时间：2023-02-11 00:52:08
Abstract： In recent years， the development of urbanization in China is rapid. The urbanization has brought a series of changes for the economic and industrial structure. This paper focuses on the level of economic growth， industrial structure upgrading， agricultural economic marketization and the income gap between urban and rural areas brought by the urbanization. On this basis， to research the quantity of talent demand（namely talent demand） and the change of demand structure of employment market as well as the technical replacement and the sustainable development is the problem that relatively weak and urgent to be studied in the background of the urbanization construction， and it is also the core problem of the research on the construction of urbanization and the demand of talents. In view of the changes of the employment market to the talent demand， the qualitative and quantitative analysis of the present situation are carried out to discover the main question and propose the related countermeasure. Based on the logical exposition of "urbanization-economic development and structure upgrading-position structure change-position ability change-structural changes of the demand for talent-strategy and mode innovation of talent cultivation"， the contradiction between urbanization and talent demand is preliminarily solved.
关键词： 城镇化；需求数量；需求结构；人才培养策略
Key words： urbanization；demand quantity；demand structure；talent cultivation strategy
中图分类号：F279.23 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）03-0028-03
0 引言
根据国家统计局统计资料显示，2011年-2015年城镇新增就业人数稳步增长（图1），与此同时，全国高校毕业生总人数也一直保持较高的增长速度（图2），尤其是2014年和2015年，全国高校毕业生总人数的增长速度均远大于城镇新增就业人数的增长速度。在城镇化迅速发展的今天，如何提高高校毕业生的就业竞争力，尤其是使高职院校更好地服务于城镇化建设，成为高校人才培养的重要关注点。同时，城镇化建设如何促进高校人才培养数量，提高人才培养质量，优化人才培养结构，创新人才培养策略，也成为广大城镇化建设的领导者、参与者考虑的重要问题。
笔者通过大量的走访调研，并基于高等职业教育与应用型本科教育多年的教学与管理经验，研究城镇化建设带来的人才需求变化的传导机制，以“人才市场供需平衡”作为基本假设，通过研究“城镇化建设进程加快-经济结构升级-人才需求结构升级-高校人才培养策略创新”的推拉链条动态发展，提出人才培养的动态体系，从而实现城镇化发展与高校教育发展的“互促”模式，为城镇化建设提供理论与实践支持。
由图1和图2可以明显看出，城镇化发展的速度带来的就业人数的增长与毕业生数量的增长不相匹配，即说明毕业生数量的增长速度高于城镇化建设就业人数的增长速度。
1 研究综述
1.1 国外研究现状 从现有的国外文献资料来看，Brownell（1962），Marsden（1983）两位学者主要从理论上研究了城镇化建设进程与教育的互动关系，并没有建立两者的理论模型。而国外近期的一些研究也主要从城镇化建设与经济发展、大学入学率、就业率等方面进行研究。如Monika；Mayanka Singh；Priyanka Singh（2015）在《印度的城镇化与城市问题》中主要研究城镇化带来的一些列问题及对策，并没有提及与高等院校人才培养的关系。以城镇化建设拉动就业需求，探索高等职业教育人才培养、应用本科人才培养与城镇化建设的互动关系方面亦少有提及。
1.2 国内研究现状 通过对国内现有资料的搜集与整理，刘标胜，戈雪梅（2012）在其文章《高等职业教育在推进城镇化建设进程中的战略作用研究》中指出，技术人才不能满足现行城镇化建设的进程需要，同时指出城镇化建设进程与高等教育呈现正相关关系。阚大学，吕莲菊（2014）在其文章《职业教育对中国城镇化水平影响的实证研究》中重点论述了城镇化水平与职业教育、经济发展水平、产业结构、经济开放度、城乡收入差距等方面的协调发展关系，并构建了计量模型。研究指出，无论中国的东中西部，高等职业教育的发展与城镇化进程的加速具有正相关的关系。同时指出我国中部、东部地区，高等职业教育的发展与经济发展水平、产业结构、经济开放度、城乡收入差距均正相关。马南湘（2014）在其文章《广西城镇化建设与建设类技能型人才需求分析》中指出城镇化的加速发展对建筑类高技能型人才的数量与质量需求出现激增，并根据问卷调查、实地走访，探索出企业对毕业生技能的关注点，进而优化人才培养方案。
以上五位学者主要研究了区域城镇化建设进程与高等职业教育的正相关关系，同时提出了某些专业如何培养与之适应的高技能型人才。但问题的研究倾向于区域化，专业性，缺乏对城镇化建设进程到人才培养的传导机制的系统性的研究。
2 城镇化建设进程加快的传导机制
城镇化建设进程伴随着由第一产业向第二、三产业的更替，同时伴随着农村劳动力往城镇的大规模迁移。随着《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的出台，伴随着绿色城市、智慧城市的迅速发展，也带来了产业结构升级、经济协调发展的问题。
研究城镇化建设与人才需求的匹配问题，首先要明确城镇化建设与经济协调发展的问题，而此类研究可从以下四个方面：城镇化建设进程与经济发展水平的协调发展研究、城镇化建设进程与产业结构升级的协调发展研究、城镇化建设进程与农业经济市场化的协调发展研究、城镇化建设进程与城乡收入差距的协调发展研究。
首先，城镇化建设进程与经济的发展是一种“互促”关系。可以进一步表述为，地区的经济发展越迅速，带动城镇化建设进程也越快，城镇化建设进程的加速同时会促进地区经济的发展。其次，城镇化建设加速会导致第三产业GDP所占总GDP比重的增长，同时也会引起第三产业就业比重的增加，再次，城镇化建设发展进程与农业经济市场化程度同样表现出“互促”关系，因此，加快农产品网上交易，加快农产品城乡开放程度，对于城镇化建设进程有较大的作用。最后，“互联网+农业”使第一产业往第三产业更替的速度加快，引起产业升级也导致了第三产业产值的增加，进而引起城镇居民收入差距绝对值加大，城乡贫富差距加大。
城镇化建设进程带来的经济快速发展、产业结构升级、农业经济市场化加速、城乡收入差距进一步加大等诸类问题，更新了人才市场的人才需求数量与结构，因此，对于经济发展与人才需求的相关研究意义重大。
与此同时，现有的高校人才培养难以与城镇化建设对人才需求相匹配，因此，制定适应城镇化建设的人才培养策略既是城镇化快速发展的需要，也是高校人才培养的重点。
3 人才培养对策研究
3.1 前后一体化的培养思维 所谓前后一体化，即在高校人才培养模式形成的前期，包括小学、中学教育亦应培养学生的城镇化思维，树立学生城镇化建设的政治意识与参与意识。应利用第二课堂或是政治思想课的模块化设计，使学生熟知城镇化的政策、意义、目的、含义及对所有人的影响。学生进入大学以后，应重点传授城镇化建设所引起的经济增长、产业结构变化等理论与实践知识，并在人才培养的匹配度上进行控制。学生毕业以后，应对培养的结果进行检验，主要研究其技术能力是否能够与新岗位群匹配，其价格（工资）是否能够促进城镇居民收入提高，其岗位能力是否具备更替的高敏感性，其发展是否满足可持续的要求。总之，思维的长期建立有利于人才培养的稳定性。
3.2 能力与岗位对口，增加人才供给量 人才的供给量除了数量满足的同时，最主要的是要求专业对口、能力对口，而现阶段的劳动力市场则是岗位需求与毕业生专业、能力供给存在严重错位，即企业找不到所需的高级人才，毕业生找不到工作。
普通高校、高职院校承担着培养学生具备企业所需岗位的对等能力的职责，作为高等院校的教学人员、管理人员，制定能够适应城镇化发展进程的新型人才，是使高等院校高效服务于城镇化建设的重要任务之一、途径之一。在此，笔者依照所从事的高职院校和应用型本科院校的管理经验，展开人才培养的途径、模式介绍。经过试验验证，这些方式能够有效地促进岗位与专业的对口，岗位与能力的对应。
3.2.1 “一专多方向”与“分流培养”相结合的人才培养模式探索 笔者所提的“一专多方向”是指在教学管理实践中对一个专业的学生进行多个方向的培养，“分流培养”则是依据学生的偏好，选择适合自己的方向，将一专业数量较多的学生分方向组建专业方向小分队。
根据市场的调研结果，“一专多方向”的学生除了具备本专业的人才培养要求的能力之外，一个专业会衍生出多个方向，而本专业的学生同时具备各个方向所有的技能。笔者以2007-2015年所在的日照地区wgy高职院校工商企业管理专业学生为例，自2005-2014年，本专业学生招生数量逐年增长，且增长速度非常迅速（表1）。
本专业招生数量急剧增长，而市场对本专业学生的需求量却远远不及供给量。在此情况下，笔者及其团队的全体人员积极探索能够使学生增加对口就业机会的途径。通过对一家生产性大型韩国企业、一家生产性大型台湾企业、三家物流企业、三家五星级酒店发放问卷；通过观察城镇化发展过程中产生的新岗位；通过对实习的学生、往届毕业生进行跟踪调查，得出了适合现阶段工商企业管理高职学生的四个方向：①“城镇化-社区化”过程中所需要的大量行政管理岗位；②“大众创业，万众创新”背景下新成立的连锁门店的店长；③传统小微企业所需的人力资源管理人员；④“互联网+”迅猛发展急需的物流管理人员。并且与企业共建四个方向所具备的基本技能，进而物化于课堂教学。
而实行“分流培养”的学生，则不需要学习四个方向所有的课程，只需选择1-2个方向（群）进行学习，最终目标是将大量的同专业毕业生分散到各个不同方向，减轻集中的就业压力。
实施“一专多方向”与“分流培养”相结合的人才培养模式的毕业生同时具备行政管理、连锁管理、人力资源管理、物流管理等专业综合知识，或者根据自身的优势重点选择核心优势的方向群，具备方向群的综合知识，无论哪一种，学校均为其发放所修方向的结业证书，并对其职业能力进行严格审核，提高了学生在新形势下就业市场的竞争优势。
3.2.2 “专业嫁接”的人才培养模式探索 所谓专业嫁接，就是一个专业的学生在学好本专业的同时，依据其个性化发展、特色就业的需要，给与不同专业的相关知识的接续。对于这个问题的界定，并不是学生要具备多个专业的所有知识，而是在原有专业基础不变的条件下，给与市场所需不同专业能力的嫁接。笔者及团队仍旧观察wgy高职院校工商企业管理专业学生。
①每届学生从中选取30人组建了历届“质量管理班”，这个班的学生除了具备工商企业管理的专业知识之外，需要学习内审员、外审员职业资格的相关能力。学生的培养实行1+1+0.5+0.5的方式，在校学习一年工商企业管理的知识；后进行一年的审核员业务知识学习，其中半年培训内审员、外审员理论，并获取内审员证书，另外半年到企业进行审核员工作实践（与企业合作，企业提供审核员现场）；最后一年则是在校考取外审员、人力资源管理师职业资格与生产实习的阶段。
②每届学生从中选取15人组建了历届“韩国留学生班”，主要的培养方式是“工商企业管理专业+外语（韩语或英语）”，而学生的就业方向是韩国及当地的韩资企业（日照韩资企业数量较多）。
在工商企业管理专业开展已历时5年，还会持续不断进行的以上各种教学模式，能够适应城镇化建设进程中产生的诸多岗位的综合需求，并且在已毕业的几届学生中收效显著。而这种良性发展促使wgy学院的工商企业管理专业获得了较好的社会认可度，生源日益增多。而采用这种方式在同一院校会计专业进行辐射，收效同样显著。
3.3 互联网思维的多维运用 综上所述，不管是人才培养的对象还是参与者，具有城镇化建设的思维是至关重要的。但在互联网高度发展的今天，“城镇化+互联网+”等的思维构建也十分必要。伴随着农产品电子商务网上交易量、交易额所占的比重越来越高，伴随着电子商务的迅猛发展，传统的企业尤其是小微企业生存的空间越来越少。不仅仅从高等教育阶段，甚至是中学阶段，就应该给学生传授互联网的思维。
4 结论
城镇化建设是当今经济发展的一个主题，是促进经济增长的关键点。笔者站在自身所处的行业，通过多年的教学、管理实践与实验，结合经济学的相关理论，通过对“城镇化建设-经济发展与结构升级-岗位结构变化-岗位能力变化-人才需求能力结构变化-人才培养的策略与模式创新”的逻辑关系进行论述，初步解决了城镇化与人才需求问题的矛盾。由于笔者所在专业的问题，以及调研时间的紧迫性，没有推广到所有高职文科专业。在以后的研究中继续深化城镇化建设进程，以期更好地解决城镇化建设与中小企业发展协调问题研究，更加丰富城镇化理论。
参考文献：
[1]阚大学，吕连菊.职业教育对中国城镇化水平影响的实证研究[J].中国人口科学，2014（1）.
[2]刘标胜，戈雪梅.高等职业教育在推进城镇化建设进程中的战略作用研究[J].中国职业技术教育，2012（6）.
关键词：城镇化 产业聚集 生态文明
城镇化建设理论演化变革
有关城镇化本质的认知，各方学者也有不同观点：埃尔德里奇较早提出：人口向城市集中的过程就是城镇化的全部含义。兰帕德、麦基、弗里德曼和沃尔夫等人认为：城镇化是人类社会发展的缩影，是物质、空间、经济、人口、体制以及社会特征的多维现象反映。当代城镇化的实质含义在于：人类进入工业社会时代，社会经济发展开始了农业活动的比重逐渐下降、非农业活动的比重逐步上升的过程。与这种经济结构的变动相适应，出现了乡村人口比重逐渐降低，城镇人口比重稳步上升，居民点的景观面貌和人类生活方式逐渐向城镇性质转化和强化的过程。也就是说，城镇化不仅包括城市人口和城市数量的增加，还包括既有城市经济社会的进一步社会化、现代化和集约化。英国帕乔内将城镇化定义为三方面的含义：一是人口城镇化，即城市人口占总人口比重的增加；二是城市增长，即城市和城镇的人口和用地规模增加；三是城市生活方式，即城市生活的社会和行为特征在整个社会的扩展。
美国著名生态经济学家莱斯特·R·布朗（Lester R Brown）提出：城镇化的建立与发展模式可分为两种：一种是以美国为首的发达国家的发展模式，其主要特征为城市低密度蔓延、私人轿车为主导的机动化、化石燃料为基础、一次性产品泛滥等。其结果是：美国以占世界5%的人口消费了1/3以上的世界能源，高油价、高排放以及粮食高价格成为这一发展模式的外化表现。一种是塞奇·拉脱谢尔等人提出“反增长计划”。该理论认为：为了增长而增长对生物圈承受极限造成了极大的压力，因而是不可持续的，生态危机尤其是温室效应的持续恶化，使得反增长对缩减经济规模而言是必要的，也是值得的。因此，其目标应该是用一种非增长的社会来代替目前增长的社会。他们的主要结论：只要在社会与环境生命支持系统保持平衡的情况下，减少资产、人口及不必要的包袱，人类社会就可以在转折和衰退的过程中保持“繁荣”。
世界典型城镇化建设模式述评
（一）发达国家的城镇化进程
发达国家的城镇化是一个逐步的人口迁移与经济结构不断升级调整相适应的过渡过程，这就是经典的戴维斯城镇化曲线。从英、美等西方发达国家的城镇化历史进程看，城镇化与渐进发展的工业化和经济水平与结构变化始终交织在一起，共同发展。在这一时期，由于城镇的劳动力需求表现为稳定的增长，也就存在从农村到城市的稳定移民流。同时，制造业、第三产业迅速发展也充分吸收了从农业部门释放出的剩余劳动力，并鼓励农村劳动力逐步转化为城镇劳动力和居民。这一历史过程，充分体现经济发展与产业结构调整是城镇化进程的源动力。
（二）发展中国家的城镇化进程
发展中国家经济发展水平低，城镇化过程滞后于发达国家。自二战以后才出现快速的城镇化，但是整个过程与上述经典的城镇化曲线不相符，主要表现为人口城镇化过快、工业化普遍滞后的“城市通货膨胀”或“虚假城镇化”基本特征。由于城市提供良好的市场、基础设施和医疗服务设施，吸引并拉动了大量农村人口快速进入大城市地区。尽管这一时期工业化对发展中国家有很强劲的影响，但是制造业在这些国家所占的比重并不高。与经济发展水平，特别是工业发展水平不相匹配的城镇化化进程带来“虚假繁荣”。
根据预测，到2030年，世界人口的60%将居住在城市，而这多数发生在发展中国家。到2020年，发展中国家的城市人口将会超过农村，2025年城市人口将占总人口的54%。到2020年，农业人口将稳定在31亿，甚至开始缓慢衰退；而城市人口将会继续增加，城镇化水平也将进一步提高。但是，经济水平，特别是经济发展质量的不断提高，才能够支撑城镇化人口的增长。
中国城镇化的两难境地
根据诺瑟姆曲线，城镇化率在30%至60%之间是城市化加速发展时期，而部分东亚国家（如韩国）城镇化率达到65%至70%时，城镇化速度才放缓。我国目前城镇化率约52%，按照我国现有城镇化率年均增长0.8%至1%计算，未来15至20年，我国将有大量人口由农村转移到城镇，人口结构仍然处于快速变化时期。在我们国家，永远绕不过去的就是人口问题，随着人口大规模迁移，特别是向中心城市（北京、上海等）的迁移，给城市的管理、公共服务、民生保障等都带来了巨大压力。应对人口迁移是中国城镇化进程中必须解决的一大难题。
中国经济的发展方式变革。过去30余年，中国的经济高增长是以资源、环境为代价换来的。粗放型的经济发展方式，给今天的中国带来了不可逆转的历史后果。未来中国的城镇化进程是以经济的发展为根本依托的，如果，依然是之前的经济结构与发展方式，那未来的城镇化将是一场灾难。从长远看，要使中国的发展方式转型成功，经济持续健康增长，前提应是建立一个内需主导型的经济模式。而城镇化被认为是中国扩内需的最大潜力所在，从而也是保证经济较高增长的优势所在。但是，以何种方式实现中国经济健康持续的高增长是中国城镇化进程中必须解决的第二个难题。
新型城镇化建设模式突围
（一）不可忽视的经济发展新兴力量
几乎所有的国家，服务业在经济中所占的比重越来越大。图1表明了2007年服务业对全球GDP的贡献，图2描述了服务业在某些国家或地区GDP中所占的比重。通过进一步观察可以发现，在发达国家或地区，服务业在GDP中的比重达到了60%-80%，世界各国的服务业都在迅速发展。在发达国家，服务业创造了大量的就业机会，新型服务业不断涌现。中国城镇化进程，依赖于经济的发展，在当下世界经济背景下，大力发展服务业可以为加速城镇化提供更为强劲的源动力。
（二）新型城镇化的四维路径选择
新型城镇化是城镇发展的较为理想化的模式进程，是一种完美形态的城镇化。新型城镇化是以可持续发展、以人为本理念作为指导纲领的，以新型工业化为经济源动力，以城乡统筹发展为重要目标，在经济上实现集约与精细化发展，在社会上实现和谐共生发展，在环境上实现友好交互发展，在文化上实现文明的多样性共存共荣，在制度上实现一体化管理，在空间结构上实现区域经济一体化，表现为物质文明、精神文明、政治文明和生态文明的一致性、一体化，强调推动城镇化由注重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，实现城镇在质和量上的全面提升，走出一条有中国特色的新型城镇化道路。本文提出以新型城镇化为根本要求，以产业聚集为源动力，以公共服务、生态文明、需求拉动为着力点的四维一体模式，加快新型城镇化进程，如图3所示。
1.产业聚集为源动力。产业集聚（Industry Cluster）是指同一产业在某个特定地理区域内高度集中，产业资本要素在空间范围内不断汇聚的一个过程。原来的城镇化过程更多的是GDP指标考核，对于经济发展质量、产业集聚效应等要素考量较少，造成区域经济无支柱产业，各产业间无法实现协同。根据产业聚集理论，产业集聚可以提高劳动生产率。英国经济学家马歇尔发现，集中在一起的厂商比单个孤立的厂商更有效率（外部经济）。相关产业的企业在地理上的集中可以促进行业在区域内的分工与合作。产业的聚集，会带动区域经济的发展，从而为新型城镇化进程带来源动力。没有经济的高速健康发展模式，新型城镇化就会成为简单的造城运动，而产业聚集式发展区域经济正是新型城镇化经济发展的根本方式。
2.公共服务为保障。公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。人类发展的本质是人的发展，而人的发展取决于一个国家（地区）的基本公共服务供给状况。因此，基本公共服务是人类发展的重要条件，也是人类发展的重要内容。教育承担着社会、经济、文化、政治等功能，是直接影响人类发展的重要因素。我国推动城镇化进程，从某种程度上讲也是注重民生，强调以人为本的重要体现。让广大民众能够充分享用社会进步所带来的高品质生活。在我国城镇化进程中，普遍短缺的就是公共服务为突出表现的保障体系，特别是科教文卫相关职能短缺。在我国城镇化建设进程中，特别是在服务型政府建设理念指引下，应进一步完善公共服务保障体系，让广大民众也能享受到社会发展红利。
3.生态文明为前提。生态文明是人类遵循人、自然、社会和谐发展这一客观规律而取得的物质与精神成果的总和；生态文明是以人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续繁荣为基本宗旨的文化伦理形态。从人与自然和谐的角度，吸收十成果的定义是：生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。过去的城镇化太依赖于自然资源的开发与利用，过度的自然资源利用带来了环境污染、资源浪费、生态破坏，这一切都不是人类发展想实现的结果。新型城镇化建设就是要遵循生态文明为前提，只有站在这一前提下，城镇化发展才有其本质和长久意义。
4.需求拉动为主体。从经济角度说，2012年留下的最大遗憾就是经济遇到很大困难，增速虽然实现了年初制定的目标，但却降到近年来的低点。从长远看，要使中国的发展方式转型成功，经济持续健康增长，主体应是建立一个内需主导型的经济模式。而城镇化被认为是中国扩内需的最大潜力所在，从而也是保证经济较高增长的优势所在。相关统计显示，城镇化率每增加1个百分点，大概能够带来7万亿元的市场需求。中国城镇化建设经济增长应该是内需拉动，而不是投资建设拉动。在GDP考核指标下，地方政府不太重视内需经济的扩展，从而使得当地经济过度依赖投资或外向经济，经济增速在这一时期受阻。本文认为新型城镇化建设不应再把重点或着力点放在投资上，而应转变经济增长方式，以需求拉动为增长的主体。
综上所述，在我国，城镇化是近现代的产物，特别是从改革开放以后我国城镇化才进入全面推进阶段，所以我国对于城镇化理论与实践的研究，尽管已经取得了一些成就，但还是不够成熟，特别是缺乏基于持续健康发展理念的全方位新型城镇化思维框架。本文在借鉴国外城镇化建设理论与实践基础上，提出以产业聚集为源动力、以公共服务为保障、生态文明为前提、需求拉动为主体的四维一体框架，为加快新型城镇化进程提供理论指导。
参考文献
1.[美]莱斯特·R·布朗.“B模式”2.0—拯救地球，延续文明[M].北京东方出版社，2006
关键词：城镇化，扩大内需，作用机理，制约因素政策建议
1.城镇化发展是扩大内需的必然选择
拉动我国经济增长的三驾马车主要是：投资、消费和出口。其中，投资和消费都是扩大内需拉动经济增长的重要手段。由于此次国际金融危机的影响依然存在，发达国家经济尚未复苏以及欧洲主权债务问题的影响，我国出口在一定时期内仍难以持续高增长。因此，在这个情况下，扩大内需已成为下一阶段实现我国经济平稳持续发展的必然选择。供给主要靠工业化来创造，需求则要靠城镇化创造。因此，无论从全面建设小康社会，实现城乡一体化发展，还是转变经济发展方式等方面看，加快推进城镇化进程，已成为扩大内需，实现经济又好又快发展的重要途径。
因此，2009年中央经济工作会议就已经明确提出，“要加大经济结构调整力度．提高经济发展质量和效益。要以扩大内需特别是增加居民消费需求为重点，以稳步推进城镇化为依托优化产业结构努力使经济结构调整取得明显进展”。论文发表。2010年的中央一号文件也明确提出，在未来一定时期内，将积极推进城镇化建设，放在中央工作的突出位置，积极促进城市各种资源更多向农村覆盖。
2.城镇化实现扩大内需的作用机理
2.1城镇化可以促进产业结构的优化升级
城镇化能引导产业结构的调整，促进第一产业、第二产业和第三产业之间协调发展。我国是一个农业大国，因此长期以来存在农业较工业、服务业所占比例偏高的现象。由发达国家经济发展历程可知，工业化完成后，第三产业将成为经济发展的主导产业。服务业比农业、工业能提供更多的就业机会，更能实现资源优化配置，因此第三产业在国民经济中的地位十分重要，比重越高，经济就越发达。城镇化有利于扩大工业规模、提高自身上产技术、优化资源配置、实现第三产业快速健康发展，从而促进第一产业向第二、第三产业转移。
2.2城镇化发展使市场需求的潜力巨大
随着城镇化进程的加快，农村大量劳动力涌向城市，第二第三产业的迅猛发展，为这些人提供充分的工作岗位，使得生产活动不断扩大，人们收入不断提高。由凯恩斯的“绝对收人假定”理论可知：人们的现期收人水平决定消费，消费支出随着收人的增加而增加。人们消费增加直接使得在城市的生活水平提高，就会吸引越来越多的农民为争取高收入脱离土地，城市规模以及产业规模就会不断扩大，进而产生巨大的市场需求潜力，促进国民经济的持续增长。
3．目前制约我国城镇化的主要因素
城镇化发展是一个长期而复杂的工程，因此会受到多种因素的制约。论文发表。目前制约我国城镇化的因素主要有：（1）.城乡隔离的户籍管理和社保制度严重限制了农村人口的流动性，不利于农村剩余劳动力的转移和城镇化的推进。（2）.由于城乡土地二元所有制的限制，导致城市住宅和建设用地供给紧张，商品房价格太高，普通农民不可能在城镇安家落户，造成人口城镇化滞后于土地城镇化的困局。（3）.农村劳动力自身素质较低，不具备知识、技术、信息等方面的竞争优势，不能长期在城市立足，这也是导致我国城镇化水平发展缓慢的重要因素。（4）.农业是城市生存发展的基础，农业的生产水平高低也制约着城镇化发展进程。由于我国长期采取了 “重工业优先发展战略”，将农业剩余向工业转移, 造成农业发展资金不足, 农业生产水平不高，从而制约了我国城镇化和劳动力的转移。
4.加快我国城镇化发展扩大内需的政策建议
4.1积极推进户籍制度创新
完善户籍管理的法律法规；积极统一城乡的户口登记管理制度；建立以法制加市场的调节机制，通过科学地设置准入门槛，促进人口的合理流动；建立由户口登记、身份证管理等制度构成的科学的人口管理系统，实现静态管理向动态管理的转变[1]。论文发表。在此基础上，将进城农民工及其子女纳入城镇社会保障体系，解决进城农民的后顾之忧，鼓励农民进城安家。
4.2加强农村义务教育促进城镇化进程
改进扶贫开发和政策性移民方式，加大对城镇教育机构设施建设的投入，为农民子女营造良好的教育环境全面提高农村义务教育的质量和水平。通过加强对农民的职业教育培训，提高农民劳动力的素质和非农业就业能力，加快农民向第二第三产业转移，从而促进城镇化进程。
4.3加快金融体制改革，完善金融服务系统
加快城镇化建设发展，提高农业生产水平，需要大量的资金支持，因此，完善农村金融服务机构成为城镇化进程中不可或缺的内容。首先，可以通过增设商业银行，农业银行，农村信用社等金融机构的分支机构，加大对城镇化建设的资金支持力度；其次，适当扩大各金融机构的业务种类和范围，满足城镇化建设的不同要求；最后，为解决城镇化建设中承贷单位选择难、担保难等问题，政府可以出面建立城镇化经济建设发展担保基金。
参考文献：
[1]. 李永周．农村城镇化与城乡居民消费启动[J].消费经济,2004(1):23—26．
[2].赵玻.论缩小我国城乡居民消费结构差距[C]．全国第七次消费经济理论与实践研讨会会议论文．
[3].辜胜阻.李永周．进一步优化农村城镇化的战略对策[J].中国人口科学，2000，（3）．
[4].胡日东，苏梽芳．中国城镇化发展与居民消费增长关系的动态分析——基于VAR模型的实证研究.上海经济研究，2007，[5]:58—65．
关键词：小城镇 规划设计 问题 对策
随着经济全球化的发展和科技的进步，特别是信息技术的发展，人类社会在近几个世纪发生了翻天覆地的变化，其中一个最重要的标志就是城镇的建设。城市的本质是人类生产生活环境的载体，对人类自身和生态环境能够产生巨大的影响。有效的小城镇规划设计是落实可持续发展战略的必然要求。
一、小城镇的概念
虽然小城镇这一名词的使用频率极高，但目前我国对小城镇并没有明确统一的定义，在不同的语境和研究内容中，小城镇的含义和范围就会发生较大的变化。在本文中，小城镇的界定原则是将其与大城市和农村相区别，作为农村向城市过渡的中间状态。城镇一般是指具有相当数量的非农业人口聚居的政治、经济、文化中心。这样的区域一般还具有中小规模的工商业、服务业等。小城镇则是指人口数量在20 万以下的小城市、县城、国家批准设立的建制镇、乡政府所在地的集镇以及具有较大规模集贸市场的集镇。
二、小城镇规划设计中存在的问题
（一）缺乏完整的城镇规划理论体系
目前，我国广大城镇建设尚未摆脱自然演进的模式。在这恢复城镇规划和建设管理近20年的建设实践中，城镇规划技术理论发展远远落后于城镇建设发展的速度，没有形成一套完整的城镇规划理论与技术管理体系。目前，应用的主要是城镇建设规划，可是城镇在建设过程中所需要的各种不同内容的规划指导是远远超出上述规划所涉及的内容的。因此，在城镇规划实践中，城市规划和城镇规划所含的各种内容、技术标准都在城镇建设所必须的规划设计中运用，技术管理比较混乱。
（二）对城镇规划的误解
按照城市规划的编制程序应是总体规划、详细规划、城市专项规划设计，而城镇规划是由总体规划和建设规划组成[2]。这些程序和内容，在城市和小城镇建设过程中，曾发挥了极其重要的作用，但对小城镇行政领导来说很难熟知程序和繁多的专业名词，认为只要按照总体规划平面图和文字说明以及对规划文本中所勾画的看不见、摸不着的立体虚拟空间，确定建设项目的选址定点即可。造成这种局面，一方面是行政长官对城镇建设工作不熟悉，对专业了解甚少；另一方面是规划编制单位迁就现状、迁就长官意识，表面上是编制的总体规划，而实际大多是建设规划的内容，说其是建设规划而内容又达不到规定深度，无法“按图施工”，至于城镇的土地经济因素、城镇空间、城镇景观、综合效益分析等大多缺项且缺乏论证说明，从而导致可操作性差。
（三）难以发挥应用的指导作用
由于小城镇大多经济基础相对薄弱，尤其是地处西部地区的小城镇，经济条件和社会环境相对东部及沿海地区落后，能够按照现行的规范和程序组织编制出城镇总体规划很不容易，至于控规、城镇建设规划等是心有余而力不足，无法编制。而城镇规划的一个实践周期大多为15年-20年，每3年-5年修编一次，一个镇总体规划的编制、评审、批准需半年左右，单凭批准的总体规划用于指导城镇建设的现实作用又显得无力，从而使精心组织编制的总体规划大多成为墙上挂着的宏伟蓝图。
三、加强小城镇规划及建筑设计的对策
（一）提高认识，形成共识是小城镇规划与建设的基础
我国人口众多，耕地甚少，人口却大部分都居住在农村，所以我们要充分认识到农业、农村、农民的问题是当今改革与发展的一个主要问题，没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康，没有农民的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化。小城镇规划与建设是农村改革和农业经济发展的生产点和突破口，在振兴农业和农村经济中起着十分重要的作用。在促进农村二、三产业的发展加速农村富余劳动力转移，推进农村工业化、集镇城市化，实现现代化建设中具有十分重要的作用。因此我们应提高认识，形成共识，增强对规划建设好小城镇的决心和信心。
（二）强化领导，健全机构是小城镇规划建设的保证
小城镇规划建设离不开领导的关心和支持，领导应站在工作第一线，指导、指挥小城镇的规划和建设，协调解决工作中出现的问题和困难。同时规划建设专业人员要及时到位，跟踪管理，指导规划和建设过程中出现的技术性问题，及时提出一些改善规划、优化建设的专业技术性建议和意见供领导决策。及时解决小城镇规划建设管理过程中出现的各种问题和困难，保证工作顺利开展。
（三）编制具有小城镇自身特色实时超前的规划是关键
规划是小城镇建设的龙头，是发展的方向。规划应适当超前，立足于高起点、高标准、重科技、合理布局、一步到位，根据本地的经济水平，建设可分期进行，避免重复建设和盲目建设。一个合理的规划对小城镇建设与发展具有举足轻重的作用。因此城镇规划必须强化区域意识，与区域规划相结合。小城镇同周边农村、城镇以及中心城市之间是一个密切联系的有机整体，要克服就城镇论城镇，孤立地着眼于单个城镇的发展定位和规划建设，而要从镇域、县域以及市域经济社会发展整体和全局的高度和思路来编制城镇规划。同时，小城镇规划应该根据其社会条件、经济状况、地理位置、人口数量等具体特点因素考虑，编制符合当地实际的规划，经有关专家、学者、领导评审通过，报政府或其主管部门批准，作为小城镇建设发展的依据。
总之，在我国当前城镇化的进程中，如何按照“布局合理、设施配套、功能齐全、交通方便、环境优美、各具特色”的目标，建设能体现土地、能源、用水、材料综合节约型的小城镇，这是涉及我国将近13亿人口生活与生产的大事，亟待我们各行各业共同进行多方面的探索。参考文献：
[1]高龙生.小城镇规划设计中应注意的问题[J].中国城市经济，2011，02（18）：73-75.
论文摘要：现阶段乡镇行政区划调整迫在眉睫．首先提出了现阶段乡镇行政区划调整应遵循科学性原则，有利管理、规模适度原则，经济性原则，尊重历史相邻相近原则，经济稳妥、引导自愿原则，优势互补、强弱搭配原则及群众性原则等7个基本原则，在此基础上对区划调整思路进行了探讨，认为因地制宜、分类实施，要反对“一刀切”．最后在乡镇级行政体制及其机关的改革这两个方面进行了分析研究，提出了政府企业化、小政府大社会等观点并对机构的设置提出了适度性的方案．
近几年来，随着我国经济的迅速发展，全国各地涌现出一大批有一定经济实力的强镇、强村，乡镇经济成为我国国民经济的重要组成部分．目前乡镇体系中所表现出来的一些弊端，如小城镇数目多，整体规模小；城镇体系中，小城市发育不良；受地方政绩影响，城镇之间争项目、重复建设严重；城镇的集聚和扩散受行政区制约，阻碍了城镇上规模、上档次；城镇发展受行政体制——管理体制、财税体制、户籍制度、土地管理制度、投融资体制、社会保障制度等制约，城镇发展软环境日趋滞后等．这些严重地阻碍了社会经济的发展，因此迫切需要对目前乡镇行政区划进行调整，机构进行改革，以适应新形势的需要．
1.行政区划调整原则
行政区划调整应遵循以下基本原则：
1．1科学性原则
行政区划涉及到经济、政治、军事、文化、历史、地理、民俗等多门学科，进行科学的调查研究，充分权衡利弊，才能保证行政区划调整结果的科学性．
1．2有利于管理，规模适度原则
按有利于村镇建设，有利于群众办事，有利于巩固壮大镇村集体经济，有利于管理要求，合理调整行政区划．尽量采取建制镇整镇撤并的办法，减少因资产、债权、债务分割等带来新的矛盾．
1．3经济性原则
调整行政区划的根本目的，是调整与经济基础不相称的上层建筑，充分解放生产力，促进镇(乡)区域经济和社会的全面发展．因此调整行政区划，经济问题是核心．
1．4尊重历史沿革及相邻的原则
要根据风俗习惯、历史基础、现实状况、地域分布等因素确定行政区划调整方案，坚持“镇相邻、地相邻、情相亲”，因镇制宜．
1．5积极稳妥，引导自愿原则
要从教育人手，层层统一思想认识，在广泛征求意见、调查研究、理顺思想基础上，全面实行乡镇行政区划的调整，做到干群思想统一，撤并合理依法．
1．6优势互补，强弱搭配，积弱成强，壮大中心城镇建设的原则
一般乡镇尽量向县城和中心镇合并；建镇时间短的乡镇尽量向建镇时间长的乡镇合并；经济实力弱的乡镇尽量向经济实力强的乡镇合并；小的乡镇尽量向大的乡镇合并．两个乡镇交通不便的一般不合并；两个乡镇历史矛盾较大的一般不合并；乡镇区域规模虽小，但经济发展势头很好的一般不撤并；地处城乡结合部的乡一般撤消乡镇设立街道办事处．
1．7群众性原则
行政区划问题关系人民群众的生活问题、农村的发展问题、城镇建设问题，要广泛听取群众意见，尊重当地群众的意愿是行政调整工作符合民心、顺应民心的基础．
2乡镇行政区划调整思路
由于各地镇乡情况不同，因此镇乡级行政区划调整的模式也必须因地制宜，分类实施，不要搞“一刀切”．从目前宁波市一些镇乡行政区划调整实际情况看，一般有以下几种思路：
(1)从实际出发，合理撤并部分小乡镇．撤并的主要目标是：一是城市化程度比较高地区，面积是45km、人口4万以下的；二是面积50kIn2、人El2万以下的；三是面积70km、人口1．5万以下；四是面积30km或人口1万以下的．以充分利用资源和基础设施，降低行政成本．
(2)以交通便利、经济实力较强城镇为骨干，强化中心城镇网．对面积100km左右的自然地理区域，走以强带弱，强强联合之路，以促进中心城镇的形成和功能的完善．
(3)突出城镇功能布局，以资源和产业机构为组带，按生产要素优化配置要求，合理定位乡镇工业、文化、商贸、服务业的功能，建立具有专业化程度较高的城镇，力求体现个性与特色．
(4)要注意规模适度：按有利于村镇建设，有利于群众办事，有利于巩固壮大镇集体经济，有利于管理要求，合理调整行政区划．作为镇(乡)行政单位，一般人口在10万左右，面积在60～80km范围之内．
3城镇行政体制改革
3．1行政体制改革目标——政府“企业化”促进生产要素向小城镇集聚
镇政府“企业化”，对乡镇进行规划管理，以规划促集聚，引导生产要素向乡镇集中，是乡镇政府工作的一个基点．政府实施经营城镇理念，实现社会利益最大化，成为政府“企业化”的核心内容．
3．2行政管理体制改革——小政府大社会
政府不再涉及具体经济事务．地方经济管理基本上是企业和个人的社会管理，原来由政府具体操作的经济事务基本上让给中介机构等社会企业经营．地方政府机构重点加强地方经济环境、社会环境和自然环境的管理，政府更注重长期的规划功能．精简机构，消除富余人员，把一些原来是企业、社会、个人承担的事务让给社会办事，真正实现“小政府，大社会”．
3．3财政体制改革——财权和事权相统一
财权与事权的统一，是权利与义务一致性的体现．乡镇作为基层政府，没有财权，在一定程度上约束了乡镇的行动能力．随着城镇化发展，调整上级财政与镇级财政的分成比例，提高镇级财政比重是下一步财税改革的重点．也有利于调动地方政府为进行地方规划建设管理的积极性．
3．4税费改革——费改税。减轻农民负担
农民负担过重，极大地挫伤了广大农民生产的积极性，在一些地区已经出现抛荒现象．费改税，取消不合理的税收，减轻农民负担，从一定程度上使农民有资金进行扩大再生产，以解决当前农村发展的投入不足而导致后劲不足问题．
在税收制度上，要积极引导农民走劳动密集性的农业生产之路，既减少加入WTO对农业的冲击，也可以解决农村劳动力过剩问题，最大程度上发挥我国农业的比较优势．
3．5户籍制度、土地管理制度改革
为推进城市化，户籍管理逐步由户籍所在地管理，转变为人口所在居住区管理，由社区对人口进行管理，解决我国长期存在的人户分离的不合理管理模式．
加快土地管理制度改革，积极开展农村居民点整理，引导农民进城，促进人口向城镇集聚，推动城市化发展．
3．6投融资体制改革——经营城镇理念
城镇与农村的一个重要区别是城镇基础设施，加快城镇基础设施建设可以有效地促进要素向城镇集聚．在城镇基础设施建设和维护过程中，应十分强调投入一产出关系．坚持“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，通过政府的导向职能，使企业投资符合地方发展的长期规划．
3．7社会保障制度改革
以乡镇为中心的农村社会保障制度建设将是我国下一步体制改革和体制建设的重点．社会保障制度建立可以有效引导农民走向城市，减少对土地的绝对依赖．
4小城镇机构改革
4．1功能性城市化——加快小城镇社区建设
社区是一定地域范围内共同生活的有机组织的人群．从以单位为基础的城市文化、生活载体转变为以社区为文化载体，是为乡镇职能改革准备条件．加快小城镇社区建设，可以解决由于政府职能转型而带来的一些管理真空，实现管理的社会化．
4．2机构改革思路——淡化经济功能。强化区域经济环境建设和规划管理
政府工作重点转到优化投资环境．通过政府的管理引导，改善区域投资环境，从而实现区域自我发展的目的．强化政府的规划职能，从而为地方长期建设指明方向．特别是全球化浪潮下，个性化正成为提高区域竞争力的支点．进行城镇建设规划，可以引导民间资本流往城镇建设，从而使单个资本投资纳入到整个城镇建设的轨道，实现规划制导功能．:
4．3机构改革方案．
4．3．1原则
机构合并、精兵简政；强化政府服务功能．
4．3．2具体方案
镇级政府组织系统机构，主要由镇党群系统、镇人大、镇政府系统和公安、司法系统4部分构成，其中公安、司法系统属于单列系统，在此不做讨论．镇党群系统的职能是保证党对于基层工作的领导．镇党群工作内容有镇级党组织(人事)工作，党的理论宣传以及作好统一战线工作，进行党员的纪律检查工作，对人民武装、工会、共青团、妇联等工作进行领导．‘
镇人大系统是保证人民群众实现区域自治的核心．镇政府由人大选取产生，并且向人大负责．人大审议政府每年的工作报告，并对政府的日常工作进行监督．
政府系统是实现全镇日常事务的管理机构．主要进行镇的档案管理、民政(残联)、纪律检察、法制、统计、财政、农业、工业、第三产业、科教文卫、计划生育、劳动和社会保障、安全生产督察、土地管理、村镇建设、环境保护等工作．设立机构如下：
(1)党委办公室．负责镇的日常党务工作；进行当地事务的调查研究；负责镇党代会召开，向人大会推荐政府机构的候选人，并对政府机构的人事安排进行政治审查．
(2)政府办公室．负责镇日常行政事务；制定镇中长期发展规划；进行镇文教卫生事业管理；对安全生产实行监督；对社区管理进行领导．．
(3)村镇建设办公室．负责土地开发、利用保护；城镇村庄规划、建设管理；园林绿化、环境卫生、村容镇貌创建工作．
(4)法制综合治理办公室．负责政府法制、民政、社会治安综合治理、司法调解等工作；对劳动和社会保障实施监督职能．
(5)人大办公室．负责日常接待、地方事务的调查研究工作．负责组织召开人大会议．
(6)镇财政所．为全镇范围内的政府资金实行综合预算管理，协助上级财政部门组织好收人，协助镇政府安排好财政支出，作好收支平衡、略有结余；负责和协助作好镇所属行政和企事业单位、农村集体经济组织的财务监督管理．
在职能上，基本实现党政分开，同时加强党对于基层工作的领导作用．考虑到我国的国情，把党委办公室作为镇行政机构的一部分是合适的．村镇建设办公室负责全镇的建设规划，同时对于城镇建设进行开发经营．
一、重庆市江津区城镇化概况
重庆市江津区是全市工业化和城镇化主战场、统筹城乡发展先行区。地处渝西南长江之滨，其在工业、商贸流通、旅游、富硒农业、金融等产业快速发展，成为推动江津城镇化的重要支撑。江津不仅仅是工业集聚区，同时也是城镇化的主战场。按照《江津区城乡总体规划（2013年编制）》，到2020年，江津区城镇化率达到74%，常住人口155万人，区域城镇建设用地规模约为135平方公里；工业产值达到2200亿，截至2016年1月，江津区就已实现规模工业总产值突破1000亿，达到1239.5亿元。规划形成“中心城区－功能组团/镇”的城镇体系等级结构。规划形成由几江、德感和鼎山街道组成的中心城区；规划形成双福、珞璜、支坪三个功能组团，白沙、油溪、石蟆、李市等四个中心镇，中山、塘河等18个一般镇。江津区未来的城镇化建设，按照规划将主要以产业集群与交通为重要支撑，其中重点构建与主城一体化的综合交通体系，将规划成渝、成黔等七条铁路，绕城高速公路、渝泸高速公路、重庆三环高速公路、渝习高速公路等八条高速；建成珞璜物流园区、金刚物流园区、双福物流中心五大物流中心。
二、生态文明视域下江津区新型城镇化面临的困境
生态文明城镇化以新型城镇化、科学发展观以及生态文明为理论基础，核心是以人为本，以绿色经济、循环经济等为经济发展方式，以提升城市公民文化、公共服务等为内涵，由政府、市场、公民协调推进，通过城镇化这个手段和工具，追求经济、社会、环境的协调发展，生态文明城镇化的最终目的是实现人的幸福。现阶段，尽管对绿色经济、生态文明的研究较为深入，但受到现实条件的影响，江津地区在构建生态城镇的过程中仍存在众多难题。
（一）落后的生态文明理念，阻碍生态城镇化建设
“社会意识反作用于社会存在，落后的社会意识阻碍社会存在的发展”。首先，公民较低的生态意识，阻碍生态城镇化建设。当前，尽管渴望绿水青山，但受到经济利益的驱动，人们征服自然的意识较之农耕文明时期更加的强烈，保护自然、保护环境的意识反而较弱。在城镇化的过程中，植被破坏、大气污染、水质变坏等现象无人问津，无人监督，从这个意义上讲，公民较低的环保意识在一定程度上阻碍了生态文明建设。其次，政府失衡的城镇化理念，促使生态城镇化偏离方向。受政府绩效评估的影响，江津区城镇化在一段时间里，只重视量的增加，并未注重质的提升，忽略了城镇化的过程应有的公共服务、生态环境建设，促使城镇化偏离了预期的轨道，转向土地城镇化，并非人的城镇化，严重阻碍城镇化的发展。
（二）粗放型的经济发展方式，阻碍生态城镇化建设
不同的经济发展方式形成不同的经济形态。首先，粗放的经济发展方式，导致“双料”破坏了生态环境。江津区经济发展主要依靠三大园区工业支撑，三大园区工业主要是传统制造业。尽管近些年在着力改造提升传统制造业，但受到经济条件的影响，并未完全实现工业现代化。因此，江津区依旧沿袭重工业轻服务业的经济发展模式，主要以资源的开发利用为支撑；同时，在资源管理上重开发轻保护、重建设轻管护，导致生态环境遭到极大破坏。其次，传统产业结构转型升级难，阻碍生态产业结构的形成。江津区三大工业园区主要设计低端的制造业，它以消耗资源大，环境污染多为基本特征。目前，尽管江津区提出经济结构转型的策略,但机械制造业由于技术、能力以及资金等问题，实现产业转型依旧困难重重，生态产业结构很难形成。
（三）滞后的法律法规管理制度，阻碍生态城镇化建设
十八届三中全会提出用制度来保护生态环境。制度，包括生态城镇化的规划制度，法律保护环境制度，以及管理制度。江津区是位于西南地区，是城镇化的后起之秀，在快速城镇化过程中，出现法律法规管理制度滞后与城镇化过快的矛盾。首先，城镇规划制度不完善，缺乏科学考量与规划。江津区城镇规划中，不少规划是粗线体式的规划，缺乏个性与特色，城镇规划建设水平标准低，基础设施建设水平不高，重复建设多，城镇综合开发水平与管理水平较低的现象，片面的追求城镇化率，出现规划缺乏长远性、整体性以及具体性。其次，监管机制存在严重缺陷，制约生态文明型城镇化建设。受到政府绩效管理制度的影响，面对经济利益和保护生态环境之间的抉择，江津区政府类似于大多数地方政府，选择了经济利益，因此在地方政府监管环境治理情况过程中，环境保护指标和生态效益常常被忽略，基本没有纳入官员政绩考核范围之内，因而这种考核机制减弱了政府对环境的监督监理，阻碍了生态城镇化建设。
（四）政府一元主导下的城镇化，阻碍生态城镇化建设
新型城镇化是以人为本，追求经济、社会和环境的协调发展，其重点是建设“节地”“节水”“节能”的三型社会，推动工业化、信息化、城镇化和现代农业的协调发展，因而生态城镇化建设应有多元主体协同推进，包括江津周边的农民。首先，政府直接主导城镇化的进程，导致城镇化的目的出现偏差。江津区的城镇化主要是农民的城镇化，城镇化的最终目的是提高这些农民的幸福感。当前，政府是城镇化的总设计师，规划城镇的布局，控制城镇化的速率，调控城镇的实业经济。在以经济GDP为中心的传统政绩考核制度下，城镇化逐步成为官员追求政绩的筹码，由政府一元主导，公众集体失声。例如，江津区“新楼”怎么造，“新城”何如开发，如何招商引资，招商引资的侧重于哪个方面，基本由政府总体掌控，即使召开听证会，也流于形式。其次，公民缺乏参与环境保护的意识，参与渠道不畅通。勒庞认为：“群体不但英勇无畏而且容易犯罪”。在江津区，城镇化的对象是农民，农民首先具有小农意识，在部分问题上侧重于眼前利益，对生态环境保护缺乏统一的共识，因此很难形成生态环境自觉，阻碍生态城镇化建设。
三、生态文明视域下江津区新型城镇化的路径选择
生态文明是继工业文明之后的新型文明，它是建立在自然、人、社会有机整体发展的基础之上，视生态环境为经济发展的内生变量，其思想基础是人类中心主义和生态中心主义的辩证综合[2]。生态城镇化建设是以工业城镇化为基础，并创新与发展，其中心理念是以人为本、人与自然和谐相处，发展生态经济是路径选择，完善环境保护制度、生态补偿制度，建立绿色GDP核算方法，在政府的主导下，发挥市场、社会和公民的主体作用，协同推进生态城镇化建设。
（一）树立生态文明理念，形成绿色消费方式
“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，也不要金山银山”。首先，建立生态文明的教育机制，加强生态文明理念宣传。将生态、绿色、低碳等理念贯穿于国民教育和社会教育的全过程，从娃娃抓起，从小培养环保意识、低碳意识、绿色发展意识，并通过实践活动得到更深层次的体会；同时，加强区委、村委会、新媒体平台广泛宣传生态文明理念，例如社区可以组织环保知识竞赛、村委会可以组织整修树林活动，培养尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，并使其深入人心。其次，倡导绿色生活的生活理念，引导绿色消费的生活方式。目前我国已经进入消费引领生产的发展阶段，城镇居民的生活方式直接影响生态环境和生产方式[3]。因此，江津区委、区政府可以通过倡导绿色生活方式，反对铺张浪费，引导人们在衣、食、住、行等方面树立简约适度、绿色低碳、文明节俭的理念，鼓励人们购买和使用可循环、低碳以及绿色的社会产品，使绿色生活、绿色消费、绿色出行、绿色居住成为人们的行为自觉，引导人们建设资源节约、环境友好、生态良好的生态江津。最后，树立生态文明的发展理念，改变经济为主的发展方式。政府主导城镇化的发展，在传统政绩观的指导下，政府侧重于政绩工程，侧重于城镇经济的发展，忽略了生态环境的保护。因此，要树立科学发展的理念，“积极发展循环经济，实现生态系统和社会经济系统的良性循环”。
（二）依靠绿色技术创新，实现经济结构转型
类似于工业文明时代的经济是工业经济，生态文明时代的经济必然是绿色经济，绿色经济是“可持续经济的实现形态和形象概括。它的本质是以生态经济协调发展为核心的可持续发展经济”[4]，首先，转变经济发展理念，实现绿色生态可持续发展。绿色经济是生态经济与可持续经济的新发展，是绿色循环、低碳发展，是人与自然的和谐相处。因此，要转变城镇化就是经济城镇化、土地城镇化以及人口城镇化的观念，改变经济发展需要高污染、高投入以及高消耗的观念，从意识深处形成保护生态环境与发展经济同等重要的观念，即“绿水青山就是金山银山”，形成绿色生产意识与绿色消费意识，改变达到绿色生产与绿色生活，实现城镇化过程是绿色、生态、可持续的发展过程。其次，依靠绿色技术创新，转变经济结构转型。要改变传统的以高污染、高投入以及高消耗的粗放型生产方式，实现“科技含量高、资源消耗低、环境污染少”为特点的集约高效性生产方式，实现经济结构转型，主要依靠技术创新，通过增强环保意识以及绿色需求意识，鼓励高校、科研机构以及企业等参与技术开发，以电子信息为手段推动绿色技术的开发，在政府的主导下，激发社会组织、市场以及公民的作用，实现绿色技术观念、制度、手段、管理的创新，共同推进经济结构转型，实现生态城镇化建设。
（三）构建生态环境补偿机制，完善生态建设制度体系
十报告中指出：“建立健全资源有尝使用制度和生态环境补偿机制”。首先，进一步实现绿色制度创新，健全生态环境补偿机制。制度具有稳定性和持久性，健全的生态制度不仅仅是生态文明的重要标志，而且还是生态保护的最后屏障。因此，扩大绿色制度创新的范围，确保绿色制度从生产领域扩大到产业政策指标、财税政策指标等领域；同时，可根据“谁破坏谁补偿”，“谁保护谁受益”的原则，根据供求关系以及资源的稀缺程度，建立反映生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态环境补偿制度，从法律层面界定生态补偿的主体、客体及其义务、责任和补偿范围、补偿标准，使生态补偿有法可依。其次，完善绿色GDP核算方法，实施绿色考核制度。政府是在城镇化建设中居于主导地位，因此，唯有转变经济GDP考核方式，加入绿色元素，以绿色经济的增长率为政绩考核的依据，促进生态城镇建设成为政府的一项责任。
（四）畅通公民参与生态文明建设的渠道，打破政府一元主导的规划格局
国家治理体系和治理能力现代化的提出，进一步凸显了公民参与社会治理的重要作用，而生态文明建设也是公民参与的一个系统。首先，畅通公民参与生态文明建设的渠道，完善公众参与的反馈制度。公民参与生态文明建设最重要的制约因素就是信息不对称，渠道不畅通，使得公民对环境保护更多表现出消极性和盲目性。因此，政府要畅通公民参与生态文明建设的渠道，确保公民有渠道去参与，比如重大建设之前，通过听证会或者公示的方式，让群众理解，并鼓励群众参与建言献策。其次，培养公民生态意识，提升公民参与能力。没有明确的生态意识和生态环境文明素质就很难实现高效的公民参与。生态意识是公民意识的重要组成部分，因此，公民不仅仅要有环境保护意识，同时实现意识对行为的指导，形成健康的生活意识和行为习惯；同时，通过政府的引导，公民在实践中学习如何参与环境管理、如何提升对环境知识的认识能力以及对环境问题形成自己的观点，切实提高公民参与公共事务的能力。
作者:宋红妹 王亚林 单位:中共重庆市委党校 电子科技大学
参考文献:
[1]国家新型城镇化规划(2014—2020)EB/OL．[2]方时娇,绿色经济思想的历史和现实纵深论[J].马克思主义研究,2010(6).
关键词： 小城镇 控制性详细规划 建设
一、小城镇建设的重要性
小城镇是县域经济的重要载体和城镇化的基础支撑。现代城镇的建设，特别是小城镇建设发展，不仅对解决农村发展中的一系列深层次矛盾，优化国民经济整体结构具有全局必的意义。而且将进一步提高农村人口的居住水平和生活环境质量。近年来，湖北省小城镇建设得到快速发展，一大批颇具特色的新型小城镇迅速崛起，有力地促进了全省经济和社会的全面发展。小城镇越来越显示出它的重要地位和作用,加快小城镇建设已成为改革与发展的战略问题。
我省要求坚持以科学发展观为指导，全面实施县域经济“一主三化”的总体要求；坚持以人为本，做到科学规划、合理布局、创新机制、强化管理；坚持以“百镇千村”示范工程为重点，加快100个重点镇的建设，推进1000个示范村建设；坚持“产业兴镇”的指导原则不动摇，大力提升小城镇功能，改善小城镇生产生活环境，推动农村劳动力转移，切实改变农村面貌；坚持从现实条件出发，突出小城镇发展重点，优化小城镇发展布局。各县(市、区)应根据省、市、县域城镇体系规划，合理确定并集中力量抓好重点镇建设，引导重点镇发展特色产业，壮大城镇规模，努力建成一批经济繁荣、布局合理、设施配套、功能健全、环境优美、富有特色的新型小城镇。
二、科学规划，提高小城镇可持续发展能力
科学规划是保证小城镇健康有序发展的重要基础和前提，提高小城镇可持续发展能力也必须以规划为依据。编制一个具有小城镇自身特色实时超前的规划,是搞好小城镇建设的关键。规划是小城镇建设的龙头,是发展的方向。因此，小城镇控制性详细规划是全面提升小城镇功能内涵、推进城镇现代化的重要手段，我们应当紧紧围绕小城镇业态分布、生态环境、历史文化等事关城镇建设发展的重点问题，统筹推进小城镇现状调查、策划研究、控规编制与城市设计工作，强化控制性详细规划与城市设计成果的相互支撑和转化，使控制性详细规划真正指导个人、社会、自然环境三者的统筹发展，实现小城镇的可持续发展。三、针对小城镇特点需要注意的问题。
小城镇既不是大城市的浓缩，也不是大城市的某一区域，而是与大城市有相似点又特殊性的一类，我们应该当立足小城镇自身的特点结合小城镇的发展现状与未来的发展方向，突破以往应用于大中城市的控规，在原来的基础上创新发展，综合考虑当地经济资源条件、环境状况、历史文化遗产等因素，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护的关系，从而使小城镇控规有效地指导小城市的建设与发展。针对小城镇控规的特点在以下几方面做出探讨：
1、加快小城镇规划各类标准与规范的编制工作。
最近几年，我国城镇控规划设计理论实践研究工作进入了一个新的发展阶段，随着现代城镇规划设计休系的形成，一系列新的城镇规划法规、规范、标准也相应颁布。但小城镇规划理论体系仍然没有形成，小城镇规划技术规范、标准缺乏小城镇规划目前只有一个国家标准，即《小城镇规划标准》，且《小城镇规划标准》尚应进行补充完善，例如根据小城镇规划工作的实践，该《标准》尚应进行补充完善。是规划期限太长，为10－20年。规划在实施过程中，必然会缺乏灵活性。内容不够充实，应当加强环卫规划，环境保护方面的细节内容，加以强制性的执行，方可能使我们的子孙后代有一个良好的生活环境。另外，需要充实防灾、集中供热规划等方面内容，因此，从目前实践情况看，急需加快小城镇规划各类标准与规范的编制工作。2、规划应适当超前、合理布局
一个合理的规划对小城镇建设与发展具有举足轻重的作用。①根据本地的经济水平, 防止规划工作和小城镇的发展速度脱节，避免重复建设和盲目建设。政府部门可能为追求政绩，产生浮夸得现象，甚至急功近利，引起的大拆大建，背离了城镇发展的渐近性规律。在推进“百镇千村”示范工程中。制定规划要从本镇本村的实际出发，注重体现小城镇的特点，科学确定城镇功能，绝不可盲目照搬大中城市的规划理念和规划模式。②城镇规划必须强化区域意识,与区域规划相结合。小城镇同周边农村、城镇以及中心城市之间是一个密切联系的有机整体,要克服就城镇论城镇,孤立地着眼于单个城镇的发展定位和规划建设,而要从镇域、县域以及市域经济社会发展整体和全局的高度和思路来编制城镇规划。同时,小城镇规划应该根据其社会条件、经济状况、地理位置、人口数量等具体特点因素考虑,编制符合当地实际的规划,经有关专家、学者、领导评审通过,报政府或其主管部门批准,作为小城镇建设发展的依据。
不留历史遗憾，“高起点规划，高标准建设，高效能管理” 建设要有章法，“统一规划，合理布局、科学论证、综合开发、配套建设”。
3、以人民群众的利益和需要为出发点，着力改善人们的生活环境。
要坚持以人为本，城镇建设要以人民群众的利益和需要为出发点，着力改善人们的生活环境。不仅要修马路、盖房子，还要解决好污水治理、垃圾处理等环境问题，解决好医疗卫生和文化设施等社会发展方面的问题，努力营造适合人们居住的良好环境。城镇建设与调整布局以及完善管理结合起来。小城镇的居民提高生活质量，不仅要依赖完备的公共设施，也离不开环境治理与镇容管理。
4、因地制宜，发展经济文化特色经济
①在城市规划设计工作中提炼这些景观特色、塑造小城镇个性形象，突出当地风貌特色。小城镇的地方特色是一个地区精神文明和物质文明的反映。可以增加城镇凝聚力和吸引力,提高城镇的知名度, 这些小城镇历史文化风貌的建立可与旅游等第三产业结合起来，促进城镇经济的发展,我国许多小城镇历史悠久，文化遗产丰富，在城市设计中突出其地方特色的可识别性，以此形成小城镇独有的风格，避免“千镇一面”，营造小城镇风貌特色。
②以支柱产业和市场为依托建设工业园区，发展区域特色经济。地方政府应积极引导乡镇企业向工业小区集中，工业小区的选择和布局是非常重要的，要结合小城镇发展的规划，在一定的经济区域内建设工业小区，同时在城镇总体规划的指导下，重点抓好住宅小区、商业街区和工业功能区的详细规划编制工作。
6、征集群众意见
根据《小城镇规划标准》规定控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组织编制机关应当依法将控制性详细规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于30日。公告的时间、地点及公众提交意见的期限、方式，应当在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公告。而现今小城镇普遍存在公众对控制性详细规划编制和实施管理的参与程度不够的现象，小城镇大多数现行控制性规划，都是由当地镇政府或当地城市规划行政主管部门组织编制和审批，公众缺乏有效的参与途径，规划过程中缺乏应有的监督和保障这种自上而下的编制机制同自下而上的发展动力机制存在巨大冲突，这样的编制机制会导致基层群众产生抵触情绪，存在巨大的信任危机，不利于政府的工作开展和城镇的可持续发展能力，最终导致控规失灵的的现象。因此，除了倡导专家论证制度外，还需要有来自社会的意见渠道和民主监督机制，以防范专家意见受制于部门利益，同时增加公开性也有助于使规划获得居民的广泛支持，有助于实现用民主的观点建设小城镇这一目标。
四、结束语
进一步加快小城镇建设,是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的客观要求，是推进城镇化的重要动力，是促进县域经济发展、实现湖北省经济社会发展走在中西部前列的现实选择。小城镇控制性详细规划应该以科学发展观为指导,遵循“以人为本、全面、协调、可持续”的发展要求,转变规划编制思路、创新规划编制方法、提高规划编制技术,使规划具有更好的实施性。在总结经验的基础上，对理论与实践中遇到的重大问题进行深入研究，提出切实可行的解决方案，方能指导我省的小城镇建设工作在十二五阶段取得更大的成绩。
参考文献:
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[关键词] 新型工业化 城镇化 新变化 理论观点 操作思路
“工业化在过去是、将来仍然是城镇化的‘发动机’”。对此观点，本文不敢苟同：说过去是发动机，这是对事实的理论总结！说将来还是发动机，本文认为，自新型工业化概念提出后，将是城镇化起主导作用！
一、新型工业化道路涵义
新型工业化的主体涵义是生产业的快速发展。工业化后期发展最快的不是重工业，甚至不是工业，是服务业；所谓现代制造业这个概念中最重要的就是里面包含了大量的服务的内容，甚至变成主要内容了。
1.新型工业化道路的提出
自20世纪80年代中期开始，中国就提出了由“外延”型向“内涵”型、由“数量”型向“效益”型的经济增长方式的转变，但直到今天，这种转变却仍然没有最终完成。最根本的原因是：中国农业人口转移以及城镇就业的巨大压力，使经济常常在速度与效益间“摇摆”！改革开放以来，特别是1997年我国已经出现买方市场以来，各地低水平重复建设仍然屡禁不止，即说明了这个问题。
为什么要走新型工业化道路？只有从国内外二个方面着手把握。从国内发展看，在新的庞大经济总量基础上，按照过去的增长方式谋求GDP总量再翻两番，资源、环境都将难以承受；国家财力日盛，可以集中财力办一些以前“心有余而力不足”的事。从国际竞争看。中国加入WTO、信息产业高速发展，为中国经济提供了跨越式发展的可能，若能抓住机遇，不仅可以缩短技术差距，还可分享其带来的经济扩张和高利润，既能调整结构、又能提高效益。正是在上述背景下，2002年10月，十六大对新型工业化道路和措施进行了概括性论述，并列入政治报告。
2.生产业的作用
目前，生产业的范围和体系界定还没有统一定论。有理论工作者综合各方面研究成果认为：生产业大致由现代物流业、科技服务业、金融保险业、信息服务业、商务服务业构成。
服务业具有需求收入弹性高、发展潜力巨大、资源环境亲和的特点，是经济可持续增长的重要源泉。它不仅在提高人民生活水平、促进社会进步方面占有重要地位，更在经济增长贡献方面起着无可替代的作用。世界范围内的制造业、服务业结构调整和梯度转移的新形势，要求中国不仅要发挥既有优势承接制造业转移，也要下大力气承接服务业转移，使中国既成为国际制造业中心、也成为国际服务业中心，避免一条腿长一条腿短，使之相互促进、协调发展。本文认为：只有从这个角度理解中央提出走新型工业化道路的必要性、紧迫性才算是抓住了根本。
生产业能够促进分工与技术进步的有机结合，影响技术创新方向。在信息业方兴未艾的知识经济时代，只专注于制造环节，走为跨国公司“打工” 的“二头在外”的“大进大出”的发展战略已经显得不合时宜。中国经济完全应该、也完全有能力通过生产业大发展为改造传统产业组织和生产经营方式、加速产业结构升级开拓出巨大战略空间。因此，在走新型工业化道路的过程中，要有意识地把制造业与生产业“捏”在一起，通过创新发展生产业，尽快提高中国产业竞争力。
二、新型工业化背景下的城镇主导作用
现在，中国正处于城镇化加速发展的重要时期。只要认识正确、思路清晰、政策对头、措施得力，城镇化就会为经济持续增长和社会全面进步提供强大的动力。
1.城镇化有利于创新发展
城镇化有利于原始创新。城镇能便捷了解市场动态、科技动态，是科研信息、市场信息的集散地，并且，城镇越大，越能便捷提供新产品开发所需的配套服务；越能集中各方面人才，通过集约投资、降低风险加速推动创新发展；越能拥有高效的营销系统，保证创新成果尽快为消费者接受、取得市场竞争优势。
城镇化有利于接受创新。诞生于20世纪60年代末、20世纪70年代初的区域技术时―空传播理论认为：创新传播路径是一定的。决定一项新技术接受时间与速度的最重要的因素是用人口表示的区域规模，因其代表了企业家与产业的空间集中度以及市场潜力。较大城镇社会结构良好，是较大企业的聚集地，集中了较多能够更快采纳创新的技术人员、管理者与研发专家。
2.城镇化直接推动生产业发展
生产业因其服务对象的特殊性，其业务、从业人员主要集中在城镇；城镇也因其天然的有利条件，为生产业提供着大发展的平台。
城镇化可以降低交易成本。单位交易成本的高低或交易活动的效率取决于交易技术、社会经济状况和交易方式等多种因素的综合作用。城镇因其聚集而有相对较高的社会经济状况、较为成熟的交易技术和交易方式，同时，集聚了的城镇又使大量外部交易在内部进行，进一步降低了交易成本。
城镇化促进生产业发展。国外理论研究表明：从全球角度看，城市都是生产业的生产、创新和市场的集中所在地。显然，这个研究成果完全适用于中国国情。服务业的内部结构与城市规模结构有较高的相关性。高附加值、为生产服务的生产业往往与城市规模联系在一起。这是因为城市聚集了大量的人口、资源、信息和工业企业，是生产业的基本载体。
3.城镇化对新型工业化具决定性作用
生产业将随着时代的进一步发展而逐渐成为走新型工业化道路的基本要求。城镇既是专业服务的生产地，又是服务创新和服务市场的关键区位。城镇化将通过推动生产业发展而在新型工业化进程中起着主导性的决定作用。
有理论工作者认为：与其说是农业落后，拖了工业的后腿，不如说城镇化滞后，影响了农业，连累了工业，阻碍了现代化。城镇化进程相对滞后导致服务业资源相对分散、集聚不足，制造业链条上的前端研发与后端营销等关键环节，由于得不到相关服务体系支撑，而不得不在工业企业内部消化，既增加工作难度，不利于创新发展；又增加成本，降低了经济效益。
城镇化发展可以为工业化发展提供较大回旋、调整空间，特别是在不确定性风险状况下，这种作用体现得更为充分。经济结构的调整、升级对任何产业都具有较大不确定性，城镇因其聚集性而在这个过程中起着不可替代的作用：无论是对新建企业和产品处生命周期早期阶段的企业，是对那些客户经常变换和服务对象高度专门化的生产业，还是对以顺畅的供应链管理为基础实现高效运转的工业企业都具有特别意义。
三、围绕城镇化推进工业化
鉴于前述认识，本文认为：在实践中处理新型工业化与城镇化关系的正确思路应该是，围绕城镇化、推进工业化。目前，理论界仍有人认为工业化是城镇化的“发动机”，一些有着丰富实践经验的人也用主要精力在关注工业化。这些理论观点与实践态度既源于对前述拓展了的工业化内涵认识不够，又源于对城镇化本身的认识误区。
1.观念上的误区
把城镇化发展简单等同于工业化。不惜代价引进工业项目，强调建工厂、建制造业基地。这一错误观念的源头在于把工业化推动城镇化的理论结论过于绝对化，忽视了城镇化与服务业、特别是生产业的内在联系，认为不论何时、何地，只要有了工业项目、有了工业化，城镇化就水到渠成了。
把推进城镇化片面地等同于城镇建设。超越发展阶段和实际需要，热衷于形象工程、政绩工程，这类投资如果来自财政性资金，就会直接挤压公共财政支出；如果来自贷款性资金，就有可能给财政背上沉重的还贷包袱。源于此类观念的一系列行为，既会浪费宝贵的财政资源，也会抬高农民进城成本，甚至变相转嫁为农民负担。
2.实践中的失误
观念上的误区必须带来实践误入歧途。中国城镇化进程中最大的问题是：人口城镇化的速度慢于土地城镇化的速度。一些城镇热衷于通过修编城镇规划，设置开发区，县改区、乡改镇等，拉大城镇框架，扩大城镇占地面积，以获取土地开发的短期收益。很多市县城区规划面积的扩张速度大大快于“人口城镇化”速度。过去15年，中国城镇人口增长88％，而城镇建成区面积却扩大1.4倍。目前，城镇化速度的加快，在很大程度上是统计口径变动和行政区划调整的结果，而没有真正意义上的人口城镇化。
3.正确的城镇化态度
城镇化重点在“化”字上做文章。城镇化并不专指小城镇，而是包括大、中、小城市和小城镇。城镇化过程不仅仅是将农业经济转化为工业经济、将乡村变为城镇的过程，更是一个通过转变农民传统的生活方式和生存方式以增强一国综合国力的过程，它意味着农业文明向现代工业文明的进化。
城镇化下一步发展的总体考虑是：以农村人口进城就业并定居为核心，以城市群为主体形态，以改革体制、完善政策、健全规划为重点。最终目的就是将农业剩余劳动力由农村就业转移到城镇就业、将农村富余人口由农村居住转移到城镇居住。在实践中可从如下三个方面做文章。首先，破解观念误区，改变靠行政手段、急功近利推进城镇化的做法。其次，大力发展职业教育，使农村新一代劳动力能掌握一定劳动技能，使他们有能力在城镇安家立业。第三，在编制城区规划和进行城区建设时，不仅要以城里人为本，也要以进城的农村人为本，统筹兼顾，一并考虑。
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论文摘要:随着我国国民经济的飞速发展与城市化进程的日益加快,各项建设项目的土地需求量日益增加,土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系,在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接。本文通过对土地利用总体规划与城镇规划差异的对比,提出了两者衔接的方式。
引言
改革开放以来,随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨,各项建设项目的土地需求量日益增加,尤其是耕地面积的迅速减少,使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、可行的修编,土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作,特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别,两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。如果建设用地与基本农田的布局不能做到充分的衔接,则规划实施中必然要对两个规划进行频繁调整。可见,土地利用总体规划与城镇规划有着很高的关联度,必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系,在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接,为两个规划各自的顺利实施打下坚实的基础。
土地利用总体规划与城镇规划的差异
1、指导思想的差异
自1986年至今,我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点,依照上级所下达的对建设用地的控制指标为限制,按计划进行的土地规划编制,其指导思想是制约供给和引导需求,重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因素等多方面进行综合分析,并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划,其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点,重在发展。
规划目标的差异
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发,整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下,对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等方面进行确定。
规划部门的差异
土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变,我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用,这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。
规划时间、层次及人口统计口径差异造成的矛盾
土地利用规划有一个重要原则,即“一保吃饭、二保建设、三保环境”,而事实上很多城镇却是先有城市规划后有土地利用总体规划,这种现象导致总体规划反而服从城镇规划的结果。城镇人口的统计途径和统计范围方面也存在着差异,有些按行政区域进行统计,有些则按非农业人口数量确定人口规模。这种“以地定人”的城镇规划和“以人圈地”的土地利用总体规划也是导致不同矛盾的根源。
土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则
土地利用总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则:第一,从全局出发的整体性原则,要求以提高土地的总体利用效益为基础,对不同区域、用地部门及产业之间用地的需求进行全面考虑,协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二,保护与保障并行原则,在加强对基本农田保护的基础上,推进耕地保护从重数量向数量、质量及生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度,控制建设用地占地规模,建立保护耕地的激励机制,才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三,可持续的土地利用原则,在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来,重视环境的保护与改善,对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排,使土地利用和生态环境统一协调,实现对土地的可持续利用。
土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式
1、强化土地管理部门和建设规划部门间的协作
土地管理部门和城市建设规划部门都要对城市用地进行统一的管理,严格土地审批制度,切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作,对于违法用地和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限,而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
城镇规划要以土地利用总体规划为依据
城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时,城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求,努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地,要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整,做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
走集约型的城镇建设道路
城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念,对土地进行更加科学、精密、详尽的安排规划,对城镇空间充分利用,适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低,有着很大的开发改造潜力。同时也可通过加强旧城改造,提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式,压缩农村的居民点及村镇 企业用地,以达到节约用地的目标。
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关键词:城镇化;土地流转;清远市
一个地区是否实现城镇化并不能单从一个简单的量化指标体现,更应该从小城镇社会、经济、生活环境的不断完善和发展等多方位来考察。推进城镇化无非有两种力量:小城镇自身的拉力和外在的推力。自身的拉力是通过寻找小城镇经济发展的动力产生集聚效应和扩散效应来实现,如相关政策、制度、管理理念和方法等。外在的推力则是使小城镇周边广大农村剩余劳动力向小城镇集中来实现,如市场、产业和土地流转。广东省现阶段城镇化率达到63%,远远超过全国城镇化率45%的水平,但其仍存在城镇化不完全和地域差异性等问题,为了寻求解决这些问题的答案,本文试图选取广东省清远市作为研究对象,从外在推力这个角度出发,着手区域实际,进行土地流转分析,以获得城镇化发展的新思路。
一、清远市城镇化概况
清远市位于广东省西北部,建市21年来,在经济上有着巨大的飞跃,但全市城镇化率却滞后于经济的发展,市域内小城镇普遍表现为聚集度低、辐射带动能力弱、服务能力不强,发展水平比较落后。2008年底,清远市城镇化水平为34.6%,比全省平均水平低28.8%,比全国平均水平低11.1%,排名全省倒数第一。
(一)城镇化水平存在地域差异性
第二、三产业是一个区域城镇化发展的动力,在小城镇发展过程中起着重要的集聚资源、信息和劳动力的作用,而经济的发展和人口的增加必然促使小城镇的发展。然而,区域经济发展的不平衡性使得清远八个县(市、区)区域城镇化发展存在着地域差异性。根据2006年统计的清远市八个县(市、区)产业数据来看,第二产业主要集中于清城区、清新县、佛冈县等区域;第三产业则主要集中于英德市、清城区、清新县,而这八个县(市、区)只有清城区城镇化水平达到55.26%,其余七个县(市)都在33%以下,其中多数小城镇只具备集聚小规模人口的功能,产业的集聚度和承载能力弱,经济运营成本较高。
(二)大部分小城镇仍处于落后发展阶段
根据一个小城镇发展水平、人口数量与该小城镇经济水平之间的发展规律可知,随着某个小城镇经济增长,该小城镇人口数量先经历曲线增长的过程,直到这个增长的人数达到一定值时,随后人口数量将随着该小城镇的经济增长不断减少,直到一个最低值的出现,这个时候该小城镇的人口数量将围绕这个均衡值均衡波动发展,人口数量不再随着经济的增长而发生大的变化。而城镇化水平是随着该小城镇经济的增长,先要经历城镇化水平跟不上经济发展不断下降的阶段,直到经济发展到一定水平,该小城镇的城镇化水平才开始逐渐上升达到一个最高点,小城镇不会随着经济的发展城镇化水平有太大的变动。其中,经济发展水平――人口数量的曲线与经济发展水平――城镇化水平的曲线将会相切于一点,该点是该小城镇已实现对四周具有聚集、扩散功能的一个转折点,该点之前两曲线交集的区域是小城镇仍处于落后发展阶段,而该点之后两曲线交集的区域则是小城镇处于不断增长发展的阶段,直到达到一定的均衡状态。因此,根据清远市域内小城镇发展状况,其大部分小城镇仍处于落后发展阶段。
(三)市域内城镇化不完全
清远市现阶段交通、能源、通讯、供水等基础设施仍然不适应经济加速发展的需要。东部地区、连阳地区基础设施仍然比较落后,与南部地区的发展差距不断拉大。并且即使是在城镇化水平比较高的南部四个县(市、区)的清城区、清新县、佛冈县、英德市仍然存在金融、物流、信息技术、中介等生产设施以及生活服务设施发展不能适应工业发展需要的现状,城镇化不完全。
(四)农村剩余劳动力转移动力不足
近年来,全市农户人均从事第一产业的家庭经营年纯收入在全年家庭经营年纯收入中所占的比重为80.95%,其在全年纯收入当中所占的比重为29.92%,第二、三产业收入比重只有19.05%和7.04%,可见农民年纯收入当中第一产业所占的比重仍然是很大的。从外出打工获得收入的情况来看,全市农民外出从业的收入分布为:农民在乡外县内从业得到收入、在县外省内从业得到的收入和在省外国内从业得到的收入占外出从业得到收入的比重分别为2.72%、96.60%和0.74%。某种程度上说明,全市农民外出打工主要集中于经济较发达的广东省内地区,如珠三角,或者是市内较发达的南部地区,而在本县城关镇或者县域范围内从事第二、三产业的比例较少。究其原因,主要是当地产业结构发展滞后、第二、三产业带动力不强、农民第一产业收入比例过高等关系农民生存发展的因素都制约着农民非农化,导致农村剩余劳动力转移动力不足。
二、土地流转在促进城镇化中的作用
在农村,我国政府鼓励土地流转旨在保护粮食安全、减小贫富差距、提高建设用地使用效率等目的。土地流转是打破城乡二元化结构的有效方法之一,而打破城乡二元结构又是实现城镇化的重要目的之一,因此,土地流转在城镇化进程中的作用主要概括为以下几方面:
(一)适应时展的需要,实现用地的有效供给
据广东省国土资源厅的统计,早在2007年珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50%,而同年在粤东、粤西及粤北等地,这一比例也超过20%。土地流转合法化,能使集体建设用地流转从地下状态走向公开化、有序化,更能发挥集体建设用地潜能,突破由于国有建设用地指标不足而带来的地方发展瓶颈。
(二)转移农村剩余劳动力,维护社会稳定
我国人多地少、农地资源匮乏、现代农业的发展的现状,必将导致占我国人口70%左右的农民中大部分人不得不改变自己讨生活的方式,从农业生产中分离出来从事其他产业活动,这必然产生大量农村剩余劳动力,而在农村医疗、社保等体制还不完善的条件下,一味怂恿农民向大城市流动讨生活,只会像拉美国家城镇化进程一样出现困扰社会发展的城市问题。土地仍然是现阶段中国农民社会生存的命根子。土地流转能为农民非农化提供更多选择机会,使农民有路可退。
(三)实现农业现代化,保护耕地
粮食安全是国家发展的重要内容。我国虽然拥有960万平方公里的土地,但是实际上农业生产可利用的土地资源是非常有限的,农户户均耕地仅为7.3亩,分配承包地要肥瘦搭配、远近结合,每户耕地又被分为若干块,这种状况增加了中国发展农业集约经营的难度。土地流转在坚持耕地保护原则下,能加强土地向种粮大户和工商企业流转,实现农业现代化,推动城镇化发展。
三、促进城镇化的土地流转分析
农村土地资源具有巨大的利用潜力,实现农村土地资源的高效流转,必然促进耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展。而通过土地流转制度的完善、土地流转适应产业发展理论及促进农民非农化,都将有利于清远市城镇化发展。
(一)集体建设用地流转制度
目前农村集体建设用地在政府一系列有利于其流转的相关政策之后,实际操作的效果并不理想。清远市应大力发展集体建设用地流转同时,遵循区域土地利用总体规划,建立集体土地与国有土地在同一市场上交易的平台;必须明晰集体建设用地产权,设立完善的集体建设用地流转经济管理机制和组织,将经济管理职能从村委会的社会管理、公共服务职能分离开来,实现流转的公平、公正、公开;必须设立集体建设用地流转交易服务的政府性管理机构,为农民提供丰富详细的农村土地交易信息内容、交易场所和办理交易事务,规范交易程序,保护农民利益。
(二)农村集体建设用地流转与产业发展
农村城镇化的带动性产业发展所遵循的理论基础主要为产业分工和转移理论、产业集群理论、块状经济理论、特色产业理论及劳动密集型理论。不同地区根据自身情况采用不同的产业理论,集体建设用地也要采取相应的流转方式。在承接珠三角(佛山)产业转移的过程中,清远市在土地流转方面应积极创造条件,承接产业转移。具体做法如下:
1、可用集体建设用地数量的确定
通过可使用的土地规划或小城镇/村镇规划,确定规划期内可使用的集体建设用地数量、现已使用的集体建设用地数量以及现阶段使用集体建设用地的现状、问题,根据规划确定现有的剩余建设用地数量、通过相关措施(例如,减少小城镇/村镇居民、村民居住用地标准和集中居住等)提高现已使用的建设用地使用率,最终确定规划期内可挖掘使用的集体建设用地数量指标。
2、相关土地整理工作
由于集体建设用地的集中使用除在原使用的基础上,仍然需要一定的扩张或者开发,必将会对一些农用地进行调整,这个过程中就需要处理好土地占补平衡问题,做好土地整理工作。同时,注意对农民土地承包经营权、农民宅基地权益和村/村小组的土地使用权益的保护。
3、避免小城镇/村镇土地利用的孤立性
小城镇/村镇规划应该在跨城镇/村镇的基础上考虑产业用地的布局。几个镇村联合起来的产业用地能够比较充分地满足产业发展的需要,但必须处理好联合镇村之间的土地利益分配问题。
4、配套的相关地方政策、措施
地方政府应该在不违背国家和省里基本法律和政策方向的前提下,充分发挥地方政府在土地流转中的管理作用,制定符合地方情况、有利于促进地方集体建设用地流转的相关政策、措施。例如,公布实施促进小城镇/村镇居民集中居住、鼓励社会力量进行土地整理的相关激励措施,对于经济发展水平较高的一些村镇制定鼓励村镇居民农转非的相关政策,制定规范集体建设用地转让、出租、入股等形式的流转范围、用途、程序、利益分配、法律责任等内容的地方政策。
(三)土地流转与农民非农化
根据清远市市域经济发展不平衡特点,不同的区域可以采用不同的农民非农化方式。例如,对于经济发达的南部县(市、区),农民收入中农业收入已占很小一部分比重时,完全可以实现农村集体制度向社区体制的转变,通过配套的医疗、 社保、就业、教育等政策实现农民的非农化。对于经济欠发达的北部地区,应选择重点小城镇结合特色产业理论和块状经济理论,进行系统产业发展,实现重点小城镇对当地农村的整体带动作用,为促进农民非农化提供条件。
四、小结
综上所述,清远市作为珠三角(佛山)产业转移地区,应认识到产业转移在城镇化进程中的重大作用,充分发挥集体建设用地潜力,突破国有建设用地资源稀缺导致的经济发展瓶颈,又促进产业转移所处小城镇的城镇化。同时,清远市还应加强农民非农化相关配套政策的建立、健全和完善,实现土地流转在农民非农化中的作用。这样才能为推进产业和人口集聚,提高发展质量和协调发展能力,加快对接广佛都市圈,实现城镇化率达到45%以上、砍掉城镇化率全省倒数第一的目标提供帮助。
参考文献:
1、清远市人民政府,广东省社会科学院.清远市产业发展规划――融合 提升 创新[Z].2009(3).
2、清远市统计局,国家统计局清远调查队.清远统计年鉴(2009)[M].2009.
3、叶剑平,张有会.城镇化背景下的土地制度改革[DB/OL].求是理论网,2010.
同志们：召开这次县城建设和管理工作动员大会，集中研究县城建设和管理的有关问题，安排部署县城“五大秩序”整治和建立健全县城建设及管理的长效机制，对于切实加强城市建设和管理，加快推进我县城镇化进程，具有十分重要的意义。刚才，x县长的讲话和其他各位领导的工作安排都很好，我都赞成，希望大家切实抓好贯彻落实。下面，我就加快我县城镇化发展讲三点意见。一、统一思想，深化认识，加快城镇化发展步伐树立全面、协调、可持续的发展观和落实统筹城乡经济社会协调发展的要求，加快城镇化进程是推进我县扶贫攻坚和全面建设小康社会的一项重要而紧迫的战略任务．我县经济社会发展的总体水平较低，城镇化水平低，工业发展滞后，“三农”问题尤为突出，已成为影响县域经济发展的主要问题。各级各部门必须进一步统一思想，深化对城镇化发展重要性和必要性认识，增强加决城镇化进程的责任感和紧迫感，采取更加切实有效的措施，加快城镇化发展步伐，构建合理的城镇化体系，促进经济社会的全面、协调和可持续发展．加决城镇化发展步伐，是统筹城乡经济发展，推进“三个三分之一”战略的必然要求。长期以来，我县城镇化进程滞后，制约了农业和农村经济的发展，阻碍了工业经济的发展，加之农村人口多，人均资源占有量少，农业和农村发展的基础差、底子薄，广大农村成为推进扶贫攻坚和全面建设小康社会的重点和难点。在我县这样的贫困欠发达地区，要落实统筹城乡经济社会发展的要求，一方面要紧紧抓住发展这个第一要务，用发展才是硬道理统一全县各级干部群众的认识，凝聚全县人民的力量，抓住市委、市政府把我县县城确定为云南北大门建设的三个重点县城建设和中国华电集团、云南东源集团投资开发我县煤电等千载难逢的历史机遇，以战略发展的眼光千方百计加快推进城镇化，为工业强县战略的实施奠定基础；另一方面要以解决“三农”问题为核心，加快农业和农村经济结构调整，依托城市带动，促进城乡一体化发展。这两者是相辅相成的关系，是镇雄县域经济发展的两翼，缺一不可忽视哪一方面，都会偏离全面、协调、可持续发展这一主题，也不可能促进我县城乡经济社会统筹协调发展。“三个三分之一”战略发展构想，充分体现了科学发展观和统筹城乡经济社会协调发展要求，加快城镇化发展特别是加快县城建设步伐，提高县城管理水平，是实施“三个三分之一”战略的一个重要内容，没有城镇化的优先发展，县城发挥不了辐射带动作用，我县的全面建设小康社会目标就难以实现。我县县城在改革开放特别是上世纪九十年代以来，无论是在建设方面，还是管理方面都取得了明显的成就，县城道路交通、通信电力、人居环境等基础设施都得到很大改善，已初具滇川黔结合部区域性新兴城市的雏形。但是，近年来，随着经济社会的发展，县城在规划、建设、管理的各个方面都满足不了经济社会发展和人民群众的需求，与全省第二人口大县的形象极不相称，与周边同一层次的城市差距再拉大。在今天全国各县区市你追我赶的浪潮下，我们曾经有过的辉煌不再有。因此，必须牢固树立发展是硬道理的观念，克服自恃自傲、四平八稳、按部就班、安于现状的思想，增强紧迫感、责任感和危机感，抓住难得的机遇，乘势而上，竭尽努力，加决县城发展步伐，提高管理水平，使我们的县城与川滇黔新兴工业城市这个定位逐步靠近，打造镇雄经济发展的平台，促进县域经济的快速发展。产业是城市发展的支撑，城市是产业发展的载体。就镇雄而言，未来城镇经济的主要支撑在工业，推进新型工业化，加快县域经济发展，就必须走好以城镇化推动工业化、以工业化带动城镇化的路子。城市是区域经济发展的增长极。国内外经济发展的实践表明，城市对一个国家、一个地区的经济发展起着重要作用。在一个区域内，中心城市是生产要素的集合体，是市场机制和政策措施发挥作用的载体，也是交通通信的枢纽。市场主导、政府调控、交通通信先行都要通过中心城市这个环节发挥作用。城市的优先发展，其意义不仅在于城市本身的发展，而且是带动整个地区经济发展的基础。我县目前城镇化水平十分落后，到2020年，要实现城镇化水平由现在的10％左右提高到30％以上的目标，年均至少要提高1.25个百分点，而县城这个“中心”是“先天不足、后天失调”，市政基础差，城市功能不完善，建设和管理与新形势和发展要求不相适应、与人民群众日益增长的需求不相适应，龙头作用不强，窗口形象不好。加强城镇建设和管理，大力提高城镇化水平显得十分重要而紧迫。尽管我们的差距比较大，困难也很多，但这并不可怕，重要的是思想观念和创新行为能否领先。只要我们坚持解放思想、实事求是，敢于把自己摆在全市、全省乃至全国发展的大格局中比较和借鉴，与时俱进，开拓创新，摆脱旧体制的束缚，不断建立新的体制，就会有一个广阔的发展空间，就会加快城镇建设步伐。城市是人们集聚在一起追求文明幸福生活的空间，也是一个地方对外展示形象的名片。县城是我县政治、经济、文化的中心，是党政首脑机关所在地，是对外开放的窗口，也是全县县城之外人民群众追求文明幸福生活的榜样。无论是上级领导，还是外来客商及游客，他们了解镇雄，认识镇雄，首先都会从县城开始，通过对县城的社会秩序、交通秩序、市民素质来评判我县的文明进步状况。因此，管理县城和建设县城同等重要，各级各部门都要摆正位置，自觉接受城管部门的监督和管理，自觉转变作风，切实履职，为县城硬环境建设和软环境改善做出积极贡献。管理城市，是一门科学。早在党的七届二中全会上，毛泽东等老一辈无产阶级革命家在中国革命即将取得胜利，共产党的领导即将从农村转向城市时，就号召全党干部要学习城市管理的理论和方法。我县县城虽然现在还不大，但已初具规模，如何来管好这座县城，作为县城的建设和管理部门及其干部，首先要加强学习，学习现代城市建设和管理的基本知识，树立现代城市管理的理念，以科学的理论指导建设和管理工作。其次是要加强对市民的引导和教育，让市民认识县城规划、了解县城发展远景，熟悉建设管理的有关规定，明白各自的权利和义务，使市民主动自觉地遵守县城建设和管理的规定，积极主动的参与县城的建设和管理。再次是理顺关系，明确职责，依法管理，严格执法，在管理中体现服务，在服务中体现管理。同时，要以人为本，少来一些“管卡压”整死人的怪招，多一些善解人意、体贴人民的办法，使县城管理走上法制化、规范化、人性化的轨道。第四是要建立长效机制，坚持不懈地开展工作。我们的一些工作并不是决策有问题，而是执行中出了毛病，或者“一阵风”，缺乏长效机制，缺乏制度，或者有制度而不认真落实。因此，城管部门及相关部门要认真总结经验教训，在创新体制、创新管理办法上下功夫，在执行制度上下功夫，在追究责任上下功夫，在具体运作上下功夫，切实把城市建设好、管理好，使城市真正成为县域经济发展的平台，镇雄县的名片，全县人民追求文明幸福生活的地方。二、抓住机遇，突出重点，创新机制，着力推进城镇化建设抓住机遇，实施城镇化战略，拉动经济跨越式发展，既是形势所迫，发展所需，群众所盼，也是各级各部门和广大干部群众的共同历史责任。对此，我重点强调四个方面。（一）准确定位城市当前，我县加快城镇发展具备很多有利条件，这既是我县加快城镇化发展的重大机遇，也是我们准确定位县城规模的重要依据。一是我县被国家列为煤炭基地县，城镇化发展潜力巨大。目前，我县煤炭产业开发的思路逐步完善，大开发的态势初步形成，东源集团、大顺集团等大型企业已落户镇雄，许多外地客商正纷纷涌入，后续投资将进一步加大。华电镇雄电厂争取立项建设进展顺利，这一推进镇雄新型工业化发展的重要突破口将很快突破。二是省政府把我县列为县域经济发展试点县，列为全省优质烤烟、无公害蔬菜、蚕桑、食用菌、商品猪、马铃薯和杂粮基地县，将有力地推动我县农业产业结构调整，实现农业产业化经营，我县龙头企业必将快速发展，支撑城镇和促进县域经济发展将起到积极的作用。三是市委、市政府把我县县城列入云南北大门建设的三个重点县城之一，定位为川滇黔结合部新兴工业城市，这与我县对县城定位相一致，更为重要的是，这一定位的确立，市委、市政府必将对我县城镇建设给予更多的支持。必须把推进工业化作为基础，把城镇化作为重点，以产业促进城镇发展，以城镇引领产业进步。昭通要加快发展，必须进一步密集人口，提高城镇化水平，增强中心城市的辐射力和带动力。镇雄人口多，资源丰富，地理位置、发展基础和潜力都比较大，要以煤电产业为支撑，发展劳动密集型产业，逐步建设成为新兴工业城市，发展成区域次中心城市。四是我县交通、市政基础等建设步伐加快，镇凤、镇毕等出境大通道已开工建设，随着交通条件的改善，县域人流、物流、信息流、资金流必然加快，既要求加快城镇发展，也为城镇快速发展提供可能；县城供水、垃圾处理等重点工程顺利启动，为加快发展打下了一定的基础。机遇总是惠顾奋发进取的人，条件总是为勇于开拓者创造的。如果我们抓不住这些千载难逢的机遇，克服不了眼前的暂时困难，消极等待，坐等机遇和条件成熟，或者抓而不紧，就会错失良机，无所作为。因此，要把干部群众的思想认识统一起来，积极性调动起来，把加快发展的氛围营造起来，把干劲鼓起来，从县城的建设和管理入手，加快推进城镇化步伐，大力提高城镇化水平，力争使城镇化水平每年提高2个百分点，努力向到2020年城镇化水平达30％以上，县城建成25一30平方公里、35万人以上的川滇黔结合部新兴工业城市的目标奋进。（二）高起点科学规划城市城镇建设必须遵循规划先行原则，发挥其“蓝图”作用，避免决策的主观性、随意性及决策不当导致盲目建设、无序建设，保证城镇健康发展。由于投入不足，我县城镇规划滞后，而且过去的规划已不适宜形势发展的要求，根据城镇化目标和新的县城定位，修编完善我县城镇发展规划已成为当务之急。县城建设和管理领导小组及各相关部门要集中精力抓好调查研究，根据新的形势，按照县域经济发展的需求，立足当前，着眼未来，以设施完备、特色鲜明、环境优美、管理有序的现代化新兴工业城市为目标，高起点、高标准规划县城，尽快完成县城，尽快完成县城总体规划修编和建设性、控制性详规。一是要根据新的城市定位和未来全县经济社会发展走势，充分考虑川滇黔结合部这个区位，突出工业城市这个特点，把县城每一条街道、每一个区域建筑、每一设施的建设规划做巧做好，形成县城各区域详规。城市规划投入不少，制定过程复杂，一旦形成不容易更改，因此县城规划要向省内外有资质的规划设计单位进行公开招投标，谁的规划更具特色，更符合实际，更体现未来发展的需要，就让谁来做，决不能随意。二是要走市场之路，通过市场竞争，把县城规划好。二是要做好城市功能规划。围绕把镇雄县城建成工业型（或资源型）城市目标，做好设施功能和使用功能规划，合理布局居住区、办公区、商业区、娱乐区，科学规划水、电、路、话等设施建设，使城市功能齐全，整齐规范。三是要做好可持续发展规划。要在生态规划上做美，提高城市品位。做好城区和城外群山的绿化规划，着力抓好城市园林绿地、道路两侧绿化和大环境绿化，实现城市园林化和道路景观化，体现“一草一木是特色，一路一楼是品位”的城市意境。结合生态工程实施，在城外打造绿色屏障，真正把县城建设成为青山绿地的可持续发展城市。四是要做好卫星城和工业园区规划，把泼机、塘房、中屯、板桥规划为县城卫星城，在泼机、塘房规划煤炭、煤电、煤炭深加工等工业园区，在板桥规划建筑、建材等工业园区，在中屯规划农产品加工园区，促进农业向规模经营集中，工业向园区集中，农民向城镇集中。（三）积极有序建设城市要从有利于树立镇雄良好的对外开形象、有利于为新型工业化创造良好蒯竟、有利于促进城乡协调发展、有利于提高城镇管理水产、有利于提高城镇居民生活质量和文明程度出发，积极有序建设城镇。一是建设投入要活。牢固树立“经营城市”理念，千方百计解决财政投入少的“瓶颈”，努力形成政府主导推动、多元主体参与、市场运作的城镇经营格局，加大城市建设力度，以大投入实现城镇的大发展。提高土地利用效率，是经营城市的突破口，要用详细规划来显示各区域的发展前景，涵养地价，确保土地增值。要高度垄断土地一级市场，规范土地二级市场，最大限度地盘活城镇土地，使之成为城镇建设最大的“财政”,做到以地生财、以城建城、以镇养镇。二是执行要严。要建立严格的执行规划的监督机制，坚决打击乱批乱建行为，确保规划的严肃性和权威性。必须坚持以城市规划为龙头，切实维护城市规划的严肃性、强制性，确保城市健康有序发展。这里，我要重点强调，各级各部门，不管是上划部门，还是县直部门，必须牢固树立新的城市发展观、城市文明观和城市经济观，正确处理好部门利益和全局利益的关系，支持和监督城管部门搞好县城规划的执行。三是质量要高。要强化质量监督手段，严格按图纸和设计施工，高标准、高质量抓好城镇建设项目，下功夫抓好县城环境绿化和街道灯光设计，使县城真正亮起来、美起来。四是速度要快。要按照科学发展观的要求，坚持以经济建设为中心不动摇，千方百计加快发展，大力推进城镇化。要搞好县城房地产开发，坚决取缔私人非法买卖土地行为，坚决停止单位职工建房的审批，完善政策措施，促进房地产市场的形成，拉动城市经济的增长。 （四）严要求管理城市在城市发展中，规划是方向和前提，建设是基础和重点，管理是灵魂和关键。加强城镇管理是建设城镇的基础工作，是推进城镇化的关键。要把城镇管理放在突出位置，以管理促建设，不断改善市政基础，完善城市功能，壮大城市实力，扩大县城规模，努力县城面貌一年一个样，年年上台阶。当前，要按照县委、县政府的一系列决策部署，全力抓好县城“五大秩序”集中整治。城区各单位、各部门要牢固树立大局意识，从长远的、战略的高度，积极支持配合，形成集中整治的强大合力。各职能部门要切实履行职责，全力以赴开展集中整治。参与集中整治的干部职工要敢于负责，大胆工作，既要严格执法，又要文明执法，既要坚决治乱，又要学会做耐心细致的思想工作，既要打击违纪违法行为，又要保护好群众利益，确保整治目标如期实现，使县城明亮起来、整洁起来、有序起来、文明起来。要在认真总结过去我们抓城市管理的经验和这次集中整治的成功做法，建立和完善城市管理新机制，坚持长抓不懈，提高管理效益。一是要提升素质。牢固树立“市民中心观”，采取各种宣传手段，加强对市民的城市管理教育、社会公德教育、守法经营、诚信经营教育，引导市民培养良好的生活、卫生习惯，努力形成人人争做文明市民，个个是镇雄形象，全体市民关心、重视、参与城市管理的良好氛围。二是要承包管理。对城市绿化、美化、亮化等公共管理，要面向社会进行招标，如“门前三包”、广告公司承包经营管理城市广告、灯箱，绿化公司承包经营管理城市绿化等，降低管理成本，提高管理质量。三是要划行归市。要按照相对集中、规范行业的要求，对餐饮、娱乐、农贸、流通等行业实行划定区域经营，着力解决城市经营杂乱无序的问题。四是要严管重罚。要在依法行政、文明执法的前提下，依法严格管理城市的各项经营活动和社会公共事务，对不批就建、乱批乱建、破坏公共设施、造成城市污染、扰乱经济秩序等行为，要从严从重处理，维护城市的健康发展。五是要形成长效管理机制，使城市管理经常化和有序化。城市管理最易长短脱节，松紧失序，紧时有改变，松时又滑坡。三、加强领导，齐抓共管，确保城镇化战略顺利实施建好城市、管好城市，推进城镇化发展，既关系到加快县域经济发展，增强城镇特别是县城的辐射带动能力，又涉及到农村剩余劳动力转移和农民增收，关系到如何建立合理的城镇体系，促进城乡经济社会协调发展和可持续发展。因此，加快我县城镇化进程，是新形势下践行“三个代表”重要思想的具体体现，是执政为民的本质要求。各级各部门必须高度重视，切实加强领导，齐抓共管，认真落实各项措施，共同为做好城镇建设与管理工作而努力。第一，要加强学习和借鉴。城市建设和管理本身就是一门系统的科学，不学习、不研究就无法指导好建设和管理。县城建设管理领导小组成员、各职能部门和乡镇党委、政府领导要带头学习，认真系统地学习城市建设和管理的相关知识，学习借鉴其他城市发展的经验，避免走弯路。要深入研究我县城镇化发展的路子，特别要针对财政投入不足，而城镇急需快速发展的实际，着力思考政府推动、市场运作的方式，建立投资主体多元化、投资方式多元化、资金来源多渠道的城镇建设投入保障机制。第二，要落实责任，强化管理。要统筹兼顾，把推进城镇化与其他各项工作一同部署、一同检查、一同考评，抓好城市建设和管理。定期对城镇工作进行研究，听取相关部门的情况汇报，认真解决城镇建设与管理中的实际问题。坚持软硬环境一起抓，大力推行依法行政、依法办事，坚决根治一些职能部门中存在的吃、拿、卡、要现象，树立镇雄良好的对外开放形象。各职能部门和乌峰镇要按照这次会议落实的职责，切实履行职能，认真落实各项措施，加大工作力度，抓好县城“五大秩序”整治和长期的管理工作，为提高县城建设与管理水平及加快城镇化发展奠定良好的基础。其他各部门，包括上划部门要进一步强化全局观念，认真落实县委、县政府有关城市建设和管理的决策部署，以实际行动支持城市建设和管理工作，共同维护好城市形象。第三，要强化宣传动员。城镇化的核心问题是农村人口转移，推进城镇化主要是为了解决农村人口过多和劳动力过剩的问题；加强城市建设和管理，根本目的是为了造福人民，积极营造群众安居乐业的良好环境。这是我们的立足点、出发点和归宿点，也是人民群众的迫切愿望。在实际工作中，我们要重视发挥广大人民群众的力量，通过广泛宣传，把我们的要求变为群众的自觉行动，让广大群众理解并支持我们的工作。城市是人民群众的城市，人民群众才是推动城镇发展的真正动力，要深入动员，让广大群众积极参与城镇建设和管理，依靠人民群众，把城市管理中那些管不到、管不好的事情交给人民群众管到、管好。要把严格执行城市管理有关法规和切实有效的宣传教育相结合，深入开展“镇雄是我家、人人爱护她”等活动，从娃娃抓起，提高市民建设城市、爱护城市、讲求公共道德的自觉性。同志们，加强城市建设和管理，实现城镇化战略目标任重道远。我们要正视前进中的困难，坚定加快发展的信心，增强工作的责任感和紧迫感，发扬自力更生、艰苦奋斗的创业精神，牢固树立和全面落实科学发展观，深化认识，抢抓机遇，扎实工作，努力建设一个明亮、整洁、有序、文明、开放的新镇雄。
关键词：小城镇；建设；城市规划；设计；基本原则
引言
加快发展小城镇建设，可以大规模转移农村剩余劳动力：可以促进乡镇企业聚集，提高经济效益，有利于节约用地和环境保护。推进农业现代化、农村工业化和农村城镇化，对国民经济可持续发展和率先基本实现现代化都将发挥重要作用。小城镇建设是国家城市化重要组成部分，是我国新时期城市发展方针。大城市与小城镇协调发展，合理发展小城镇是推进我国城市化的重要途径。小城镇规划的内容在目前的法律、法规和行业标准框架下，形成了总体规划和详细规划两阶段并不截然分开且带有城市规划和乡村规划双重特色的小城镇规划模式，一般称为小城镇建设规划，其内容通常分为3个部分：1)镇域总体规划；2)镇区建设规划；3)重要地段的详细规划或意向设计。
1 正确认识小城镇规划设计
从规划学的观点来看，一个合理的小城镇规划至少要体现以下几个特点。一是超前性。即用改革和发展的观点，科学预测小城镇在未来一定时期内的发展状况，并以此为基础做好小城镇规划工作。首先要考虑到地震的破坏对小城镇建设的影响，汶川大地震给我们每一个规划工作者都提出了一个警示，并对规划工作提出了新的要求。以往搞规划很少考虑地震的影响，特别是对地质板块的运动，在以往的规划设计中并没有考虑，今后要认真分析规划区域地质灾害，减少或避免地质灾害特别是地震灾害对规划城镇的破坏。小城镇规划的标准和起点要高，但不能脱离对小城镇未来发展的科学预测。二是科学性。即优化布局，节约土地，每个小城镇都要妥善安排各个功能区的协调发展。各个规划区的安排要合理，发展要留有余地，不同时期的建设任务要有衔接性，做到量力而行又尽力而为。三是本地性。即小城镇规划要体现地方特色。小城镇是区域经济发展到一定阶段的产物，是区域经济、社会、文化特色的集中体现。因此，如果小城镇一味照搬大城市的模式，必将使小城镇失去自我，失去特色，也失去了发展和建设小城镇的意义。
2 小城镇规划面临的问题
随着改革开放不断深入，社会主义市场经济的逐步建立，小城镇建设也逐步由以前的政府投资行为转变为市场调节为主的多元投资行为。小城镇的开发建设表现为多种经济法人之间的利益关系，或者是经济法人与公众利益的关系。传统的计划经济条件下形成的城市规划体制无论在自身机构、管理体制还是规划方法等方面都难以适应这种新的经济关系。主要表现在，一是传统的小城镇规划对小城镇的土地和空间价值认识不足，造成国有资产流失，小城镇建设资金短缺；二是传统的规划管理强调的是计划性和强制性，若严格按照城市规划进行管理，则投资商没有任何选择余地，容易影响投资商的积极性，若执法不严又容易产生各种腐败现象；三是小城镇规划代表的是小城镇的整体利益和长远利益，目前我国低水平的城镇规划管理机构难以承担起市场经济条件下调整经济法人与公众利益关系的职能；四是传统的小城镇规划是以土地利用控制为核心的一种静态的物质规划，规划缺乏实施可行性论证和评估，造成了规划的目标过于僵化，实施中缺乏可操作性，难以适应干变万化的市场，从而造成大面积的违法建设；五是传统小城镇规划关注的是既定规划蓝图的实现，而忽视了小城镇对土地开发过程的调控功能，容易引起土地的投机活动等等。
3 要从区域城镇体系规划入手
3.1 要适应转变政府职能的需要
政府在发展市场经济中的中心职能就是强化宏观调控，创造良好的经济社会发展环境。城镇体系规划要为区域城镇发展提供宏观调控的依据和手段。
3.2 建立整体规划的观念，不能就体系论体系
城镇体系规划以城镇体系的等级规模结构、职能结构和空间结构现状及发展趋势分析为基础，但绝不仅仅是规划城镇体系。要加强市场经济条件下的城市化和城镇发展机制的研究。
3.3 注重强化协调的手段和措施
资本多元化导致利益主体的多元化。规划不仅要维护投资者的利益，更重要的是要维护公众利益、区域整体利益和长远利益。因此，必须要强调协调。不同的地域层次、不同的功能空间协调的问题手段不同。
要把区域城镇发展布局与区域土地利用紧密地结合起来，不仅要对开发活动在空间和时间上作出合理的安排，而且要从维护区域经济社会持续发展的目的出发，综合考虑长远发展和环境保护的需要，在空间和时间上对不合理的开发活动进行限制。要把对区域土地开发利用活动的控制，作为间接调控区域开发和产业布局的重要手段，从而使城镇体系规划具有可操作性。
3.4 要加强区域城镇发展条件分析和综合评价
进行区域城镇发展条件分析和综合评价的目的是，明确区域发展的有利条件和制约因素，发现问题，提出对策。既不能局限于行政区域，更不能应区域论区域。
3.5 要注重规划的可依据性
要开展多目标、多方案研究。这里所说的多方案，是指与区域发展战略研究相结合的多重发展目标引导下的多方案。这些方案应并行地纳入规划成成果，以利于政府实施对区域发展与建设的动态管理。
4小城镇规划设计中遵循的基本原则
(1)以人为本，营造人性化的城镇新区。① 要使“人”成为小城镇发展的中心，为“人”服务成为小城镇建设和发展的目的。② 让农民有归属感，不要有距离感。小城镇是农民的小城镇，要让农民真正感觉到小城镇的舒适和方便，真正感觉到是自己的小城镇。只有这样，才能调动起广大农民建设小城镇的积极性。③ 要制止或控制那种沿交通要道两侧发展的“龙形”规划。
(2)突出文化内涵，塑造地方特色。历史文化传统是小城镇所特有的，它是城镇特色中最内在、最具有恒久力的东西。因此，小城镇新区规划设计应结合“本土文化”，塑造“地方特色”。小城镇文化的涵盖面很广，除了历史文化之外，还包括民族文化、经济文化、建筑文化、自然文化、地域文化、精神文化等诸多方面。新一轮的小城镇新区规划应突出文化原则，塑造小城镇自己的特色。不要把小城镇新区规划仅仅当成规划去做，而要更深一层地去“做文化”，力求做出特色、做出品牌。规划设计人员在对小城镇新区进行规划设计之前，要全面地熟悉、掌握小城镇历史、地域、建筑、民族、产业等方面的特色，挖掘其深层次的文化内涵。
(3)强化生态理念，打造园林式景观。伴随着乡镇企业的繁荣和小城镇自身的发展，生态环境问题日益突出，小城镇的可持续发展面临严重的考验。小城镇生态环境的恶化表现在：企业、商业、居住等功能区划分不明显 乡镇企业沿路展开，分布分散 城镇内部绿化面积、绿地率、人均绿地面积均达不到国家标准 城镇缺少园林建设，景观设计更是匮乏污水、雨水等地下管网缺乏科学统一的规划等等。新一轮的小城镇新区规划应按照建设生态园林小城镇的要求，高起点、高标准地进行生态规划和景观设计，提高小城镇的形象和品位，吸引农村人口进入小城镇，加速我国农村城镇化的进程。生态园林城镇是今后城镇发展的必然趋势。生态设计是小城镇趋向生态化和可持续发展的必由之路。结合生态建设进行景观设计使生态效益和景观效益协调统一是建设生态园林城镇的必然选择。因此，强化生态理念、注重景观设计是新一轮的小城镇新区规划应该遵循的必不可少的原则。
(4)树立超前意识，构造灵活的格局。现今，城镇化将进入快速发展时期。据有关专家预测，到2020年，我国的城镇化速度平均每年将增长1％，这10几年中，中国将有大约3亿农村人口转变为城镇人口。这就意味着今后几十年内，小城镇的规模还会持续地增长，且随着社会经济发展水平的不断提高，城镇居民的物质文化生活水平也会逐步提高。在这种形势下进行小城镇新区规划，就要求规划师树立超前意识和发展观念，从人民群众的需要出发，建造节能型住宅和紧凑小城镇：要创造性地挖掘中国传统建筑的精髓，充分利用当地建筑材料，建造处于山、水、天空、草木相协调的中国特色小城镇建筑。
