时间：2022-08-21 19:41:32
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农村土地整理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、土地整理与土地优化配置的重大意义
在我国，国土资源部在借鉴海内外土地整理的概念的基础上，将土地整理定义为在一定区域内，按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途，采取行政、经济、法律和工程技术手段，对土地利用状况进行综合整治、调整改造，以提高土地利用率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。
（一）改善农业生产条件，实现农业生产增产增效
土地整理主要针对改变沟河交错、地类交叉、渠系老化不配套的土地现状，进行水利设施配置、道路和林网建设，从而可以极大地改变农业生产基础条件，降低农业生产成本，实现农业增产增效。地类一致、高低一致的田块有助于实现农业机械化生产，扩大农业生产规模面积；合理配套的田间排灌渠系可提高输水和排水能力，降低输水过程中损失，提高农田防洪抗涝能力；贯通田间的机耕路为农业机械化生产提供了基础条件，并延伸了农民到田头工作的出行距离。
（二）增加有效耕地面积，缓解耕地面积减少趋势
土地整理净增耕地的来源主要有：
第一，农田整理通过归并畸零不整的农田、田坎、沟渠和田间道路，使其成为单块较大的农田，即可新增不少有效耕地面积。据调查，农田通过整理一般都能新增5%-10%的耕地面积，仅此一项整理最终完成后，就可新增耕地面积近666.7万公顷。
第二，村庄土地整理。若按国家《村镇规划标准》的上限指标人均建设用地150平方米计算，即使到达人口高峰年时，农村建设用地还可以腾出近680万公顷土地，若50%能恢复为农田，可增加耕地340万公顷。
第三，工矿废弃地及灾毁地复垦整理。我国目前因开采矿产资源造成塌陷、挖损、压占、破坏废弃的土地约280万公顷，按33%复垦率训滇，通过复垦整理土地可增加耕地93.3万公顷。通过三项土地整理可增加耕地1100万公顷，从耕地数量上一定程序上保证了我国人口高峰年时粮食安全的物质基础。
（三）改善农村生活和居住环境，提高农民生活质量
农业和农村现代化现阶段的最终落脚点在于提高广大农民的生活质量和生活水平，体现在土地整理中，也从单纯地增加耕地面积转为改善农村的整体风貌。如重视农田防护林的建设，树种选择考虑防风与美观兼顾；实行殡葬改革，进行坟墓迁移，进行集中统一安置；对农民新村进行统一规划，将改善农民居住水平与提高建设用地率相结合；保护水体不受影响，并在外河两侧进行河堤建设，保证农业生产和居住安全。
（四）土地整理有利于社会主义新农村建设
土地整理与新农村建设有着十分密切的关联，我国近七成人生活在农村，据测算，农民40%-60%的经济收入和60%-80%的生活必需品，直接或间接地来自农民手中的土地特别是耕地。建设社会主义新农村，就要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求建设农村地区，土地整理是集田、水、路、林、村于一身的综合性、全方位的土地建设活动。两者的目标大体一致，具体实践中也互相促进。促进社会主义新农村建设，土地整理功不可没，大力开展土地整理是社会主义新农村建设的首要选择和重要支撑。
二、当前我国土地整理工作中存在的主要问题
（一）土地整理理论缺乏，规划的整体控制作用不够
土地整理在我国开展的时间不长，土地整理的科学体系尚不够健全，缺乏其自身的理论基础，土地整理的研究成果还不多见。在几十年的土地整理实践中，关于如何整理，土地管理部门和其他相关部门虽然开展了大量研究，但研究工作有的是建立在经济学基础上，有的是借鉴生态学的原理，缺乏充分的科学依据和指导思想，整理过程也缺乏严格的规范，揭示的不是整体整理工作的运行机制和操作体系，造成土地整理的主观性、随意性、片面性等一系列问题。如大多数地方在没有编制土地整理规划情况下就已开展了土地整理工作，虽取得了一些成功的经验，但由于缺乏合理的规划指导，使各地土地整理工作带有很大的随意性。因此，土地整理有待发展形成其自身的科学理论基础。
（二）政府官员片面追求形象工程，可持续发展的观念不强
第一，将土地整理等同于土地平整。时下，土地整理形象工程的政绩标志在地方官员的心里已经打上了深深的烙印。土地整理为了一味追求政绩，一些领导超前意识特别强，不论自然条件如何，均要求农田实现“田成方，树成行；路相通，渠相连；旱能灌，涝能排”的标准。大量的土地平整工程费用占去了土地整理费用的一半以上，也缺乏土地整理方面的专家，误将土地整理等同于土地平整。
第二，片面地追求数量，忽视了对质量的重视。为了实现耕地总量动态平衡，需要大量的开发整理土地，而结果是很多地区整理出的耕地质量低劣，即新开垦的耕地质量远低于被占用的耕地质量。普遍存在政府对土地整理的目标过分强调数量的增加，而忽略了质量的提高。由于受耕地总量动态平衡目标的制约，很多地方开展土地整理只是为了完成折抵建设占用的耕地的任务，责任心不强，造成许多不能增加耕地面积而能提高耕地质量的整理项目如中低产田的改造难以开展，甚至整理后的耕地质量也难以保证。还有部分原因是：建设占用大多是城镇周围和交通沿线质量高、投入多、设施好的良田，而开发复垦、增加的大多是边远地区的耕地，质量较差。数量能持平，其生产能力已经下降，开发补充少，我国耕地生产能力下降更多。
（三）土地权属紊乱，整理时纠纷不断
由于历史遗留问题，土地制度历经变迁，当前，相当一部分为农用地的土地所有权不明确，实际使用者与登记的使用者不一致，有些甚至根本未进行过确权登记。有些土地使用证记载的权属界线模糊，不能准确反映权属界址，在土地整理过程中，由于土地带来增值收益，造成土地所有者之间的矛盾不断激化，偶尔造成冲突。很多情况下，在土地整理过程中，农村土地权属问题难以得到确认，而且农民往往不具有相关的法律意识，当土地整理完成后，双方对各自取得权利义务理解不一致，导致纠纷不断。农民在维护自己权益方面力不从心，不能保护自己合法权益。
（四）土地整理资金投入严重不足
土地整理需要投入较大数量的资金，尽管国家实行土地整理专项资金制度，但是各地经济发展水平差异很大，在实践中土地整理大多体现为政府行为，土地整理的资金来源匾乏，土地整理的资金主要来源于政府的土地开发整理专项资金。许多地方财政普遍吃紧，没有固定的投资来源，使得政府用于土地整理的资金运作上发生困难，没有可靠资金保障土地整理顺利进行下去。
（五）土地整理政策法规缺乏配套，权属调整难以进行
土地整理必然涉及土地类型、数量、用途等要素的变更，有时还会发生跨权属单位的土地置换，这就涉及单位之间土地权属的重新调整、补偿，于是，清理和明确土地权属关系、避免权属纠纷就显得尤为重要。由于农民承包的土地比较分散，土地整理整理的过程中势必会打破现有的土地权属界限，较大规模的土地整理还可能需要在村民组之间协调。但是农村现行下耕地承包经营合同三十年不变，使土地调整难以进行。土地开发整理权属调整的原则、程序、方法、异议处理和权属调整后土地分配与确权落实等情况，必须要有健全的法律法规给予保障，以便于土地整理工作的顺利进行和保护农村土地使用者的合法权益。但是我国迄今为止尚未颂布土地整理的法律、法规、这在一定程度上制约了土地整理工作的深入开展。
三、土地整理对土地资源优化配置的影响
现代西方经济学家将土地资源保护看成是如何实现土地资源在时间上的最佳配置问题。美国经济学家雷利．巴洛维，在其发表于1978年的著作《土地资源经济学》中，把土地资源分为四大类型：流量资源、存量资源、生物资源和土地资源。巴洛维教授认为，“只要管理得当，大多数土地资源可以长期利用，并得以保持其生产力，因此，这类资源的保护问题是一个最有效利用资源而同时保护长期生产力的问题。
（一）缓解人地矛盾，实现耕地占补平衡
通过合理地规划选址、确定项目，可增加大量的耕地。周村区通过农田整理、废弃砖场复垦、退园还耕、未利用土地开发、村庄整理等形式，共增加耕地面积8239.27亩，扭转了多年来耕地面积减少的趋势。
（二）优化农业用地结构，提高农业用地质量
整理后的土地质量都较以往有了大幅度的提高，农业用地整理都以建设标准农田为目标，实现“田成方、渠相连、林成行、路相通”，建设用地整理以达到可耕地状态为基本要求，实施分步实施。
整理前田块布局率乱，影响作物的光照、通风。同时，田块中田埂、沟渠等数量较多，通过土地整理，对沟渠、田埂重新进行规划布局，不仅提高沟渠的质量标准，而且提高了土地的可利用率。整理中还增加了田间道路，为农业机械作业提供了较好的条件。
（三）提高建设用地利用率，优化建设用地结构
相对于城镇用地而言，农村居民点和乡镇企业用地呈现出较粗放的土地利用水平。通过土地整理，将一些闲置、废弃、分散的农村居民点重新进行整理，将新建农村居民点，乡镇企业进行统一规划、统筹布局，可降低占地面积，提高建设用地利用率，将农村居民点和独立工矿用地在建设用地内部的比例下降。
（四）实现土地用途分区的布局优化
对整理后新增耕地面积纳入基本农田保护区，作为一类基本农田加以保护，可提高基本农田质量，实现对基本农田的动态管理。通过土地整理农业用地区逐渐连片成方，取得了规模效益，也能从一定程度阻止建设用地的无序蔓延和“摊大饼”发展。一些项目区在实施后都树立了基本农田保护标志埋设了界桩，起到了保护基本农田和农业用地的警示作用。
关键词：农村用地，土地整理，问题对策，规划保护
随着社会的发展，人地之间的矛盾也日益激化，未来建设的用地量必定会突破当前的用地储备，建设用地必然会占用一部分农用地，尤其是耕地，耕地的占补平衡形势越来越严峻。如何确定土地整理项目投资的新方向，以实现保护耕地的目标，并采取一定的投资方式保护现有耕地，进一步稳定粮食耕种面积，提高耕地产出率，这对于探讨我国农村土地整理的问题及对策有一定的价值意义。硕士论文，问题对策。
一、固始农村土地整理的现状与问题
1.1城镇化水平低，发展比较缓慢
由于固始县特殊的自然条件、经济基础、区位和观念等诸多方面的原因，造成城镇化水平低，城镇发展比较缓慢。全县33乡镇中，仅有8个建制镇，建成区面积只有19.6个/千平方公里，人口只有17.73人，占全县总人口11.63%。城镇不但数量小，而且规模小。硕士论文，问题对策。固始作为全县的政治、经济、文化中心，工业和第三产业滞后，尚不能很好地直到带动县域经济发展的作用，经济功能薄弱，总体规模偏小，多数乡镇基本以单一的行政中心为主，并有传统农产品加工的乡镇企业和小规模的集市贸易，集聚能力和服务功能薄弱，职能单一，处于低层次发展阶段。
1.2土地松散，土地整理功能得不到发挥
在固始县人均建设用地普遍偏高，居住用地占城市建设用的比例较大，“一户一楼，一家一院”的传统农村型居住方式仍是目前小城镇居民普遍采用的居住形式，从而导致土地松散，人口松散，土地整理功能得不到发挥。而目前，增加耕地数量、补偿因非农建设占用的耕地一度成为土地整理的唯一目标，致使土地整理的综合功能得不到充分发挥，甚至产生了很多负面影响，如重数量轻质量、占优补劣、开发不该开发的土地、破坏生态景观环境等种种问题。
尽管国家已明确了土地整理的工作方针，立足保护和提高农业综合生产能力，但土地整理项目重申报轻建设，工程质量较低，项目目标单一化等问题依然存在，在社会主义新农村建设的背景下，目前土地整理还未与新农村建设紧密结合，影响了土地整理综合性的显现与发挥，导致了土地整理与新农村建设目标相脱节的现象。
二、土地整理的对策与方法
2.1加强土地整理政策的宣传，调动农民群众的主人翁意识。
《土地管理法》强调'按土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农村生产条件和生态环境'。土地整理的目的，在于优化土地利用结构，改善土地耕种条件和质量，服务于农业、农村和农民，促进城乡统筹发展。因此，土地整理在工程项目的规划设计阶段，就要广泛取得农民群众的理解和支持，使土地整理能切实解决农民群众生产、生活中的实际困难和问题。真正把土地整理工程做成德政工程和民生工程，促进农村社会经济发展。所以就要加强土地整理政策的宣传，让土地整理的政策优势深入人心，充分调动农民群众的主人翁意识，还要主动接受农民群众的质量监督。
2.2规划应因地制宜，做到保护和利用
新农村建设中土地整理规划方案的制订应贯彻民主政治原则，使土地整理规划的实施具有广泛的群众基础。硕士论文，问题对策。规划时应参考村、组的界线。由于我国现阶段农村土地采取的是农村集体承包制度，各村、组的土地存在明确的界线。有些规划在设计中忽视了村、组界线的存在，经常会引起不必要的纠纷。因此，在规划时，应尽量考虑村、组的界线，设计上可以不存在明显的界线，但在单元划分上应考虑。
在土地整理的立项阶段，应向公众公示土地整理项目区的具体区位，项目的性质和实施时间；在项目的规划形成阶段，调动公众的积极性，让公众参与到规划的调研中，把公众的意愿带入规划草案当中，使规划方案尽可与公众利益一致。同时，规划应尊重当地农民的生活习惯，能利用原有设施应尽量利用。有些道路是农户长期在生产和生活中形成的，存在一定合理性。硕士论文，问题对策。规划应因地制宜，做到保护和利用，经济效益和社会效益统筹兼顾，相互协调，符合当地实情和土地利用年度计划的原则。硕士论文，问题对策。积极推进社会主义新农村建设。
三、加强规划管理，实现土地可持续发展
加强土地的规划管理，实现土地的可持续利用，必须通过建立和完善一系列调控机制来实现。由于城镇对土地集约化利用程度比农村要高，有必要对建成区及周边的用地进行细致的评价，在提高土地的使用效率和地价的基础上，保证城镇建设有足够的土地供给。城市规划主要是通过控制规划期内的城市建设规模和实施土地供应年度计划管理来实现。主要包括开源、节流、规划控制、经济手段等调控机制，并建立与有效保护耕地，集约利用土地、保障土地最大收益相适应的土地产权制度等。在规划的指导下，按照批准的城市建设规模和年度经济发展需要，从严控制土地供应规模。同时增强规划对土地性质及环境保护的调控功能，切实按照可持续发展的原则对各种生态资源进行有效保护和利用，控制合理的环境容量和科学的建设标准。
总而言之，我国目前土地整理中的公众参与还只是一种低层次的参与。土地行政主管部门应组织召开公众听证会，以听取公众意见，修改和完善土地整理规划；土地整理规划实施阶段要发挥公众舆论监督的作用。促进农村和谐发展在规划实施中，土地行政主管部门应协调好施工单位、监理单位和农户以及其部门的协调工作。硕士论文，问题对策。公众参与土地管理项目，可直接了解项目各方面的情况，提出意见，起到弥补单纯技术研究的不足，使规划方案更加可行，设计更加科学，实施更为顺利。
参考文献：
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关键词：农村土地 问题 对策
0 引言
专家预测来，中国今后建设过程中在用地量这方面会出现很大的改变，建设用地将使用到一定的分农用地，特别是耕地，耕地的占补平衡形势变得更为严重。怎样在既满足国家政策需要，又不影响农村经济发展的同时来保护耕地，这是一个需要解决的问题。我国需要制定相关的投资方式对现有耕地保护，以此保证足够的粮食耕种面积，这种对我国农村土地整理过程中能够发挥重要的作用。
1 我国农村土地整理出现的问题
1.1 新增耕地造假现象普遍
增加有效耕地面积是土地整理的主要目标，这是为了防止国家以及区域的耕地量得到保证。而实际操作中很多时候将重点放在看数量上，而为重视起土地的使用情况。为实现土地整理标准所划定的新增耕地率，政府单单决定使用采用 “多出地”，很多时候会把小田归并为大田，对耕田随意处理，胡乱扩大耕地的数量，使得良田被破坏浪费。
对于经过开发而增加的耕地是否可以达到种植和耕作的标准，在现实考察过程中未出现相应的适宜性评价和分析。在土地整理过程中对原有耕地的不规则占有，使得耕地质量在整体上呈现下降的趋势，这就无法满足耕地质量不断提升的最终目标需要。这对当前政府积极实施土地保护政策是相互背离的，而政府也应该采取相应的措施进行有效地处理与解决。
1.2 农民权益难以得到保障
土地整理主要是参照节约用土地的规定，对土地进行重新划定，通常采取措施对形状不规则、达不到机械耕作要求的土地，可以利用相关的手段将其转化为整齐、规则、能使用于集约经营的土地，这样就能促进农业经济的不断发展，这也是达到了社会主义现代农村的需要，积极构建社会新型农村的要求。而土地的用途和位置发生转变后，将对造成土地权属的变化，实施土地整理常常会把原有田块的边界打破，这就必须要重新制定计划，这就需要进行土地权属调整，其主要目的是为了实现土地整理的内容。
实施土地整理必须要以农民自身的农业利用为重点，从农民的角度出发实施相关的策略。当前，土地整理开展时常常关系着田块重划、房屋拆迁、迁坟腾地等问题，而这些事项都和农民的实际利益有着密不可分的关系。土地权属是农民较为关注的一项问题，涉及到了许多方面的利益划分，例如：所有者、使用者、经营者等。而我国农村的土地的使用率依旧较低，如：田块凌乱，水利配套设施老化，使得规划指导结果难以达到预期的效果，这主要是普遍存在宅基地分布零散，如：沿街建设，空心村等比较普遍。这主要是因为土地整理能够对上述现象进行合理的调整，改善不良影响或结果。而在实际运行时出现了强制性命令农户拆迁房屋、迁坟腾地填埋坑塘等，这就破坏了农民的正常利益。若没有得到农民的允许就在材料中代签公众参与意见，以此实现争取土地整理项目的目的，或占用农户所耕种的土地完成基础设施建设，这些都会影响到农民的自身实际利益。。土地对于农民而言是生活的保证，是农民生存发展的重要条件，若以这种违背农民意愿的方式是错误的。开展土地整理属于跨权属界限的整体调整，这就会给农民的利益带来影响，削弱了农民参加农业生产的积极性。
1.3 土地整理功能难以显现
综合发展主要强调把土地整理与农村结合起来发展，其目的在于把内容与空间组织、管理相互统一，这样就使得土地整理的综合功能得到以充分发挥。当前，增加耕地数量、补偿因非农建设占用的耕地是整个土地整理的重要目标，这也使得土地整理的综合功能难以起到应有的作用，有时还会引起较大的不良影响，例如：重数量轻质量、占优补劣、开发不利、破坏环境等一系列问题。
尽管国家已明确了土地整理的工作方针，立足保护和提高农业综合生产能力，但土地整理项目重申报轻建设，工程质量较低，项目目标单一化等问题依然存在，在社会主义新农村建设的背景下，目前土地整理还未与新农村建设紧密结合，影响了土地整理综合性的显现与发挥，导致了土地整理与新农村建设目标相脱节的现象。
2 我国农村土地整理的真确措施
2.1 发挥各个土地的作用
2.1.1 综合村、组的界线。当前中国发展时期运用的制度为农村集体承包制度，各村、组的土地已经划分出了明显的界线。而政府制定相应的规划工作往往忽视了村、组的界线，这样造成划分不清就引起了不同的利益纠纷。这就需要政府及相关部分在制定界限时把村、组的界线问题全面考虑到位，设计上一般允许不存在明显的界线，但在单元划分上必须认真对待。
2.1.2 结合当地农民的习惯。在规划土地时有需要将现有的设施积极运用起来，对于部分道路需考虑到是农户长期在生产和生活中出现的，其具备一定的合理性。规划过程中需坚持“田成方，路成网，渠相连，林成行”的模式，当在原有的路、沟、渠周围搭建类似的设施时，要将原有的设施综合考虑起来，一次来满足农民习惯的生产、生活方式，还能减少资金投入本。在规划土地过程中需要对土地进行有效的保护，最好结合经济效益和社会效益展开，两者保持协调统一，这样才能保证土地的使用达到当地实情和土地利用的计划要求。这就需要在土地整理时立足于实际，以达到社会主义新型农村建设的要求，这样才能达到服务农业、农村、农民的需要，以促进社会主义新农村的建设。
2.2 坚持民主政治原则
在加强新农村建设过程里需要对土地整理提出相应的要求，必须要在坚持民主政治原则下进行，这样才能保证土地整理规划发挥出应有的作用。而作为公众能够积极参加到土地管理项目里，能够对各个项目的内容有个深刻的了解，并根据实际情况给出相应的建议，这样既能弥补技术上的缺失，也能到达方案设计的实际要求，让规划方案及设计变得科学合理。土地整理能够让农民切身体会土地整理的作用，维护了农民自身的实际利益，调动公众参与农业发展的积极性。
2.3 协调好各种内部关系
促进农村和谐发展在规划实施中，土地行政主管部门应协调好施工单位、监理单位和农户以及其部门的协调工作。当项目规划方案实施出现不合理时，由施工单位报监理单位，认可后上报土地行政主管部门，土地行政主管部门应在15日之内给予答复，以免造成严重地延误工期和耽误农民的种植时间。当项目规划实施中出现需要同其他部门协调时，如迁移道路中的电线杆等，由施工单位和监理单位上报土地行主管部门后，土地行政主管部门有义务协调相关部门解决。
3 小结
总之，建设社会主义新农村是我国当前和今后相对长一段时间的重大历史任务，是系统解决“三农”问题的战略措施。为了农村更和谐地发展，我们要合理利用耕地，采取有效措施处理好当前面临的问题，为建设社会主义新农村而做出努力。
参考文献
[1]韩润仙，韩桐魁.试论农村土地整理发展制约因素与保障措施[J].国土经济.2004.(01).
[2]刘宗连.新农村建设背景下的农村土地整理[J].中国土地.2006.(09).
关键词：土地整理；生态景观；低碳；道路；农村
中图分类号：F301.2文献标识码： A 文章编号：
经过IPCC报告显示，人类生产生活所产生的二氧化碳、甲烷等温室气体是造成全球气候变暖的主要元凶。我国的碳排放量还缺乏切实的数据，但只要约束好土地的使用情况，就能够减少居民生活中的碳排放量。根据相关数据显示，我国农村的人均碳排放量比城市居民的人均碳排放量要多。这是因为农村的发展没有先进理论和技术的指导。如果继续放任农村的碳排放量，那么就可能会造成更大的成本损失。并且以后在农村做低碳减排工作，成效也不会很高。因此，我国必须要建设起低碳理念下的新农村。
我国和世界其他国家的国情不同，国外很少有研究农村土地整治的资料，因此，我国若对土地整理，并实施低碳建设，存在着一定的理论和技术困难。除此之外，我国各地区的农村土地整理对低碳生态景观建设也不够重视。国内的土地整理是调整土地之间的关系，并综合的整治田林路村。而农村的道路建设研究是农村结构规划、控制密度、功能混合的规律建议。通过对农村土地整理、道路生态景观规划设计，认为低碳建设要遵循可持续发展的原则，并保证其地域的文化特色，注重政府和公众共同参与决策和规划设计。
1对当前农村土地综合整治工作的几点思考
农村土地整理和道路景观建设，是农村集体按照集约化土地的原则，对项目区内的水、田、林、路、村以及森林滩涂等农村自然景观进行整理，合理的布置和规划好布局。农村土地综合整治工作，在实施之前需做好规划的准备。要顾及到整治后所涉及的各个方面。农村地域比较城镇广阔，但多数属于生态土地和农作土地。不合理的整治，虽可能会增加农村可使用的土地，但也会损害农村内原有的生态景观。农村土地的综合整治，需遵循开发荒废多余土地，保护生态土地为原则。整治后的新农村，既要合理美观，也要增加农民的收益。
农村土地整治，可以将农村特定区域内的耕地数量减少，增加当地的城镇建设用地。在农村土地综合整治中，项目区之内的农民需要做好整理土地、搬迁安置、复垦以及维护生态环境、配备生活基础设施等。农村内首要的整治工作就是整理农用地。对农村内的水、田、路、林进行综合整治，促进自然生态和农村生产有机统一。这样能够促进农村的基础建设，也能够改善村民的生产条件，提高农田的粮食产量。整治之后，既能增加有效的耕地，也不会减少原有的农田总量，粮食产量不会有所降低。其次就是整治集体的建设用地和村庄。复垦集体建设用地和空闲的宅基地，可以促进村庄的统一整治，并促进整个村庄的整洁和美观。再就是让农村发展成为现代农业、城乡一体化。土地的流转可以实现规模化的农村经营模式。而农村多余的建设用地，可以给予城镇使用，减少城镇用地难的问题。土地极差增值的收益，可以促进新农村建设。
2农村土地整理道路建设中出现的问题
农村土地整理道路中，不重视生态效益。土地整理主要是水文、植被、土壤等因子变化引起了生态系统的服务功能变化。整理前后要保证生态系统的气候调节、固碳制氧，维护物种多样性。我国农村道路建设，多以水泥化建设为主，以现代化技术介入，并不注重道路的生态效益。农村的道路绿化，也很少重视生态环境的提高和生物的多样性。绿化的适应能力差，农田施肥的投入高，容易伤害生态环境，并产生大量的碳排放。
道路景观设计缺乏低碳理念。道路是村民的运输和通行空间，也是农村文化传播和发展的必要条件。道路生态景观表现着农村独有的乡土气息，反映出农村的文化景观遗产。因此，道路设施规划要有乡村特色和艺术感染力。我国农村土地整理还没有意识到低碳理念的重要性，除了在乡村看到部分的太阳能热水器和路灯之外，很少有低碳应用的景观。
3农村土地整理道路生态景观规划设计
3.1提升农村景观的自身价值
在低碳理念下对农村土地道路进行整理，需要将土地模型转变为景观模型。景观是将各种因素结合为一体的地域风貌，是自然和人为因素共同影响的产物。乡村均具备景观风貌和特征，而且是不断影响和积累的。无论这样的景观是否会被观众所重视和注意，都为地区的自然和人文历史发展做出了贡献。在对农村土地整理道路生态景观规划设计时，要注重提升农村景观本身的价值，将农村特有的地域景观进行维护和延续。而这，也是土地整理和土地复兴的关键内容。
3.2建设绿色基础设施
生态景观的规划设计，有多种的手段。将其转变为景观结构的办法有两种。一种是按照生物空间分布和景观生态学的原理，将农村道路的生态环境提高。而这不单单包括池塘生态系统，也包括树林生态系统。研究半自然的景观规模和类型，寻找外界敏感影响源。从而规划出核心区、潜在廊道和缓冲区等。在每一个区域内合理的进行规划，建设起绿色基础设施。第二种方法是根据农村的生物地理理论、生物适宜性原则，根据每一个物种的基本状况，也分成核心区、潜在廊道和缓冲区，保证物种的合理繁衍，形成生态化的绿色经济。植被和物种，都会为低碳理念下的土地整理提供有力的帮助。
3.3开展土地多功能性设计
农村土地不仅可以产出粮食作物和经济作物，还可以进行水文调节、净化废弃物以及保护生物多样性、形成地域文化景观等功能。农村土地整理，要保证其服务生态景观的能力，并且营造科学合理的空间格局。景观生态学内的景观结构理论，表述了农村土地道路中的田块、田埂、防护林等景观所拥有的重要作用。土地可以涵养生态，道路属于线性因素，具有运输和美学的视角。景观框架的调整，离不开生态环节和景观格局的作用。推动乡村不断提高自身的连续性和多元化。并合理的对道路生态景观进行规划，避免景观的破碎化。土地，可以向多功能的方向发展，例如开展林业生态建设、或者营造多元化的群落结构，从而开展低碳。
3.4拓展项目实施机制
农村土地整理道路生态景观的规划设计，涵盖了许多不同的行政机构，并且营造了以政府主导，部门联动的工作体系。在规划设计时，需要制定科学合理的步骤、规范的体系，并推动公众参与其中。在科技方面，强调可视化，调动公众的参与积极性，并倾听公众的规划设计思想。拓展项目的实施机制，营造农村土地整理的信息网络。
结束语：
建设新农村的过程中，对土地整理和道路生态景观的规划设计，不是对村庄的附属规划，也不是仅仅对农村外表进行绿化装饰。它是融合多种学科的思想，综合塑造农村的景观。并且在其中考虑到了经济、社会、文化、生态等层面。由于低碳理念的影响，农村土地整理道路生态景观的规划设计，需要更注重对自然生态的影响。既要保证绿色经济、也要促进新农村的生态景观舒适和谐，富有现代化的气息。
参考文献：
[1]刘凤树.浅析农村土地整理中道路生态景观建设[J].科技资讯.2012，（26）.
提出如下意见，农业部、国家档案局下发了关于加强农村土地承包档案管理工作的意见》农经发〔〕12号）以下简称《意见》现转发给你并结合我市农村土地承包经营权确权颁证（以下简称农村土地确权颁证）档案管理工作实际。请一并贯彻执行。
一、规范农村土地确权颁证档案整理工作,统一标准。
主要集中在各区县（自治县）农业行政主管部门、各镇乡人民政府（街道办事处）各行政村（社区）各地要按照不同档案门类进行准确区分，农村土地确权颁证工作中形成的大量文件材料。对农村土地确权颁证业务工作中形成的档案材料，应当纳入专门档案管理；对各种会议材料、计划总结、统计汇总等档案材料，应当纳入文书档案管理；对电子声像类档案材料，应当纳入电子档案、声像档案管理。
一）文书档案类文件材料
包括机构成立、意见、方案、指导性通知、计划、总结、简报、会议记录、规划、报告、检查记录、统计汇总等文件材料。1.归档范围。各区县（自治县）人民政府、各镇乡人民政府（街道办事处）农村土地确权颁证工作中形成的文件材料。
分为永久和定期，2.保管期限。按照《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》国家档案局令第8号）要求。定期一般分为30年和10年。
以“件”为单位，3.整理要求。各区县（自治县）农业行政主管部门、各镇乡人民政府（街道办事处）整理这部分文件材料时应纳入机关文书档案统一整理归档。按照《市机关归档文件整理实施细则》渝档发〔〕34号）进行整理。
按《市村级档案管理办法》规定，各行政村（社区）整理这部分文件材料时。统一纳入村级文书档案的经济发展类”按照《市文书立卷与案卷构成的一般要求》或《市机关归档文件整理实施细则》要求，以“卷”或“件”为单位进行整理。
二）农村土地确权颁证专门档案类文件材料
1.归档范围。农村土地确权颁证材料包括农村土地确权颁证入户核实（汇总）表、国土“二调”面积核实表、田（土）面积丈量记录表、现场勘界确认材料、承包土地空间位置图、农户委托书、承包土地确认面积公示表、农户签字确认的承包地块及面积分摊表、农户土地承包经营权证登记簿、土地承包经营权证书登记表、新证领取表、原证注销登记表、公告材料；土地承包情况汇总清册、土地承包经营权登记台账；农村土地确权颁证人员花名册、集体经济组织成员讨论形成的承包面积确认落实方案、村民代表会议决议、会议记录；补充完善的土地承包（流转）合同、依法调整承包土地方案、注销（变更）土地承包经营权申请、登记材料；其他方式承包申请颁发农村土地承包经营权证书申请、登记等材料；其他农村土地确权颁证专门档案材料。
2.保管期限。农村土地确权颁证档案永久保管。
此次农村土地确权颁证工作结束后，3.整理要求。各区县（自治县）农业行政主管部门在农村土地确权颁证工作中形成的农村土地确权颁证档案作为自身全宗内一种专门档案保管。农村土地承包经营权证登记簿一式二份。必须移交区县国家综合档案馆保存一份，农业行政主管部门用作日常登记管理留存一份。
应以各镇乡人民政府（街道办事处）为独立全宗单位，乡镇（街道）级的农村土地确权颁证档案。集中统一整理，参照《市机关归档文件整理实施细则》渝档发〔〕34号）要求，以“件”为单位进行整理。一般以每户形成的且能按户分开的所有文件材料作一件，用线或不锈钢钉装订，同一全宗内以行政村（社区）顺序依次排列，同一行政村（社区）中按村民小组顺序依次排列并从1开始编制顺序号，加盖归档章、编制归档文件目录，装入文书档案盒保管。各镇乡人民政府（街道办事处）形成及整理农村土地确权颁证档案时，可根据需要一式数套。
村（社区）级农村土地确权颁证专门档案参照上述方法整理。
三）电子档案、声像档案类文件材料
农村土地确权颁证工作中形成的电子、声像档案的归档整理按照国家和市相关要求执行。其中电子档案按照《市电子文件归档与管理细则》执行；照片档案按照《市照片档案收集整理实施细则》渝档发〔〕36号）执行；声像档案按照《市档案局关于进一步加强声像档案管理的通知》渝档发〔〕43号）执行。
请按《意见》要求，原缺失二轮承包方案、合同、申请书、台账等补充完善材料。分类归档。
二、做好农村土地确权颁证档案移交和利用工作,强化服务。
要按照农业部、国家档案局《意见》要求，各区县（自治县）农业、档案行政主管部门。切实加强对本辖区农村土地承包档案管理工作的指导和服务，充分抓住本次开展农村土地确权颁证工作的有利时机，认真做好相关管理工作，全面规范完善农村土地承包档案。
一、指导思想
以科学发展观为指导，以促进市社会经济全面协调可持续发展为目标，以《第二次全国土地调查技术规程》为依据，按照省国土厅要求，结合市经济社会实际状况，开展农村土地变更调查试点工作。
二、主要任务
采用新技术、新方法，加快调查进度，提高调查质量，保持第二次土地调查利用数据和图件的现势性，为建立健全农村土地变更调查制度、满足经济社会发展及国土资源管理需要提供基础数据。着力解决土地变更调查体制、机制、以及保障措施等方面的问题，加快国土资源的信息化管理进程，实现土地调查信息互联互通、同步更新和成果共享，提高土地调查信息社会化服务水平，为全省开展土地变更调查工作提供经验和借鉴。
（一）研究农村土地变更调查管理体制，初步建立切实可行的农村土地变更调查共同责任机制。
1.通过对各相关部门发放征求意见函的方式开展土地调查成果应用需求调研，利用各部门的调查资料拓宽土地调查信息来源渠道。
2.通过召开联席会议的方式建立以市政府主导，国土资源部门为主，相关部门联动的共同责任制，明确各部门职责，协调各相关部门达成共识，初步形成国土资源部门与相关部门之间的协作机制。
3.在国土部门内部建立以地籍管理科为主，利用、耕保、规划、矿产、土地整理中心、土地监察和各乡镇国土资源分局参加的农村土地变更调查常设机构，明确国土资源部门内部各科室的职责和分工。
（二）研究农村土地变更调查机制，建立农村土地变更调查各项制度。
1.建立以国土资源部门为主、有关部门联动的共同责任制:
(1)建立市农村土地变更调查各部门联席会议制度：组织各相关部门参加每半年一次的农村土地变更调查部门联席会议，通报涉及农村土地变更调查的各项情况，协调解决各类相关问题。
（2）建立市农村土地变更调查信息通报制度：在各部门设立农村土地变更调查信息员，明确信息员联系方式，及时通报相关信息，以便及时共享各相关部门的资料。
2.在国土资源部门内部建立农村土地变更调查各项制度：
（1）建立农村土地变更调查信息通报制度：各相关科室按月报的方式向地籍科提供各类农村土地变更调查信息，由地籍科对信息确认并及时进行变更。
（2）建立农村土地变更调查实时动态监测制度：与各乡镇分局做好沟通联系，及时掌握各处的变化情况，有变化的在条件允许的情况下，保证本周内变更并登记，月末结清本月变更情况，达到时时在监测，时时在变更的目标。
（3）健全农村土地变更调查年度汇总统计分析制度：利用年度变更统计台帐，将年度变更情况与上一年度土地变更调查数据互相对比、核实并形成分析报告，做到实地、图纸、数据库、台帐的一致，在土地变更中做到不重、不漏。
（4）建立严格的土地变更调查监督、检查制度：将土地变更调查监督、检查制度纳入到年度各项目标责任制当中，对虚报、瞒报情况予以严肃处理。
（5）建立严格的土地调查成果检查验收制度：由调查人员整理乡镇上报资料，外业调查人员与测量人员共同对有变化地块进行实地测量，绘制草图，建立台帐，并由双方人员共同自检，保证调查数据的真实准确。将自检结果上报地籍科。
（6）建立严格的农村土地变更调查资料保密和统一管理制度：严格执行档案材料统一管理的原则，凡在工作活动中形成的具有保存价值的文件材料，都应交档案室归档保存。在调查部门内部由专人管理档案，实行严格的保密防范措施，严禁发生泄密事件，杜绝非法使用行为。
（三）研究切实可行的农村土地变更调查技术标准，在调查中规范农村土地变更调查技术程序。
1.建立从收集信息、外业调查、内业汇总、数据库变更、审核验收、网络上报的农村土地变更调查程序，测算土地变更调查工作量。
2.在《第二次全国土地调查技术规程》规范基础上，研究应用新技术，利用连续运行的CORS系统，结合双频RTK、GPS，灵活采用多种方法实现实时高精度数据采集，提高野外调查的工作效率和调查精度。
3.抓好农村土地变更调查电子数据的管理，严格数据录入程序，保证数据录入质量；设定数据访问权限，实行分级访问及访问审批制度；定期对电子数据进行安全检查，保存系统日志，进行数据备份。
4.利用省厅统一软件，初步建立以农村土地调查数据库为基础的县级数据中心，并在应用中对软件开发提出用户需求；利用数据库对比分析本次农村土地变更调查数据与市第二次土地调查数据之间的差异，研究数据衔接办法,促进成果应用。
三、技术路线
按照《第二次全国土地调查技术规程》，围绕农村土地变更调查的总体目标和主要任务，在市第二次土地调查成果的基础上，在有关部门和国土资源部门内部，全面开展土地调查成果应用需求调研，明确职能分工和工作流程，拓宽信息来源渠道，探索并建立农村土地变更调查各项制度。综合运用测绘、地理信息系统、计算机、网络通讯等技术手段，采取内外业相结合的调查方法，形成集信息采集、处理、存储、传输、分析和应用服务为一体的农村土地变更调查技术流程，对农村土地调查成果实行逐地块跟踪监测，时时调查农村土地地类、面积、权属和利用状况的变化，及时更新农村土地调查和基本农田调查数据库，始终保持土地调查成果图件、数据与实地一致。建立县级数据中心，利用省政府专网网络平成与省国土厅广域网连接，应用土地调查数据库管理软件及数据交换系统，实现原始数据和变更数据网络上报、信息共享，形成“省、市（州）、县”三级网络互联互通。
四、农村土地变更调查的主要内容
在市第二次土地调查成果的基础上，查清2008年8月至2011年4月期间全市农村土地利用类型、面积、分布等变化状况，更新土地利用基础图件，做到图件、数据、实地相一致。
（一）查清实际新增建设用地情况。重点查清实际新增建设用地情况，由利用科、耕保科、规划科、土地监察大队等相关科室将以前批准本年建设、本年批准本年建设、本年批准本年未建设、本年度未批先建（包括本年度“以租代征”）的用地批件及成果图件移交一份至地籍科。地籍科按照变更程序进行变更。
（二）查清非建设用地变化情况。通过实地调查，查清本年度建设用地以外的其它地类的变化情况，重点查清新增耕地的来源情况。
1.对开发、复垦、整理土地的调查。土地变更调查中，通过土地开发、复垦、整理将未利用地或其它土地变为耕地的，应由土地整理中心将验收后的文件及图件资料提交给地籍科，由地籍科实地复核后录入农村土地调查数据库。对于农民自主开发或整理出的耕地，应由乡镇分局工作人员调查后上报地籍科，按照变更调查的程序进行变更统计。
2.农业结构调整用地的调查。土地变更调查中，因种植效益原因由耕地改为园地、林地、牧草地、畜禽饲养地、设施农业用地、养殖水面的，为农业结构调整范畴，反之也属农业结构调整。此项调查应先由农业、牧业、水利、林业等相关部门将农业结构调整土地的变更信息提供给地籍科，并应提供相关批件，地籍科按照实际土地现状依据变更调查的程序进行变更调查，该项用地的调查属可调整地类的调查，应按可调整地类调查、汇总。
3.生态退耕用地的调查。土地变更调查中因生态环境建设需要，国家有计划、有步骤地退耕还林、还草、还湖的耕地。应由农业、牧业、水利等相关部门将态退耕土地的变更信息提供给地籍科，并应提供相关批件，地籍科按照实际土地现状依据变更调查的程序进行变更调查，该项用地的调查属可调整地类的调查，应按可调整地类调查、汇总。
4.关于灾毁耕地调查。对于水冲、沙压、山崩、泥石流、沟蚀、地震等自然灾害破坏，三年内不能恢复耕种的耕地，应由乡镇国土分局了解实际情况后上报地籍科，地籍科按照变更程序调查、汇总，并在《分析报告》中进行说明。
5.可视为补充耕地的园地调查。对于闲置的建设用地、未利用地开发整理成园地，经过土地部门组织验收认定后，作为补充耕地的园地，由整理部门将资料上报地籍科，地籍科按照变更程序调查、汇总。该项用地的调查属可调整地类的调查，应按可调整地类调查、汇总。
6.对农用地变更为未利用地的调查。除因突发性灾毁外，原则上不允许将农用地变更为未利用地。由于长期气候等因素，土地利用现状属实，且较大面积确需变更的，须在变更调查工作开展前，由相关部门向国土主管部门提出专项申请并上报相关材料，包括标准分幅土地利用现状图、拟变更地类统计表、相关部门论证意见及有关情况说明等，经州国土部门审查通过后，纳入到年度土地变更调查中。
7.“七项单独标注”用地的调查。根据《省第二次土地调查农村土地调查补充规定》第四章的要求，对《规定》中“七项单独标注”的用地进行单独标注统计。
五、工作步骤与进度安排
(一)2010年6月，准备阶段：制定本次试点工作的实施方案并报送省厅审核，成立试点工作领导小组，进行人员培训。
1.制定方案。根据省厅要求，结合我市具体情况，制定《市农村土地变更调查试点实施方案》并报省厅审核。
2.成立试点领导小组。根据省国土厅要求，成立市农村土地变更调查试点工作领导小组，具体负责协调落实工作经费等各项保障措施；领导小组下设市农村土地变更调查试点工作办公室，具体负责组织实施本次农村土地变更调查试点工作。（办公室由外业调查组，数据测量组，内业数据组组成）
3.收集资料。根据联席会议或信息通报制度收集各相关部门和国土部门内部的资料，包括：土地利用现状调查及土地变更调查资料，土地变更调查工作底图、数据及外业调查记录手簿等相关资料；有关退耕还林的图件（设计图、验收图等）、数据（计划数、完成数、验收数）、验收报告等相关资料；新增建设用地审批文件及实际用途，土地开发复垦整理成果验收等资料（图件、数据、报告等）以及农业结构调整、灾毁耕地等相关资料；最新的行政权属界线资料、各类重点项目及基础设施用地批准文件等。
（二）2010年7月，调研阶段：向各相关部门发放征求意见函，明确本部门内设机构的职责和分工，形成工作机制。
1.对各有关部门及局内部相关科室发放征求意见函，全面开展土地调查成果应用需求调研；
2.建立国土资源部门与各相关部门之间的联席会议制度。（及时召开各相关部门之间的协调会议）
3.明确国土资源局为主，林业、农业、水利、畜牧、民政、交通、统计等各部门协助的共同责任制。
4.明确本部门内的职责和分工，乡镇一级建立以各乡镇国土分局为主，各村村民委员会等为辅助的联动责任制。
5.建立村级土地利用现状挂图、台帐统计制度，实行土地变化的动态监测。
6.建立内部日常工作制度。乡镇分局每七天巡查一次及时测量，整理资料上报变化情况，达到周清，月结，季度上报。
7.土地变更调查办公室根据上报资料汇总分析变更调查数据。
（三）2010年8月—2011年4月，实施阶段：全面开展市的农村土地变更调查试点工作，建立县级数据中心，完成与省厅广域网连接。
1.外业准备工作。制定外业调查方案，准备外业调查相关工具；研究不同情况下测绘技术问题；制作外业调绘工作底图；选择一个乡（镇）开展试点，结合试点工作对参与调查人员进行技术培训，使作业人员熟悉调查技术规程、掌握调查工作方法。
2.地类核实、调查。根据上报资料，对新增审批项目导致地类变化的情况进行实地核实；对有变化的地块进行实地测量并采集数据，对图斑变化情况，采用不同方法进行测量，对测量结果进行对比分析，探讨各类方法的可行性。
3.填写外业调查记录表。按外业调查记录内容要求，将外业调查内容记入调查记录表，填写字迹必须清晰。
4.内业整理。
（1）利用外业调查数据，按照土地利用数据库要求，更新县级土地利用数据库；
（2）更新土地利用现状图；
（3）利用管理软件完成面积量算、汇总各类土地面积、建立相关台帐。
（四）2011年5月—6月，总结阶段：对本次调查的成果进行自检，待自检后由省技术指导小组对本次调查的成果进行验收，同时建立省、州、市（县）互联互通的土地调查信息同步更新和成果共享机制。
六、文字报告编写
编写完成《市有关部门需求调研报告》；《市国土资源管理需求调研报告》；《市农村土地变更调查试点工作报告》；《市农村土地变更调查试点技术报告》；《市农村土地变更调查制度研究报告》；《市农村土地变更调查试点分析报告》。
七、提交农村土地变更调查成果
（一）图件成果。
1.由土地利用数据库系统输出1：1万标准分幅土地利用现状图；
2.县、乡（镇）、村土地利用现状图。
（二）数据库成果。
1.县、乡（镇）、村各类土地面积统计数据；
2.土地权属面积统计数据；
3.外业调查原始数据，外业调查手簿。
（三）文字成果（含电子版）。
1.《市农村土地变更调查试点工作实施方案》；
2.《市农村土地变更调查试点技术方案》
3.《市有关部门需求调研报告》；
4.《市国土资源管理需求调研报告》；
5.《市农村土地变更调查试点工作报告》；
6.《市农村土地变更调查试点技术报告》；
7.《市农村土地变更调查制度研究报告》；
8.《市农村土地变更调查试点分析报告》。
八、保障措施
（一）组织与宣传。
1.农村土地变更调查工作是一项技术难度大，涉及面广，政策性强，任务繁重的基础调查工作，应有强有力的领导支持和技术保证。为此成立市土地利用农村土地变更调查领导小组，全面负责此项工作的开展，协调各方面关系，落实农村土地变更调查经费。领导小组下设市农村土地变更调查办公室，办公室设在国土资源局，具体负责农村土地变更调查工作的实施。
2.制定土地变更调查宣传工作方案，在报刊、广播、电视和局网站等新闻媒体，开展多种形式的土地变更调查工作宣传报道。
（二）经费保障。本次农村土地变更调查试点所需资金总数达50万元。在省拨付试点经费10万元的基础上,不足部分由市财政解决,争取以充足的资金保证农村土地变更调查试点工作顺利进行。
（三）质量保障。
1.农村土地变更调查检查验收分两步：一是农村土地变更调查外业工作检查验收，二是农村土地变更调查内业即数据库更新检查验收。农村土地变更调查外业工作需检查验收合格后，方可转入内业数据库建设工作。
[关键词]农村社区建设；土地整理；制约因素；路径选择
开展农村社区建设，是构建社会主义和谐社会的重要措施，是推进社会主义新农村建设的有效途径。在农村社区建设中土地资源及土地利用是最基本的载体和最基础的条件。在我国，总体上农村是人多地少，这是我国农村发展的刚性约束。因此，如何实现土地资源的有效利用和土地资源的优化配置是我国农村社区建设的基本前提，而土地整理则是实现土地利用的科学性、合理性和集约性以及改善农村生活、农业生产条件的基本路径和基础工程。
一、农村社区建设与土地整理的关系
人类总是在一定的地域上从事生产活动和进行生活。因此，农村社区建设中的重要环节是要对土地资源的优化配置和合理利用、可持续利用。农村社区建设中的土地整理包括对田、水、路、林、村等实行综合整治；农村土地整理过程是提高农村土地利用率和产出率，改善农村生产、生活条件和生态环境的过程。
1 改善农村社区人居环境，要求进行农村居民点的土地整理
农村居民点建设是农村社区基础设施建设的重点。农村居民点的土地整理是通过村镇规划，以村镇宅基地建设为中心内容，结合土地产权调整，退宅还田，并进行村庄改造、归并和合理布局，建设和完善村庄生活基础设施，提高农村居民点土地利用强度，促进土地利用有序化和科学化，这是实现农村城镇化、发展农村经济和建设现代农村社区的必然选择。
(1)农村土地整理可消除我国农村社区建设用地的瓶颈。搞好农村社区居民点建设，包括社区组织公共管理所需的场所建设、居民住宅区建设、农村公共服务的基础设施建设等。当前，我国农村居民点占地面积较大，且零星分散，土地利用中存在较大的浪费，而且不少乡村中居住环境脏乱、污染严重、生活习惯不文明等弊端急需整治。开展农村社区建设与村庄土地整理的基础设施建设相结合，能大大改善人居环境，为农民参与农村社区的社会生活提供良好的公共空间。农村居民点通过土地整理可在很大程度上对已利用的土地资源进行功能和存量上的优化配置，这将大大缓解我国农村社区建设用地紧张的困境。
(2)农村土地整理能提高农村居民点的土地利用率，为村庄发展提供后备用地。首先，结合村镇规划，挖掘居民点的用地潜力，将部分可开发的居民点用地置换为公共建设用地，或复垦为耕地和其他农用地。既能扩大耕地面积，改善农业生产条件，促进农村经济的可持续发展，又可以提高土地利用率和居民点的建筑容积，减少农村居民点占用农地，增加耕地的可开发数量。整理出来的居民点用地可转化为农地或非农建设用地，由此可节约大量的农用地资源，提高农村居民点单位土地面积的利用率。
(3)农村土地整理将加速推进农村社区向全面建设小康社会的目标迈进。对农村居民点进行土地综合整理，能为改善农村居民点的各种基础和服务设施(如道路、通讯、教育、饮水、用电、物资供应、休闲、娱乐、保健和医疗等)创造条件，能有利于改善农民的居住条件和居住环境，完善农村社区服务，提高农民的生活质量和农民物质生活水平。如通过对农村居民点的土地整理，将社区建设中的新型农民住宅和住宅小区达到统一规划、设计和建设，将会大大改变农村有史以来存在的脏、乱、差的局面，在人居条件上不断消除与城市的差别，使农村居民能充分分享到现代城市文明，并有利于农村社会的长期稳定和全面发展，加快农村现代化建设。
(4)加快原有乡镇企业用地整理，将提高农村社区环境质量和产业集约化程度。把大量以原来的自然村落为依托、零散分布的乡村企业向小城镇或工业园区集中，并将原址复垦，减小和压缩乡村工业过度占用耕地，这样既可以减少乡村环境的污染源，便于统一进行环境治理，还可扩大村庄建设用地。而乡村企业的集中布局，又能较大幅度地降低企业生产成本和节省基础设施投入，这将能大大提高乡村企业的集约化水平和规模效益。
2 适应农村经济社会的可持续发展。要求进行农用地整理
农村社区建设中对农用地的整理是提高农村现代化程度和农村社区整体经济实力的主要途径，是农村经济与社会可持续发展的必备条件和基本保障。农用地的整理与居民点的土地整理相辅相成。农用地整理是指在耕作区内进行土地合并、复耕复垦、农田平整、兴修水利、调整和修建道路等，包括农业地块整理、农田综合整理和农业用地结构整理，从而在农村社区范围内因地制宜，挖掘存量土地资源的利用潜力，形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，改善生态环境，提高生态承载力，以适应农村社区各项建设项目和事业发展及生态平衡对土地的需求。对农村社区范围的农用地整理的作用主要表现
(1)能有效地增加耕地面积，提高农村社区建设的用地资源存量。为满足人口日益增长和生活水平不断提高的要求和缓解建设用地增加带来的人地矛盾的加剧，通过农用地整理，改变不合理的农用地利用方式，可新增有效耕地面积，满足生产用地、农田基础设施用地的需要，保持和提高土地生产力，弥补因人口增长和建设占用耕地增加而导致的耕地减小的困境，这是实现耕地总量动态平衡的重要选择。
(2)能有效地推动农业生产的集约化进程，加快提高农村社区的农业现代化水平。农地整理是按照农村发展规划和建设新农村要求而进行的一种资源再配置过程。因此，通过对农用地进行整理，有利于把零碎分散的一家一户经营的耕地合并成大片园田化的农地，增加了机械化耕作的使用率，改善了农业生产条件，提高了土地质量和农业综合生产能力；有利于把耕地资源集中到种田能手和农业龙头企业手中，实现产业化经营，降低生产成本，谋求农业土地利用的规模效益，增加农民收入；有利于建设和完善农村社区中的生产基础设施和农业生产的社会化服务体系，增强农业生产的抗风险能力；有利于减少兼业农户，推进农村的专业化分工的深化。因此，实施土地整理是促进农村社区经济发展的重要手段，是改善农村社区范围内生产条件和提高农业生产能力的重要保障。
(3)土地整理是农村灾区恢复生产重建家园的重要举措。我国是自然灾害多发地区，尤其农业生产和农村居民点受灾发生率较高。自然灾害已成为影响农村社区建设的经常性的重要因素。农村社区的灾区重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建农田基础设施、农田复耕、灾毁耕地重建、迁村并点、移民建镇等。农村灾区土地整理是实现农村灾区耕地毁补平衡和恢复农村社区美好家园面貌的主要途径，是实现农村社区经济社会可持续发展的重要举措。
3 顺应农村工业化和城镇化发展及新农村建设需要。要求进行农村土地整理
农村的村庄空间布局是农村社区长年累积发展演变的结果，其土地利用状况是经过了人类投入大量劳动长期开发利用，因而留下了人类劳动的迹痕的后果，它体现了土地物质和土地资本构成的属性，在以往的乡村土地利用中更多地是体现了传统农业的生产活动的特征。改革开放以来，随着我国农村经济的发展，顺应农村工业化和城镇化发展要求，农村产业结构中二、三产业比重不断上升，乡村从业人员结构的变化深刻反映了这一趋势。由此，村庄功能中二、三产业的比重加大和乡村从业人员不断从传统农业中的转移，使得农村社区原有的土地空间布局受到较大的冲击。农村原有的以农业为基础的产业结构正向着以工业和服务业为基础的产业结构转换，单一的农业从业人员比重也呈现加快下降的趋势，农村社区建设的空间布局必然要进行土地利用结构调整才能适应这种新变化。这就要求在农村社区建设中必须要加快进行农村土地整理，为农村二、三产业发展和与之相适应的人居环境的改变与改善提供土地利用的有效供给，以解决农村社区日益增长的建设用地与农用地和耕地日益减少的矛盾，对农村社区的土地利用空间进行合理布局，从而为建设生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁和管理民主的新农村提供基础条件。
二、农村社区建设中土地整理的制约性因素和土地利用存在的主要问题
1 全国农村耕地减少与全国人口增长呈现较大的反差趋势使农村社区建设人地矛盾日益凸显
随着我国经济社会的发展和工业化、城镇化进程的不断推进，当前，我国正面临着耕地减少，人口增加，各项建设对土地需求增大等压力。仅从1998年至2007年的10年间看，全国耕地面积由19.45亿亩下降到18.26亿亩，减少了1.19亿亩，下降幅度达6.12％；而同期全国人口则由12.4761亿人上升到13.2129亿人，增加7368万人，上升幅度达5.91％。这使我国人均耕地面积不断缩小的趋势没有改变，人地矛盾日益严重(见图1)。虽然1998—2007年间，我国乡村人口由于劳动力转移和城镇化的加速，已由8.3153亿人减少到7.275亿人，下降幅度达12.51％，但农村土地面积减小的趋势也仍在继续，使我国农村社区建设中土地利用面临较严重的制约。究其原因，一是与城市相比，农村人口的较高出生率将使农村人口增长成为农村社区发展较长时期中的刚性约束。二是城市化加速和各项基础设施建设对农村土地的占用仍将继续。三是农村大量的外出务工人员是个庞大的社会群体，虽然许多实现了职业上非农化的转换，但大多仍是“离土不离乡”，建房仍在农民家庭消费支出中占有最重要的比重。如在2006年我国农村居民家庭平均每人生活消费支出构成中，除食品消费占43.02％，就是居住消费占16.58％，长期位居消费类第二高比重；同期，在农村生活消费现金支出构成中，除食品消费占34.58％，居住消费占18.15％，均大大高于其它消费类比重。这一状况必然导致农村居民点建设的住宅用地也出现过快增长趋势。四是耕地质量不断下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我国大部分的耕地为中低产田；另一方面是由于自然灾害频繁，环境污染严重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地区土壤荒漠化、黄土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。这种状况导致单位耕地产出率和效用下降，意味着原等同农产品的收获现在需要占用更多的耕地才能得以实现。五是我国是一个耕地后备资源贫乏的国家，我国目前未开垦的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海滩涂的总量十分有限，而且开垦这些后备资源的投入和代价很高，这些后备资源大多分布在生态环境脆弱的地区，考虑到很高的生态代价，因此相当部分后备土地资源是不宜开发的。由此，使我国农村社区建设中的土地瓶颈问题仍将长期存在。
2 农村居民点用地分散增大了农村社区人均基础设施建设成本
长期以来，农村用地结构和布局不合理。我国农村居民点形成大多呈自然式发展，村庄建设基本上处于自发性的状况，由于落后的生产工具和交通不便的限制，为了农田耕作的便利，农村居民点多数分布于一定的耕作半径，散居的习惯特征较为明显，尤其是我国山地面积大，小型的零星村落在村庄总数中占有较高比重。加上单一村庄的空间布局方式大多是随着人口的增加而以外延式自然扩展为主，往往忽视了对原有村庄空间布局的调整。其后果，一是形成了自然村落极其分散的状况，农民居住集中化程度比较低，增大了村庄配套设施的建设规模；二是随着农村家庭小型化趋势的不断扩大，农村中平均每户常住人口、平均每户整半劳动力和平均每个劳动力负担人口的下降趋势(见图2)均反映了农村传统家庭的不断分化缩小，从而使单一家庭数量大大增加，增大了农村人均住宅占地面积的建设投入；三是建设用地粗放式外延扩张，大量占用了村庄周边的农用地，特别是耕地。这种结构松散的人居布局体系和日益分散小型化的家庭结构，不仅极大地增加了农村社区公共设施和生活基础设施的投入，大大提高了人均建设成本，同时，使得农村社区公共服务覆盖面和辐射效果受到影响，也不利于社区居民通过经常性地交往培育社区共同意识和加强社区凝聚力。
3 农村居民人均住宅建设占地过大使农村社区建设面临土地后备资源短缺的困境
目前，农村居民点的用地规模急剧扩大，每年占用了较多的耕地和农用地。就农村本地而言，突出表现在人均建设用地偏大，空间利用率低下。近年来，农村地区村庄建设面积的不断扩大，与农村耕地面积日益减少的下降状况正好相反。我国农村人均住户面积一直呈现上升趋势，并且大大高于城镇人均住宅面积(见图3)。以2005年为例，人均住房面积中，农村大于城市3.6个平方米，高出13.79％。在城乡新建住房面积的比较中，农村新建住房面积也始终占较高比重(见图4)。
以1990—2006年的农村居民家庭住房情况分析(见表2)，可以得出以下结论：(1)农村人均新建房屋面积17年间增长了2.44％，农村人均新建房屋面积基本呈现较平稳的增长。(2)人均新建住房结构中钢筋混凝土结构17年间增长了1.35倍，年均增长了5.48％；同期，砖木结构下降了42.55％。表明农村新建住房质量和价值有个较大提高。农村人均新建房投入呈现较大的增长，反映了农户建房保持了较高的愿望，这是农村住房占地过大的直接动机。(3)人均住户面积17年间增长了71.90％，年均增长3.44％；同期，人均住房结构中钢筋混凝土结构面积增长8.66倍，年均增长了15.23％，砖木结构面积增长了48.27％，年均增长2.49％。表明了农村人均住房占地面积长期处于较快增长的趋势，而农村人均住户面积增长幅度又大大高于农村人均新建房屋面积的增长，在很大程度上反映了农村人口向城镇迁徙的加快和农村空闲房大量的存在，使农村人均住宅占地面积在农村居民点人均用地中达到了一个较高的比重，此消彼长，就增大了农村社区建设用地的压力。(4)在17年间，按当年价新建房屋造价每平米增长了3.26倍，而同期，住房造价每平米则增长了5.45倍。反映了原有住房造价低廉，原来较小的资本投入就能占用较多的宅基地面积进行建房，导致农村社区住房建设中因土地利用成本较低，使土地后备资源过早地过度开发、过度供应，这是造成目前农村人均住户占地过大和土地低效使用及土地浪费的经济根源。
农村居民点的建筑类型多以单层为主，庭院较大，内部结构大多松散零乱，各家各户独立成型且人均宅基地面积过大，客观上造成了村庄空间的无序蔓延扩展和土地的巨大浪费。其表现，一是建筑外观和坐落杂乱，平面占地大，而且建筑物功能单一，尤其缺乏公共活动和公共服务场所。这种容积率低的村庄用地现状，给农村居民点内部基础设施建设用地增加了很多困难，制约了居民点建筑结构和功能结构的优化。二是缺乏对原有农村居民点建筑的更新改造。一边是农村居民点用地规模在不断扩大，新建住房在村庄外围不断出现；而另一边则是村庄中心地带的旧住宅用地不断荒废。三是随着大量农村劳动力的转移和乡村从业人员就业地域的扩大，使农村家庭人员的分居形式成为常态，在一面出现大量的老、少、妇、病、残留守人员同时，另一面是农村中出现长年存在的大量空置房。四是许多乡村企业存在建设用地较大浪费的现象，随着市场化改革的不断深化和市场竞争的优胜劣汰，许多粗放式经营的乡村企业出现了经营不景气或已经倒闭，使这些企业占用的土地出现大量闲置，加剧了农村土地的荒芜程度。
4 农村社区建设长期缺乏统一规划，村庄基础设施严重落后。居住环境恶劣。增大了居民点改造难度
农村社区由于长期缺乏统一的规划，使农村居民点建设表现为较大的随意性。一是村庄的整体空间面貌脏乱差现象严重，对村庄的生产、生活的公共设施缺少整体统筹建设和长远考虑。目前，由于农村经济的多元化和乡村从业人员职业的分化，村庄作为村民日常生活的聚集地和农民的生产劳动场所的双重性质日益明显。这使得原来村庄建设功能更多的是为了适应传统农业生产活动的需要，面临着还要日益去适应农村二、三产业生产活动的需要。而为适应不同产业发展需要的村庄住宅和基础设施建设显然存在较大的差异性，如何使村庄建设的新旧功能能实现有机结合和对村庄建设用地实现合理利用是个较复杂的过程，是个需要较大投入和改造的过程，这势必大大增加农村社区基础设施建设的困难性。二是村庄基础设施差和居住环境恶劣主要表现为村庄的卫生状况低劣，就生活环境而言，许多村庄的住宅与畜禽圈舍混杂，且缺乏排污排水的公共设施，村中常常污水横流，增大了疾病的传播概率和范围；饮用水的安全性较差，许多村庄均缺乏进行饮用水净化处理的设施；村中厕所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是与农户居住用房混杂布局，对村中空气造成较大的污染；缺乏必要的垃圾收集和处理设施及管理制度，传统不文明的生活习惯与习俗还在很大程度上禁锢着人们的生活。就生产环境而言，由于村中和周边产业“三废”的大量排放及农药、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物质进入土地生态系统和水循环系统，造成土地、水源和大气生态环境污染，土地质量和产出率下降，并通过食物链危害居民健康。凡此种种，使得村民极易受到疾病的侵害，其健康也易受到损害，加之社会保障的滞后，村民往往是因病致贫和因病返贫，极大地制约了新农村建设和农村全面实现建设小康社会的目标。三是存在着地方政府对农村宅基地的管理缺位和规划滞后，许多地方农村社区建设的土地利用无序化，还没有建立一套规范的土地整理程序，这给农村社区建设增添了较大的制度障碍，导致农村居民点用地成为我国土地管理中最薄弱的环节。
5 农村家庭承包制使农村土地整理面临诸多的障碍
农村社区建设是在家庭承包制的框架下展开的，由此农村土地整理受制于现行的家庭承包制。一是土地产权调整是土地整理的主要内容之一，涉及到田块重整、村庄合并等诸多权属重划。但目前实施的家庭承包制使农村土地权属模糊，产权制度短缺已成为制约我国农村土地高效利用乃至农村经济发展的严重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一户的分散经营，造成耕地划分零散，使土地难以发挥规模效应，制约了农业机械的应用，这与通过土地整理促进土地资源优化配置以实现土地高效集约经营是相悖的。三是在家庭承包制下，农业生产的微观主体是分散经营的农户，因此，土地整理作为农村社区建设中的一种社会行为在很大程度上取决于各个农户对土地整理主观上的接受和认知程度，加上一些地方土地整理目前还缺乏有效的宏观指导和科学管理，政府服务职能还不到位。这势必增加土地整理的社会成本、经济成本和实施难度。四是土地分包到户后，土地所有权和使用权分离，由于二者隶属界限尚不清晰，极易于造成土地资源的浪费，如出现擅自占用，变相非法买卖和转让农用地使用途径，或浪费和抛荒耕地等；同时，还造成农村居民点存量土地粗放利用，村庄中一户多宅与房屋闲置现象突出，有的农户建房时还往往避开废弃地、闲置地，占用建设成本较低的耕地建房等，而另一方面则又限制了城市工商业者、龙头企业和外来资本对农村投资的土地需求，这就在很大程度上制约了农村社区的建设。
三、农村社区建设中搞好土地整理的模式与路径选择
1 因地制宜地确定农村社区的土地整理模式
我国地域广阔，不同乡村地区存在着自然条件、社会经济条件的差别，同时农村土地整理内容复杂，资金筹集渠道和土地权属等情况各地差异性较大，决定了农村土地整理模式也应多元化。应结合各地区农村实际情况，坚持因地制宜、实事求是的原则，充分利用现有条件和基础设施，针对不同群体的居住类型和生产条件，因村而宜选择各具特色的农村土地整理模式。
一是城乡一体化的土地整理模式。这种方式较适用于经济比较发达的城郊结合部地区和城市群空间布局较密集的地区及规划中待开发的重点项目建设用地。应将这些地区的村庄土地整理纳入城镇的总体规划体系，对分散的自然村实行搬迁移民，或使村民享有城镇拆迁居民的同等待遇和福利政策，实行集中时间一家一户有步骤地向城镇搬迁，或集中合并建立新村，把城镇的基础设施和服务功能延伸到农村，实现农民生活方式的城镇化。在上述基础上形成对原有村庄土地的集中连片开 发，实行产权的集中，复垦已搬迁的村庄，建设现代农业园区和发展集约化农业，增加耕地面积和提高土地生产率。
二是以中心村为基础的自然村合并的土地整理模式。这种方式适用于平原和低矮丘陵地区，且交通较为便利，自然村落之间经济联系、血缘纽带及婚姻圈较为紧密，集市和产业分工较为成熟，文化传承和生活习俗及民间信仰相似的乡村地区。这是以建设中心新村为重点，通过中心村的总体规划布局将周边分散零乱的自然村合并到中心村，将搬迁的自然村落农户腾出的农用地和建设用地进行成片复耕、复垦，减少自然村数量，加大和不断完善中心村居民点住宅区、基础设施和公用设施建设，在实现提高土地增量和土地利用率的基础上加大对城市文明成果的吸纳能力，加快农村社区建设的城镇化进程。
三是单一自然村落土地利用结构调整的土地整理模式。这种方式适用于不宜进行自然村合并，或合并的社会成本、经济成本和生态成本超过了现阶段可利用资源的实际承载力，或合并后对农户生活和生产活动影响的中、长期效果是弊大于利的地区。这种自然村一般是分布在山地间较狭小的平原和丘陵及河谷地区，且历史悠久，地域文化沉积深厚，并已具有一定的人口规模。这种村落主要是对自身土地利用结构进行调整和优化配置，挖潜土地利用潜力，对于农舍和基础设施等建设用地进行统盘规划和优化布局，充分利用闲置地和废弃地；对于农用地围绕优化产业结构进行调整，本着有利于规模化经营、科学种养和构建良好生态环境的原则不断提高土地利用的集约化水平。
四是异地迁移的土地整理模式。这是以政府行为为主导的模式。这种方式适用于分布于偏远山区和生态脆弱区的零散村落，一般是自然条件差，交通不便，土地承载力极低，就地改造难度大，靠有限贫瘠的土地资源难以摆脱贫困的资源极度缺乏地区。这些村落大多分布在国家扶贫工作重点县或库区及退耕还林地区境内，或江河上游及源头地区。应对这些村落居民进行整体异地迁移到区位条件较好的中心村，或用经济补偿方式在土地资源相对较富余地区通过土地流转和置换建立新村，实施异地重建规划，并对旧村落土地进行以生态建设为重点的土地整理。这类乡村的土地整理的效应更多的应是体现在对整个流域地区，或对某个大面积连绵成片的农耕区的土地利用上发挥不可替代的生态屏障保护和生态平衡作用，或出于维护基本****的需要，其土地利用更多的是体现社会效益的属性和保证公共利益最大化及保证贫困人口基本生存权的以人为本的价值观。此类土地整理是个复杂的社会系统工程，既要考虑经济成本，也要注重社区重建的文化、族群、宗教、历史等元素在人口迁移中的影响力。，
五是地域资源利用最大化的土地整理模式。这是一种在不改变耕地用途，根据当地资源禀赋和区位，以市场需求为导向的土地整理模式。由于传统的农村社区是以自然经济为基础，具有地域封闭性。随着市场化改革的推进和商贸、交通、信息等因素的影响，农村社区的封闭性被打破，生产、生活和交往愈益社会化，农民的活动空间已大大超越传统的村庄地域界限，这使以市场取向为内涵的土地整理模式成为了可能。其特征，一是将农业与其他服务业和社会事业相结合，延长产业链和价值链，如发展观光农业，包括观光农园、生态农园、教育农园、休闲农庄、森林及地质公园、观光民俗村、现代农业设施园等。二是将农业从业人员大部分转移到本村的非农业产业上，在经济能人和龙头企业的带动下，利用特色资源从事“一村一品”的特色手工业和农产品加工业，深化本地的产业分工。三是利用村庄所在地特有的地域优势，开辟多种经营(如在重要交通要冲点，在历史文化的重要遗址、特有的景观等发展服务业和旅游业)。同时将原有耕地进行土地整理后通过土地流转实行规模化经营，并围绕有利于特色开发经营的需求进行村庄整理，从而使农户能得到更多的非传统农业的经营收入。其所得收入又可以用于反哺种植和养殖业，提高农村土地的生产力。
2 调整土地使用结构，提高土地的供给能力和利用效率
农村社区建设中土地整理目的，(1)要扩大可利用土地面积，通过调整土地利用结构和布局，提高土地利用的供给量；(2)提高土地生产力，通过土地集约化利用，增加土地产出，使土地利用的边际效益最大化。从而在上述基础上实现耕地总量动态平衡。为此，可选择的路径有：一是加强耕地管理，完善基本农田保护制度，增强农业的抗灾能力，为农业集约化提供良好的保障条件。着眼点是要从根本上改变不利的农业生产条件，加大农田基本建设的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，营造农田防护林，整修田间道路，兴修水利等等，以提高中低产田的生产力水平。二是适应产业与产品结构优化的需要，对社区范围内的农用地进行结构调整，分类合理利用农用地，加大应用农业科技的投入，集约利用土地，提高耕地利用效率。三是加强宅基地管理，严格控制农村居民人均建房占用面积。通过村庄土地整理将腾出宅基地用作基础设施建设和公共服务设施的后备资源，或通过村庄合并将搬迁村落的土地复垦还耕。充分利用农村闲置的占地建筑，将其改造为为社区服务的载体。对于新建住宅应充分利用村庄中的荒废地和实施旧宅改造，尽量不占或少占村庄周边耕地。等量建设用地要有经土地整理腾出的等量闲置土地进行补偿，实现耕地总量动态平衡。四是为实现土地利用结构的优化，农村居民点规划必须要先行。村庄规划要符合农村现代化的要求，并要结合农村实际，注重农户的生产生活特点，本着节约土地和村容整洁的原则严格控制村庄盲目扩张。同时，农村土地整理过程须根据待整理土地适宜性及经济社会发展需要，应对社区居民点内部各项用地作出近、中期和远期总体布局和具体规划，实行动态控制，确定农村土地整理的不同阶段目标和模式，使村镇规划更加符合科学发展观要求的人居环境标准。五是应广泛开发和动员社会资源，采取多种途径和形式，争取社会各界在人力、物力和财力上对农村社区建设的支持。
3 改革和完善农村土地使用制度和管理制度
在稳定家庭承包制的基础上进一步完善集体的土地所有权和农户承包经营权。一方面要改变目前农村宅基地无偿占有和无偿使用而造成许多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的现象；另一方面要保护好农民的生产积极性和促进农村土地的可持续利用。为此，首先，要明晰土地产权调整及土地收益分配关系。农村社区建设用地整理涉及到田块重整，村村合并，农用地和建设用地替代等土地权属置换。如果不明晰产权关系，不仅不利于社区居民点用地整理工作的开展，而且还会给农村居民点用地整理后留下各种权属纠纷，影响今后构建和谐社区。要注重把社区建设中土地整理后的利益分配与土地整理的工作相互联系起来，建立和完善农村社区用地整理的激励机制和监督机制。其次，我国农村的土地整理是在广大的乡村地区进行的，每个项目都涉及到众多农民的实际利益，因而农民的积极参与程度是推动土地整理工作能否高效、科学开展的重要条件。政府应推动建立积极的公众参与及商榷机制，确保每个农户家庭利益都不受较大侵犯，搞好这项惠民工程，尽可能地减少因土地问题引发的社会矛盾和社会冲突，以使农村土地整理项目达到社会效益最大化。第三，农村社区的土地整理涉及到国家、集体的土地所有权人、农户乃至社会公众的切身利益。这些利益仅靠单一政策、行政法规去调整是不够的，必须有整套完备的法规政策体系来调整利益相关者的利益。要求从法律上规范农村宅基地分配、有偿使用、交易和继承等。这将有利于对耕地的保护，有利于农村土地合理利用，也有利于为农村和农业发展开辟新的资金支持渠道。为保证农村社区建设中土地整理的顺利开展，应在现有土地管理法的基础上制定我国的土地整理法，弥补我国在土地整理的具体运行操作上还缺乏一个具体的法案去规范土地整理项目从启动到实施完毕这一具体过程的各个环节的法律条文，科学地规范农村土地整理的各种行为，不断完善农村土地使用制度和管理制度，以促进农村土地的合理配置和高效利用。
4 建立多元投资模式。满足农村社区土地整理的资金需求
农村社区的土地整理是一项投资较大的基础工程，资金能否落实是土地整理能否达到预期目的关键因素之一。土地整理较成功的国家或地区的经验表明，资金渠道的稳定，是土地整理顺利进行的基本保障。虽然在很大程度上土地整理是调整土地利用结构和土地关系的政府为主导的行为，公共财政应占主体，但限于我国目前的财力，应建立多元投资模式，从国家土地税收、土地拍买、集体经济组织以及私人等渠道筹集专项资金，国家可以对土地整理进行政策性信贷融资、财政信用融资和争取国际援助等扩大筹资渠道。同时，建立和完善中央及地方各级政府土地整理专项资金保障体系。应制定开展农村社区建设的土地整理投入的优惠政策和引入市场竞争机制，建立和完善农村土地整理的资本市场，统筹兼顾调动各方面的积极性，广泛吸引多种社会力量进入农村土地整理市场。要从农村土地整理项目的规划设计、工程施工到工程监理等不同阶段引入不同的竞争方式如招标、投标、议标形式等。对企业、个人等投资农村居民点整理增加的有效耕地，投资者可拥有经营使用权30年，使用期限的政策与现行的农村土地承包政策相衔接。在土地使用期限内允许土地承包经营权在不改变土地用途的前提下有偿流转。对农村土地整理后按比例和政策获得的建设用地指标，可优先安排土地整理的投资者用于建设用地使用。
一、入库前的准备工作
农村多年的建设和发展，加之城市化对农村的影响，现如今广大农村集体土地所有权含糊的现象比较普遍。我国新的农村土地政策，对集体土地确权数据有着更为严格的要求，为了确保农村集体土地确权入库工作的准确性，就必须要做好入库前的准备工作。集体土地确权入库前的准备工作，直接影响到外业调绘数据的有效性，其准备工作主要工作包括登记编号、空间数据CASS编辑和格式转换、非空间数据整理和现存文档的扫描等。
1、地籍编号
地籍编号的主要目的是为地籍管理提供方便，地籍编号能够有效降低地籍图上的负载，提高地籍图编写质量。当前农村集体土地地籍编号采用最新规则的五层19位层次码结构，第一层到第五层分别代表县级行政区、地籍区、地籍子区、土地权属类型、宗地顺序号。在地籍编号中重点是要确保编码规则使用准确，并在入库前逐一设定完整的地籍号。为了提高地籍编号的工作效率，可以将前14位编号一样的地区宗地用五位及以下宗地号命名，并用数据批处理等方式校验。
2、空间数据
该部分的工作内容包括CASS图形处理和格式转换等，在农村集体土地确权登记中的CASS图形处理和格式转换可以使用CASS处理软件，关键处理内容包括房屋被界址线切割的修改、废地块清除、重复要素删除、图形实体检查、检查未闭合的房屋线和权属线、过滤无属性实体等。格式转化可以使用Autocad工具，确保文件转换的格式符合规则。
3、非空间数据
所谓非空间数据是指空间对象的补充属性文档，非空间数据多以mdb表的形式存在。除此之外，还包括各种证件照片、实景照片、调查表、审批表等。在非空间数据整理中，要保证同类数据编码的一致性，并在不同种数据之间用特定的符号分隔，如在土地证号和地籍号中间使用#分隔。
4、扫描文档
文档的扫描内容很多，并且容易出现数据丢失和混乱。因此在扫描工作中一定要以时间或文件类别为顺序，保证扫描的全面性。除此之外，还要做好扫描设备的选择，确保身份证、办证申请书的扫描成果符合分辨率要求，并对扫描的文件做好系统性命名，以便于数据调用和检索。
二、建库基本流程
我国当前农村集体土地确权数据整理入库的建库流程比较简单，虽然该建库方法比较落后，但仍然是一种行之有效的，符合我国当前农村集体土地确权数据整理入库应用需求的建库流程，该流程如下图一所示。
1、新建数据库
当前的农村集体土地确权数据库以MAPGIS为平台，在建库中需要保证SQL与GDB有效连接。数据库建好后可以根据需要添加多个库，数据库创建的方法与主库创建方法类似。
2、配置MAPGIS数据源
在GDB管理器中可以直接设置数据库的数据源，当前的数据库建库比较简单化。
3、初始化数据库
数据库初始化如果成功，则在系统中会有显示（具体表现为创建多张表），数据库初始化是通过调用管理员配置工具完成的。如果在初始化后没有出现用于上传属性、图形和扫描材料的表，则需要重新配置。
4、新建工程
如果数据是基于xyx工程管理的点线区数据，可以使用工程升级按钮直接升级。如果点线区文件比较零散，则需要通过新建工程导入。具体操作按照系统的提示操作即可，在数据录入中要注意格式。
5、导入mdb表，挂接属性
在图形的拓扑检查完成的前提下，为了补充图层缺少的属性数据，其最有效快速的方法是把空间对象的补充属性数据 mdb 表导入到库里。对业务建库的数据库文件 mdb 字段分析即可得出各项属性数据所对应的字段，再利用 Access 的导出功能将数据库中各表分别导出，然后提取 Excel 属性汇总表中对应列的数据填充。需要补充的是在挂接属性时若以宗地号为链接对象，在 MapGIS6.7 中编辑时必须要有宗地号这一字段。挂接完以后，可通过“农村集体土地确权登记发证系统 ――查询分析”功能查询宗地属性信息。对于有些属性，可通过集体土地使用权调查数据库建库系统里工具箱下的图层内属性赋值和图层间属性赋值来完成。
6、上传档案扫描件
需要上传的档案扫描件包括申请书、户口薄、宗地图、外业照片、大门照片、法人身份证等文件。为了提供效率，可以对上传文件先简易命名之后采用自动化整理。
三、确权入库需要注意的问题
1健全土地整治项目融资的法律法规
目前，我国土地整治项目融资实践已远远超过土地整治项目资金管理的范畴。现行的土地整治项目资金管理制度已不能解决土地融资中的现实问题，亟需出台适合土地整治项目的融资法律法规。在宪法对土地资源保护的框架内，结合市场调控需求，制定适应市场机制的土地整治融资条例或办法，规范融资主体、融资方式、融资内容、融资监管及相应承担的法律责任，形成科学、明确、规范、严格的农村土地整理融资行为规则。同时，建立财政部、国土资源部认可的，具有地方经济特色为农村土地整理融资完善配套实施细则，建立科学细致的融资实施制度。
2加强国家政府对农地金融的支持
一种新的社会经济制度，只有国家的维护和扶持，才可以顺利实施。中央银行对农地金融应实行特殊政策，并且财税部门对农地金融也应当照顾，免征所得税，减半征收营业税。对于“剪刀差”所形成的利税一部分，财政应将之用于补贴农地金融机构，达到间接支农的功效。土地整治项目融资模式也应考虑地区社会经济发展的不同及特点，建立适合各地经济增长模式的农村土地整理融资组织形式。制定合理的土地整治项目收益分配方式，对土地整治项目经济收益进行具体分配，鼓励民间组织、企业、农民集体和个人自筹资金投入农村土地整治。要鼓励农村集体经济组织以其拥有的土地作为股份入股，与国家、企事业单位联营合股共同出资整理；或由农村集体经济组织自筹资金，在对当地国土资源主管部门指导下，按土地利用总体规划确定的方向整理土地；或者动员主农户出资，政府以免税、提供无息或低息贷款、奖励、补助金等形式适当补助；或者成立土地整治公司通过招投标程序，专业融资并管理土地整治项目。
3逐步建立农村金融业务
农村土地整治项目融资需要稳定的农村金融业务做支撑，也需要构建有效的农村社会保障体系，逐步建立科学合理的人地关系，促进农地流转机制的形成和农地金融业务的开展。具体地讲，可以在以下3方面下工夫，改革城市社会保障制度，把入保面扩大到农民工，实行在哪里就业、居住，就在哪里入保的制度，同时在农村也要逐步建立起互质的社会保障体系，消除农户的后顾之忧；与社会保障制度相配套，对于那些有了稳定职业、可靠收入、固定居所的农户，视其“入保”的情况，吸收他们为城市居民，使一部分农村劳动力从农村彻底转移出来；农户放弃集体成员资格和土地权利时应给予适当的利益补偿，金额的多少可以结合社会保障情形、农户所在集体土地的数量、价格等确定。
4重视政策理论研究
土地整治项目融资模式作为金融领域的新生事物，还缺乏成熟的理论、技术和方法的有力支撑，因此，要投入专业力量，加强理论研究。另外，还应当加强国土资源部、财政部等国家部委同政府及各科研机构的联动机制，加强科学研究、提供理论支持，借鉴国外土地整治项目或金融机构融资的新方法、新模式为土地整治项目融资做出有益的探索。我国国民经济正朝着市场化、现代化发展。土地整治工作迎来了广阔的市场机遇，多种经济主体投资土地整治项目，土地整治项目的施工水平和管理水平都迈向了新的台阶。更多的非政府部门参与土地整治项目，对土地整治项目的融资方式、内容及水平都起到了积极的推动作用。
作者：张甜单位：新疆维吾尔自治区土地开发整理建设管理局
关键词：权属调整
中图分类号： F301.0文献标识码：A
土地权属调整是指在实施农村土地整治中，对土地利害关系人重新登记、确定权利和义务的一项具体工作。
1.农村土地整治中权属管理的重要意义
农村土地整治作为发展现代高效农业、提高农业竞争能力、保障经济发展、优化城乡用地结构布局和促进城乡统一发展等意义重大。土地整治提高耕地质量，增加耕地面积，确保国家粮食安全，满足经济建设用地需求，保障经济发展，优化城乡建设用地结构和布局，提高土地集约节约利用水平。对田、水、路、林、村实行综合整治。通过农地整理，加强农田基础设施建设，可以提升农业基础的生产作业条件，提高农田的产量产值，在一定条件下降低农田的生产作业成本；还可以有效改善传统的农用地利用格局，扩大经营规模，促进农业增效和农民增收。通过城中村改造，和对农村居民点的整合，能够有效改善农村居民的生活条件和农村面貌，提升农村居民的居住水平和生活质量，推动农民居住向城镇和社区集中，土地向规模经营集中，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，城市文明向农村辐射，大大加快城乡一体化发展进程。
2.农村土地整治权属调整的主要内容
农村土地整治权属调整管理是指农村土地整治过程中涉及到的土地所有权、土地使用权调整及在其上设定的他项权利调整、确认以及变更登记的行为。土地所有权调整包括农村集体土地之间、国有土地与农村集体土地之间权属调整。土地使用权调整包括农村集体土地使用权、国有土地使用权的调整。土地他项权利调整包括农村土地整治过程中因所有权或使用权调整而产生的他项权利的调整。它的主要内容包括：土地权属现状调查、土地权属现状调整意愿调查、土地利用现状调查、地籍测量、土地质量评价、权属调整方案编制、方案公告和异议处理、重新分配土地、地籍档案整理。
以长清区某镇土地综合整治项目为例，该项目把土地整理复垦开发与城乡建设用地增减挂钩有机结合，通过4年实施，完成2506.5659公顷土地田、水、路、林、村一体化的综合整治任务，农用地整治可新增耕地101.0675公顷，提高耕地质量面积1940.6483公顷，达到 “田成方、水成网、路成网、林成行、村成排”的建设标准。
在进行总体规划布局时，需要注意以下几点：
首先，各项工程的规划布局要与交通道路、人畜饮水、农田水利等规划相衔接，摸清需拆除的农村居民点和规划的新村用地布局及范围，对拆旧部分因地制宜开展整理复垦，对新建部分留足必要的发展空间。
其次，围绕项目区群众生产生活实际需要，新建和维修农田水利设施，力图通过增强设施对水资源的调控能力，促使水资源时空分布与农业生产与群众生活相适应。
再次，按照服务项目区群众生产生活需要的原则，规划新建和维修田间道和生产路，构建方便实用、经济可行、安全高效的道路体系。
最后，在项目施工过程中，临时设施的规模要满足工程施工强度，尽量减少临时设施的占地面积。
该项目区为平原区，农田灌溉以黄河水、机井水划分片区，并配套机泵、防渗渠、低压管道等，分片构成供水网络。规划在路边新建路边沟排水，于适宜位置排入天然沟壑，经支流汇集后入河沟。在路沟交叉部位兴建桥、涵，桥梁结构形式为整体式钢筋混凝土板桥，涵洞为钢筋混凝土管涵。在田间道两侧、生产路单侧布设单排林带，构成生态防护体系。村庄形成六个居民社区，并配套公共设施。
3.农村土地整治的原则
坚持依法、公开、公正、公平、效率和自愿的原则，充分保障广大农民的利益；
有利于稳定农村土地；
可操作性强，有利生产，方便生活；
促进土地规模化、集约化经营。
4.土地整治权属调整方式
4.1土地整理后新增耕地使用权调整方式。土地整理后，新增耕地及其折抵建设用地指标由土地整理工程投资者使用和拥有；也可将新增耕地使用权归当地村集体，由村集体统一经营使用，或由村集体租给种田大户，各租金归集体所有，土地整理新增耕地的建设用地折抵指标由土地整理工程投资者拥有。
4.2土地开发复垦中土地使用权调整方式
①开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩、废弃地，以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发、复垦单位或个人长期使用。
②开发已确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩等，以从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地开发单位协商决定。
③复垦废弃土地，其土地使用权由土地使用权拥有者与土地复垦单位协商决定。
4.3土地他项权利调整方式。根据土地所有权或使用权的调整予以变更登记或因权利灭失而注销登记
4.4集体与集体之间土地所有权的调整方式
①村界两侧，可按等当量或等价原则进行调整，若干地质量相同，也可按等数量原则调整村与村之间的土地所有权。
②相邻村间的插花地调整按等当量原则进行调整。
③不相邻村间的插花地调整按等当量原则通过各自相邻的村依次调整。
④土地整理过程中，整理区内部分建筑物，包括农民住宅，按村村镇规划及土地整理规划要求进行迁并，地上建筑物要进行补偿，补偿费用计入土地整理费用，土地整理过程中的青苗等地上附着物的补偿费也计入土地整理总费用。
5. 土地整治权属可行性分析
5.1项目区社会认识程度
开展土地综合整治，就是把土地整理复垦开发、城乡建设用地增减挂钩和新农村建设相结合，通过实施村庄合并、改造，新村建设和土地流转，促进农民向中心村集中、农业向规模经营集中、工业向园区集中。按照中央统筹城乡发展、促进新农村建设的总体要求，采取“政府主导、国土搭台、部门联动、统筹规划、整合资金、整村推进”的运作方式，对田、水、路、林、村进行综合整治，通过统筹规划和综合整治，既增加有效耕地面积，又极大地改善农村生产生活条件和村容村貌，为新农村建设和城乡统筹发展搭建平台，实现“政府得土地、农民得实惠、企业得效益”多方共赢的效果。
同样是以长清区某镇土地综合整治项目为例，该项目区村庄存在点多、面广，占地面积大，土地闲置现象严重。普遍存在“内空外松”和“脏、乱、差”的状况，而且建设缺乏规划、功能不配套、设施不完备、交通不便利，影响了农民正常的生产和生活。通过土地整治、建设用地置换和新农村建设等多种形式，大力推进农村土地整治项目的实施，可有效地改善农业生产条件和农民生活环境，同时缓解经济发展过程中的用地供需矛盾。当地干部群众对此有较高的认识，积极支持这项工作，支持率为100%。
5.2政策措施
为了顺利开展土地综合整治，各级应政府采取加大宣传、强化责任、整合资金等多项政策措施。
a）加大宣传发动力度
充分利用各种宣传工具，加强土地综合整治政策的宣传，提高宣传效果。向广大人民群众宣传土地综合整治政策，介绍各地的典型做法与成功经验。统一干群认识，组织干群到试点村参观考察，让群众亲身感受土地综合整治带来的变化，为项目的顺利实施打好群众基础。
b） 强化共同责任
明确部门职责，强化共同责任。各级政府要加强对土地综合整治工作的领导，明确各部门的职责。国土部门应牵头协调确保项目合法合规，农业部门负责加强农业产业化指导，财政部门负责协调资金和项目的整合，建设部门负责新村规划设计和工程质量监理，交通部门负责村村通路，供电部门负责农村供电保障。同时要明确镇政府的基层协调职责，积极发挥村级组织的作用。
c） 整合各类资金
各级政府要整合各类资金，建立专门账户，把土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、农业综合开发、新农村建设、水利配套、村村通工程以及扶贫、发改委等部门的涉地、涉农资金全部或按年度投资比例整合，拼盘集中投向，发挥资金的叠加效应，做到建设一片、改造一片、成功一片。
5.3资金保证措施
为确保工作顺利开展，资金保障是关键。
应建立健全财会机构、配备相应的财会人员和建立内部制约制度，按规定进行原始记录审核及凭证账册的登记，按规定进行会计科目的设置及核算并编制各项财务报告。
本项目资金实行“三专”管理，即专户储存、专帐核算、专款专用。坚决杜绝出现侵占、截留、挤占、挪用建设资金的现象。强化审计监督，定期进行审计，确保建设质量和资金安全。
5.4效益分析
实施项目，要增加耕地面积，提高耕地质量，对于满足经济发展中建设用地的需求，实现耕地总量动态平衡，提高土地利用率和产出率都应具有十分重要的意义。
项目实施后，土地利用率、林木覆盖率应得到提高，各种基础设施要配套齐全，既要改善项目区的农业生产条件和农民生活条件，又要提高生态环境的质量，促进农业生态系统的良性循环。
6．潜在风险分析
6.1潜在风险类型
土地综合整治项目前期投入资金量一般较大，一旦出现什么不可预测的风险发生，对整个项目所带来的损失也将是非常大的，所以就必须对有可能发生的隐藏的风险作出提前预防，并加以严格管理。
还是以在长清区某镇土地综合整治项目为例，在项目实施中潜在的风险类型主要包括：自然条件潜在的风险主要存在于水文气象方面，表现为异常天气的出现，如暴雨雪、洪水等不可抗力的自然因素和其他影响项目实施的自然条件；生态环境条件潜在风险主要针对区域生态环境的敏感性和不确定性，致使项目实施可能带来的生态变化和对环境的影响；工程条件潜在风险主要存在于地质地基条件方面，表现为项目设计所依据的地质资料和地基技术与实际出入很大，处理异常地质情况或遇到其它障碍物导致的工作量增加和工期延长等；技术条件潜在风险表现为技术规范与技术标准的差异以及特殊工艺的处理等。
7. 公众参与分析
在项目的确定、论证和规划过程中，当地政府各相关部门应给予大力配合和支持，项目区所在镇村的农民群众要积极参与，踊跃提出土地综合整治的建议和想法，并表示愿意配合项目工程做好地块重划等工作。要结合农民群众盼望政府多投资，改善农田设施，提高农产品的产量和质量的心理将工作做实。
为确定整治类型和范围，广泛征求当地农业、林业、水利、城镇规划等专家和相关部门的意见，确保决策的科学性。项目方案制订后，即得到当地市直有关部门、镇政府和广大村民的普遍赞成与支持，社会各界也表现出很高的积极性。
土地综合整治必须充分尊重农民意愿，保证农民的决策权、知情权和参与权，让农民群众全程参与项目的决策、实施、监管和验收。在项目规划、住宅设计、农田整理方案等方面，实行了听证制度，力争做到整治前农民同意，整治中农民参与，整治后农民满意。参加听证会的各方代表分别陈述意见和建议，详细询问了项目建设的具置、如何规划、新村建设、项目资金如何管理、田块统一分割后如何分配等相关问题。主办单位对听证代表提出的问题，按照国家相关政策和规定分别作了解答。所有参加听证会的村组干部及群众代表均表示全力支持该项目建设，听证无意见分歧。
在项目规划期间，村委及农民群众也要发表意见，要取得村委及农民群众同意实施本项目，全体村民要对此进行签字确认。
参考文献：
《土地开发整理示范区材料汇编》国土资源部耕地保护司土地整理中心
《土地开发整理项目实施管理》中国人事出版社
关键词：土地利用；农村土地综合整治；利益相关者分析；可持续发展
中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2014）04-0001-07
土地利用随着人类的出现而产生[1]。不同历史时期和不同的地区，人类对土地利用的方式及对土地的需求是不相同的[2]。随着城市化和工业化步伐的加快，稀缺的土地资源使得我国的人地关系表现得尤为紧张，为了满足人们日益增长的物质、文化生活需要和促进经济社会向前发展，以破解土地要素制约为重点的土地综合整治应运而生。究其实质，土地综合整治依然是合理组织土地利用的重要路径，然而现实表明，我国当前推进的农村土地综合整治已不再单纯作为土地利用的政策措施而孤立存在，更重要的是它已经成为影响我国城乡经济社会发展的重要资源配置方式，在很大程度上表现为一个多方利益主体相互争夺、妥协、并最终达到相对平衡的复杂过程，并在此过程中伴随着投入与产出、土地及地上附着物价值以及土地权利主体利益分配的一系列重大变化。正因如此，在当前条件下农村土地综合整治的推进正在产生极其复杂的多元影响，必须高度关注其政策目标的实现及其利益分配。
一、研究评述
随着实践中农村土地综合整治的不断推进，学术界的研究也日趋丰富，近年来研究重点主要集中在以下几个方面：一是土地整治模式的研究，徐保根[3]基于土地发展权交易视角，认为在总量控制的情况下，浙江省嘉兴市“将宅基地与承包地分开，以宅基地换城镇房产，以承包经营权置换社会保障”的“两分两换”整治模式，既可提高土地资源配置效率，又能提高各参与方的经济效益；李佯恩[4]围绕着“钱从哪里来，人到哪里去”的问题，总结了四川省郫县组建农村集体资产管理公司实施土地综合整治的探索，认为这种模式创新运用了农村产权制度改革成果，发挥了农民群众在土地综合整治中的主体作用，促进了生产要素的自由流动。二是土地整治存在的问题及原因的研究，吴次芳[5]认为，我国土地整理及其权属调整的法律制度体系的不完善，是导致土地整治实践中矛盾与冲突频发的主要原因；高向军[6]基于上海督察区域的实证分析，认为整治中存在前期工作严重滞后、农村宅基地置换困难、农村居住点建设不符合节约用地和农耕文化要求、土地整治资金得不到保障等问题；严金海[7]通过对福建省厦门市的实地访谈和问卷调查研究，强调土地产权设计与治理结构的内在缺陷是导致农村宅基地整治出现问题及利益冲突的最根本原因。三是土地整治绩效评价的研究，目前学术界普遍认为，通过对已实施土地整治项目进行绩效评价研究，有助于完善土地整治理论体系和提高项目投资决策和管理水平，但关于绩效内涵的理解至今尚未达成一致，在评价指标体系的构建上不同学者观点也不尽相同，如金晓斌[8]以“三大效益”（经济、社会和生态效益）为分析框架，从影响项目产生效益优劣的因素出发，建立了绩效评价指标体系；罗文斌[9]从项目结果绩效和行为绩效的综合角度出发，构建了一套基于“流程逻辑”的土地整理项目绩效评价指标体系。四是土地整治相关对策的研究，鹿心社[10]结合基本农田建设、生态环境建设、农业生产结构调整和地方经济转型等因素的相关分析，提出了我国土地整治的总体方略；刘彦随[11]从地域差异性和地区功能定位的角度，提出因地制宜，分区、分步推进的政策建议；郭晓鸣等[12]认为在不同资源禀赋下，土地综合整治的目标不同，会使资源配置效率的增进存在巨大差异，因此必须高度重视资源禀赋和利益格局对整治效果的双重作用，搭建科学的土地综合整治平台。
总体而言，学术界对农村土地综合整治的研究已取得一定的进展，研究视角和观点也在不断发展更新，但目前的研究主要以实证案例分析为主，把目前存在的突出问题与对策研究作为重点，总体上基于利益机制的深层次研究相对不足，尤其缺乏对土地综合整治动力机制及利益相关者方面更深入的针对性研究。鉴于此，本文将以利益相关者视角对我国农村土地综合整治展开研究，重点分析其中主要利益相关者的利益偏好，探讨农村土地综合整治可持续发展的基本思路，为相关政策调整提供决策依据。
二、我国农村土地综合整治现状评价
现实考察表明，当前我国广泛开展的农村土地综合整治是在农业现代化、工业化以及城镇化快速推进背景下的探索和实践，究其实质，主要有三个主要方面的现实需求：一是工业和城市高速发展的态势不断加强，由其引致的大规模建设用地需求快速扩张；二是耕地后备资源供给紧缺的挑战日益严峻，亟需通过节约农村集体建设用地的方式拓展新的供地空间；三是农村零碎化的土地利用方式与发展现代农业的冲突日益加剧，改善农地利用条件和利用方式的要求日渐紧迫。因此，从狭义的内容上看，农村土地综合整治是在农村范围内，对田、水、路、林、村、房等实施的综合整治，包括农用地整治、建设用地整治、未利用地开发和土地复垦等。从直接政策目标来看，农村土地综合整治是为了增加耕地面积，提高土地利用效率，形成合理、高效、集约的土地利用结构，以适应社会经济发展对农地利用的需求。但在统筹城乡力度全面加强背景下，从更宏观视角考察，当前我国农村土地综合整治还必然表现出更为多元的目标，既包括农民生活生产条件的改善、农村社区公共服务的完善以及农村经济社会的全面发展，还包括通过农村内部的用地节约以空间置换方式有效缓解日益增长的工业和城市用地需求。
事实表明，农村土地综合整治在实现增加有效耕地面积、保证全国耕地面积基本稳定、优化土地利用结构、集约用地等方面的确发挥了预期效益，在盘活农村闲置土地资源为城市提供占补平衡指标，满足工业发展和城市扩张不断增大的用地需求的同时，也实现了农民生产生活方式的转变，完善了农村公共服务基础设施建设，改善了农村的村容村貌和生态环境，为实现农业产业结构调整和传统农业向现代农业的转变创造了有利条件。相关资料表明，自2001年颁布《全国土地开发整理规划（2001～2010年）》以来，全国土地整治工作不断推进。截止2010年底，全国通过实施农村土地综合整治，新增耕地4 200多万亩，建成高产稳产基本农田2亿多亩，新修排灌沟渠493万公里，建成田间道路460万公里，经整理的耕地亩均产量提高10%左右。
然而，作为一项对土地布局、结构、用途和土地权属等进行全面调整的综合措施，农村土地综合整治在实践和探索过程中也不可避免地出现了一些矛盾和问题。在耕地“占补平衡”的土地管理政策指导下，部分整治项目只关注耕地数量的增加，而忽视耕地质量的提升。实践中，也不乏违规滥用城乡建设用地增减挂钩政策的灵活性大搞村庄撤并的“圈地运动”和滥施土地强权的“农民被集中、被上楼”等矛盾冲突现象，在有的地区，上述问题甚至愈演愈烈，土地综合整治的推进在一定程度上演变为了剥夺和损害农民土地权益的过程，引发出一系列更为复杂和尖锐的社会矛盾。
三、农村土地综合整治中的利益相关者分析
土地综合整治的推进过程中之所以普遍存在各种问题和矛盾，其主要根源在于：在缺乏必要的制度约束条件下，不同利益相关者的不同利益偏好必然引发利益冲突，而通过土地综合整治不断攀升的土地增值收益又必然导致不同利益相关者之间的利益分配冲突趋于激化。
那么，农村土地综合整治中，究竟涉及哪些利益相关者？他们各自的利益诉求如何？基于各自的利益诉求可能产生怎样的利益冲突？不同的利益分配又将如何决定预期政策目标的实现？围绕这些重要问题，本文主要运用利益相关者分析方法对农村土地综合整治进行系统研究。
利益相关者分析，即分析利益相关者的偏好及相互之间的关系。通过这种分析，可以更深入地认识不同利益主体之间冲突和矛盾产生的原因，并为构建相互间的利益均衡机制提供重要依据。考察我国农村土地综合整治的具体实践，可以判定，中央政府、地方政府、投资开发商、农村集体组织、农民是农村土地综合整治过程中最主要的利益相关者，因而应以其为重点对象展开分析和研究。
（一）利益相关者偏好分析
1.中央政府的利益偏好：耕地保护、农民受益、农村发展。中央政府，代表的利益主体较多，因而在土地综合整治中，中央政府的利益目标函数相对较为复杂。一是追求政治效益。我国人地矛盾问题将不可避免的因已经到来的老龄化时代而更加严峻。因此，在农村土地综合整治中，中央政府的首要偏好是增加耕地数量和质量，实现耕地保护目标，保障国家粮食安全和生态安全。二是追求经济效益。中央政府力求以较少的国家财政投入实现促进耕地保护和利用的发展目标。三是追求社会效益。面对当前不断扩大的城乡收入差距和社会不公现象，中央政府在推进农村土地综合整治中必然会更加注重百姓民生、区域平衡发展等与社会稳定相关的重大问题，注重保障农民能够合理分享工业化、城市化发展的收益。
2. 地方政府的利益偏好：增加土地财政收入、拓展城市扩张空间、打造农村发展样板。在农村土地综合整治中，地方政府的利益偏好表现为：一是承担搞好土地建设、提高耕地质量、增加有效耕地面积的行政任务；二是借助农村土地综合整治的推进，获得支持城市化的建设用地指标，以突破土地资源的约束，为城市发展提供空间；三是依靠“土地双挂钩”开辟的新的资金来源，打造高水平的现代农业发展样板，实现项目区现代农业发展规模和水准的大幅度提升；四是让尽可能多的本地企业参与土地整治项目的实施，增加当地就业，获取更多的地方财政收入；五是在一定区域农村实现较好的公共服务和社会管理，显著改善生态环境，以获取良好的地方政府形象，获得上级政府和社会的认可。
3.投资开发商的利益偏好：土地指标收益、房地产开发收益、就地开发产业收益。作为强势用地者，投资开发商是携带大量资本与技术的组织或个人，具有较大的影响力和良好的社会关系，容易就自身的利益与地方政府达成一致，形成利益同盟。同时，还能通过各种途径向地方政府施加影响，以便在决策中实现自身的利益目标。然而，在农村土地综合整治中，不同的投资开发商所关注的经济利益也不尽相同，主要包括三个方面：一是整治后新增土地指标的增值收益；二是新增土地指标挂钩后发展房地产业的经济利益；三是就地发展规模种养业、乡村旅游业等获取的收益。
4.农村集体组织的利益偏好：壮大集体经济、发展现代农业、完善社区建设。农村集体组织是被整治土地的所有者和直接管理者，承担着农村内部的服务和协调工作，是政府、投资开发商与农民之间沟通的桥梁，扮演着非常重要的角色。在农村土地综合整治中，农村集体组织的利益偏好表现为：一是争取更多的农村建设用地和资金，发展本村集体经济；二是通过地块的集中和农地生产条件的改善，实现规模种植，加快本村现代农业的发展；三是实现田、水、路、林、村、房等的综合整治，改善生活环境，完善社区公共服务设施建设，获得社区长远发展的能力。
5.农民的利益偏好：搬迁补偿费、分配耕地情况、农业生产条件、社区建设。尽管拥有土地的直接使用权，但主要受个人素质及能力等因素制约，农民对农村土地综合整治的整体认知度和参与度均较低，加之居住分散，难以形成利益共同体。在农村土地综合整治中，农民处于弱势地位，影响力较小。
由于涉及宅基地的整治，农民首先关心有多少宅基地搬迁补偿费，他们会将重建房屋的成本与自身经济实力的进行对比，这将直接影响他们是否参与土地综合整治。其次，农民关注整治后分配到的土地数量和质量问题，以及农业生产条件是否改善，对农产品的产量能带来多大的正面影响，经营农业收入能否增加。另外，他们还关心土地综合整治能否带来生活条件的改善和公共设施的完善，这直接关系到他们的生活质量。
这是湘潭市农村土地整治最普通最常见的一个缩影。所谓农村土地整治，是指以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，统筹规划，聚合资金，整村推进，通过集中连片地整治“田、水、路、林、村”，从而提高土地利用率的专项行动。截至目前，湘潭市农村土地整治已走过11年的历程，近4年来进入了飞速发展时期，每年的项目规模都在2500公顷以上，投资额均在1亿元以上。
全市人民透过眼球看见农村土地整治的实际变化，用不可争辩的事实感悟此项工程的“加速度”脉搏，更用心来体会国土人这一路走来的智慧思想。
“青山”里的视觉跳跃
青山村是湘潭市农村土地综合整治工作的一个缩影。深入青山村，村如其名，处处高山大树呈现出一派纯天然的青色气息，土地成片开垦整治的难度可想而知。湘潭市国土资源局岳塘分局负责人周湘勇用真实数字介绍了项目信息：“今年1月项目开工，总投资212万，总面积93公顷，其中平整田地140余亩，硬化农村水泥路600多米，新修和整修田间道4300多米，农田排灌渠道3000多米……目前，青山村整个土地整治项目已进入扫尾阶段。”
进入青山村高家组时，村民颜富明女士正站在家门口水渠旁查看排水作业。问及项目开展以来带给她生活的变化时，颜富明表情很是舒畅：“我们这一大片的十几亩地能保得住，就是因为村里水渠和大坝修得好！”她指着新修的水渠说道，“以前这条水渠弯弯曲曲又很浅，还长了很多杂草，排水效果很差，附近村民为了抢水总是扯皮打架。还有对面盘龙农业示范园一涨水就会冲垮护坡，我们地势低，每次种好的水稻都被冲走了，连泥巴都不剩，十几亩地变成一片水白色。”
而今日，我们亲眼所见，一线线水渠宽而深地纵横交错，一条条沙石路和水泥路轧紧铺开，一片片护坡和水坝筑起安全壁垒，没有过多华丽的点缀，皆是朴素踏实的人心工程。
“青山”项目这层缩影铺开，正是湘潭市农村土地整治的“三结合三促进一聚合”模式：土地整治与提高农业综合生产能力相结合，促进高标准基本农田建设；与新农村建设相结合，促进基础设施和人居环境改善；与发展现代农业相结合，促进农业增效、农民增收；以土地整治为平台，有效聚合各类涉农资金，集中投入项目区建设。
“这项民生工程最大的意义，不仅是给农民们带来了安全感，更带来了实在的经济效益和幸福感。这种土地整治之后的理性规划，实质是传统农业向现代农业的过渡，这是一个质的提升和飞跃。”湘潭市国土资源局法规科科长胡卉如是说。
农村土地整治“加速度”迈进
据了解，湘潭市农村土地整治始于2002年，共实施农村土地整治（土地整理）项目104个，总规模2.6万公顷，总投资8.3亿元，共新增耕地1050公顷。近四年来，其发展速度更是快马加鞭。
2012年，湘潭市共实施项目22个，建设规模达6880公顷，总投资1.67亿元。去年年底，湘潭县被列入湖南省连片推进农村土地整治示范县，今年是示范县项目实施的第一年，必将再一次掀起土地整治的新。湘潭市国土资源局耕保科相关负责人透露，预计此次土地整治的总建设面积将达11万亩，总投入近2亿元。“十二五”期间，湘潭市将进一步加大高标准基本农田建设投入力度，以高标准基本农田建设为牵引，以连片推进农村土地整治示范县建设为契机，推进村庄整治、合理布局、优化结构。
在保障土地整治按规划要求科学推进的前提下，不断促进农民增收也是“加速度”的题中之义。其一，大力“引进来”，聚合涉农资金，不断完善路网、供水、通电、通讯、广播电视及生活垃圾、污水收集和处理等基础设施，健全教育、医疗卫生、文化娱乐等公共服务设施，推广沼气等清洁能源，着力改变农村“脏、乱、差”状况，实现布局优化、道路硬化、村庄绿化、环境美化。其二，积极推行“走出去”模式，采用先进的管理模式，推进农村承包土地经营流转，学习先进的农业技术，引导建立专业农村经营合作组织，提高农业产业化水平，促进农民增收。
机制建设先行
众人拾柴火焰高。
近几年来，在科学发展观的指导下，按照市委市政府“两型社会”建设以及“两个率先”发展的要求，湘潭市积极构建以农村土地整治为纽带、党委政府主导、国土搭建平台、部门协同合作、上下联动共进的工作机制，明确了各级政府和相关部门的工作职责，形成了“各炒一盘菜，共办一桌席”的共同投入机制，逐步实现了“五个转变”：从单一的耕地整理向“田、水、路、林、村”综合整治转变；从分散的土地整理向集中连片、实施重大工程和示范建设方式转变；从单一的以补充耕地为目标向数量和质量并重、提高耕地综合产能、建设生态环境、促进社会主义新农村建设等多目标转变；从国土部门单独管理向政府统一管理转变；从国土部门一家投入向政府牵头，各部门以及社会资金共同投入转变。通过土地综合整治，在增加耕地的同时，有效地提高了耕地质量，建设了高标准农田，形成了“田成方、路畅通、渠配套、林成网”的农村新貌，实现了“耕地占补平衡有良方，土地节约集约有增量，农民安居乐业有保障，城乡统筹发展有希望”。
民生无小事，这种全流程服务、各部门联动的工作机制，才能最大程度地让有关老百姓的每一件小事都成为全市上下的大事。
