如此种种。
论文摘要 土地征收权包括征收申请权、征收审批权和征收执行权，它体现的是国家土地行政部门在管理土地配置活动中与土地所有权人、土地使用权人及土地违法行为人之间所形成的法律关系。当前我国土地征收权因为配置存在申请主体范围过大、审批不严以及执行操作不当等问题，从而衍生了诸多的社会矛盾，甚至危及法治进程，同时严重阻碍了城镇化进程和耕地保护的开展，本文试从我国传统法律文化、法律价值取向、我国行政体系以及权力监督的角度来分析土地征收权配置缺陷的原因，以期能够抛砖引玉，尽快破解土地征收权配置之难题。
论文关键词 土地征收权 配置缺陷 行政体系
一、土地征收权内容
根据权力运行的一般原理，权力的实现离不开主体的实践，依据主体行使权力的过程我们可以总结出土地征收权的应有内容。根据2004年宪法修正案第21条的规定，为了公共利益的需要，国家可以依照法律的规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说国家是土地征收权的权力主体，但由于国家不是一个实体而欠缺行为能力，无法自己实施征地行为。为了满足公益的需要来征地，必须将土地征收申请权赋予给一些主体，让他们代表国家或者人民提出土地征收申请，同时还需要将土地征收审批权授予给一些政府机关，让他们代表国家审核土地征收申请人的征收申请是否符合法律的规定，另外，还要将土地征收执行权赋予给一些主体，让他们来代表国家具体实施获得土地的行为。 因此，我们从征收权被行使的三个阶段：申请、审批、执行来分析土地征收权，这样就可以涵盖征收权的所有内容了，即土地征收申请权，土地征收审批权以及土地征收执行权，特此说明的是关于申请权与审批权属于土地征收权目前在学术界几乎是没有异议的，本文将执行权纳入土地征收权之中是考虑到我国强制拆迁、暴力拆迁以及其他在征地后期执行过程中出现诸多困境的现实需要。
二、土地征收权配置缺陷及后果
（一）申请权配置缺陷及其后果
1.实际申请人范围过宽，导致征地程序启动具有随意性
根据有关土地征收管理办法以及土地管理法的规定，可以发现土地征收申请权的主体从1953年的国有组织到1998年的任何组织和个人，直至1998年之后名义上的征地申请人只能是政府，看似申请人范围的总体趋势是在缩小，但是这种缩小只是名义上的主体缩小，在实际上主体的范围十分宽泛且具有一定的随意性，即只要取得政府的支持，实际用地人即可轻松地在“幕后”间接启动征地程序。这类规定在计划经济体制下的弊端不会十分明显，但是不适合市场经济体制。因为在计划经济体制下，任何组织都是利益共同体，其所占有的生产资料属于公有，建设单位不能通过占有土地获得增值利益，授予几乎所有建设组织征收申请权，即使有缺陷，但是不会太严重，不会对占有土地的人造成很大的损害。但是，随着改革开放的逐步推进，特别是随着社会主义市场经济的发展和完善，加之土地固有的商品属性日益显露，各种组织和个人的利益日益独立，相互之间的利益冲突日益加剧，就可能出现为了个人和组织的私利而损害土地财产权人的现象，导致征地程序的随意启动，造成行政资源的浪费和土地资源的滥用。
2.间接申请方式不当，引发土地财政愈演愈烈
在直接申请的情形之下，申请人直接以自己的名义与被申请人发生关系，并且与审批机关接触，审批机关可以更清晰的、准确的审核土地申请的公益必要性，反观间接申请，一方面因为政府本身的为公共服务的职能属性导致其有浓厚公益色彩，当政府以自己的名义来替其他主体申请之时，很容易给审批机关以及广大群众一个以申请人身份界定公共利益的误导，最终致使公共目的条款失效；另一方面政府在间接申请中充当经纪人角色，在缺乏有效监督之下很容易滋生土地征收权腐败现象，或是政府为了政绩而与开发商沆瀣一气，只重经济发展而忽视百姓民生。更有甚者，低价征地高价卖出，以公益为名行土地财政之实，而政府从征地中获取巨额利益也是造成公共利益被泛化的根本原因之一。
（二）审批权配置缺陷及后果
1.审批主体不适当，导致被征收人救济困境
目前我国土地征收审批主体只要是省级政府和国务院，这种权限集中上收主要是基于耕地保护的需要及对地方政府的不信任，国家这样做的本意是上收权力，加强审批权威性和公正性，但是我国幅员辽阔，行政体系建设十分庞杂，在实践中，在具体的土地征收中，征收审批机关只是根据书面材料进行审查，由于信息的缺乏和不对称，并不能起到真正的审查作用，只能流于形式。层层上报的结果就是中央审核的审批资料与地方的实情可能并不相符。而且这种审批的强制程度远远高于地方，基于我国的行政复议、行政诉讼等终局制度，被征收人并没有有效地救济途径。
2.审批程序不当，有碍征地决策公正性
“程序是看得见的正义”，没有程序的正义就难以实现实体的正义，当前我国审批程序不公开，缺乏公众参与机制，被征收人并不能够参与到土地是否被征收的决定中去。根据目前的规定，在土地被征收时，被征收人只能有限度地参与决定征地补偿、安置办法，或者是对于有关规划提出自己意见，但是毋庸讳言，这些有限度的意见参与并不能发挥多大的实质性作用。加之征收审批机关在进行审批时仅根据相关的法律法规和政策对征收申请人提交的书面材料进行形式审查，不需要进行实质性审查，这种审批程序存在着一个很大的风险，即当征收申请人提交的材料是虚假材料时，征收审批机关极有可能作出错误决定，而且这种审批程序也为征地是否符合公共利益以及征地补偿问题留下很大隐患。
（三）执行权配置的缺陷及后果
1.强制征收权主体不当，危及法治公正
2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》以司法强拆取代行政强拆后，很多人认为这是强拆制度的一大进步，但笔者认为有待商榷。首先，行政强调的是执行性，强制拆迁本来就是属于社会行政管理层面，由经验丰富的行政机关来处理更能够提高效率、充分利用行政资源。其次，司法在强制拆迁中扮演的角色应该是监督者而非执行者，让居中裁判地位的法院来执行强制搬迁，从某种程度上来说是行政机关对于近年来强制拆迁矛盾尖锐的责任规避，但是这种规避不仅加重了法院的业务压力，而且折损了司法在拆迁中的监督价值。最后法院作为公平正义的最后一道防线，一旦卷入这些矛盾和冲突中，其公信力和权威性将受到严重损害，甚至危及到法治建设。
2.执行权行使程序不当，促使征地矛盾尖锐
首先，我国在土地征收决定和补偿方案审批之后的有关公告规定不完善，主要表现在没有将公告的有关事项诸如公告对象、地点、违背告知义务后果等予以明确，在实践中，往往会出现告知义务人不履行告知义务，侵犯被征收人知情权的情况。其次在强制拆迁方面，尽管《土地管理法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》都规定了违法要承担相应的民事、行政甚至是刑事责任，但是其具体界限或操作程序规定的并不具体，致使实际操作中无法做出准确的考量。
三、土地征收权配置中存在问题的原因分析
（一）公益必然高于个人的法律价值取向
土地所有权是土地所有制关系的法律表现形式，一定的土地所有权形式，体现了一定土地所有制的内容，在这种“二元”土地所有制结构之下，对于个人来说，土地是间接财产，国家和集体是不动产的权利主体，不存在个人所有，只存在个人占有，人们的行为模式、心态都受到这一土地所有制度的制约，人不是单个的个人，而是集体、国家中的个人。基于此种社会经济条件，个人对国家集体的依附性很高，缺乏应有的独立性，这也就导致了无论何种情况之下，公益必然高于个人的义务本位传统法律特征残留明显，出现对国家公权力的过分强调以及对私权保护的忽视，对私有财产保护的文化传统和法律措施的缺乏，在土地征收权配置方面，就体现为具体制度设计上倾向于多征地，对公益不加严格区分，对公权力限制不足，对被征收者在征收中的权利赋予不够，救济途径不畅。
（二）侧重于法律价值合理性的传统法律思想
自古以来，中国就是“重实体，轻程序。”即注重法律的价值合理性而忽略法律的工具合理性，这种传统的法律思想也左右了土地立法的法律取向，使我国的土地征收制度更多倾向于保障公益的多征地，倾向于实体权利义务的规定，但是忽略了程序保障的实体利益是无源之水、无本之木，实践中，被征收人的知情权、参与权并没有得到程序性的保障。至于审批公告也是在征地被批准之后，此时被征地一方只有搬迁的义务，而没有保护自己土地不被征收的权利。 剩下的，只有对补偿、安置方案进行一些讨价还价的机会而已，而这些讨价还价的机会并不能为被征收人带来多大的实际利益，因为被征收权利人已经在审批前程序中已经在很大程度上丧失了谈判主动权。
（三）以中央集权为基点生长出来的行政体系
一个社会的行政体系是了解其行政法律关系的入口，我国行政体系的建设是基于我国的国情以及传统行政系统文化的影响，其有利于国家对于中央与地方的协调和控制，但是这种以中央集权为基点生长出来的行政权难免过于强势，忽视对于公民权利的保障，改革开放后虽然大肆“放权”，但对于权力的划分管理却深受计划经济思维的影响，按照事物的类别和产品的类型来设立管理权及相应的机构。 在社会经济活动相对简单、部门利益尚未形成时，这种做法的缺陷并不明显，但随着市场经济的发展，特别是部门利益被强化之后，其弊端不断暴露。首先是职责不清，各个机关职能混淆；其次就是审批权、执法权结合，导致执法目的扭曲。 而放权后导致行政机关膨胀，行政部门及工作人员数量大增，人员素质参差不齐，部分行政机关工作人员素质低下，粗暴执法，那么土地征收权实际执行之中被滥用、土地征收矛盾升级也就是不可避免的了。
（四）政策司法化下的权力监督
论文关键词：新公共管理理论，绩效管理，财政预算，事业单位
一．前言
1959年《财政法组织法》（LOLF）确立了法国财政预算的基本框架。期间，该法令虽多次被修订，但仍然无法适应时代的要求。2001年8月，原法国总统希拉克颁布了新《财政法组织法》，明确提出建立以结果和绩效为导向的财政预算，并规定从2006年1月1日起开始执行新方法编制的预算案。该法案被认为是法国公共财政的一次重大改革，它给法国财政预算管理的各个方面都带来了显著变化。其最大的意义在于使法国的公共行政从传统的官僚模式走向新公共管理模式，公共服务领域从此也开始面临一连串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影响
自20世纪80年代中期以来，由于技术变革、全球化、信息化和国际竞争的挑战，许多国家的行政管理发生了重大变化。以韦伯的官僚理论为代表的、等级深严的传统公共行政制度在支配整整一个世纪的漫长年代后，正转变为公共管理的、责任的、服务的、企业化的、以市场经济为基础的形式。
新公共管理理论源于欧美国家，最早由英国前首相柴契尔夫人提倡推行。随后该理论在西方国家逐渐受到重视。美国学者戴维·奥斯本在其著作《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中提出了“再造政府”的理论，并强调“再造政府就是用企业化体制来取代官僚体制”。[①]戴维·奥斯本认为，在传统模式下，政府在提供公共产品时力不从心，窘态百出工商管理论文，因此该模式应当被改革。戴维·奥斯本提倡政府在有限资源条件下，生产出更多的产品和提供更高品质的公共服务；同时，政府应当拥有一定的公共企业精神，并学习或运用企业管理的基本理念及做法，运用私人企业管理技术以及用结果指标来评估绩效，让政府更具活力及竞争力。
在戴维·奥斯等学者的推动下，新公共理论的影响日益扩大。以美国为首的西方国家，特别是西方经合组织（OECD）的会员国，相续进行了改革，提出了“绩效政府”的理念。法国在这方面虽然改革起步较晚，但是也出台了相关的法令，加快了行政改革的步伐。主要内容有：改革地方行政管理体制，取消对各地方政府的监管，扩大地方政府权力，扩大地方民主，增强地方民选机构的权利等等。
2．改善法国政府财政赤字的迫切需要
从法国国内看，法国的公共债务问题一直困扰着法国历届政府站。2005年，法国公共债务与国内生产总值之比已经远远超过了欧盟《稳定与增长公约》规定的60%的上限，达到了66.8%。同时，西方各国政府都大刀阔斧的改革政府机构、改善公共财政管理，而法国却相对滞后，这就迫使法国政府加快了行政改革。从2000年以来，法国经济一直处于低迷状态，失业率上升、国内投资与需求大幅度减少，这造成了法国财政收入锐减。与此同时，为实施经济刺激计划，法国政府又大规模投入资金。这导致法国公共债务规模明显扩大。
三．改革的主要内容。
与1959年以来形成的预算体制相比，新《财政法组织法》的变革之处主要体现在以下几个方面： 1.强化预算的绩效的管理。在过去，各部门预算支出项目是分割孤立的，完全由议会根据部门需要进行拨付。在这样的机制下，预算项目很难体现各种计划的性质也很难明确各级行政管理者的责任。新《财政法组织法》运用绩效机制来推动财政预算，重新建立了财政预算机制。新机制使得各级管理者的责任明确、国家政策连贯而紧密。该机制把财政预算分为“任务”（mission）、“项目”(programme)、“行动”(action)。“任务”是财政预算的最高级工商管理论文，体现了国家的主要公共政策以及相应的财政预算安排。同时，若干个“项目”组成了某个“任务”。“行动”又把项目的各项计划具体化。
新《财政法组织法》规定，各级、部门必须建立下一年度的行政计划与工作安排；同时，每项具体计划的效果必须通过相关部门的绩效考核，并把结果反映到年度绩效考核报告中。
2. 项目的行政负责人责任更为明确、拥有更多的自主权。新《财政法组织法》的另一最大的亮点在于，除了不能触动人员工资之外，只要能保证项目目标圆满完成和提高工作效率，各行政部门项目负责人可按实际情况自由调度资金预算。同时，为了保证项目负责人的公正、廉洁，该法案还规定必须强化行政部门内部审计职能，使每个公共政策项目执行者承担了更多的义务与责任。 3.强化了议会对财政预算的民主监督力度。新《财政法组织法》实施之后，议会是最大的受益者。它对财政预算的监控力度得到了空前的加强。这主要体现在以下几个方面：首先，财政预算更为透明。根据新《财政法组织法》第五十条规定，当政府向议会提交国家未来四年的发展报告的时候，必须同时提供相关数据与证据的来源，以供议会调查、审议，从而提高财政预算的真实性。其次，扩大了议会对预算批准的范围。得益于财政预算的分任务管理与绩效管理机制，议会可以通过讨论国家公共政策与发展策略来决定对某项任务是否赋予相关财政预算支持，从而大大提高了议会的决策者的角色。在新《财政法组织法》实施之前，议会由于缺乏必要的时间与手段，只能针对整个国家财政预算的一揽子计划进行投票。只有约占6%的财政预算真正被议会深入讨论研究。新法案实施之后，“任务”、“项目”、“行动”与它们所需要的财政预算一目了然，议会成员可以从容不迫的进行讨论和投票。最后，公共政策与财政预算捆绑进行表决，提高了议会地位和权利。一方面，决算法草案的审议时间缩短、效率大大提高；另一方面，审议的宗旨不再是对财务报告进行技术和形式上的修改，而是对公共政策进行评估，并对每个项目的结果、成本和使用进行分析。
四．新《财政法组织法》对公共服务机构的影响
配合新《财政法组织法》，法国从希拉克政府到萨科齐政府，都对公共部门进行了一系列的渐进式改革。萨科齐的政府改革目前正在进行工商管理论文，无法考察其最终效果，但是其部分改革措施是值得借鉴的、同时应当承认其改革也取得了阶段性成果。
1.减少了财政支出。由于公共支出明显上升，威胁到了法国的财政与金融安全，萨科奇政府制定和实施了称为“公共政策全面修订” 的全面改革计划，旨在对公共支出进行结构性削减站。这项计划确定了很多改革目标：实现政府机构现代化;改善为公民和企业提供的服务;确保公务员能够因为工作而得到更多的表彰;以及推广注重效果的文化。其整体目标是用更少的资源，取得更好的成效。该计划是法国政府全面转型的范例，它由370项经过开支审查筛选出的举措组成，同时，每个政府部门都必须节约开支和提升效率。
2.大幅度的减少了公务员数量与规模：法国公务员的数量从2003 年开始减少，减少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公务员人数介于7万到8万人之间，而该年就裁减了1万5千 个职缺。[②]如今，萨科奇政府实行每两名公务员退休后只补充一名新公务员的政策。行政人员的开支从而大大减少。
3.对公共部门进行分类改革。现有的公共服务部门被分成三大类：一是关系到民生与社会稳定的教育、公共卫生等部门，将继续由国家管理；二是涉及国家安全和战略意义的领域，具有一定商业色彩的军工、航天和核电等部门，国家将继续控制；三是可以向私人资本开放的其它的部门，如基础设施建设等，这些领域内国有企业垄断将被打破，私人资本获准进入。
4.行政部门的创新改革。主要有两项：一是预算法采取“目标管理”原则，各行政部门将根据目标制订预算；二是对政府各部门引入外部审计，同时对岗位任务和人员设置等深入调研并提出现代化管理建议。
5.强化公共部门的绩效管理。公共部门的各项公共事务分为“任务”、“项目”、“目标”、和“指数”。“任务”是指各项社会事务，如交通、社会治安等。“项目”是指细化后的各项“任务”，如在就业“任务”中，就有增加就业的“项目”；“目标”是每个项目要达到的目的，如增加就业的“项目”中就提出要把增加就业岗位作为“目标”。最后，“指数”是指量化后的结果，主要用于评估各项措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就业岗位的数量等等。
法国政府在推进公共部门改革中取得了一定的阶段性成果。以法国内政部为例， 2005年法国道路交通事故所造成的人员伤亡人数低于5000人，与2002年相比受伤者减少了25%,而死亡率则减少了36%,创历史之新低。与2002年相比，违法活动减少了8.2%,在公共道路上的违法活动则减少了20%。[③]
五．借鉴与启示
法国作为西方发达国家工商管理论文，其公共部门颇具特色，它在整个国家政治经济生活中扮演重要角色，发挥着十分关键作用。虽然由于政治体制和国情不同，不能引入他们的所有做法，但他们绩效考核的理念、严格的责任机制，对推进我国事业单位绩效改革有着十分重要的借鉴意义。
1.深化市场化改革，减少公共部门监管。当今世界是信息化社会，全球一体化的步伐不断加快。在法国，公众参与公共管理早就是一个现实。在我国，一方面，民众借助互联网等手段开始寻求公民参与的过程来充实公民生活，来有目标地表现公民意识，并学习表达自己对公共事务的看法。另一方面，政府行政官僚的扩张，经常造成公共部门逐渐远离其所服务的社会大众，忽视民众的的真正需求，甚至引发社会冲突。在新形势下，要解决事业单位中的绩效改革问题，其基本点还是应当立足于对公共部门，包括对事业单位权利的限制和对公平性的追根问底。只有在上层建筑中确立了公平性与市场经济的自由与充分竞争，社会才能充满活力和创造力。没有一个完全市场经济的大环境，作为社会子系统和公共部门的事业单位绩效改革的效果也无法保证。所以，政府、事业单位不能既当游戏的裁判又做选手，它们应当把主要精力用到保护公正与提供公共服务上来。
2. 重新认识公共部门的本质。高绩效政府组织是指政府组织以绩效评估体系为标准，以最低的管理成本取得最大的社会公众对公共服务和公共产品满足度的一种管理模式和组织形态。它强调了以社会公众的满意度作为产出的最终标准。法国新《财政法组织法》的根本目的是在于提高公共部门的服务质量与服务效率。为公众更好的服务站。对于我国的事业单位，一方面，其“绩效”必须最大程度地凸显其社会公益性，并抑制、克服其可能潜在的自利性和营利性；另一方面，其“绩效”还必须同时依循各自具体行业的内在要求，凸显其独特的公益价值。在我国，目前许多事业单位社会公益性做得不尽如人意。事业“绩效”应有的内涵和标准均被严重异化、扭曲。所以，事业单位全面实行绩效改革工商管理论文，不能不首先从理清什么是事业绩效开始。我国的事业单位属于公共部门，所以它们的绩效应当是“公共、公平和责任”。
3.绩效考核制度应伴随着我国财政体制的改革。从法国经验看，财政绩效管理伴随着政府管理理念提升，它是市场经济条件下社会发展、政府管理模式发展到一定阶段的产物。从法国2006年执行的新预算案看，最大的特点就是建立了新的结构。新结构分为“任务”、“项目”、“行动”三级。每一个级别都有相对固定的行政负责人。这就使得各部门公共政策项目负责人拥有更大的自由度和承担更多的责任。而目前我国的财政预算与管理体制仍然沿用传统的模式，它与事业单位甚至政府部门的绩效管理体制改革无法匹配。
4.应当强化公众与人大对事业单位绩效的监督与评估作用。法国议会是新《财政法组织法》的最大受益者，其角色因为新《财政法组织法》而强化。议会有权监督各项任务的落实情况，由此可以具体知道公共支出的去向，增加了公共预算的透明度。在我国推进事业单位绩效改革过程中，绩效指标的如何量化，考核如何保证公平公正、具备公信力是我国目前事业单位绩效改革的一个难题。由于缺乏可以借鉴引用的办法和模式，很多地方和单位的绩效考核变成了“官绩效”“一言堂”。因此，绩效考核需要考虑多维度考核，以使考核结果更加客观、公正。鉴于事业单位的公益性质，公众对公共服务的满意度应当作为绩效考核指标，让学校、医院所在的社区代表、各级人大代表参与到绩效评价中来，提高考核的透明度和公信力。
[参考文献]:
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近年来,随着经济体制改革的发展,地方、企业的财权和财力不断扩大,预算外资金逐年增加。面对这种新情况,如何适应经济体制改革的要求,对预算外资金的使用,从宏观经济上加强指导、控制和监督,以便把国民经济中各方面的财力和积极性纳入国家计划轨道,提高资金使用效果,促进国民经济良性循环,这是当前综合财政亟待解决的问题。
1 行政事业单位预算外资金核算体系现状国务院《关于加强预算外资金管理的决定》中规定：“预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的末纳入国家预算管理的各种财政性资金”。
多年来，预算外资金宏观失控和急剧膨胀，存在着诸多严重问题，已不仅是一个纯粹的经济问题，同时也是一个严重的社会问题。建立健全预算外资金管理的法律、法规体系，规范管理，使其更好地适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，是近几年财政经济领域中探讨、研究的热点问题，也是当前财政体制改革的一项重要内容。
自从1985年起，全国开展了“财政物价大检查”行动，并从1989年起，国务院又着重开展了对各级行政机关、企事业单位的“小金库”进行查处，对各级行政机关、企事业单位侵占、截留的资金状况进行了清理，这项检查一直持续到1997年，共查出违纪资金2044亿元，上缴1331亿，.即使是这样，中国预算外资金的现实状况也还未真正露出水面，审计机关所能查出的也仅仅是反映在各单位账面上的资金情况，而预算外资金更广泛地是落入个人的手中，或者以各种福利、奖励的名义进行了分流，因此审计机关是无法对这些进行详细地审查的，也就不可能对之进行有效的监管。
2 行政事业单位预算外资金核算遇到的问题 1.越权建立的各种收费，基金项目政府收费，基金审批权限等有关规定在执行中存在着各种人为性偏差。据有关部门统计，1996年全国政府性收费基金80%是越权设立的。一些地方和部门，从本地区、本部门利益出发，往往绕过中央审批基金的监督管理，以“费、资金、附加费”名义开征基金项目；更有甚者，违反国家规定，擅自设立收费基金项目，巧立名目乱收费，随意摊派乱集资。据2001年全国治乱减负工作会议的资料，1997年7月至2000年12月底，全国共取消针对企业的不合理收费44602项，涉及金额1679.8亿元。
2.不断增加的预算外资金，影响税收收入，削弱国家宏观调控能力。由于政府收费、基金部门和单位多从自身利益出发，凭借管理权和行政手段直接收取，企业和居民个人往往是要先缴费后缴税，而逐年大量膨胀的政府收费、基金必然导致税基被侵蚀，税收收入相对减少，各种收费、基金挤占财政收入。以山东曲阜为例，其在一年之内就办理了3000个城镇户口，共计收入9000万，贵州安顺则办理500个城镇户口，得150万。截止到1994年初，全国城市大约一共出售了300万个城镇户口，总收入达到250亿元，这并不是一个小数字。而对这笔钱，几乎分文没有上缴国库，全部落入了地方财政的腰包 .大量的不规范的预算外资金的存在，对我国预算制度的法治建设产生了巨大的阻碍。
3. 全国缺乏一个规范，科学，统一的预算外资金核算体系。在经济体制改革的过程中，权利不断基层化，随着而来的问题也就相应而生，但是与之相应的管理体系却没有及时与其配套。所以，行政事业单位预算外资金核算管理出现严重问题。
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论文摘要:提高行政管理的有效性是行政管理体制改革的必然要求，是实现政治文明的重要一环。当前我国行政管理的理论和实践中遇到的诸多问题和困惑，对行政管理的有效性提出了现实挑战。提高行政管理有效性必须重点致力于几个环节和步骤，即要着力于探寻行政管理的规律和方法，树立科学的效率观;深化行政管理体制改革，降低组织与管理成本;严格控制行政经费，降低费用成本;深化干部人事制度改革，降低执行成本等等。
行政管理及其有效性主要以科学、效率、效果、效益为基本着眼点，立足于改革和创新，重在实效。它涵盖着不同的层面，涉及到方方面面的内容，是当前我国整个改革进程中日益引起人们关注的热点，也是改革总体推进中一个至为重要的环节。我们改革的最终突破与成效无不深刻地体现在这一环节上的实质性进展。世界范围内其它国家行政管理发展的实践与我国改革开放以来的历史轨迹，给我们一个深刻的启示:当前和今后，我们必须将行政管理的改革和创新、特别是提高其有效性作为一项重要工作，力求取得深层突破。
一
行政管理的有效性是行政管理体制改革的必然要求。应该说改革开放以来，我国行政体制的改革取得了积极进展。但由于历史条件的制约和客观环境的限制，一些深层次矛盾和问题虽经多次改革，但仍未得到根本解决。机构设置、职能配置与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出，其主要表现:一是政企不分，政府直接干预企业的生产经营和管理活动，不能形成科学决策的投资体制，容易造成责任不清和决策失误，难以发挥市场在资源配置中的基础作用;二是政事、政社不分，一些应由社会自我管理或主要由社会中介组织和事业单位解决的问题，也由政府部门包揽起来，把过多的社会责任和矛盾集中在政府身上;三是政府部门管理体制不适应社会主义市场经济的要求，部门权力利益化的倾向，造成一些部门、地区、行业之间的分割和封锁，加剧了部门、行业和地方的保护主义，阻碍了公平竞争和市场体系的培育和发展;四是地方各级政府机构庞大，职责交叉、人员臃肿、结构不合理，财政负担沉重，尤其是贫困、边远地区的财政更是难以为继。
行政管理的有效性是实现政治文明的重要一环。我国作为社会主义国家，我们的追求是物质文明、政治文明、精神文明的共同协调发展，而政治文明中作为制度的层面，更具有举足轻重的意义。可现实生活中，局部范围内存在的经济社会生产力发展与道德风尚的沦丧这一二律悖反的现象的存在，给我们带来了诸多困惑，虽然各界人士见仁见智，作了大量的探索，但效果并不明显。为此，对政治文明的呼声已越来越高。党的十六大报告中已正式将这一问题摆在全党、全国人民面前。可以说这些年，我们在推行依法治国的进程中做了大量的努力，特别是作为首当其冲的政府依法行政工作方面迈出了前期步伐。但如何真正从实现政治文明的高度提高行政管理的有效性，切实做到有限政府、守法政府和责任政府，仍有大量而艰巨的工作需要做。
实现行政管理的有效性也是适应我国改革开放进一步发展、世界政治多极化和经济全球化的发展需要。我国改革开放的深入发展及世界政治多极化、经济全球化特别是加入世贸组织，对我国行政管理体制改革是一个良好的机遇，它可以使我国与许多先进国家在比较融合中吸取进步有益的成份，丰富和发展自己，促进我国与文明进步的文化接轨，从而带动其它方面的发展。但是，我们必须清醒地认识到，我国政府行政管理体制改革因基础弱、起步晚，与文明发达的国家相比，存在着较多的不足和空白点，而当今世界各国之间的经济、科学技术和政治竞争日趋激烈，要想在竞争中赢得有利地位，政府的行政管理的改革特别是提高有效性已经刻不容缓。因为我们很难设想一个置身于全球化过程之外的闭关自守的国家能够成为多极化中的一极。为此，将着眼点放在行政管理体制改革上，推进行政发展，锐意进行政府职能创新、行政体制创新、运行机制创新、行政价值观念创新，以适应社会主义市场经济体制与多极化、全球化的形势发展要求，确实是当前和今后面临的一个重要而紧迫的问题。
二
当前我国行政管理的理论和实践存在的诸多问题和困惑，对行政管理的有效性提出了现实挑战，这些挑战及原因主要体现在以下几个方面:
第一，机构改革与行政管理体制改革步履艰难。多次机构改革虽然带来一些变化，但总体而言这一改革仍然没有触及深层和本质问题。这可从整个行政成本的逐年攀升及环节、程序的增多、复杂化看出。比如某市一个单位20世纪80年代中期全体职工不到20人，只有1个正职领导，1个副职，4个科室，1部小车。而目前该单位职工人数40多人，却有1个正职、4个副职，内设近10个科室，3-4部小车，行政成本呈几何级上升。类似这种单位不在少数，尤其是一些权力部门，每改革一次，人员都增加一批，环节、程序也越来越复杂。长此以往，我们的行政管理的有效性实现谈何容易。而且我们不得不正视，这种现象在局部范围内愈演愈烈。如某地一企业从征地、办证、建厂，前后两年多，跑了几十个单位，盖了100多个公章，最终还是无功而返。个别私营企业因无法承受来自我们服务职能部门繁杂程序的困扰，不得已走为上，异地迁厂。我们一些政府行政部门权力错位，越位，缺位问题一直无法理顺，政务不透明，审批改革授权不到位或“三乱”“四难”等人为障碍仍在一定范围存在，这些都极其严重地阻碍了行政管理有效性的发挥。
第二，公务员队伍管理缺乏规范，人员素质的缺陷较为明显。1993年国家推行公务员制度以来，应该说我们在改革上迈出了一些步伐，整个公务员队伍的文化结构发生较大变化。但不可讳言，我们推行的这一制度仍然存在不少亟待克服的缺憾。主要是:因受传统计划经济及封建家长制作风的影响，我们公务员进人的控制上难以行之有效地建立科学、统
一、严格的规范。或即使有这些规范，实践中也往往因存在着较大的随意性，以致好的人进不来，进得来的不好用。加上已进的部分人因有某种权力作背景，又不及时完善和提高自己，素质上一直没有提高。再加上目前机关内部，一些原本素质较好的公务员因其能力贡献与其待遇不匹配，干好干坏差别不大，这样其积极性在逐步消减，对工作也构成了负面影响。当前来自现实生产中的一句顺口溜:干的不如看的，看的不如乱的。它充分暴露了我们当前公务员队伍在管理上的不良状况。这一问题必然直接影响行政管理的有效性，解决此问题已成刻不容缓之势。
第三，文山会海的泛滥已成为革除不断的顽疾。我们相当多的部门终年陷于文山会海之中。现在虽电脑普及，电子政务逐步推开，但是人们仍然无法摆脱文山会海的困境(据说有的领导一个月开40多场会)。从材料到材料，从会议到会议，真不知何时能腾出时间抓工作落实，行政管理的有效性不知何时能实现。这一问题喊了多年，该到解决的时候了。
第四，依法行政工作相对滞后，影响了行政管理的有效性。依法行政从理论上应该是不成问题，但实践中仍相对滞后。之所以如此，我以为根本在于我们的一些部门或领导对权力缺乏正确认识。由于个人利益、单位小团体利益的思想作崇，一些部门领导不是将权力用来更科学、规范地服务于人民群众利益，而是视为私有产物，这样就不可避免地在实际工作中置法律法规于不顾。加上当前整个制衡机制不健全，对不依法行政的人和事没有真正从深层次上伤筋动骨，因此导致部分部门、单位及人员更加有恃无恐。这些问题不解决，行政管理的有效性便无从谈起。
三
提高行政管理的有效性需要解决的问题很多，当前各地也探索了一些新的模式，如深圳、重庆、青岛、上海等地近年来逐步从某一局部和层面进行探索和创新，都取得了一些经验，也给我们较多的启发。随着《行政许可法》的出台实施及国家宏观上相关制度的改革，可以预见，行政管理的有效性必将进一步显示其应有的空间和活力。笔者以为，要提高行政管理有效性必须抓好以下几个环节和步骤。
第一，要着力探寻行政管理的规律和方法，树立科学的效率观。行政管理不能囿于传统的理论或外地模式，必须探寻适合自身特点的规律和方法，注重效率优先。我们知道，凡用最少的人力、物力、财力和时间，取得最大的成果，效率就高，反之则低。但讲效率，必须尊重规律。如果一个行政机关为实现某一行政目标，不顾政府机关的信誉，不顾干部群众的承受能力，脱离当地人力、物力、财力状况，一味盲干，那不仅实现不了“高效”，反而会受到客观规律的惩罚。
第二，深化行政管理体制改革，降低组织与管理成本。一是要按照精简、统
一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制法定化，切实解决层次过多，职能交叉，人员臃肿，权责脱节和多头执法问题。二是要健全行政管理法规和日常工作制度。要降低行政成本，必须依法行政，强化行政管理法规，使一切行政活动都具有基本的规范和程序。三是要提高领导者的素质和领导艺术。四是要改善行政环境和工作条件，逐步实现管理手段现代化，降低行政成本，少花钱多办事，少用人多办事。
第三，严格控制行政经费，降低费用成本。合理、及时地安排行政经费，是完成各项任务不可少的条件。行政经费总的原则是从严从紧安排，使财政支出不超出增长速度。为了控制、压缩和节减行政经费开支，一是必须坚决清理和精简机构，控制人员编制，并防止膨胀;二是严格控制设备购置，压缩社会集团购买力;三是严格控制党政机关人员出国出境考察，严禁公款旅游，坚决压缩会议开支;四是大力推行政府采购制，节省一切不必要的开支;五是坚持“一支笔”审批，改进和完善经费管理办法;六是全面实行定期审计，严肃查处违纪者。
第四，深化干部人事制度改革，降低执行成本。行政人员是行政管理的执行者，是行政管理中最积极、最活跃的因素。行政人员素质如何，对降低行政成本提高管理有效性具有决定性意义。为此，当前要大力推进公务员考试录用、竞争上岗制度，坚持公开、平等、竞争、择优的原则，建立并完善使优秀人才脱颖而出的选人用人机制。进一步探索考试录用、竞争上岗的新思路、新办法，不断扩大选人渠道，拓宽选人视野，积极探索公务员任期制、试用制、辞退制和用人失察失误责任追究制。要进一步建立健全公务员能上能下、轮岗交流和培训教育机制。对公务员的政治表现、工作实绩和社会公论等，要客观、公正地予以考查，并将考查结果作为晋升、交流、培训和实施奖惩的重要依据。要经常组织公务员学政治、学业务、学现代科技知识，着重帮助他们加强党性修养，理论素质，促进其素质全面提高。
