时间：2022-11-26 02:41:36
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇矛盾纠纷多元化解制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
在我国当前社会矛盾纠纷日益多样化、复杂化、尖锐化的形势下，迫切需要以“全民共建共享”理念为指导，打造一套科学完备的社会矛盾纠纷多元化解机制。党的十八届五中全会提出：“建设平安中国，完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”2015年10月13日，中央在全面深化改革领导小组第十七次会议上，审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。会议指出，完善矛盾纠纷多元化解机制，对于保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。
一、我国社会纠纷多元化解机制的现状
（一）整合矛盾调解专项平台
矛盾调解专项平台，主要是以各地现有的、具备一定专业经验的矛盾调解中心和各类调解委员会、调解室为依托建立起来的专业的矛盾调解专项综合平台。以许昌市为例，矛盾调解专项平台，主要是以各区县已经建立的、并有一定工作经验的矛盾调解中心和人民调解委员会为依托而整合起来的，目的是实现矛盾纠纷统一受理、分流处理、专项解决机制，努力形成人民{解与司法调解相互衔接、协作配合的矛盾纠纷调解专项平台，逐步将家庭关系、邻里纠纷、环境保护、消费纠纷、物业管理等的相关纠纷集中到专项平台进行调解。
1.整合有效平台，集中资源配置。我国在多元化解机制中应积极有效的整合各类平台并优化资源配置，夯实多元化解机制的基础。许昌市各县区结合本地实际，努力健全软、硬件设施，建立了高标准、多功能的专业的矛盾调解中心。各县区的专业人民调解中心有专职队伍、有固定经费、有规章制度等，并已经受理了大量各类矛盾纠纷，实现了矛盾调解专项平台建设的良好开局。具体如下：禹州市在基层法律服务所建起了集协调管理和调解于一身的专业人民调解综合平台：魏都区以许昌市医疗纠纷人民调解委员会为依托，建设专业人民调解中心；丁庄办事处将专业人民调解中心与已经建立的“说事评理帮帮团”和“巧嘴说事”有效衔接起来，开辟了更好的矛盾纠纷收集和化解渠道等。
2.建立规范制度，健全调解机制。科学、规范、便民的调解制度是多元纠纷化解机制长期有效运行的重要保障，国家应重视多元化解机制的制度构建和体系建设。许昌市各县区矛盾调解专项平台普遍提供“统一窗口、内部分流”的便民调解服务，建立“统一受理、分流处理、专项解决机制、限时办理、监督反馈”机制。在值班考勤、评价反馈、综合管理等各项制度下，完善一系列、流程化的工作制度，实现矛盾调解专项平台的专业化、综合化。
3.选配金牌调解员，壮大调解力量。工作在矛盾调解一线的调解员是我国多元纠纷化解机制的最终落实及实施效果的保障，国家应重视对矛盾纠纷调解人员的吸引和培养，加强调解队伍建设。许昌市各县区在优秀人民调解员的基础上，还积极组建以各行业具有行业专业背景和法学、心理学、社会学等专业知识的专家组成的专家库，在专业领域不断着力，以期及时有效地解决各项纠纷，此外在调解队伍的建设过程中，各县区十分重视选调调解经验丰富、勤勉敬业、热心调解事业的优秀人民调解员，在队伍组建之后，强调专业人民调解中要用语文明、举止得体、服务高效等，为当事人提供一站式人民调解服务。
（二）以社区作为调解平台的根本点
从根源上看，社区矛盾是各种社会矛盾在基层最集中的表现。社区是政府和社会组织中最基层的工作单位，当前已成为大多数矛盾纠纷的交汇地、直接发生地。许昌市各县区一直在实践和探索一种行之有效的多元纠纷化解机制，力求将矛盾解决在内部、化解在基层、消除在萌芽，有力地维护社会稳定，促进社区自治。
1.网格化管理延伸服务触角。全面实行矛盾调解网格化管理，不仅体现了我国高效便民的法治思维，提高了矛盾纠纷预防和化解的效率，还是我国社会管理模式不断提高的表现。许昌市魏都区、许昌县、鄢陵县、襄城县、禹州市、长葛市按照无缝覆盖、动态调整、便于管理的要求，将村居（社区）划分为四级纵向网格，点面相连，更好地层次化、针对性进行调解服务，同时推动网格内的协作互助，定期流转服务、强化交流，实现“人在格中走、事在网中办”。其中魏都区还建立了专项信息平台，将社区、街道、楼院三个层次，运用互联网、大数据、云技术等技术手段综合管理。全区所有人口和所有的房屋、场所均纳入平台管理，形成了一个强大数据库，在信息平台上进行工作调度和安排。
2.服务细节化，切实保障民生。建立网格服务机制和网格排查化解机制，在网格内推行排查小隐患、控制小苗头、调处小纠纷、办理小事务、解决小问题、整治小环境等“六小”微服务。
3.多队伍群防群治。即村级警务助理工作队伍，法制宣传队伍，信息收集队伍，人民调解队伍，义务联防工作队伍，网格联防队伍。
4.多网防控，筑牢立体防控。即社会面巡逻防控网，视频监控技防网，群防群治防控网，出城过滤卡口防控网，网络信息防控网，信息收集网，特殊人群关爱服务网，安全防范法制教育网。
（三）调解诉讼无缝衔接
被誉为“东方经验”的调解制度与诉讼的无缝对接，不仅可以化解矛盾促进社会和谐，还可以法院的工作压力，促进法律。政策和群众利益的平衡。许昌市各县区均推出了诉调对接工作机制，其中，魏都区还创新建立了访调对接，检调对接，实现诉与非诉的无缝对接、快捷化解。诉前先调解，引导当事人不急于进行诉讼，到人民调解中心或行政调解中心先行调解：诉中联动调解，适时与乡村、社区等各部门进行对接，实现联动调解；诉后做好安抚工作，及时向乡村和部门通报案情，共同向当事人作判后释明工作，实现案结事好。在司法指导、委托调解和司法确认三大抓手下做好纠纷解决工作。
二、我国基层纠纷多元化解机制的困境
（一）矛盾多元化解机制仍以诉讼为主
国家虽积极引导和鼓励基层纠纷多元化解机制但事实效果并不理想，矛盾化解仍以诉讼为主，解决方式仍相对单一。虽然许昌市矛盾纠纷多元化解机制通过网格化管理，已经渗透到各县区的城市社区、农村社区、街道和村路。但是作为一个城市，社会阶层复杂，随着社会利益格局和人们的价值观念发生了深刻变化和调整，人们对于纠纷的利益诉求也更加复杂，更多的人有纠纷解决的困扰，但是仍然有大部分群众不知道纠纷解决的多种方法，仅仅对于诉讼较为熟悉。此外，建设法治社会的呼吁使得民众对于除诉讼之外的纠纷解决机制不甚了解，而是动辄采用诉讼的解决方法，这也使得法院的工作压力越来越大。
（二）人民调解员的数量缺乏，调解队伍整体素质不高
人民调解制度在我国有着广泛的群众基础，也是人们最能够认同的“说和”的纠纷解决方式，比讼来，是不断协商，能够相对不伤感情的一种纠纷解决方式，同时有着鲜明的中国特色。但是随着社会的不断发展，法治进程不断推进，人民调解制度也面临着越来越多的挑战，也显得越来越力不从心。
人民调解制度的一大特点就是调解进程的推进以及调解结果对于调解员的依赖性过高，同样的纠纷，不同的调解员来解决可能结果大相径庭，这不符合法治社会的基本初衷，因此人民调解员的整体素质就显得尤为重要。以许昌市目前的情况来看，人民调解员大多是有着公益热情的普通老百姓担任，他们更多的是利用传统文化中的基本道理以及说教的方式对当事人进行调解，而不是运用基本的法律法规等，这对于社会法制的发展处于不利状态，这使得人民调解工作陷入尴尬。人民调解工作的另一个重要特征就是其公益性，即其群众性自治组织的性质，这就意味着其供养需要政府、社会等，其资金来源限制性较强，基于我市的情况，对于人民调解工作的投入显然很有制约，因此，资金问题也是人民调解制度进步的重要阻碍。
（三）矛盾化解主体分散化，难以协调统一
矛盾往往是由各种原因和条件相互交织而成，经常会出现“一果多因”或“一因多果”的复杂关联，社会矛盾由于社会各个因素的交叉存在，更是使得各类社会矛盾之间相互纠结叠加、复杂难解，因而也必然要求矛盾化解体系本身的整体性和统一性。此外我国社会管理是习惯于将国家公权力主体凌驾于一切之上，公权力的管辖范围几乎没有遗漏，这种大包大揽的管理方式很容易不恰当地排除其他社会力量。但是，政府的力量毕竟有限，在应对复杂社会矛盾过程中其显现出来的资源、能力不足也使得其自身公信力不断下降，这对于纠纷解决百害无利。事实上，现存矛盾化解体系主要采取的是按类型分别应对，各个主体之间按照既定工作模式各自为政、各行其是，缺乏有效的综合协调，甚至多个主体之间存在着职能交替叠加或者存在推诿可能。
（四）各类解纷主体衔接协调不够
在现实运作中，诉讼与非诉机制缺乏应有的衔接，诉讼方式过于被青睐，也同时导致非诉方式很难在纠纷解决过程中发挥应有的作用，从而其被重视程度也不断下降，导致当事人在选择解决方式的时候不会优先考虑。此外，在制度中对于非诉和诉讼的衔接也没有合法规范的呈现形式，显得无章可循，使得诉讼中的法官、非诉中的主体机关无所适从，既不想过多地照管对方，也确实无法形成良性配合和规范化的模式。非诉讼解纷方式之间也同样存在着互补衔接机制不足的问题，没有规范的管理方法和模式，可供选择的解纷渠道不足，纠纷冲突最终还是进入诉讼渠道。
三、完善我国基层纠纷多元化解机制的建议
（一）加大宣传多元化理念，提高解纷主体多元化意识
我社会快速转型发展使得各类矛盾增多，而现有解纷机制显得力不从心，多元化矛盾纠纷解决机制正体现了国家治理和社会治理新理念的制度安排。正是将纠纷解决权由国家垄断逐步向社会回归，建构一套“以诉讼为核心、以调解为基础、以社会为依托、以法制为保障”的多元化解纷系统。因此，应不断加强矛盾多元化解机制的宣传，使普通百姓更深入地了解各种矛盾纠纷化解的程序、优势和效果，能主动寻求不同的纠纷化解机制，切实使矛盾多元化解机制得理念深入人心。
（二）构建信息联网化纠纷解决机制
在线纠纷解决机制（ODR）“是一种将计算机信息处理功能与便利的通信网络相结合的诉讼外争议解决模式，是替代性纠纷解决方式（ADR）在网络空间的运用。”随着互联网和电子商务的飞速发展，人们的工作生活与网络结合得越加紧密，网络和信息化在为人们生活提供高效便捷低廉服务的同时，也由此产生了新的纠纷和纠纷解决机制。
1.ODR的充分利用是推进国家治理现代化的必然要求。随着移动互联网在中国的高速发展，互联网渗入的工作领域和工作模式在不断改变着传统的行业和领域，对于纠纷解决领域也不例外，利用互联网进行管理已经成为国家治理现代化的重要体现。根据中国互联网络信息中心（CNNlC）的第36次全国互联网发展统计报告显示，截至2016年6月，我国互联网普及率为58.4%。手机网民规模达6.74亿。对于推进国家治理现代化的来说，纳入ODR是纠纷解决机制现代化的重要变现，ODR是多元纠纷解决机制的重要一“元”。
2.建立网格与网络相互嵌套的多元矛盾化解机制。ODR作为一种新型的矛盾纠纷化解机制，其运用过程和运用结果也是衡量我国纠纷解决成效的重要一环，决不能排除在外，对于ODR要用较为包容的态度，在规范中发展，同时在发展的过程中不断创新规范方式，让其更适应现在社会的发展，从而最大限度地发挥其作用。在互联网虚拟世界之外，将既定基层行政区划中的街道、社区、村镇等基层单位划分为若干个管理网格，在、公安、司法、工商等政府部门的协调配合下，充分调动各部门的积极性，协同参与，使多元纠纷解决机制最大限度地覆盖更多的普通民众。从而使纠纷化解在萌芽阶段，最大限度地发挥预警机制的重要作用，从而高效及时地化解社会纠纷。
（三）加强人民调解、行政调解、司法调解的衔接
国家应积极支持鼓励地方加强人民调解、行政调解、司法调解的衔接。虽然目前许昌市有些县区也在尝试和探索人民调解、行政调解、司法调解的衔接，但是目前三个调解之间的衔接还不够深入，工作尚未完全展开，未能充分发挥其积极作用。人民调解与行政调解的有机衔接，对于解决具有行政性质的案件，如山林权属争议等具有无可替代的最好效果；人民调解与公安、劳动、农林业等行政部门的民行调解衔接，是人民调解可优化的最重要领域，这些方面覆盖了大部分的调解案件，应该予以充分重视；人民调解与司法调解的紧密结合，是现代法治进程中的重要内容，仅仅依靠司法、依靠国家强制力难以化解纠纷于无形，达到最好的社会效果，因此人民调解和法院调解的衔接是开辟诉讼与调解对接的“绿色通道”；与此同时，人民调解、行政调解、司法调解三者的衔接联动也至关重要，如法院、公安、司法部门等联合建立道路交通事故案件诉调衔接工作机制，使交通事故纠纷“三调”联动处理有规可循。
（四）拓展专业化、职业化、社会化的调解组织
针对特殊领域的专业性问题，可以多部门牵头，联合建立专门的调解委员会，如司法部门、卫生部门、保险部门可以联合建立和谐医患纠纷人民调解委员会，这样对于医疗纠纷的解决就多了专业化、职业化的保障。此外比如交通事故纠纷、劳动争议、物业管理等重点、热点矛盾问题，都可以采取此类方式，探索形成更加专业、职业、联合性的纠纷解决组织。又如，矛盾调解中心可以与行业协会建立调解法律服务平台，在律师事务所设立调解中心工作站，使调解更加专业化、社会化。
今年以来，开发区司法所牢固树立“发展是第一要务，稳定是第一责任”意识，坚持以化解矛盾纠纷为主线，以服务民生、保障民生为出发点和落脚点，解放思想，开拓创新，不断探索当前开发区矛盾纠纷排查调处网格化管理新路子，进一步完善了“排查工作制度化，排查组织网格化，信息反馈多元化”为主要内容的矛盾纠纷排查网格调处机制，加大了矛盾纠纷的排查调处力度，有力的促进了开发区的社会和谐稳定。
一、排查工作制度化
开发区司法所重视对矛盾纠纷的排查和预防，将矛盾遏制在萌芽状态，做好矛盾纠纷排查工作既是当前开发区人民调解工作的要点，也是维护社会稳定的基础性工作，我们按照“维稳工作要抓重点，重点工作要走捷径，捷径工作要常规化，常规工作要制度化”的工作思路，进一步建立和完善三项制度。
一是建立预防排查工作机制。排查时间为每月两次，排查措施采取定时、定点、定人、定责的“四定”排查工作方法；排查方式采取拉网式、排雷式、布控式的“三排”方式；排查效果以排得准、查的快、上报及时为标准，真正做到了民情，知民意，切实保证了矛盾纠纷信息准，情况明，底数清。
二是建立矛盾纠纷排查调处通报制度。坚持每月两次的纠纷排查调处通报制度，以墙报或简报的形式在各社区（村）居民广场对外通报，让广大干群知晓本地纠纷发生情况，调处情况和调解协议履行情况，有利于社区（村）居民遵纪守法自觉性，调动干部调解纠纷的积极性与主动性。
三是建立零报告制度。坚持在敏感时期每天16点之前向司法所报告“平安”情况，做到“有事报情况，无事报平安”，真正将矛盾纠纷排查在事发地，遏制在萌芽状态，及时化解在基层。
二、排查组织网格化
开发区司法所进一步健全了开发区、社区（村）、居民组三级排查调处工作网络。通过司法所网格管理社会化建立了开发区调解网格，真正形成了“以网格片区为龙头，以人民调解员为骨干，以社区（村）排查组为依托”矛盾纠纷排查调处联动“网格”，通过“网格”可以及时查清纠纷发生的时间、地点、事件及当事人，分析矛盾纠纷的成因、事态性质及影响，以便通过“网格”将其排解，今年一季度开发区无一起因调解不及时或处置不当致使矛盾激化的纠纷或发生，真正实现了“小矛盾不出居民（组）、大矛盾不出社区（村）、重大矛盾不出开发区”的调解工作目标。
三、信息反馈多元化
矛盾纠纷排查工作主要依靠信息，注重信息反馈尤其重要，为此开发区司法所公开了纠纷信息电话，安排专人负责收集矛盾纠纷排查情况。在信息反馈情况上，一是坚持每月一次收集信息；二是各社区（村）定期上报信息，做到信息可靠，掌握及时，情况清楚。
开发区司法所通过健全矛盾纠纷“三化”排查调处机制，开展扎实有效的矛盾纠纷排查调处工作。今年1-3月份，开发区司法所共受理矛盾纠纷112起，成功调处112起，劝阻群体性上访9批次，共计300余人次。开发区司法所虽然取得了一些成绩，但是作为开发区经济发展的护航者，我们开发区司法所仍然会为开发区的经济持续发展，社会持续和谐稳定而不懈努力。
近年来，农村经济在不断飞速发展的同时，受到经济转轨、利益格局调整和文化思潮变革等因素影响，一些社会关系与矛盾纠纷趋于紧张和复杂，存在某些不安定的隐患、不和谐的因素，影响了基层的社会和谐和健康发展。本文通过对旺苍地区乡镇的矛盾纠纷研究厘清农村矛盾纠纷呈现的主要现状与特征，并寻找妥善化解之道。
一、当前农村社会矛盾纠纷的主要种类
（一）干群之间的矛盾纠纷
1、干部作风问题导致群众对基层组织缺乏信任。由于农村教育水平普遍不高，加之近年来青壮年都外出打工，基层人才的外流造成村领导班子成员素质整体不高成为不争的实事。素质的参差不齐又使农村干部出于理解不同或者个人的私心，在政策执行上时常出现偏差。工作方法简单粗暴，对待群众缺乏耐心细致的说服教育，对村民反映的问题敷衍塞责，推诿拖拉，对正当要求置若罔闻，对发现的矛盾纠纷不及时调处，或者采用高压政策或“一言堂”，以人治代替法治、从而使小纠纷激化成大矛盾。简单粗暴的工作方式引起了双方的对立，基层群众把对个别干部的埋怨转化成对政策的不理解和对村委会的不信任。而群众的上访也让村委会把其划为“刁民”，干群关系十分紧张。
2、管理职能与体制问题导致行政效率低下，难以为群众提供优质高效的公共服务。基层组织网络建设不健全，各项工作条块分割、机构庞大、冗员过多、加之工作人员人浮于事、职责不清、推诿扯皮等现象时有发生，部门联动协调工作机制作用、群防群治作用发挥不好。一些村社综治网络、人民调解网络不健全，培训机制、激励机制、考核机制的不健全导致基层工作网络作用发挥不好，对因宅基地、土地、婚姻、邻里关系等引发的民事纠纷不能及时妥善化解处理。矛盾长期得不到化解，基层群众对村委会的不满与日俱增。
3、基层管理存在“一言堂”导致群众民利受到损害。当前，农民的民主法制意识逐步增强，然而少数村干部在村级集体事务管理中，没有真正贯彻“一事一议”，最多是形式上做到了村务、财务公开，但对涉及村民利益的重大事项，就开小会个别干部拍板决定，侵犯了村民的利益从而引发村民不满。村务管理缺乏有效的监督，群众对干部多心、不放心，有意见，反映村干部吃喝贪占和财务混乱的越级上访问题仍居高不下。
（二）基层群众之间的矛盾纠纷。
由于历史原因，基层法治观念薄弱，村民还没有养成 “办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的意识,从而导致邻里之间及家庭内部矛盾不断加深。这些纠纷既影响着村内的和谐、民风的纯朴，也使干群关系更一步恶化，群众间的纠纷主要表现为：
1、因宅基地、林地等引起的物权纠纷。近年来国家始终对“三农”问题高度重视，随着“工业反哺农业、城市反哺农村”力度的加大，各项惠农政策和保障民生举措的相继出台，土地作为一种稀缺资源，作为农民赖以生产和生活的物质基础，自古以来被农民视为安身立命的根本。农村经济社会的发展对土地的依赖性越来越强，土地和土地所承载的利益比历史上任何一个时期都更让人眼红。补偿款兑付、林权纠纷、宅基地纠纷正呈逐年增多之势。只要涉及土地权属纠纷往往调处难度都特别大，处理稍有不慎极易引发，激发人民内部矛盾的升级。
2、因婚姻家庭、邻里关系引起的纠纷。随着经济的发展，人们婚姻家庭观念发生了转变，近年来农村离婚率逐年上升，婚姻矛盾逐年升级。伴随“打工潮”青壮后村民纷纷外务工，身处“花花世界”长期两地分居，造成婚姻基础动摇。因离婚、解除同居或赡养、继承、财产分割引起的婚姻家庭纠纷，因鸡毛蒜皮的引发的人身损害赔偿纠纷、相邻关系纠纷大量涌现。
二、农村社会矛盾纠纷的主要特征
1、矛盾纠纷的多元化。矛盾主体增多，矛盾关系广泛、复杂，往往是国家、集体、个体和多种经济组织的矛盾交织在一起，矛盾纠纷呈现多元化。
2、矛盾纠纷复杂化。因农村经济发展的不平衡、差异性和有关机关的行政行为和办事程序的随意性，导致了社会矛盾纠纷复杂化。农村矛盾纠纷由从前 “一因一果”向“一因多果”、“多因一果”和“多因多果”转化。现在农村矛盾纠纷不确定性与以前相比大为加强，一个简单的纠纷往往牵扯几人或一个群体的利益，矛盾纠纷的复杂性大大的增加了调处的难度。
3、矛盾纠纷呈现群体化。随着农村法治进程的推进，基层群众民主法制意识越来越强，加之农村矛盾纠纷与群众的生产生活息息相关，涉及面广加上血缘宗亲等因素，极易发展成群体行为，若处理方式不当，或者调处不及时，极易引发。
4、矛盾纠纷的季节性。农村矛盾纠纷常常伴随着春耕大忙，外出务工人员返乡等时节集中暴发，呈现明显的季节性。
5、解决方式激烈化、网络化呈现对抗性。矛盾之初，村民大多通过向村社或者乡镇干部反映问题，希望能解决纠纷维护自身权益，这时大多简单纠纷都能及时化解。但一些重大、复杂、疑难纠纷的解决耗时过久，加之一些基层干部工作方法简单，对待群众缺乏耐心细致的说服教育，对村民反映的问题敷衍塞责，推诿拖拉，对正当要求置若罔闻。致使当事人失去耐心，认为自己的问题靠正常程序反映根本解决不了，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”只有把事情闹大了才能得到根本解决，故动辄就大闹。另外，个别基层群众片面追求个人利益，为谋取利益最大化，不顾法律、道德约束，通过网络把歪曲的事实发表在网上，希望通过网络不断给政府施加压力。这些都造成了干群关系的紧张，当事双方的对立。一些政府部门对待非正常上访事件，顶不住压力片面强调“和谐稳定”，在处理过程中不严格按照法律政策规定，做出过多的妥协让步又不可避免的造成了人民群众不信法的恶劣影响，助长了不按正常渠道合法表达合理诉求的歪风邪气。
三、处理农村矛盾纠纷的对策
矛盾纠纷的发生是不可避免的,积极预防和及时化解基层矛盾对经济社会的发展有着重要意义。依法、及时、有效地化解各类社会矛盾，需要建立健全科学合理的调处机制，从实际需要来看，当前应在以下几个方面努力：
1、充分发挥法制
宣传、教育疏导功能,促使群众学法、守法、用法。一是加强对农村重点普法对象的法制宣传教育，加大对村社普法宣传工作的指导力度，将普法宣传工作贯穿于各项工作的各个环节。二是积极探索法制宣传教育方式方法。把普法工作与党委政府中心工作、新农村建设等结合起来，创新“法律七进”活动形式，提高法制宣传教育的针对性、实效性、系统性和社，！会参与性。采取群众喜闻乐见的宣传方式，开展送法下乡、法律咨询、法制讲座等活动。完善普法平台建设，深入开展“法律七进”、“法律明白人工程”等活动，充分利用“网络普法”、以案说法等形式，增强普法宣传的互动性和趣味性。通过培训学法骨干，达到以点带片，以片带面的学法、懂法、用法的良好社会氛围，提高广大农民群众遵守法律的自觉性和依法维护自身合法权益的主动性。从而形成了“政府牵头，部门联动，全民参与，共促法治”的“大普法”格局。三是要把农村法治教育与德育教育相结合。将依法调解贯穿于矛盾纠纷排查调处工作的全过程，在调解过程中加强法律宣传工作，全面提高广大群众的法律意识，形成依法表达诉求和维权的氛围，营造良好的法治环境。还要将“宽以待人”的传统文化贯穿于调处矛盾纠纷具体案件的全过程。主动营造仁和礼让的调解氛围，以传统伦理道德文化和民间谚语、典型案例等说服、教育当事人，引导双方当事人在调处过程中冷静分析，宽容，促使纠纷当事人互谅互让，积极引导当事人思想观念转变，实现了调处结果、法律效果与社会效果的高度统一，最终达到握手言和。2、健全制度, 强化指导，确保矛盾纠纷调处工作实效。基层政府应当充分发挥指导作用,结合相关法律、法规、政策,帮助村级自治组织健全村务管理制度, 着力提升基层各项事务的法治化管理水平，做到决策民主、内容合法，程序规范，形成了村级工作运作有序、村干部行为规范，村级制度较为完善的工作局面。同时乡镇政府要把矛盾纠纷调处工作纳入年度目标考核，建立科学、合理考核考核体系，把矛盾纠纷调处工作与新农村建设、“依法治理”等相关考核结合起来，制定相关奖励政策，建立起一整套的奖惩体系，为矛盾纠纷调处提供了有力的制度保障。
3、扎实开展依法治理工作、减少基层矛盾纠纷的发生。要以“会前学法”制度为抓手，继续坚持领导干部法制讲座、学法考试等制度不放松，全面提升领导干部依法行政意识和法律素养，推动“法律七进”、“依法治理示范乡镇”创建等各项工作高效开展，确保党政机关工作人员廉洁自律、依法行政、不损群众利益。要加强对村主要干部培训工作，规范党务、村务行为,加快基层民主化进程,从根本上减少或杜绝了因村务管理混乱而引发矛盾纠纷。
4、深化社会管理创新，构建化解矛盾纠纷的长效机制
（1）提高认识，深化社会管理创新，努力把大调解工作向纵深推进。要深刻认识到大调解工作是为“第一要务”服务这一本质，站在发展的高度认识大调解工作，紧紧围绕发展这一中心任务做好矛盾纠纷调处工作；要深刻认识到大调解工作是维护广大人民群众合法权益的有效手段。牢固确立“以人为本”、“为民服务”的工作理念，千方百计提高调处成功率，努力为基层群众解决实际问题，维护基层群众的合法权益 ；要深刻认识到大调解工作是社会主义民主法制建设的重要组成部分。大调解制度是具有中国特色的法律制度，我们必须积极适应国家法治化进程的需要，有力地提升大调解工作社会效果，增强矛盾纠纷调处工作的实效性。
（2）着力构建 “大调解”矛盾纠纷调处机制，在健全组织网络的基础上,整合人民调解、行政调解、司法调解三种资源,形成上下联动,立体防控的工作格局。进一步健全完善矛盾纠纷的预防、排查、调处机制，定期对各类矛盾纠纷、安全隐患和突出问题进行全面细致排查，及时掌握人民群众诉求和矛盾纠纷产生的成因，分析研判各类不稳定因素，建立化解工作预案，健全快速反应机制。通过加大部门间配合力度，创新大调解工作格局。探索调解工作向专业化、行业化发展。创新调解新模式，推动调解队伍专业化、社会化建设。构建以人民调解为基础，人民调解、司法调解、行政调解相衔接的大调解格局，逐渐形成以人民调解为基础的多元化纠纷解决机制，倡导和支持一般民间纠纷向非诉讼解决渠道分流。切实建立起高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的新机制，努力将各类矛盾纠纷化解在基层，消除在萌芽状态，牢牢把握调解工作的主动权。
（3）建立协调机制,实现三大调解的有效衔接。充分发挥乡（镇）村两级调解组织在矛盾纠纷预警、控制、调处方面的独特作用，通过信息员建立全方位的预防机制。着重“抓早、抓小、抓苗头”，做到早预防、早介入、早教育、早调解，达到早消化、早控制、早转化、早结案，把可能发生的矛盾纠纷化解在基层和萌芽状态，把可能转化成巨大影响事件的矛盾纠纷大事化小、小事化了，有效控制矛盾纠纷。对排查出的重大、疑难、复杂纠纷实行“领导包案制”落实责任人，避免矛盾纠纷激化扩大，对化解纠纷工作不力致使矛盾激化，纠纷扩大的责任人追究责任。还要定期组织相关职能部门深入开展矛盾纠纷 “大调解”五进活动 ,通过现场调解以案释法等形式,加大普法宣传力度,不断增强广大群众的守法意识和明辨是非能力,从源头上预防矛盾纠纷发生。逐步规范，加强三大调解的联动机制建设，规范调处程序，加强诉调对接、人民调解司法确认，打好“组合拳”，确保三大调解密切配合,有机衔接,建立健全长效机制，把调解工作的效果最大限度地发挥好、实现好。
5、健全法律援助渠道。健全基层法律援助工作网络畅通诉求渠道，建立健全法律援助制度，规范法律援助工作机制，拓展援助渠道，扩大农村法律援助案件的受援范围，确保法律援助“应援尽援”，化解社会矛盾、促进社会和谐。
总之,随着农村经济社会持续发展，在今后相当长的一段时期内矛盾纠纷成总体上升趋势,对此我们要有充分的认识,对排查出来的各类矛盾纠纷，要进行认真地分析研判并妥善处置，发挥大调解“为政府分忧、为分流、为法院减负、为公安减压、为群众解难”的积极作用。要在实践中不断总结和积累调处矛盾纠纷的经验,积极有效化解各类矛盾纠纷，维持农村基层社会的和谐稳定，为不断深化改革和经济社会发展提供坚强有力的保障。
参考文献：
1、李杰《当前农村土地承包经营权流转问题的现状及对策》
［关键词］彝族；检调对接；刑事和解；“大调解”
中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：1674-9391（2012）04-0050-04
基金项目：本成果系本人主持的国家社科基金青年项目《彝族民间调解制度研究》（项目批准号：11CFX053）和教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目《彝族多元化纠纷解决机制研究——基于四川凉山彝族地区的实证分析》（项目批准号：10XJC820010）的阶段性成果。
作者简介：张邦铺（1976-），男，西华大学社会纠纷解决研究中心主任，法学系副主任，副教授，主要从事诉讼法学教学与研究。四川 成都610039
检察机关运用刑事和解以及司法行政机关通过人民调解，可以化解社会矛盾、减少社会对抗、促进社会和谐工作，因此，为了进一步建立健全“检调对接”工作机制，增进民族团结，民族地区检察院在深化“大调解”体系建设中，如何构建有效的“检调对接”机制，有效预防和化解社会矛盾，是一项具有重要理论和现实意义的课题。
一、“检调对接”机制的涵义及其意义
所谓“检调对接”机制，是指检察机关在依法履行法律监督职能的同时，依托社会矛盾纠纷大调解机制，以和谐司法的理念和调解的方式，在法律规定的框架内，有效化解检察环节各类矛盾纠纷的工作机制[1]。有效化解矛盾纠纷，人民检察院对于可以适用刑事和解的案件，遵循当事人自愿原则，引入人民调解机制，移交人民调解组织在一定期限、范围内依照人民调解的原则和程序，开展调解工作，促使当事人自愿达成调解协议，以求定分止争、化解矛盾纠纷。
随着社会经济的发展与转型，各种社会矛盾出现新变化、新特点，日趋复杂化、多元化，重新认识并探索化解社会矛盾的新方式是新时期检察执法的必然要求。“检调对接”作为一种矛盾调解工作的新思路、新举措，在遵循自愿、公平、公正、合法原则的前提下，能够有力扶助社会弱势群体，将社会矛盾化解于萌芽状态，体现了以人为本、执法为民的基本要求[2]。它是新形势下检察机关执法办案的一种创新型机制，是检察机关深入推进“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的有力举措，是检察环节对贯彻宽严相济的刑事司法政策的开拓性实践。“检调对接”机制的确立，就是整合检察环节中各种适合于刑事和解的案件资源，依法对双方当事人作出调解，及时化解矛盾纠纷，努力减少社会对抗，以期达到“案结事了”、“定纷止争”的目标。日本学者棚濑孝雄指出：“就合意的形成而言，只有在当事者的意思渗透到解决过程和结果的一切方面才具有真正的合理性。”[3]在检调对接机制中，当事人双方可以积极，充分表达自己的意愿，化解双方的冲突检调对接机制就是在不损害社会公共利益的基础上按照当事人的意愿来解决纠纷。检调对接机制是实现社会主义司法民主、恢复性司法的重要方式，司法过程应当是在司法机关的主导下，在法治环境中，“检调对接”机制充分兼顾了法律监督的强化与社会矛盾的化解，实现了法律效果与社会效果的有机统一，这就是“检调对接”机制的本质所在。
二、彝族地区“检调对接”的现实案例扫描
某彝族自治县司法局在深入推进社会矛盾化解、社会管理创新工作中，立足人民调解职能，积极融入“大调解”工作，会同县检察院建立“检调对接”机制，并成功和解一起破坏生产经营案，自治县人民检察院依法对两犯罪嫌疑人作出不决定，成功化解了双方矛盾，为企业营造了良好有序发展社会环境，促进了社会和谐稳定。
案情介绍：两犯罪嫌疑人何某、何某甲系两父子，2009年4月20日何某以其女儿何某乙被某彝族自治县某厂工人殴打，厂内无人解决为由，先后两次将厂内多个电闸关闭，导致正常运转的多处机械设备断电，无法正常生产，而后何某用铁门上的锁及锁链子将该铁门锁住，何某甲用一把梅花锁，将铁门对眼扣锁住，造成厂内车辆无法进出及原料、成品无法运输，次日，该厂恢复生产。经鉴定，该厂因停产造成直接经济损失5058元。
实施“检调对接”过程及结果：自治县人民检察院在审查何某、何某甲破坏生产经营一案时，认为该案系轻微刑事案件，符合适用“检调对接”机制的条件，和适用刑罚会加深双方矛盾，遂根据《某彝族自治县检察院、司法局开展“检调对接”的实施办法（试行）》规定，向司法局送达《移交调解函》及案情介绍，司法局收到材料后，以人民调解指导中心名义指派法律援助中心调委会3名调解员前往调解。5月5日，在双方自愿基础上，召集两犯罪嫌疑人及厂方代表进行调解，双方在和谐宽松的氛围当中化解了矛盾,握手言和。厂方代表并出具了《谅解书》，两犯罪嫌疑人出具了《道歉书》，在此基础制作了《人民调解协议书》，并于5月6日向自治县人民检察院递交了以上相关文字材料，5月10日检察院依法对两犯罪嫌疑人作相对不决定，并于次日向双方宣布了不决定，双方都表示服此决定，不会申诉，今后能和谐相处。双方当事人在握手言和后，犯罪嫌疑人家属提出了让犯罪嫌疑人甲到该厂工作的请求，厂方当即表示同意。通过刑事和解达到了受害人满意、犯罪嫌疑人认罪悔过的良好效果。该案的处理取得了良好的法律效果和社会效果。
三、彝族地区“检调对接”机制的构建
“检调对接”是检察机关与社会矛盾“大调解”机制的对接，是“大调解”模式在检察环节的充分运用。作为处理矛盾纠纷新平台的检调对接，实践着宽严相济刑事政策的重要精神，能够有力地促进轻微刑事案件的和谐处理。结合彝族地区的特点，“检调对接”机制可以从以下方面去构建：
镇位于县东南方，距县城21公里，下辖14个村，86个村民小组，全镇共7200余户，常驻居民23840人，外来流动人口4520人；辖区内有年产量为100万吨成品水泥的茂田能源开发有限公司一个，年产量为30万吨成品水泥的天栋建材有限责任公司一个，年产量为100万袋的坨元“梦云山“香菇基地一个，开始施工建设涉及金额为1亿元的的内涝河堤工程一个，另外还有各类大小生猪养殖基地、黑山羊养殖场、烤烟示范基地、土鸡养殖厂、苦荞酒厂、采石场等私人企业数十个，所涉及的土地承包、征地拆迁、个人与集体的矛盾日益突出，由此引发的集体上访和越级上访从无到有。从矛盾纠纷发展的趋势来看，婚姻家庭纠纷、邻里纠纷、土地承包、林权纠纷和征地拆迁纠纷占到纠纷总数的85%，是农村社会的主要矛盾。而随着镇“工业园区“及“新城扩展区“建设，场镇内比较突出的矛盾是拆迁、征地补偿、宅基地复垦、土地流转等方面的问题。总的来说，矛盾纠纷的数量在逐年增多，群众上访也从无到有，纠纷的调解难度不断加大。与过去相比，当前的矛盾纠纷主要类型有以下几个方面：
1、土地、林权纠纷。土地承包过程中发生的转包、退包、反包、继承或征用等流转行为，再加上国家政策的改变，过去种地要交税，以前将土地私自转包给他人的，因现在种地不但不交税，反而要补钱，所以土地的原承包方就要收回土地，而新承包方却认为投入了大量的资金，没有收回成本，坚决不给，这样就造成了难以调和的矛盾；另外随着土地在流转时、林上植被被采伐时产生的经济效益越来越高，双方因边角界址而发生的矛盾也越来越多。
2、征地拆迁引发的矛盾。我镇为整治每年汛期洪涝灾害，开始施工建设涉及资金为1亿元的内涝河堤工程，在对河堤进行拓宽改直过程中，农民土地被大量征用，由于土地征用补偿、征地后失地农民安置等不能满足农民的要求，影响了农民的切身利益；另一方面在工程建设的过程中，一些群众为了追求个人利益的最大化对既得利益仍不满足，漫天要价，造成拆迁补偿难度加大。也有少数群众对政策理解过于片面化，错误的认为“法不责众“，奉行“大闹大解决、小闹小解决，不闹不解决“错误观念，一旦认为他们的利益受到了侵犯，就置国家法律、社会秩序、社会公德于不顾，随心所欲，无理取闹，甚至借此挑起新的矛盾，制造新的混乱，以图乱中谋利。
3、群众与水泥厂、采石场等企业的矛盾。这是一种新型的矛盾，比重在逐年上升。主要表现为一是因采石场开采造成农民房屋裂缝、土地塌陷、水位下降，严重影响到群众的正常生活，引发了村民上访。二是大小两个水泥厂在增设矿山时，因占用农民及集体土地、林地，就占地补偿方面的纠纷涉及金额大，问题复杂；三是水泥厂与其职工在签订劳动合同后，职工因务工时产生的伤亡事故，就医疗、工亡补助等产生的矛盾。
4、干群矛盾。主要表现在两个方面：一是在换届选举中引发的矛盾。在至期间的村民委换届选举中，虽然没有比较大的矛盾冲突，但仍有个别村里因派系家族等因素，落选者心理不平衡，就操纵或鼓动部分村民捕风捉影，对村务、财务公开等问题随意猜测，集体闹事。二是随着社会的发展和进步，农民的法制意识逐步增强，对村干部在评选“贫困户“、“低保户“时，认为村干部不公平公正，于是到镇上上访。
5、婚姻家庭纠纷。近年来，婚姻家庭纠纷呈上升趋势，离婚率逐年升高。一方面是婆媳之间因家庭琐事产生的矛盾和老人的赡养问题发生的冲突；另一方面由于夫妇双方对家庭缺乏责任感或者由于夫妇一方在外有了婚外情，导致家庭破裂，这种纠纷调解的难度主要在于双方结婚时没有领结婚证，婚姻既没有法律的约束，同时在离婚后，涉及到财产的分割和子女的扶养问题，不能按照法律的正常规定来执行。
6、邻里纠纷。主要表现为因房屋滴水、宅基地通道、房屋租赁、公用场所使用、醉酒骂人打架等原因引发的矛盾。主要原因是过去农村房屋建设缺乏长远科学的规划，形成了许多的分配不公，这种矛盾长远积累，又得不到合理解决，一旦遇到新的事端，就会引发。同时，部分农民素质低、法律意识淡薄、伦理道德观念不强，使邻里之间的小纠纷变成了大矛盾。
7、其他纠纷。主要是交通事故财产赔偿纠纷、小企业与农民的用工纠纷、伤害赔偿纠纷等，如民主村货车失事将民房撞塌事件，村民与车主就赔偿产生的纠纷。这些纠纷虽然对社会安定不会造成大的影响，但是也涉及农民切身利益，如果不及时化解该类矛盾，有可能导致群众暴利维权，使事态进一步扩大。
二、我镇社会矛盾化解的举措
稳定是发展的前提，没有稳定的社会环境，发展就无从谈起。特别是在当前复杂多变的经济社会环境下，长期积累的深层次矛盾问题逐步显现，人民群众的利益诉求明显增强，社会矛盾问题日益突出，各种不稳定不确定因素明显增加。要加快推进我镇经济社会发展，就必须坚持以科学发展观为指导，深入推进社会矛盾化解工作，全力维护和谐稳定的社会环境。我镇针对辖区实际情况和各类群体、各种纠纷的不同特点，改变传统工作做法，逐步摸索出行之有效的特色做法，主要有以下做法：
1、加大普法宣传力度，提高基层干部和群众的法律水平与法制意识。农村许多纠纷的发生与激化都与基层干部和群众法律水平不高、法制意识不强有关，因此，我镇每月都要开展一次“法律八进“全民普法宣传教育活动，深入贯彻公民道德实施纲要，大力倡导社会公德、职业道德和家庭美德，成为当前预防与化解矛盾纠纷、确保社会稳定的关键。其次，宣传形式多样化，开展“贴近式“法律宣传服务。马峰村水泥厂内工人来自不同省市，其中有很大部分是18到25岁的青年，他们远离家乡，到我镇务工求生计，其心理上有很多不稳定因素。我镇 司法所人员对该群体实行“一对一、互动式“交流，在交流的过程中开展法制宣传教育，特别是与他们生活、生产相关的有针对性的法律，提高了他们学法、用法、守法的意识，增强了法制观念，预防和减少纠纷的发生。
2、预防与化解结合，多种形式、多种招数并举。一是依托人民调解组织网络排查纠纷隐患、收集纠纷信息的基础上，不断创新纠纷预防形式，形成特色化的工作载体。我镇开设24小时沟通热线为群众解难，定期为来访者和来信者提供心理辅导服务。二是在化解各类矛盾纠纷过程中，司法所、人民调解委员会不断创新调解方法，力求“纠纷不出镇“，减轻县上负担。如我镇司法所采取“及时受理、快速调查、合理调处、满意化解和引导申请法律援助“的方法，收到良好效果，顺利预防和化解了多例矛盾纠纷。
3、加强基层调解队伍的建设，发挥基层人民调解组织的作用。一是村调解委员会起用一批在当地有威信、办事公正的村民任调解委员会成员，发挥他们贴近百姓、熟悉民情的优势，建立矛盾纠纷排查和纠纷信息反馈制度，随时掌握不稳定因素，及时向上一级人民调解组织报告，如果发现苗头，提前介入，及时调处。二是要发挥司法所的职能作用。我镇司法所充实了5名职工任司法所工作人员，其中一名所长，4名司法助理员，司法所工作人员经常深入农村，认真调查，分析当前民间纠纷发展变化的特征，积极探索适应新形势调解的方法和手段，加强对村级人民调解工作的指导，同时要协助基层政府调处疑难复杂纠纷，尽量使纠纷化解在萌芽状态，解决在基层。
4、打造“六位一体“多元化纠纷解决机制，提高矛盾化解水平。当前社会矛盾呈现出纠纷的主体多元化、性质多样化、内容复杂化的特点，有些矛盾纠纷单靠人民调解难以解决。所以我镇建立由镇领导挂帅、镇综治办牵头，由镇综治办、司法所、办、律师事务所、派出所、法庭等五家单位共同组成的“六位一体“工作平台，实现人民调解、行政调解、司法调解等多元化矛盾纠纷解决机制有机结合，形成党委政府统一领导，综治协调，职能部门各司其职，全社会共同参与的矛盾纠纷“大调解“格局。综治维稳工作中心办公地点设在司法所，中心设主任一人，由镇政法书记担任，常务副主任一名，由司法所长担任；采取综治办、司法所、办人员长住办公，派出所民警、法庭法官驻点办公的工作模式。实行“预警预防，定期排查，统一接待，分流调处，整体联动，应急处理，限期办结，考核奖惩“的工作原则，各种社会矛盾纠纷及来信来访人员由中心统一受理，进行分类分流处理。涉及到法律的纠纷，司法所与律师联动，组织结对律师开展法律咨询，提供法律意见，参与矛盾纠纷化解；涉及到人民调解协议需司法确认的，司法所与法庭联动，引导达成书面调解协议的当事人到法庭申请司法确认；涉及到伤害赔偿等纠纷，司法所与派出所联动，形成公安调解与人民调解衔接协作的工作模式；对不符合政策和法律规定的无理上访、缠访，与办联动，依法、以理以情劝导当事人息诉、息访。
5、针对我镇特殊地区，开展特殊形式矛盾化解工作。茂田、天栋水泥厂因规模大、流动人口多，所涉及征地、企业与职工各类纠纷较多，我镇针对当前情况从几个方面化解群众与水泥厂的矛盾纠纷。一是召开协调会，教群众识大局。镇党委书记、镇长等组织司法所、综治办等一班人亲自到马峰村召开群众和厂领导班子协调会，广泛宣传国茂水泥厂给政府、群众带来的好处和实惠，讲明搞好厂民关系的重大意义，让广大群众提高认识，自主服从大局，不再干扰国茂水泥厂的建设和生产秩序。二是个别谈话，化解群众矛盾。镇党委一班人抓住重点人员实行个别谈话，反复做细致的思想工作，逐个分化瓦解，先解决党员干部的思想问题，再让他们去做群众的思想工作。三是专人驻厂，调处纠纷不拖延。由副镇长和一名副调研员以及乡综治办同志常驻国茂水泥厂，具体负责调处各类纠纷，实行出现一起调处一起，绝不拖延和上推下卸。四是交叉任职，沟通厂民关系。由村党支部副书记刘恩强同志派任国茂水泥厂保安队队长，使刘恩强同志在厂方和当地群众之间都能相互沟通，这样进一步沟通了厂民关系。在化解村民与政府矛盾方面，我镇自开展“干部大下访“工作以来，领导干部不定期的到各村下访收集民意，解决纠纷，为我镇当前稳定格局起到了至关重要的作用。对已化解的矛盾纠纷，司法所、综治办作人员按时回访，做到群众满意，政府满意。
三、近年取得的成效
我镇近两年来化解各类矛盾纠纷1158起，涉及金额380余万元，其中镇人民调解委员会成功调解纠纷67件，涉及金额260余万元，调解成功率99%以上，防群体性纠纷转化为刑事案件5件，为我镇安全稳定环境起到功不可没的作用。
马峰村二组村民刘恩平与天栋建材有限责任公司所产生的其子刘会江因工亡赔偿纠纷，在镇人民调解委员会成功调解下，达成33万元金额的调解协议。事后，双方对此调解表示满意。
马峰村一组、二组集体与茂田能源开发有限公司在该组因增设矿山产生的占地补偿纠纷，由于涉及人数多，村民与厂方就赔偿金额达不成统一标准，厂方迟迟不能动工建设，影响了厂方的经济效益，最后通过镇人民调解委员会的调解，双方达成了51万元赔偿金额的调解协议，双方签字后茂田能源开发有限公司当场一次性兑现 。
省第十三次党代会报告对创新社会治理、深化平安江苏建设提出了新思路、指明了新目标、部署了新举措。报告指出过去五年“法治江苏、平安江苏建设水平不断提高，社会大局保持和谐稳定”，进一步坚定我们做好政法综治工作的信心；报告把“社会治理更加完善”作为今后五年六大奋斗目标之一，并提出“法治江苏、平安江苏建设深入推进”，“公共安全体系更加健全，社会公平正义得到保障，诚信体系建设扎实推进，社会治理现代化水平明显提升，社会既保持和谐稳定又充满旺盛活力”等具体目标，为我们进一步创新社会治理、深化平安建设确立了前行的航标；作为未来五年重点任务，报告同时对创新升级立体化信息化社会治安防控体系，全面实施重大决策社会稳定风险评估机制，完善社会矛盾纠纷有效预防和多元化解机制，加强流动人口和特殊人群服务管理、创新基层服务管理等方面作出全面部署，为我们全面提升社会治理和平安建设水平指明了科学的路径。
近年来，全省各级政法综治部门在党委政府的坚强领导下，坚持以创新社会治理引领平安建设，以平安建设承载社会治理创新，取得了显著成效，我省综治工作绩效和公众安全感连续多年位居全国前列。但我们也清醒地认识到，随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变化，社会治理面临着许多新课题、新挑战。作为东部沿海发展较快的地区，我省社会治理领域遇到的问题比较早、比较多。近年来，受国内外各种复杂因素的影响，我省维护政治安全压力不断加大，反恐怖斗争形势严峻复杂，社会矛盾纠纷持续易发多发，治安要素管控难度明显上升，网络空间安全隐患更加凸显。必须着力创新，切实解决上述诸多难题，深化平安江苏建设。
党的十以来，对创新社会治理、深化平安中国建设作出了一系列重要指示，中央和省委作出了一系列决策部署，归纳起来说，根本目标就是要建设中国特色社会主义社会治理体制机制，维护最广大人民根本利益，防范各类社会风险，增强社会发展活力，提高社会治理水平，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。重点工作包括健全社会治理格局、创新社会治理体制机制、完善社会矛盾多元化解机制、构建立体化信息化治安防控体系、加强安全生产体系建设、加强流动人口和特殊人群服务管理、激发社会组织活力、完善信息网络管理等。把中央和省委的上述部署要求落到实处，必须转变社会治理理念，做到“七个更加注重”，即：更加注重创新引领，把创新作为推动社会治理和平安建设工作的第一动力，大力推进工作理念提升和体制机制、方法手段创新，用创新的思路、改革的办法解决问题、化解风险、应对挑战。更加注重主动防范，增强工作预见性、前瞻性，从末端处理中发现前端治理中的普遍性、趋势性问题，由侧重解决显性问题向着力解决深层次问题转变，由被动处置向主动预测预警预防转变。更加注重开放共治，有效动员社会各方积极投身社会治理实践，激发起社会自治、自主、能动力量，推动社会管理体制向党政主导、社会共治的社会治理体制转变。更加注重资源整合，进一步整合社会治理力量资源、服务资源、政策资源、信息资源，提高工作要素集成度和综合利用率，推进社会治理由单项突破走向整体推进、由分散建设走向融合发展、由局部见效走向全面提升。更加注重科技支撑，主动适应“大数据”、云计算时代的新形势，加强整体规划，推动社会治理信息系统建设和实战应用，努力把信息化建设成果转化为社会治理和平安建设的核心战斗力。更加注重法治保障，善于从法治层面谋划工作思路，善于通过法治方式预防化解矛盾，善于运用法律手段防范打击各类违法犯罪，善于建立健全法规制度规范社会治理各项工作。更加注重基层基础，强化基础性设施、基础性平台、基础性机制建设，使基层社会治理工作有足够的力量、有实体的平台、有管用的机制，筑牢平安建设的根基。在具体措施上应着力推进五个方面工作创新：
创新升级立体化信息化社会治安防控体系。坚持高起点谋划推进，将社会治安防控体系建设纳入党委政府的民生工程、实事工程，逐级认真研究制定社会治安防控体系建设方案和年度实施计划，特别是高标准研究制定技防城建设、技防小区建设、重点部位视频监控系统建设等专项建设规划。推动科技应用创新，以技防城建设为抓手，加快提档升级步伐，着力推动公共安全视频监控建设联网应用工作，大力推进大数据指挥服务中心建设，完善“视频+N”实战应用机制。强化网络社会服务管理，强化网上网下一体化防管措施，完善依法处理、舆论引导、社会面管控“三同步”机制。深化重点地区和突出治安问题整治，坚持层层挂牌督办制度，坚决扭转少数地区治安混乱现象，努力提高人民群众安全感和满意度。
创新发展矛盾纠纷多元化解机制。按照“属地管理、谁主管谁负责”的原则，进一步健全党委领导、政府主导、综治协调、有关部门负责、社会各方面力量参与的工作格局。促进多元化解方式健康发展，进一步加强和规范人民调解、行政调解工作，拓展司法调解范围，促进调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接，探索协商、中立评估、第三方调处等矛盾化解方式的运用，确保各类矛盾纠纷有适合的途径得到及时有效预防和化解。搭建多元化解方式对接平台，进一步推进县乡两级调处中心规范化建设，加强诉调、检调、公调、访调对接以及专业性矛盾纠纷化解平台建设，不断增强预防化解社会矛盾纠纷的整体合力。完善多元化解工作制度，健全社会矛盾纠纷分析研判机制，提升利用信息化手段开展分析研判的水平，真正做到对社会矛盾纠纷的及时发现、有效处置。
创新流动人口和特殊人群服务管理措施。创新流动人口服务管理，稳妥推进户籍管理制度改革，完善流动人口居住证管理办法，健全流动人口信息社会化采集机制，全面落实“以房管人”“以业管人”等措施。创新特殊人群服务管理，认真抓好近年来中央和我省出台的特殊人群服务管理政策措施的落实，切实发挥政策的引导效应；完善特殊人群分类服务管理措施，以分级分类管控为基础，区分不同类别、根据各自特点，分类施策、分级管控，促进特殊人群服务管理工作更加精细化、科学化；加强特殊人群服务管理队伍建设，以专业化服务、社会化帮扶为支撑，通过政府购买服务等途径，培育、引导社会组织为特殊人群提供针对性、综合。
创新基层社会治理工作体系。进一步提升综治中心规范化水平，认真落实中央综治办等部门下发的《综治中心建设与管理规范》，坚持硬件建设标准化、组织机构实战化、运行机制高效化、服务管理精细化、保障措施长效化，充分发挥综治中心统筹力量、整合资源、协调指挥的作用。不断提升网格化服务管理水平，充分整合网格内村（社区）干部、大学生村官等各类服务管理力量，明确网格员服务管理职责，切实提高服务管理效能。着力提升平安志愿服务社会化水平，通过建立平安志愿者联合会、协会和分会等组织网络，构建纵向覆盖市县镇村四级，横向拓展到城管、环保、教育、交通、住建、物业等行业的平安志愿者队伍，最广泛地动员组织社会各方力量参与平安建设。
创新组织推进机制。认真贯彻《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》，切实增强综治领导责任制各项规定的约束力和权威性，推动各级领导干部更好地担负起维护一方平安的重大政治责任。强化风险共治、责任共担意识，推动各部门各单位各司其职、各负其责，积极参与系列平安创建活动，既解决本系统本部门本行业社会治安问题，又在平安建设大局中充分发挥职能作用，积小安为大安、以系统平安保全局平安。综合运用评估、督导、考核、激励、惩戒等措施，充分利用通报、约谈、挂牌督办、实施一票否决权等综治手段，层层传导压力，推动社会治理和平安建设各项措施落到实处。
（作者系省委政法委副书记、省综治办主任） 责任编辑：刘卫东
要准确把握当前社会矛盾纠纷的特点
一是社会矛盾纠纷主体及类型呈现多元性。由过去的公民与公民之间的一般矛盾纠纷，发展为公民与法人之间的矛盾纠纷，矛盾纠纷主体呈现出多元化特征。同时矛盾纠纷的类型也由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式。
二是社会矛盾纠纷内容呈现复杂性。由于各类经济组织实现经济利益渠道的曲折性和有关行政组织的行政行为和办事行为的随意性，致使公民与法人之间、公民与其他社会组织之间的矛盾纠纷大量涌现，矛盾纠纷的性质也由一般性民间纠纷转变为复杂、疑难性社会矛盾纠纷，由此而引起的上访事件不断上升。
三是社会矛盾纠纷规模呈现群体性。在农村，由于农村改革中历史遗留问题及部分基层行政组织不依法办事引发的土地承包、粮食直补、农民负担、非法集资及乱收费等纠纷，使众多农民成了纠纷当事人；在城市，因国企改革职工下岗、劳动争议、特困低保、征地拆迁、物业管理、环境保护等民生问题引起的矛盾纠纷，使众多下岗职工和特困群体成了纠纷当事人。现阶段，有组织的集体上访事件不断增多，而且参与人员成分复杂，几乎涉及社会各个阶层。
四是当事人要求解决矛盾纠纷的方式呈现极端性。许多矛盾纠纷看似平常，但激化时间快，过程短，往往一触即发，转化成刑事案件；有的矛盾长期聚集，突然暴发，酿成凶杀残案。
五是社会矛盾呈现串联性。现在的背后有策划者和组织者。组织手段带有隐蔽快捷的特点。策划者往往利用网上发贴、手机短信、电话通知等方式进行串联，经常是聚集前化整为零，需要时随叫随到，短时间就能形成大规模的群众聚集。这也是信息时代化解社会矛盾的一大难点。
六是社会矛盾存在的长期性。社会转型的长期性决定了社会矛盾存在的长期性。即使旧的矛盾解决了，新的矛盾还会不断出现，这是事物矛盾运动规律所决定的。
要正确运用处理社会矛盾化解的方法
一是处理好矛盾普遍性与特殊性的关系。在新的历史时期，必须正确把握社会矛盾形成的规律和特点，既要看到主要矛盾又要看到次要矛盾；既要抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，又要坚持具体问题具体分析，具体情况具体对待，具体个案具体处理，坚持运用矛盾普遍性和特殊性原理来研究处理不同类型的社会矛盾，做到共性问题统筹解决，个性问题特殊解决。当前，特别要注意及时解决突发性的矛盾或冲突，尤其是。
二是处理好矛盾与和谐的关系。“矛盾”与“和谐”作为揭示事物本质属性的范畴，反映的都是事物内部的对立统一关系。和谐发展具有丰富的矛盾内涵，它以承认矛盾为前提。和谐是矛盾的一种状态，和谐发展是社会发展各要素对立与统一的结果。构建这样的和谐社会，最基本的前提就是协调矛盾，要在不断协调和解决矛盾的过程中，来实现社会的和谐。
三是处理好发展与稳定的关系。稳定是发展的前提，发展必须要有稳定的政治和社会环境。发展是硬道理，稳定是硬任务；发展是第一要务，稳定是第一责任；发展是政绩，稳定也是政绩。在改革开放的现代化建设过程中，保持社会稳定是一个关系全局的重大问题。
四是处理好原则性和灵活性的关系。在处理社会矛盾特别是处理人民内部矛盾的过程中，我们应当先讲原则性，再讲灵活性，要在灵活性中贯彻原则性，体现原则性；应当是大原则，小灵活，内原则，外灵活；在原则性与灵活性相冲突时，要毫不动摇地选择原则性。实践证明，坚持以人为本是处理人民内部矛盾的根本原则。坚持群众路线，是处理人民内部矛盾的指导原则。用不同质的方法解决不同质的矛盾，这是正确处理人民内部矛盾的基本原则。对人民内部矛盾的处理，在坚守法律底线的前提下，关键还要灵活运用政策和策略，掌握矛盾运动规律，适时运用化解矛盾的有效方法，及时处理社会矛盾。
五是处理好局部与全局的关系。一要坚持着眼全局。二要坚持着眼长远。三要坚持统筹兼顾，要强化推进社会矛盾化解的措施
充分发挥人民调解组织的基础性作用。一是强化组织建设。二是强化制度建设，进一步规范人民调解工作。三是强化“六个工作环节”，确保人民调解基础性作用的发挥。第一，及时发现信息。第二，及时掌握动态。第三，及时主动调解。第四，及时进行反馈。第五，及时主动配合。第六，及时跟踪回访。对已达成调解协议的纠纷，及时做好跟踪回访工作，是巩固调解成果的重要措施。通过强化“六个工作环节”，使人民调解组织在推进社会矛盾化解中的基础性作用得到充分发挥。
努力形成社会矛盾化解的内部优势合力。一是坚持人民调解工作与律师工作相结合。二是坚持人民调解工作与公证工作相结合。三是坚持人民调解工作与司法鉴定工作相结合，针对涉及人身损害赔偿、医患医疗等方面的纠纷，司法鉴定机构指派司法鉴定人员，配合人民调解组织化解纠纷。四是坚持人民调解工作与法律援助工作相结合，依法维护矛盾纠纷中弱势人群的合法权益。五是坚持人民调解与法制宣传工作相结合。
关键词：利益矛盾；主要特征；成因；探析；思考
Abstract: The main reason is that the interests of various social contradictions have become increasingly prominent: diversification of social structure, the widening gap between rich and poor; social construction is lagging behind, livelihood issues become increasingly prominent; the lack of social fairness and justice; the lack of the government social management mode. To resolve social conflicts of interests to do: to change the concept of development, the implementation of inclusive development; promote the realization of social fairness and justice; improvement of government social management mode; improve the dynamic balance mechanism of interests.
Key words: conflicts of interest; main features; causes; analysis; thinking
中图分类号：P618.130.1 文献标识码：A 文章编号：
利益矛盾是不同的利益主体基于需求矛盾而产生的利益纠纷与争夺。由于社会财富资源的稀缺性和有限性，而分配财富资源机制往往总是缺乏公正合理性，因此社会成员之间的不同需求难免冲突，利益矛盾无可避免。在当代中国，由于社会急剧转型，社会利益关系已经并将持续发生重大变化，社会分化导致以往相对单一的利益主体逐渐趋于多元，同时原有的利益均衡被逐渐打破，但是新的均衡尚未建立，因而各种社会利益矛盾日益突出，扩展到社会生活的各个方面，渗透到社会生活的每个角落。
一、当前社会利益矛盾的主要特征
1、利益矛盾的多发性。利益矛盾纠纷的主体覆盖社会各个阶层，呈现出多元化的特点，它不仅发生在群众之间，而且发生在群众与企业、与政府部门、与社会团体和与群众组织，甚至发生在群众、党员、干部之间。反映矛盾纠纷的既有普通群众，也有党员干部，还有企业主。关系众多人数的矛盾纠纷突出表现为集体上访。近几年来，一些关系到部分人的切身利益，或相似诉求的问题，往往群体聚集提出。参与或集体上访的人数呈上升趋势，一些的参与人数达数百人。
2、利益矛盾的复杂性。近年来群众上访出现激烈化、组织化、专业化的趋向。这类事件主要是集中在农村征地、城镇房屋拆迁、企业转制、非法集资和涉法涉诉等问题上，这些问题大都涉及群众的切身利益，有着时间长、跨度大、涉及面广、情况复杂等特点，解决的难度较大，成为影响社会稳定和谐的突出隐患。
3、利益矛盾的对抗性增强。有些纠纷并非利害冲突，只是为一点小事或一句话大动干戈，发生恶性事件。一些原本属于个人个体的问题，也由于非直接利益关系人的参与，聚集几十上百人集体反映或上访。一些集体上访和常伴有过激违法行为，情绪对立，行为对抗，劝说疏导很难奏效。组织趋向严密。一些矛盾纠纷，特别是和集体上访的背后，常常有事件的策划者、组织者，甚至分工明确，有计划有目标，且有经费保障，一些别有用心人员还采用经济激励、欺骗许诺、威吓胁迫等形式鼓动群众闹事或，把矛头直接指向党委和政府，以达到向党委和政府施加压力、按照自己的心理预期解决问题的目的。
4、利益诉求方式失范。有些矛盾纠纷产生过程短，事前毫无征兆，往往是一触即酿成群众突出问题或，甚至是发生治安案件和出现违法犯罪行为。有的纠纷潜伏期较长，平时表露不明显，经过激化发酵，突然大爆发，不可预见。
二、当前社会利益矛盾的主要成因探析
1、社会结构多元化，贫富差距拉大。改革开放以来，我国社会成员急剧分化，一些新的阶层和利益群体产生，主要阶层结构重组，利益关系越来越趋向复杂，呈多元化利益格局。一部分职工收入较低，养老、医疗等保障水平低，甚至部分职工下岗失业，处于贫困状态。农民阶层在不断地分化组合，农村居民内部利益关系呈复杂化。除工人、农民阶层以外，出现了民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、中介组织人员、自由职业人员等新的社会阶层群体。不同阶层之间贫富差距持续拉大。贫富差距持续拉大表现在城镇居民收入差距、农村居民收入差距、城镇居民与农村居民收入差距、不同市（区）居民收入差距、脑体劳动者收入差距、不同行业员工收入差距均持续拉大。贫富差距过大使低收入阶层容易产生心理不平衡，对社会不满。
2、社会建设滞后，民生问题日益突出。中国在市场导向的改革过程中，由于理论准备上的不足，市场自由化思想一度左右社会政策，是典型的经济政策主导下的社会政策。政策的最高目标是追求经济运行的效率，经济目标取代社会目标，期望通过把原国有部门承担的社会责任剥离给社会，压缩企业社会福利开支以达到提高经济运行效率的目的。 由此导致社会建设表现出很大的盲动性和滞后性。导致目前中国成为一个社会焦虑不断加重、社会问题迅速增多、社会整合程度不断降低的低质量社会。
一、基层矛盾纠纷新动向
近年来，__县的矛盾纠纷呈现如下几个明显特点：
（一）类型增多，诱因复杂。由于经济体制改革、社会结构变动而引发的利益调整、观念冲突等原因，导致现阶段社会矛盾更加多样和复杂。过去山林、宅基地、邻里纠纷等矛盾纠纷居多。近年，由安全隐患、征地、污染、企改等因素引发的纠纷大幅度增加。在矛盾纠纷的类型中，争夺山林、水土权益、债权债务、环境污染、企业改制以及征地拆迁安置等方面，占全县矛盾纠纷总数的近一半。
（二）矛盾主体多元化，群体性纠纷突出。过去基层矛盾纠纷主体多为个人。现在则以群体居多。表现为职工与企业之间、村民与村委会之间、经济合作组织之间乃至与政府之间的纠纷。在拆迁安置、征地补偿、企业改制、山林、水土纠纷中，极易由一般性矛盾演变为群体性纠纷。
（三）矛盾不断反复，调处难度加大。由于群众自身素质和一些历史因素，常使矛盾纠纷不能按照调处协议办理而再起纷争，进而导致纠纷调处难度加大。
二、基层矛盾纠纷的成因
笔者认为，基层矛盾纠纷产生的主要原因有以下几点：
1、利益之争是导致纠纷产生的主要原因。“天下熙熙皆为利来，天下攘攘皆为利往”。无论是百姓之间还是单位之间或者个人与集体之间产生矛盾，由“利”引起的居多。在__，由山林、水土权益、债权债务、环境污染、企业改制以及征地拆迁安置等涉及经济利益方面的矛盾纠纷，是影响当前基层社会稳定的主要因素。
2、改革中社会保障措施不到位是导致基层矛盾纠纷产生的重要原因。企业改制前，拖欠职工工资、股金、医疗费等，改制后，职工下岗，无经济来源，而许多职工又年龄较大，没有技术，再就业困难，易产生矛盾纠纷。
3、政策法律法规宣传教育不到位，出现纠纷后不愿通过法律手段解决。打官司不仅费时、费力，还要花钱，因此，发生矛盾纠纷时，往往不愿通过法律程序解决。再加上一些群众对党和政府不信任，出现纠纷便通过串联、聚众、集体上访，甚至采取违法犯罪手段解决问题。
三、对策与措施
（一）完善机制，把握矛盾调处工作的主动权
在新的转型时期，基层矛盾纠纷构成因素复杂，要从队伍建设、排查、调处等方面着手，完善长效机制，才能搞好基层矛盾纠纷排查调处工作。
1、夯实“四级网络”。通过建立健全乡（镇）、村（街）人民调解委员会和村民组调解小组，形成上下成线，左右成片的县、乡、村、组四级基层矛盾纠纷调处网络。
2、推行“四个结合”。即集中排查与经常性排查相结合，随机抽查与地毯式排查相结合，排查与调处相结合，排查与解决问题相结合。通过层层梳理辖区内的纠纷苗头和隐患，掌握不同时期、不同地域、不同人员发生矛盾纠纷的特点和规律。定期对各类信息进行综合分析，重点分析预测可能引发、群众性械斗、非法宗教活动、重大治安事件等突出问题，认真研究应对措施，把疏导和预防工作做在前头，掌握排查工作主动权，做到心中有数，遇事不乱，防患于未然，确保问题能提前发现，矛盾能妥善疏导，纠纷能及时化解。
3、坚持“四早原则”。一是坚持早处理原则。矛盾纠纷变化发展过程有成因—潜在—呈现—激化—对抗等阶段。呈现阶段是矛盾变化的关键时期，在矛盾呈现前期，重视矛盾的疏导工作，将问题处理在萌芽状态，避免矛盾纠纷激化，可以起到事半功倍的效果。二是坚持早分解责任原则。矛盾纠纷出现后，要把处理责任落实到具体单位、具体人身上，同时，根据案情的难易程度，实行办事限时制度。三是坚持早整治原则。要集中时间和力量，有计划、分步骤地对常见的、多发的、带有倾向性的纠纷，尤其是那些可能激化的纠纷进行专项治理，做到小矛盾不出村级，大纠纷不出乡镇。四是坚持早防范原则。要切实防止排查调处与解决问题“两张皮”现象。对于一时难以解决或仅靠本地、本部门、本单位无力解决的问题，要及时移送，提请上级协调解决；对于已经激化或酿成事端的矛盾纠纷，也要具体矛盾具体分析、具体解决，坚持“宜疏不宜阻、宜解不宜结、宜散不宜聚”的原则，防止矛盾纠纷进一步激化。
（二）注重方法，发挥矛盾调处工作的能动性
矛盾纠纷都有一个发展的过程，基层干部要把握“敏锐性、主动性、针对性、导向性”，增强工作主观能动性。
1、思想上要有敏锐性。一方面，在形势好、情况熟的环境中，注意保持清醒头脑，防止对存在的问题熟视无睹，或听不进不同意见和建议；另一方面，在新情况、新矛盾不断出现的条件下，注意吃透情况，冷静分析，对事物的主流和本质作出正确判断。及时了解群众关注的热点问题、难点问题，及时分析和预测可能发生的问题和纠纷。保持对群众问题的敏锐性，做到及早发现苗头，准确掌握动向，及时将事态处置在萌芽状态。
2、工作上要有主动性。要建立工作预案，做到及时、主动、超前。在问题引发的初期，及时采取措施，及早化解，以达到事半功倍的效果。
3、方法上要有针对性。一是教育为先。加强对群众的思想宣传力度，突出教育引导机制，开展多形式、多渠道的宣传教育活动。二是处置手段要得体。对一些别有用心者和幕后操纵者，要采用合适的处理手段，增强化解的力度，通过打击和震慑，达到疏导和分化之目的。三是综合治理，进一步夯实基础，标本兼治。
纠纷是人类社会存续过程中的一种不可避免的现象，是一种社会常态。纠纷的存在虽然对既存的社会具有负面的影响，但是从人类社会发展的视角分析，纠纷同时又具有推动社会发展的功能，而且纠纷的有效解决，可以促进新的制度和秩序的诞生。为此，我们对德州市近年来非诉讼民事纠纷解决机制运行情况进行了实证考察与分析，着力寻求解决民事纠纷的有效途径，以进一步建立和完善我国多元化的非诉讼民事纠纷解决机制。
一、德州市非诉讼民事纠纷解决机制运行情况的实证考察与分析
(一)各种常规性非诉讼民事纠纷解决机制运行情况
基本的纠纷解决机制包括人民调解、仲裁、行政处理等，这些机制在诉讼外纠纷解决中起到重要作用。
1.人民调解
通过对表一进行分析，我们发现与人民法院受理的民事一审案件逐年下降的趋势相比较，德州市人民调解解决纠纷的数量有升中有降，人民调解成功率是非常高的。
2.仲裁
仲裁作为纠纷解决方式，我国目前存在商事仲裁、劳动争议仲裁和人事争议仲裁三种形式。
(1)商事仲裁。自德州仲裁委员会建立以来，受理案件数量一直偏少，1997年到2002年，年平均收案数在30件左右。2002年到2006年，平均年收案100件左右。其中，2006年共受理128件，裁决结案56件，调解结案72件，被人民法院不予执行的仲裁裁决仅1件。
(2)劳动争议仲裁。从统计数字来看，劳动争议案件呈上升趋势，起诉到法院的案件数偏多。
3.行政处理
对民事纠纷的行政处理可以分为行政裁决和行政调解两类。
(1)行政裁决。调研中，我们走访了有权进行行政处理的有关政府及政府部门。我们发现，在土地确权、环境污染、拆迁补偿等方面行政处理解决了大量的纠纷。例如，2006年，德州市建委依法裁决房屋拆迁补偿纠纷87件。其中只有2件当事人不服行政处理裁决而向法院提起行政诉讼。
(2)行政调解。德州市交警支队在依法处理交通事故的过程中，在尊重当事人选择权的前提下，以事故认定为基础，充分发挥交警部门在当事人心目中的权威性优势，协调各方关系，成功调解了80%左右的交通事故纠纷。
(二)现行非诉讼民事纠纷解决机制存在的问题
1.某些纠纷解决方式存在功能滞后或者正当性不足的问题。比如，由于法律规定过于简陋，人民调解随意性较大;商事仲裁机制存在意思自治原则体现得不够充分，仲裁行政化倾向严重等问题;劳动争议处理程序繁琐，已形成变相“三审终审”;行政处理机制存在主动性、积极性不够的问题。
2.纠纷解决机制欠缺整合和协调。资源配置不尽合理，重诉讼解决轻非讼解决，致使诉讼外的解纷方式被边缘化，未能保持持续健康发展，纠纷解决机制未能形成一个有机协调统一的整体和解纷链，非讼解决机制各方式之间、诉讼与非诉讼之间缺乏必要的衔接，各类解纷机制各自为政的现象突出，导致解纷效率低下，解纷能力退化。
3.纠纷解决主体的责任不清。未能完全明确各解纷主体的分工和责任，致使各主体相互推诿，解纷不及时，解纷的社会力量和资源未能充分调动，大量纠纷未经过滤即以案件形式进入司法渠道，而由于诸多因素的影响，导致“案结事不了”的情况时有发生，涉法涉诉上访大幅增加，诉讼解决纠纷的公信力遭受威胁。
(三)国内多元化纠纷解决机制的探索
适应社会新形势的需要，在全国许多地区都进行了构建多元化纠纷解决机制的尝试。这些探索都以解决矛盾为出发点，创新、改造或者提升矛盾解决的工作机制，一些地方的深层次实践取得了喜人的成果，切实化解了老百姓解决纠纷难的问题，为我们进一步构建科学的多元化纠纷解决模式，提供了可靠的实践依据。
1.司法主导模式
一些地方法院出于为司法减压、提高纠纷解决的效率、降低当事人的成本和取得更好的社会效果等多重因素的考虑，积极推动在法院主导下的民间非诉讼调解，搭建诉讼程序和诉讼调解的对接的平台，意在提高替代审判的非诉讼调解和诉讼调解的成功率。比如德州中院的诉调对接机制的构建特别是交通事故纠纷处理机制的创新，长宁区的人民调解，以及青岛的法官进社区和委托调解等，这些做法都突出了法院职能的外延和扩张，强调了法院在整个纠纷解决中的指导、控制、审查和监督作用，使得整个的程序呈现了准司法性的特征。
2.党政主导模式
一些地方为了加强矛盾的早期预防和高效解决，在一些部门特别是司法行政部门的推动下，形成了党政统一领导下的大调解模式。早在1999年，陵县县委和人民政府针对纠纷矛盾趋多，矛盾呈现复杂性、新颖性和多样性的特点，特别是村级人民调解难以适应工作需要，乡镇各部门对矛盾纠纷消极应付的情况，在全县广泛建立了乡镇司法调解中心。[1]陵县乡镇司法调解中心这一创举很快得到了中央、省、市各级领导的充分肯定，被命名为“陵县经验”，并在全国推广。近年来，在山东各地如东营、临沂、潍坊等各地都构建了大调解格局，在纠纷处理方面取得了良好的社会效果。江苏省推行的社会矛盾纠纷大调解工作机制，更是在全省范围内建立调处中心，构建了覆盖全省的调处网络。厦门市通过人大立法的方式，进一步明确各个部门的职责，实现了多元化纠纷解决的规范化。
二、多元化纠纷解决机制的特点和性质
(一)多元化纠纷解决的特点
多元化纠纷解决机制(ADR)是Alternative
Dis-pute
Resolution的简称，译为多元化纠纷解决或替代纠纷解决。ADR概念源于美国，原本是本世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式的总称，现在已引申为对世界普遍存在着的、民事诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决方式或机制的总称。ADR逐步发展成了一个约定俗成的术语，这一概念强调了与诉讼内审判秩序的区别。
首先，替代性。由于诉讼本身的专业性、正当性和权威性，无疑成为人们获得公正解决的首要途径，因此，从解决纠纷功能而言，在现代社会，诉讼是解决纠纷的最为主要的渠道，而ADR则起到补偏救弊的作用。
其次，选择性。所谓选择性是指当事人可以在纠纷解决体系中自主选择ADR程序或诉讼程序以达到解决纠纷的目的，也可以在众多ADR程序中选择其中的一种作为解决纠纷的方式，在选择了ADR之后，对于程序、规范乃至于结果还可以选择，从而赋予了当事人以程序选择权。
再次，非司法性。ADR具有非司法性或者非正式性。帮助解决纠纷的第三者的身份不是职业法官，而是律师、退休法官或者专业人员;解决纠纷的依据可能是实体法以外的社会道德和习惯，具有较大的弹性和交易空间;ADR的程序并不严格，体现了很大的灵活性和自由度;通过ADR获得的结果，一般不具有强制执行力(仲裁裁决除外)，如果当事人对结果不满意，就可以行使诉讼权利(仲裁除外)。
第四，低成本性和高效性。相对诉讼而言，ADR更加经济、实惠，往往可以为当事人节省大量的时间和金钱;由于适用简便，方式灵活，程序简化，且最终解决纠纷的方案的达成往往以当事人之间的合意为前提，当事人更易于接受和履行，因此，ADR往往能够高效地解决纠纷。
第五，合意性。和诉讼程序的裁决性相比，ADR程序具有强烈的合意性特点。调解最为典型，不仅需要双方在调解程序开始时形成调解的合意，而且对调解的程序和调解的结果都要求合意。商事仲裁程序需要合意作为前提，而劳动仲裁等行政仲裁，也需要双方均认可才能获得终结性。
最后，保密性。ADR程序和诉讼程序的一个很重要区别在于保密性。诉讼程序由于保障公正性的程序要求，具有公开性的特征。而ADR程序追求的是合意性，一般将保密性作为其重要的原则。一旦ADR程序程序失败，在该程序中的陈述和提交的证据都不得作为在诉讼中指控一方当事人的证据。
(二)多元化纠纷解决机制的性质。
(1)司法ADR的性质。司法ADR是法院管理和监督下的非诉讼解决程序，因此，司法ADR具有准司法的性质。司法ADR程序由法院向当事人提供，ADR的组织机构由法院建立，或者由法院指定，很多程序规则由法院规定，ADR的运行也要受到法院的监督,ADR的结果需要经过法院的审查和确认。经过法院确认的ADR的结果具有和判决同等的执行力。同时，司法ADR在某些情况下可被作为诉讼程序的前置阶段，法院还可以对其进行司法审查。在此意义上，它们也就构成了司法系统的组成部分。[2]
(2)行政ADR的性质。行政ADR包括行政裁决和行政调解，二者都没有终局效力。行政性ADR是一种具体行政行为。行政性的ADR往往具有调查和审理的权限，其运作程序类似诉讼程序，和一般行政行为不同。
建立和完善多元化纠纷解决机制的调研报告二：
在当下社会转型过程中，社会传统的观念和秩序受到冲击，而法治的权威和秩序尚未确立。这种情形影响了纠纷的解决和社会的稳定，在基层主要表现为传统纠纷解决机制权威性的丧失与基层民事纠纷解决方式的失范。因此，研究如何建立和完善多元化纠纷解决机制对中国传统法律文化传承及和谐社会的建设无疑具有现实意义。
一、纠纷及非诉讼纠纷解决方式的表现形式
从纠纷表现形式看，基层传统的民事纠纷，一般表现为有关婚姻、家庭、赡养、抚养、继承、债务、房屋、宅基地、承包、经营、合同等纠纷，它们大多发生在家庭内部和邻里之间，换言之，发生在没有陌生人的社区共同体中。这种共同体受制于同一种生活观念及生活方式。对他们来说，国家法律所代表的不但是另一种知识话语，而且，在许多场合，是一种难以理解或难以接受的知识。因此，基层民事纠纷有着其特定的表现形式。
在传统社会向现代社会转型的过程中，对民事纠纷带来了巨大的影响，一些原来不常见的民事纠纷大幅增长。这主要表现在如下方面：
离婚诉讼。由于生活观念及生产方式的影响，基层离婚本来是很少见的，在很多人的传统心态中，离婚是一件很丢脸的事情。但是，近年来基层的离婚率上升迅速。一些外出打工的年轻夫妇随着视野的开阔和观念的改变，开始走进法院，用离婚诉讼的方式结束婚姻。在一些基层法庭，离婚诉讼占到了全部收案数的半数以上。
借贷引起的债务纠纷。以往，基层人之间的借贷绝大部分发生在熟人之间，凭借双方的信赖关系借款和还款，写借条或者有钱不还，都会觉得难堪，或者不近人情。随着基层的发展，经济交往频繁，各种借贷也不断发生。现在有人，或说是少部分人，因为种种原因，无力或者不愿偿还债务，纠纷也就不可避免。
在我国基层，民事纠纷发生以后，通常涉及的非讼方式主要是和解、调解(第三人调解和人民调解等)。和解是最古老的纠纷解决形式之一，它通过纠纷主体间的自主协商和妥协来解决纠纷，并不要求纠纷双方明确依据一定的规则。由于建立在直接沟通和自主处分权利的基础上，和解使对抗不仅在形式上、行为上，而且在心理上得到消除。其缺陷则在于形式上的平等下可能隐藏着实质的不平等，可能在纠纷解决中放纵强者实现强权。调解在中国一直有着广泛的适用性，特征在于解决纠纷的居间第三者的出现。该第三者的任务在于劝导纠纷主体消除对抗，提出纠纷的解决办法。
二、以非讼方式解决基层民事纠纷的正当性
(一)以非讼方式推进基层民事纠纷的解决符合和谐社会建设的发展要求，和谐基层的建设需要纠纷通过温和的方式解决，需要事后对纠纷主体间的关系做到尽可能修复，需要对整个基层和谐的不良影响降到最小。
非讼纠纷解决方式无疑契合了这一点。
(二)非讼方式的优点与基层纠纷特
点具有契合性。诉讼方式的启动和运行，有专门的法律规定的程序和条件，有特定的时间和场所，除承担诉讼费等显形的费用，还要负担路费、农时误工等隐形损失。由于经济实力偏弱，打官司对农民来讲，着实是一件很难办的事情。另外，农户也不可能对诉讼投入过多的时间。农作物的生长周期是不等人的，到了耕作的时候人们必须去耕作。特定的、较长的诉讼周期占去农户的时间，就可能意味着农户收入的减少。即使纠纷得到了公平的判决，现行法律也缺乏对生效判决的富有成效的实现机制，投入那么多，结果却得不偿失。所以，从经济性上看，诉讼方式也是不适合基层的。相形之下，非讼方式的采用要便捷的多。可即时、方便地自行或通过第三方直接主持解决，具有时、空的便捷性。可以协商选择时间、地点甚至最终的解决结果，整个过程是低成本的。从经济上讲，非讼方式更适合基层的需要。
三、二九一法庭具体做法：
1、二九一法庭结合实际，将介入关口前移，积极参与社会调解，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。“结案”不代表能“了事”，因为诉讼是纠纷解决的最后选择，生冷的判决书能够正确回应法律上的诉求，但不一定能够满足现实中的需要。法院通过介入关口前移，积极参与社会调解，尤其是针对群体性事件，形成多部门联动联调，积极化解矛盾，将矛盾消除在萌芽状态。
2、促进审判公开、公正、公平，增强司法公信力。诉讼与非诉讼对接解决纠纷促使社会多方参与到矛盾纠纷的调处中去，由于多方参与调处，调处各方一般会经过商讨对案件处理形成共识后再对当事人进行调处，相当于审理在多方的参与、监督下进行，更公开、公平、公正，即使是调解不成最终以判决结案，当事人的服判率也是相当高的，进而增强司法公信力。
3、得到党政部门支持，受到社会各界好评。非诉讼纠纷解决机制涉及社会政治经济各个方面，离不开农场党委的支持。非诉讼纠纷解决机制效能得以发挥，并反作用于地方政治经济的各个方面，进一步维护地方社会的和谐与稳定。
截至2013年9月，二九一法庭协调行政部门、社会组织等各种社会力量，在诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制建设方面取得了显著的成绩，缓解法庭审判压力，化解“案多人少”困境。2013年，二九一法庭调解工作成效显著，民商事一审案件调撤96.83%。非诉讼纠纷解决机制的成功引入，极大缓解审判压力。究其原因主要在于法庭介入关口前移，积极探索建立诉前调解、委托调解、协助调解等机制，将大量的民商事纠纷化解在诉讼程序之外。
四、民事纠纷非讼解决方式的问题及完善
一、悲剧发生时，本来可以运用法治方式化解
据媒体报道，尽管施工方和当地村民的征地补偿矛盾已持续数年，但在事发当日，只要有关方面处置得当，还是能避免的。根据媒体对村民的采访和官方声明的有关部分内容可以看出，造成大量伤亡的集中爆发于14日下午2点以后，而在此前数小时内，当事双方主要处于对峙状态。如果有人居中调停，矛盾冲突完全可以化解；如果当地政府部门和警方能及时有效地运用法治方式进行果断处理，完全可以得到依法制止。
另据报道，施工方事前组织了数百名统一着装人员持械准备强行施工，如此大规模配备警用器具其背后必定有组织者和纵容者，这种公然违背法治思维的做法必然会将“小事搞大”、“大事搞炸”。血的教训表明，这起悲剧就是因为没有运用法治方式来化解双方蓄积的征地矛盾。
二、悲剧发生前，本来可以运用法治方式预警
处理化解危机的时间自然是越早越好，化解危机的时间越早后续工作越主动，形成的社会成本也越小。据媒体报道，此前晋宁县晋城项目施工现场已发生多次征地冲突，比如自2010年涉案项目开始征地以来，当地村民与开发商因补偿问题矛盾就时有发生。比如2014年6月3日，富有村上千村民抗强征，持农具击退数百强征人员，掀翻征地车辆、警车数辆，扣押官员迫使政府释放早前被抓的维权村民。如果政府有关部门有危机预警机制，完全能够及早发现这场悲剧的苗头，完全有足够的时间展开有针对性的化解危机工作，完全可以运用法治方式将这起征地补偿纠纷化解在萌芽状态。
三、运用法治方式消除征地悲剧的根源
这场悲剧的根源是晋城项目征地补偿过低。村民们表示，因为征地补偿问题，当地村民和项目开发商一直存在矛盾。这个项目从征地到建设，他们从来没有正式签过征地补偿协议。开发商最初承诺的每亩12万元的补偿却变成了每个人4.3万元，很多村民拒绝了。按照市场价，当地的农田为一亩400万元，如果给村民的价格为一亩12万元，这样一亩就相差300多万元。对于中间的差价，钱的流向去了哪里，村民都表示怀疑。对于村民来说，没有了土地，生活就不能保证。
要避免征地补偿矛盾纠纷导致的悲剧重演，就必须运用法治方式消除导致矛盾的根源。主要有以下几个方面：
一是必须将征地补偿中的各种矛盾纠纷纳入法制化轨道。运用法治思维妥善处理征地中的矛盾纠纷，平衡兼顾相关当事人的利益。就征地补偿来说，要规范征地补偿程序，完善对被征地农民合理、规范、多元化的保障机制，从法律程序上保障被征地农民的知情权、参与权、申诉权、监督权，确保被征地农民的合法土地权益。要坚决摒弃那种粗暴的解决征地补偿矛盾纠纷的方式。
二是提高征地补偿标准，切实保障被征地农民的土地权益。导致重大伤亡的晋宁征地冲突或许事发偶然，但是在我国现行的土地征收制度下，村民与开发商的矛盾绝非偶然。晋宁征地冲突中，很多村民都拒绝接受每个人4.3万元的补偿。这样的补偿数额显然无法让失去土地的村民维持生计，因为征地补偿标准偏低，是我国土地征收中存在的普遍问题。《土地管理法》规定，征用耕地补偿费用为该土地征用前三年平均年产值的6到10倍，土地补偿费和安置补助费的总和最高为平均年产值的30倍。按此计算，发达地区以外的失地农民获取的征地补偿和安置补助现金，通常每亩不会超过4万元。区区4万元根本保障不了失地农民的长远生计。这些失地农民为维持生计被迫外出打工，但受自身条件所限，打工农民往往缺乏竞争力，很容易陷入失地又失业的困境。因此，必须根据现实的城乡生活保障水平来提高补偿标准，除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予适当保障，这样就需要相应修改《土地管理法》有关征地补偿标准的规定，适当提高征地补偿标准，以切实保障失地农民生活水平不下降、长远生计有保障。
近几年来，我市通过加强人民调解规范化建设，强化矛盾纠纷排查调处，坚持排查在前，防范在先，在预防和化解民间纠纷、群体性突发事件中，较好地发挥了“第一道防线”的作用，为维护社会稳定，促进社会和谐作出了重要贡献。
（一）人民调解预防、减少和化解了大量社会矛盾纠纷。全市人民调解组织坚持“调防结合，以防为主，多种手段，协同作战”的工作方针，遵循“组织建设走在工作前、预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前”的“四前工作法”，大力开展“调解矛盾纠纷，创建平安**”和“矛盾纠纷调解年”活动，及时有效地排查化解和预防减少了大量民间矛盾纠纷。全市人民调解组织每年平均调解各种纠纷一万余件，成功率在98%以上。据统计,2007年一季度全市人民调解组织共调处各类矛盾纠纷1853起,调处成功1833起,成功率达98.9%。其中，防止民间纠纷引起群体械斗33起，涉及670人；避免群体上访22起，涉及224人；防止民间纠纷转化为刑事案件8件。2007年1月，苏仙区白露塘镇观山洞村两个组的村民为争鑫源矿业运输权发生纠纷，将运矿车停在矿口主要运输道路上，使矿方采矿运输工作停滞，同时致使矿业工人无工可做而与当地村民又发生冲突，双方手持铁棒对峙，群体械斗一触即发。镇里接报后，立即组织司法所、综治办和派出所人员火速赶到现场，一方面做好双方的疏导工作，避免矛盾升级；另一方面组织村民代表和矿方代表协商调处。
经过4个多小时的调处，双方终于达成了调解协议，避免了一起群体械斗的发生，维护了正常的经济环境。2007年3月，**市**县新墟镇一妇女邹某在嘉禾县城关镇一房东李某家突然死亡，几十名死者亲属情绪非常激动与房东李某发生争执，并到嘉禾县城关司法所报案，要求追究李某责任，并扬言如果处理不好就扣押嘉禾来住**的车辆。司法所的同志意识到情况紧急，迅速将情况上报镇里和县司法局。镇里立组织纠纷协调处理小组奔赴现场维护秩序并深入调查情况，同时通知法医验尸确定死因，并联系**县新墟镇干部一起到嘉禾县城关司法所共同处理。经法医鉴定，邹某属正常死亡。调查中发现，邹某与李某同居生活了两年。事实清楚后，城关司法所召集纠纷双方进行调解，经过多方努力，双方达成调解协议，一起跨市、县的突发性纠纷得以圆满解决。由于防范机制不断健全，全市民间纠纷发生率近几年来呈下降趋势。统计数字表明，2004年全市共排查出各种矛盾纠纷14830起，2005年为11350起，2006年为8992起，2005年比2004年下降了23.5%，2006年比2005年下降了20.8%。人民调解把大量社会矛盾纠纷解决在萌
芽状态和基层，大大减少了量、诉讼量和可能发生的违法犯罪、群体斗殴事件，成为党委、政府化解社会矛盾纠纷，维护社会稳定的“第一道防线”。我市的人民调解经验在2007年4月9日《湖南日报》头版头条进行了报道。
（二）人民调解组织、队伍、制度建设逐步健全。目前全市建立了县、乡、村、组、联户五级人民调解组织，共有各类人民调解组织3661个。其中县（市、区）人民调解工作领导小组11个，乡镇（街道）调委会257个，村民调委会2974个，社区调委会207个，厂矿、企业及各类专门调委会212个；有人民调解员1.3万人，义务调解员和纠纷信息员3.8万人，并在乡镇、村人民调解委员会设立了调解庭（室）。各乡镇成立了以司法所、公安派出所和人民调解委员会为主，国土所、林业站和水管站等有关职能部门参加的联合调解委员会，构筑了多层次、多形式、全方位，遍布城乡、厂矿企业的人民调解组织网络，形成了“大调解”的工作格局。人民调解委员会基本实现“六统一”（标牌、印章、人民调解标识、程序、制度、文书统一）和“五有”（有标识牌、有办公场所、有印章、有调解回访记录、有统计台帐。建立健全了目标管理、持证上岗、纠纷登记、统计、文书档案管理等十多项管理制度；实行纠纷情报信息月报制、重大疑难纠纷报告制度、跨地域联谊联调制度、定期排查和专项排查等制度；加强了联络互访机制、矛盾纠纷预防机制、矛盾纠纷排查机制、矛盾纠纷调处机制、人民调解工作保障机制、人民调解工作督办机制等矛盾纠纷排查调处长效机制。基本形成了管理有章程，考核有标准，办事有程序，监督有依据的人民调解工作机制，有力地推动了全市人民调解工作规范有序发展，提升了人民调解的社会公信力。
（三）人民调解工作机制不断创新，工作领域逐步拓展。为了有效整合和强化化调解职能，目前全市各县（市、区）均结合实际逐步建立了以人民调解为基础和依托，人民调解与司法调解、行政调解有效衔接配合的“三调联动”工作机制。北湖区成立了三调解联动工作领导小组，办公室设在区司法局，具体履行牵头、协调、督办、考核、问责等10项工作职责，并配备流动调解车一台，设立“流动调解庭”，建立了由“一个三调联动班子、一套规范工作机制、一支综合调解队伍、一台流动调解专用车、一条人民调解热线”“五个一”构成的矛盾纠纷调解工作机制。将人民调解贯穿于民事案件的诉前、诉中、诉后各个阶段，明确了与行政调解对接工作范围。对重大疑难纠纷和跨区域、跨部门、跨行业的矛盾纠纷，由办公室指派相关成员单位抽调精干力量组成“流动调解庭”，赶赴纠纷现场进行集中调解。资兴市对涉及有关人身、财产权益的民间纠纷和简易经济纠纷到法院的，由法院妥善引导当事人选择人民调解的方式解决纠纷。
资兴、北湖还积极在城区派出所设立调解室，由司法所、法律服务所派人到调解室值班，配合派出所现场调解纠纷或受理派出所移交的当事人申请调解的民事纠纷，实现了人民调解与治安调解的优势互补。资兴、北湖在城区派出所设立调解室，实现了人民调解与治安调解的优势互补。临武县在交警大队设立调解室，有效调处因交通事故引发的纠纷。汝城县分别在县法院、公安局、司法局设立了司法调解协调中心、治安调解协调中心和人民调解协调中心。安仁、桂阳、苏仙、嘉禾等司法局通过“三调联动”，会同相关职能部门成功化解了多起疑难纠纷和群体性纠纷。2007年1月，同新建材市场一门面的产业主曹某一纸诉状将租赁其门面的江某告上法庭。在此之前，双方因门面归还时间产生分岐发生打斗，都被公安机关治安处罚过，双方积怨较深。北湖区三调联动工作办公室获知这一信息后，主动介入调处，经过几个回合的协商调解，双方终于达成协议握手言和，既减少了当事人的诉累，又消除了当事人的积怨。据统计，北湖区自流动调解庭成立以来，共组织和参与调处重大矛盾纠纷79起，调处成功77起，其中成功调处跨区县边界纠纷36起。
二、对当前我市主要社会矛盾纠纷的简要分析
随着改革开放的日益深化和社会主义市场经济的不断发展，社会经济成分、利益关系和分配方式等日益多样化，各种利益冲突和磨擦不断出现，不断发生，涉法问题越来越突出，组织化倾向比较明显，影响了正常的社会生产生活秩序，对社会稳定形成较大的压力。我市人民调解工作面临一些新情况、新问题，主要表现在：
（一）矛盾纠纷诱因复杂、类型多，矛盾纠纷主体呈多元化。过去调解矛盾纠纷集中在婚姻家庭、宅基地、邻里、债务等方面，诱因相对简单，只要及时调处，一般都能化解平息，对社会危害不大，已经不再是民间主要矛盾纠纷。而当前的人民内部矛盾纠纷大多与当地经济发展、宏观调控、产业结构调整等因素有关，涉及征地拆迁、环境污染、劳资纠纷、矿产资源、企业改制、村务管理、土地承包、职工下岗、干部待遇、复员军人就业和党群干群关系等引发的矛盾纠纷不断增加。从矛盾纠纷的主体来看，过去以单一的自然人之间的矛盾纠纷居多，现在矛盾纠纷的主体涉及企业、社会团体，甚至涉及到政府部门。
（二）突发性纠纷增多，易发群体性纠纷。新时期的人民内部矛盾纠纷的发生绝大多数与经济利益有关，如拆迁安置、征地补偿、企业改制纠纷等。为了尽快解决问题，矛盾纠纷当事人往往给对方施加压力，或借助媒体将矛盾纠纷社会化、公开化，使矛盾纠纷更为复杂。有的矛盾纠纷当事人甚至抱着“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误想法，动辄越级上访、甚至到当地政府“闹事”，试图通过“闹事”来引起政府的重视，以求问题的解决。一些地方群体性纠纷参与人数动辄数十人，甚至上百人，而且组织化倾向比较明显，甚至有的群体性纠纷事件，背后有组织者操纵指使，事前和事中都有较为严密的组织领导和周密的行动计划。统计数字表明，全市公民与法人和其他组织因利益引发的群体性纠纷发生率逐年上升，2004年度为19.7%，2006年度为21.5%，2007年一季度达到了28.3%。
（三）矛盾纠纷调解难度大，反复性强。随着人民群众的法制观念和法律知识水平提高，无理取闹或无原则纠缠的现象减少了。现在，矛盾纠纷主要趋向是自我保护和维护自身权益，矛盾纠纷的内容由简单趋向复杂。有的历史遗留问题，有的群体性纠纷往往与少数人行为偏激违法纠缠在一起，在有关部门处理之后，由于个别别有用心的人从中作祟、唆使，导致纷争再起。一些跨行业、跨部门、跨地区的纠纷不断增多，解决起来难度很大。
以上特点说明，矛盾纠纷中出现的新情况、新问题对人民调解工作造成了很大的冲击，调解工作的内容增多，涉及面更广，工作的难度增大，因此需要更加重视和采取切实措施强化人民调解工作。
三、当前我市人民调解工作存在的主要问题及成因
我市人民调解工作总的情况是好的，在化解矛盾纠纷、维护人民群众合法权益、促进社会稳定和谐发展中发挥了重要作用。然而，新形势的发展对人民调解工作提出了新的更高的要求，通过对各县（市、区）和部分乡镇的走访调查发现，我市人民调解工作在有些方面表现出明显的不适应，实践中暴露出的一些问题制约了人民调解工作的发展及其职能的发挥。
（一）一些地方对人民调解工作重视不够，认识不足。一是有的基层领导
认为人民调解“职能软”，可有可无，对人民调解在化解矛盾纠纷上的作用持怀疑态度，未能把人民调解工作提上党委、政府工作的重要议事日程，重治理，轻防范，从而对人民调解工作重视不够，支持不力，舍不得投入；二是对人民调解工作宣传少，致使调解的作用与社会大众的认知程度不相符合；三是一些地方各有关部门没有形成共同参与、齐抓共管的局面，对人民调解工作支持配合不到位。人民调解组织在调解纠纷过程中，要求有关部门给予配合和参与时，存在着回避的现象，调解人员孤军作战，无法处理涉及面广的复杂矛盾纠纷。
（二）人民调解工作缺乏必要的保障。一是组织保障不到位。由于受利益驱动，在涉及基层政府、集体经济组织与群众之间的利益之争，甚至涉及到一些政策的贯彻执行时，一些基层组织的硬性干预，损害了人民调解的中立性质。二是经费保障不到位。有些乡镇（街道）没有将人民调解委员会工作经费纳入乡镇（街道）财政预算，或虽列入预算却不能做到专款专用。村居（社区）调委会的经费更是没处落实。这样既不利于人民调解工作的开展、不利于纠纷的及时妥善解决，也不利于调动广大调解员的工作积极性。经济条件相对好些的村，调解主任有一定的工资性补助，但经济较差的村，调解主任连工资性补助都不能很好地落实，更不能保障其为调处纠纷而支出的费用。
（三）调解人员的法律素质和调解技能有待提高。新形势下，人民调解工作的难度越来越大，加之人民调解协议与民事诉讼相衔接后，调解的程序、文书等规范性要求不断提高，因此对调解员的综合素质及调解技能的要求也越来越高。而我市人民调解员队伍素质、技能与新形势的要求相比还有一定的差距。一是一些地方在产生人民调解员时，只注重个人的品德和威望，忽视文化素质和专业技能，造成队伍年龄老化，结构不合理，调解员文化程度普遍不高，特别是村、居（社区）调解员文化程度明显偏低。二是教育培训力度不够大，大多数调解员，特别是村（社区）调解组织中的调解员没有经过较系统的法律知识学习，专业知识欠缺，在工作中难以做到依法调解。三是一些有一定文化程度和法律知识的年轻调解员因缺少基层工作经验，面对一些较疑难的矛盾纠纷，无从下手，从而影响了矛盾纠纷的及时有效化解。
（四）人民调解工作规范化程度还不高。目前，我市各级调解组织调解工作规范化程度还很欠缺。部分人民调解委员会没有严格按照规范操作，文书不齐，调解协议书表述不清，要件遗漏，装订不规范等问题大量存在。有些村的调委会主任虽有工作热情和工作经验，并具有一定的威望，但由于年龄偏大，文化程度低下，法律知识贫乏，很难达到依法调解的要求，且无法独立制作规范的调解文书，从而严重影响了人民调解效力的发挥。此外，村、居（社区）人民调解组织普遍存在工作机制不健全，工作程序不规范的情况，还有些村的调委会组织涣散，形同虚设，不能发挥村级调解组织应有的作用。
四、进一步加强新时期人民调解工作的意见和建议
为促进全市人民调解工作的改革和发展，使人民调解工作在化解和预防减少社会矛盾纠纷构建和谐**中充分发挥作用，现提出如下意见和建议：
（一）进一步提高认识，加强领导。正确处理人民内部矛盾，是改革发展关键时期的重大任务，是构建社会主义和谐社会的重要标志，也是对各级党委和政府执政能力的重大考验。各级党政领导在正确处理稳定和发展的关系，矛盾纠纷调处与社会稳定的关系的同时，要认识到加强新时期人民调解工作的重要性和紧迫性，认识到人民调解组织在维护稳定“第一道防线”中的重要作用。把人民调解工作当作重要工作抓紧抓好。要把人民调解工作列入社会治安综合治理的重要议事日程，高度重视。要严格落实领导目标责任制，强化党政主要领导作为第一责任人的意识。对于涉及面广、社会影响大、直接关系群众切身利益的重点、难点、热点纠纷，各级领导要亲自出面协调处理，防止因处理不及时、方法不当引起矛盾激化和事态扩大，酿成或刑事案件。同时，加大社会宣传力度，利用各种宣传媒介，大力宣传人民调解的性质、意义、作用和独特优势，形成全社会关心、支持调解工作的良好氛围，使调解成为人民群众和社会组织解决矛盾纠纷的第一选择。
（二）大力推行“三调联动”，构建人民调解工作新机制。新形势下，跨区域、跨行业、跨部门、多主体的矛盾纠纷越来越多，成因越来越复杂，调处难度很大，人民调解、司法调解、行政调解各自为政的局面越来越不适应新形势的需要，人民调解经常出现力不能及、工作协调衔接难的情况，严重影响了调解职能的充分发挥。积极整合调解资源，实行矛盾纠纷归口管理、综合协调、统一调度，建立以人民调解为基础，人民调解、行政调解、司法调解有机结合的“三调联动”矛盾纠纷排查调处新机制，形成大调解工作格局，有利于取长补短，充分发挥调解的优势和功能，及时有效化解涉及面广、成因复杂的重大矛盾纠纷。全面推行北湖区“流动调解庭”的成功经验和“一个三调联动班子、一套规范工作机制、一支综合调解队伍、一台流动调解专用车、一条人民调解热线”的“五个一”做法，尽快形成“党政牵头、分级负责、部门联动、群众参与”的调解工作新格局。
（三）预防和减少矛盾纠纷要在“调防结合”上下功夫。人民调解一方面要积极调解，及时化解民间纠纷，努力把可能激化的矛盾纠纷减少到最低限度。做到哪里有民间纠纷，人民调解工作就延伸到哪里，及时地去化解这些纠纷，维护社会稳定。另一方面，要把出发点和落脚点放在“预防”上，科学地把握民间纠纷产生、演变、发展的规律，增强对民间纠纷发生的预测、控制能力，加大预防工作的力度。要深入到人民群众中去，及时发现有可能导致矛盾纠纷的潜在因素，防止矛盾纠纷特别是的发生。要充分发挥人民调解工作网络优势，积极向党委、政府反映社情民意，为处理矛盾、防范激化提供及时的信息。同时，要把人民调解工作与普法依法治理工作紧密结合起来。调解的过程就是法制宣传的过程。要充分发挥人民调解组织及人民调解员分布广，贴近群众的优势，坚持在调解工作中开展法制宣传和道德教育，增强公民的法律意识、法制观念和道德修养，自觉做到依法办事，依法律己，依法维护自己的合法权益，从而从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。
（四）加强保障力度，切实保证人民调解工作有效开展。加强对人民调解工作的保障，是搞好新时期调解工作的基础和保证。各级党委政府和基层组织要切实加强对人民调解工作的保障力度。一是要加大组织保障力度。各级党委、政府在人民调解工作中既要当好组织指导者，又要给予调委会足够的独立性，确保人民调解组织在调解中能保持一种中立地位，以增加人民调解工作的公信力。二是要加大经费保障力度。县乡两级应当有专门的调解工作经费和指导经费，并列入年初财政预算。要制定人民调解员的工作补贴标准，特别要重点落实好村调解主任的报酬，这是调动人民调解员工作积极性、确保调解质量的重要手段。同时，要把人民调解员培训经费列入财政预算。如资兴市人民调解经费由2006年的2万元增加到2007年的10万元，其中7万元用于对全市调解员进行业务培训。
