时间：2022-02-09 18:34:41
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇区域公共管理论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
1.新常态下的公共管理:困境与出路
2.国外后新公共管理运动与我国政府绩效审计发展创新研究
3.我国公共管理研究方法的统计分析及演进路径研究
4.论“公共价值管理”:一种后新公共管理理论的超越与限度
5.新公共管理理论方法论评析
6.公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向
7.扎根理论在公共管理研究中的应用:方法与实践
8.中国公共管理理论研究的重点领域和主题
9.迈向公共管理范式的全球治理——基于“问题—主体—机制”框架的分析
11.当代西方公共管理前沿理论述评
12.在公共管理研究中应用结构方程模型——思想、模型和实践
13.基于衍生职能界定的政府会计角色定位研究
14.公共管理转型:协作性公共管理的兴起
15.从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析
16.公共管理研究领域中的社会网络分析
17.后新公共管理时代的跨部门协同——评希克斯的整体政府理论
18.从新公共管理到后新公共管理——20世纪70年代以来西方公共管理前沿理论述评
19.我国政务微博参与公共管理的作用机理和条件初探
20.案例研究概推性的理论逻辑与评价体系——基于公共管理案例研究样本论文的实证分析
21.公共管理理论范式的嬗变:从官僚制到网络治理
22.公共管理研究的热点与重心——基于人大复印报刊资料《公共行政》2014年收录文章的预测
23.区域公共管理视域下的整体性治理:跨界治理的一个分析框架
24.新公共管理:反思、批判与超越——兼评新公共服务理论
25.对公共管理研究方法中定量推崇的批判
26.协作性公共管理:西方地方政府治理理论的新模式
27.论区域公共管理研究的缘起与发展
28.新公共管理理念对中国高等教育政策及学术工作的影响
29.区域公共管理制度创新分析:以珠江三角洲为例
30.当代西方公共行政理论的新发展——从新公共管理到新公共服务
31.公共管理是一种新型的社会治理模式
32.新公共管理影响下的国外公共图书馆总体外包研究——以美英日为例
33.也谈公共管理研究方法
34.培养公共管理类卓越农林人才的实践教学基地探索——以湖南农业大学为例
35.新公共管理批判及公共管理的价值根源
36.回购公共服务:后民营化时代公共管理的新议题
37.新公共管理对绩效审计的影响及对我国绩效审计发展的启示
38.整体性治理:公共管理的新范式
39.协作性公共管理:现状与前景
40.美国公共管理中政府与非政府组织跨组织整合趋势
41.“新公共管理运动”的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴
42.公共价值的研究路径与前沿问题
43.公共管理视域中的第三部门:功能、优势及困境
44.公共管理定性研究的基本路径
45.协作性公共管理:创新、局限与启示
46.合作收益与公共管理:一个分析框架及其应用
47.古村落旅游开发的公共管理问题研究
48.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究
49.公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位
50.公共管理实验研究何以可能:一项方法学回顾
51.公共管理:公共性本质与功能目标的内在统一
52.论区域公共管理的制度创新
53.论公共管理的社会性内涵及其他
54.公共性:公共管理研究的基础与核心
55.现代公共管理理论下政府流程再造的路径选择
56.网络治理理论在地方政府公共管理实践中的运用及其对行政体制改革的启示
57.评西方的“新公共管理”范式
58.价值取向、理论基础、制度安排与研究方法——新公共服务与新公共管理的四维辨析
59.新公共服务:对新公共管理的批判与超越
60.电子政务与政府流程再造——兼谈新公共管理
61.论公共管理之本质特征、时代性及其它
62.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题
63.新公共管理与公共行政
64.新公共管理思想下的公共图书馆理事会制度建设
65.公共管理学科前沿与发展趋势
66.“脱域”公共危机治理与区域公共管理体制创新
67.权威式整合——以杭州市政府公共管理创新实践为例
68.公共管理视域下风险及治理研究图谱与主题脉系——基于国际SSCI的计量分析(1965—2013)
69.公共危机管理领域中的社会网络分析——现状、问题与研究方向
70.公共管理研究中的“价值”与“价值中立”——公共管理价值回归的历史叙事与继往开来
71.“模糊性治理”的理论系谱及其诠释:一种崭新的公共管理叙事
72.公共管理理论创新三题
73.论公共管理中的公共利益
74.中国公共管理:概念及基本框架
75.社会网络分析与公共管理和政策研究
76.论公共服务的“第三种范式”——超越“新公共管理”和“新公共服务”
77.公共管理与公众舆论
78.比较利益人:公共管理研究的一种人性假设——兼评“经济人”假设的适用性
79.基于复杂性科学管理熵理论的公共管理绩效评价研究
80.公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较
81.论新公共服务与新公共管理的同异性
82.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视
83.近年来公共管理理论研究回顾与展望
84.应把社会性别理论纳入我国公共管理的研究与实践
85.公共管理范式的兴起与特征
86.网络问政——公共管理的创新形式
87.论公共管理的基本原则与价值取向
88.公共管理类创新人才培养与社会需求的和谐发展路径
89.“公共价值管理”:一个新的公共行政学范式
90.公共危机管理问责制中的归责原则
91.福建省梅花山国家级自然保护区公共管理研究
92.从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析
93.转型期公共政策的价值定位:政府公共管理中功能转换的方向与悖论
94.可交易许可模式在公共管理中的应用和移植——以公共住房政策为例
95.论当代公共管理三大范式及其转换
96.协作性公共管理:国外公共行政理论的新发展
97.政府购买公共服务的学理因由、典型模式与推进策略
98.公共管理与真正的创新
一、“大问题”的提出与早期争论
从已往的考察分析中我们发现，以美国为代表的公共管理学研究虽走过了不菲的历程，其理论建构却长期缺乏统一的哲学基础。和其他社会科学相比，公共管理研究的历史留给人们更多的印象不是知识的积累、融合与扬弃，而是不断的变化、中断或革命，多元的、经验的观念变革或差异冲突压倒了理论自身的演进逻辑。公共管理学研究没有锁定稳定的轨道，它的兴趣范围似乎是随意和无限的;它没有发展出一套方法论或主流意义上的研究纲领和范式，据此将不同的学者联系起来，便于他们之间的沟通和对话;它的研究对象或要解决的基本问题仍模糊不清。这不仅使其无力有效应对实践及相邻学科特别是政治学对自己学科地位的挑战，难以摆脱所谓的“认同危机”，而且在一定程度上使公共管理学研究者的学科信仰及从业热情受到挫伤。［2］“大问题”的提出从一个角度表达了人们为摆脱此类危机或困扰所做的努力。1995年，贝恩发表了《公共管理学的大问题》一文，率先拉开“大问题”讨论的序幕。
受物理学启示，贝恩认为在公共管理学领域存在三个像物理学家经常讨论的基本问题，称其为公共管理研究的“大问题”。第一个问题是所谓的微观管理，即公共管理者如何打破组织运转中“程序规则———不良业绩———更多的规则”这种微观管理的循环?公共管理的不良绩效与围绕管理关系存在的主体间的相互不信任有关，这种不信任会抑制公共组织的表现，在不信任、差的工作绩效和规则制定间形成一种恶性循环。如何削减内在于不同主体之间的不信任，打破微观管理中的这种循环，是公共管理学研究的一大难题。第二个问题是所谓的激励，即公共管理者如何鼓励人们努力、智慧地为达到公共目的而工作?经济学虽然将委托关系看作组织行为的中心问题，但由于它将控制而不是激励看作有效委托关系的关键，使委托范式暗含着可能偏离实际的假定①。在经济学家那里以委托人怎样控制人行为为核心的委托问题，在应用中转化成怎样避免委托人试图控制人时引起的功能失常行为问题。如果公共管理者不知道怎样更好地达到社会目标或什么目标应当被追求，如何激励公职人员以智慧而努力的方式去为公共利益而工作，便成为公共管理效率改进不能回避的又一难题。第三个问题是所谓的度量，即公共管理者如何以利于提高工作成就的方式度量他们机构的表现业绩?为了知道一个公共机构或其成员是否做了好的工作，必须界定完成什么对好的工作业绩能做出贡献，由此确定度量的对象。而确定与工作业绩内在相关的度量对象常常是困难的。当投入和产出度量不能揭示组织真正所完成的业绩时，较好的方法也许是去检查组织运作的结果或影响。在工作努力和结果的关联又不总是明显的情况下，断定组织成员工作的努力程度常变得相当困难。如何度量工作业绩以推动公共事业的发展因此成为具有挑战性的研究课题。［3］313－324在贝恩看来，上述三个问题都基于这样的假定:公共管理者和研究者的工作不仅仅是理解公共机构的行为，而且是如何改进公共机构的表现。如果研究者们能有效回答这些问题，则将为提高公共机构的绩效做出贡献。贝恩的文章发表后很快引起社会反应，纽曼(1996)和柯林(1996)的论文代表着最早的学术反应。针对贝恩的研究漏洞和操作偏好，在题为《什么使公共管理学成为科学?或“大问题”真的大吗?》一文中，纽曼倡导在哲学层面上考虑学科的大问题。认为对公共管理学大问题的揭示必须在这门学科研究最基本的层面进行，且应当揭示该学科的本质和存在动力。真正的大问题不应当是贝恩意义上的应用问题，而应当属于这类问题:什么是一个组织或公共组织的本质?公共组织如何与它的环境相关?管理一个组织意味着什么?［4］409－415
在题为《民主制中的公共管理学大问题》中，柯林表达了与纽曼和贝恩皆有所不同的观点。基于公共管理与政治、法律等社会因素的密切关系，柯林认为公共管理学大问题的确立必须满足四个标准:根植于民主政治的达成;提高到社会的水平;面对集体行动手段的复杂性;强调更加有效的社会学习。在此标准下，公共管理学的大问题包括7个既是研究性也是行动性的方面:(1)什么是集体行动的手段，据此保持既向民主政治过程也向核心的社会价值负责?(2)什么是社会中集体行动的非政府角色，怎样保护和培育这种角色?(3)基于功能和地理上的政府结构之间有什么适当的权衡?(4)怎样解决国家和地方在政治舞台上的紧张局势?(5)什么样的决策可以“孤立”于正常的政治程序以使其他的理论原则可以被利用?(6)什么样的平衡在中立的能力、代表性和领导之间应当被采取?(7)如何提高社会的学习过程，改进有效选择、可替代后果、达成目标、特别是培育和发展民主政体的知识?［5］416－422
二、新研究及其特点和方法
基于人们对公共管理学学科建构的不满及理论重建的需要，围绕“大问题”的首轮之争获得了意想不到的社会反响。认识到“大问题”研究的重要和激励效应，美国《公共管理评论》不仅于2000年发表本刊编辑的专文(CamillaStivers，2000)，对“大问题”研究的意义予以肯定:跨越不断增加的公共管理分支学科和特殊的读者群体，给日益碎片化和微观化的研究以根基，更好地服务于公共管理的学术和实践;［6］194－199而且在2001年开设专栏，给“大问题”研究的深入予以鼓励。柯林作为“大问题”早期争论的特殊专家，在专栏开篇中发表了《大问题对公共管理研究之重要》一文(2001)，强调并阐述了“大问题”对民主社会公共管理学术研究与实践的价值。柯林认为，有效认同并处理“大问题”的最大挑战来源于我们过度关注组织运行中的工具问题。“大问题”不应集中于工具而应聚焦于公共管理对社会的后果和价值方面，公共管理怎样影响社会应当成为聚焦的中心，“大问题”应当由此论域引申出来。除了自己倡导的倾向，柯林总结了“大问题”研究在其他方向所做的工作。一些研究继续在机构组织工具层面及人管理方面开展工作，以期在微观管理方面有所发现;一些研究聚焦于公共管理的功能机制如何克服现代国家中存在的分散独立和碎片现象，以期形成更为广泛的治理、网络和行政连接的理论;一些研究将视野从人操作层次拓展至非政府组织行为对公共事务的影响;一些研究则在“治理改革”框架下将焦点置于社会行为者对公共管理人的影响。柯林在坚持自己1996年观点的同时认为，对于公共管理理论和实践来说，“大问题”的回答和提出同样重要和急迫。回答的质量随着时间的推移虽会得到改进，但有效的回答无论何时都应当是理论坚定、经验准确和可执行的。
柯林重申，公共管理是人类活动的一个中心，人类需要公共管理及其机构。然而，公共管理的成功不在于工具层面，而在于它对于一个国家或地区的持久价值。公共管理学的大问题必须涉及怎样使我们的社会对公民更好而不是更糟这种持久的价值方面。［7］140－143不管柯林如何呼吁，新世纪以来的“大问题”研究似乎并未朝着他期盼的方向迈进，其整体上呈现的是一种多元分散的趋向。与20世纪集中于普遍性问题的争论有所不同，认识到研究起点、观察维度对结论的影响，一些学者以方法论变化为手段，寻求公共管理大问题研究的突破。在他们看来，公共管理问题研究必须虑及管理过程依存的关系和背景。譬如，孤立地考察一种管理行为，与将其置于网络关系所得的结论是不同的，对于“大问题”的确立也因此可能相异。关注公共管理行为的依存条件，既是对象世界的客观逻辑，也是科学认识的方法论要求。艾格雷诺夫、麦圭尔(RobertAgranoff，MichaelMcGuire，2001)和卡拉汉(RichardF．Callahan，2001)的研究表达了这一倾向。与此同时，意识到普遍性和特殊性的依存关系，另一些学者将研究对象延伸或拓展到公共管理的分支学科和应用部门领域，通过对区域和具体问题的分析为普遍性大问题研究创造条件。这包含有两种学术趋向:一种趋向在寻求、总结“大问题”的过程中将研究视野延伸至公共管理学科内的分支领域，以此展示“大问题”存在的丰富内涵和微观基础，布鲁克斯(ArthruC．Brooks，2002)、库珀(TerryL．Cooper，2004)的研究大体归于这一倾向;一种趋向将“大问题”探究拓展到感性具体的应用管理部门，与此匹配的分析和观点虽不具有普适性，对普遍性问题的概括和检验却提供了一种经验支持，是公共管理研究不可或缺的论域之一。登哈特(RobertB．Denhardt，2001)、席格勒(BeverlyA．Cigler，2007)以及其他对具体公共部门管理事务的考察体现了这一研究倾向。就理论重建而言，延伸研究和方法论变化对大问题的讨论更具意义。和传统公共管理研究给人的印象一样，在对公共管理“大问题”研究的梳理中学者们已经发现，研究方式或方法论选择的过度分散有可能使公共管理学研究重蹈“认同危机”的旧辙。
致力于理论重建的努力虽然使“大问题”研究者认识到了集中统一的某种重要，但远未达到贝恩设想的集中状态。相反的是，公共管理论域的“大问题”越来越多并日趋多元和分散。造成这种状况的原因可能是多样的，但研究方法的差异是主要原因之一。观察维度和逻辑起点的不同反映的就是方法论的一种差异。贝恩和柯林在早期争论中所以会各执己见，首先源于他们研究中选择的逻辑起点彼此不同。贝恩的研究从机构开始，因而微观组织和管理技术被赋予重要地位。柯林的研究从制度开始，民主政治、社会参与自然会被赋予更大的权重。为解决大问题研究中的分散化，卡拉汉于2001年发表了题为《公共管理“大问题”研究方法中连结与隔断的挑战》的论文，主张建立一种包容广泛、能够将不同层次的研究连接起来的新的基础或起点，用以克服单一维度或层面分析的局限。［8］493－499譬如，以社会作为研究起点或观察维度就可能具有这种包容性。社会是一个广泛系统，个人、团队、组织、制度等各种现象及其相互作用皆可有序地纳入其中。当以社会为基点考察“大问题”时，人们必须顾及社会系统中的相互作用及各种现象间的秩序与嵌套关系，对“大问题”的概括便容易趋向一致或融洽。站在社会角度看待组织与制度，以组织为起点的贝恩的研究和以制度为起点的柯林的研究便不再表现为形式上的严格冲突，而显现为本质上的交融或趋同。因为现实社会中的组织和制度是不可分割的两种行为方式。组织存在于制度之中，制度依靠组织得以建立和实施，它们皆属社会系统互惠存在的构成部分。
与卡拉汉直接从方法论角度寻求改进研究的做法不同，艾格雷诺夫和麦圭尔(2001)从公共管理对象及其存在方式与背景转换维度，体现了方法论变化对“大问题”认知的影响。在他们看来，不同的管理对象应当有不同的运行规律和管理理论，基于其上的“大问题”因此也应当是不同的。如果说传统公共管理理论多以单一组织的研究为核心，则现代公共管理研究必须致力于交互作用背景下的管理问题和规律。公共网络管理提供了发现这种问题和规律的一个平台。2001年发表的《公共网络管理中的大问题》是二人基于这一观点所做的尝试。受数学学科的启示，这篇文章首先也对“大问题”研究予以充分肯定。如果说希尔伯特100多年前对未来数学研究提出待解问题被传为佳话，那么它同时也向学术研究传递了一个信息:那些悬而未决的科学问题不仅不是学科发展的障碍，而往往相反是学科活力所在的象征。公共管理学应该属于这样一个学科，它需要发现并解决属于自己的核心问题。日益凸显的公共网络管理研究是这一学科的重要构成。网络意味着对单个组织的超越，在组织群体的交织中看待并实施管理，这与传统聚焦于边界清晰的单一组织管理有所不同。当公共管理面临的不是一个机构，而是多重组织如多重政府交织的存在对象时，既难以划定清晰的边界，也难以依靠线性的组织权威和官僚层级指令，便需要建构超越传统的管理理论，建立基于网络关系基础上的新的公共管理学说。为建立这样的学说，作者提出并讨论了与公共网络管理相关的七个“大问题”:(1)是否有一个等同于传统管理程序的功能网络，在网络管理中存在相同的计划、组织、人事、指导、协调、报告、预算即POSDCORB①?(2)网络管理中的群体决策与工作中那些基于行为科学或其他学习与决策过程的方法是否相似?(3)网络提供的灵活性是否超越快速的适应或程序调整?(4)网络以什么方式采用相互的自我责任?(5)网络中与组织法律理性权威相对应的凝聚因素是什么?(6)网络中的权力如何展示，它对群体问题解决的影响是什么?(7)公共管理网络产生不曾发生的结果吗?［9］295－326
三、非营利管理研究对“大问题”的回答
除方法论上新的尝试，将研究对象下延到公共管理学科的分支领域，透过对分领域问题的微观考察，寻求或检验对普遍性问题的回答，是新世纪公共管理“大问题”研究的又一倾向。在此方向，布鲁克斯和库珀的研究具有一定代表性。在2002年发表的《非营利管理帮助回答公共管理的大问题》中，布鲁克斯试图通过对非营利管理问题的分析寻找公共管理“大问题”的答案。这种分析从非营利管理研究议题的分布开始，目的在于发现“大问题”集中的领域。根据《非营利管理和领导》杂志编辑丹尼斯•杨(DennisR．Young，1993，1997)对“当代非营利组织关键问题”的界定和归类，布鲁克斯考察了1993至1997年该杂志的主题及所占比例，将其概括为如下几类:委员会治理8%;行政领导8%;人力资源管理12%;财政资源7%;对变化的战略适应9%;组织结构14%;表现度量8%;其他34%。考察1990至1998年其他一些非营利问题学术杂志发文的主题，发现基本议题也多集中于以上方面。由于这些议题与贝恩的“大问题”多有重叠，通过它们可以对贝恩的“大问题”做更深的透析。［10］259－266依据贝恩的观点，公共管理部门中的委托人即被选官员不能通过规则的强化很好地管理人的行为，由此导致微观管理中不信任、更差的工作绩效和更多规则的恶性循环。在缺乏较好绩效控制技术的情况下，打破这种恶性循环需要削减不信任，这要求合理界定委托人和人的角色。布鲁克斯认为，与一般公共部门相比，非营利部门的行政等级更具模糊性。譬如，非营利董事会负责其组织高层的监管时，经常会被要求产生诸如负责筹款、协调管理等具体的功能行为，由此延伸了董事会的责任链。当董事会这样去做的时候，意味着委托人可能就是人自己。这种委托人和人角色的模糊状态会影响董事会的有效治理。为了提高非营利管理的工作效率，董事会的任务应当合理地限于政策层面。
有效的非营利管理董事会倾向于与组织的日常行政无涉，它们对于操作层面事务的干预仅仅限于危机时期。这些特点与公共管理明显相似。在公共部门管理中，那些高高在上拥有决策权的委员会也常常对组织运行的官僚程序感兴趣，这不但会降低董事会的效率，还可能导致一类基于委员会介入细节而引发的危机。从中得到的教训是，董事会和委员会的操作干预都应限于危机时期，且危机干预必须是经济的。虽然非营利董事和公共部门的委托人有所区别，但二者关于微观管理的问题和答案是相似的。从非营利管理存在的问题和消解方向可以看出，为了消减公共管理领域委托关系中的不信任，澄清委托人的使命并将其在人层次的干预限于危机情境十分重要。
公共部门的雇员管理可以从非营利志愿者激励问题的分析中发现启示。雇员激励是贝恩提出的公共管理的又一个“大问题”。公务员的特殊地位使公共管理者难以像企业家那样解雇或奖励任何人;而公共管理绩效认知的困难既意味着道德约束的失控，也意味着不当激励出现的可能，并由此引发坏雇员驱逐好雇员的现象。在此背景下，考虑到公共部门较低的工资，非金钱补偿成为一种平衡机制。布鲁克斯对此的解释是:一个雇员在任何领域挣得补偿C，那里C=W+V。W代表着货币类收益如工资，V代表非金钱收益如工作满意。想象一个雇员在两份工作之间进行选择:一份是私营公司的工作，货币收入为Wp;一份是地方政府工作，货币收入为Wg。如果Wp＞Wg，但是雇员选择了地方政府工作，则存在Vg＞Vp，即非金钱收益在政府部门比私营部门更高。这表明公共部门对雇员的激励主要来自非金钱收益。和政府一类公共部门相比，非营利部门管理涉及一些特殊情形，如志愿者劳动力介入的货币收益为零(即W=0)，他们的收益补偿全部来自非金钱力量方面(即C=V)。如果货币收益为零，激励一个人成为志愿者参与非营利性活动的动力便只能从非货币收益方面去寻找。这种非货币收益虽然大部分不能为管理者所操纵，其主要方面却可以被分离出来予以考察，它们构成激励志愿者行为的主要因素。诸如:认识到活动的意义而为社会或社区改进而工作，做有责任的公民;表达个人态度，显示对他人的关爱;学习新知识和技巧，增加职业生涯的选择机会和能力;发展领导和团队技巧，建构自我尊敬，提升或赋予生命以意义;经历新挑战，丰富自身阅历，体验积极的组织文化，享受特殊时光。这一切对志愿者来说都是与货币收益不同的奖励。在志愿行为关系中，给予者和接受者会存在一种双赢情景，志愿者在给他人带来福利的同时也提升了自己。公共部门管理中的雇员激励虽不完全等同于志愿者的招募和保留，但二者之间的部分重叠使前者可以从后者得到启示。譬如，非金钱雇佣关系在公共领域和志愿者领域应当是被认同的，认识到形式多样的非金钱收益的激励价值，在不增加费用的情况下，管理者有可能实现对非营利或公共部门工作的改进;营销大部分无形收益对招聘、保留和激励非营利或公共部门的雇员都会有所帮助。
绩效度量是贝恩提出的公共管理的第三个“大问题”。对此问题的解答虽存在良好意向和努力，结果却始终不甚理想。人们致力于量化标准的发现和应用，不断强化投入产出意识，公共管理的绩效评价依旧充满模糊性。普遍认同的原因是，目标的多元化使公共部门的绩效度量难以有明确的界定和标准，也缺乏让公共管理者自己去澄清的激励。布鲁克斯认为，公共机构中也许不存在像企业生存必须维系的那种可测度的成本或利润底线。非营利管理存在类似的情形。一方面，非营利组织必须拥有并认识到它的生存底线，以避免倒闭或消亡的风险;另一方面，非营利组织也存在目标的多维或模糊性，且经常被寄托或赋予公共使命。在此状况下，发展一种绩效评估的多维方法，是度量非营利领域业绩表现的合理选择。布鲁克斯介绍了库什纳和普尔(Kushner，RolandJ．，andPeterP．Poole，1996)围绕这一问题构建的模型，该模型从4个维度界定非营利组织的业绩表现:(1)是否获得机构运作需要的充足资源或资金;(2)是否以最小成本或效率的方式产出所需要的东西;(3)是否以依据组织使命的要求达成了既定目标;(4)机构服务的顾客是否满意。在目标多元的非营利系统，这些维度都存在于一个反馈环中。例如，资源的不足既可能引起操作缺乏效率，也可能拟制承诺的目标达成或伤害选举人的满意，而这些负面效果又会引起更大的资源危机。因此，任何对这些维度的忽略都会产生对组织绩效理解的残缺。绩效考察的这种多维方法对公共部门管理富有启示。全面质量管理在政府机构的应用就具有这种多维特点，涉及对“顾客”满意、目标达成、持续改进、员工参与等多方表现的度量。比较非营利管理与公共部门的业绩表现可形成如下共识:寻求单一公共机构业绩表现的度量方法可能是不合适的;业绩表现的构成不仅包括组织的运作效率，选民满意，也包括机构资金的重组和目标的达成。这些维度存在着一种相互影响的反馈机制，忽略其中一个因素同时意味着其他方面可能存在麻烦。公共部门的绩效度量应同时在多个维度来展开。
四、延伸研究:对行政伦理“大问题”的考察
公共管理在理性意义上应当有其规范的伦理基础，但这种基础具体是什么却时常困扰着公共论域中的许多学者和实践者。2004年，库珀发表了《行政伦理的大问题:对集中研究和合作努力的需要》一文，将“大问题”研究延伸到行政伦理领域，试图对公共管理伦理的规范基础给予说明。［11］395－407
对这一问题常见的非正规表述是:哪种伦理在政府行政决策中应当被采用?每一个人都有自己基于宗教、政治、文化或生活经验及其他社会化经历之上有个性的伦理观点。除此之外，社会上还存在称之为“职业伦理”的行为规范，公共行政伦理既是这种规范的一部分，也是公共管理理论研究纵深发展的重要领域。库珀概括了这一领域备受关注、可视为公共伦理选择价值基础的5个议题:(1)政权价值与宪法理论。自由、平等和财产权是与此相关的规范价值。(2)公民权理论。公共行政管理代表公民，是以信托形式行使公民赋予的权力，并承担责任代替公民处理公共事务。(3)社会公平。社会公平是政府行为核心的组织原则，该原则虽从未单独成为被接受的中心，却是行政伦理主要的价值规范之一。(4)美德。美德不是一个高高在上的深奥假定，而是生活中常见的性格特点或道德现象，将其理解为行政伦理的特点之一是对理性主义的矫正。①(5)公共利益。公共利益作为政策和行政决策的终极原则发挥作用，提醒并约束公共管理行为必须代表广泛分享的人民利益而不是特殊群体的独占利益。这些具有美国特点的价值规范是否和怎样适合于其他国家令人深思。行政伦理规范的创造因国家而异吗?有没有可称之为全球行政伦理的东西?如果行政伦理是社会性建构的，当社会交往使世界正变成相互依靠的整体时，是否会出现或建构出公共行政管理的全球伦理?与此关联的公共行政伦理的一个“大问题”是:基于个别国家或地区社会基础之上的行政伦理范式在全球适用吗?库珀的回答是肯定的。早在《跨国世界的公共管理伦理》(2000)中，库珀与其合作者尤德(DianeYoder)就对这一问题给予了正面解答。他们考察了自1970年以来大量的国际条约、协定、合同、公约和项目，发现其中蕴含着一些彼此认可或共同追求的价值观基础:自主决定、自由、真诚、信任、善始善终。这些价值观既与美国文化相吻合，也适用于其他国家或地区，只是人们常常不知道它们怎样被世界其他国家或地区所采纳。譬如，缺乏透明度产生的负面影响或破坏作用使得任何一个政府都面临压力，如果某个政府期望它的国家能够长期繁荣和稳定，就不得不增加其政治决策和公共管理的透明度。作为对政府信任的基础，透明度就可能成为全球公共管理追求的伦理价值。如果全球性价值伦理确实存在或能够为人们所重建，是否会导致多样性世界文化的破坏或同质化、西方化?库珀的回答是否定的。尽管不同文化覆盖的融合是可能的，但人们依旧可能在一个包容广泛的文化中保持其生活与行为个性，一方面富有地区特点，同时又介入全球文化。
如何进行组织设计以支持伦理行为是库珀认为的公共行政伦理的第二个“大问题”。以迈欧格拉姆(Milgraam，1960)在耶鲁所做的实验和津巴多(Zimbardo，1970)在斯坦福所做的实验为例，库珀分析了层级官僚组织的两个局限:不仅在激励职员的行为方面是失败的，而且常常阻碍他们产生正确的伦理行为。譬如，在迈欧格拉姆的实验室中，不同年龄、性别、职业、宗教倾向或教育水平的受试者，在有关提示和组织文化的诱使下，多会产生抛弃个人伦理责任的异端行为，如以痛苦和危险的方式对他人实施电击。迈欧格拉姆将这种现象解释为“角色转变”，即通过心理角色的逐渐过渡，受试者从相对自治的主体存在变成了实验意志的某种工具。
当人成为工具时，便不再为个人的行为承担伦理责任。津巴多的实验则发现，大学生在模拟监狱分配的角色中，很快会变成对犯人有虐待倾向的恶劣的护卫，或对其他人和护卫实施侵略性报复的囚犯。在此，护卫和犯人一样被组织中关联的角色所俘获。这些与有关文献用“组织人”、“微观政府”或“组织支配”概念刻画官僚组织对其成员行为的塑造作用十分类似。“组织人”概念(WilliamH．Whyte，1956)描述了组织成员如何忠诚地被组织所捆绑，以至于毫无疑问地依据组织的期望决定自己的行为;“微观政府”概念描述了不管伦理和法律如何规定，雇员都被要求是他们组织监督者的命令服从者;“组织支配”范式则反映了组织通过强化能够使其利益最大化的心理威胁支配它们雇员的生活，由此导致成员行为的单调或片面化。大量文献和行政伦理案例显示，组织倾向于剥夺或阻碍其工作人员坚守他们的职业良心或伦理自由。是否能够建立一个倾听并支持伦理诉求的公共组织，有赖于公共管理伦理专家和组织问题专家的合作努力。库珀提出的最后一个伦理“大问题”是，为公正起见，什么时间应该平等或不平等对待人们?传统观点认为，为了公正地对待每个人，必须同样地对待每个人。20世纪中叶后社会的多样化发展对这一观念提出挑战。公民权运动、反贫困运动、妇女运动、环境运动、学生运动以及其他伦理运动以前所未有的多元诉求迫使人们意识到，同等待人未必对每个人就是公正的。在回应多元化的公民社会及其偏好与诉求方面，基于理性化、标准化的传统观念有着名不副实的困难。客观的情形可能是，在接受以官僚机构为中心给予的服务时，许多公民经常觉得他们得到了不公正待遇。由此引出的一个伦理问题可能是，公正并不要求任何时候都同样地对待人们。
在一些情况下，它要求给予相同待遇;在另一些情况下，则可能需要差别待遇。但清楚理解这两种公正方式的标准时常也是困难的。在一些案例中人们能看到公正与差别待遇如何取得一致性，譬如，公共政策涉及残疾人待遇时给予的特殊照顾，在社会心理上通常是被接受和支持的。在一些案例中，人们却茫然于明显的观念冲突，譬如，同性恋者们基于平等的观念坚持维护他们结婚的权利，要求同性恋者之间对忠诚的承诺应该被像其他人那样得到对待;持反对意见者则认为婚姻应该仅仅存在于异性之间。由此引起的激烈争论是:什么样的资格应同等对待，什么样的同等对待应该禁止?以相同方式对待每个人也许不是理想的普世价值观，但何时需要平等对待，何时需要不平等对待，则常常使人限于困惑。如果公正和平等待人不总是等价的，我们必须解决这样一些关联问题:什么时候不平等对待是公正的，什么时候平等对待是公正的?是应该标准化每一个问题，还是给予一些情况特殊考虑?假若各个方面的情况都要考虑，又如何对标准化和多样性进行综合?
五、价值与启示
关键词：弹性工作制 应用 饭店业
研究背景
随着中国比以往任何时候都更加融入国际市场，2008年的全球金融危机在很大程度上影响了中国的经济，特别是那些东南沿海的进出口、劳动密集型加工行业。2009年一季度，江苏、上海、广州、浙江和山东的进出口额与上年相比，分别下降27.9％、26.3％、21.7％、19.4％、20.3％。生产定单和出口的减少造成了很多企业减缓甚至停止生产，这就导致了企业通过裁员的方式降低成本，超过300万的失业农民工正是最好的注解。另一方面，一些地区通过弹性工作制(或灵活用工制)的方式解决这个问题，比如，深圳市在2009年5月13号通过了“深圳市实行不定时工作制和综合计算工时工作制审批管理工作试行办法”，试图通过加强对弹性工时和报酬的监督，解决企业内的用工问题。
然而在欧美。弹性工作制的兴起适应了上世纪80年代的工作在设计、工作丰富化、扩大化的要求，这是对传统的固定工时制和工资率挑战的结果。随着在这些国家的工业化的进展，社会责任、家庭生活、工作――生活平衡成为普遍呼声，同时，越来越多的女性和学生都参加到工作中来，这些都促进了弹性工作制的产生。饭店行业一直被认为是使用弹性工作制的典型，在这里随着季节的变化，临时工、兼职、小时工、劳务派遣工都被大量的使用。这篇文章将通过北京两个大型饭店的比较，展示弹性工作制如何被用作管理手段而加强对工人的控制，和侵蚀工人权益而降低劳动成本，而且在现阶段经济社会条件下，弹性工作制的制度化不应该大规模普及。同时也不是所有的工作都适合此种制度，在使用弹性工作制之时要以工人的意愿为前提，在工人要求使用的情况下，强调企业与工人进行协商，而采用适当的方式。
弹性工作模型和弹性
与其他产业的企业一样，利润也是饭店运营的基本追求。面对逐渐加剧的竞争环境，企业不得不选择新的管理方法以更有效的使用劳动力，适应变化的市场。在适当的时间地点使用适当的人力是企业所期望的。因此劳动成本通常被视为企业成本中最灵活的部分，也是最容易缩减的部分。弹性工作制和雇佣弹性为企业经理提供了控制劳动成本的新方法，在合同形势、报酬支付方式、工作时间等方面的弹性方式，构成了灵活用工制主要方面，也是企业实现上述管理目标的主要手段。
在饭店行业，降低成本是企业的一个长期顾虑，一些企业通过提高房价、餐价、电话费等方法增加收入和利润，一些企业通过精简操作流程、减少食物种类、重新设计房间以便更容易清扫等方法，还有一些懒惰的企业仅仅通过裁员、冻结工资增长、取消一些工作岗位、减少工作时间等方法降低劳动成本。所有的这些方法都显示了一定的弹性，可以归结为弹性工作模型，这与传统的单一标准的劳动合同和工作方式的制造业是非常不同的。这种工作方式是作为一种减少劳动成本、提高管理控制的方法而出现的，尽管它被宣传为能够满足员工的个人需求。但是作为主体员工几乎不能够享受到这种方式好处，仅仅是一小部分人，主要是管理层成为受益人。
自从Atkinson(1984)提出了‘核心一边缘’的弹性工作模型后，关于这种工作方式的定义、范围、在不同组织中适用情况的讨论越来越多。弹性工作模型强调了核心、边缘员工的分化，以及他们在功能、数字、财政弹性上的不同处理方法：核心员工作为能够决定企业生产的主力，享有更多的功能弹性，所以他们能够选择不同的工作任务以提高生产率；边缘员工则对企业不那么重要，比如清洁工、秘书等，他们被安排更多的数字弹性，以减少劳动成本，适应市场变化；财政弹性更多的是指更加容易反应外部市场的薪酬支付系统。在实际中，雇主愿意使用弹性工作制是因为这是一个更能适应市场波动和减少劳动成本的有效方法。对于员工来说，只有很少的人可以享受这种方法带来的自由，而大部分人得到的只是工作条件的恶化。
在饭店行业，数字弹性是最多的方式，因为这里缺少清晰的权威结构，部门化倾向严重，部门经理对所辖任务和人力的分配有很高的决定权。在英国，只有各级经理才能算作核心员工，他们享有多技能培训、地区选择等优势，同时内部劳动市场流动几乎停滞，80％的职位空缺都是从外部市场招聘而来；同时，急剧增加的临时工、兼职工不仅是经济发展的结果，也是弹性工作方式推广的结果。一些学者已经证明了数字弹性在饭店业的主要表现方式，其主要包括大量使用临时工和兼职工、减少人员数目、外包和降低工资。比如，在澳大利亚58.6％的饭店员工是散工和兼职工，在英国这个数字是43％。雇主们相信使用零散用工的方式不仅可以保持员工总数，还可以通过给予或收回工作职位作为奖励或惩罚的方法，更好的施加对雇员行为的控制。而且，企业一般只支付给他们最低工资，还可以减少保险和其它福利的支付，比如婚嫁、产假、病假等。
对于企业高层管理者来说，基层员工数量是应该被严格控制的，通过外包和增加工作强度可以把员工数量控制在最低。对于餐饮和住宿部来说，工作内容没有变化，但工作量却增加了。比如，美国一些饭店为了提高服务质量，在住房内增加了一些用具。像咖啡壶、吹风机、熨贴、打印机、传真机等，清洁工在房间数目没有减少的情况下，也必须清理这些额外的设备在厨房，夜班没有安排洗碗工，所使用过的餐具都被堆积起来留给第二天上早班的洗碗工，对他们来说，工作量被加倍了，但仍然没有额外的报酬。同时，外包也成为一种常见的形式，这主要是为了减少管理成本和责任。外包通常包括以下的功能：薪酬计算、公共区域和夜班保洁、集中采购、报税、系统维护、洗衣，或一些餐厅等。因为这部分人员不是饭店的直接雇佣的员工，所以他们的薪酬支付、保险等都由外包公司负责。
不仅如此，饭店还经常使用低工资策略，甚至在整个行业快速扩张的那些年里也是如此。在美国，2000年清洁工的平均工资是7.54美金／每小时，即使是在纽约等大城市，行业整体平均工资也只有9.20美金每小时。在澳大利亚，饭店业的平均工资只有全国平均数的73％到86％。全国性最低工资的存在，使得散工和兼职工只能拿到最低数额。同时，非全职工的数量不断增加，也使得每周平均工时数从1960年的39.9小时降到了2000年的31小时。因此，出现了两极化的趋势，饭店一方面增
加一部分员工的工作时间和强度，另一方面又大量使用短期的散工，这两种实践的共同目标是减少劳动成本。
在中国，改革开放不仅带来了外国投资，也带了其管理方式，散工的使用、工时的延长、工作强度的增加、实际工资的减少，成为饭店行业的普遍现象，不仅是在外资企业和民营企业里，重组后的国有饭店也采用了类似的策略，以适应逐渐加剧的市场竞争。
实例背景介绍
在一年的参与式考察中，笔者在2家饭店中各工作了6个月额时间，其中在外资独营A饭店中，笔者主要在人力资源部，在国有饭店B中，主要在餐饮部。在整个调研过程中，笔者在参与饭店日常运营工作的过程中，还积极阅读饭店政策、文件等材料，和不同部门、不同管理级别的人员进行访谈，或通过平时工作中的交谈，了解饭店的管理策略和方法，员工的反应，经理和员工之间的关系，从而对饭店行业的管理和劳动关系有了直观的了解。
A和B饭店都在北京朝阳区，这里作为北京经济最发达的地区之一，有很多国际、国内大型企业的分公司或办公室，而且也是外国使馆比较集中区域。两个饭店都是5星级，其中A于1999年开业，拥有480个房间，两个餐厅，近800名员工，由一家国外cD酒店管理集团进行运营。饭店B于1988年开始正式营业，是国家一个部委下属企业，拥有13个餐厅和酒吧，超过600间客房，以及其它娱乐设施，共1500多员工。B于1999年改制后，成为股份制公司，由国内较大的EF饭店管理集团控股和管理。
合同形式和工作条件的多样化
两个饭店都使用了多种合同的方式来增强对员工的控制和减少劳动成本，在逐渐减少正式工的同时，开始增加其它用工的数量，其形式主要包括：散工、兼职工、实习生(学生)、临时工。在饭店营业初期的员工都基本是正式工，他们有正式的劳动合同，期限分别为1-5年，享有饭店提供的各种福利和奖金。随着运营地进行，这部分员工要么被提升成主管或经理，要么流失去其它的饭店或企业，只有少量的还停留在原来的岗位上，在正式工数量减少的同时，散工的运用逐渐普及，饭店不仅在个别岗位上使用散工。甚至将整个部门外包出去。到2006年底，A饭店只有78％的正式工，B饭店的数量不足75％。这些变化的基础，就是改革过程中逐渐形成的劳动力市场和劳动合同系统。
在实际中，国企饭店制作出更多种合同形式和名称。比如，A饭店有四种合同方式，正式工指直接和饭店签订合同，散工主要是外包中介公司提供，实习生主要是旅游或饭店管理学校的高年级学生，他们的工资是递减关系，还有少量的兼职工主要是“宴会嫂”，指在饭店准备大型会议而缺少人手时中介提供的人员。而在B饭店中，合同名称有了更多变化，有正式工包括开业后留到现在的和社会招聘的员工，其中部分签订了无固定期限合同；正式工待遇主要是选择留在饭店工作的学校实习生；上海同志指总部派到饭店做技术支持，国际外聘指有其它国家国籍的人员，借聘指从其它国内饭店录用来的人员，这三类合同主要提供给中层经理职务，特别是一线部门。如餐饮部、前厅部，他们的工资福利比同级本土经理还要高；实习生；兼职工和散工。B饭店设置多种合同方式的主要原因是给随管理等级而逐渐增大的工资差距提供政策保证，渐增的工资差距以不同的合同形式为解释。一方面饭店可以将3000-7000美金每月支付给中高层经理，另一方面大部分的基层员工只能拿到1000出头的月工资。多合同制的存在是饭店区别对待不同技术能力的人员的实施手段。即以合同形式区别核心和边缘员工。
在所调查的饭店里，散工、兼职工、临时工主要包括两部分人，其中之一主要由国企下岗职工、买断人员、提前退休人员、无北京户口的外地配偶组成，主要被安置在公共管理区域的卫生清洁、洗碗工、部分厨房准备工作，他们是由中介或街道办事处组织介绍而来(后者是在国企饭店殊例子)，每月工作6天，实际收入在每月600-700元之间；还有一部分从事技术工作，如工程部的饭店电路或线路的日常维护，他们实际收入在1100-1300元之间。为了减少和正式工的工资比较，饭店甚至会将整个功能部门外包出去，比如洗碗工都是由外包的散工组成，这样同一工作没有正式工，也就不需要将散工的工资提升到正式工水平。而且，饭店还可以减少保险责任、管理费用。实习生实际上成为收入最少的群体，他们每月收入在300-500元之间，饭店除了提供食宿之外，还要向学校交纳部分管理费。对于学生来说，没有一年的实习经验则不能毕业，没有学位证书，所以他们不得不被学校作为廉价劳动力交换给饭店。学校不仅可以得到一部分管理费用，还可以利用学生不在学校的空缺安排新的学生住进学校宿舍，当然实习学生还要交纳住宿费。对于饭店来说，可以得到廉价、年轻的劳动力，既可以放到一线的餐厅或前台，也可以放到客房，而且一年后如果实习生选择留下来，饭店还可是省去培训所用时间和投入。因为劳动法和劳动合同法没有对实习生提出规定，也就没有相应保护，当他们出现工伤时，饭店和学校容易出现推卸责任的情况。在非正式用工日益增加的情况下，如何保证他们的利益，减少灵活合同化对他们权益的侵蚀，还有待讨论。
弹性工资和逐渐减少的实际收入
上世纪90年代初期，五星饭店的工作还被视为工资收入较高的，B饭店的一名老员工说在饭店开业初期就已经拿到近900元月工资。但是最近十几年饭店平均工资增长十分有限。以北京为例，饭店正式工的年平均工资从1990年的2874元到2006年的24822元，而同期的北京所有行业的平均值从2653元增长到40117元。这也是其它一般行业的普遍特征，缺乏年度工资增长制度和长期以来形成的低收入印象，是实际收入低的原因。弹性工作制中财政弹性主要涉及工资的支付和计算，其主要表现在三个方面：基本工资的降低和弹性工资比重的增加，收入来源的转移，和现金利的减少。
国企改革中一项重要措施是对工资制度的改革，即绩效工资的应用，然而在实际中并没有达到预期的效果。在国企B饭店中，员工月工资主要由两部分组成：基本工资占60％，在500-700元之间；浮动工资占剩余部分，其建立在“绩点”的基础之上，普通员工绩点范围在45-62，主管到餐厅经理的绩点为75-110，绩点值从8到15元，与饭店收入直接挂钩。但问题在于，绩点值只有饭店高层经理决定。普通员工不知道饭店的营业额和利润，也不知道绩点值如何计算。有的员工反应，绩点值已经在10元停留几年而没有变化，这样饭店在增加弹性工资比重的同时减少其数量，从而减少总的工资支出量。而在A饭店中，员工的平时工资是在合同上规定的固定数额，与饭店和个人绩
效无关，涉及这一部分的薪酬以年终奖金的形式表现出来，其数额在综合考虑饭店利润和员工个人绩效评估的基础上，每人分别给予3.25-4.25倍月工资，发放时间在春节之前。反观B饭店，只有每年两次的双倍工资，但双倍的部分只是基本工资，总数额只有很小的部分。所以，以个人绩效为名义的弹性工资在实际上成了饭店员工低收入的原因。
同时，由于饭店工资在长时间内没有明显上涨，饭店通过引入顾客和供货商与员工工资产生关联。在B饭店，一位工作了18年的老员工税后月工资只有1022元，许多与其同时进入饭店工作的都有相同的情况，其中只有个别人得以提升到中层经理，余者大部分是女性，要么已经离开饭店，要么留在饭店忍受低工资，因为年龄关系她们很难在市场上找到类似或更好的工作。为了转移员工对饭店低工资的抱怨，饭店还把顾客的评估作为奖励的标准，让供货商为饭店促销其商品提供现金奖励，或者饭店推出贵重服务和食品，以现金方式奖励“推销”出这些商品的员工。但由于二线员工没有接触顾客的机会，所以只有一线员工，特别是餐饮部、前厅部、客房部的员工才有机会得到这些奖励。在实际操作中，也只有那些餐厅经理、主管、工作时间较长的员工得到过这些奖励，因为他们有更多的经验和机会接触有消费能力的顾客。通过这些方式，饭店既可以把员工对绩效工资的要求的压力转移到顾客的评估上，从而减少实际奖金的发放，又可以增加员工对饭店服务产品销售的积极性。
弹性工资的另一个方面表现在现金性奖励的减少，和获取难度的增加，从而减少对员工实际奖励的支付。比如。在B饭店的全勤奖从开业时的每月50元降到每三个月150元，再到现在每六个月210元，在此期间，员工不能休年假、国家法定假日、病假以外的任何假期或迟到，否则都没有奖励。其它方面表现为，对顾客评价高的员工的奖励由现金改为到兄弟饭店的免费住宿，这是一个双向过程，即双方饭店可以互派员工，从而饭店可以不用支付额外费用。简单的说，饭店在尽量减少现金性劳动成本支出，转而以其它方式支付。
作为饭店的中高层经理，营业收入和利润是衡量他们业绩的标准，也直接关系着他们的额外收入，如何在短期内提高利润量是其主要考虑目标。固定投资在新项目，或通过培训提高员工服务技能和质量，来提高服务价格和吸引回头客的方式，需要较长的时间来体现效果，而且需要大量资金的投入。而通过抑制工资增长，减少实际工资的发放，减少现金奖励等方法可以减少劳动成本，从而提高同时期的利润部分所占比倒。增加其在与酒店管理集团谈判中的资本。与此同时，广大基层员工的工资则被作为牺牲的部分，而没有给予足够的考虑。
利用灵活工时制来延长工作时间和减少加班费
灵活工时制和综合用工制是弹性工作模型支持者所为推崇的，因为其可以为企业和员工提供更多的工作时间选择。但实际上，这种方法已经成为企业规避支付加班费和延长员工的工作时间的主要手段，其主要表现在加班费支付形式的转型、改变班次时间设计和工时纪录手段。
两个饭店都存在管理层想要减少加班费支付的想法，其具体表现形式是“还休”和“返休”。前者当发生加班情况时，由直线经理和员工个人纪录加班时间，当累计到8个小时后，饭店给予放假一天作为补偿，即“还给”员工休息时间；后者是当工作不忙时。经理会叫员工提前几个小时下班，等有加班需要时要求其进行工作，即要求员工“返还”提前休息的时间。这两种方式的特点都是以时间交换时间，避免现金支出。开始都是在小范围内进行，后来成为饭店正式的规定。但这些方法的问题在于，《劳动法》中规定加班的报酬为1.5、2、3倍平时工资，作为补偿的时间也应至少为1.5倍平时工作时间。但劳动法和相关法律条文中没有相应规定，这不仅为饭店减少实际加班费偿付提供了方法，也为其使用综合计算工时提供依据。在2008年金融危机中，两家饭店都提出了增加无薪休假的做法。即每周工作日由5天减少为3-4天，同样工资按照实际工作时间计算。但在实际中，员工经常被要求工作半天，原来的2天休息也被拆散，一周中有可能6-7天都在工作，考虑北京交通问题，员工们来回路上时间可能要2-4个小时，再加上饭店长期形成的早到、晚走半个小时的传统，有的员工抱怨实际工作时间并没有减少，而且一周两天的固定休息却被剥夺了。可以看出，综合计算工时制是将还休和返休等偿付加班费的方法变成正常工时安排，在本质上是剥削工人休息时间的有效手段，而且没有触犯法律的效力范围。
尽管1995《劳动法》第三十六条规定“国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时的工时制度”，但在实际工作中的工作时间远多余这个时间，具体的方法有两头班，八天循环制，三天循环制等。两头班要求员工工作上午6-10点，下午5-9点，以覆盖最忙的早餐和晚餐，尽管理论上中间为自由休息时间，但不可能得到彻底休息。A饭店的工程部实行“两早、两中、两晚、两休息”的八天循环，其工作时间为每周平均48小时。B饭店餐厅的吧台，工作时间是“一天12am到12pm。接一天12pm到12am，接一天休息”，其实际月工作时间为11 5*2*10=230小时，而正常工作时间为8*22=176小时。这些方法产生的原因都是因为人员减少，而通过改变班次设置的方式以现有的人数完成工作的临时描施，其结果是实际工作时间的大大延长。当经理层发现现有的人数也能完成任务后，不仅将这些安排制度化，而且也不会急于恢复员工数量到之前水平。这些工时设计都遵循了弹性工作时间原则，但都是饭店从节省劳动成本的角度考虑而强加给员工的。并没有考虑大多数员工的意愿。
同样，实际工作时间和加班时间的记录和考核也是实际中的一个问题。在还休和返休中，加班时间由值班经理和员工个人分别记录，由于时间、记录工具等原因，经理会有漏计错计等情况，与员工自己记录时间不一致。而且，随着离职人员的增加和补充人员速度变缓，很多员工的加班时间得不到偿付，因为这需要其它员工来补充工时，于是积累越来越多，甚至到离职时也得不到补偿，这些都容易造成争议。虽然饭店有旺季淡季的基本预期。但行业的随机性特点决定了不可能进行精确预期，如果连续的加班，人员又不充足，还休返休的时间无法按预期执行，累计多了，饭店在提供支付时会用扣除员工病假等福利提供的带薪假期。因此可见，弹性工时和综合计算工时很容易为企业提供规避加班费偿付的借口，从而伤害工人的利益。
试行政策的一些问题
尽管深圳的试行政策强调了政府的监管，但同时也将适用范围扩大到企事业单位、政府机关、社会团体等组织，这就给弹性工作制和综合计算工时的大范围应用
提供了法律依据，这将实际上损害工人的权益。
首先，前面的讨论已经证明了弹性工作制是企业实行的一种加强控制工人和降低劳动成本的方法。最初提出讨论的弹性工作模型需要不同的核心――边缘员工、功能、财政、数字弹性的变化组合。然而，中国还不具备大规模普及弹-陛工作制的经济和社会基础。以工厂为基础的劳动密集型企业、固定工时和班次还的全日制是主要工作形式和薪酬支付的基础。过低的收入使得工作成为必须，而没有平衡工作――生活的需求。尽管弹性工作制可以为有需求的人提供优势，但这些主要是中高层管理人员，对于主要的在生存线挣扎的员工来说，提高工资和正确支付加班费才是他们主要的要求。
其次，在现实情况下由于劳资双方的不对等权力，工人要保证自己的权益不受侵害也困难重重。在企业中，经理拥有决定权。于是实际工时、人员安排和加班的计算要依靠他们的决策、记录，如何保证员工的工作时间都得到正确的记录是一个问题。而工人没有足够的权力对不公正的决定提出反对，除非他们已经做好离职的准备。因为尽管相关的劳动法律对保护劳动者的权益做出规定，但缺乏实际的执行能力造成其维权的困难。尽管劳动法规定企业不可以随意开出员工，但企业可以利用自身的惩罚机制而与那些他们不想要的人员解除劳动合同。同样，法律对这些情况没有给出相应的保护措施。
最后，试行政策强调了工会的作用，但这本身就是一个长期存在的争议。中国工会是一个由党控制的、高度集中的、自上而下的组织，其主要任务是促进经济增长、保护工人利益、维护社会稳定、增加工作和培训，主要手段为协调而非集体行动。然而，中国工会缺乏劳资矛盾对立下解决问题的传统，而且更多时候是帮助企业管理层说服工人接受管理决议。同样工人对于工会的认同也不一而足，虽然一些地方工会做了许多工作，但是工会能在多大程度上代表工人的利益也是个值得考虑的问题。
