时间：2022-04-19 14:36:20
对于党政领导干部来讲，就是既要承担业务工作，确保各项目标任务圆满完成，又要承担党风廉政建设和反腐败工作，确保队伍廉洁高效，通过多层次、多角度和卓有成效的协调联动，实现业务工作与党风廉政建设同步发展，实现做事、管人、促廉相结合，实现提高工作水平与保持队伍清正廉洁相协调。“一岗双责”是互为补充，相互促进的，强化工作目标责任的检查考核，有利于政令畅通，狠抓落实，促进党风政风行风的转变;加强党风廉政建设责任制，有利于领导干部树立正确的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观、利益观，筑牢廉政建设防线，把握正确的事业方向，实现科学监管、和谐发展。
党员干部要充分认识“一岗双责”的重要性，切实履行好“一岗双责”，把工作目标责任与党风廉政建设责任一起研究、一起部署、一起检查、一起考核，做到认识到位、责任细化、执行坚决，确保“双责”各项目标任务得到全面落实。
要进一步落实党风廉政建设“一岗双责”责任制，必须建立健全有效运行的工作机制，确保组织领导、责任分解、责任考核、责任追究和奖惩兑现落实等“五到位”：
第一落实党风廉政建设“一岗双责”责任制，必须做到组织领导到位。落实党风廉政建设“一岗双责”责任制，首先要求党政一把手负总责，领导班子成员按照职责分工各尽其责。要建立和完善相应的制度体系，让各级领导干部真正负起责任：一是各级领导班子的“一把手”要发挥带领作用，加强组织领导，督促班子成员认真执行廉政自律的各项规定，管好班子，自觉抵制腐朽思想的侵蚀。二是要发挥好带动作用，对职责范围内的党风廉政建设要敢抓敢管。对下属要严格督促检查，一级抓一级，一级带动一级。三是要发挥好带头作用，廉洁从政，率先垂范，管好自己，管好自己的亲属和周围的工作人员，真正使党风廉政建设“一岗双责”责任制落到实处。
第二落实党风廉政建设“一岗双责”责任制，必须做到责任分解落实到位。所谓责任分解，就整体而言是落实贯彻工作责任制，就每个人而言是落实贯彻岗位责任制。既要科学化，又要量化、细化、具体化，其关键是明确责任主体。解决“谁来抓”和“抓什么”的问题，这是贯彻落实党风廉政建设责任制的前提。具体来说，就是按照落实党风廉政建设责任制的要求，综合本部门的实际，对各项工作进行分解、细化，定岗、定任务、定责任，逐项落实到各分支部门和个人，成为各部门和每个人员行为的规范和为之努力的目标，这样即便于考核监督，又便于协调配合。
第三落实党风廉政建设“一岗双责”责任制，必须做到责任考核落实到位。责任制考核是对贯彻落实党风廉政建设“一岗双责”责任制工作的检查和评估，也是执行任人唯贤的干部路线。选人用人是从源头上防止腐败的重要一关，必须把好党政领导干部的“入口关”，做到知人善任，选拔培养优秀的各级领导接班人，防止干部“带病上岗”、“带病提职”，是保证党风廉政建设的一项重要措施。要按照“下管一级”的责任制管理权限，对各部门执行党风廉政建设“一岗双责”责任制的情况进行全面考核。要通过自查检查、跟踪督办等方式，了解和掌握落实责任制的情况，制定比较科学的考核办法，同时广泛听取群众的评判意见，增强考核的准确性和客观性。
第四落实党风廉政建设“一岗双责”责任制，必须做到责任追究落实到位。根据责权统一原则，权是尽职尽责的手段。一个领导有了权而不负责任，就会导致滥用权力或特权滋生，这种不负责任的领导，实质是一种失职行为，对失职的领导，必须追究法律责任，其中包括行政责任和刑事责任。可见责任追究是落实党风廉政建设“一岗双责”责任制的关键。没有严肃认真的责任追究，党风廉政建设“一岗双责”责任制就失去了严肃性，责任主体的责任意识就很难树立和提高，责任制就成了一纸空文。实施责任追究，要敢于碰硬，敢于较真，该处理的处理，该曝光的曝光，以教育和警示广大领导干部。责任追究的重点是，一旦发生重大问题，一定要查清领导干部是否有责任，然后实事求是地决定是否追究。要健全责任机制，健全责任体系，建立责任追究制度，要把开展党内监督和党风廉政建设“一岗双责”结合起来，做到有制度、有检查、有监督、有考核、有追究，以此教育和警示领导干部认真履行职责。
第五落实党风廉政建设“一岗双责”责任制，必须做到奖惩兑现落实到位。党风廉政建设“一岗双责”责任制要取得明显成效，必须根据职、责、权利、服务统一的原则，充分调动干部职工的积极性和责任心，做到奖惩分明，建立健全有效的奖惩制度，将落实党风廉政建设“一岗双责”责任制工作与干部的管理结合起来，将其列入干部考评、考核中，考核的结果纳入安监工作目标考核中一并奖惩兑现。褒奖先进，鞭策后进，惩罚渎职者，使每一位领导干部真正把落实党风廉政建设“一岗双责”责任制当成自己的分内之事、职内之责，把抓好党风廉政建设“一岗双责”责任制变成自己的自觉行动。
按照省、州、县纪委反腐倡廉工作会议的部署要求，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，以完善惩治和预防腐败体系为重点，落实“一岗双责”责任制，全面推进我局的党风廉政建设工作，突出抓好以下五个方面的工作：
第一深入开展“树新风正气、促和谐发展”主题教育，切实加强领导干部作风建设。
要以“讲党性、保增长、重民生、促稳定为基本要求，继续深入开展“树新风正气、促和谐发展”主题教育，切实加强领导干部党性修养，树立宏扬良好作风教育引导干部。教育和引导领导干部从加强党性修养入手，按照同志提出的“政治坚定、作风优良、纪律严明、勤政为民、恪尽职守、清政廉洁的标准，认真查找不足，切实解决好领导干部作风方面存在的精神不振、工作不实、能力不强、风气不正等突出问题，在我局努力营造正通人和、凝心聚力、风情气正的工作环境。
第二进一步加强党风廉政制度建设，不断强化监督工作力度。
根据县纪委《建立健全惩防腐败体系2013-2017年工作实施意见》的要求，结合实际，对制度建设情况进行认真疏理，进一步完善反腐倡廉制度，增强制度的科学性、系统性、有效性和可操作性。要重点研究制定对领导班子及成员监督检查实施意见、廉政谈话实施意见、政务公开工作管理办法、建立和完善行政执法审批、行政处罚监督措施、财务资金管理等制度；继续加强对“三重一大”和六个环节的监督;进一步搞好廉政风险点排查，按岗位按职责制定工作流程图，根据流程图的关键环节，找出风险点，制定防范措施；进一步强化制度的执行力度。认真抓好制度的规范执行和有效落实。搞好相关制度的
宣传教育，增强党员干部法律法规意识和执行的自觉性。加强对制度执行情况的监督检查，把制度执行情况纳入领导班子业绩评定、党风廉政建设责任制和评优评先的重要内容，定期进行检查考核，落实好奖惩和责任追究；围绕落实“一岗双责”，从严带队伍，进一步强化对领导班子成员监督管理，重点抓好《党内监督条例》等相关制度的落实、监督。加强对民主生活会、述职述廉、诫勉谈话等制度执行情况的监督检查，提高效果和质量;严格落实《廉政准则》、执行党员领导干部报告个人有关事项的规定;认真执行干部选拔任用条例，加强对干部推荐提名、考核酝酿、讨论决定等环节的监督;认真落实各级党组和纪检组负责人同下级部门主要负责人谈话制度;严格执行财务管理制度和相关监督制度。第三大力加强行业作风建设，促进领导干部廉洁自律和行政执法队伍廉政建设。按照党的十八届中纪委五次全会关于加强党的作风建设要求，进一步加强领导干部和机关的作风建设，以作风建设的实际成效推动党风廉政建设。加强领导干部作风建设。认真解决在贯彻落实科学发展观、执行党的路线方针政策，发扬民主、贯彻群众路线，坚持安全发展、维护群众利益，落实廉洁从政规定等方面存在的问题。把抓作风建设与抓领导干部廉洁从政工作结合起来，重点抓好《廉政准则》的贯彻落实，认真搞好对照检查，纠正存在的问题。进一步改进机关作风。行政执法干部增强为发展服务、为市民服务的意识，在求真务实、严谨细致、开拓创新、提高服务水平和质量上下功夫、见实效。切实防止和纠正工作不实、办事粗疏拖拉等不良现象。坚持艰苦奋斗，勤俭节约，防止和纠正奢侈浪费现象。根据股所队室工作职责、任务特点和存在问题，研究制定单位和个人加强作风建设的目标、措施。培养勤勉敬业、廉洁奉公、求真务实、雷厉风行的良好作风。争做依法行政、文明执法的城管执法人员。进一步抓好执法队伍廉政建设。严格执行党员领导干部廉洁从政若干准则，进一步规范队伍从政行为。
一、影响纪检监察建议发挥作用的主要原因
1、缺乏强制性。纪检监察建议是纪检监察机关行使监督权的一种延伸，目前没有相关的条规对纪检建议进行原则性的规定，《行政监察法》对监察建议有一些规定，但由于纪检监察建议本身仅仅是一种建议的形式，而不是命令，所以在效力上缺乏一定的强制性，往往被被建议单位或个人当作一般性的公文看待，执不执行、认不认真执行都无所谓，有的甚至认为是纪检监察机关小题大做，吹毛求疵，没有给予足够的重视与积极的配合。
2、缺乏建设性。由于办案人员自身素质等原因，纪检监察建议的提出往往就现象谈问题，未能透过现象分析深层次的原因、规律和特点，指出的问题雷同，提出的措施大同小异，对改进工作提不出有建设性的意见和建议，不痛不痒，肤浅单薄，力度深度不够，指导性不强。
3、缺乏可操作性。有的纪检监察建议内容空洞、笼统、虚泛，讲大道理多，缺乏让被建议单位可立即着手实施整改的实质性内容，让被建议单位难以进行具体操作。
4、缺乏严肃性。有的纪检监察干部本身对纪检监察建议的作用认识不足，重查处轻整改，或对案件一查了之不提整改意见，或对建议一发了之没有进行事后回访与跟踪检查，导致被建议单位或个人忽视整改，要么应付了事、敷衍塞责，要么无动于衷、置之不理，起不到预期的效果，严重影响纪检监察建议的严肃性和权威。
5、缺乏平衡性。纪检监察建议在运用上不太平衡，如就个案发建议的较多，就面上的问题归类分析发建议的较少；就单位发建议的较多，对个人发建议的较少；有的以纪检监察结论代替纪检监察建议，导致纪检监察建议的使用越来越不受重视，作用越来越减弱等。
二、对策
任何问题都具有可防性。纪检监察建议的作用，在于超前预防，及时制止，避免小问题酿成大问题，小腐败酿成大腐败。因此，笔者认为应该进一步重视和发挥纪检监察建议事先防范的功能，将纪检监察建议作为建立健全惩治和预防腐败机制的一个载体、一种措施，进一步规范、完善，以发挥其应有的作用。
1、对症下药，提高针对性。纪检监察机关在提出建议前，必须对发现的问题、存在的隐患、潜在的漏洞进行认真深入的分析，把情况搞清，将问题找准，并通过表面问题挖掘深层次的原因，力求提出的问题准确、切中要害，发出的建议有的放矢、一针见血。如针对交警部门在向违章车车主收取暂扣车辆停车费但未事先向车主告知，导致车主认为交警部门乱收费的这一管理漏洞，有针对性地建议交警部门增加向车主发放《暂扣车辆停车收费告知书》这样一道程序，让车主事先享有知情权，那么就能达到一条建议堵塞一个漏洞、解决一个实际问题的良好作用。
2、内容细化，提高可行性。建议的内容切忌虚泛空洞，讲大道理，要做到内容有理有据，切实可行，能够让被建议单位充分理解和具体操作。比如建议加强财务管理，就要对具体加强哪一方面的管理提出明确的建议，如禁止公款私存、健全发票签报手续、压缩财务开支等，能细化的尽可能细化，能具体的尽量具体，便于实际工作切实改进。
一、案例分析
济南市长清区某公司自2000年3月至2002年8月，在李某营的某酒店进行招待业务，共计欠招待餐费43000元。某公司于2002年8月开始被长清区人民法院宣布破产，清理资产，按比例清偿债权人债务。为让李某多得到按比例分配的欠款，经长清某公司法定代表人张某同意，给李某多开欠款金额，由长清某公司书记燕某于2002年8月29日为张某出具假欠据一份，内容为：“长清某公司自2000年3月—2002年8月公司招待业务餐费共计伍万叁仟玖佰元整（53900元）”，长清某公司法定代表人张某签名并加盖了公司的公章。该欠据数额与实际欠李某的招待餐费虚增10900元。2002年10月16日，在法院主持下，双方当事人达成调解还款协议，被告长清某公司欠原告李某金额53900元。
2004年8月份，长清区检察院民行科在办理张某与长清某公司的债务纠纷案件中，发现上述问题，遂即进行了审查。经审查证实了该公司的法人代表张某与书记燕某两人在公司债务清偿中，与债务人恶意串通，虚报债务，企图侵吞国有资产的事实。
作为我国宪法明文规定的法律监督机关，检察机关负有保护国有财产和社会公共利益的法律职责。但是，在民事和行政诉讼法中，只规定检察机关对发生效力的判决、裁定有抗诉权。同时，根据《山东省高级人民法院关于再审案件改判的若干意见》第十四条的规定：“调解协议内容损害国家、集体或第三人利益”的，应当依法纠正。”那么检察机关有权对民事调解进行法律监督，但是如何进行监督才能更好的维护国家和公共利益呢？
二、抗诉与提起检察建议孰优？
关于对生效调解进行法律监督的方式，长清区检察机关内部有两种意见：一是以违背法定程序为由提出抗诉，二是提出检察建议。对本案来说，抗诉和提起检察建议哪个更合适？
1、抗诉程序是一种直接、有效的监督方式，必然会使人民法院启动再审程序对该案进行再审。虽然抗诉程序必然引起法院再审，但是程序复杂，诉讼期间漫长，同时也遇到抗诉改判率不高或者抗诉再审后久拖不决等问题。同时，对调解书的法律监督，《民事诉讼法》规定人民检察院只能对人民法院的审判活动进行监督，所以只有因人民法院审判活动的原因导致调解书违背自愿或者合法原则时，检察机关才应当抗诉。
2、检察建议形式灵活，程序简单，但是法律尚无明文规定。检察建议不受抗诉审级的限制，对做出生效判决、裁定的法院同级或上级检察院均可提出。检察建议启动再审将检察机关的外部监督形式转化为法院内部的自我监督，简化程序，缩短办案时间，节约了司法资源，既有利于提高办案效率，又有利于检、法两家工作协调，共同维护司法公正。但是，再审检察建议则属于建议的性质，况且仅仅是检察机关进行司法改革的尝试，尚无法律的明文规定。案件是否再审，取决与法院是否采纳检察建议，对于当事人和国家利益的保护显然是不利的。
三、检察建议启动再审
通过对本案的审查，法院的调解程序符合民事诉讼法第九条的规定，符合自愿和合法原则。那么，如何保证再审检察建议能够启动法院的再审程序，发挥法律监督的最大效果？
首先，检察建议的质量是启动再审的生命线。在向法院提出检察建议时，要严格保证检察建议的质量。1、提出检察建议之前，民行科（处）要向分管检察长作了专门汇报，在检察长和检察委员会集体讨论后决定。2、检察建议的格式规范，形式严谨。虽然目前的再审检察建议尚无统一的规定，但是根据实践，检察建议的格式一般分为首部、正文、结尾三部分，同时可以参考抗诉书的格式。3、法律程序完备。将检察建议书和收集的案件证据材料订好案卷，送达给长清区人民法院，认真填写送达回执。同时，在案卷中附上检察建议反馈卡，对人民法院提出的合理意见和要求认真落实。
其次，加强与法院的协调、沟通是检察建议启动再审的重要条件。为发挥检察建议的最大效果，与人民法院积极协调与沟通才能创造良好的法律监督环境。我们在与法院沟通该案后，法院方面非常重视和支持，同意再审。我们发出书面检察建议，长清区人民法院全部采纳了检察机关的意见，于2005年3月份依法撤销了原审调解书，从而有力地维护了国家利益，防止了国有资产的流失。
四、检察建议的前景展望
对确有错误的调解案件，先予执行和财产保全裁定及法院执行活动如何进行监督，成为法律监督的真空。而检察机关的司法实践证明民行检察建议形式灵活，行之有效，是对抗诉单一监督机制的有效补充。但由于立检察建议的法律地位尚无统一的规定，适用范围不明确，程序不规范等问题，成为目前制约检察建议的瓶颈。
1、法律地位尚无明文规定。由于立法上对民行检察建议的地位尚无明确规定，不象抗诉那样必然引起再审程序。所以检察建议的法律监督效果取决于检察机关和人民法院的沟通和协调。民行检察建议既然是建议，法院是否采纳，是否纠正，是否再审，主动权在法院。这样致使民行检察建议难以达到监督目的，很难公众中树立法律监督的威望。
2、适用范围存在任意性。因为检察机关对检察建议的运用还处于尝试阶段，所以对检察建议的适用范围没有明确界限。有的检察院认为标的小的案件和错误调解、执行案件应采用检察建议方式；有的检察院则为了简化程序，对明显错误的案件也采用检察建议。
3、办案程序不够规范。目前民行检察建议没有形成一套完整的程序，检察机关在实践中的做法也各不相同。有的检察院不经集体讨论和主管检察长或检察长审批决定就发检察建议，有的不填送达回证，也不附卷等等。同时，法院反馈的形式和时间，也缺乏相应的跟踪监督制度。这种程序上的草率和混乱，损害了检察建议的严肃性。
因此，在修改民事诉讼法和刑事诉讼法时应当确认民行检察建议的法律地位和法律程序，人民检察院才能对民事申诉案件更加灵活、有效
一、监督理念的更新：法院救济优先
检察机关在法院救济优先的情况下，可能面临二少一多的情形：一是抗诉案件可能减少。多数案件经过申请再审后，一些明显存在错误的判决、裁定、调解书将得到纠正，符合检察机关受理和立案审查的申请抗诉案件将会有所减少，审查抗诉的难度将会加大。二是执行监督案件数量可能减少。在执行监督探索阶段，凡是不服法院执行活动的申诉检察机关均受理，对法院的违法执行活动均予以监督。按照法院救济优先的理念，当事人不服法院的执行行为，应当先向法院寻求救济，然后才能向检察机关申请法律监督以寻求救济。这样一来，由于当事人先向法院申请救济，一定量的违法执行行为定会得到纠正，符合执行监督条件的案件必然会减少。三是缠诉案件数量将可能上升。当事人不论是对原判决、裁定、调解书不服，还是对执行行为不服，在法院的救济途径已经穷尽，向检察机关申请法律监督已经是最后的司法救济途径，当事人必然会牢牢盯着检察机关，希望自己的愿望得到满足，然而，现实是不可能的，检察机关息诉的难度必然增加。对此，笔者甚至担心检察机关成为第二局。
对此，检察机关必须正确对待。首先，对于案件的减少，应当有一个正确的认识。检察机关进行法律监督的目的不是追求监督案件越来越多，而是通过法律监督纠正不公正的个案促使法院更加公正地司法。只要没有妨碍申诉权的正常行驶，当事人的申诉渠道畅通，申诉案件减少是一件好事。说明法院的生效判决、裁定、调解书或者执行活动得到了当事人的认同，或者经过法院的救济以后基本实现了当事人追求的公正，得到了当事人的认可。检察机关不能为了所谓的考核去刻意追求案件数量。检察机关应当做的是努力促使法院的审判活动、执行活动都更加公正、更加符合法律的规范，实现社会的普遍公正。其次，对于执行监督也应当贯彻法院救济优先的理念。虽然，在修改的民事诉讼法中没有相关条款规定在对法院执行活动监督中也要法院救济优先，但是依据对审判活动进行法律监督需要法院救济优先的法律规定，完全可以将法院救济优先适用于执行活动监督中。按照司改文件《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（高检会[2011]2号）第四条的规定：“当事人或者利害关系人认为人民法院的民事执行活动违法，损害了自己合法权益，直接向人民检察院申诉的，人民检察院应当告知其依照法律规定向人民法院提出异议、申请复议或者申诉。”司改文件已经明确了检察机关对执行活动进行法律监督应当法院救济优先。这次民事诉讼法修改，这不过是将司改文件的精神法律化。因此，在修改后民事诉讼法实施过程中，检察机关应当认真贯彻司改文件的精神，贯彻法院救济优先的执法理念。最后，关于检察机关将承担更重的息诉、维稳压力问题。确实，经过先向法院寻求救济，对生效判决、裁定、调解书申请再审，对违法执行提出异议、申请复议或者提出异议之诉后，仍然寻求检察机关救济。不可能所有的当事人通过申请法律监督来寻求救济都能得到满足，因为法院的审判活动或者执行活动不可能因为当事人申诉就是错误的，法院的审判活动和执行活动绝大多数都是符合法律规定的，只不过没有得到所有的当事人的认同而已。这里有一个基本的概念，就是符合法律规定，符合法律规定并不一定就是客观真实，而只是一个法律真实。在法治社会，通过诉讼反映出来的都是法律真实。这是我们每一个法律人都必须面对的一个现实。当事人只有通过足够的证据来证明法律事实就是自己心目中的客观事实，否则证据证明的法律事实与当事人心目中的客观事实必然会存在差距。正因为这样，通过所有的司法救济途径仍然有可能无法证明到法律事实与客观事实同一，仍然有可能无法满足所有的当事人的追求，仍然会有一定数量的当事人纠缠于此，难以息诉。按照修改后的民事诉讼法，检察机关是当事人寻求司法救济的最后途径，但是最后的途径却不可能满足所有当事人的愿望，检察机关自然而然必须承担更重的息诉压力。稳定压倒一切，稳定是我国的首要任务、政治任务。检察机关作为法律监督机关承担一定的维稳任务也是应该的。为此，检察机关应当在此方面多动脑筋，使更多的案件案结事了人和。
二、监督范围的扩大：可以对调解书、审判人员的违法行为和执行活动进行监督
按照以前的民事诉讼法，检察机关只能对生效的判决、裁定进行法律监督，对于调解书、审判人员的违法行为、执行活动进行法律监督都没有民事诉讼法上依据。这次修改的《民事诉讼法》第208条明确规定，检察机关发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以提出检察建议或者抗诉；该法条还规定，对于审判监督程序以外的其他审判程序中的审判人员的违法行为有权提出检察建议；第235条规定，检察机关有权对民事执行活动实行法律监督。这次修法新增了检察机关可以对调解书、对审判人员的违法行为和对民事执行活动进行法律监督。对此，检察机关应当准确把握，严格执法。
关于对调解书的法律监督。调解书本是依据当事人在审判阶段形成合意的产物，法院对当事人之间的合意只审查当事人的自愿性和合意内容的合法性。对于调解书的不服，按照以前民事诉讼法的规定，当事人可以申请再审，法院可以依职权再审，但是检察机关不能对调解书提出抗诉。这次修法，延续了司改文件《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》（高检会〔2011〕1号）第六条的精神，检察机关可以对损害国家利益、社会公共利益的民事调解提出抗诉或者再审检察建议。虽然，检察机关可以对法院的调解进行法律监督，但是对调解书抗诉的事由受到非常严格的限制。尽管，现在对国家利益和社会公共利益没有法律上的定义，但是将调解中的自愿原则和合法原则等同于国家利益或者社会公共利益显然不合理。从法律监督的角度看，“损害国家和社会公益，主要是指侵犯国家和公众权益，而不包括单纯的破坏社会秩序。”“检察机关不应当基于保护个体合法权益的需要对调解书提出抗诉。”[1]当事人认为调解书违背了自愿原则或者合法原则向检察机关申请抗诉或者检察建议的，检察机关经过审查，发现调解书没有损害国家利益或者社会公共利益的，应当建议当事人向法院申请再审，寻求法院的救济。如果发现审判人员在调解过程中有违法行为的，可以依据《民事诉讼法》第208条第三款的规定，就审判人员的违法行为向法院提出检察建议。
对于审判人员违法行为的监督。这是修法新增的内容，延续了2010年的司改文件《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》和2011年的司该文件《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》中的相关精神。对此法条应当准确理解。对主体而言，这里的审判人员不包括审判监督程序中的审判人员和执行程序中的执行人员。对于范围而言，一是对正在进行中的诉讼案件中，发现审判人员违法行为的，例如应当回避而不回避的，违法渎职的。二是案件审结后，发现审判人员违法行为的，能够通过抗诉或者再审检察建议解决的，可以通过抗诉或者再审检察建议，同时，可以建议追究相关审判人员的纪律责任或者法律责任。对于不适用再审程序的，如特别程序、督促程序、公示催告程序中审判人员的违法行为，均可以适用检察建议。
对于执行活动的监督。此前，检察机关一直在探索执行监督，有的地方甚至开展得如火如荼。2011年的司改文件《最高人民法院、最高人民检察院关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》明确了民事执行监督试点工作。这次修法明确了检察机关可以对法院的执行活动实行法律监督。但是，这次修法却没有具体明确执行监督的具体范围、方式、程序，以及可以采用的手段、法院对于检察监督的应当回应等。鉴于《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》是检、法两家形成共识的结果，在最高法、最高检新的联合规定出台以前，宜以已经达成共识的文件为开展执行活动监督的基础，这样更容易有效推进执行监督工作。如果地方检、法两家能够形成共识，在最高法、最高检试点规定基础上有所拓展，也是可以的。目前，执行活动监督宜多沟通，在沟通中有配合，在配合中有监督，目的是共同解决执行难、执行乱的问题，有效地保障当事人的合法权益，从而化解社会矛盾，促进社会和谐。
三、监督方式的增加：可以运用检察建议
以往的办案实践表明，检察建议是检察机关扩大办案效果的有效方式，主要适用于加强社会管理、预防违法犯罪、促进社会和谐。这次民事诉讼法修改将检察建议确立为一种诉讼监督措施，并且赋予其不同的监督和救济功能，用于纠正民事诉讼中的违法行为或者启动再审程序。这次民事诉讼法修改，新增了两类检察建议：对审判人员违法行为的检察建议和再审检察建议。
对审判人员违法行为的检察建议的相关内容如前文所述。关于再审检察建议。修改后的《民事诉讼法》第208条第二款规定，“地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案；也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。”再审检察建议与民事抗诉一样，旨在启动民事再审。
再审检察建议源于检察实践。由于“上级抗、上级审”的原则，民事检察工作中的“倒三角”现象非常严重。为了解决这一问题，从2001年开始再审检察建议在民事检察中探索适用。可以说，这次立法是对过去检察实践做法的认可。这次立法进一步明确了“上级抗、上级审”的原则，同时以再审检察建议引起“同级建议、同级审理”为补充。
但是，我们必须注意到再审检察建议不具有诉讼法上的强制法律效力，缺乏刚性。与抗诉的法律效力在于直接引起法院再审不同，再审检察建议的作用在于敦促法院对原判决、裁定与调解书进行审查。再审检察建议能够引起再审的基础不是检察机关的抗诉权，而是法院依职权决定再审的权力。检察机关提出再审检察建议后，是否再审，由法院决定。以往的经验表明，与法院沟通协调工作做得好的，通过检察建议启动再审就容易，否则法院难以因为检察建议启动再审程序。以后，检察机关要在同级监督上有所作为，加强与法院的共同协调，努力形成共识，这是让再审检察建议发挥功效的必经之路。
四、监督手段的强化：可以调查核实
检察机关在行使调查核实权时应当注意以下几个问题：
一是关于调查的情形。这次民事诉讼法没有具体规定检察机关调查的情形，此前的规范可以作为确定检察机关调查的重要参考。
二是关于具体的调查核实措施。这次民事诉讼法也没有明确规定。检察机关基于履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以采取调查核实措施。但是应当受到《立法法》第八条的约束，不得采取损害公民人身自由和健康的措施，也不得采取财产保全等限制公民、单位财产权的措施，保全证据也应当使这种行为对当事人的影响缩小到最低限度。
三是关于调查的程序。以下三种情形检察机关可以依职权调查：（1）涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事项；（2）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项；（3）审判人员违法行为的事项。除此之外，都应当由当事人提出书面申请，检察机关结合证据规则予以审查决定是否调查。
四是关于调查核实措施的效力保障问题。对于妨碍法院调查的，民事诉讼法第一百一十四条规定了可以对相关义务人罚款、拘留，提出纪律处分的司法建议。然而，民事诉讼法没有明确公民、单位配合检察机关调查的义务，更没有明确不配合检察机关调查的法律责任。对此，检察机关对于不配合调查的普通公民、单位不能采取强制措施，对于不配合调查的公共机构的责任人，可以建议纪检监察部门或者其上级主管部门给予纪律处分。由于法律没有赋予检察机关罚款、拘留等制裁措施的权力，检察机关对于不配合调查的公民、单位就不能强制制裁。
一、民事行政检察建议的现况
（一）民行检察建议适用中存在的问题
1、民行检察建议的法律地位未能确定，以至于人民法院或相关单位不乐意接受。从法院方面来看，长期以来形成的在民事诉讼中的独家办案、强调内部监督制约为主的格局，使之难以接受民事检察监督这一外部监督形式，甚至规避正面监督。
2、检察建议适用条件和适用范围不清，操作程序不规范。针对法院发出的民行检察建议，最高人民检察院制定的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》只作了相当原则的规定，在实际操作中，检察机关还得与法院协商。此外，对非诉讼机关签发的民行检察建议更没有明确的规定，造成检察建议效力的不明确，难以有效地执行。
3、对民行检察建议的跟踪落实不够。因没有制度规定，一些办案人员对民行检察建议的后续工作不重视。在民行检察建议发出后，对其执行情况不闻不问，客观上不仅造成了有限的司法资源的浪费，也使民行检察建议失去了实际意义，影响检察机关的形象。
（二）民行检察建议监督工作存在的问题
1、在法律层面上的操作性存在不足。民行检察建议监督形式是检察机关单方面作出的规定，没有经过法律或者最高人民法院的认可，不具有必然引起再审的法律效力。
2、没有相应的对检察建议执行情况的监督。没有具体的监督机构来实施监督，难以保证该工作的顺利实施。有的检察院在向法院发出检察建议的同时抄报人大。有的人大认为检察建议，只能算是"建议"，没有明确的法律效力。
3、民行检察建议引起的再审案件，检察机关法律地位缺失。实践中，对因民行检察建议而引起的再审案件，法院往往不通知检察机关派员出席法庭，致使检察机关对再审活动监督的缺失。一些非诉讼机关也不会主动接受检察机关的监督，认为民行检察建议不具有法律效力，对民行检察建议采取消极应付的态度。
二、民事行政检察建议制度完善的立法构想
（一）将民行检察建议纳入法律规范，确立相应的法律地位
建议立法机关以法律形式确认检察建议这一监督方式，在相应的诉讼法中予以明文规定，使其具有法律效力。[1]通过立法将检察建议规定为民事行政检察监督的法定方式，这是保证检察建议监督力度的前提，使检察建议在民事行政检察工作中有效地运用，充分发挥其启动法院再审和纠错、节约司法资源、减少诉讼成本的重要作用。
其次，从立法上规范人民检察院民事行政检察建议制度的具体程序，使得民事审判法律监督的具体程序更具操作性，那么，法律监督就落到了实处，就能减少无法可依的现象，改变当前监督不力的局面，便能够减少或及时纠正人民法院在审判活动中的不规范行为和违法行为，减少错误的判决和裁定，迅速纠正错误。
（二）建立检察建议前置机制，保护当事人的合法权益
当人民检察院发现法院的审判活动违法时，只能提请上级检察机关抗诉，这种单一事后的监督方式在一定程度上制约了检察机关的监督权，使法院的审判活动中的错误得不到及时纠正。因此，寻找一种更方便、更及时的监督手段来纠正审判中的违法行为则是势在必行。而民行检察建议前置正是解决这个问题的有效途径，检察建议前置是人民检察院在受理当事人的申诉后，发现人民法院在诉讼中，在审判过程中的错误，认为当事人的申诉理由成立，需要抗诉的，用检察建议的方法向人民法院提出，建议人民法院暂时停止对这一案件的执行。检察建议前置能有效保障当事人的合法权益。
（三）制定民行检察建议工作细则，使检察建议规范、严谨
民事行政检察建议工作细则应包括以下四点：一是明确检察建议的启动制度。按照办案程序先由承办人员提出检察建议的理由，然后交由科（处）集体讨论，再交分管检察长审批。对于案情复杂，涉及面广的检察建议，要提交检察委员会集体讨论。二是严肃检察建议文书送达制度。检察建议书必须及时送达被建议的人民法院，并认真履行回执手续，以便日后有据可查。三是实行回复制度。被建议的人民法院，应按照检察建议的内容进行纠正，并将落实后的情况或者异议及时以书面形式告知提出检察建议的检察院，防止流于形式。四是实行检察建议文书归档制度。以便于长久保管和今后的检察调研以及检察工作的需要。
检察建议应规范、严谨。作为一种法律文书，格式必须规范，内容必须详实。检察建议要有说理性，增强观点的说服力、公信力，易于为法官充分理解、认识和接受。这样就能有利于再审改判率及整改率的提高，提升工作实效，进一步维护司法公正，提高办案效率。
（四）建立与法院等相关单位的协调制度，提高检察建议有效性
检察建议发出前，由承办人主动将案件情况及审查的初步意见向有关单位作沟通介绍，对于双方存有分歧的地方，尽可能通过交流探讨取得共识；承办人与法院审监庭的庭长或相关单位具体负责人，就审查的事实、法律及理论依据进行进一步沟通商研，围绕检察建议的意见作具体的阐述，并提供相关证据，努力达成共识。[2]为达到检察建议预期监督目的，应时常与相关单位负责人联系询问案件的进展情况，对一些关键性问题进行探讨，敦促检察建议的正确施行。同时建立有效的监督机制，加强对检察建议执行情况的监督。目前，由于未有明确的法律规范，执行过程中存在着较大差异。因此，应当探索建立有效的监督机制，加强对检察建议执行情况的监督。检察机关主动争取人大的监督、指导，是一种很好的尝试。民事行政检察建议呈报同级人大常委会法制工作委员会，以争取人大的监督、指导。一旦有对检察建议不重视的情况，人大能有理有据的进行工作监督。
参考文献：
[1]高洁.检察建议在民行监督中的应用[J].人民检察.2000(2):78.
根据修改后的《民事诉讼法》208条之规定，检察机关对于人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，调解书，符合监督条件的，可以提出抗诉或者检察建议启动再审程序，由此形成了监督生效法律文书的双通道；同时各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。
（一）方式之一：抗诉
抗诉制度源于《俄罗斯联邦民事诉讼法典》的规定，通过一系列的条文构建了以抗诉为手段的审判监督程序，严格限定了提起抗诉的主体、对象、期限及效力。我国抗诉制度几经变迁，并不断得以增强和完善，一直是民诉法所确立的唯一监督职责。修改后的民诉法六个检察审判监督条文，均围绕抗诉制度及抗诉程序的构建而展开。抗诉对象是符合200条抗诉条件的判决、裁定及损害国家利益、社会公共利益的调解书，抗诉主体是所作出生效裁判文书的人民法院的上级检察院及最高检察院，抗诉效力为接受抗诉的人民法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定。
（二）方式之二：再审检察建议
再审检察建议是我国司法实践所创立，此次修法所新增加的监督方式。除监督对象不变外，再审检察建议在抗诉制度的基础上做了适当的调整，监督主体变为原生效裁判文书的人民法院的同级人民检察院，监督效力无明确的规定。该方式促使人民法院自行启动再审程序，纠正违法行为，也弥补了基层检察院没有抗诉监督权及检察机关无法实现同级监督的不足，建立监督范围更广，监督主体更平衡的检察审判监督制度，同时也有利于提高监督效率，节约司法资源。
（三）方式之三：程序监督检察建议
程序监督检察建议是我国检察机关各项检察业务所普遍采用的工作方式，但民事诉讼法所确立的程序检察监督无论是监督对象还是监督方式均是全新的。民事诉讼中程序监督检察建议适用的对象不是裁判文书，而是审判人员的违法行为，且无论该违法行为是否导致判决错误。审判人员在整个审判阶段均需依法办案，由于审判具有过程性，程序多、层级杂，审判人员在作出判决前，不严格依照程序，不严格适用法律的情形更容易发生，对审判人员违法行为的监督，更加注重审判中审判人员的要素，从源头保证裁判的公正性，防止、减少人为的裁判错误的发生。
除民事诉讼法所确立的上述三种监督方式外，相关的司改文件和规则还确立了工作检察建议的方式，主要是适用于在履行民事诉讼监督职责过程中发现的人民法院或有关单位存在制度、管理等方面缺陷需要改进的情形。此次修法未将其纳入民事诉讼法，在实践中可根据其他文件和规定执行。
二、检察审判监督方式运行的特点
（一）抗诉较易：制度完备，运行最畅
从1991年民事诉讼法确立抗诉制度以来，抗诉已运行二十余年，抗诉案件已累计数十余万件。法律规定了抗诉的条件、抗诉主体、抗诉的效力等内容，特别是必然引起再审的效力为检察监督制度的不断发展发挥了最有力的保障。同时，检察机关也专门制定抗诉办案规则，从受理、立案、借调阅原审卷宗、建、提抗、抗诉书的制作、送达、出庭到抗诉案件的跟踪均作了详尽的规定，构建了完备的抗诉制度。实践中，抗诉制度已被当事人及人所熟知并大量运用，法检两家的配合也较为流畅，实践中的调卷难、改判难等问题也逐步得以遏制。
（二）再审检察建议较难：效力未定，实践丰富
再审检察建议在2001年的办案规则首次规定，在检察系统实际运行十余年，事实层面上实现了同级监督。但由于其目的在于促进法院自行纠正错误，效力较为柔性，极大地依赖于法检两家的沟通和配合，在全国不同省市，及同一省市的不同基层院发展均不平衡，效果不甚理想。此次修法亦未从根本上解决此问题。另一个急需解决的问题是，如何更为科学地构建裁判结果监督体系。在再审检察建议效力不足的情形下，监督对象和适用条件完全一致，最终只会导致再审检察建议的发展止步不前，数量、质量和效果均让人堪忧。
（三）程序监督检察建议难：监督到人，要求更高
程序监督检察建议，特别是针对审判人员的检察建议，在实践中适用得极为有限。程序监督检察建议的开展面临三重张力，包括效力较柔、监督到人及要求检察人员具有更丰富的实践经验。首先，程序监督检察建议与再审检察建议的效力一致，均不能直接引起人民法院对监督事项的重新审查。其次，该监督直接针对审判人员自身，必然面临更大的阻力，对监督水平和技术均是巨大的挑战。最后，该监督不仅需要丰富的法律专业知识，更考验监督人员的实践经验，包括对法院诉讼规律的把握，法官审判风格和心理活动的了解以及证据的固定和调查经验的把握。
三、综合运用多种监督方式
（一）敢于运用多种监督方式
检察审判监督作为民事检察监督的首要职责，综合运用多种方式方能达到监督多元、层次立体，既纠正法院错误裁判，又促进人民法院审判程序自身良好运行的效果。这首先需要监督者克服畏难情绪、消除消极心理，攻克薄弱环节，忠实履行各项检察职责。运用抗诉方式时，要特别着力解决借卷难、改判难、抗诉质量不高及抗诉后跟踪不到位的问题。运用检察建议方式时，效力不足要靠勤于沟通协调来解决，实践经验不足要靠善于学习善于积累来弥补。审判监督根据制度的完备程度、新旧之别和对监督人员要求的不同，难易不同，越是困难、阻力大的，越是需要下大力气，薄弱环节各个击破。“打铁尚需自身硬。”检察人员同时也要加强自身素质建设，始终强化自身监督，杜绝一切违法违纪的行为，也要自觉接受法院、律师和当事人的制约。
（二）善于运用多种监督方式
针对不同的监督对象和条件，运用恰当的监督方式，是取得良好的监督效果的前提条件。第一，抗诉与再审检察建议的选择与配合。抗诉和再审检察建议的适用条件相同，但两种监督方式的适用主体和效力不同，作出生效裁判的法院的同级检察院在决定是提请上级检察院抗诉还是向同级法院提出检察建议时，应区分不同的情形选择不同的监督方式。例如，案件比较重大火势裁判确实明显不公，发生了重大错误的情形，一般应采用抗诉，而生效裁判虽有错误，但实体裁判错误并不严重或突出，办案程序有瑕疵等，采用检察建议的方式更能取得最佳的监督效果；对于裁判事项缺乏明确法律规定，只是认识存在分歧的，更适合采用检察建议的方式；一审生效的裁判的监督，尽量使用检察建议的方式监督，从严掌握抗诉方式的采用；对于没有违反国家利益和社会公共利益的调解书，可以采用再审检察建议的方式促使人民法院自行纠正。同时，人民法院对检察建议不予采纳、错误裁判或违法情形未得到纠正的，检察机关根据情况可以进一步跟进监督或向上级检察机关及相关主管部门反映情况，保证监督实效。第二，程序检察建议与裁判结果监督的选择与配合。在裁判过程中发现的程序违法行为，及时发出程序检察建议，该违法行为得到纠正，不影响裁判结果的，不需要进行裁判结果监督；在裁判结果监督中发现审判人员违法行为的，应当在监督裁判结果的同时，发出程序检察建议。
我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》颁布实施以后，国家赋予了检察机关民事审判和行政诉讼检察监督权力，并在法律中作了明确规定。近10年来，民行检察机关根据法律规定探索性地开展了民事行政检察业务，取得了一定实效，步履艰难地迈向了新时期的发展。
多年来民事行政检察工作的实践证明：民事行政检察监督是检察机关法律监督的一项重要内容。民事行政检察建议，是指人民检察院在民事、行政监督活动中，对人民法院在民事审判、行政诉讼活动中发生的不合法行为或对具体案件处理错误，以书面形式，依法向人民法院提出监督意见，以利于人民法院自行纠正的一种方式。民事行政检察建议是一种非诉讼形式的检察活动，是在检察机关依法行使民事检察权的过程中，基于维护司法公正、搞好社会治安综合治理的现实需要而产生的，其目的在于改善执法状况，深化执法监督力度，改善行政管理和企业管理。它是民事行政检察权的延伸，兼具监督性和指导性，是一种立体的多方位、多元化的民事行政监督方式。民事行政检察建议作为民事行政检察程序中一种重要的非诉讼活动形式，已在实际工作中发挥了独特的积极作用。但是，由于立法的缺陷和法律本身对检察机关行使民事行政审判监督权力的限制性规定，导致立法与司法脱节，最终形成了人民检察院除了对人民法院符合法定抗诉情形的生效判决、裁定有权抗诉监督以外，没有可以实现诸如民事行政检察建议监督权力的具体途径和手段的立法支持。
《民事诉讼法》、《行政诉讼法》关于检察监督的立法存在着严重的缺陷，当前的民事行政检察监督仅仅是极为有限的监督，对人民法院整个民事审判活动和行政诉讼没有真正意义上的制约。本文拟从当前民事行政检察建议在实践中运用的问题，思考建议立法确认民事行政检察建议的法律地位和效力，以期补充和完善现行民事行政检察机关在民事审判和行政诉讼中的法律监督职能作用，从而达到既大幅度减少抗诉案件，又保证执法严肃、执法公正的目的，更为有效地发挥法律监督机关的职能作用，维护国家、集体利益和当事人的合法权益。
一、民事行政检察建议运用中理论与实践的碰撞
（一）民事行政检察建议存在现状
人民检察院开展民事行政检察业务以来，在民事审判和行政诉讼监督检察工作实践中，民事行政检察部门在抗诉渠道不畅的情况下，注意摸索经验，讲求监督效果，探索出一种与法律赋予的抗诉职能相并行的监督方式——对于一审生效判决或裁定认定事实证据充足、适用法律不当或存在漏判等问题的申诉案件，采用检察建议的方式建议法院再审或另案审理，对同级人民法院的审判监督职能予以纠正和弥补，收到了较好的效果。
对于民事行政检察职能来说，民事行政检察建议包涵着法律监督的内容，具有法律监督的性质，却不具有法定的法律监督形式。它是以非法律监督的形式从事监督的内容，表现为形式与内容的背离。现行法律赋予检察机关对民事行政审判进行法律监督的唯一手段，是依审判监督程序提出抗诉。然而在民事审判中出现的诸如程序方面的轻微违法等一般问题；在执行程序中出现的诸如对判决或裁定的执行极可能侵犯当事人合法权益等问题并不能通过这种单一的手段得到解决。
笔者所在的检察院在1996年—2002年间发出民事行政检察建议16件（其中建议法院再审12件，建议法院另案审理2件，建议公安局立案侦查2件），被采纳10件，其中2件被法院改判。例如我们在办理常某、刘某关于腾退房屋的申诉案时。经审查发现法院一审判决适用法律确有错误，符合《民事诉讼法》第185条关于抗诉条件的规定。但是，我们考虑到申诉人常荣、刘某已是年过古稀的老人，经不起更多的诉讼奔波，为此，采取了以民事行政检察建议的形式建议原审法院再审。法院采纳了我们的建议，同意再审并改判，从而及时纠正了原判错误，保护了申诉人的合法权益。应当说，民事行政检察建议在人民检察院履行民事审判和行政诉讼监督职能过程中发挥了一定的作用、也取得了一定的实效，但是，从数据统计和分析看，人民检察院的民事行政检察建议对人民法院纠正违法和错误裁判收效不大，监督力度不够，未能充分发挥监督作用。主要原因在于，一是民事行政检察建议不属法律范畴，不具权威性；二是建议本身概念不周延，不严肃，缺乏足够的监督力度；三是目的不明确，不具主动性。从人民法院角度看，既然仅仅是建议，则可接受，也可不予采纳，甚至以申诉案件对待，民事行政检察建议难以真正达到监督的目的。
1996年新颁布实施的《刑事诉讼法》第142条明确规定了“检察意见”在刑事诉讼活动中的地位和作用。作为诉讼法体系中的民事诉讼法和行政诉讼法里没有检察意见的明确规定，显然不符合立法与司法客观一致性的要求，应当加以修改、补充和完善。因此《刑事诉讼法》关于“检察意见”的确认，已使确立民事行政检察建议在民事、行政诉讼法律中的地位成为可能，并为此提供了契机。
（二）民事行政检察建议实践中存在问题之原因探讨
1.现行立法的保守与粗略是民事行政检察建议业务难以开展的法律障碍。现行的民事诉讼法在这一方面则显得过于谨慎、甚至保守，关于民事行政检察建议缺乏具体的、可操作性的规定，使得采用和开展民事检察建议工作困难重重。
2.监督者与被监督者的权力失衡是民事检察工作难以开展的体制障碍。民事检察监督权如何设置，直接关系到民事检察工作的实际效果，关系到具体的民事行政检察建议的具体运作。根据民事诉讼法的规定，民事抗诉权是民事检察监督权最主要的表现方式，但在实践中只不过是引起再审的一个条件，更不要说民事行政检察建议权了。且审判机关对检察机关的民事行政检察建议是否采纳以及何时答复，法律未作明文规定。民事行政检察建议作为一种法律含义“暧昧”监督方式，法院当然可以采纳，也可以不采纳。这种监督意见由被监督者决定的权力设置，不仅严重挫伤了监督者的积极性，更重要的是达不到监督权设置的预期目的。因此在体制上保证监督者与被监督者权力均衡并使之得到立法确认是民事行政检察建议业务得以顺利开展的重要条件。
3.检法两家的认识分歧是民事行政检察建议业务难以开展的观念障碍。从法院方面来看，长期以来形成的在民事诉讼中的独家办案、强调内部监督制约为主的格局，使之难以接受民事检察监督这一外部监督形式，甚至规避正面监督。最高人民法院就通过数次公布司法解释的形式缩小检察机关抗诉范围，甚至对民事行政检察建议这一监督方式不予认可。在法律规定过于原则抽象的情况下，发展民事行政检察建议的工作阻力重重。
二、民事行政检察建议在民行检察实践中的具体应用：
（一）对于人民法院生效的民事、行政判决、裁定书内容、形式之不当，未导致判决、裁定错误，尚不足以发出纠正违法通知书的，可以采用民事行政检察建议的形式予以纠正。
（二）对于人民法院在诉讼活动中有程序性违法行为存在，损害当事人诉讼权利的。可以采用民事行政检察建议的方式督促人民法院依法纠正。
在司法实践中，人民法院违反程序，当事人的诉讼权利往往得不到有效保障，诸如当事人符合条件法院应当受理而不受理、当事人提出反诉不受理、依照程序法规定人民法院应当收集证据而不收集、合议庭成员应当回避而不回避、人民法院应当通知诉讼参与人到庭参加诉讼而不通知的等等。这些都是人民法院诉讼程序性违法的表现，也是违背审判职责和义务的行为体现，在一定程度上损害了当事人的诉讼权利，有背于立法原则，也影响了公正裁判。
（三）对于法院生效的民事、行政判决、裁定中认定事实、证据不足或适用法律不当的除依法提出抗诉外，根据实际情况对存在部分错误或标的较小争议简单的案件可以灵活采用建议法院再审或另案审理的方式及时保护申诉人的合法权益。
由于检察机关的力量所限，监督机制不可能在广大无边的范围内运行，加之民事行政法规浩如烟海，检察人员的素质还不能完全适应现实要求。基于这种情况，民事行政检察监督应有重点、多方式地开展，在“准”、“重”字上下功夫，着重办理涉及国家利益、社会公益或严重影响社会主义市场经济秩序的民事行政抗诉条件。其他一般的民事行政案件，符合抗诉案件的可以采用检察建议、纠正违法通知等形式予以监督。在实践中，民行检察部门已经在摸索并取得了较好的成绩。
（四）对于申诉人提供出其在原审法院诉讼过程中未提供的新证据，以及出现在法院生效判决后的新情况、新理由，可以使用民事行政检察建议的方式建议法院重新审理。
（五）对于申诉理由确实成立且经初步审查认为法院判决可能有错误，一旦执行可能侵犯申诉人合法权益的案件，可以向法院执行部门发出检察建议，建议暂缓执行。
1.判决、裁定生效后，人民法院执行不当。如非法执行案外人财产，损害法人、公民合法权益的，扣押、冻结远远超过诉争标的额财产的，执行后迟迟不将执行款物交付当事人的。这些表现，在人民法院的执行活动中屡见不鲜。但是法律没有明确规定人民检察院对人民法院执行活动的监督权，最高人民法院的司法解释甚至排除了人民检察院对人民法院执行活动的监督检察权力。这对人民法院滥用执行权力埋下了隐患，提供了方便，显然与民事、行政诉讼法律关于人民检察院有权对民事审判活动与行政诉讼进行监督的原则规定相背。因此，人民检察院依法适用民事行政检察建议，是弥补对人民法院执行活动监督真空的有效方式和手段，有利于维护法人、公民财产权利不受侵犯，促进严格执法、建立良好司法秩序。
2.当事人对生效判决、裁定不服提出申诉，人民检察院正在审查，认为人民法院执行后可能影响执行回转的，人民检察院可以民事行政检察建议的方式要求人民法院暂缓执行。
诸如涉及房屋产权的继承、买卖、拆迁纠纷的申诉案件。一旦法院生效判决执行，当事人依判决获得对房屋的所有权，便可以实行其转让、买卖、租赁、拆除重建等各项权利；涉及经济合同纠纷、损害赔偿等动辄万元、数十万元的大额标的的申诉案件。一旦法院生效判决执行，当事人依判决获得对巨额标的的所有权，用于投资、买卖、赠予、甚至挥霍。这些案件，如果判决出现错误，那么“执行回转”便无异“登天”。常常是申诉人拿着正确的再审判决，却得不到实际的应有利益。法院正确的再审判决等同于一纸空文，使再审监督流于形式。
现行法律赋予人民检察院对人民法院的民事审判活动、行政诉讼活动实行监督的职权。但是由于法律规定得比较原则，检察机关还缺乏实施这种法律监督的现成经验，司法实践中只是针对法院的生效判决、裁定进行审查。并按审判监督程序提出抗诉；而对申诉人在申诉过程中提出的涉及到执行程序的问题苦于法无具体规定而无权管辖。有些民行检察部门在审查过程中发现该申诉案件可能有错误，怕判决一旦执行后难以“回转”，曾经探索着以检察建议的形式建议法院执行部门“暂缓执行”，但收效甚微。当前，民事行政审判实践中，“告状难、执行难，申诉难”虽已成为诉讼的一大症结。但是，生效判决执行后，一旦发现判决错误，“执行回转”更是难上加难。这在很大程度上是由人民法院一个机关独自处理案件，失去监督和制约机制造成的。因此，为避免陷入法院判决书成为一纸空文“的困境，为维护人民法院审判权的严肃性，确保检察机关能有效行使审判监督权，保护国家、公民、法人的合法权益，人民检察院很有必要在提起抗诉之前，对其认定错误的生效判决依法发出暂缓执行建议，以实行法律监督。建立对法院执行部门的权力制衡机制，强化人民检察院的民事行政检察监督职能，以更积极有效地保护国家公民的合法利益是极为必要的。
（六）对于在查办民事行政经济案件中发现涉及民事行政诉讼参与人的刑事犯罪线索的，可以采用民事行政检察建议建议公安机关立案侦查。
可以在初查后，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条的规定，取得本院侦查监督部门的支持，联合向公安机关发出检察建议，建议公安机关立案侦查，并将线索材料一并移送，以此作为强化和推动民事行政检察工作的一项重要举措和手段。
（七）人民检察院对人民法院审判人员在审判活动中的违纪违法行为（构成犯罪的除外）经查证属实的，可以适用民事行政检察建议督促人民法院进行处理。
这对于维护司法机关形象、纯洁司法队伍具有重要作用，既可监督人民法院整顿队伍，防止庇护自己干部，又可解决人民检察院无权处理人民法院违纪违法审判人员的矛盾。
（八）人民检察院受案审查的生效判决、裁定确有错误但不符合法定抗诉条件的，或者案件标的小不需抗诉的，可采用民事行政检察建议督促人民法院自行纠正。
这既可保证抗诉案件的质量，又能体现法律监督职责权能，维护法律统一正确实施。
（九）人民检察院发现人民法院在诉讼中，在审判过程中的错误时，首先不采用抗诉的方法，而是用检察建议的方法向法院提出，只有当法院不采纳检察建议，而人民检察院认为法院审判又确有错误时，才向上级检察院提请抗诉，这种形式，理论上称为检察建议前置。
检、法两家在严肃执法的大目标上是一致的，因此一但发现法院审判中的问题时，首先向法院发出检察建议，督促其自行纠正，这样一是纠正比较迅速二是能够大量减少抗诉案件。由于大量应当抗诉的案件都通过检察建议得到纠正，因此抗诉案件有了大幅度的下降，上级法院担负起抗诉案件的再审就有了更加充裕的精力和时间。因此检察建议作为抗诉的前置条件是解决审级矛盾的有效途径。
（十）对确有错误的调解书采用检察建议，要求法院再审，更能充分发挥法律监督职能。
检察机关对调解书采用何种监督方式，检察院、法院两机关未达成共识。笔者认为从法理的角度讲，对确有错误的调解书，检察机关无疑应当抗诉。因为调解书作为人民法院审判活动的结果，它一经送达当事人，即与判决、裁定具有同等的法律效力。根据《民事诉讼法》第181条规定，确有错误的调解书经当事人申请可以按照审判监督程序引起再审，这也就是说调解书同样置于法律的监督之下，只要调解书违背自愿合法原则，就应当有错必究。检察机关对法院审判活动实行法律监督，法院调解书当然也应置于检察机关的法律监督之下，成为抗诉的对象。但在司法实践中，检察机关对调解书进行抗诉的案件，法院往往以无法律依据为由予以驳回。在当前法律尚未健全，法律规范还不够严谨的情况下，对确有错误的调解书采用检察建议，要求法院再审，更能充分发挥法律监督职能。
（十一）对确有错误的先予执行、破产裁定可以采用检察建议的方式进行监督，弥补目前存在的监督盲点。
一些人民法院在审理案件过程中确实存在违反管辖规定受理诉讼、违法采取财产保全和先予执行措施的现象。在破产程序亦存在着滥用司法权、违法做出裁定的情况。最高法院作出的司法解释，拒绝检察机关对先予执行、执行破产裁定提出抗诉。从司法机关授权司法解释的内容来看，这一司法解释显然超出了法律授权的范围，侵害了检察监督权。从国家权力的划分来看，国家权力分为立法权、行政权和司法权。人民法院执行民事判决裁定、裁定、先予执行、企业破产的活动，显然是行使审判权的表现，对民事行政裁判的执行权和裁定企业破产并不是一种独立于审判权之外的国家权力，而是一种审判权。先予执行则是人民法院民事审判活动的一部分，法律关于检察机关对民事审判活动实行监督的规定，当然包括民事执行程序、先予执行、破产裁定的监督。至于监督的方式，应当根据违法的形式有所不同，并不一定是抗诉，检察机关可以采取检察建议的形式进行监督。
（十二）对确有错误的诉前保全裁定可以采用检察建议的方式进行监督，防止审判人员和不严格执法的情况出现，及时保护当事人的合法权益，保障民事审判工作的顺利进行。
诉前保全是民事诉讼的一项特殊制度。它是在民事诉讼过程中，根据当事人的申请，对可能由于被申请人的行为或某种原因使以后判决不能执行或难以执行的案件。在判决前作出限制被申请人处分或转移财物的应急强制措施，是对诉讼的一种保护。其意义在于便利审判工作的顺利进行，保障生效的民事裁判的实现，促使负有义务的一方当事人依法履行义务，以维护公民和法人的合法权益。司法实践中、也存在着诉前保全适用不当的问题，直接涉及到当事人的合法利益，产生了一些负面效应，如：有的法院在适用诉前保全过程中，超出所保全的物品范围，将与诉讼争议不相干的物品及正常的生活用品也予以保全封存，损害了被保全人的其它合法权益；有的法院诉前保全超出诉讼标的，案件争议标的金额仅数十万元，法院却裁定将一方当事人价值数百万元的仓库内物品予以保全，使被申请人在被保全期间失去了许多资产流转，经营活动的机会，其声誉方面的损失是不可估量的，且难以挽回和补偿；有的案件违约方或侵权责任方没有偿付能力，法院将与本案不是一个诉讼法律关系的案外人作为第三人，对第三人采取诉前保全措施，查封、扣押第三人的财产，有的还采取先予执行，但判决结果并非如此，使已经执行的财产难以回转，损害了第三人的合法权益；有的诉前保全的被申请人提供担保，请求解除诉前保全，但仍得不到法院的准许解保。采取诉前保全措施后，审判人员以为一保即了，以保全裁定代替案件的实体判决，不及时审理案件，久拖不决，致使被申请人遭受的实际损失远远超出保全请求额，申请人所作的诉前保全也不能对其损失完全清偿。
（十三）人民检察院认为需要用民事行政检察建议解决的其它问题。这是人民检察院依法而又广泛对民事审判活动和行政诉讼进行监督的重要保证，是灵活运用民事行政检察建议的具体体现和原则规定。
1.对于申诉案件中反映的企业管理中存在的体制。、疏漏，可以有针对性地发出检察建议将问题反映给单位或其上级主管部门，使其迅速采取补救措施，防患于未然，实现法律监督与服务相结合。
2.人民检察院在办案中发现行政机关未依法行政，或当事人一方或双方系国有、集体企业，其内部制度不健全、管理混乱或在诉讼中不负责任危及国有资产、集体财产安全的。对行政机关不依法行政，人民检察院可以民事行政检察意见针对其存在的问题，责令严格依法履行职责，对错误的决定，限期纠正。对国有企业和集体企业制度不健全、管理混乱或在诉讼中不负责任危及国有资产、集体财产安全的，人民检察院有权提出民事行政检察意见，责令限期整改，对其中有行为的，应追究法律责任，切实有效地防止国有资产、集体财产的流失，维护国家、集体利益。
3.对于协助检察机关同犯罪分子作斗争、积极配合检察机关协查大案要案的人员，可以向其单位主管部门发出检察建议予以表彰。
4.进行超前预防，及时将检察机关掌握或获取的犯罪新手段、新形式、新规律利用检察建议式有选择性地反馈到辖区内国有、集体等单位业监督部门，有针对性地对可能出现的犯罪部位尽早落实预防措施。
5.可以充分利用民事行政检察建议这一监督形式，对市场经济主体进行经营管理上的法治指导，从各单位存在的实际问题出发，以提供法律咨询、法律服务。以此特殊形式实现法律监督与法律服务的理想结合。
笔者所在的民行检察部门自一九九五年便积极为各企事业单位提供法律服务，迄今为止，共接待单位来访100余次，从中收受案件100余件。其中有10余个单位在我民行部门指导下，通过诉讼或其他行政途径保护了自身的合法权益。如果民事行政检察建议这种灵活的监督形式在提供法律服务的实践中予以充分运用，发展民事行政检察的前景将更加深广。
三、解决思路——立法建议
（一）要确认民事行政检察建议是民事行政检察部门履行法律监督职能的形式之一
民事行政案件的复杂性决定了民行案件裁定、判决出现问题的多样性。因此，履行法律监督职责的民事行政检察部门因案制宜、灵活运用民事行政检察建议的方式维护司法公正，保护当事人合法权益，可以起到事半功倍的效果。所以，有必要将民事行政检察建议确定为民事行政检察部门的监督方式之一，并赋予其法律效力。将检察监督这种外部监督形式转化为内部监督（法院监督）形式，以引起法院内部监督程序的发生，从而将外部监督与内部监督有机地结合起来，这样不仅可以弥补当前立法的不完善。而且能够及时有效地维护当事人的合法权益，使通过法院内部监督难以发现的错案得以纠正。因而，笔者认为采用检察建议的方式对法院的民事审判活动和行政诉讼进行监督，在目前的司法实践中是行之有效、切实可行的，具有现实的意义和必要性。
（二）要确认民事行政检察建议适用范围的广泛性和可行性
随着社会主义市场经济体制的建立，民事行政经济案件急剧增多，并且还相伴产生了大量刑事案件的交叉，如生产、销售伪劣商品、合同诈骗、倒卖黄金饰品等，使民事行政检察部门的法律监督融民事、行政、经济乃至刑事四位于一体，决定了其可以充分发挥中心地位法律监督的“辐射作用”，扩大办案效果，服务于维护社会主义法制总的任务和目的。民事行政检察建议的现实意义更显立法上的粗疏。民事行政检察建议亟待在立法上确认其适用范围的广泛性和可行性，此趋势不可逆转。
（三）要确认民事行政检察建议提出方式的正规化
民事行政检察建议作为民事行政检察部门依法行使民行检察权的一种法律监督方式，必须区别于一般的建议书，而予以正规化、格式化。
现今，由于民事行政检察工作正处于起步阶段，在抗诉渠道尚不畅通的情况下，民事行政检察建议作为一种简便易行的监督方式已在实践中被广泛地加以适用。由于无具体的操作程序及立法上的规范，民事行政检察建议其形式不统一、内容不规范，缺乏法律的严肃性。其既可以用口头方式提出，也可以用书面方式提出；可以单独提出建议，也可以会同有关部门提出联合建议。正是由于民事行政检察建议书在制作上的无规范，导致在实际操作中出现从内容到形式的诸多问题，削弱了民事行政检察监督的实际效果。
以建议的内容为标准，民事行政检察建议可具体规定为五类：改善执法状况建议、改进管理工作建议、表彰性建议、预防性建议，教育性建议应针对不同情况提出不同内容的司法建议。
1.改善执法状况的民事行政检察建议必须由检察机关单独提出，且须有正式的审批手续。检察人员在对具体案件的审查中，发现已经生效的判决、裁定有民事诉讼法第185条规定的四种情形之一的或在审判过程中受诉法院存在明显违法的事实的，即可提交业务主管部门领导批准，制作《检察建议书》，经主管检察长批准或经检察委员会讨论通过，向同级人民法院发出书面的《检察建议书》。民行检察建议一律以人民检察院的名义发出，防止粗疏草率，确保此类民事行政检察建议的具体实行，以维护民事行政检察建议的严肃性。
2.改进工作的民事行政检察建议既可以单独提出亦可针对建议内容的特殊性，分别情况会同公安机关、工商行政管理部门、税务部门审计部门发出联合建议书，以充分参与社会治安综合治理，扩大办案的社会效果，体现民行检察办案的延伸和“辐射”。对有关单位和部门出现的一般性问题，采用口头建议方式，使该单位领导予以重视解决，对单位内部存在的重大问题，则要采用书面建议的方式，向有关单位发出并抄报其上级主管部门。
3.教育性建议。在行政案件中，潜在着不可忽视的不安定因素，存在发案隐患。引起行政争议的原因多是调资、分房、工作安排等涉及到员工切身利益的问题或对两项管理不满或受到党纪、政纪和行政处理不满而与单位发生的纠纷。申诉人受拒后由于内心压抑、长期情绪不稳，很可能对他人和社会采取攻击或采取极偏激的个人行为而求得社会的注意。在办案中积极消除不安定因素是民事行政检察部门在社会治安综合治理工作中义不容辞的责任方式。民事行政检察在发出这类检察建议时，既可以采取口头建议方式也可以采用书面建议方式，并且应当配合党政工团、保卫部门开展疏导工作、以加强职工法制教育，提高法律意识为主旨，使其自身意识到采取过激行为所造成的严重后果，从而采取正确途径解决矛盾。
4.表彰性建议，对敢于同违法犯罪作斗争，临危不惧，见义勇为的同志，建议所在单位给予表扬、奖励。因为此项建议内容涉及到各单位的行政管理，所以要制订严格的审批程序，并要有特殊的格式。
5.预防性建议，可以会同人民检察院内部各部门，及时总结贪污、受贿、挪用公款等新的犯罪方法、手段，联合向有关单位发出，此建议不具有法律约束力、强制力。
（四）要规范民事行政检察建议内容上的合法性、针对性和可行性
民事行政检察建议，可以说是一种特定的严肃的法律文件，合法性是其首要的、基本的要求检察机关作为法律监督机关，它的一切活动必须合法，在民事行政检察建议中不能出现与法律规定相抵触或者是于法无据的内容。而且，在涉及到相关法律时，还应当列举出相应的法律条文作为根据。
针对性就是区别检察建议的不同类型，有针对性地对各机关、企事业单位中存在的诸如行政管理、企业管理、财务管理的具体问题，针对其疏漏所在、司法机关在司法活动中存在的轻微违法问题所在提出明确、具体的建议。
可行性就是民事行政检察建议必须切实可行，有法律根据，有问题所在，有解决方法，有明确的主张与要求，使接受建议的单位可以有针对性地进行整改。
（五）要确认民事行政检察建议的效力，建立对民事行政检察建议的反馈制度，切实保障民事行政检索建议的落实
由于民事行政检察建议在法律上未被规定为民事行政检察部门行使民事行政检察职权的监督方式，所以其在法律上不具有强制性和约束性，接受检察建议的一方可以接受也可以不接受。民事行政检察建议的实现，主要是依靠国家法律的尊严，依靠建议本身的说服力和正确性，依靠建议一方和接受一方在政治上的一致和合作精神，依靠发出建议的民事行政检察部门的工作人员积极探索与灵活运用。一般来说，民事行政检察建议作为民事行政检察部门民事行政检察职权的延伸，是以国家法律监督机关的名义正式发出的，绝大多数都能被一般的行政部门、企事业单住所接受，但对于同级的司法机关发出的检察建议，由于在立法上无具体的操作规定，且无具体的适用范围，所以很难被接受，而这正是民事行政检察部门履行法律监督职能最重要的一环。这种立法上的不完善，必然影响民事行政检察建议的效力，妨碍民事行政检察部门业务上的进一步发展。
在实践中，民行检察部门在办理各类中诉案件过程中，对于法院生效判决中存在的各种轻微违法问题，由于其没有影响到判决的正确性，便发出民事行政检察建议进行纠正，但收效其微，法院对检察机关行使具体职权不予配合，为其民事行政审判的“独家经营”设置层层屏障。检察建议如泥牛入海，得不到应有的重视与尊重。在对各企事业单位发出的检察建议中，亦有如此的问题存在，常在民事行政检察建议发出后，收不到任何接受单位整改的信息反馈，以致民事行政检察建议流于形式，大大削弱了民事行政检察监督的广度和深度。
为了弥补这一缺陷，使民行检察建议这种综合监督形式得到认可，除了在发出检察建议后要适时回访外，笔者认为更有必要在立法上赋予其确定的法律约束力，使民事行政监督有效到位。
1.建立起对民事行政检察建议的反馈制度。
接受建议的一方应当在一定期限内及时向发出建议的民行检察部门做出信息反馈。信息反馈有二种情况，一种情况是认为民事行政检察建议正确，表示接受并进行整顿改进，并反馈其整顿改进的具体措施及效果。另一种情况是认为民事行政检察建议不恰当而提出异议。
对于收受单位提出异议的，发出检察建议的民事检察部门必须到收受单位进行访查，与收受单位共同研究，提出切实可行的检察建议并协助落实。
2.民事行政检察部门要制作《检察建议》登记，建立健全检察建议的管理制度，建立定期回访制度，以督促检察建议的落实。
在检察建议发出后，（l）要主动与收受单位取得联系，了解建议被采纳的情况，督促有关单位进行整改，堵塞漏洞，加强防范措施，切实保证民事行政检察建议的监督效果。②选择其中有特点的，问题比较严重的，或问题带有一定普遍性的做定期回访，对认真落实的单位给予表彰，对不重视的或因某些原因不能落实的，向其上级机关反映，请上级主管部门帮助解决。
3.民事行政检察建议的约束性是民行检察建议取得实效的基础，是民事行政检察建议严肃性及正规化的必然体现。民事行政检察建议的约束性应在单独的民事行政检察工作法规中予以明确规定。
人民检察院一旦以书面形式作出并运用，受文对象（包括人民法院）必须以书面形式回复处理结果；涉及具体案件需要进入判监督程序再审的，人民法院应当通知人民检察院派员出席法庭；人民检察院针对错误的判决、裁定发出民事行政检察建议书以后，人民法院不作书面答复或不予纠正的，人民检察院应当提出抗诉。民事行政检察建议的有效期限应有适当限制并附相应保障条件以利实施。
4.扩充修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》，在法定程序上明确规定民事行政检察部门依法发出检察建议纠正人法院在审判活动、执行活动十存在的违法问题，人民法院必须接受的内且使民事行政检察建议成为民事行政各部门监督人民法院审判活动、执行活动的一种切实可行的有法律效力。
5.对于无正当理由拒不接受民事行政检察建议的，民事行政检察部门可以发出警告。其主管机关或其上级机关应当根据检察机关的警告，给予有关责任人员以批评教育或适当的处分。
6.对于在办案中发现犯罪线索而建议公安机关立案的民事行政检察建议，公安机关亦应在一定期限内做出接受与不接受，立案与不立案的决定，并以书面形式反馈给发文的民事行政检察部门及侦察监督部门。
1996年10月22日，最高人民法院、最高人民检察院联合制定了《关于办理民事、行政抗诉案件的若干规定》（修改一稿），首次对民事行政检察建议的部分适用范围及落实予以规定（第32条）：“对于符合民事诉讼法、行政诉讼法规定的抗诉条件，人民检察院和人民法院经协商意见一致的案件，人民检察院可以向原审人民法院提出书面建议，人民法院应当依法再审对于不属于抗诉范围而又确有错误的判决、裁定或者调解，人民检察院可以向原审人民法院提出书面建议，人民法院应当进行审查，依法纠正。人民法院对于人民检察院书面建议的处理结果，应当在30日内告知提出建议的人民检察院。”
2000年3月29日，北京市人民检察院通过了《北京市人民检察院关于民事行政工作的试行规定》，其中第36条、63条、64条明确规定了人民检察院可以向同级人民法院提出暂缓执行建议、对人民法院或其它机关提出在行政、经管、管理中需要改进的一般性问题提出检察建议；明确规定了对于“违反自愿、合法原则达成的调解案件”、“虽有错误但抗诉不能引起再审程序发生的案件”、“裁判权利义务分配正确而诉讼费用承担有误的案件”、“违反法律发出支付令，侵犯当事人权益的案件”、“其他通过检察意见形式可以纠正的案件”可以向人民法院提出检察意见。
关键词：适用范围 审查程序 效力
修正后的《民事诉讼法》第208条规定，地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有符合第200条规定情形之一的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议。这一规定从法律层面赋予了检察机关的再审检察建议权，一方面，增加了检察机关民事检察监督的方式，真正形成抗诉与再审检察建议“二元化”的监督格局;另一方面，也有利于提高监督效率，减少诉累。但是，实践中对于再审检察建议的适用范围、审查程序及效力存在很多模糊的认识，理论上需要进一步加以探索并予以澄清。
一、民事再审检察建议的适用范围
尽管修正后的《民事诉讼法》对抗诉和再审检察建议二者的适用范围没有进一步的规定，但最高人民检察院2013年颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第83条、第84条、第85条明确了再审检察建议的适用范围。
（一）修正后的《民事诉讼法》对再审检察建议适用范围的规定
相对于抗诉，再审检察建议剔除了在实体上的“法律适用确有错误”和“审判人员在审理案件时有贪污受贿、、枉法裁判行为”两种情形，在程序上剔除了“判决、裁定系同级法院再审后作出”以及“案件经过同级法院审委会讨论作出”的两种情形。
（二）明确民事再审检察建议适应范围的意义
对再审检察建议适用范围的规定，贯彻了检察长在修正后的《民事诉讼法》座谈会上所提出的抗诉一般应适用于案件比较重大或者是裁判确实明显不公，发生了重大错误的情形;检察建议主要适用于已经发生法律效力的判决、裁定虽有错误，但实体裁判错误并不是非常严重或突出，办案程序有瑕疵情形的指导精神，将抗诉和再审检察建议两者职能相结合，有效实现多元化的监督格局。
二、实践中民事再审检察建议遇到的几个问题
在实践中值得探讨的问题是，对于上级法院已经再审审查且已经出具驳回再审申请裁定或者驳回再审通知书的案件，同级人民检察院能否向同级人民法院发再审检察建议。如果能，同级人民法院需要再审的，是否需要向上级法院请示。
（一）再审裁定或驳回再审通知书不是抗诉或再审检察建议的对象
按照最高人民法院和最高人民检察院《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第8条的规定，人民法院驳回再审申请的，当事人又向人民检察院申诉的，人民检察院对驳回再审申请的裁定不应当提出抗诉。人民检察院经过审查认为原生效判决、裁定、调解书符合抗诉条件的，应当提出抗诉。按照该规定，人民法院的驳回再审裁定或者驳回再审通知书作为一个程序性的裁定或通知，并不是抗诉或者再审检察建议的对象，检察机关如果认为原生效裁判存在错误，仍然可以针对其提出抗诉或者发出再审检察建议。
（二）下级法院进入再审程序，无需撤销之前的驳回裁定
对于同级法院受理经过上级法院已经作出驳回再审申请的案件是否需要经过上级法院同意的问题，在2011年最高人民法院印发的《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》（法[2011]159号）第29条规定，“上级人民法院裁定驳回再审申请后，原审人民法院依照民事诉讼法第177条规定决定再审的，应当报请上级法院同意。”按照这一会议纪要的精神，下级法院似乎无权决定自行再审。对于驳回再审申请裁定的效力问题，笔者认为下级法院依职权启动或因检察院抗诉而进入再审程序，再审判决书无需撤销之前的驳回裁定。原因有以下：一是驳回再审申请的裁定是非诉讼的审查程序作出的裁定，非诉讼程序的结论不约束诉讼程序;二是已经依法进入再审程序，就不用去纠结不允许进入再审程序的文书，它已经不构成进入再审程序的障碍;三是客观上此类撤销是无法做到的，若真以此类推，可能涉及多级法院和多份裁定，不具有可操作性。根据2012年9月召开的全国法院审判监督工作座谈会暨审判监督理论专业委员会第三届年会上的会议精神，最高人民法院对于人民法院驳回再审申请裁定的态度，实质上也就是说下级人民法院对于上级法院已经作出驳回再审申请的裁定，如果检察机关提出抗诉或者发出再审检察建议，下级人民法院并不需要撤销上级法院的裁定，可以直接进入再审程序。从某种意义上讲，这种操作方式实质上已经修正了最高人民法院在2011年《第一次全国民事再审审查工作会议纪要》第29条的规定。
综上，笔者认为对于上级人民法院裁定驳回再审申请的案件，同级检察机关可以向同级法院发出再审检察建议，同级法院发现原审生效裁判文书确有错误的，可以不经上级法院同意，也不需要撤销上级法院的驳回再审裁定，直接对案件进行再审。
三、再审检察建议的审查程序
对于检察机关提出再审检察建议的程序，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第5章第1节中做了明确规定，先是由承办人提出审查意见，随后由处室集体讨论，处室负责人提出审核意见后交由检察长批准，再提交检委会讨论决定。然而，对于人民法院应该遵循什么样的审查程序，除2011年3月最高人民法院和最高人民检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第7条第2款规定了3个月的审查期限外，并无相应的法律或者司法解释对此作出规定。
（一）实践中审查民事再审检察建议的两种做法
司法实践中，有部分法院将检察机关发出再审检察建议的审查权交由法院的立案庭进行审查，也有的交由审监庭审查。将再审检察建议交由立案庭审查，实务中难免导致一个问题，就是法院将检察机关的再审检察建议性质上类同于当事人的申诉，检察机关通过检委会讨论决定的意见到了法院以后，立案庭的合议庭就可能轻易否决了，案件也就无法进入再审程序，这样必然导致削弱检察机关再审检察建议的法律效力，也违背了司法审级同级对等原则。
当然在司法实践中，也有的地方法院明确对于检察机关的再审检察建议，一般由审判监督庭负责审查，再审检察建议需要裁定再审或者不予再审，应当提交审委会讨论决定。笔者较赞同第二种做法，因为第二种做法，一方面有利于维护检察机关再审检察建议的权威性，另一方面也符合检法两家在民事行政诉讼法律监督沟通配合的总体要求和诉讼规律，体现司法审级的同级对等原则。同时，第二种做法也与最高人民法院倡导的做法相一致。
（二）由审判监督庭负责审查民事再审检察建议的优势
审监庭负责抗诉案件的审理，与检察院存在持续的沟通。因此，由审监庭来办理有着沟通和协调方面的优势，也便于对口管理和加强上下级法院的业务指导与联系[1]。因而，民事再审检察建议在法院审查阶段由立案庭受理，审监庭审查，审委会讨论决定应该是法院审查的一个合理程序设置。综上，民事再审检察建议检法两家比较理想的审查程序可以用示意图表示如下：检察机关控申、案管部门立案―民行部门承办人审查―民行部门集体讨论―民行部门负责人审核―检察长批准―检委会讨论决定―法院立案庭受理―审监庭审查―审委会讨论决定。
四、再审检察建议的效力
相对于民事抗诉的刚性而言，再审检察建议则体现为相对较软的特征，法院在收到检察机关的再审检察建议后，并不像如收到抗诉以后须立即启动再审程序。因而，这一结果也让很多人担心，再审检察建议在司法实践中是否会逐渐虚化。当然，在司法实践中，也确实存在部分地方法院对检察机关再审检察建议不够重视的现象。
（一）民事再审检察建议在一定程度上有“软”的弱点
四川省检察机关为此就曾做过统计，2013年1月至6月，四川省检察机关共提出再审检察建议122件，法院采纳43件，采纳率为35.2%。民事再审检察建议采纳率低并非全部由其本身“软”的性质引起的，引发的原因还有很多，比如部分法院本身受内部考评制度的影响，对再审检察建议存有一定的抵触情绪，还有的案件本身已经被法院的自我纠错程序过滤，经由检察机关再审检察建议再行启动纠错程序难度加大等原因。
（二）在制度设计上对民事再审检察建议进行补强
从制度上讲，相关的法律法规、司法解释以及规范性文件在制度设计上也预料到了再审检察建议“软”的弱点，设计了一系列制度对其效力进行补强。比如，2011年3月最高人民法院和最高人民检察院出台的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第7条第2款中规定，人民检察院认为人民法院不予再审的决定不当的，应当提请上级人民检察院提出抗诉。最高人民检察院出台的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第87条规定，对人民法院已经采纳再审检察建议进行再审的案件，提出再审检察建议的人民检察院一般不得再向上级人民检察院提出抗诉。但是最高人民检察院的该规定并未完全限制已经提出再审检察建议并已再审的案件上级检察机关进行抗诉的权力。有关这一点，在最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第117条就明确规定，如果检察机关认为人民法院尽管已经采纳再审检察建议进行再审，但检察机关仍认为该再审结果存在错误的，检察机关可以按照相关规定跟进监督或者提请上级检察机关监督，也就是说，按照该规定，上级检察机关对此仍然可以抗诉。
（三）充分发挥再审检察建议的监督，提高法律监督水平
无论是人民法院决定不予再审，还是进入再审但检察机关仍认为存有错误的案件，检察机关都可以提出抗诉，以弥补再审检察建议的效力偏“软”的缺点。所以，再审检察建议是有刚性的抗诉手段作后盾的，检察机关在行使这一权力的时候，并不必要有什么顾虑，也完全不用担心再审检察建议在司法实践中被虚化。
民事再审检察建议，作为修正后的《民事诉讼法》确立的一项新的民事检察监督制度，检察机关只有不断的实践，积极地探索，才能够真正将它与抗诉结合起来，才能真正做到民行检察监督的软硬兼施，齐头并进，焕发出其应有的制度魅力。
一、检察建议的特点
1.程序性。检察建议，与检察机关履行法律监督职能的其他形式一样，只是一种监察和督导活动，旨在督促被建议方启动解决案件暴露问题的程序，其本身不具有实体处分权，不能代替被建议方自己解决问题。
2.非诉讼性。检察建议不需要通过具体办案程序去操作，而是在诉讼外进行。法律监督的社会效应取决于预防工作主体与被建议方的协调与互动。
3.专门性。检察建议的非诉讼性并不意味着它可以漫无边际地随意进行。它根据职务犯罪的特点、规律，针对职务犯罪发案的实际情况提出，体现出专业性特点，同时必须按照规范化、专业化的要求，严格依照一定程序进行。
二、检察建议在当前检察工作中的作用
1.有利于提高检察机关的法律监督作用
通过检察建议活动，对各部门和单位在工作中出现的问题及时提出整改建议，加强对这些部门的法律意识教育，提高这些部门职工预防犯罪的能力，同时要求这些部门对与检察建议的落实情况及时做出反馈，为实现检察机关的法律监督职能提供了良好保障，最大限度减少了犯罪率，也就达到了提高检察机关法律监督效率的效果。
2.有利于提高各单位的依法行政能力
检察建议作为一种准“司法文书”，通过对各单位不规范执法行为提出改进的建议或对策，从源头上对各类行政不法行为进行堵塞漏洞，消除隐患。各单位通过在检察机关监督下进行有针对性的自身学习和改进，使本单位的各项工作严格依法输，从而达到了提高各单位依法行政能力的效果。
3.有利于维护社会稳定和经济发展
检察机关在做好严格依法审结，及时有效地打击犯罪，保障当事人的合法权利的同时，通过对在职人员的各类犯罪案件进行依法审理并及时加以分析总结，以检察建议的形式加强对该类人员所在单位的法律监督，努力做到“审结一个案件，杜绝一类案件”的良好社会效果。
三、当前检察建议工作中存在的主要问题
1、制发检察建议的意识需进一步增强。少数干警对检察建议工作的重要性认识不足，存在重打击犯罪、轻检察建议，重协调配合、轻监督制约的观念，往往仅满足于做好批捕、和侦查等办案工作，没有把挖掘犯罪背后的深层次原因、依法监督、建议整改工作摆到应有位置。有的认为，对行政、执法部门的监督难度大，检察建议往往是揭短，怕监督多了可能“伤和气”，影响与有关部门的关系。
2、对检察建议的认识需进一步提高。有的为完成业务考核任务勉力为之，影响了检察建议的质量。由于没有明确的质量要求，一些办案人员在思想上对检察建议的针对性没有足够的重视。制作前不作认真调查，制作时也较轻率，问题把握不准，建议的改进措施不具体，检察建议的质量不高。不仅使检察建议流于形式，也使得被建议单位难以接受，影响其整改的积极性。
3、检察建议的运行机制需进一步完善。检察建议由承办案件的业务部门负责制发、跟踪了解和督促落实，业务部门之间缺乏沟通联系。检察建议该不该发、提出问题是否有针对性、整改措施是否具体、是否被采纳、回复是否及时等情况，各部门运作状态不尽相同。检察建议的考核、奖惩等一系列常态运作机制仍需完善。
4、检察建议的落实工作需进一步加强。少数干警对检察建议的整改落实重视不够，由于检察建议缺乏法律强制力，有的干警在制发检察建议过程中遇到被建议单位不配合就打退堂鼓，缺乏进一步的沟通和争取；有的检察建议发出后，承办人员虽作了跟踪回访，但因为种种原因没有落实反馈，便不再过问；有的被建议单位虽作了反馈，但是只是为自己辩解，未采纳建议，承办人员就不再作进一步的分析和沟通，从而影响了检察建议的效果。
四、完善检察建议工作的设想
1.提高认识，强化培训，掌握检察建议的工作要求
办案部门和检察干警应进一步提高对检察建议工作重要性的认识，端正执法思想，牢固树立法律监督意识，从执法为民，强化办案效果，维护社会和谐稳定的高度看待检察建议工作。检察建议作为应用法律文书，既要规范格式，更要严肃使用，检察建议不可滥用，不能单纯地为发检察建议而发检察建议，更不能为应付检查或为了完成任务而滥发检察建议，应依法严格行使检察建议权，宁可少发而不滥发，尤其是要注重效果，只有这样，检察建议才能发挥应有的作用。
2.完善立法，健全制度，确立检察建议的法律地位
由于检察建议的性质和地位在法律上没有明确的界定，至今仍存在一些认识上的分歧，影响了检察建议工作的顺畅运行和效果的充分发挥。因此，必须从立法上对检察建议加以完善，切实增强检察建议的刚性，使检察工作的进一步推进于法有据。建议国家立法机关在刑诉法、人民检察院组织法等相关法律中明确检察建议权，将其纳入人民检察院职权范围内。通过立法明确检察建议权的概念，规定其适用范围，适用程序和文书内容及相应的落实、保障和补救措施。
3.严格程序，健全机制，完善检察建议的督促落实
检察建议发出后，承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况。对检察建议置之不理超过一定期限或拒不接受检察建议的，应向其上级主管部门或机关反映。如果接受单位对检察建议中的事实、整改意见提出异议时，发出检察建议的检察机关，应对有关问题重新核实。如检察长发现本院或上级检察院发现下级检察院提出的检察建议不当时，应责令撤销，并及时通知有关单位。
一、纪检监察机关与刑事司法有效衔接中的主要做法
（一）建立办案领导机制。近年来，我区在查办大要案过程中，及时向区委、区政府汇报办案工作情况，主动争取党委、政府的重视和支持。成立了以区委书记叶建青任组长、区委常委、纪委书记吴勇为副组长，公安、检察、法院、政法、审计、司法等相关单位为成员的区党风廉政建设及反腐败工作领导小组和以区委常委、纪委书记吴勇任组长、区委常委、组织部长吴茂发、区委常委、政法委书记邹裕明，区委常委、公安分局长刘向东三人为副组长，法院、检察、区纪委分管案件的领导为成员的区反腐败协调小组。纪委、公安、检察、法院主要领导亲自抓办案，定期分析办案工作情况，对一些重点案件的查处，亲自组织，直接指挥。分管领导全力以赴，尽职尽责，集中精力抓案件。对上手的案件精心组织，亲临一线，靠前指挥。对一些重大、疑难案件的查处，采取成立区委专案组的形式，加强对办案工作的领导，成效非常显著。
（二）建立办案协作机制。为进一步发挥各执纪执法机关的职能作用，出台了《区反腐败协调小组关于加强执纪执法机关协作办案的意见》，形成了明确分工，又相互合作的办案协作机制。一是明确案件管辖范围。区纪委定期召开由公安、检察、法院等组成的办案工作联席会议，及时了解和调度各执纪执法机关办案工作的进展情况，做到互通情况、资源共享。并明确在案件查处中，纪检监察机关主要负责中共党员、监察对象违反党纪政纪的行为；公安机关主要负责查处非纪检监察对象涉嫌经济犯罪的行为；检察机关主要负责查处非纪检监察对象涉嫌行贿受贿等违法犯罪行为。二是加强协调配合。根据案件需要，在执纪执法部门抽调业务骨干参与办案，进行联合办案。需要对与案件直接有关的或同案的非党员、非监察对象进行询问时，提请公安检察机关协助调查。如我们在调查区林业系统有关问题时，发现某林场存在滥砍乱伐、滥用职权等违法违纪问题，调查组根据发现的问题要求森林公安、检察院、法院等部门协助，查清了非法所得20多万元的违法犯罪事实，结果5人被移送司法机关处理。三是明确案件移送的条件和程序。区纪委在查处案件过程中，发现被调查对象已涉嫌犯罪的，移送公安、检察机关处理；公安、检察、法院依法查处犯罪案件过程中，对涉嫌犯罪的党员和行政监察对象，公安机关在移送审查起诉前，检察机关在提起公诉前，法院在一审判决后，书面函告纪检监察机关，由纪检监察机关立案处理。
（三）建立办案人才储备机制。区纪委与公安、检察、法院、审计一起从单位中一共选出16名办案人员，从基层纪委或区直部门选出30名陪护人员，组成办案人才库，这样有效地解决了办案力量不足、抽调人员难的问题，较好地提高了突破大案要案的能力。
二、纪检监察机关与刑事司法有效衔接中存在的问题及原因
（一）思想认识不到位。区反腐败协调领导小组已经成立，并且已经开始在做相应的工作，但由于办案中存在多一事不如少一事的片面思想，即使是在案件查办当中发现了不属于自己单位管辖范围的案件，有些部门也很少将发现的线索以书面或口头的形式移交给该管辖的机关。
（二）协作衔接不紧密。区纪委与公安、检察、法院等司法机关在前期调查、立案等方面进行探索与尝试。针对实践中纪检监察机关与刑事司法脱节的问题，根据要求，联合制定了《关于加强执纪执法机关协作办案的意见》，确立了案件移送、信息通报、疑难复杂案件联合协调处理及备案审查等多个制度。这些机制和制度建立，对实现纪检监察与刑事司法的衔接，促进执纪执法资源的整合，提高工作效率，保证及时准确地打击刑事犯罪活动无疑是一种积极的探索和尝试。但通过一段时间的实践，衔接机制执行难的问题仍未得到根本改观。
（三）信息沟通不畅通。纪检监察机关与司法机关的办案人员在信息通报、协作配合、制约监督等方面各自都掌握一定的信息，遇到案件时，都是层层汇报、临时解决，只有信息到了纪委、公安、检察、法院等执纪执法机关“一把手”这里，认为需要一起来协商时信息才会通畅。
三、纪检监察机关与刑事司法有效衔接中的对策及建议
（一）发挥好联席会议制度的作用。由区纪委监察局牵头，政法、公安、检察、法院等司法机关组成的联席会议制度是一个内涵极其丰富的制度。一是通过联席会议相互通报情况，沟通信息。区纪委监察局通过联席会议，通报一段时间以来查办的党员及行政监察对象违纪案件情况；公安机关通报查办纪检监察对象违法犯罪案件的情况；检察机关通报查办的公职人员贪污、挪用公款、行贿受贿案件的情况；法院通报民事、行政案件中，党员或行政监察对象严重违反社会主义道德或工作失职等情况。二是通过联席会议加强学习，消除认识分歧。联席会议成员单位中人员素质参差不齐，通过联席会议学习相关的法律法规知识，听取业内富有经验办案人员的高见，增加见识。三是通过联席会议分析当前反腐败斗争的形势。分析违纪违法案件的发案原因和规律、查办案件过程中遇到的新情况、新问题，研究制定重要信访件的解决方法和重大复杂案件的查处方案，还可以积极探索执纪执法机关加强协作办案的新途径。
基金项目：本文是贵州民族大学科研基金资助项目。
作者简介：王h涵，贵州民族大学2013级诉讼法学研究生，研究方向：民事诉讼法。
一、立法上的再审检察建议
（一）再审检察建议的立法理由
我国《宪法》第129条明确规定国家的法律监督机关是人民检察院，因此强化检察机关的法律监督，从而保证民事诉讼依法进行、促进司法公正、维护社会公共利益就显得尤为重要了。为此，把实践中为了更好的发挥民事检察作用而创造出的由检察建议而启动的再审程序上升到法律层面，以便保证审判权依法进行、法律得以正确实施，保证人民群众的根本利益。
（二）再审检察建议的立法目的
2.法、检的调和剂。再审检察建议不会立刻引发再审，但却可以缓解法院和检察院两家的直接矛盾冲突，加强法院对检察院在监督工作方面的配合，达到纠正错误的目的。同时，再审检察建议是对同级法院提出而不是对上级法院发出的建议，且并行规定了再审检察建议的提出需向上级检察院报备的制度，也有利于上级检察机关与下级检察机关之间了解情况、及时沟通，从而对抗诉的决定提出更为慎重。
（三）再审检察建议的立法欠佳
2012年修正的《民事诉讼法》和《监督规则（试行）》以及相关配套的法律，都没有相关规定――被建议一方对于“再审检察建议”是否需要作出回应以及怎样回应。尽管再审检察建议弥补了抗诉周期长的问题，可是具体再审的检察建议期限是多少？既然再审检察建议被纳入《民事诉讼法》，那么它就不仅仅是一个形式上的东西，而是需要其在深化司法改革的大局面下发挥其完善检察机关的法律监督作用。
二、理论上的再审检察建议
首先，再审检察建议是检察院除运用抗诉方式以外能够启动再审程序的检察建议，是与抗诉互补的事后 法律监督方式。再审检察建议是指人民检察院对民事申诉的案件，不以上级检察院向下级法院抗诉方式启动再审，而是向同级人民法院提出再审的检察建议，并报上级检察院备案，由同级的人民法院自行决定是否启动审判监督程序进行重新审理，但检察院发现民事调解书损害国家或社会公共利益的可不依当事人的申诉而直接向同级人民法院提出再审检察建议。由此可以得出，启动再审检察建议的类型分为依当事人申请和依职权两种，所以，在有调解书仅涉及当事人双方权利被侵害的，检察院只能在当事人申诉时才可能提出再审检察建议。
其次，“我国‘入世’以后，各国对我们法院审判的权威性都很关注，特别是判决的终局性，而现行的审判监督制度与树立司法权威、维护裁判的终局性和既判力这个要求差距比较大”。 因此，在现如今司法体制改革下的民事诉讼，更侧重保护程序正义。虽然程序正义并不一定导致实体正义，但程序不正义一定会导致实体的不正义。然而，再审检察建议是检察机关对实体裁判的监督，而民事诉讼是私权处分，且案件的误认和错认也是客观存在的，故只有将评价民事裁判的实体性标准转化为程序性标准，用程序性标准来约束检察监督的行使，从而保障裁判的权威性和法律秩序的可预测性。
最后，从理论情感上来看，审判权独立更容易获得社会意识的认同，而检察机关对审判权的法律监督则极易被误认为是对审判独立的阻碍。但从发挥检察监督作用来看，检察监督对审判权独立的适度介入，“不仅无碍于审判权的独立性和权威性，反而有助于审判权独立的健康、顺利成长”。
三、实践上的再审检察建议
（一）法律效果不明，影响作用发挥
抗诉产生的法律效果是“有抗必审”，而再审检察建议在法院认为生效判决、裁定并无不妥时可不启动审判监督程序。因此，再审检察建议与抗诉同为检察监督方式，却没有抗诉那样明确的法律效果。若是法院对同级检察院提出的再审检察建议置之不理，那再审检察建议入法的意义何在？其根本原因是再审检察建议的法律性质不明。 （二）再审检察建议与抗诉之间的关系不清
人民检察院以向同级人民法院提出再审检察建议会比向上级人民检察院提请抗诉更为直接简便为由，用再审检察建议取代抗诉，尤其是基层人民检察院，这使得同为检察监督方式的抗诉与再审检察建议在实践中的运用形式主要为再审检察建议，原因是法律上并未对再审检察建议与抗诉的适用范围加以区分。
（三）再审检察建议的案件质量不高
存在再审检察建议文书格式简化粗糙、法律依据不足、法院采纳重视度不够、改判效果不理想等问题。原因在于2012年《民事诉讼法》修正前，再审检察建议是基层人民检察院探索的，是对法院民事判决、裁定进行监督的方式，而不是法定的监督措施。因此，大多数的法院在探索开展再审检察建议的工作中，思想不够重视，注重再审检察建议提出的数量而忽视了其质量。
（四）法院对再审检察建议的采纳率不高
再审检察建议这项法律监督方式在实施的一年多里，检察院向同级法院提出再审检察建议后，同级法院对再审检察建议拒不采纳或不予理睬或立案后消极处理，其实际运作效果不佳，使检察院处于被动状态。重要原因在于再审检察建议缺乏应有的保障机制。修正后的民诉法仅规定了何种情况检察院可以提出再审检察建议，而对于再审检察建议的提出方式和提出程序以及提出再审检察建议后人民法院的审查期限、决定是否再审的反馈方式、应当再审而不启动再审程序的制约机制等问题均未予以明确。
四、民事再审检察建议的性质定位
（一）柔中带刚性
“柔”表现在检察监督以建议的形式督促人民法院自行纠错，这样的监督方式避免了检察院与法院激烈的对抗，更为缓和。而“刚”则表现在再审检察建议已入法，是一种检察监督权，即公权力。既然是公权力，那么就有强制力。但建议又具有柔性，因此应赋予再审检察建议最低的强制力，即人民检察院向同级人民法院提出再审检察建议的，被提建议的同级人民法院应当及时给予回复。
（二）非对抗性
再审检察建议与抗诉是互补的事后检察监督。以抗诉方式启动再审的，检察院必须派人参加；以建议方式启动再审的，仅由检察院将制作好的《再审检察建议书》送至法院，并没有检察人员参加，更没有与法官当面对峙的情况。当然，民事检察监督既不肩负任何主体的主观命令也没有自身的独立利益，且与诉讼参与者中的任何一方都不涉及利益关系。
（三）参与性
民事再审检察建议是检察院向法院提出的以柔性为主的建议，而检察院与法院是相互独立的司法机关，在民诉中仅是监督与被监督的关系。因此该建议是参与，而不是干涉，即再审检察建议不是传统意义上的自上而下的监督，而是平等参与的监督。人民法院对同级人民检察院提出的再审检察建议应当在一定期限内给予回复，但是否启动审判监督程序重新审理案件由法院自己决定，因为最了解案件具体情况的是法院。
督促的法律性质是督促并非法律的特别授权，而是具有法律监督属性和公益性质的国家干预。作为法律监督机关对国有资产、公共利益监管权的监督，督促本质上是一种程序上的监督权，目的在于督促有权主体积极行使诉权，启动民事诉讼程序对国家和社会公共利益进行司法救济。在法律定位上，督促属检察建议范畴，是检察机关法律监督权的延伸，兼具监督性和指导性。
督促的适用前提。一是有损害国家、社会公共利益的事实或危险存在。只要有损害国家、社会公共利益的危险存在，无论是否有损害结果发生，检察机关都有权督促，以防止严重危害结果的发生。二是损害结果因监管不力或滥用监管权造成。民事交易活动中不存在监管部门监管不力情形的，不属于督促的范围。国有公司正常的民事活动遵循意思自治、契约自由原则，检察机关的公权力不宜介入。三是损害可通过民事诉讼获得司法救济。对国家和社会公共利益的损害直接发生在民事活动中，如损害发生在行政管理领域，可以通过行政主管部门的具体行政行为挽回损失的，不属于督促的范围。
一、实证考察：督促实施情况分析
（一）督促实施情况
2003年浙江省检察院率先在丽水地区开展督促试点工作，并于2004年在全省正式推行，在防止国有资产流失方面进行了积极探索。此后，全国各地检察机关相继进行了督促的实践。2009年，最高人民检察院明确要求全国基层检察院积极探索开展督促工作，为服务大局、维护稳定、避免国有资产流失发挥检察机关应有的作用。截至2010年12月，浙江、贵州、江苏等省都开展了督促的实践探索，积累了有益经验。
实践中，检察机关督促的线索来源主要通过走访相关单位或由检察机关民行与自侦、控申部门在办案中协同获取；督促的对象相对集中在国土资源、财政等国有资产监管部门；督促的范围基本集中在国有资产流失领域；督促的方式兼采督促书、督促意见书和检察建议书；督促的目的主要为挽回经济损失，被督促单位有通过或其他方式寻求救济的自由选择权。经检察机关督促，有关单位提讼的约占60%；虽然没有提讼但接受检察机关意见采用行政协调、和解等方式解决的约占35%；没有采纳检察机关督促意见的约占5%。
（二）督促实施中存在的主要问题
由于立法的缺失以及相关理论研究的薄弱，督促工作仍然存在一些困难和问题，制约了这项工作的深入开展。
1.适用范围有限。目前督促的范围主要集中在国有资产流失领域，对于环境污染侵权、食品安全等侵犯社会公共利益的案件鲜有尝试，仍存在国家利益和社会公共利益保护的盲区。
2.案源渠道不畅。首先，检察机关办理督促的案件线索主要依赖相关部门的提供，取决于相关部门是否愿意配合检察机关的工作。如果相关部门不予配合，检察机关获得案件线索的渠道就极为有限。其次，由于普通群众对检察机关的该项职能了解不多，因此很难从社会上收集到此类案件的线索。最后，检察机关内部沟通衔接不畅。承担督促职责的民行部门因不参与有关案件的查处而无法获取案源信息；自侦、控申等部门可能有这方面的案源信息却没有移送案件的意识，从而导致一些信息的错失。
3.法律文书不统一。督促实践中，检察机关送达被督促单位的法律文书各不相同，有《督促书》、《督促意见书》、《督促通知书》、《督促检察建议书》以及《督促书》等等，影响了督促的严肃性和权威性。
4.缺乏法律强制力。督促主要是建议、督促和监督有关单位向法院，本身没有独立的保障手段强制要求被督促单位，决定权仍由被督促单位掌握。被督促单位基于利益考虑有可能拖延甚至拒绝，只要其没有达到情节严重的程度，检察机关就无法追究其刑事责任。
二、价值反思：督促的必要性、正当性及可行性
（一）督促的必要性
1.国家和社会公共利益救济的缺位。当前，我国正处于经济体制转轨与社会结构转型的特殊时期，损害国家、社会公共利益的情形时有发生。然而，权利的主张者往往对此消极、懈怠，甚至出于利益驱动成为国家和社会公共利益的侵害者，使国家、社会公共利益得不到有效的法律救济或司法保护。
2.现行法律制度的不足。1997年以来，检察机关一直在积极探索通过支持、提起公诉等办法解决国家利益、社会公共利益保护不力的局面。虽然有些案件获得成功，但是由于支持、提起公诉在现有法制框架下争议较大，司法实践中也遇到比较多的阻碍，检察机关在民事公益诉讼上的探索遭遇瓶颈。督促是检察机关根据宪法赋予的法律监督职能和社会实际情况的需要进行的制度探索，其显著特征是在充分体现检察机关法律监督职权的同时，不超越法律框架代替相关部门职权，在实现两者有机结合的基础上，达到保护国有资产或社会公共利益的目的。
（二）督促的正当性
1.符合我国检察权的法律定位。督促以国家、社会公共利益为本位，以公权力监督为重心，符合我国检察权的宪法定位。检察机关是国家法律监督机关，其享有的法律监督权包括对行政机关的执法行为和审判机关的司法行为的合法性依法监督的职责。因此，负有国家、社会公共利益监管职责的监管部门或国有单位不履行或怠于履行职责时，检察机关有权督促其履行职责，包括督促其提起民事诉讼。
2.不违背当事人处分原则。当事人处分原则的适用范围仅涉及关于私益或私权的民事诉讼，对于涉及国家、社会公共利益的民事案件，则在诉讼中排除处分原则的适用。当事人行使处分权应当在法律规定的范围内并以符合法律规定的方式进行，否则当事人的处分权就要受到国家权力的干预和监督，这是公共利益优先权在民事诉讼处分原则中的体现。因此，督促并不与当事人处分原则相冲突，它们在各自不同的处分边界内发挥着不同的功能。
（三）督促的可行性
1.有利于发挥监管部门的自主性和能动性。国家、社会公共利益的监管部门精通相关专业和公共政策，且政府决策具有针对性强和便捷快速等特点，能有效应对瞬息万变的管理需要，这是司法机关无法替代的。检察机关通过建议、督促有关监管部门履行职责，体现为一种协作性、建议性的监督；监管部门对具体履行情况享有较大的裁量权，体现为相当的自主性和能动性，是一种积极的法律救济行为。
2.有利于节省诉讼成本，提高监管效率。在督促中，检察机关通过较为简便的形式督促有关部门提起民事诉讼，自身不介入民事诉讼，操作更为简便、灵活。一旦提起民事公诉，检察机关势必为诉辩、举证、质证投入大量的成本和资源。因此，督促程序在监督公共权力、维护国家利益方面可以实现成本最小化、效益最大化，实属公力救济的上策。
3.有利于检察机关参与、推动社会管理创新。适应现实司法发展的需要，民行检察监督的功能不止于传统的纠错和化解社会矛盾，还应通过自身职能的行使发挥调整、推动社会公共事务管理创新的功能作用。督促属于“诉前监督”、“事中监督”，能直接面向社会经济活动，监督面广、主动性强，对保护国有资产和社会公共利益具有独特的价值，是其他民行检察监督方式所不能替代的。
三、制度构建：完善督促的具体路径
当前，督促制度只是检察机关根据立法精神创设的保护国家、社会公共利益的工作方法，还需要在实施过程中不断完善，有必要统一规范督促的范围、程序及相关机制，推进督促工作的制度化和规范化建设。
（一）督促的原则与限度
1.有限监督原则。督促是对监管机关执法活动的补充，应当成为一种辅的制度。检察机关对监管权的法律监督须保持适当的理性和克制，对监管部门的裁量应当给予必要的尊重，以免影响到监管的能动性与效率。当前，检察资源相对紧缺，无法及时监督各类侵害国家、社会公共利益的民事违法行为。检察机关应从现实出发，明确区分法律监督权和行政执行权的职能，通过前者对后者强大的制约和推动，实现行政执法体制的良性运作，使对公益保护不力的问题在现有的权力资源结构内得以消弭。
2.适度谦抑原则。督促应对行政监管权保持适当的谦抑性，将权限保持在必要的限度和范围内。首先，应将案件类型严格限定在公益范围内，只有涉及国家、社会公共利益被侵害的案件，检察机关才有督促的必要。不属于公益范围内的案件，检察机关不应也不能进行督促。其次，要始终地、充分地尊重诉权主体的自主决定作用，避免督促的压迫性倾向，更不能由此取代当事人的诉权地位，不能影响人民法院对受督促案件的立案审查裁断权及其他审判权的独立行使。再次，督促引起的效果仅仅在于启动救济程序，其结果为监管部门自行纠正错误或诉诸司法途径纠正错误，其价值在于提醒、警示效用，而非直接参与纠错。
3.最后与最佳救济原则。其它可以替代的非诉解决方法已经用尽，成为唯一且必要的救济途径；或者在众多的冲突解决方案中，是最佳选择。检察机关应先行协调监管机关或国有单位在职权范围内保护危害国家、社会公共利益的民事违法行为，将督促作为最后一道防线严格控制使用。同时应谨慎评估干预带来的政治效果、社会效果和法律效果，保证三个效果都表现为良性指标。
4.刑事附带优先原则。尽可能以刑事公诉作为优先考虑的方向，在刑事公诉中注意发现需要提起附带民事诉讼的案源。对于构成犯罪的侵害国家利益、社会公共利益的案件，优先适用督促形式督促监管部门自行提起刑事附带民事诉讼。若其不行使或怠于行使职责，则可由检察机关直接提起刑事附带民事诉讼进行补救。
（二）建立督促配套机制
1.信息共享机制。首先，在检察机关内部建立督促线索移送机制，并建立的常态化的工作模式。自侦部门、刑检部门在办理案件过程中发现涉及国家、社会公共利益被侵害的线索及时提供给民行部门；民行部门及时派员参与案件审查，对符合条件的督促，增强整体法律监督能力。其次，在外部建立与监管部门的信息共享平台，检察机关可通过网络互联等方式获取具有法律意义的监管信息。
2.协调协作机制。督促前，检察机关应加强与责任主体的协调，鼓励责任主体采取比诉讼更好的方法保护国家和社会公共利益。同时建立与监管部门的外部协作，健全案件线索移送、联席会议、工作协作等长效机制，便于检察机关及时发现监管漏洞，适时开展督促工作。
3.惩戒衔接机制。经督促后，监管部门仍不行使或怠于行使职责时，有必要建立督促事后惩戒衔接机制。对于尚未构成犯罪，需要追究党纪、政纪责任的，可以依法提出意见移送纪检监察机关处理。如果涉及贪污贿赂、挪用或者、构成犯罪的，检察机关可以对相关责任人立案侦查或将有关线索移送有权的侦查机关立案侦查，从而保障督促的效力。
（三）督促中需要解决的问题
1.督促的范围。目前，督促的范围主要集中在国有资产流失领域。从发展趋势看，检察机关需要进一步延伸监督的范围，无差别地保护国家和社会公共利益，将督促的范围拓展至包括环境污染、历史文化资源保护和公共性危害事件等公益事项。凡是国家、社会公共利益受到重大侵害的，均依法启动督促程序。当然，检察机关督促的范围不宜过宽，应严格限定在维护国家利益和社会公共利益的必要限度内。
2.督促宜采用的方式。督促的方式应结合督促的目的、法律文书的特征及追求的效果等因素进行考察。首先，督促中，检察机关的作用主要是建议、敦促有关单位，自身并不进入诉讼程序，不应该直接用《督促书》或《督促意见书》等诉讼法律文书。而《检察建议书》是一种非诉讼法律文书，较好地体现了督促的这一特征。其次，检察建议是检察机关进行法律监督的法定司法文书，《督促书》、《督促书》和《督促通知书》等形式于法无据。再次，《督促书》和《督促通知书》容易与有关单位形成对立，不利于问题的解决，因而现实可行性不强。检察建议具有灵活、快捷、高效的特点，具有执法弹性，有关单位也易于接受，实践中执法效果也较好，应规定为督促的基本形式。因此，督促的方式应采用《检察建议书》，包括建议有关单位进行，对不配合的单位的有关责任人员建议有关组织对其进行行政、纪律处分等。
3.检察机关调查取证的尺度。检察机关在获得督促案件线索后，要判定国家、社会公共利益的受损情况及监管部门是否存在不或者怠于的情形，必须经过调查获得确凿证据，因此调查取证是督促的必要前提。一般情况下，检察机关的调查取证只限于作出督促决定之前，并且应严格掌握调查取证尺度，以有证据证明存在国家或社会公共利益受损的情形为标准，不应纠缠于民事案件的具体细节。一旦被督促单位提起民事诉讼，检察职权作为“公权力”就不宜再介入作为“私权利”领域的讼争。对于督促后有可能出现的被督促单位尽管形式上提讼，却以各种理由怠于甚或拒绝必要举证的情况，检察机关可以通过提供举证提纲辅以必要的取证指导，进一步督促被督促单位积极履行诉讼义务。除刑事附带民事诉讼案件可以利用司法机关基于刑事侦察需要获取的证据之外，纯粹的民事侵权或违约案件，应当以当事人自行举证为原则。
