时间：2022-10-05 09:36:55
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇财政支配论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
内容摘要：我国现存的财政支出结构与完善公共财政制度需要之间还有不小的差距，本文梳理回顾了我国“十一五”期间财政支出结构发生的积极变化，并结合我国经济发展实践，提出了我国财政支出结构进一步调整的方向和路径选择。十七大报告提出了“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”，这意味着我国公共财政体系的改革进程，由此前政府自身的制度建设开始向满足公众对基本公共服务的需求延伸。
顺应时展的需要，党的十七大又提出了要完善公共财政框架体系的任务，更加体现了财政的目的开始向公共性转移，体现了面向平民纳税人的一种民主化财政的新起点。而要围绕这一任务深化公共财政体制改革，财政支出结构的进一步调整和优化就成为其关键环节。公共财政是指市场经济条件下，由国家来提供公共服务和公共产品的一种活动。它的核心是政府对社会财富的再分配，但与原来的财政制度相比，它更注重分配过程中的公共性、市场性和法制化。我国1998年开始进行公共财政建设和公共财政体制创新，经过十余年的发展，已基本形成了公共财政体制的雏形。
我国财政支出结构的积极变化
财政支出政策是国家宏观调控的重要手段，“十一五”期间，按照建设公共财政体制的要求，以科学发展观为指导，坚持以人为本，我国财政支出结构不断调整，出现了以下几方面的积极变化：
（一）财政保障范围有进有退
一方面逐步减少非公共服务支出项，压缩经济建设费支出，严格控制并努力节约行政管理费等一般性开支；另一方面，着重保障政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，重点加大“三农”、教育、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护等公共服务领域的投入。我国财政支出结构正在逐步突破传统的、偏重于经济建设的供给模式，向以公共服务和宏观调控为主要内容的新模式转换。
（二）财政支出的公共性、公益性特征日益明显
2008年，中央财政用于“三农”的支出合计为5955.5亿元，比上年实际增长37.9％；2009年，中央财政用于“三农”方面的支出达到7253亿元，比2008年增长21.8%，主要用于增加对农民的补贴，大力支持农业生产，加快发展农村社会事业；2010年，中央财政用于“三农”方面的支出拟安排8183.4亿元，比上年增加930.4亿元，增长12.8%。同时，2009年中央财政教育支出1981.39亿元，增长23.6%，保障教育优先发展；安排社会保障和就业支出3296.66亿元，增长20.2%，重点支持完善社会保障体系、促进就业等；安排医疗卫生支出1277.14亿元，增长49.5%，推进医药卫生体制改革、增强基层医疗卫生服务能力等民生支出增幅明显高于财政支出平均增幅，表明国家收入分配重点逐渐向城乡居民倾斜，财政在支持改善民生方面投入力度不断加大，取得实质性进展。
（三）中央财政转移支付力度加大
近年来我国财政收入连年大幅超收，为逐步解决中央与地方财权和事权不相匹配的问题，中央政府开始有意识的加大对地方的财政转移支付力度。2008年，中央对地方税收返还和转移支付22990.76亿元，增长26.8%，占地方财政总支出的比重为38%，其中中西部地区财政支出平均54.4%的资金来源于中央财政转移支付。2009年，中央对地方税收返还和转移支付28621.3亿元，较2008年增长了24.5%，地方财政支出的39.1%来源于中央财政转移支付。2010年，中央政府进一步将中央财政税收返还和转移支付提高至30611亿元，增长7%，为更好地实现地区基本公共服务均等化提供了有力的资金保障。
我国财政支出结构存在的问题
随着社会主义市场经济的发展，公共财政体制建设稳步推进、成效显著，但也应该清醒的认识到，目前的财政支出结构与公共财政的要求还有诸多不适应之处。
中央财政支出规模不断扩大，但公益性支出总量不足、结构不合理。2008年中央财政支出36319.92亿元，增长22.8%；2009年，中央财政支出43901.14亿元，增长24.1%。但在中央财政支出规模不断扩大的同时，2009年中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计7426.48亿元，占16.9%；中央财政用于“三农”的支出合计7253.1亿元，占16.5%。相比内地，人口不足800万的香港，2008至2009财政年度预算中，教育、社保分别占特区政府开支的23.8%和17.6%。显然，中央财政支出中公益性支出积累还很薄弱，总量依然不足，而且公益性支出在地区间、各项目间的分配也缺少科学合理的执行标准，重点项目不突出，财政支出分配的随意性加大。
中央财政支出的透明度和公开性较差，缺少公众监督。政府浪费是影响民生投入的一大因素，政府浪费的根源在于从预算的编制到执行基本由政府部门主导，它优先考虑部门需求和利益在所难免。审计部门的审计力度虽然逐年加大，但由于审计缺少严厉的问责制度相配合，相关违规乃至违法行为仍在不断重复出现。加之现行制度下公众无法介入监督，使得各级政府部门更加无所顾忌，公众的利益就无法得到完整体现。
转移支付制度不够规范。目前我国转移支付制度主要包括：税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。这其中税收返还所占比重较大，但税收返还额度取决于地方经济发展程度，因此更利于发达地区而不利于欠发达的中西部地区，不仅不利于均等化的实现，反而使两者之间公共服务能力的差距更加扩大。我国的一般性转移支付尽管有均等化的功能，但所占比重过低；专项转移支付的比重虽然较高但透明度较差。
公共财政框架下我国财政支出结构优化的原则
在推动公共财政体制改革、完善公共财政体制建设的过程中，财政支出结构进一步调整和优化应掌握以下原则：
有法可依原则。公共财政框架下财政支出结构的优化，必须以法律制度为基础，以程序合法为要求，以规范运作为准则，即要完善各项规章制度，做到有法可依。一是要依法编制年度预算，并强化预算执行和监督；二是要明确中央与地方的责权利关系，推进中央政府财政转移支付制度建设，同时对地方在转移支付的投向问题上进行合理的监督和规范。
统筹兼顾原则。统筹兼顾原则是指政府公共支出结构的安排，必须从全局出发，分清主次，适当照顾各个方面的需要，妥善安排和分配财力，以保证政府各项职能的实现和国民经济的协调发展。同时安排公共支出时要做到统筹兼顾与突出重点相结合，应将资金力量集中于政府公共服务职能的实现和社会发展关键领域建设，避免出现资金平均分配的现象。
可持续发展的原则。要妥善处理好当前与长远、经济与社会、人与自然和谐发展的关系，科学有效地配置政府财力资源，促进经济社会可持续发展。
公平性、均等化的原则。我国社会事业发展相对滞后，基础比较薄弱，社会保障总体上覆盖范围较窄、标准较低，且农村人口所占比例高，地区间、城乡间基本公共服务水平差距较大。要运用财政政策和财政分配手段，调节居民收入差距，调节城乡之间、发达地区与落后地区之间公共产品和公共服务的受益水平，促进社会公平和城乡、区域协调发展。
公共财政框架下我国财政支出结构调整与优化建议
为适应公共财政框架完善的要求，强化和提高政府社会公共服务职能，要积极发挥财政政策的调节和分配功能，对我国财政支出结构做进一步调整和优化。
（一）存量调整与增量调整相结合以实现结构优化
通过存量调整改变现有项目支出规模，对各项支出有保有压，减少直至退出对一般性、竞争性领域的直接投入，严格控制并努力节约行政管理费等一般性开支，同时保证行政性工资、福利等个人收入增长；通过增量调整，利用未来财政收入的增量部分扩大财政保障范围，以完善政府公共服务职能为目标，继续加大对公共服务领域的投入，向社会主义新农村建设倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向中西部困难地区倾斜。
（二）调整目标上实现公共服务均等化的基本要求
逐步实现基本公共服务的均等化，已成为全面建设小康社会阶段维护社会公平、促进社会和谐的重要内容。财政支出结构的调整中，应充分发挥政府的主导力量，调动全社会的积极性，建立健全公共服务体系，合理配置公共服务资源，公平分配公共产品和公共服务，使城乡及不同地区、不同群体的人们享有大致相等的公共服务水平，以实现公共服务均等化的基本目标。
（三）探索建立保障和改善民生的长效机制
一方面，毫不动摇地坚持以经济建设为中心，积极发挥财政政策的宏观调控作用，并与货币、产业等政策协调配合，促进经济保持平稳较快增长，努力增加财政收入，不断加大对民生领域的投入。另一方面，社会事业的发展是一个系统性的工程，没有相应的制度保障，增加的投入也难以有效发挥作用。要在加大财政投入力度、提高财政资金使用效益的同时，针对体制机制中存在的不适应、不符合科学发展观的问题，着力支持改革创新，完善体制机制，建立健全民生保障的长效机制。
（四）继续优化中央财政转移支付结构
从我国目前政府间财政收支责任安排的情况来看，县级基层政府承担了主要的基本公共服务提供责任，但其掌握的财力资源却十分有限，财权与事权严重不匹配。通过一系列财政转移支付制度的调整，中央政府财政转移支付力度有所加强，基层财政困难局面有所改善，但有些措施的规范性仍然不够，专项转移支付的比重依然偏高且透明度较差，一般性转移支付又无法真正做到完全依据各地区社会、经济和基本公共服务发展的历史差距和客观需求进行资金分配，再加上政府间财政关系制度安排缺乏总体布局，导致很多措施并没有取得良好的预期成果。因此，中央政府应在明确中央与地方责权利的基础上，明确中央财政转移支付制度目标，科学系统地制定方案。
参考文献：
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3.郭庆旺，贾俊雪.从中央财政转移支付视角看2009年预算报告[J].中国财政，2009（9）
关键词：个人所得税论文 缩小贫富差距论文 个人所得税
一、我国贫富差距的现状
一个国家的经济健康发展除了有快速健康的经济增长还应有合理的贫富差距。贫富差距所导致的两极化在一定程度上会给社会进步带来诸多负面因素。2010年统计局公布的基尼系数为0.61，2012年的基尼系数为0.474。相比较日本和韩国的0.26，美国的0.4，目前，我国的基尼系数已经接近0.5，并且以每年0.01的速度增长。我国的贫富差距主要有以下几个方面：
1.城乡居民可支配收入差距大。
根据2006年—2012年《中国统计年鉴》和中华人民共和国统计局相关网站资料整理可以了解，2008年到2012年五年间，我国城镇和农村的人均收入比值一致保持在3.1倍以上。在1995年国际劳工标准处理有关劳工问题的联合国专门机构的统计的城乡收入比值中超过2的三个国家中就有中国。然而，2007年这个比值已经到了3.33。经济条件相同会增大农村居民生活压力。
2.区域经济发展的不平衡
纵观2008到2012年的数据，东部和中部城镇居民的可以支配收入比值在1.46左右，东部和西部的城镇可支配收入在1.47上下波动；东部与中部农村可支配收入比值在1.48左右，东部与西部的农村可支配收入比值偏高在1.85左右；2012年中部，西部地区的城镇居民收入个人可支配收入的平均值分别是东部地区的69%，67%，而中部和西部地区的农村居民个人可支配收入分别是东部地区的63%，51.4%；从对比数据可以看出中部西部与东部区域人均可支配收入存在差距，并且区域间的差距没有下降的趋势。
二、个人所得税的现状
个人能所得税作为我国主要的财政收入，通过无偿支出功能起到调节和安全控制的作用，调节贫富不均和缓解收入差距。我国现行的征税模式是分类征收制，分类征收制是将纳税人不同来源，性质所得项目分别规定不同的征收率。但是我国个人所得税的现行的缴纳模式，无法全面衡量纳税者的综合纳税能力，同国外相对比，我国的个人所得税纳税模式还比较欠缺人性化，不能较好的而实现公平税负，调节贫富差距的作用因此也非常的而有限，而且还容易造成税收的流失。不能起到调节贫富差距，没能当好调节器与安全阀。根据统计数据可以知道，税收实际征收额是征收流失额的1/5到1/2，进一步的拉大了贫富差距。面对对贫富分配不均的社会现状，个人所得税作为我国的主体税种也需要进行改革更好的起到调节器与安全阀的作用。
三、优化个人所得税以缩小贫富差距的研究
（一）针对起征点应该详细的分别征订
从2011年9月1日起，起征点调整后由原来的2000调整到3500，尽管起征点调整了，但是贫富差距的问题没能得到缓和。不同地区的起征点一致提高反而会扩大居民人居收入的差距。相关数据分析，2014年的数据得知北京、上海、浙江城镇居民人均可支配收入已超过了4万，但是甘肃，西藏，新疆，青海这些城市还未达到平均值。因此应该适当的根据不同的地区设置不同的纳税起征点，具体的根据不同地区的人均可支配收入确定该地区的起征点。对于上海，北京，广东，福建等这些东部高收入城市来试试，应该适当的调低他们的个税征税的起征点；相对于甘肃、新疆、西藏，湖北，河南，湖南等中部与西部收入偏低的城市来说应该根据自身的经济收入情况适当的调高个税起征点，提高城镇人均可支配收入。缓解区域发展不平衡的，对缩小区域间的贫富差距起到可观的效果。
城镇与农村的人均可支配收入的差距较大，为减少农村人民的负担，缩减农村与城镇间的贫富差距，应调节城镇与农村个人所得税的起征点。不同地区的个人所得税的征税起征点应根据当地经济发展情况各有不同，根据表一来看农村的纯收入明显低于城镇的个人可支配收入，起征点相同并不能够缩减农村与城镇居民的贫富差距。因此我认为针对农村和城镇的个人所得税征税的起征点应该根据实际的情况不同的地方在各地区起征点不同的前提下，农村的起征点应该低于城镇的个税起征点。
（二）针对个人所得税的纳税模式的有关建议
分类所得税制模式在在征收管理方面十分的简便，但是随着人们的收入逐步的提高，人民收入趋于多样化的发展，分类征收模式难以体现纳说人的真实纳税能力，完全涵盖纳税范围，充分的发挥调节分配的作用，缩减贫富差距；地区间的发展水平参差不齐，居民纳税的能力有所差异，目前的扣费标准没有体现差异，全国统一的扣费标准缺乏科学性易导致税收的流失。因此应该有范围的有控制的扩大个人所得税的界限，灵活的规划费用扣除，杜绝流失。应合理科学的确定扣除项目和扣除额度，维持居民正常住行的费用应该据实扣除，一个家庭抚养未成年人成年以前的教育费应根据相关比例扣除；对于用于基本医疗的应确定扣除额度，针对不同地区的扣除额度应该有所不同。
论文关键词：新公共管理理论，绩效管理，财政预算，事业单位
一．前言
1959年《财政法组织法》（LOLF）确立了法国财政预算的基本框架。期间，该法令虽多次被修订，但仍然无法适应时代的要求。2001年8月，原法国总统希拉克颁布了新《财政法组织法》，明确提出建立以结果和绩效为导向的财政预算，并规定从2006年1月1日起开始执行新方法编制的预算案。该法案被认为是法国公共财政的一次重大改革，它给法国财政预算管理的各个方面都带来了显著变化。其最大的意义在于使法国的公共行政从传统的官僚模式走向新公共管理模式，公共服务领域从此也开始面临一连串的重大改革。
二．改革的背景
1.新公共管理思潮的影响
自20世纪80年代中期以来，由于技术变革、全球化、信息化和国际竞争的挑战，许多国家的行政管理发生了重大变化。以韦伯的官僚理论为代表的、等级深严的传统公共行政制度在支配整整一个世纪的漫长年代后，正转变为公共管理的、责任的、服务的、企业化的、以市场经济为基础的形式。
新公共管理理论源于欧美国家，最早由英国前首相柴契尔夫人提倡推行。随后该理论在西方国家逐渐受到重视。美国学者戴维·奥斯本在其著作《摒弃官僚制：政府再造的五项战略》中提出了“再造政府”的理论，并强调“再造政府就是用企业化体制来取代官僚体制”。[①]戴维·奥斯本认为，在传统模式下，政府在提供公共产品时力不从心，窘态百出工商管理论文，因此该模式应当被改革。戴维·奥斯本提倡政府在有限资源条件下，生产出更多的产品和提供更高品质的公共服务；同时，政府应当拥有一定的公共企业精神，并学习或运用企业管理的基本理念及做法，运用私人企业管理技术以及用结果指标来评估绩效，让政府更具活力及竞争力。
在戴维·奥斯等学者的推动下，新公共理论的影响日益扩大。以美国为首的西方国家，特别是西方经合组织（OECD）的会员国，相续进行了改革，提出了“绩效政府”的理念。法国在这方面虽然改革起步较晚，但是也出台了相关的法令，加快了行政改革的步伐。主要内容有：改革地方行政管理体制，取消对各地方政府的监管，扩大地方政府权力，扩大地方民主，增强地方民选机构的权利等等。
2．改善法国政府财政赤字的迫切需要
从法国国内看，法国的公共债务问题一直困扰着法国历届政府站。2005年，法国公共债务与国内生产总值之比已经远远超过了欧盟《稳定与增长公约》规定的60%的上限，达到了66.8%。同时，西方各国政府都大刀阔斧的改革政府机构、改善公共财政管理，而法国却相对滞后，这就迫使法国政府加快了行政改革。从2000年以来，法国经济一直处于低迷状态，失业率上升、国内投资与需求大幅度减少，这造成了法国财政收入锐减。与此同时，为实施经济刺激计划，法国政府又大规模投入资金。这导致法国公共债务规模明显扩大。
三．改革的主要内容。
与1959年以来形成的预算体制相比，新《财政法组织法》的变革之处主要体现在以下几个方面： 1.强化预算的绩效的管理。在过去，各部门预算支出项目是分割孤立的，完全由议会根据部门需要进行拨付。在这样的机制下，预算项目很难体现各种计划的性质也很难明确各级行政管理者的责任。新《财政法组织法》运用绩效机制来推动财政预算，重新建立了财政预算机制。新机制使得各级管理者的责任明确、国家政策连贯而紧密。该机制把财政预算分为“任务”（mission）、“项目”(programme)、“行动”(action)。“任务”是财政预算的最高级工商管理论文，体现了国家的主要公共政策以及相应的财政预算安排。同时，若干个“项目”组成了某个“任务”。“行动”又把项目的各项计划具体化。
新《财政法组织法》规定，各级、部门必须建立下一年度的行政计划与工作安排；同时，每项具体计划的效果必须通过相关部门的绩效考核，并把结果反映到年度绩效考核报告中。
2. 项目的行政负责人责任更为明确、拥有更多的自主权。新《财政法组织法》的另一最大的亮点在于，除了不能触动人员工资之外，只要能保证项目目标圆满完成和提高工作效率，各行政部门项目负责人可按实际情况自由调度资金预算。同时，为了保证项目负责人的公正、廉洁，该法案还规定必须强化行政部门内部审计职能，使每个公共政策项目执行者承担了更多的义务与责任。 3.强化了议会对财政预算的民主监督力度。新《财政法组织法》实施之后，议会是最大的受益者。它对财政预算的监控力度得到了空前的加强。这主要体现在以下几个方面：首先，财政预算更为透明。根据新《财政法组织法》第五十条规定，当政府向议会提交国家未来四年的发展报告的时候，必须同时提供相关数据与证据的来源，以供议会调查、审议，从而提高财政预算的真实性。其次，扩大了议会对预算批准的范围。得益于财政预算的分任务管理与绩效管理机制，议会可以通过讨论国家公共政策与发展策略来决定对某项任务是否赋予相关财政预算支持，从而大大提高了议会的决策者的角色。在新《财政法组织法》实施之前，议会由于缺乏必要的时间与手段，只能针对整个国家财政预算的一揽子计划进行投票。只有约占6%的财政预算真正被议会深入讨论研究。新法案实施之后，“任务”、“项目”、“行动”与它们所需要的财政预算一目了然，议会成员可以从容不迫的进行讨论和投票。最后，公共政策与财政预算捆绑进行表决，提高了议会地位和权利。一方面，决算法草案的审议时间缩短、效率大大提高；另一方面，审议的宗旨不再是对财务报告进行技术和形式上的修改，而是对公共政策进行评估，并对每个项目的结果、成本和使用进行分析。
四．新《财政法组织法》对公共服务机构的影响
配合新《财政法组织法》，法国从希拉克政府到萨科齐政府，都对公共部门进行了一系列的渐进式改革。萨科齐的政府改革目前正在进行工商管理论文，无法考察其最终效果，但是其部分改革措施是值得借鉴的、同时应当承认其改革也取得了阶段性成果。
1.减少了财政支出。由于公共支出明显上升，威胁到了法国的财政与金融安全，萨科奇政府制定和实施了称为“公共政策全面修订” 的全面改革计划，旨在对公共支出进行结构性削减站。这项计划确定了很多改革目标：实现政府机构现代化;改善为公民和企业提供的服务;确保公务员能够因为工作而得到更多的表彰;以及推广注重效果的文化。其整体目标是用更少的资源，取得更好的成效。该计划是法国政府全面转型的范例，它由370项经过开支审查筛选出的举措组成，同时，每个政府部门都必须节约开支和提升效率。
2.大幅度的减少了公务员数量与规模：法国公务员的数量从2003 年开始减少，减少的幅度逐年加大，到了2007 年，退休的公务员人数介于7万到8万人之间，而该年就裁减了1万5千 个职缺。[②]如今，萨科奇政府实行每两名公务员退休后只补充一名新公务员的政策。行政人员的开支从而大大减少。
3.对公共部门进行分类改革。现有的公共服务部门被分成三大类：一是关系到民生与社会稳定的教育、公共卫生等部门，将继续由国家管理；二是涉及国家安全和战略意义的领域，具有一定商业色彩的军工、航天和核电等部门，国家将继续控制；三是可以向私人资本开放的其它的部门，如基础设施建设等，这些领域内国有企业垄断将被打破，私人资本获准进入。
4.行政部门的创新改革。主要有两项：一是预算法采取“目标管理”原则，各行政部门将根据目标制订预算；二是对政府各部门引入外部审计，同时对岗位任务和人员设置等深入调研并提出现代化管理建议。
5.强化公共部门的绩效管理。公共部门的各项公共事务分为“任务”、“项目”、“目标”、和“指数”。“任务”是指各项社会事务，如交通、社会治安等。“项目”是指细化后的各项“任务”，如在就业“任务”中，就有增加就业的“项目”；“目标”是每个项目要达到的目的，如增加就业的“项目”中就提出要把增加就业岗位作为“目标”。最后，“指数”是指量化后的结果，主要用于评估各项措施是否富有成效。如在采取新措施后，每年新增的就业岗位的数量等等。
法国政府在推进公共部门改革中取得了一定的阶段性成果。以法国内政部为例， 2005年法国道路交通事故所造成的人员伤亡人数低于5000人，与2002年相比受伤者减少了25%,而死亡率则减少了36%,创历史之新低。与2002年相比，违法活动减少了8.2%,在公共道路上的违法活动则减少了20%。[③]
五．借鉴与启示
法国作为西方发达国家工商管理论文，其公共部门颇具特色，它在整个国家政治经济生活中扮演重要角色，发挥着十分关键作用。虽然由于政治体制和国情不同，不能引入他们的所有做法，但他们绩效考核的理念、严格的责任机制，对推进我国事业单位绩效改革有着十分重要的借鉴意义。
1.深化市场化改革，减少公共部门监管。当今世界是信息化社会，全球一体化的步伐不断加快。在法国，公众参与公共管理早就是一个现实。在我国，一方面，民众借助互联网等手段开始寻求公民参与的过程来充实公民生活，来有目标地表现公民意识，并学习表达自己对公共事务的看法。另一方面，政府行政官僚的扩张，经常造成公共部门逐渐远离其所服务的社会大众，忽视民众的的真正需求，甚至引发社会冲突。在新形势下，要解决事业单位中的绩效改革问题，其基本点还是应当立足于对公共部门，包括对事业单位权利的限制和对公平性的追根问底。只有在上层建筑中确立了公平性与市场经济的自由与充分竞争，社会才能充满活力和创造力。没有一个完全市场经济的大环境，作为社会子系统和公共部门的事业单位绩效改革的效果也无法保证。所以，政府、事业单位不能既当游戏的裁判又做选手，它们应当把主要精力用到保护公正与提供公共服务上来。
2. 重新认识公共部门的本质。高绩效政府组织是指政府组织以绩效评估体系为标准，以最低的管理成本取得最大的社会公众对公共服务和公共产品满足度的一种管理模式和组织形态。它强调了以社会公众的满意度作为产出的最终标准。法国新《财政法组织法》的根本目的是在于提高公共部门的服务质量与服务效率。为公众更好的服务站。对于我国的事业单位，一方面，其“绩效”必须最大程度地凸显其社会公益性，并抑制、克服其可能潜在的自利性和营利性；另一方面，其“绩效”还必须同时依循各自具体行业的内在要求，凸显其独特的公益价值。在我国，目前许多事业单位社会公益性做得不尽如人意。事业“绩效”应有的内涵和标准均被严重异化、扭曲。所以，事业单位全面实行绩效改革工商管理论文，不能不首先从理清什么是事业绩效开始。我国的事业单位属于公共部门，所以它们的绩效应当是“公共、公平和责任”。
3.绩效考核制度应伴随着我国财政体制的改革。从法国经验看，财政绩效管理伴随着政府管理理念提升，它是市场经济条件下社会发展、政府管理模式发展到一定阶段的产物。从法国2006年执行的新预算案看，最大的特点就是建立了新的结构。新结构分为“任务”、“项目”、“行动”三级。每一个级别都有相对固定的行政负责人。这就使得各部门公共政策项目负责人拥有更大的自由度和承担更多的责任。而目前我国的财政预算与管理体制仍然沿用传统的模式，它与事业单位甚至政府部门的绩效管理体制改革无法匹配。
4.应当强化公众与人大对事业单位绩效的监督与评估作用。法国议会是新《财政法组织法》的最大受益者，其角色因为新《财政法组织法》而强化。议会有权监督各项任务的落实情况，由此可以具体知道公共支出的去向，增加了公共预算的透明度。在我国推进事业单位绩效改革过程中，绩效指标的如何量化，考核如何保证公平公正、具备公信力是我国目前事业单位绩效改革的一个难题。由于缺乏可以借鉴引用的办法和模式，很多地方和单位的绩效考核变成了“官绩效”“一言堂”。因此，绩效考核需要考虑多维度考核，以使考核结果更加客观、公正。鉴于事业单位的公益性质，公众对公共服务的满意度应当作为绩效考核指标，让学校、医院所在的社区代表、各级人大代表参与到绩效评价中来，提高考核的透明度和公信力。
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[论文摘要] 貌似大国经济——庞大的投资与要素驱动支撑着占世界第四的经济体，而实则小国经济——消费的持续萎靡引致经济结构严重失调的——中国，实际上还只是进入了“准”消费时代。必须认真分析造成消费持续疲软的原因，从而有针对性地采取对策，使中国迈向名副其实的经济大国。
消费、投资、进出口是推动经济增长的三大动力。据统计，目前消费、投资、进出口对中国国民经济的贡献率分别为48%、30%、22%左右。可见，投资成为经济增长最大的拉动力。中国投资与消费比率严重失调。按国际惯例处于发展中期的经济转型国家，投资与消费比率的正常水平是 30：70，下限是35：65。但中国约是45：55。经济增长过度依赖投资，消费需求相对不足问题凸现，且已成为制约中国经济持续稳定增长的根本因素。本文从居民收入对消费的影响为切入点，分析消费需求不足的原因并提出相应对策。
一、消费需求不足的原因
消费需求不足的原因是多方面的，但收入是最直接、最具有决定性的因素，消费是收入的函数，且随着收入的增加而增加。中国的消费水平低关键一是因为相当比例的居民收入低、钱少甚至因失业无钱可花；二是经济负担重，仅有的钱不敢花。具体表现在以下几个方面：
1.居民收入偏低，增长缓慢，造成消费率下降。是消费需求不足的决定性因素。根据凯恩斯的收入决定理论，总消费的数量主要取决于总收入的数量，当前消费有当期可支配收入决定。中国劳动力低廉，城乡居民工资收入低，特别是农民、进城打工者及部分大、中专毕业生，月工资只有800元到1500元左右。中国存在相当比例有工作的穷人。中国的劳动工资总额占gdp比重偏低。1989年为16%，2003年则下降到12%，即使加上工资额30%的福利，也仅占gdp的15%～20%。而市场经济成熟国家，分配率普遍在54%～65%之间。如2000年美、英、德、巴西分别为58.3%、53.84%、55.27%、40%。相比中国差距很大。
居民收入增长缓慢。中国居民收入的增长长期低于gdp的增长，职工工资增长长期低于企业利润增长。如2006年中国gdp为20.94万亿元，增长10.7%，规模以上工业企业实现利润18784亿元，增长31%。而同期农村居民人均纯收入和城镇居民可支配收入分别实际增长7.4%和10.4%，比gdp增长率分别低了3.3和0.3个百分点。如果剔除公务员和国家垄断行业员工的工资增长，则其他行业员工的工资增长将更低。
中国居民人均收入偏低，工资的增长长期落后于经济的增长，势必造成供给过剩，有效需求不足，消费率下降。1993年到2003年间中国最终消费率平均为59.5%，2004年为53.9%，2005年进一步下降到50%以下，而同期世界平均消费率为78%左右，比国际水平低了20几个百分点。较低的消费率使整个市场消费人气不足。
2.就业严重不足，失业率过高。相当比例的居民因失业无钱可花。消费决定于收入，而收入决定于充分就业与否和劳动工资的高低。中国每年城镇新增劳动力在500万人到550万人之间，如果农村每年按城市化水平1％提高，就要转移1000万人劳动力，加上往年失业的，实际上可能有四五千万的劳动力需要就业，但中国每年只能提供1000万个左右的就业岗位。就业严重不足，实际失业率过高。
3.居民税负重。2006年中国财政收入20.94万亿元，增长24.3%，比2006年gdp增长高13.6个百分点。众所周知财政收入的大部分是税收收入。著名《福布斯》杂志的全球税负痛苦指数排行榜显示，近几年来中国税负指数一路上扬。2006年以160的指数跃升全球第二，仅次于以社会福利制度著称的法国之后。其实税收相对较高的美国，税收收入总和也只占gdp的32%左右。中国税收收入远远高于居民收入增速，不得不说这是政府与民争利的一个缩影。
4.农民收入低负担重。改革开放头几年，农民收入有了一定增长，但实际收入还是偏低。由于农村约1.5亿剩余劳动力转移困难和农村产业结构调整、见效缓慢等因素的影响，农民人均可支配收入增长缓慢。近10年来农村居民纯收入平均增长超不过6%，实际购买率下降，并直接影响到农村消费市场的需求。农民负担重。国家免除农业税和农村义务教育学杂费，已减轻了农民一部分负担。但农民还要承担工农业产品之间的剪刀差，及有各种名目的摊派、收费等。有些地方农民承受的不合理负担占全年纯收入的30%左右。
5.中国居民住房、教育、养老、医疗负担非常沉重，仅有的钱不敢花，并促使居民改变消费结构。据有关部门对居民储蓄用途的调查结果显示，用于子女教育、看病就医、养老、购买住房等四项用途的支出竟占中国居民消费支出的66.5％之多。
目前国际上公认的“合理房价”与居民家庭年均收入比应为3至6倍，而中国房价奇高，相当于家庭可支配收入的10到15倍。相比之下，国外没有如此虚高的房价，且还有政府建造的廉租房，而中国居民只有负担高房价或高房租的选择。
自2002年起，中国公共教育经费没有达到占gdp比例4%的既定目标，财政性教育经费占gdp比率连续三年下滑，分别为3.41%、3.28%、2.79%，到2005年微增至2.82% 。而目前世界平均水平约7%左右，其中发达国家达9%，经济欠发达国家也有4.1%。国家教育投入少，居民承受就多。尤其是中国高等教育收费标准高，不少城乡居民家庭难以承受。子女教育支出已成为城乡居民家庭的沉重负担。
西方国家高税负意味着高福利，在市场经济成熟国家，社会保障及福利方面的公共消费是政府最主要支出，占gdp的比重大都在30%左右。而中国这一比例相当低，高税负带来的却不是高福利，其保障支出只占到国家财政的12%左右。享受养老金和医疗保险的人口还只是少部分。中国养老金覆盖了全部劳动力的25%左右，卫生费用只覆盖20%的人口。
沉重的住房、教育、养老、医疗等经济负担，挤压了其他方面消费的增长，改变了居民的消费结构。医疗保健、交通和通信、文化娱乐服务、杂项商品及服务等消费出现了下降趋势。未来不确定性的增多，居民不得不勤俭节约，尽可能地限制现期消费。存钱以备万一之需的心态更加强烈，边际消费倾向下降，储蓄和投资倾向上升。至今16万亿的城乡居民储蓄和火爆的股市就是一个写照。
二、促进居民消费需求的对策
消费需求不足与中国失衡的收入分配政策密切相关，目前理应做出重大政策性调整，并积极利用宏观调控手段促进消费需求增长。
1.以大力发展中小微型企业为抓手，鼓励创业，扩大就业。这是促进消费需求的基本政策。要鼓励创业和扩大劳动密集型产业的投资，积极引导和扶持中小企业、个体私营企业的发展，扩大对劳动力的需求，形成创业—劳动密集型企业—就业—收入—消费的良性互动，进而逐步扭转和改善居民收入在gdp中比例持续下滑的格局，及其投资和消费比例失调的格局。鼓励创业，扩大就业，应以发展中小微型企业为基础。中小微型企业提供了75%的城镇就业机会，国有企业下岗失业人员80%以上的再就业，在保证国民经济持续稳定增长，拉动民间投资和地区发展，增加就业岗位，缓解就业压力等方面发挥着越来越大的作用。多年来，从中央到地方都在发展大型企业，走加大投资，建设基础设施，大力引进外资，促进商品大量出口，以投资和出口拉动经济发展的路子。我们现在可走另一条路，即借鉴日、韩、我国台湾地区的经验。他们在经济高速增长时期，大力发展中小企业，失业率低，劳动参与经济的程度高，劳动的分配能力强，居民的收入增长很快。其经济增长是劳动推动的，而中国是靠国家和投资推动的。因此可借鉴国际经验，全力支持中小微型企业的发展。这方面政府付出的成本不大，只要制定金融、工商、税务等方面的鼓励性政策，以中国民间的创业热情，每年几百万大学毕业生的创业才智，中小、个私企业应会很快崛起，相应地中国经济运行中的诸多问题如收入差距、城乡差距、就业矛盾等可大大缓解。
2.调整收入分配政策，增加居民尤其是中低收入者的收入。不同收入阶层的消费倾向是不同的。高收入者受生理极限的制约，消费倾向较低，其高收入无法转为消费。而中低收入者已满足温饱，追求更高的生活质量，消费率高，边际消费倾向高。据调查，中国中低收入群体家庭成员年均收入在5000元到25000元之间，约占城镇家庭总数的60%，占居民收入总数的58%，是中国消费倾向最为强烈的群体之一，因此应着力提高中低收入群体的收入。在初次分配上要建立合理的工资增长机制，同时加大再分配的力度，通过财政政策调节居民收入的分配差距状况，加大对贫困人口和低收入人口的补贴，提高最低生活保障和最低工资标准。
3.增加对农业的投入，提高农民收入，改善农村消费环境。有关研究表明，农民收入每增长一个百分点，农村消费品零售总额大体增长1.8个百分点，农民每消费1元，国民经济将增加消费需求2.356元。启动农村消费市场，对启动国家消费需求十分关键。中国农业是一个低效益的产业，迫切需要国家的政策保护和经济扶持。2006年，中央财政用于“三农”的支出为3397亿元，占同年财政收入（20.94万亿元，增长24.3%）8.6%，低于财政收入增长率15.7个百分点。应大力增强对农业的投入，国家每年财政用于农业的支出应与财政收入同步增长，并略高于财政收入增幅。健全农业生产灾害补贴与保险制度，降低自然灾害给农民带来的严重损失。降低工农业产品剪刀差，进一步减少和取消农民的赋税负担。改善农村消费环境，加大财政对农村基础设施如水、电、路的投入力度，建立农村市场流通体系，健全农村信贷、社保等机制。总之只有发展农业生产、增加农民收入、改善消费环境，提高农村消费水平，中国消费需求才能迈上一个新台阶。
4.有区别地运用国家财政、货币等宏观政策促进消费需求增长。抑制过热、膨胀，扶持不足、弱小，推动消费促进经济增长的良性机制。如运用财政政策，增加对公共福利、公共医疗和公共教育等领域的投入，以及通过累进制税收和对社会困难人群的转移支付，矫正市场失灵，维护社会公平。必须要让百姓分享财政，中央要下决心，对包括高房价、上学难、看病贵等民生热点问题加大公共财政投入，推动财政体制由“政府积累型”向“公众分享型”转变。在货币政策上要注意总量调节和结构调整相结合。用利率、汇率、存款准备金率、 债券市场操作等总量组合性的货币政策，来防止经济过热，资产积累泡沫等。但同时金融监管和货币政策要给能增加就业—收入—消费的中小、个私企业、农民贷款融资。主要是两个方面， 一要尽快构筑农村、小城镇的金融体系，重点发展城市社区银行、乡村银行、借贷公司、担保公司、小额信贷等，使创业投资，中小、个私企业的发展，真正能得到资金的支持；二要尽快在法律上承认农村集体土地的权属和地位，给农村宅基地、集体工厂用地等发放产权证，且在融资过程中可以抵押。这样才能使农民将土地资产运营于创业，扩大就业，获得收入，增加消费。
参考文献:
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[2]“国富”为何“民穷”[j].中国经贸聚焦综合报道2007.(3)
一、引言
在我国现行的经济政策中，市场对于宏观经济的正常运行起基础性的调节作用。在市场的自调节作用失效，即市场失灵的情况下，国家为了保证经济的正常运转，会采取相对应的财政政策和货币政策。而财政政策按调节国民经济总量的功能上来看，又分为扩张性、紧缩性和中性财政政策。扩张性财政政策通过减少税收、增加财政支出和增发国债的方式来刺激社会总需求，进而影响投资和消费量；紧缩性财政政策则反之。本文通过建立关于财政政策的VEC模型，反映税收收入和国家财政支出的变化对于社会总需求的影响程度，从定量分析的角度研究财政政策的效果。由于国债发行额1992年才开始公布，数据年代较少，本文暂不考虑。本文采用1980-2014年国家统计局官网公布的税收收入、财政支出、全社会固定资产投资总额、社会消费品零售总额的年度数据来分析财政政策与投资和消费的计量关系。
二、协整分析和VEC模型
我们把消费、投资、税收收入、财政支出的时间序列数据分别记为Ct、It、Tt、Et，然后取对数消除数据异方差的影响，采用Dickey-Fuller广义最小二乘法检验其平稳特征。检验结果如表1：
1%、5%、10%显著性水平下的统计量临界值分别为-2.637、-1.952、-1.611，由此可知LNC、LNI、LNT的原序列均非平稳，一阶差分后序列均平稳，属于I（1）；LNE的原序列非平稳，一阶差分序列在1%、5%显著性水平下非平稳，但是在10%显著性水平下是平稳，我们也可以认为LNE属于I（1）。由于消费、投资、税收收入、财政支出均属于一阶单整序列，并且基于财政学经济理论基础，我们考虑这几个变量之间存在协整关系，采用Johansen Cointegration Test中的迹检验进行协整分析。
滞后阶数检验如表2所示：
由表2可知，VAR模型滞后阶数应选择3期，而VEC模型中的变量为VAR模型中的一阶差分项，因此协整检验及VEC模型的滞后阶数应选择2期。
协整检验结果如表3所示，因此我们可以认为消费、投资、税收收入、财政支出之间存在着长期稳定的经济关系，并且存在两个协整向量。
协整模型的回归结果如下：
括号内的值为相应回归系数的标准差。方程（1）为消费方程：当税收每增加1单位，而其他条件不变的情况下，消费平均减少0.36单位；财政支出每增加一单位，其他条件不变时，消费平均增加1.13单位。方程（2）为投资方程：当税收每增加1单位，而其他条件不变的情况下，投资平均减少0.31单位；财政支出每增加一单位，其他条件不变时，投资平均增加1.38单位。从经济学意义出发，当税收增加时，居民可支配收入会相对变少，可供投资和消费的财富量变少，因此对经济的整体影响是消极的；当政府财政支出增加时，居民社会福利条件会相对变好，可用于私人投资和消费的财富会相对变多。
协整方程表示的是税收收入和财政支出发生变动时，对投资和消费的定量交互影响，这种影响是长期的。在此基础上，我们建立向量误差修正模型，对模型进行短期调整，反映变量间的短期交互影响。
（3）式中ecm表示误差修正项，刻画变量间长期均衡关系；表示当变量偏离均衡状态时的调整速度；差分项系数反映短期波动对被解释变量的影响。以下是VEC模型检验的结果：模型的对数似然值为231.256，AIC和SC准则的值分别为-11.33和-9.04.模型拟合结果较好。并且由图1可知，所有的根均在单位圆内或者单位圆上，通过了平稳性检验，因此所建立的含两个协整向量且滞后两年的VEC模型是平稳的。
三、结论
【关键词】社会保障 经济增长 理论
收入水平及收入分配是影响消费需求的重要因素之一，我国社会保障收入分配功能的弱化是制约消费需求增长和需求结构升级的主要瓶颈。完善社会保障制度、强化社会保障收入分配功能，对于改变我国社会收入分配结构、提高中低收入者收入水平，进而提升消费需求增长率和优化消费结构具有十分重要的现实意义，也是应对金融危机、消除消费梗阻、支撑我国新一轮经济快速增长和经济持续协调发展的战略举措。
有效消费需求的增加主要取决于居民可支配收入的增加和边际消费倾向的提高。在不断完善社会保障制度和强化社会保障收入再分配功能的基础上，改善广大居民的未来收支预期、通过增加低收入者的收入水平来扩大中等收入阶层的比重，是未来引导合理消费和实现消费升级的关键。
中国30年的转型历程与高速经济增长过程中，财政政策尤其是财政支出政策在我国的宏观经济调控中占据着重要的地位，财政支出在地区经济增长和社会发展中发挥着越来越重要的影响，而社会保障支出作为财政支出的重要组成部分，社会保障支出对经济增长影响的研究是很有必要的。
一、国外研究现状
早期关于社会保障对经济增长影响的讨论，主要源于新古典增长理论的结论。即一国经济增长速度的快慢取决于一国储蓄水平的高低，因此讨论社会保障制度是降低还是提高一国储蓄率是研究两者关系的关键。由于社会保障的现收现付制和基金制的差异，这对人们储蓄行为产生不同的影响。最终结论是现收现付的社会保障对国民储蓄具有一定的“挤出”效应，降低了国民储蓄率妨碍了经济增长。而基金制可以提高国民储蓄率促进经济增长。以弗里德曼（1957）为代表的经济学家认为，社会保障制度可以减少个人退休后的后顾之忧，也会显著减少人们在就业时期的储蓄需求。Barro（1974）认为人们储蓄目的不仅是保障退休生活，还想为子女留下遗产以提高其福利水平（遗产动机）。其结论是社会保障制度不会影响人们的消费和储蓄行为，对私人储蓄和社会财富积累的作用是中性的。Lainter（1987）在Barro结论的基础上进一步证明，如果子女对父母的赡养大于父母给予子女的财产时，社会保障制度更有利于私人储蓄和物质资本的积累。
20世纪80年代的新增长理论认为物质人力资本积累是经济增长的源泉。经济学家们从人力资本积累的角度分析在社会保障的引入下，个人预算约束是如何影响人们对人力资本水平的选择，进而对经济增长产生根本性影响的。在探讨不同社会保障制度对人力资本积累影响时经济学家大都偏向现收现付模式，即人力资本的积累有着很强的正外部性，现收现付制可以达到社会帕累托最优的一种手段。老年人获得的养老金是由年轻人缴纳的社会保障税作为支持的，即现收现付
制下的养老金是上一代人对下一代人教育投资的回报。这种联系鼓励了父母对子女的人力资本的投资，而基金制缺乏鼓励人们积累人力资本的激励无法达到这种效果。以Sala为代表的经济学家将人力资本与生产能力直接挂钩，讨论社会保障如何通过对当期的人力资本水平发挥作用。Becker、Muphy（1988）认为教育和养老金福利是存在于两代人之间的“社会契约”，即上一代人向下一代人投资―――教育、食物、时间等，同时下一代人在现收现付制度中为上一代人养老供款。kennitz、wigger（2000）认为个人增加教育投资不仅可以提高自身的人力资本水平，也会提高下一代的人力资本水平。
Casey B. Mulligan（2003）认为社会保障的可持续发展需要政府公共政策的支持。关于社会保障支出是否要纳入财政预算，国外学者持有不同的观点。PeterA.Diamond，Peter R.Orszag（2004）认为政府预算的财务不应该被社会保障收支扭曲，社会保障收支应该放在联合预算管理中。但是Martin S.Feldstein（2005）认为收入分配并不是社会保险的特定目的，并且提倡不要将社会保障收支纳入政府的联合预算中。
二、国内研究现状
关键词：中央银行；国库管理；制度建设
中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2013（3）-0023-03
一、国库独立保管人的信托法理基础——信托财产独立保管人
信托是财产所有者出于增益或者其他特定目的，基于信任而委托他人管理或处分财产的一种制度。美国信托法权威鲍吉特（Bogert）将信托的定义为：“信托是当事人之间的一种信任关系，一方享有财产所有权，并负有衡平法上的为另一人之利益而管理或处分该项财产的义务。” 一般认为，近代信托法律制度，源于13世纪中期英国的土地“用益”（Use）制度，该制度的核心在于信托财产独立性、权利主体与利益主体相分离、责任有限性和信托管理连续性等。耶鲁大学的John H. Langbein 教授指出，把信托作为规范世代间家族赠与工具早已落伍。现代信托法律理念和制度早已从传统遗嘱管理等民事领域扩展到财产管理、资金融通、投资理财和社会公益等方面，近些年来更成为金融创新的重要理论和制度支撑。因而梅兰特认为，起源于英美衡平法的信托制度被看作是“英国人在法学领域取得的最伟大、对独特的成就。”传统的信托运作模式包括了委托人、受托人与受益人三方当事人，但在现代金融信托业务实践中，出现了一个新的当事人：信托财产独立保管人（参见图1）。
简单地讲，信托财产独立保管制度是指为确保受益人利益和委托人信托目的的实现，并防止受托人背离信托目的管理处分信托财产，而在证券业务、投资基金业务以及其他金融创新业务中，将受托人的权利和责任加以适当分离，特设专门保管人负责信托财产保管和日常出纳业务的一种新型信托运作法律模式。在金融业务实践中，特设专门保管机构--信托财产独立保管人通常由商业银行担任，并通过其对信托财产账户的管理，实现监督受托人、保护受益人的任务。
现代资产管理的第三方独立保管和监督是普遍的潮流，也是对信托法的创新发展和完善。当前，我国证券投资基金业务、信托公司信托业务、证券公司定向资产管理业务以及商业银行个人理财业务等均已建立了第三方独立保管人制度。其中尤以证券投资基金法和集合资金信托管理办法为典型。《中华人民共和国证券投资基金法》2004年6月1日起施行。）第三章专章规定了“基金托管人”，对其资格、条件和职责做出明确的规定。基金托管人由依法设立并取得基金托管资格的商业银行担任。基金托管人与基金管理人不得为同一机构，不得相互出资或者持有股份。基金托管人履行安全保管基金财产等十一项职责，其中包括按照规定监督基金管理人的投资运作。基金托管人发现基金管理人的投资指令违反法律、行政法规和其他有关规定，或者违反基金合同约定的，应当拒绝执行，立即通知基金管理人，并及时向国务院证券监督管理机构报告。基金托管人发现基金管理人依据交易程序已经生效的投资指令违反法律、行政法规和其他有关规定，或者违反基金合同约定的，应当立即通知基金管理人，并及时向国务院证券监督管理机构报告。《信托公司集合资金信托计划管理办法》（中国银行业监督管理委员会2007年3月1颁布实行）也规定了信托财产银行保管制。保管银行负有安全保管信托财产的义务，同时，负有监督信托财产管理人及信托公司的职责，遇有信托公司违反法律法规和信托合同、保管协议操作时，保管人应当立即以书面形式通知信托公司纠正；当出现重大违法违规或者发生严重影响信托财产安全的事件时，保管人应及时报告中国银行业监督管理委员会等。
二、国库独立保管人的制度构建
（一）国库独立保管人的法律地位
建构国库独立保管人制度，必须以实行委托国库制度为前提。我国现行的国家金库制度就属于委托金库制，即中国人民银行依法受托经理国库。而关于国库的“经理”与“”之争，并非是金库制与存款制的争执，而是由谁来代表国家委托中央银行经理国库的“名分”之争，也是关于中央银行如何经理国库的权力之争。有鉴于此，无论“经理”与“”之争的最终结果如何，都不会改变我国实行委托金库制的基本制度架构，这也为建立国库独立保管人制度准备好了制度前提。
建构国库独立保管人制度应以中国人民银行为国库独立保管人。也有学者主张可以设立国库银行来解决“经理”与“”之争。本文认为，与其另设国库银行，不若明确赋予中国人民银行国库独立保管人法律地位更为便捷、有效和稳妥。中国人民银行作为国库独立保管人参加国库运作的基本模式如下：（参见图2）。
在中国人民银行经理国库模式下，中央人民政府/国务院作为国有资产所有者可将国库资金委托财政部具体管理，财政部在行政上隶属于国务院，同时在财产权利关系上属于受托人，从而形成公法与信托法上的两重约束，以确保其正确履行国库管理的职责。财政部作为国库资金的受托管理人，享有法律上的支配权，负责国库资金的收支拨付的指令下达事项。中国人民银行作为国库独立保管人，首先负有安全保管国库资金的义务，并受理国库管理人财政部门的收支拨付的指令。但作为独立保管人，人民银行并不是被动的执行指令，而是依据法律、法规和预算及项目计划等对财政部门的拨付指令进行身审查核对。对拨付指令违反法律、行政法规和其他有关规定，或者违反预算和项目资金计划的，应当拒绝执行，立即通知财政部门，并及时向国务院或同级人民政府报告。在这里，国库管理人和保管人向委托人即国务院或同级人民政府负责。
（二）国库独立保管人的职责
依据人民银行的国库独立保管人的定位和职能，其职责主要保障国库资金的安全和正常运行。应当履行的基本职责主要应是：（1）安全保管国库资金；（2）依法国库账户；（3）保存国库业务活动的记录、账册、报表和其他相关资料；（4）根据财政部门的收支拨付指令，及时办理；（5）依法监督财政部门的收支拨付等。同时，人民银行发现财政部门的指令违反法律、行政法规和其他有关规定，或者违反预算和资金计划的的，应当拒绝执行，立即财政部门，并及时向国务院或同级人民政府报告。
应当注意的是，现代信托法中已不再将受托人责任仅（Fiduciary Duty）限于信托合同范围之内，波士顿大学Tamar Frankel教授甚至主张，受托人关系 （Fiduciary Relationship） 是现代资本社会私法关系 （Constitution of Private Power）的宪法。 由此可知受托人责任在英美信托法中的核心地位。一般认为，受托人责任主要包括注意责任（Duty of Care） 和忠实责任 （Duty of Loyalty）两项。那么，在中国人民银行担任国库独立保管人时，是否也要承担上述两项义务，又该如何承担上述两项义务呢？首先，中国人民银行担任的国库独立保管人派生于受托人，因而自然应当承担受托人责任，当然包括了注意责任和忠实责任；其次，作为国库独立财产保管人的中国人民银行的注意责任，要求中国人民银行要正确履行自己作为国库资金独立保管人的所有法定责任、遵守有关业务规则，并承担责任。第三，作为国库独立财产保管人的中国人民银行的忠实责任，则要求其对一切有损国库资金安全的行为加以监督制止，这也是其作为国库独立保管人的监督职责所在。
三、建议
基于上述分析，我们认为《预算法修正案（草案二次审议稿）》中删去现行《预算法》第四十八条第二款“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”的规定有欠妥当，同时新增“国库管理的具体办法由国务院规定。”一款又显得模糊。为此我们建议二次审议稿增加一款作为第五款：中国人民银行依照本法和《中华人民共和国中国人民银行法》的规定经理国库。中国人民银行受国务院委托担任国库独立保管人，负责保管国库资金收支并履行国库监督职责。（参见图1对比）
四、结语
运用现代信托观念和信托财产独立保管人的理念，可以帮助我们更好地理解现代市场经济条件下经理国库所蕴含的丰富法学理论和制度智慧。预算法修改中涉及的国库运作与监督实际上涉及三个层面的制度设计选择与相应的社会影响：第一，财政收支技术层面，主要涉及国库在财政资金收支中的效率与准确性；第二，行政权力或者行政权力资源配置，主要涉及包括财政部门和各级中央银行机构之间的行政权力分配和冲突；第三，国库运作监督权力与社会正义判断。从表面上看，无论是由中国人民银行还是财政部负责国库运作都是在行政体系内部进行的一种职责划分，但从行政隶属关系而言，同级政府部门之间业务上的隶属必将强化或者削弱其中个别部门的行政权力或者资源影响力，也会为将来埋下行政效率低下甚至权力寻租的机会。引入现代信托的独立第三人保管制度，中国人民银行作为国库资金的独立保管人，履行国库收支拨付的监督职责，加强过程监督，与人大监督和审计监督相配合，有利于形成科学严谨的国库运作制度。
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The Construction of the Law on the Independent
Custodian System of the State Treasury
QIANG Li YANG Weiqiao
【关键词】自然子系统经济子系统乡镇综合实力指标体系
一、乡镇综合实力的涵义及开展测评工作的意义
乡镇综合势力是用来反映和度量乡镇实强弱及发展速度快慢的综合指标。何为乡镇综合实力？不同的专家学者从不同的角度和侧面有不同的理解和不完全一致的解释，众说纷纭，各有千秋。笔者认为，所谓乡镇综合实力是指在本乡镇区域范围内自然、经济、社会和科技等因素综合作用而形成的对本区域范围内改造客观世界、促进社会经济发展的效能、影响和作用能力。
对乡镇综合实力进行测评是社会注意市场经济新形势对农村经济管理提出的客观要求。在社会主义市场经济体制下，政府要转变职能，有原来的以直接管理为主变以间接管理为主，加强宏观调控。而对农村经济和社会发展现状进行科学的考核评价分析，是政府搞好农村经济和社会发展过程中宏观调控的基础和前提，也是各级领导进行科学决策、督导农村经济和社会发展的重要手段。如何综合评价乡村经济发展状况，如何客观公正地对乡镇的综合实力作出科学的评价分析，是各级领导尤其是县市级领导十分关心并迫切需要解决的问题，同时也是实施宏观调控过程中奖优罚劣和考核基层干部政绩的重要价值尺度，更重要的是通过建立一套全面、合理、科学、有效的乡镇综合实力测评指标体系对分类指导农村经济的发展，促进农村经济全面、协调、快速、稳定、健康发展会起到良好的导向和督促作用。
二、乡镇综合势力评价指标的预选
1、自然子系统
（1）人均土地面积。土地（包括荒地、林地、耕地、水面等）是人类生存和发展的基础，人均土地面积的多少决定着农业发展潜力的大小。之所以采用人均土地面积、而不用人均耕地面积是因为除耕地之外的土地都有重要的开发利用价值，应看到未来的发展潜力。
（2）有效灌溉面积（包括耕地、林地、水面）占土地总面积的比重。从大农业的广义角度来看，耕地、林地、水面能否进行有效的灌溉（有效灌溉水面面积是指能否有效的调节水位、水量的水面面积）决定着土地的开发利用价值，进而也就决定着综合势力水平的高低。
2、经济子系统
（1）人均指标。人均创造的农村社会总产值。严格地讲应用人均创造的国民生产总值。严格地讲应用人均创造的国民生产总值，考虑到目前有相当多的乡镇不测算国民生产总值，因而可用人均创造的农村社会总产值来代替。人均创造财政收入。财政收入是乡镇财富的积聚总量，人均创造财政收入最能代表一个乡镇进行经济调控的实力水平。农村人均纯收入，乡镇企业全部资金人均占有量。资金（包括固定资产现值和流动资金）量的多少是企业生存和发展的基础，也是“生产财富”的源泉，乡镇企业尤其如此。因此很有必要设置此指标。
（2）结构、效益指标非农产业产值占农村社会总产值的比重。此指标是衡量农村产业结构的重要指标，设置此指标有利于促进农村二、三产业的发展及农村产业结构的调整。农村经济总收入中出售产品收入所占比重。此指标是反映农村商品化程度的一个重要指标。百元费用提供的农村经济总收入。这是反映农村经济效益状况的一个重要指标，设置此指标有利于促进农村经济发展由发展速度型向经济效益型的转变。
（3）总量指标。考虑到乡镇在实际发展生产过程中的实力水平和总体规模，还应在经济子系统中增设几个总量指标。乡镇财政收入；乡镇企业自有资金总量，即乡镇企业拥有的全部资金与外欠债款之差；乡镇企业年度自流利润总额。自留利润是指企业上交税收和利润后能自由支配的利润；农村社会总产值。此指标虽受乡镇规模的影响很大，但它毕竟是一个能够代表乡镇总产出水平的指标，应该设置此项指标，但其所占权数不宜太大。
3社会和科技子系统
社会和科技子系统是以“人”为中心组织起来的系统，人是推动历史镶嵌发展的根本动力，离开了人的参与和发展，区域系统的发展也就无以为继。因此在社会和科技子系统中应注重选择能够反映人的素质的指标。
三、乡镇综合实力测评指标的筛选
通过对各个子系统进行认真的评价分析，我们从自然子系统中预选了2个指标，从经济子系统中预选了11个指标，从社会和科技子系统中预选了4个指标，从而组成综合评价乡镇综合势力的预选指标体系。
所预选的这17个指标，主要是从定性的角度来选择的，是否可行，需要进行鉴别能力分析，从量的角度来进行判断，并作进一步的筛选。
我们利用部分县市的乡镇统计资料，对上述17个指标逐一计算其离散系数。如果指标的离散系数大于15%，说明它的鉴别能力很小，乡镇间大同小异，在进行乡镇间的横向比较的意义不大，应予剔除。
从实际的计算结果来看，除劳动力人数占总人口的比重离散系数小于15%应予以剔除以外，其他指标的离散系数都大于15%。但分析“农村经济总收入中出售产品收入所占比重”指标时发现，经济稍发达直到很发达的乡镇，差别亦不大，鉴别能力较小，也应剔除。其他指标均具有较好的鉴别能力。
在剩余的这15个指标中，我们选择了最重要的三个指标，即人均创造财政收入、农民人均纯收入，将这三个指标分别与另外的12个指标计算其相关系数，发现其相应性均不太高，说明这15个测评指标彼此之间信息重复量均不太大，满足相对独立性的原则，均可作为测评指标。
乡镇综合实力测评指标体系
关键词： 行政职权；第三部门；公务法人；行政主体；行政程序；
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英国学者帕金曾经说过：“大学对一切都进行研究，就是不研究它们自己。”[i]此话虽然有些偏颇，但高校体制改革的现实却逼迫我们必须对新形势下高校的角色和地位进行审视和研究。
1999年9月24日，北京大学无线电电子学系学生刘燕文向北京海淀区法院提起行政诉讼，将北京大学推上了被告席。刘燕文称，1996年初，刘燕文的博士论文通过答辩和系学位评定委员会审查后，报请学校学位评定委员会审查。北大第四届学位评定委员会共有委员21人，1996年1月24日对刘燕文博士论文表决时实到会人数16人，表决结果是7票反对，6票赞成，3票弃权。根据审查结果，北京大学学位委员会做出不批准授予刘燕文博士学位，只授予博士结业证书的决定。3年多来，刘燕文一直多方反映，未果。海淀区法院经审查，做出一审判决，北大败诉。法院认为根据《中华人民共和国学位条例》的规定，北大不授予学位的决定违反了授予博士学位的决定须经学位委员会成员半数通过的程序。同时，北大学位委员会在做出不予授予学位前，没有告知刘燕文，并听取他的陈述和辩解；做出决定后也未将决定向刘燕文实际送达。法院据以上程序瑕疵撤销北大不授予学位的决定。[ii]
北大被自己的学生告上法庭，成为行政诉讼的被告，让许多人觉得疑惑。行政诉讼法不是“民告官”的法吗？高校能成为行政诉讼的被告吗？这些疑问正反映了我国高校体制改革中存在的深层次矛盾。自90年代党和国家确立了社会主义市场经济的发展战略以后，社会生活的各个方面发生了翻天覆地的巨大变革。伴随着政府职能转变的深入进行，教育体制尤其是高等教育体制改革也进入了关键的攻坚阶段。社会各界包括法学界都对此寄予了高度关注。然而，大量的探讨都集中在高校后勤管理社会化、扩招及学费的提高等热点问题上。相形之下，对高校的角色定位、职能性质、法律责任的承担等问题却很少有人论及。而这些问题却正是近几年来刘燕文这类案件在各地频繁发生的根本原因。这种状况从近期讲已经损害了高等教育各方的权利和利益，影响了高等教育资源的有效配置；从远期讲，则有可能影响我国高等教育事业持续稳定的发展。
我国高校体制改革存在问题主要表现在几个方面：
一、 高校性质云遮雾罩
在传统的计划经济体制下，政府的作用弥漫于社会生活的各个方面。学界往往将这样的政府称为“全能政府”。在全能政府体制中，各种社会组织都围绕政府权力展开活动。与此相应，划分社会组织的方法也比较简单。其中，政府机关是指行使国家权力，以公众利益和福祉为宗旨的单位组织。企业单位是以营利为直接目的，以生产经营为主要活动方式的社会组织形式。基层自治组织是以自治管理为基础的社会单位。这样的划分简单明了，与当时相对单一的社会关系十分适应。
进入八十年代以后，随着体制改革的不断深入，政府机关不再大包大揽、无所不管、无处不在。“政企不分”、“政事不分”的局面也有很大改观。企事业单位的自主性、独立性日渐增强。这一变化是十分可喜的。但是天下从没有免费的午餐，制度变革总是要付出代价的。高校体制改革的代价便集中体现于高校旧身份与新角色的冲突与不协调。在法律上，这种冲突极端表现为与高校发生纠纷的人们那种极其尴尬的处境。他们无法确定：高校侵犯自己权益时是以行政主体的身份行使的行政职权；还是以民事主体的身份行使的民事权利？在将纠纷诉诸法院后，高校是作为特殊的行政主体，受行政法律关系的调整呢？还是作为民事主体，受民事法律关系调整？
无庸置疑，事业单位的法律性质和地位的模糊不清是造成这种状况的主要原因。因此，重新界定高校在新体制下的作用与法律地位便成为一项刻不容缓的工作。下面，我们便从各类高校的共性与差异两方面论述新形势下高校应当具备的法律地位。
（一）从共性来看，高校最重要的职能在于为国家和社会保存、传播文化科学知识，培养高级人才。而这种职能的实现往往意味着在经济上的巨大投入与极微小的回报（甚至完全没有回报）。很明显，这种职能是以追求个人利益最大化为出发点的市场机制无法实现的。同时，我们也应认识到这些职能不能完全交予政府来执行。这是因为，高等教育职能的实现需要动用大量社会、经济资源。如果完全由政府提供这种职能服务，必将导致政府负担过重。而且由于政府组织和职能有科层化、强制性的特征，也决定了政府过度介入这些事务将严重影响这类事业的效率与公平。正是高教职能的特殊性决定了高校性质的独特性。
为了全面反映高校这类组织的特征，社会科学界发展出了一种用于确定高校这类组织地位和性质的理论。这就是“第三部门”（the third sector）理论。[iii] “第三部门”是由美国学者Levvit最先使用的，用于涵盖处于政府与私营企业之间的那块制度空间的一个概念。今天，这一概念已被国际学术界普遍接受。由于政权性质、法律制度、分权程度、发展程度、社会异质性程度、宗教传统等方面的差异，各国第三部门的内涵和外延千差万别。有些国家强调第三部门的免税特征，有些则强调非营利、慈善的特征。但各国学者都用该理论打破了社会组织的传统划分方法，并力图用这一理论反映日益复杂的社会关系。第三部门在某些领域具有市场组织和政府组织不具备的特性。这些特性集中表现为非营利性、自主性、专业性、低成本。非营利性是第三部门组织追求目的公益性决定的。自主性是指相对于政府的独立性。第三部门名称的来源就是人们相信它们不受政府支配，能够独立地筹措自己的奖金，独立地确定自己的方向，独立地实施自己的计划，独立地完成自己的使命。第三部门作为整体具有多样性，但具体到每个非营利组织，它们却是十分专业化的。它们在成立之初目标是定得十分明确的，如医院是救死扶伤的组织；福利院是照顾无家可归的儿童的组织；学校是提供受教育机会的组织等。第三部门不同于政府组织的特征还在于它的低成本，因为第三部门运作可以依靠志愿人员为其提供免费服务，还能够得到私人捐款的赞助。此外，第三部门内也没有科层式的行政体系。
为了凸现第三部门的这些特质，西方国家在法律上对第三部门的地位大都作了特殊规定，如“非营利组织”（non-profit sector）、“慈善组织”（charitable sector）、“志愿者组织”（voluntary sector）、“免税组织”（tax-exempt sector）、“非政府组织”（non-governmental sector）等。其中作为大陆法系国家的法国的经验就很值得我们借鉴。在法国，承担公共服务事业管理，为全社会提供服务的机构除了国家机关、地方领土单位以外，还有公务法人。[iv]公务法人具备几个方面的特征：第一，它具有法人资格。它是一个法律主体。有自己全部、独立的财产，实行独立核算。第二，它是一个公法人。它从事国家规定的某项公共利益活动，并接受国家的监督和控制。它也因此享有某些特权，如公用征收权、其财产不能被扣押、强制执行权等。第三，它具有相对的独立性，享有一定的自主权。[v]
显然，高校就是第三部门和公务法人的典型代表。它不以营利为主要的运营目的，而且提供一定的公共服务，从事的是政府和企业“不愿做，做不好，或不常做”的事。同时它又具备一定的行政职能，这些行政职能虽不如行政机关的职权广泛、性质明确，但却已足够构成其独特的法律地位。
（二） 从差异来看。在我国高校系统内部，众多的高校虽有不同于政府与企业的共性，但也存在很多不同之处。一些高校主要依靠政府的扶持，承担为国家培养人才的重任。另一些高校则通过提供教育服务等方式，运用市场的规律来获得生存的机会。这样的差异会直接导致高校的组织形式、法律地位、法律性质的分化。对于不同类的高校，法学理论和立法实践对其应进行有差别的调整。从国外的经验来看，许多国家都对高校做了性质区分，并据此对不同高校给予不同待遇。如英美等国对公益大学与营利大学财政支持的力度差异便是一个例证。实践证明，这种做法是有利于教育资源的合理配置的。
基于以上认识，笔者不揣浅陋认为当前可对我国高校的法律地位作以下规定：
首先，应明确高校公务法人的地位。我国的大部分高校都是以公共利益为运行宗旨，拥有一定行政职权（如授予学位、颁发学历证明、内部处罚权等）的组织。它的许多决定是强制性的，有确定力和执行力的。如高校有权决定是否颁发学位证、毕业证；有权在招生时决定录取这名学生而不录取那名学生；有权要求入学转系或毕业分配必须交纳一定的费用。为了保证高校的功能和职权得到很好的实现和执行，我们应借鉴国外经验，尽快确立高校的公法地位。（当然，是否称为公务法人还有待学术界进一步探讨。）只有这样，教育行政管理部门在对这类高校进行行政授权时才有法律的依据；利于这类高校明正言顺得行使行政管理职权；同时也利于受到高校行政职权侵害的人寻求法律救济。
其次，应根据高校追求经济利益的活动在其所有行为模式中的地位和作用将高校划分为营利性高校与非营利性高校。过去我国依据举办者的不同，将高校分为国家高校，地方高校和民办高校。现在看来，这样的划分造成了三类高校发展的不均衡和有限的高教资源浪费。国家高校的招生数量逐年在扩大，而地方高校和民办高校的招生额相对却在逐年萎缩。国家高校的师资因扩招而出现短缺，地方高校和民办高校的资源却无法被充分利用。一些地方高校和民办高校设立了许多极具特色的专业和学科，却由于没有国家财政拨款的扶持而面临不能将其独特之处延续下去的窘境。
因此，我们应放弃以往依举办者来划分高校性质的方法。而代之以一种全局的观念，在全国范围内合理的配置教育资源。当前，卫生行政部门已经对医院进行了营利性与非营利性的划分。这样的划分将影响国家对不同性质医院的财政扶持的力度和监管的方式。营利性的医院由于以营利为主要目的，政府对它的财政扶持将减少。从法律性质而言，营利医院多以平等的民事主体身份进行服务和盈利活动，其行为受民法调整。而非营利性医院则以为大众提供优质、低廉的医疗服务为目的，并承担所在社区的基本医疗和免疫服务。今后，政府会集中力量对非营利医院进行财政补贴以保证其服务质量。非营利医院的行政性特征十分明显。它们在社会医疗保障、强制免疫、公费医疗等方面作为行政主体出现，其行政职权由主管行政机关和有权机关授予并进行监督，它们的行政行为受行政法律规范的调整。
由于高校和医院在现阶段的体制改革中面临的问题是相似的。今后国家可将高校分为营利性高校和非营利性高校。营利高校以获取利润为主要目的，并可根据现实需求自主调整学科设置，以期能从市场中获得更多的回报。由于能通过盈利和社会效益促进自身的发展，这类高校的存在也能吸引各种利益群体投资教育。这可以缓解当前高校投资渠道单一、经费拮据的窘境。国家将在加强监控力度的同时减少对营利高校的扶持力度。非营利性高校（不管其以往是国家高校、地方院校）将是国家财政的主要扶持对象。对一些民办高校，若其开办的学科是国家高校中所缺乏的，或对国家发展有利的，国家也可对其进行财政补助，而不应过多考虑其民办性质。划分营利性与非营利性高校除能够在一定程度上更合理地配置财政资源以外，还能对高校的师资和受教育者流向进行合理引导，加强高校之间教师和学生自由流动，充分利用各方资源优势。更重要的是国家在进行教育行政职权委托和授权时，应将权力更多地授予非营利性高校。只有这样，才能保证高等教育功能和价值的充分实现。
通过以上对高校性质的界定，今后高校的各类活动都能被原则性的分类并找到相应的法律规范予以调整。政府与各类高校之间的关系也将会更加明晰。然而，高校性质的确定只能从原则的高度解决高校体制改革的相关问题。对一些更具体的矛盾还需要做进一步的分析。
二、 高校行政职权“无法可制”
从刘燕文案，我们看到高校在进行管理时作出的决定对学生影响是巨大的。不颁发毕业证、学位证，或被开除学籍、勒令退学，对学生的名誉及将来的就业和发展将产生极大的影响。高校的这些行为，对与它处于不平等地位的学生而言，是具有确定力、约束力和执行力的，因而是典型的行政行为。但是，由于高校的公法地位尚不明确（如第一部分所述），高校行使行政职权实际上很少受到行政法治原则的约束。这一状况令人堪忧。其具体表现是：
从宏观角度看，1995年7月以来，我国高等教育宏观管理体制实行的是“两级管理，以省级统筹为主”的体制。在这种体制下，中央与省级教育管理部门都针对高校管理工作进行了大量立法。然而，由于缺少一种有效的立法协调机制，高校教育的法律法规相互冲突的情况屡见不鲜。这也是造成目前高校管理政出多门，无所适从的尴尬局面的一个重要原因。加之高校往往对自身法律地位认识不足，在订立有关校级规章制度时，经常存在“违法制规”的现象。其直接结果便是实践中存在着大量违反法律的校规校纪。严格地说，这种状况与“无法可依”的状态已相去不远。
从微观层面看，在高教管理活动中，高校拥有诸如内部处分权，收费权，招生权等行政职权。在行政法中，对一些可能对相对人权益造成严重影响的行政权的行使，往往课以严格的程序要求。如工商机关在对违法经营企业做出处罚决定之前，必须对该企业违法经营的状况进行调查。此后，工商机关还应通知企业将受到什么处罚，并给予其辩解和陈述的机会。最后，处罚决定书还应直接送达被处罚人。之所以如此重视程序，一方面是为了促使行使权力一方谨慎地做出行政行为，另一方面也为相对人在受到侵害前主动抵制权力滥用提供制度保障。但由于上文所述原因，高校的行政职权却长期疏于程序制约。北京大学学位评定委员会在对刘燕文的博士论文进行审查时，采用了实质审查，即对刘燕文论文的内容进行了审查。但根据有关法规规定，学位评定委员会只能对已通过答辩的论文进行程序性审查。而且北大在做出不授予刘燕文博士学位的决定后，既没有告知刘燕文，也没有听取他的陈述和辩解；在做出决定之后，也未将决定向刘燕文实际送达。实际上这是对刘燕文辩解权和知情权的剥夺。正是这些程序上的重大瑕疵使北大不授予刘燕文博士学位的决定成为无效行为。在刘燕文一案中北大学位委员会所依据的《中华人民共和国学位条例》本身也存在重大缺陷。该条例并未明确在评定学位论文时，是否允许投弃权票，弃权票是作为反对票还是同意票看待等问题。这种程序规定的缺失从某种程度上默认和纵容了高等教育管理活动中权力的滥用。这显然背离了依法行政的原则。
针对这些问题，我们认为迫切需要从以下几个方面对高校在行使职权时无法可制的状况加以改变。
第一，高校拥有的行政职权应有明确的授权。中央与地方应建立良性协调机制，使各级、各种行政法规作到层次分明，和谐一致。教育行政部门对各高校自己制定的校规校纪进行定期必要的监管，使其不至于违反法律。只有这样才能真正为依法行政，依法治校，奠定良好法律基础。
第二，严格规范高校行使行政职权时的程序，尤其是对一些严重影响相对人权益的行为应制定相应程序规范。如事前的通知，给予辩解和陈述的机会，并送达正式的决定书。特别是做出开除、勒令退学、不颁发毕业证、不授予学位这类严重影响相对人权益的行为应建立听证制度。只有这样，才不会使教育行政管理成为行政程序的一片盲区。
教育行政职权的获取和行使做到有法可依只是实现行政法治最基本的要求。法治行政还要求相对人在受到高校违法行政侵害时能得到法律切实有效的救助。这就需要建立一套完备的教育行政救济制度。
三、 高校侵权“无门救济”
关键词：城市规划，可持续发展
城市规划是政府的一种职能，城市空间资源得以优化配置，城市规划受社会经济因素的共同作用，力求经济效益、社会效益和环境的统一，在城市规划过程中要有多方向、开放型的思维方式。城市空间和谐发展是城市规划的关键，同时要有城市规划的社会机制、法律机制、财政机制、经济机制相配套实施；城市规划面临着城市发展趋势的挑战，城市规划的实施也是个动态的控制和引导过程，城市规划可持续发展主要是因而城市规划要立足于现实展望未来，要有足够空问资源来应对，近期建设规划显得尤为重要城市规划要有弹性，社会经济发展过程不可预见因素引发的城市空间结构优化调整的需要，即营造可持续发展空问。
1城市规划理论的产生与发展工业化引起城市环境恶化，人居生态环境逐步受到人类的重视。60年代，大城市全球化的研究既与规划理论结合，也与政策和城市形象结合。分析了经济发展遇到的一系列的人居环境问题，所有这些都是围绕经济、社会、生态环境及人类住区环境的可持续发展，提出了控制人口增长、保护自然生态环境、开发再生资源的思想，这根主线从不同角度不同领域探索可持续发展的不同体系和模式。可持续发展观的实质在于协调发展，人类应该共同致力于资源环境保护与经济社会发展兼顾的可持续发展的道路，包括人与自然、人与社会、经济与社会、近期与长期等等的协调发展。规划理论的探讨出现了全新的局面。协调发展核心是人，改善人的生态环境、改善人的生活质量。
2代城市规划的新理念根据我国经济社会发展的水平和城市发展建设实践，2l世纪初期，我国城市现代化建设将努力实现达到较高的环境质量，理所当然要把反映和追求城市现代化的共同目标当作首要任务。使城市具备健全和良好的生态环境。论文参考网。使城市具备舒适的住房、优美的居住环境、方便的生活条件和齐全的服务设施；城市规划在某种意义上来就说是一种空间地域的规划。城市环境。现代化的城市环境应当是一个没有环境污染的困惑和压力，实现社会设施和基础设施现代化，为所有人提供足够住房，实现产业现代化和产业结构的优化。加强复杂地区的人类居住规划和管理;促进可持久的建筑工业活动行动的依据;鼓励开发人力资源和增强人类居住区的开发区能力”。
3目前我国城市规划存在的问题及其解决的措施3.1城市全球化对城市规划功能布局产生深远的影响世界经济结构格局的变化，全球性地影响到城市空间结构的深刻变化。论文参考网。城市中心区的结构、建筑的综合体的组织以实现更高的效率，资本和劳动力全球性流动，改变原来城市功能布局。产业的全球性迁移，区域城市群的依托和被依托关系逐步明朗，经济活动中心的全球性集聚，促使全球城市体系的多级化。各城市群中的产业分工各不相同，中心城市将更加发展，以实现其对区域经济的控制和运作。城市在城市群中的功能和地位与过去不一样。
3.2市场经济对城市规划提出新的要求在城市更新中，城市功能的转变和更新对社会经济的发展和文化传统的保护面临空前挑战，由于市场经济的地域在21世纪大规模扩大，受到经济力量和城市规划管理、建筑设计力量不足的困扰，在土地级差的作用下，尤其在决策层常被急功近利的心态所支配，城市用地出现重构和置换，造成决策不当，城市的文化传统遭到破坏原有的建筑的功能将得以改变和改造。新建筑的创作和原有建筑的更新，城市在全球化过程中加剧了世界各种文化在城市中面对面的冲突，将更加丰富城市的生活和景观。
3.3信息化使城市规划的时空发生革命性变革工业革命使人们向城市集聚而疏远大自然，人们的生活工作模式发生重大变化，信息革命则使人们居住和工作空间扩散并亲近大自然; 通过现代信息网络，工业革命使人们从郊外到市中心工作，家庭将重新与工作场所相结合，电子社区、虚拟银行等的出现，信息革命则使人们在效外工作到市中心娱乐、消费、社交等等。人们盼望共享空间、交际场所，更多新类型建筑的涌现，信息化社会使城市规划的时空关系发生革命性变革。新的城市建筑形式将成为新城景观的一部分。
3.4城市化的快速发展使城市规划探索之路变得更加任重而道远大多数发展中国家，当前还处于城市化从起步到快速发展的过渡期。这对于发展中国家的城市规划师和建筑师显然是一个挑战，对城市化有了积极的认识，对科学合理的城市规划探索之路变得更加任重而道远。伴城市化被纳入国家发展政策中。随着全球城市化的推进，可持续发展的战略思想逐步形成，并已得到全世界的共识。论文参考网。交通与通讯技术的发展使发展中国家在城市化过程中，避免重复发达国家城市先集中后分散的老路，探索更为合理的城市化道路。可持续发展战略的实施，必须在区域开发、城市建设和建筑营造各个层面得到全面贯彻。
结论城市规划首先必须保护维护大地生命完整和健康的生态基础设施，生态基础设施是城市所依赖的自然系统，它是城市及民居能持续的获得自然服务的基础，必须做控制性的保护规划，然后才是城市的建设规划，避免其生态系统功能退化，对城市可持续发展具有非常重要的战略意义。
参考文献[1]陈秉钊.当代城市规划导论.北京;中国建筑工业出版社，2003
[2]陈秉钊.21世纪的上海城市规划构想.城市规划汇刊，（1995}，（2）
[3]段进.城市空间发展论.南京:江苏科学技术出版社，1999
[4]魏中梁、陈开旭、华雪杰.山、水、城共生共融。城市规划，2001年第8期
关键词：文献聚合；高层次创新人才：指标体系
0、引言
创新是推动经济增长和地区竞争力的中心内容，是促进一个国家或地区经济发展、社会进步的基本推动因素。人才是人的能力的总和，包括人的知识、技能、经验、态度、品质、动机以及学习的能力。创新人才是指具有扎实的理论基础、合理的能力结构和健全的创新人格、能以创新思维打破常规，创造新成果、新技术或新方法，推动社会进步发展的人才。人才对促进经济发展、资源配置平衡的重要作用已为人力资本理论所证实。在全球化迅猛发展和科技进步日新月异的今天，人才尤其是创新人才已经成为新经济增长的核心资源。
一个国家或地区在全球化竞争中能否取得并占据主动地位，很大程度上取决于其创新人才的规模和水平。一个国家或地区的经济水平、科技层次与其创新人才队伍状况密切相关，培养与引进创新人才尤其是高层次创新人才成为所有国家或地区优先考虑的问题。对于今天的大多数组织来说，今后很长一段时间内都将面对一个动态、复杂和充满激烈竞争的环境，获取、开发、使用以及保持一支关键人才尤其是高层次创新人才队伍已经成为每个组织都需要面对的严峻问题。而实践中对于人才的管理实践并没有太大的变化，整体的人才管理战略也没有完全实施。
我国自主创新战略的实施，决定了创新人才队伍建设将贯穿于创新型国家建设漫长过程的始终。由于我国区域差异的巨大性，难以形成一个统一的衡量标准。人才队伍的评价是制定人才政策的前提与基础，国内大多数省(市)为吸引、激励人才出台了各类政策，但到目前为止，对于人才建设的评价仍没有形成一致性的结论。经济的发展与科技的进步迫切需要建立一套考察人才队伍建设状况的指标体系。然而，由于地区的差异性，不同地区难以形成一个统一的衡量标准，如何客观评价一个地区高层次创新人才队伍的建设状况，已经成为一个亟待解决的理论与现实问题。
文献聚合方法，利用已经发表的相关文献材料，通过分析文献材料的研究结果，结合相关研究结果并联系研究需要得出可信度较高的结论。文献聚合方法不是简单的记录和统计，是一种加工再创造的过程，尤其在各个文献的说法存在较大疑义时，该方法能够以文献数据为基础，更为客观地反映实际情况。高层次创新人才队伍建设涉及到创新、人才等多个方面，相关研究集中在区域创新能力、城市竞争力、企业竞争力等多个方面，建立高层次创新人才队伍建设的评价体系，文献聚合法是一种可以借鉴的研究方法。
1、高层次创新人才的内涵
关于人才的界定并没有一致性的看法，最早关于人才的涵义，是麦肯锡咨询公司在1998年以“人才的争夺”为主题展开的，认为“人才是人的多项能力的集合，包括固有才能、技能、知识、经验、智力、判断、态度、品质、动机，以及学习的能力”。如今，正如像人才的内涵一样，高层次创新人才也是一个较为难以界定的概念，可以说，高层次创新人才是一个高度抽象的概念。
高层次创新人才是一个相对的概念，就其影响范围而言，高层次创新人才具有相对性，一个国家、一个地区、一个单位均具有相应的高层次创新人才，不同国家、不同地区、不同时期对于高层次创新人才也有不同的内涵和外延，即使在同一国家、同一时期的不同层次的区域，也表现出不同的特征和识别标准。一般来说，从内涵上讲，高层次创新人才主要是指对经济、科技产生重大影响、做出重要贡献的人，即高层次创新人才需要具备专业知识、技能并作出特殊社会贡献的特征；从外延上讲，高层次创新人才主要是那些从事知识创新的拔尖人才、从事技术创新的专业人才和管理人才、从事知识传播的教育人才和中介服务人才以及从事知识和技术应用型人才。
2、数据来源与方法
2.1 数据来源
对高层次创新人才进行界定，进而建立一个科学的评价标准体系不是一件容易的事。由于研究视角的不同，对高层次创新人才队伍评价指标的研究还没有发现，不过与其相近的研究已有一些成果，根据研究主题的不同，主要集中在区域创新能力、城市竞争力、城市人才竞争力等12个方面的评价研究，通过在CNKI数据库中查询并筛选，找到共计40篇文献。
在对区域创新能力评价研究方面，赵希男(2009)等或者从知识流动所涉及的创新内容视角或者从知识管理本身因素对区域创新能力进行了评价。
在对城市竞争力评价研究方面，王桂新(2002)等或是从要素本身以及环境角度或是从投入产出角度对城市竞争力进行了评价研究。
在企业竞争力评价方面，曹丽娜(2010)等从人才存量素质、人才匹配效能以及人才发展环境3个一级指标、26个三级指标作了评价研究。
在产业竞争力评价方面，李元(2002)等从竞争实力、竞争潜力以及竞争环境3个维度共计23个指标建立了评价指体系。
在地区竞争力评价方面，李宝新(2001)等构建了包含整体实力、经济发展、资源状况以及社会发展4个一级指标、37个三级指标的评价体系。
在区域创新型科技人才竞争力评价上面，沈春光(2009)等从人才投入、人才产出以及人才环境建设3个方面，计17个三级指标建立了评价体系。
在人才竞争力评价方面，王顺(2004)等对人才竞争力以及人才环境竞争力作了评价体系研究。
此外，与高层次创新人才队伍建设状况相关的，学者还对科技人才创新力、高层次创业创新人才政策、高校人才竞争力、企业人才竞争力以及城市人才创新力作了评价研究。
纵观以上评价研究发现，由于研究对象不同，并没有统一的标准。以下就结合高层次创新人才队伍建设相关的内容，综合上述文献研究结论建立评价体系。
2.2 评价方法
本文使用的数据来自CNKI查找到的文献，共计40篇文献。研究基于以下假设：如果文献中使用某一指标作为评价指标之一，则在该指标上得分记为1，否则记为O；当某一指标在多个领域的评价研究中同时出现或出现其相近指标时，该指标得分也记为1，否则记为0。
当研究对象较为相近时，筛选原则是比例性指标优先于数量指标。本文所使用的文献聚合法，即选择已经发表的文献，通过聚类分析找出一致性的意见，作为最终确定指标体系的基础。文献聚类的过程主要体现在指标的筛选、合并过程中。文中所合并的指标主要有：
“人才总量、人才数量”统一为“高层次创新人
才总量”；
“人才密度、人才数量”统一为“人才比例”；
“专利申请量、每万人专利授权数、专利授权量占申请比例、研发人员发明专利数、研发人员人均发明专利数”统一为“专利授权数量”；
“科技论文数、研发人员人均科技论文数、万名研发人员科技论文数、每十万人平均发表的国内论文数”统一为“国际国内论文总量”；
“国家认定技术中心数量、普通高等院校数量、国家级重点学科工程技术研究中心及实验室数量”统一为“高等院校、科研机构数量”；
“GDP总量、GDP增长率、人均GDP”统一为“人均GDP”；
“居民消费价格指数、城镇居民人均消费性支出”统一为“城镇居民人均可支配收入”；
“房价指数、城市人均住房面积”统一为“城市人口城市化水平”，等等。
共筛选、合并组成18条评价指标(见表1)。研究使用SPSS16.0作聚类分析，选择分层聚类。
3、结果与讨论
3.1 二级指标的聚合
通过对文献指标的聚合研究发现，指标体系大致可以分为两类(见图1)，指标高层次创新人才总量、专家学者人才比例、高层次管理人才比例以及高技能人才比例，同属一类，可命名为对高层次创新人才数量、结构的考察；其余指标又可以分为两类，高层次创新人才国际国内论文数、专利授权量、研发经费投入、人均GDP、研发投入占GDP比重、人口城市化水平为一类，可命名为对高层次创新人才效能、人才社会环境的考察；人才流动总量、人均教育科学事业费支出、城镇居民人均可支配收入、人均图书馆藏数目、在校研究生数、科教经费占财政收入比、教育支出占财政支出比、高等院校科研院所机构数量指标是对高层次创新人才流动、人才文化环境以及人才经济环境的考察。以上指标基本上反映了人才队伍的总体情况。
3.2 一级指标的聚合及评价体系的确定
利用上述方法，对评价指标作聚类分析。结果表明，人才文化环境、人才社会环境与人才经济环境同属一类，人才资源、人才效能同属一类，而人才投入、人才流动同属于一类。结合前面对高层次创新人才的具体评价指标，可以发现无论是对人才总量的考察还是对人才结构的评价都可以用人才资源概括，对人才投入、人才产出以及人才流动的考察可以用人才效能概括，对人才经济环境、人才社会环境以及人才文化环境的考察可以用人才环境来概括，最终形成一个包含3个一级指标和18个二级指标的评价指标体系(见表2)。
创新的过程包含投入和产出两个方面的内容。高层次创新人才队伍建设的评价，很大程度上是评价高层次创新人才的竞争力(competitive，ness)，而竞争力的评价很大程度是评价生产力水平(Pmductivily)。生产力水平是投入和产出之间的比例关系，效率(Efficiency)意味着如何用最少量的资源投入创造最大的产出。因此，评价对象包含了效率(Efficiency)和效力(Effectiveness)两层含义。
此外，竞争力还必须转化成实际的经济利润，最终显示出国家或地区的竞争效果。因此，评价对象包含了生产力水平、效率和盈利能力三个方面的要素。因此，这里通过生产力水平来衡量投入和产出关系，进而衡量地区的创新人才竞争力水平。
然而，投入因素不仅仅包含人力、资本等直接的因素，还包含了环境等内容。因此，高层次创新人才队伍建设的评价体系应当包含人才本体(人才资源)、人才效能和人才环境三层涵义。从这个意义上说，上述依据文献聚合方法建立的评价体系基本上是合理的。
此外，科学的评价体系需要指标及其权重两个部分构成，指标体系建立之后，还需要给予分配权，重才能使评价体系最终具备操作性。指标权重的分配一般有主观赋值法和主客观结合法，为了得到一个科学合理的评价体系，权重分配一般选择主客观结合的方法，如层次分析法、模糊评价法、神经网络、主成分分析法等从而减少因主观偏见造成的误差。
4、结论
任何一个科学的评价指标体系的建立是一项系统的过程，高层次创新人才队伍建设评价指标体系更是如此，从指标的选取到权重的分配，再到最后数据的收集、评价都是一个复杂的过程。本研究的贡献主要体现在以下两点。
其一，在现有对竞争力研究文献的基础上，利用文献聚合方法通过研究相关文献建立了高层次创新人才队伍建设的评价体系框架。
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1引言
世界经济的发展，特别是发达国家的经济发展，主要依靠科技创新和技术进步。科学技术在经济发展中的地位日趋重要，随着知识经济的兴起，世界各国之间的竞争愈演愈烈，国家竞争的焦点已转向有效地占有和支配科技资源。因此，世界各国纷纷调整科技政策，将科技发展目标与经济发展目标紧密结合，强调科学技术为提高综合国力、增强竞争力、维护国家安全服务，每年投入大量资金直接资助或间接引导相关科技项目的开展。科学研究活动也从早期是一种科学家及相关学术团体的兴趣性活动，变成为由政府直接领导和支持的一项社会事业，并肩负着国家发展的战略使命。在这种情况下，对科学研究工作进行评价也不再是科学家相互之间的一种个人监督和促进行为，它已成为政府参与和支持科学技术发展的重要手段。由于科学技术本身的迅速发展和复杂度的大幅提高，科学活动的成本不断上涨。要想进行所有领域的科学研究，并保持全面的竞争优势，即使对于发达国家，其经济实力也不能承受。有鉴于此，有必要加强对科学研究活动的监督和控制，特别是对于国家投资开展的科技项目，必须在项目实施的全过程实施高质量的评估，达到确保有限科技资源用于完成最符合国家利益的科研活动的目的。
2国外科技评估活动的实践总结
2.1重视科技评估制度建设是各国政府开展科技评估活动的前提
制度化是当前国际科技评估活动的趋势之一，科技评估不同于一般的研究活动，制度建设是科技评估活动健康发展的基本保障条件。世界各国制度建设的方式各不相同，有的以法律，有的以部门法规，有的则以行业规范的形式来进行制度建设。但经过多年的评估实践和努力，都建立了适合自己国情的科技评估体系和相应的保障制度，使科技评估活动成为一项制度化、经常化的行为，成为政府管理决策过程中不可缺少的环节。
作为科技大国，美国是使科技评估活动制度化最早的国家。上世纪初，美国成立了国会服务部，它所进行的与科技有关的研究、分析和评估可以认为是科技评估制度的雏形。然而，科技评估工作在美国的大范围开展是在二战以后。1993年美国第103届国会颁布了“政府绩效与结果法案”(GPRA)。根据GPRA的规定，科技评估的概念与制度、美国国会一级的有关科技评估机构的作用、功能、权力和责任都有明确的法律条文予以确定。此外，日本的《科学技术基本法》(1995)明确了科技评估的地位，《科学技术基本计划》(1996)和《国家研究开发实施办法指南》(1997)提出了建立开放型研究评价体制的基本框架，规定日本科技评估机构不能随意设立或撤销；1985年法国政府做出规定，在没有经过评估之前，任何国家科技计划项目都不能启动。法国议会评价局、国家研究评估委员会，前者通过法律创建，后者由部长会议通过政令任命，评估委员会的任期，评估对象的确定，评估报告的公布，都有相应的法律和制度规定；韩国、澳大利亚等国也规定，凡开展科技计划评估活动，均需依据有关法律设立机构，遵照法定程序进行工作，出具评估结论和向有关单位反馈结果。
2.2提高科技管理质量和公众的监督是各国政府开展科技评估活动的动因
之所以用立法的形式来规定科技评估制度，是因为各国政府在用国家财政收入资助科学研究项目的实践中，意识到随着科技发展的复杂化，科技研究活动的规模日益庞大，它需要越来越有效的协调、管理和监督来提高科技管理工作的质量和效益。另外一个原因就是来自于社会公众，特别是纳税人的监督需要，他们关心政府的科学研究投资是否与国家目标一致，资金使用是否有效。在这种背景下，科技评估作为科学管理的一项重要内容和手段，成为了制度化、经常性的工作，各国政府纷纷建立了科技评估机构。
一个明显的例子是日本。1955年日本经济开始起飞时，为了在较少的财政预算下尽可能多提高科研活动的产出，日本政府和企业把科技评估作为管理和推进科学研究活动的重要手段。根据产业发展和技术引进情况，开展各种科技评估工作，从而对日本经济的快速发展起了重要作用。在进入上世纪80年代后，科学研究活动日益复杂，政府科技管理工作的质量亟待提高，科技评估再次受到日本朝野各界重视。1983年日本政府决定设立国家级的科技评估机构，在科学技术会议政策委员会设科技评估分会，其职责是对科技振兴调整费资助的项目进行前期、中期和后期评估。同时日本政府所制定的R&D评价方法指南也强调通过对R&D内容与工作绩效的恰当评价，建立能够充分发挥研究人员创造能力、开放、灵活和富于竞争性的R&D环境。日本所建立的开放型研究评价体制，使科技评估发展到一个新的阶段。
