时间：2022-05-15 13:27:33
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇法官履职报告，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、目的意义
通过主审法官的选任，推行法官员额制，把具有较强审判业务能力和水平，具有良好职业道德和进取精神的法官选拨到主审法官这一重要的岗位上来，充分挖掘现有审判资源的潜力，调动法官的工作积极性，实现责权利的有机统一，进一步提高审判工作的质量和效率，形成新的公正、高效、有序的审判运行机制。
二、选任主审法官的基本原则
1、依法实施原则；
2、公开、平等、竞争、择优的原则；
3、责、权、利相统一的原则；
4、优胜劣汰，动态管理的原则；
三、主审法官的任职条件
主审法官应同时具备以下条件：
1、遵守宪法、法律和本院规章制度，严守审判纪律，严格依法办事，秉公执法，清正廉洁，具有良好的职业道德。
2、已通过国家司法资格考试并符合法官任职条件，或者系本院审判员。
3、有较丰富的审判实践经验，能够运用所掌握的法律专业知识解决审判工作中的实际问题；能够熟练主持庭审活动，并有较强的语言表达能力和文字写作能力；能够规范、熟练地制作法律文书。
4、所承办案件无重大差错，无违法违纪行为。
5、身体健康，能够胜任审判工作。
6、具有一定的组织协调能力。
四、领导机构
主审法官选任工作由本院党组统一领导、组织、实施，在云南省高级人民法院政治部、玉溪市中级人民法院政治部、县人大、县纪委，县组织部、县政法委的参与、指导、监督下开展工作。
五、主审法官的职数
按县人民法院所担负的三大审判任务，主审法官分为刑事主审法官，民事主审法官，行政主审法官三类；全院设主审法官的职数为8名，其中刑事主审法官2名，民事主审法官6名，行政主审法官由主审法官选任领导小组从民事主审法官中指定一人兼任；院长、副院长、审委会委员、庭长、副庭长非经考试任命，不享受主审法官待遇。院长、副院长、审委会委员、庭长、副庭长担任主审法官的，每年承办案件数不得低于同类主审法官的平均办案数。
六、主审法官的选任程序
1、设立第一任主审法官选任领导小组。由院长业宁州任组长，政治处主任周明全任副组长，副院长王洪波、周汝康、王海明任组员，组成第一任主审法官选任领导小组。
2、确定主审法官员额并公布。第一任主审法官的职数为8名，分为刑事主审法官和民事主审法官两类。其中：刑事主审法官2名，民事主审法官6名，行政主审法官由主审法官选任领导小组从民事主审法官中指定一人兼任。
3、报名。除院领导外，凡本院审判员均须报名参加选任；已通过国家司法资格考试并符合法官任职条件的人也可报名参加选任。
4、资格审查。由报名者填写报名表，由主审法官领导小组公布报名和资格审查情况。
5、业务及综合素质考试。主审法官考试分为业务素质考试、逻辑思维和口头表达能力考试、庭审能力考试、公文写作能力考试、裁判文书写作能力考试共五场，总分100分。若报名参选人数达不到2比1的比例，在不违背《通海县人民法院主审法官选任工作实施细则》规定的选任主审法官基本原则的前提下，可由主审法官选任领导小组根据实际情况另行制定考试办法，对考试内容和形式作适当调整。
①业务素质考试。刑事主审法官主要考刑法、刑事诉讼法、刑事证据理论及相关司法解释；民事主审法官主要考民法通则、婚姻法、合同法、继承法、民事诉讼法、民事诉讼证据规定及相关司法解释。占总分的40%。由省高院政治部负责出题和评分，由市中院政治部负责监考。
②逻辑思维和口头表达能力考试。收集一定数量的题目，内容涉及案例、政治、外交、文化娱乐、同事关系、上下级关系、婚姻家庭、伦理道德等方面。由应试者抽签定题后，考虑5分钟，即席发表对问题的看法。考评组对应试者的思维敏捷性、社会生活经验、逻辑思维能力和口头表达能力作出综合评价，占总分的10%。考评组成员由市中院政治部从本市两级法院中指定五名优秀法官，会同本县人大、纪委、组织部、政法委各一名代表，共九人组成。
③庭审能力考试。选择一部分本院受理的案件，由应试者开庭审理并公开当庭宣判。法庭审理结束，由考评组对应试者主持法庭审理的能力、庭审技能、感染力、语言表达能力等综合素质进行评判，占总分的20%。考评组成员由市中院政治部从本市两级法院中指定五名优秀法官，会同本县人大、纪委、组织部、政法委各一名代表，共九人组成。
④公文写作能力考试。由应试者自定题目，写一个工作报告、工作总结或工作方案，占总分的10%。由省高院政治部负责评分，由市中院政治部负责监考。
⑤裁判文书写作能力考试。第一，选一个案情复杂、事实和适用法律争议较大的案例，制作一份判决书；第二，选一个案情复杂，但事实和适用法律争议不大的案例，制作一份判决书；第三，选一个案情简单、事实和适用法律都无争议的案例，制作一份判决书。通过以上三个判决书的综合得分，作为评定应试者裁判文书制作能力的依据，占总分的20%。由省高院政治部负责出题和评分，由市中院政治部负责监考。
6、公布考试分数。
7、根据考试、考核、考察情况，公示拟任名单。
8、公布选任结果，办理任职手续。
9、由本院院长颁发任命书。
七、时间安排
为加快推进以员额制为方向的法官职业化进程，通海县人民法院第一任主审法官选任工作定于2003年9月1日起正式开始组织实施，于2003年12月31日前结束选任工作，当选的主审法官于2004年1月1日履职。报名及考试的具体时间另行通知。
八、第一任主审法官的履职期限
通海县人民法院第一任主审法官的履职期限为三年，从2004年1月1日——2006年12月31日。履职期限内的主审法官拥有主审法官职权，履行主审法官职责，享受主审法官待遇，承担主审法官责任。
九、主审法官的职权
1、独立审判权。主审法官拥有独立审判案件，不受任何非法干预的职权。在独任审理的案件中，主审法官对最终的裁判结果有决定权；在合议庭审理的案件中，主审法官有独立发表个人意见的权利；在审委会讨论案件的过程中，主审法官有保留个人意见的权利。
2、组织管理权。主审法官有权组织本审判单元的审判管理工作，有权指令法官助理完成庭前的准备工作和庭后的善后工作，有权安排书记员的工作。
3、考核建议权。主审法官有权考核法官助理和书记员的工作，并有权建议奖惩、晋升或处罚法官助理和书记员。
4、主持庭审权。独任审理的案件，一律由主审法官主持；合议庭审理的案件，一律由主审法官担任审判长。
5、签发文书权。非经审委会讨论决定的案件，一律由承办的主审法官签发法律文书。
6、建议讨论权。在本辖区有重大影响的案件，合议庭意见有重大分歧的案件，承办案件的主审法官有权按多数人意见作出决定，或者依法报请分管院领导提交审委会讨论决定。
十、主审法官的责任。
1、独任审理的案件，由主审法官对案件的审判程序，确认事实和裁判结果依法承担责任；
2、合议庭审理的案件，由合议庭对案件的审判程序，确认事实和裁判结果依法承担责任；对于应由合议庭承担责任的，担任审判长的主审法官应承担主要责任，坚持正确意见的主审法官可免除责任。
3、由审判委员会决定的案件，独任审理的主审法官或参加合议庭的主审法官有过错的，视情况确定责任。
4、主审法官在审判工作中，违反法律、法规、审判纪律且造成一定后果的，应当根据《最高人民法院关于人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》、《最高人民法院关于人民法院审判纪律处分办法（试行）》、《最高人民法院关于严格执行〈中华人民共和国法官法〉有关惩戒制度的若干规定》和其他有关规定承担相应责任。
5、由于主审法官对法官助理、书记员管理不严，指导不力，监督失控，致使法官助理、书记员在审判工作中犯有重大过错，除由本人承担责任外，主审法官视情况承担相应责任。
6、主审法官应按期完成分管院领导交办的其他工作，拒绝工作或消极应付工作的，按不履行工作职责从严论处。
十一、主审法官的免除
1、因任期届满而免除的；
2、因主审法官自身过错的法定原因被免去法官职务的；
3、因违法审判受到党纪、政纪处分的；
4、因在审判工作中有重大过错，并造成严重影响的；
5、因在法官年度工作考核中被确定为“不称职”的；
6、因身体状况难以继续履行主审法官职责的；
7、因本人提出辞职，并被批准的；
8、因工作需要调离审判岗位的；
9、其他不宜担任主审法官事由的；
因第2至第4项所列情况，被免去主审法官职务的，三年内不得再参加主审法官选任。
十二、主审法官的补缺
1、主审法官实行三年一届，每任必考的制度；
2、因任期未满，有主审法官中途辞职、免职或调离的情形发生时，主审法官领导小组可以本届主审法官考试排名为序，依次替补；补缺的主审法官，履行主审法官职责，承担主审法官责任，享受主审法官待遇。
3、补缺的主审法官任期为本届未满的期限。
4、因特殊原因未依次替补，而由主审法官领导小组指定的主审法官，履行主审法官职责，承担主审法官责任，不享受主审法官待遇。
十三、主审法官的待遇。
1、政治待遇：被选任为主审法官的，在部门领导职务空缺时，作优先考察人选。
2、经济待遇：（1）主审法官享受一切正常的工资职级待遇；（2）按《第一任主审法官岗位责任制考核办法》考核合格的主审法官，可享受每年1.5万元的岗位责任津贴。
现在，我代表大庆市中级人民法院向大会报告工作，请予审议，并请政协委员和列席的同志们提出意见。
一、法院工作在市委的正确领导下，在市人大法律监督和政协民主监督下，全市法院深入贯彻市委七届七次、八次全会精神，认真执行市八届人大会议决议，紧紧围绕“为大局服务、为人民司法”的工作主题，扎实推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁司法三项重点工作，全面加强法院审判、执行工作和队伍建设，为维护社会和谐稳定、促进经济发展、保障民生提供了有力的司法保障和优质的法律服务。
（一）以执法办案为首要任务，努力提高案件质量和审判效率
依法受理各类案件40584件（含旧存1040件），审结39031件，综合结案率96.2%。二审发改率0.53%，为全省最低。结案标的额为23.1亿元，同比上升8.5个百分点。发挥刑事审判职能作用，打击犯罪，维护社会稳定。审结一审刑事案件2877件，做出有罪判决4213人，结案率98.5%。认真落实“宽严相济”的刑事政策和《人民法院量刑指导意见》，正确把握宽严的范围和幅度，使刑事案件的量刑更加规范。判处五年以上有期徒刑、无期徒刑及死刑423人，占10%。判处拘役、管制、缓刑、免予刑事处罚及单处罚金刑2376人，占56.4%。宣告无罪2人。发挥民事审判职能作用，促进经济发展、社会和谐。依法审结民商事一审案件25771件，结案率95.8%，解决诉讼标的额近11亿元。发挥行政审判职能作用，支持监督依法行政。审结行政一审案件182件，结案率100%。办理行政非诉审查与执行案件530件，执结标的额185万余元。发挥审判监督职能作用，维护司法权威。审结各类再审案件854件（其中减刑、假释案件693件）。发挥执行工作职能作用，保护当事人合法权益。深入开展创建“无执行积案先进法院”和“委托执行案件专项清理”活动，执结各类案件6822件，执结率97.7%，同比上升3.5个百分点；执结标的额10.6亿元，同比上升39.5个百分点。加强立案工作，保障合法诉求。日常接待当事人上访2013人次，院长接待日接访690人次。办结市人大、政协等上级机关交办、转办的案件38件，办结率100%。开展了“集中清理涉诉积案”活动，对12月31日前尚未息诉罢访的186起积案进行了集中清理，现已办结160件，办结率86%。已办结的积案中，息诉率达到81%。
（二）以司法为民为最高追求，努力提高服务意识和工作水平
把服务大局作为一切工作的出发点和落脚点，及时贯彻落实市委会议精神，结合会议内容研究谋划法院工作要点，努力使审判工作与市委思想上同心、目标上同向、工作上同步。制定了《关于为大庆城市化和城市现代化建设提供有力司法保障和优质法律服务的若干意见》，对全市法院服务大局工作进行了有力的指导和推动。开展了“访企业、提建议、促发展”活动，法官参与走访500余人次，走访企业80余家；向机关企事业单位提出司法建议300余项，其中有210余项被相关单位采纳。对涉及我市重点项目、重大在建工程、特殊群体的案件开辟绿色通道，为大庆市重点项目建设提供了优良的司法保障。把人民满意作为检验工作得失成败的根本标准，牢固树立“和谐审判、案结事了”的司法理念，对有条件的民商事、行政以及刑事附带民事案件，尽可能地使用调解、协调、和解的方式来处理，民商事一审案件调撤率达到85%，同比上升9.7个百分点；刑事自诉案件和刑事附带民事案件中以调解撤诉方式结案的占84.8%，行政案件以协调方式结案的占45.1%，执行案件和解率达到36.1%。按照市委的要求和部署，不断完善“六调联动”机制，加强人民调解窗口和法律援助窗口建设，使近千件纠纷通过诉讼外渠道得到解决。全面落实司法救助制度，对确有困难的当事人依法减、缓、免收诉讼费328.2万元，指定辩护83人次，发放司法救助专项资金145万余元。
（三）以队伍建设为根本保障，努力提高法官素质和职业形象
深入开展“人民法官为人民”主题实践活动，组织法官认真学习领会科学发展观、“三个至上”重要思想和人民法官核心价值观的科学内涵，增强了对司法大局观、司法能动性和司法人民性的理解与认同，牢固树立了公正、廉洁、为民的司法理念。制定了多类别、多层次的教育培训规划，组织法官参加续职培训及各类专项培训共计11期421人次；以文书讲评、庭审观摩、岗位培训等方式培训法官900余人次，增强了教育培训的有效性和实用性，两级法院有10人完成了在职研究生的学历教育，有19人通过了国家司法考试。坚持“干净、干事”的用人原则，落实上下级法院法官双向挂职锻炼和专家型、复合型法官重点培养工作，并在市委的领导和市政府的支持下，通过公务员考试、公开选调法官、引进人才等方式招录工作人员80人，健全完善了选人用人的体制机制。加强纪律作风整顿，把纪律作风建设与治庸、治懒、治散紧密结合起来，注重从具体事情抓起，从典型事例抓起，机关面貌焕然一新，队伍战斗力进一步增强。推进法官廉政建设工程，设立了专职廉政监察员办公室，负责日常的质效监督考评工作；开展了“万件案件大评查”活动，对以来上级法院发回重审、
改判等六类案件进行了严格评查，针对发现的实体和程序问题制定了切实的整改措施；加大了对违法违纪问题的查处力度，处理违法违纪人员4人。
（四）以规范管理为主要抓手，努力提高管理层次和司法效能
深入开展“司法管理年”活动。在审判管理方面，完善了《审判流程管理期限控制标准》、各类案件审理操作规程等16项制度，加强了审判流程管理；设定了一审发回重审率、生效案件改判率等十余项评价指标，全面、客观、公正地评价法官业绩，加强了审判绩效管理；定期开展庭审考评和法律文书评查，建立起常态化的案件质量评查机制，加强了审判质量管理。在队伍管理方面，设计岗位规范121个，开展了岗位工作纪实，实现了对岗位履职情况的全面记录和综合考评；对工作绩效进行季考评季通报，年终按序列排名，考评结果与立功受奖、学习培训、晋职晋级紧密结合，产生了积极的激励约束效应。在政务管理方面，继续开展重点调研课题研究，围绕司法管理改革、适用法律情况和当前社情民意确定重点调研课题14个，充分发挥调查研究服务司法决策、服务科学发展的基础作用；全面提高宣传层次和水平，在省市新闻媒体开辟了“审判传真”等4个专栏，在各级新闻媒体发稿2027篇，树立了人民法院和人民法官的良好形象。“全省三项重点工作暨司法管理年活动推进大会”在大庆市召开，市法院规范化管理的经验得到了省法院的充分肯定。
（五）以接受监督为基本途径，努力推进司法公开和司法民主
全市法院自觉接受人大法律监督、政协民主监督以及检察机关和社会各界的监督。坚决执行市人大及其常委会的各项决议、决定，积极配合各级人大常委会开展的专项调研、执法检查等活动。畅通民意沟通渠道，召开人大代表、政协委员、律师代表及当事人代表座谈会24次，主动邀请人大代表、政协委员旁听庭审和跟踪参与执行案件46件。及时全部的办结省、市人大督办案件25件。受理检察机关
抗诉案件59件，审结37件，其中改判、发回和调解21件。提高人民群众的司法参与度，全市人民陪审员参审案件3725件。高度重视人民群众和社会各界针对法院工作提出的意见和建议，以文件形式回复人大代表、政协委员的建议3件，并针对反馈的各类问题，制定了《关于进一步规范审判执行工作的若干意见》，就两级法院存在的不规范环节和不透明程序进行整改，保障了人民群众对司法活动的知情权、参与权和监督权。
全市法院共有16个集体、15名个人获得省级以上荣誉，市法院被评为全国法院文化建设示范单位，市法院民二庭被最高人民法院、授予“青年文明号”称号，让胡路区法院邢海东同志被最高法院评为“全国清积工作先进个人”。上述工作成绩的取得，得益于市委的正确领导和人大、政协的监督，得益于市政府和社会各界的关心与支持。在此，我代表全体法官及工作人员向各位代表、委员、社会各界和全市人民表示衷心的感谢！
在总结成绩的同时，我们也清醒地看到，两级法院的工作还存在一些不容忽视的问题。一是在服务大局方面，把各项工作放在经济社会的大局中去谋划、去思考的意识还需加强。二是在审判工作方面，上诉率较高以及隐性超审限等问题还不同程度存在。三是在人员素质方面，部分法官不适应审判工作新形势的要求，司法观念滞后，工作方法简单，不善于辨法析理、细致耐心地做群众工作，个别案件久审不结、久调不结、久执不结，人情案、关系案仍有发生。同时压力大、法官配置不合理、精英化法官数量严重不足仍然是制约法院自身发展和影响司法公信力的主要矛盾。对这些问题，我们一定高度重视，采取切实有效措施，认真加以解决。
二、2011年工作意见
为卓有成效地服务于全市经济社会的发展建设，2011年全市法院工作的指导思想是：以十七届五中全会精神为指导，以科学发展观为统领，紧紧围绕市委的工作部署和全市经济社会发展大局，认真做好社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，高度关注经济社会发展的新变化，高度关注人民群众日益增长的新需求，高度关注影响社会和谐稳定的新问题，以更新的理念、更强的能力、更高的水平、更好的形象做好以审判为中心的各项工作，实现结案率、执结率、调撤率稳步上升，上诉率、二审发改率、发生率逐步下降的“三升三降”工作目标，为大庆科学和谐跨越发展和城市现代化建设，为实现市委提出的五年翻一番的目标，提供更全面、更有力、更优质的司法保障。重点推进以下四个方面的工作：
（一）始终坚持党的领导，在能动司法方面取得新突破
坚持党对法院工作的绝对领导，不折不扣地贯彻执行党委的重大决策、部署和指示。认真负责地向党委、人大报告工作，主动汇报在队伍建设、审判工作等方面的重要举措和突出问题，寻求党委、人大、政府、政协及有关部门对法院工作的理解和支持。及时办理党委、人大、政协交办的事项以及人大代表建议、政协委员提案，切实加强与人大代表、政协委员的联络，自觉接受人大法律监督和政协民主监督。按照人民法院政治性、人民性和法律性高度统一的要求，坚定法院工作的正确政治方向，延伸审判职能，积极能动司法，努力做出对党负责、让人民满意的工作业绩。
（二）始终坚持服务大局，在促进发展方面取得新突破
密切关注经济社会发展大局，及时了解经济社会发展方向，深入研究经济社会发展动态，全面把握市委中心工作和重大战略部署，主动学习、认真贯彻、积极落实，使司法审判始终贴近经济社会发展需求。加强对个案或类案的剖析和对日常审判执行工作态势的研判，了解各种可能危及经济社会发展的法律政策风险，及时向党委、政府和相关企业提出对策建议。坚持司法为民，全面落实各项司法便民措施，切实做好风险告知、诉讼指导、判前释明、判后答疑工作，注重化解矛盾纠纷、理顺群众情绪、促进和谐稳定。
（三）始终坚持公正司法，在案件质效方面取得新突破
在确保案件质量和效果的前提下，妥善处理各类矛盾纠纷。严格落实审判流程管理、审理期限督办和通报制度，形成符合审判工作规律的新机制。落实全面、全程、全员调解的措施，尤其要加大立案和庭前调解力度，实现调解结案率和服判息诉率的稳步上升。推进“六调联动”机制建设，积极探索多元机制、多元方法化解社会矛盾纠纷，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式。深入开展“集中清理涉诉积案”活动和“无执行积案先进法院”创建活动，确保当事人诉讼权益高质高效地得到兑现。
（四）始终坚持以人为本，在队伍建设方面取得新突破
尊法学法守法用法主题法治宣传实践活动是贯彻实施“七五”普法规划的一项十分重要的工作，各级党委宣传部门和普法依法治理工作部门要高度重视，切实加强组织领导，突出宣传重点，创新宣传形式，强化督促检查。通过开展主题法治宣传实践活动，大力宣传关于全面依法治国的重要论述，宣传中国特色社会主义法律体系，推动法治实践，在全社会形成尊法学法守法用法的浓厚氛围。
一、突出重点开展主题宣传实践活动
（一）突出重点内容。深化“宪法宣讲xx行”，实施“宪法入户”工程，组织开展宪法宣传月系列活动，推动“全民学宪法”活动不断深入。贯彻落实《关于加强民法总则学习宣传的通知》精神，组建民法总则宣讲团，编写制作宣传资料（片），组织开展学习讲座、知识竞赛等，广泛开展民法总则学习宣传。利用“两学一做”学习教育、公务员学法用法三年轮训、领导干部网络学院学法等载体，发挥各类廉政、法纪等教育基地作用，提高党内法规宣传教育实效。
（二）突出重点领域。认真落实《司法行政惠企便民法律服务二十条》，围绕我省打造“一带一路”战略枢纽、“最多跑一次”改革、经济转型升级、浙商回归、“大湾区”建设等重点工作开展主题法治宣传活动。坚持以人民为中心的发展思想，围绕保障人民群众的合法权益，大力加强收入分配、社会保障、教育就业、医疗卫生、食品安全等与群众生产生活密切相关法律法规的学习宣传。
（三）突出重点对象。落实《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》，做好国家工作人员特别是领导干部和执法司法人员的法治培训，健全领导干部学法考法述法制度，实现学法用法全覆盖。以“法律进机关”为载体，加强机关法治宣传阵地建设，推进机关法治文化活动。贯彻落实《青少年法治教育大纲》，统筹做好法治课程地方教材的编写工作，规范学校法治教育课程课时设置，优化课堂教育的内容和形式。贯彻落实《关于加强农村法治建设的若干意见》，进一步发挥农村文化礼堂的法治宣传作用，加强新当选村（社区）干部、村（居）民代表法治培训。
二、创新宣传方式开展主题宣传实践活动
（一）加强媒体公益普法。贯彻落实《加强新闻媒体和互联网公益普法宣传工作方案》，在新闻网站、政务网站、政务微博、微信等开设法治宣传专栏。加强普法公益广告创作，加大公益广告刊播力度。深入开展“互联网+法治宣传”行动，巩固完善全省新媒体普法矩阵，运用互联网、移动通讯终端、公共视听载体等开展“全屏法治宣传”。加强全省司法行政系统微信塔群“之江法云”建设，畅通信息传递渠道，提供政策和法治咨询快递服务。
（二）推进法治文化建设。发挥“互联网+”法治文创联盟作用，加强法治文艺作品创作，组织开展全省法治文艺汇演。加强法治文化阵地建设，组织开展法治文化示范基地评比。加强车站、医院、银行等公共场所法治文化建设，提高法治宣传覆盖率。
（三）做好以案释法工作。落实《关于加强以案释法工作的意见》，建立各级以案释法平台和典型案例库，组织法官、检察官、行政执法人员等开展法律解读。结合“法律六进”工作，通过举办法治讲座、法律大讲堂、法治报告会等，开展以案释法宣讲。做好以案释法典型案例编辑工作，组织开展典型案例会、优秀案例征集评选等活动。
三、结合法治实践开展主题宣传实践活动
深化法治城市、法治县（市、区）创建活动，推进区域社会治理制度化、法治化。规范部门、行业依法治理，开展“依法行政示范单位”“文明执法示范窗口”“诚信守法示范企业”“依法治校示范校”等依法治理活动。加强基层民主法治建设，实施民主法治村（社区）创建质量提升工程，健全创建标准，完善创建机制，培育精品示范村（社区）。
四、进一步健全法治宣传教育工作机制
我市公务员管理处对全市公务员考核工作组织了调研。专门下发了《关于在全市开展公务员考核工作调研活动的通知》。各市（县）区、市直各部门及时组织自查，回顾总结了近几年的公务员考核工作的情况，上报了书面汇报材料。接着我们又到宜兴市、北塘区、滨湖区、惠山区等进行公务员考核工作实地调研，并召开了部分市级机关公务员考核工作专题座谈会。
一、我市公务员考核工作的现状
总的来看，我市公务员考核工作发展是健康的，考核的内容、标准、程序、优秀比例的掌握，考核结果的兑现等，能按照省、市的有关要求操作。各地各部门在考核工作的方式、方法上，也作了一些有益的探索。
(一)领导重视，摆上位置。提高认识、统一思想是搞好考核工作的重要前提和保证。全市在经过多年考核实践的基础上，在贯彻实施公务员法和落实国家、省、市有关考核工作政策规定的过程中，许多单位的领导及公务员管理部门，在认真总结分析考核工作的经验教训中，越来越认识到考核工作的重要性。考核工作是公务员管理的重要环节，是检验公务员履职情况的重要依据，是单位、部门管理工作的重要体现，是促进机关作风效能建设和公务员队伍建设的重要抓手。在提高认识的基础上，各市（县）区、各部门领导和组织人事部门把搞好考核工作放上重要位置，认真组织，落实措施，坚持考核质量，扩大考核效果。许多单位的主要领导重视考核工作，有的还亲自动员部署，抓好每个环节的措施落实。
(二)建立制度，规范考核。建立制度是规范考核工作，提高考核效果的重要措施。《公务员考核规定（试行）》和《省公务员考核实施办法》的出台，为全市考核工作制度化、规范化奠定了基础。多年来的实践探索，逐步使大家认识到，任何工作仅有制度框架，如果没有针对性的具体措施和操作方法，就难以坚持和奏效。对此，许多机关部门结合自身的工作性质、特点，研究出台切合自身实际的考核制度和考核办法。如滨湖区出台了《滨湖区区管干部年度考核实施办法》，对考核对象、考核内容和标准、考核程序、考核结果使用、几类特殊人员考核等次的确定等五个方面作了进一步的明确，以文件形式下发至区属各机关单位，规范了区管干部的考核工作。市规划局为加强平时考核，相继出台了《市规划局机关效能考评办法》、《市规划局机关内部管理考核办法》，把全局工作具体分解为公共工作、业务工作、重点目标、其他工作四部分23项，工作目标的分解细化，使考核工作有了具体内容；同时每季对考核结果进行通报，使机关年度考核有了扎实的工作基础。市房管局制定了《房管局日常考核规定》。市法院系统建立了法官业绩档案，对法官的职业道德、纪律作风、审判质效指标、庭审能力和调研能力一一存档，作为年度考核确定等次的依据。市公安局、市地税局根据摊子大、管辖范围广、公务员人数多的特点，将基层派出所、税务所的工作目标分解落实到人，根据不同业务、不同岗位设置不同的考核指标，在年终对基层所工作目标考评的同时，一起对公务员进行考核，使考核工作更具有目标性和针对性。考核指标量化细化，考核措施注重科学性和可操作性，促进了考核工作的制度化、规范化，使考核工作收到了较好的效果。
(三)定性定量相结合，增强考核的科学性。许多单位在考核实践中，顺应形势发展变化，不断创新考核的方式方法，使考核工作常抓常新，具有活力。如有的单位在定量考核的基础上，将民主测评、民意测验引入考核之中，在不违背考核程序和基本方法的前提下，个人述职述廉结束后，增加民主测评或民意测验这一程序；有的在确定公务员考核等次上，广泛听取群众意见，既发扬了民主，提高了群众参与考核的程度，又便于领导掌握公务员的全面情况，群众公认程度。团市委在年终考核中，让基层团干部对团市委机关干部进行测评，扩大了参与民主测评的范围，广泛听取了基层的意见。民主测评、民意测验的引入，拓展了考核工作视角，使考核工作更全面更科学。
(四)创新考核方法，提高考核效能。要使我市公务员考核工作有较大的转变，创新考核方法显得尤为迫切。市委组织部、市人事局积极探索市公务员绩效考核考评信息化管理建设。在借鉴省人事厅组织开发的信息化考核系统及兄弟城市经验的基础上，与市人才信息与技术服务中心一起，共同研究开发《市公务员绩效考核考评信息系统》，8月在市人事局机关试用，在多次听取各方面意见的基础上不断加以改进完善，取得了初步的成效。之后又在10个市级机关试点使用。从试点使用的情况来看，这个系统尽管还有许多地方需要进一步改进和完善，但在强化岗位职责和个人工作目标的考核方面都具有十分明显的促进作用。
二、我市公务员考核工作存在的主要问题
全市的考核工作在各级领导的重视及组织人事部门的认真组织下，考核工作越来越制度化、规范化。但是，公务员考核工作还存在着一些不尽人意的地方，单位之间的差异较大，这些都影响了考核效能的发挥。
一是认识上还不到位。个别单位的领导和少数公务员，对考核工作意 义的认识未完全到位。有的认为考核工作年年搞，年年都是老一套，少数单位对考核工作的形式、方法缺乏创新，满足于依葫芦画瓢，考核中只图形式不求实效；有的把考核工作当作是负担。认识上的偏差影响了考核工作的质量。
二是考核指标体系不完备。目前大多数单位没有制订适合自身职能和特点的细化、量化考核指标体系，公务员考核仍然停留在自我总结、定性考核阶段。定性考核是一种比较模糊的评价方法，印象和人为因素很大，容易影响考核结果的客观、公正。
三是考核标准掌握不严格。从近五年考核等次分析，全市基本称职、不称职等次的比例极低，约占到参加考核人数的0.09%；事实上高比例的称职以上等次并不能与高素质的公务员队伍之间简单地划上等号。有的领导经常埋怨对公务员管理缺乏措施和手段，公务员之间忙闲不一，工作推诿、扯皮，公务员能进不能出，能上不能下等问题长期得不到有效解决；但又不运用公务员行为规范、纪律、辞退、考核等法律法规，实施严格管理，以制度和规定来约束公务员的行为。特别是在对待违纪公务员的处理和确定考核等次上，心慈手软，抱着息事宁人的态度，大事化小，小事化了，该处分的不处分，该定基本称职、不称职的放宽确定等次的标准。有的单位为达到回避矛盾的目的，在确定公务员考核等次时完全依赖民主测评或民意测验的结果，有的甚至以无记名投票的形式确定优秀等次，这种不以工作实绩为基础，仅凭测评结果确定考核等次的简单化做法，缺乏客观性和公正性。由于少数单位掌握的标准不严格，采用的方法具有随意性，挫伤了认真做事的公务员的工作积极性，也影响了考核工作的严肃性。
四是考核的激励作用不明显。以前有些单位曾将公务员平时考核和年度考核的结果，与单位发放的奖金及目标奖挂钩，强化了考核激励作用。由于市级机关实行了统一标准的津补贴，各单位不能再发放奖金，平时考核无法与奖金挂钩，年终考核的结果虽然与工作性津贴挂钩，但额度大大降低，与平时考核结果不相关，考核的激励作用受到一定程度的影响。连续多年考核优秀的公务员，在职务晋升上没有体现出优先考虑的原则，影响了公务员争当优秀的积极性。
三、对进一步做好公务员考核工作的思考与建议
规范的考核是实施公务员制度的重要组成部分，客观公正的考核是激励公务员尽职干事的导向，严格认真的考核是改进机关工作作风、提高机关工作效能的有力措施。因此，不能满足于现有考核模式和习惯的做法，要不断解放思想，以开拓创新的精神指导考核工作，不断探索考核工作新方法、新途径。公务员考核工作要以科学发展观、科学政绩观为指导，以上级有关公务员考核规定为依据，建立以岗位职责和部门工作目标完成绩效为基础，以定量与定性考核、日常和定期考核相结合为主要方法，以信息化考核考评系统为依托的公务员考核体系。
（一）在考核内容体系上求突破。由于各机关部门的工作职能不同、岗位职责不同，采用内容笼统的考核目标体系，很难使各单位都达到考核实效。因此，全市各机关部门要联系本单位实际，拓宽思路，以求真务实的作风，大胆探索适合本单位、本系统，既简便易行，又切实有效的绩效考核方法；要结合市确定的重点目标和部门工作目标，联系部门职能、岗位职责将工作目标任务分解细化，形成具有自身部门特点的目标考核体系，使考核目标成为公务员尽职的导向，效能建设、部门管理的措施。
（二）在考核方法上求突破。目前大多数单位公务员考核仍停留在定性考核阶段，必须逐步向定量考核与定性考核、日常考核与定期考核相结合的方向努力。各机关部门要根据自己的职能特点，把业绩量化划分为若干单元，设定完成日常工作绩效和质量的量化值、创新工作量化值、创优工作量化值等，强化业绩的量化考核考评。总之，德、能、勤、绩、廉等方面能量化的指标尽可能量化，避免考核工作凭印象，评优评先搞平衡的做法。同时，要根据考核目标体系，搞好平时、季度、半年考核工作，发现公务员履职中存在的问题和不足，及时指出纠正，防止年终考核算总账。总之，做到平时业绩考核与年度考核相结合，定性考核与定量考核相结合，建立起以业绩考核为导向的绩效考核评价方法。
一、主要做法
（一）以社会管理创新为契机，建立新形式下维权工作新机制
调研表明：通过积极整合社会资源，加强与政府部门和社会各界的协调联系，推动形成维权工作合力，逐步完善了社会化维权工作机制，使维权工作融入全市维稳工作大局。
建立领导机制。在市委重视下，推动建立起市维护妇女儿童合法权益联席会议，由政法委、公安、检察院、法院、司法、民政、计生、妇联等15个单位组成，每年召开工作会议，明确各成员单位年度重点工作任务，推动各部门履职履责，构建起“党委领导、妇联牵头、各方参与、齐抓共管、各司其责”的工作局面。
建立社会联动机制。推动在市公安局刑侦支队挂牌成立“110家庭暴力报警中心”和“家庭暴力伤残鉴定中心”，要求各基层派出所对家庭暴力案件做到“三优先”：优先接警、优先出警、优先救助。在民政局设立“反家庭暴力临时救助保护中心”，为使遭受家庭暴力侵害的妇女提供临时性救助场所。在市区8个律师事务所成立“妇女儿童法律服务中心工作站”，每月25日指派律师志愿者到市妇联机关定期接访，为当事人提供专业法律咨询和服务。组建并不断壮大法官、检察官、律师三支维权志愿者队伍，组织他们定期到社区、乡村，为妇女群众提供法律咨询、法律援助等服务；召开维权志愿者座谈会，交流维权工作经验，探讨维权工作中的重点难点问题，协调推动有关问题的妥善解决。开展结对帮扶，动员企事业单位和个人，为妇女儿童维权公益事业提供支持，为贫困弱势妇女办好事、做实事，提供法律援助和社会救助。
建立基层维权维稳工作机制。2008年以来，市妇联在全市98个乡镇（街道）全面建立“妇女儿童维权服务站”，在基层司法所实行挂牌办公，建立了“三个统一”（即统一工作标准，统一工作规程，统一纳入考评）、“四有”（即有人员、有机构、有牌子、有制度）和“五个一”（即“一间办公室”、“一条热线”、“一本台账”、“一套制度”、“一支队伍”）的工作规范，使维权工作网络覆盖全市，为预防和化解矛盾纠纷奠定坚实基础。
（二）以突出自身特色为着力点，把维权工作融入社会管理创新之中
调研反映，各级妇联注重发挥职能优势，善于“借台唱戏”，在维护妇女儿童权益同时，有效的促进社会稳定。
开展源头维权。配合市人大在全市开展执法检查和调研，将调研中反映的女职工退休年龄问题、农村外嫁女（离异妇女）土地承包问题、家庭暴力及婚姻伦理道德等突出问题进行疏理，提出解决意见或建议，形成调研报告上报省人大和省妇联，同时报同级党委、政府和有关部门。
开展宣传倡导。利用每年的“三八”维权月和综治宣传月“、“6.26”禁毒宣传日、“11.25”反家暴日、“12.4”法制宣传日等重要宣传节点，组织维权联席会议成员单位开展法律咨询、法律知识竞赛、法制讲座等系列活动，组织志愿者“送法进社区、送法进村组、送法进家庭”，扩大法律宣传覆盖面。2010年专程邀请省妇联党组书记、主席黄红来我市作《以科学发展观为统领，全面贯彻男女平等国策》的辅导报告，大力宣传倡导男女平等基本国策，推动各界更加关注妇女事业的发展，着力营造有利于妇女发展的良好环境。
接待妇女来信来访。在市县两级全部开通12338妇女维权公益热线，截止目前共接受咨询150余件次；实施妇联领导、律师定期接访和日常工作制度。泾县自2005年起，坚持实行由县妇联干部担任人民陪审员制度，几年来，共参与了180多起涉及婚姻家庭、青少年犯罪、侵害妇女人身权益、财产权益等案件审理，在社会管理工作中积极参与，取得一定成效。
实施关爱行动。一是“开展特困救助”。在市委市政府支持重视下，我市于2008年建立特困妇女儿童救助资金。开展对市特困妇女儿童的救助工作。截止目前，共向46位特困妇女儿童发放特困救助资金30.8元；建立起5000余人的巾帼志愿服务队伍，把立足社区，面向家庭，见诸日常的关爱救助服务送到弱势群体中。二是实施“女性健康工程”。市县妇联每年与卫生部门联合开展机关企事业单位女职工健康体检活动，受到良好的效果；在乡镇广泛开展妇科病普查，孕产妇“降消”培训班、“防艾”知识面对面宣传教育，为广大农村妇女提供服务，提高她们的健康水平。郎溪县作为全国艾滋病防治项目县，县妇联通过培训、表彰、文艺演出等多种形式开展防艾“面对面”宣传，收到良好的社会效果。三是“开展爱心帮扶”。组织全市妇女、爱心妈妈及巾帼志愿者为农村留守儿童送书、送毛衣、送爱心，拓展“春蕾计划”品牌工程，筹措150余万元资金，资助2095名女童继续上学，建宣酒爱心书屋2个，使他们感受到妇联大家庭的温暖与关怀，促进了社会稳定、家庭平安和谐。
（三）以建设文明和谐家庭为切入点，为社会管理创新增添力量
家庭是社会的细胞，家庭是构建社会文明的基石。发挥妇联组织在家庭建设中的主导作用，是实现社会管理创新的重要方面。为此，在实际工作中，全市上下联动，一是开展以“五好文明”家庭为统领的各类特色家庭创建活动，各级共评选五好文明家庭17917户（市级200户），平安家庭836户，“平安家庭示范户”100户，将创建“平安家庭”纳入社会治安综合治理创评考核体系，泾县等县综治办列出专项经费对“平安家庭”示范户给予奖励。绩溪县华阳镇和宣州区澄江办事处塔影社区分获全国“平安家庭”创建活动优秀示范区和全国“平安家庭”创建活动示范社区荣誉称号。省节能减排示范社区和节能减排家庭社区示范点各1个；表彰好母亲47名、好媳妇87名、好军嫂19名。二是开展“双合格家庭”争创活动，多次举办“争做合格父母、培养合格人材”家庭教育报告会和“讲文明、树新风、做魅力女人、创和谐社会”大型公益演讲会、知识竞赛、研讨会、文明礼仪讲座等等，努力在为国教子，以德育人上引导妇女提升能力，掌握科学的教育方法，为培育合格“小公民”争当优秀母亲。三是倡导健康有益的文明行动。各级妇联组织能结合改革开放30周年、建国60周年、建党90周年等重大节点，组织开展“我和我的祖国”百万家庭读书征文活动、爱国歌曲大家唱、“党哪，亲爱的妈妈”红歌赛、红歌大家唱等多种活动，建立完善妇女文体活动站，适时开展各类健康有益的文体活动，陶冶女性情操，丰富精神生活，引导妇女通过提升修养更好地建设家庭、服务社会。
（四）以引领妇女创业就业为抓手，在参与社会管理和创新中取得新成效
调查显示，在参与社会管理中，各级妇联充分发挥服务妇女群众的作用，广泛搭建平台，组织和引领广大妇女创业就业，积极投身经济社会建设。
加强教育培训。与农业、科技、林业等部门联合举办多种形式的农村妇女实用技术培训班，年培训人次达万人，帮助妇女掌握一技之长；联合供销部门培训初级和中级农村女经纪人、女致富带头人170（人次）；联合人社部门开展女农民工、SYB巾帼创业培训，举办创业培训班36期，培训后就业3595人，完成女农民工培训任务1000人。2010年成立市妇联家政服务培训中心，共300余名妇女接受家政服务培训，实现了持证上岗就业。
落实小额担保贷款财政贴息政策。2009-2010年，全市为141名妇女落实财政贴息贷款1183万元，带动近2万名妇女实现就业。2010年10月，迎接了全省妇女小额担保贷款工作推进会在我市的成功召开，并在会上作了典型发言。连续三年与金融机构联合开展“巾帼创业贷款”活动，助推女性创业，帮助妇女解决创业贷款突破2亿元；2008年市妇联积极争取农村妇女小额信贷连环脱贫资金百万元，有效解决绩溪县山里佬绿色食品开发有限公司融资需求。
扎实开展“春风送岗位”活动。各级妇联以每年春节前后和“三八”维权月为契机，联合人社部门开展“春风送岗位”活动，举办多形式招聘会，帮助实现就业1.6万人。同时在全市命名一批女性创业就业实践基地，为广大妇女就业提供指导、咨询和服务。依托市、县经济技术开发区，成立“巾帼创业园”，积极做好“巾帼创业园”企业用工服务工作，把企业用工服务工作作为妇联组织服务大局、促进妇女充分就业的一项重要工作来抓，采取措施，为企业和社会发展搭建良好的服务平台。
坚持典型引路。层层开展以“争先创优建新功，时代巾帼展风采”为主题的岗位建功活动，激励城乡妇女提升素质，立足岗位，勤奋敬业，争做贡献。对市级以上“巾帼文明岗”、“巾帼示范村”强化指导和督查，结合民生工程，开展“巾帼文明岗与巾帼示范村、农村留守儿童活动室”结对共建活动，组织动员企事业单位为妇女儿童公益事业提供帮助和支持；2010以来评选表彰各类“双学双比”、“巾帼建功”先进典型157个；联合市交通、住建、城管、工商、旅游等部门表彰行业“巾帼建功”先进集体和个人共221个。
二、存在不足
通过实际工作，我们深切地感受到，妇联组织在参与社会管理创新中，还存在以下欠缺：
1、资源不足，手段有限，需依靠妇联干部人格魅力、威望，推动创新，推动工作的落实解决；
2、乡村两级妇联干部普遍兼职，精力有限，不能全身心思考、谋划如何在参与社会管理创新发挥更大作用；
3、创新社会管理方式方法，是社会转型的必然要求，是一项紧迫而十分重要的工作，一些基层妇联干部缺乏妇女工作就是社会工作的深刻认识，以及相关知识的掌握，需要加强培训教育。
三、下一步工作措施
妇联组织参与社会管理和公共服务是推动科学发展、构建和谐社会、发展社会主义民主政治的本质要求。总书记在今年省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表的重要讲话，就如何加强和创新社会管理进行了总体部署，对妇联等群团组织参与社会管理和公共服务提出了明确要求。下一步，我市各级妇联组织将在现有工作基础上，进一步发挥职能优势，积极探索参与社会管理和创新的工作实践，为把妇联组织打造成“坚强阵地”和“温暖之家”不懈努力。
（一）坚持调查研究，掌握新情况，研究新问题，把握规律性。通过调研，掌握广大妇女儿童的现实需求，找准妇联参与社会管理和创新的切入点和突破口，根据妇女群众的实际需求，确定妇联工作的创新思路和具体举措，提高服务妇女的针对性和实效性。当前尤其要把支持妇女创业就业、关爱弱势群体作为创新的重要切入点，在促进增收致富、维护权益、丰富精神文化生活、提高健康水平等方面为农村留守妇女儿童做好服务，促其发展，真正使她们得实惠、普受惠、长受惠。
（二）坚持重心下移，协调各方力量，切实指导基层做好维权维稳工作。联合市综治办和司法局全力推进妇女维权站纳入乡镇街道综治维稳工作中心建设，与综治工作同部署、同落实、同检查、同考核，在基层维稳综治中心的支持下，进一步充分整合综治、司法、公安、妇联等多部门资源，按照统一受理，归口办理，协调共处原则，重点开展建设平安家庭、开展法制宣传、调解矛盾纠纷、处理来信来访、制止家庭暴力等与社会稳定密切相关的工作，努力做到平安工作联创、维稳隐患联排、来信来访联接、矛盾纠纷联调、维权服务联动，确保工作到位、责任到位、维权到位。同时要求在县以上维权联席会议成员单位建立“妇女维权岗”。着力延伸妇联维权工作手臂，拓展社会化维权工作阵地。在50%以上社区要建立“妇女维权服务点”，不断夯实基层维权工作基础，扩大基层妇女维权服务站点的覆盖面。
（三）坚持服务为本，广泛搭建平台，切实推动妇女创业就业。整合资源，继续开展城乡妇女各类实用技术、职业技能培训，对以妇女为主的农村专业合作社开展送技术、送信息、送项目下乡活动，对有创业意愿的妇女进行创业意识培训，努力提高妇女创业能力；继续落实妇女小额信贷政策，努力扩大农村妇女贷款覆盖面，帮助农村妇女选好项目，确保贷款“贷得出、用得好，收得回”；大力开展“巾帼创业园”企业用工服务工作，通过多形式、多渠道，发动基层妇联组织做好思想宣传，引导妇女走出家门，就地就近就业，实现自身价值。
关键词：群众诉求服务中心；服务平台；创新管理
中图分类号：D630 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.42 文章编号：1672-3309（2013）04-98-03
安图县群众诉求服务中心（以下简称诉求中心）于2011年7月正式挂牌运行，为群众提供了一个多元化、多层次反映利益诉求和矛盾受理化解渠道；创新了一个公正高效且低成本的矛盾纠纷解决载体；搭建了一个能促使党委、政府与百姓有效沟通的平台。其机构特性体现为党委领导，政府主导且提供必要的经费保障，人大牵头成立，相关部门协同，公众广泛参与。实践证明，群众诉求服务中心，集法律服务、行政接访、群众评议“三位一体”为一身，形成接访工作“一站式”进行，来访“一条龙”服务，问题“一体化”调处的新机制。成为化解社会矛盾、创新社会管理方式、创建方便快捷的公共服务平台，为群众诉求提供及时、全面、周到的服务的新尝试。
一、群众诉求服务中心的基本模式
诉求中心办事机构由行政接访办公室、法律援助办公室和民事民议办公室组成，行政接访办公室主要负责接待群众来信来访来电，协调相关涉事部门，帮助处理各种社会矛盾，对处理结果不满，符合评议会相关条件，正面引导进入民事民议程序。法律援助办公室主要负责为群众提供法律援助和司法解释。民事民议办公室主要负责收集社会各方面的意见和建议；负责议事代表的选举、补选和管理工作，召集和组织议事代表及相关人员参加会议和活动；整理提出评议大会议题，组织议事代表对评议会议题进行前期调查，并起草评议议题的调查报告，呈报业务指导部门审定；负责安图县群众诉求服务中心所需经费的报批和使用管理；完成业务指导部门交办的其他任务。
诉求中心有工作人员7名，设诉求中心主任1名，行政接访工作人员2名，法律援助工作人员1名，民事民议工作人员3名，分别由县局、县司法局法律援助中心和县民事民议中心派驻。还有从社会各界经推荐、评选、公示的形式确定议事代表100人，其人员构成比例为党代表、人大代表、政协委员占14%；法官、律师等精通法律、法规的司法界人士占5%；熟悉行业政策、专业知识的专业人士占50%；阅历丰富、公道正派、有威望的社会人士占8%；居民代表、村民代表占23%。议事代表的产生，由有关部门或组织推荐，或群众自荐；经中心民事民议办公室初步审查；在新闻媒体公示；经业务指导部门确定为正式代表。代表管理上严进宽出，不断优化。
二、安图县群众诉求服务中心的做法
诉求中心采取“点单式接待、一站式办公、一条龙服务”。 其运行模式可概述为“一个中心，三位一体，三个平台，一个全景式、全覆盖、全程跟踪录播的电视媒体曝光台及其附属的监督落实网络”。在“行政接访、法律服务、民事民议”三位一体基本组织框架下，搭建了“评理、说事、建言”三个平台，确保整体工作规范有序、科学、合理。
1、搭建中介平台，畅通诉求渠道。诉求中心所受理的群众诉求，多数体现为群众与政府及从事公共服务的企事业部门之间的纠纷。为使社会矛盾化解在潜在或萌芽状态中，诉求中心变被动防守为主动出击。通过“说事”平台，结合“领导基层座谈、涉事部门约谈、百姓即时访谈”三个载体听民声、解民怨，把问题化解在基层和萌芽状态。“领导基层座谈”即县级党政领导与普通群众面对面交流，倾听民声、听取民意。通过“建言”平台，针对一个时期全县经济发展及社会民生需求向社会广泛征求群众意见，听取民意。
2、议事代表多元化。诉求中心通过“评理”平台，组织100名议事代表和相关涉及部门及群众代表，针对上访引发的矛盾焦点组织热议广评，用舆论监督、引导的方式，化解社会矛盾及纠纷。视情况通过“现场评议”或“即时评议”两种途径予以解决，即针对一些涉及面广、影响面较大的诉求案件，组织100名议事代表进行现场评议；对一些影响面相对较小、时效性强的诉求个案，组织涉事部门及议事代表进行即时评议。通过“评理”，引导当事人及涉事部门正确判断得与失、对与错，进而解心结、顺心气、求和谐。
3、以“调”为主，三方联动。依据协调联动机制，群众诉求所反映的问题由诉求中心形成《诉求问题反馈表》报送县委、人大、政府、政协主要领导、涉事部门分管领导、涉事部门及监督、督查部门，形成全方位的落实及监督网络。涉事部门收到《诉求问题反馈表》后，设立“民情台账”，采取对照“查账”、验收“销账”的办法，使《诉求问题反馈表》中的问题逐一落实。暂时不能解决和无法解决的问题，及时做出回应。对于涉及多个部门的诉求问题，建立部门联动机制，由县级主管领导或牵头部门负责人统筹协调处理。上述情况在第一时间向诉求群众公开说明。监督、督查部门负责对涉事部门的处理情况跟踪问责，定期定向通报。
4、立足“中心”，顶层设计。诉求中心是一个新生事物，无规律可循。安图县主要领导按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的思路进行了精心设计。产生了诉求中心这样一个党委统一领导、人大业务指导、社会公众参与、政府经费保障、职能部门落实、纪检督察监督、新闻媒体推动的新型社会管理组织；使得诉求中心具有了组织任务化、主体多元化、架构扁平化、工作平台化、方式协商化、运行程序化、影响媒体化的创新特色。
5、媒体跟进，引导舆论。为了保证群众诉求工作做到公开、公正、透明，同时也为了最大程度地发挥舆论监督的引导作用，中心利用现有的条件，建立了一个全景式、全覆盖、全程跟踪的电视媒体报道平台。安图电视台为报导中心活动，增设《安图民声》频道，专门报导公众参与社会管理活动的实况和新闻、群众反映的热点和难点问题，对曝光的群众诉求案件进行跟踪报道和全面点评。对各项活动随时跟踪采访，同步全程录播调处实况，全景式、全覆盖滚动播出，使之家家户户，无人不晓，街头巷尾，人人议论，成了安图群众必看的节目。
三、群众诉求服务中心解决群众诉求取得的成效
安图县群众诉求服务中心运行已近两年，其关注安图百姓各类焦点、热点、难点问题，积极化解社会各类矛盾，强化社会维稳的源头治理等举措，对安图县逐步形成风清气正的良好社会环境起到了积极的引领作用。
“评理”平台的搭建，使上访矛盾焦点得到群众的热议广评，打破了过去“一言堂”的局面，舆论的监督和引导使社会矛盾及纠纷得以更好的解决。如2010年“7.28”洪水过后，安图县两江镇四岔子村13户村民就灾后重建住房用地置换耕地不合理问题多次到省、州、县上访。2011年7月，在上级领导视察灾后重建之际，采取过激行为阻扰正常视察工作。同月，13户村民向“中心”提出评议申请。8月6日，“中心”组织涉事双方及66名议事代表召开现场评议大会。通过安图电视台全程录播现场评议并公布评议结果以及会后采访各界代表这一做法，在社会上引起了强烈地反响，形成了浓厚的舆论氛围，两江镇政府和村民都认识到自身的错误，态度均有所转变，积极采取得力措施及方式化解了纠纷。最终，13户村民全部与村委会签订了土地置换协议。截止到2013年3月，诉求中心共受理集中评议申请13件次，组织召开现场评议大会2次，另有11件次的评议个案在评理大会召集前息访；组织受理即时评议157件次。“评理”平台逐渐被安图百姓所认可，逐步成为安图的“道德法庭”。
“说事”平台的搭建，进一步密切了党群、干群关系，在政府与群众之间搭建了“连心桥”，培育和推动了“建设”，即“端正官风、引导民风、净化乡风、树立县风”，并促使广大百姓依法、合规、合情、合理地维权和参与社会经济活动。2012年11月5日，“县级党政领导进社区”活动正式启动，定为每周一晚六点半分别到县城四个社区进行座谈。截止到目前，“县级党政领导进社区”共收集诉求件246件，已组织涉事部门约谈百姓5次，已组织召开龙山小区部分居民私自扣留高铁补偿款现场说事大会1次。
“建言”平台的搭建，让百姓有了更多的参政议政的机会，畅通了“参议渠道”，在安图发展上集民智、汇民策，最终使百姓充分分享安图的发展成果。2011年，安图县在打造一条街 “精品街路”过程中，老农行家属楼部分居民不配合街区改造，影响了改造进程。针对此情况，群众诉求服务中心启动了建言程序，采取多种形式对家属楼内居民以及百姓进行采访，以召开座谈会的形式从不同的角度向居民代表说明打造精品街路的重要性。最终，该楼居民全部同意改造。截止到2013年3月，诉求中心已开展建言活动3次。
安图县群众诉求服务中心成立至今，已接待群众诉求564批967人次，结案率达98%以上。其中，行政接访办公室协调处理334件次，法律援助办公室提供法律服务51件次，民事民议办公室受理179件次。群众诉求服务中心的服务机制已演变成约束百姓行为、监督政府部门的一把“双刃剑”，为公众参与社会管理工作提供了良好的社会氛围与和谐的环境，让群众切实感受到生活在不断改善、权益受到保障、作用得到发挥；为引领安图逐步形成风清气正的良好社会环境，促使广大百姓依法、合规、合情、合理地维权和参与社会经济活动，提供了良好的社会氛围与和谐的环境。
四、完善提高群众诉求服务中心工作的建议
安图县群众诉求服务中心的成立是一个由社会大众监督政府机关及相关部门的一个窗口和平台，原来成立的初衷是针对诉求群众，事实证明，召开现场评议会这种形式已经演变成了一把“双刃剑”，不仅制约着百姓，更监督着部门。尤其这是一个新生机构，在全国没有可借鉴的经验，同时，这个机构承载着安图县参与社会管理创新的重要职能，虽然都认识到这个部门的重要性，但在这种体制下如何发挥更好的作用，研究的还不是很透彻，尚处在一个“摸着石头过河”的状态。
（一）不尽如人意的方面
从整体宣传上看，还需要利用多种渠道，进一步完善宣传工作的方式方法；从议事代表上看，召开现场评议会作为一个公众参与的平台，应由哪些公众来参与？现有的100名议事代表从构成比例、人员素质、觉悟以及议事能力等方面是否能够完全胜任？目前看，还有待于进一步完善。另外，从召开评议会100名议事代表的参加情况来看，是否可以随机选定一部分议事代表来参加评议会，而不是全部参加，这样可以减少办公成本，精化评议质量；从评议机制上看，现在采取的是由议事代表会上票评，现场不许发言的形式。之所以选择这种现场形式，主要是考虑议事代表在现场是否能将问题说到点上？议事代表的现场评说能否造成大会的混乱等因素，但还应考虑到议事代表心里的真正想法，这还应进一步完善相关措施；从评议案件上看，群众诉求服务中心虽然是一个创新型的管理机构，但实际上是政府解决问题的一个拓宽渠道，不是独立于视野之外的一个机构，那么既承载着创新社会管理这样一个职能，又承载着百姓参与公众评说的一个职能。需要就如何发挥好本职作用制定切合实际的工作措施；从评议结果上看，结果虽然不具备法律效力，但他具备社会管理职能。目前，虽然以舆论监督为主，但评议过程当中的协调机制以及部门间整合资源采取的措施还有待于进一步完善。
（二）完善提高的建议
诉求中心成立至今，县委、县人大、县政府等县级领导对诉求中心的工作给予了极大的关怀与支持，曾先后多次在县委常委扩大会、县人大常委会主任办公会专题听取诉求中心工作情况汇报，并亲自过问亲自抓，定期到诉求中心调研工作，听取工作开展情况，探讨工作中存在的问题，为诉求中心工作的开展创建了良好的氛围；其次，领导重视，形成共识与合力，也是开展好此项工作的必要保证；另外，群众关注认可，媒体支持到位，更是确保这一新生事物得以生存与发展的业绩所在。诉求中心从某种意义而言，承载着“民心工程”、“和谐工程”、“稳定工程”及“民生工程”等功能，作为一项社会管理的创新机构，也充分体现出它所具有的与众不同的“时代性”、“前瞻性”、“方向性”和“亲民性”，这需要我们精心操作，不断理顺和完善思路。目前，阶段性成果已初步展现，成绩可圈可点，但问题和矛盾也切实值得关注和研究。
一是加大宣传工作力度，努力让诉求中心家喻户晓。紧紧围绕中心工作，积极创新宣传内容、形式、方法手段、体制机制，充分发挥宣传的舆论导向作用，加大正面宣传力度，切实加强典型案例的宣传、舆情分析引导，让群众真正了解机构的工作职责。同时，不再单纯的依靠行政接访，要养成敏锐的洞察力，对社会上一些敏感的问题主动下访，采取多种形式来“晒”问题，将进行无诉求方的评议，切实把群众所关心的热点问题摆到评议会上来，真正成为一个引领社会风清气正的有效载体。
二是加强管理，提高议事代表履职尽责的能力。对议事代表要继续加大培训力度，使议事代表能够正确行使代表权利、积极履行代表义务。同时，根据实际情况，进一步改进议事代表参会形式，比如对议事代表进行系统编号，会前由诉求双方随机抽取一定数额代表参加评议会，真正体现出评议会的公平、公正。
三是改善评议机制，拓宽评议领域。现在投诉中心采取的是会上票评，会后通过召开座谈会、电视采访等形式来评说。应完善评议票的设计工作，建议将议事代表的观点写在评议票上，作为后期民意调查的一种参考；同时，考虑采取议事代表现场评说的模式，能不能起到作用，尚无定论，还需进一步研究、探讨。
四是转变工作思路，完善工作措施。为了有利于机构正常运转，诉求中心要转变工作思路，对覆盖面广、影响较大的诉求案件，要采取多种形式给予评议；对经司法终结、行政仲裁等具有法律效力的裁决以及个案，应采取一些工作措施，不予受理此类评议申请。
「 正 文
一、问题的提出：我国现行监护立法存在的主要问题
我国目前有关监护的立法主要见于民法通则（以下简称“通则”）第二章第一、二节及第六章第三节中，内容涉及监护人的资格、监护的设立、监护人的职责等规定，但囿于通则体例自身及通则制定时社会生活条件与认识水平的局限，通则对于监护的规定既过于原则、笼统，又带有计划经济的浓厚色彩，因此在诸多方面难以适应我国社会关系与家庭关系的发展，主要体现为：
（一）未区分亲权与监护。
在大陆法系国家的民事立法与民法理论中，亲权是指父母特有的对未成年子女保护和教养的权利、义务。亲权是基于父母与子女之间既存的亲子关系而产生的，为权利义务的统一体，由父母共同行使或承担。如父母对未成年子女的财产的照管与处分即体现了权利与义务的存在。而监护是指对无父母或父母不能行使亲权的未成年人及部分限制民事行为能力的成年人，根据法律的规定，设置监护人予以监督、保护的制度。亲权制度与监护制度之间虽存在某些联系甚至类似之处，如对无父母或父母不能行使亲权的未成年人而言，监护乃为亲权的延续与补充，但二者仍有诸多不同：
1.性质不同。亲权的基础是建立于血缘纽带之上的亲子关系，以深厚的情感因素为特色，因而亲权不仅包含了父母抚养、保护子女的义务，也包含着父母教养子女与管理、处分子女财产的权利，如父母对未达到法定婚龄的子女的婚姻的否定权，即是一种权利的体现。而监护并不强制要求须以血缘关系为基础，监护人与被监护人之间的关系理性多于情感，因此，为了更好地保护被监护人的利益，法律对于监护人义务的规定也就必然多于权利的规定，在相当程度上甚至只有义务的规定而无实质性的权利规定。有基于此，从某种意义上来说，监护实际上应当是一种义务而非权利。正确认识亲权与监护的这一差异，无论在立法上或实践上均甚为重要。因为这有利于消除立法上不规范的，甚至是自相矛盾的用语或表述，从而解决法律适用中的困难。我国民法学界曾就监护的性质产生过争议，焦点在于：监护到底是权利或是权利、义务的统一体，或仅仅是义务？争议的产生来自于民法通则关于监护的用语与表述上。通则第十八条第二款规定：“监护人依法履行监护的权利，受法律保护。”将“履行”与“权利”搭配使用，被一些学者认为属于语法上的错误，说明立法者本身对于监护的性质模糊不清。而将监护表述为权利，与通则第五章“民事权利”中未规定监护权的作法又是相矛盾的。（注：参见杨振山主编：《民商法实务研究（总论卷）》，山西经济出版社1993年版。）那么，这类引起争议的所谓逻辑混乱的导因又是什么呢？这固然与立法者的认识水平有关，但更主要的还是由于未将亲权与监护两种不同制度分别规定，以至于混淆了二者的性质。其后果是往往导致某些监护人任意“放弃”监护权，或某些监护人滥用“监护权”，而法律对此却无能为力。
2.主体不同。亲权的权利、义务主体是父母，是父母基于自身的身份特有的权利义务。而在监护关系中，监护人既可以是父母，也可以是父母之外的其他人；被监护人则可以是未成年子女，也可以是某些特定的成年人。明确区别两种不同法律关系的主体，将有利于准确界定两种法律关系主体的法律地位及其权利和义务。
3.权利、义务的内容不同。如亲权人（父母）有权使用子女的财产，并基于使用而获得收益，同时还有权为了子女的利益而处分子女的财产，而父母或同居的祖父母之外的监护人除非是为了被监护人的利益，否则不得随意使用监护人的财产，使用这类财产获得的收益应归之于被监护人。非经法定程序，更不得处分被监护人的财产，尤其是不动产。
由于亲权与监护二者有诸多不同之处，因此对其不加区分的作法往往会给实践带来不确定的因素。如监护的法律性质是什么？如果其系法律强制性义务，则监护人除有正当理由，否则不得自行辞职。而如果其系民事权利，则监护人一般可放弃之。又如在委托监护中，委托人与受托人的关系应如何确定？其依据是什么？被监护人侵权的赔偿责任应由谁承担？其依据又是什么？再如父母与父母之外的其他监护人的权利、义务是否应予区分？如何区分？其依据是什么？在一离婚案中，也曾出现过一个类似的问题：某妇女在离婚诉讼中曾主动提出放弃对其未成年儿子的监护权，并提出，其夫经常外出经商，在家时也从不帮忙料理家务、照看孩子，故其子自小即由其一人带养。因家务负担太大，自己只好辞去工作。离婚时，男方应支付一笔钱，作为其照看、管教孩子的报酬。男方则针锋相对，也提出放弃对孩子的监护权，并拒绝女方支付报酬的主张。该案中的双方当事人可否“放弃”监护权？父母照管孩子是否有权要求报酬？若有，如何确定报酬数额？由谁支付？这类问题都有待在区分亲权与监护的基础上，通过立法加以妥善、合理的解决。
（二）监护内容的规定过于概括。
监护的内容一般可分为监护事务与监护责任等部分。监护事务又可分为人身的监护与财产的监护。鉴于监护与亲权的联系和区别，许多国家（地区）均对人身监护作了补充性的具体规定。如日本民法规定，监护人对于未成年人的人身具有与亲权人相同的权利义务，但若变更行使亲权人确定的教育方法及居所、将未成年人送入惩戒场等时，应经监护监督人同意。（注：日本民法第857条。）而关于未成年人财产的监护，各国（地区）的规定更为详尽，主要包括监督人就任时须造具未成年人财产目录（清单）的规定、对被监护人财产的管理方式、范围及其限制的规定、监护人定期的财产状况报告的规定等。如澳门民法典规定，监护人应负责管理被监护人的财产，但若监护人以无偿方式处置未成年人的财产、承租未成年人的不动产、取得未成年人的财产权、为未成年人订立义务性合同等，均需经法院许可后方可为之。（注：澳门民法典第1937年条。）反观我国民法通则，仅在第十八条中规定：“监护人应当履行监护职责，保护被监护人的人身、财产及其他合法权益，除为被监护人的利益外，不得处理被监护人的财产。”这种概括性的规定，不仅难以操作，而且不利于明确监护人的权利义务，因而难以起到保障被监护人人身与财产权利的作用。
监护责任即指监护人的责任。就责任的范围而言，监护人的责任可有狭义上与广义上的责任的划分。前者仅指监护人的过错责任，如台湾民法规定，监护人在执行财产上的监护职务时，因过失致使被监护人的财产遭受损失的，应负赔偿责任；（注：台湾民法第1103条之一。）后者则包括监护人的过错责任及监护监督机关的过错责任。如德国民法规定，监护法院法官因过错造成被监护人人身或财产损害的，应依职务侵害的规定承担责任。（注：德国民法典第839条、1848条。）就立法体例而言，对于监护人的责任，有的国家（地区）采取的是概括规定的方式，有的则采取分别规定的方式，即对于监护人因过失造成被监护人人身、财产损害分别规定了不同的责任。我国民法通则采取的是概括式的、狭义的责任规定，这与通则未明确规定监护监督制有关。这种规定虽较为简明扼要，但失之于笼统，仍然有个难以操作的问题。例如，是否包括祖父母（外祖父母）在内的所有监护人有过失均应承担赔偿责任？如何认定监护人是否有过失？被监护人的权益受到侵害，应由谁行使赔偿请求权？赔偿请求权是否有时效限制？监护人在何种情况下得委托他人代行监护之职？在委托监护中，委托人与被委托人的责任应如何划分与承担？随着我国市场经济的发展与生活方式、家庭关系的剧变，财产关系与家庭关系将越趋复杂，监护的重要性也将逐步凸显出来。如果上述问题不能得到解决的话，将不利于被监护人人身权与财产权的保护，从而不利于财产关系与家庭关系的稳定。
（三）对监护人资格的规定不够完善。
规定监护人资格的目的在于使监护人能够胜任监护职责，故为各国（地区）监护立法的重点之一。通常的做法是规定监护人的消极资格，即凡人格缺格者均为“监护人之缺格”，不得充任监护人。（注：参见史尚宽：《亲属法论》，台北1980年第四版，第641页。）如台湾民法规定，未成年人及禁治产人不得为监护人。（注：台湾民法第1096条。）又如澳门民法典规定，除未成年人及禁治产人、准禁治产人外，停止行使亲权者、因失职曾被中止监护职务或被调离亲属会议委员职位者、因过错而离婚或经法院裁决分居分产者、行为不良者、本人或其父母、子女或配偶与未成年人或其父母之间尚有未解决之诉讼者、与未成年人或其父母之间有个人敌意关系者、未成年人父母在遗嘱中予以排除之人等均不得为监护人。（注：澳门民法典第1933条。）此外，法人亦不得为监护人。
我国民法通则相应的规定却有三大缺陷：
第一，仅笼统地规定监护人须有监护能力，却没有具体说明何谓“有监护能力”，最高人民法院的司法解释也只主要从监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素上加以考虑，（注：参见最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第11条。）没有注意考察监护人的品行、文化水平、监护人与被监护人之间除经济联系之外的其他关系的状况等因素，因而难以保证监护人能够真正尽职或阻却监护人的侵权行为，更不利于提升监护水平，以利于被监护人的成长。如某地曾有一男孩六岁时父母在一次车祸中丧生，该男孩遂由其叔叔抚养。因其母生前与其婶婶妯娌不和，矛盾较深，故其婶婶借机经常虐待该男孩，其叔叔则因惧内不敢予以制止，最后迫使该男孩离家出走。类似的例子在现实生活中并非少见，值得重视。
第二，规定社会组织（单位）作为监护人，缺乏可行性与合理性，主要体现在：（1）在计划经济体制下，国有企业既是社会财富的生产者，更是社会保障职能的承担者，企业本身就是一个小社会，职工的生、老、病、死，均由企业负责到底，甚至连职工的身后事也由企业继续负责，这种要求企业既作为商品生产者，又作为社会福利机构的做法，严重地背离了商品经济的规律，使国有企业背上沉重的包袱，不能轻装上阵，平等地参与市场竞争，因而在市场经济体制下，这种做法必然要被摈弃。企业原来承担的社会职能应由政府承担。因此要求企业作为监护人是不合理的。监护事务是烦琐而又具体的，企业除非派出专人，否则很难胜任。如果一个企业中有多个职员或职员的亲属需要监护，企业就得派出相当数量的专门人员，如此重负，谁堪承受？同时，市场竞争必然导致优胜劣汰的结果，企业的破产倒闭或经营困难都可能使企业无法或无暇顾及监护事务，因此由企业作为监护人是不可行的。（2）国家机关是社会管理机构，其担负着繁重的社会管理事务，同时国家机关并没有自己独立的财产，因此，国家机关本身也不宜承担监护职责。其他事业单位、社会团体也有类似的问题。这也是多数国家（地区）禁止法人作为监护人的原因所在。
第三，规定居民委员会与村民委员会作为监护人也是不合适的。居委会与村委会均为群众性自治组织，本身既无资金，又无专职人员，根本无法承担监护职责，只能作为监护监督机关。
（四）有关监护人种类的规定不尽合理。
因产生的方法不同，民法通则中规定的监护人分为法定监护人与指定监护人两类。其中指定监护人是指当对担任监护人有争议时，由被监护人所在单位或其父母所在单位或被监护人住所地的居委会、村委会在近亲属中指定的监护人。对指定不服提起诉讼而由法院裁定的监护人通常也被视为指定监护人。而通观各国（地区）的立法例，监护人一般分为指定监护人、法定监护人及选定监护人。其中，指定监护人系指未成年人父母遗嘱指定的监护人，在父母均丧失监护能力或父母死亡而无遗嘱指定的情形下，方由法定监护人承担监护之职。选定监护人则指由亲属会议或法院选任的监护人。二者相比较，我国民法通则的规定有两个不尽合理之处：（1）未规定遗嘱指定方式似有悖于当事人意思自治的私法原则。此外，父母亲基于亲情，在遗嘱中指定的监护人通常是自己较为信任的人，由其作为监护人，对于被监护人应较为有利，法律似无予以否定的必要。（2）通则中的指定监护实际上即为选定监护，但将单位与居委会、村委会作为选定机关显然是不合理的。从各国（地区）的相应规定来看，选定机关之所以主要为亲属会议或法院，缘于前者系由被监护人的亲属与朋友组成，熟悉被监护人的情况，后者则为公权机关，拥有权威性。而除了村委会之外，单位或居委会并不一定了解被监护人的家庭情况，因此其作为选定机关，并不能保证选定的人选是最为合适的。
（五）未规定监护监督机关。
设立监护监督制度的目的无非在于更好地保障被监护人的利益，故多数国家（地区）均予以规定。如澳门民法典规定，监护监督机关为亲属会议。亲属会议由法院指定，由检察官担任主席，成员则在被监护人的血亲、姻亲、父母的朋友、邻居或其他关心该被监护人的人士中选定。亲属会议成员的职务是无偿的和强制性的，非有法定事由不得拒绝。亲属会议主要负责监督监护人履行职务的方式、在有必要时向监护人员提供建议、与监护人配合，在监护人不能履职时替代监护人，作为被监护人的人对监护人提起诉讼等。（注：澳门民法典第1953-1955条、第1959条。）随着各国（地区）对未成年人保护的加强，公权力介入属于传统私法领域的监护事务，业已成为一种趋势，如澳门民法典规定由检察官充任亲属会议主席，一些国家还设立了专门的监护机构，如瑞士的监护官署、日本的家庭裁判所等，加强对监护人的监督。反观我国民法通则，由于未规定监护监督制度，因而难以监督监护人的所作所为。近年来，儿童辍学经商、被迫沿街乞讨或表演杂耍，成为嫌钱工具，甚至被黑社会所控制等现象之所以屡禁不止，与缺乏对于监护人的监督与制裁手段有极大的关系，各地收容机构往往只能将这类儿童遣送回乡，却没有任何机构主动介入，对监护人提出指控，从而有效遏制这类现象。最近成都某中学起诉在义务教育阶段中途辍学的六名学生的家长，虽然反映了人们对义务教育法认识的提高，但学校是教书育人的场所，而对着众多的学生，难以对所有监护人一一加以监督，因此由学校作为监护监督机构，不仅缺乏法律根据，而且也是不可行的。
二、改变观念：正确认识监护制度的意义
家庭是社会的细胞，家庭关系是社会关系的折射，本身又是社会关系的组成部分。因此，家庭关系的稳定，直接关系到社会关系的稳定。而监护关系涉及了家长与子女、家庭中不同成员之间的人身关系与财产关系，因而是家庭关系在特定情况下的体现。正确把握并调整这一关系，是构筑我国现代家庭关系的重要环节之一。
然而，长期以来，监护关系在我国并未受到足够的重视。究其原因，首先在于几千年传统观念的影响。在我国的家庭制度中，长期实行的是家长制，在家庭关系中，家长的权威胜过法律的权威，子女始终被视为家长的财产，家长对子女拥有绝对的控制权。解放后，虽然在法律上废除了家长制，但传统观念仍然影响着人们的行为，因而强调监护人的义务多于权利、监护人的监护行为须受外部机关乃至公权力监督的现代监护观，还难以被广泛认可。其次是由于家庭是以血缘关系为基础的，因而人们往往将家庭视为私之又私的领域，甚至相当一部分司法工作人员也持这种看法，因而即使监护人严重失职，乃至于侵犯被监护人的人身权利与财产权利，“异姓旁人”也不愿插手于“清官难断”的“家庭纠纷”。最后，虽然我国现代家庭财产制度正在发生重要变化，传统的不分彼此的共同家庭财产制随着人们法律意识的提高，正遭受冲击，但新的、多样化的和包含更多法律意义的家庭财产制尚未建立，因此，诸如要求监护人区分自己的财产与被监护人的财产，妥善管理被监护人的财产，不得随意处置被监护人的财产等规定，也难以被接受。
改革开放以来，由于社会经济关系发生了巨大的变化，我国现行监护制度的局限性正逐步暴露出来，这一领域中新的问题和挑战也不断出现，例如：1.我国目前虽已有专门的未成年人保护立法，但在家庭保护这一环节上的相关规定却过于概括，缺乏相应的法律责任的规定，同时也未设立专门机构从事这方面的监督工作，因此难以约束监护人的行为。近年来，人民生活水平在不断提高，城乡流浪儿的数量却没有减少。其原因固然是多方面的，但据我们对广东某市所做的调查表明，监护人的失职是导致孩子们离家出走的一个不可忽略的因素，如监护人教育方式失当；监护人嫌弃、虐待被监护人；无监护人；监护人本身品行不良，不愿或不能尽职等。对精神病人的监护也存在类似的问题。因此，应如何加强对监护人的监督？是否应设立专门机构保护未成年人？2.未成年人犯罪发案率逐步上升，家庭教育不当，监护人监护不周是重要原因。是否应追究监护人的责任？如何追究？3.由于社会福利机构缺乏资金，相当一剖分符合条件的儿童无法进入这类机构，光靠社会捐助，杯水车薪，解决不了问题。各级政府应承担什么责任以执行联合国《儿童权利公约》第20条第一项的规定：“暂时或永久脱离家庭环境的儿童，或为其最大利益不得在这种环境中继续生活的儿童，应有权得到国家的特别保护和协助”？4.据调查，由于医疗费用大幅度上升，部分家庭无力承受高额医疗费用，只好任凭精神病人四处游荡，从而引发了许多社会问题。对此，应如何予以较为妥善的解决？5.随着离婚率的上升，单亲家庭增多，部分单亲家庭生活困难，或监护人忙于生计，无暇顾及孩子的教育，如何帮助这部分家庭？由什么机构负责这一工作？6.随着人民生活水平的提高，拥有个人财产的未成年人也在增多，如何处理这种新的财产关系？7.由于吸毒、赌博、、酗酒、婚外情等现象的存在，一些家庭的经济状况恶化，直接影响到其他家庭成员，尤其是妇女、儿童的生计，进而导致家庭关系的恶化。我国是否也应借鉴国外立法经验，设立禁治产制度？如何规定这一制度？这些都是有待解决的课题。
社会关系的变革需要观念的更新，新的家庭关系的建立亦概莫能外。只有当立法者、执法者及全社会都深刻认识到建立和完善符合我国现代家庭关系及财产关系的监护制度的意义时，法律的制定才能既具有前瞻性，又具有现实性，法律的执行才能得到保障，监护人才能自觉履行法律规定的义务。因此，加强宣传教育，让全社会都了解监护制度设立的意义，都来关心未成年人的保护工作，对于上述问题的解决，无疑是至关重要的。
三、关于完善监护制度的几点建议
（一）尽快修改现行监护法。
合理、明确的立法是完善监护制度的前提。监护法的修改应将重点置于下述几个方面：
1.体例的变更。即应将监护法编入家庭婚姻法（或称亲属法）中，并将监护与亲权两种不同的法律关系分别加以规定，尤其应明确规定监护的性质，使之成为强制性的法律义务，监护人除有法律规定的正当理由并经履行法定程序，不得任意推却这一义务的承担。
2.具体规定监护事务的内容，明确监护人的权利、义务，强化监护人的责任。在人身监护方面，应设置监护监督人，以确实执行联合国《儿童权利公约》中关于保护未成年人“在受父母、法定监护人或其他任何负责照管儿童的人的照料时，不致受到任何形式的身心摧残、伤害或凌辱，忽视或照料不周，虐待或剥削，包括犯”的规定。在财产监护方面，则应规定监护人的以下责任：（1）在监护开始阶段，造具并向监护监督机关提交被监护人财产的清单；（2）妥善管理被监护人的财产，但未经监护监督人同意，不得处分之；（3）禁止监护人受让、承租被监护人的财产或接受该财产的抵押、质押；（4）定期向监护监督人报告被监护人的财产状况；（5）当被监护人成年时向其移交财产。
为了增强法律规定的可操作性，建议具体规定监护人的责任，并规定在监护期间，对监护人提起损害赔偿诉讼时，由监护监督人充当被监护人的人。至于赔偿请求权的诉讼时效，参签各国（地区）立法例，可定为五年，根据我国的司法实践，自被监护人成年之日起起算。
3.明确监护人的资格，具体界定“监护能力”的范围。在判断监护人是否具备监护能力时，不仅应考虑监护人的身体健康状况、经济状况、与被监护人生活上的联系状况，还应考虑监护人的个人品行、文化水平、监护人与被监护人及其父母的关系等。为了使监护人能够确实担负监护之职，还应取消法人、单位、居委会、村委会作为监护人的规定。此外，为了便于监护，监护人的人数原则上规定为一人为宜，但被监护人的财产数额较大，需要数个监护人共同管理者除外。
