时间：2022-09-22 14:05:14
一、市人民检察院开展法律监督工作的基本情况
近年来，市人民检察院坚持以“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，紧紧围绕发展稳定大局，围绕“强化法律监督，维护公平正义”的检察工作主题，不断创新工作思路，完善工作措施，全面履行法律监督职能，保证了国家法律的统一正确实施，维护了社会公平正义，法律监督工作取得了较好成效，为全市经济社会又好又快发展和社会和谐稳定发挥了应有作用。
（一）强化对刑事法律监督，维护社会稳定。工作中，市人民检察院坚持法律面前人人平等，不断强化刑事立案、批捕、侦查监督，有效防止和纠正了有案不立、有罪不究、以罚代刑、不该立案而立案等问题，并依法对公安机关的侦查活动是否合法进行监督，防止了错捕错诉、漏捕漏诉等现象发生，维护了法律的尊严。经调查了解，2008年以来，市人民检察院共依法监督纠正公安机关应该立案而未立案的案件13件，监督撤销不应当立案的案件3件；依法审查提请逮捕案件426件656人，移送案件1241件1773人；对不符合逮捕、条件的，依法不批准逮捕50人、不2人，监督公安机关撤回提请逮捕16人、撤回移送12人；对应该批捕、而未提请批捕和的，依法追捕23人、追诉13人。
（二）加大对渎职侵权犯罪的查办和监督力度，维护社会正义。市人民检察院针对经济社会发展不同阶段渎职侵权犯罪情况，加强侦查一体化建设，完善群众举报的受理、查处和反馈机制，严肃查处、等案件，通过查办渎职侵权犯罪，监督国家工作人员正确行使职权。2008年以来，共计查办渎职侵权案件7件10人，捍卫了法律尊严，维护了人民群众的利益。
（三）加强对审判活动、行政诉讼监督，维护司法公正。市人民检察院加强对刑事审判、民事审判和行政诉讼的监督，通过提出抗诉、发检察建议等形式，纠正判决、裁定不当的问题，维护当事人的合法权益，促进司法公正，促进社会和谐。2008年以来，共审查人民法院作出的刑事判决、裁定1138件1580人，对认定事实错误、量刑明显失当的案件，提起刑事抗诉2件9人，提出再审检察建议4件6人，全部被法院再审改判；审查群众申诉的民事行政案件116件，对认为确有错误的民事和行政判决、裁定提请抗诉、建议提请抗诉28件，其中改判11件，调解结案4件；对不服人民法院正确裁判的113件申诉案件，积极做好当事人的服判息诉工作，使上访人息诉服判，化解了矛盾，维护了司法权威。
（四）加强对刑罚执行、监管活动监督，充分保障人权。市人民检察院依法对刑事判决、裁定执行活动和市看守所监管活动是否合法进行法律监督。2008年以来，共进行各项检察监督123次，发现不当情形提出口头建议23次、书面建议8份，依法纠正脱管漏管罪犯6人，其中重新收监2人；加大对在押人犯重新犯罪的打击力度，依法监督立案2件，维护了正常的监管秩序和在押人员的合法权益；充分发挥派驻看守所检察室的监督职能作用，保持了看守所连续25年无超期羁押记录；在全省率先开展了侦监、监所工作联动信息共享机制试点工作，提高了对适用刑事拘留强制措施的监督力度。
（五）完善工作机制，增强法律监督效能。市人民检察院加强与公安、法院等相关部门的工作联系沟通，先后同市公安局会签了《关于加强对刑事拘留案件的监督意见》，与市人民法院会签了《关于加强民事行政审判及其检察监督工作的若干意见》，与市司法局会签了《关于建立民行检察法律援助机制的实施意见》，与盐务部门会签了《关于盐业行政执法检察监督工作的实施办法》，与全市12个行政执法部门建立了沟通协调机制，形成了加强法律监督的长效工作机制。工作中严把受案关、阅卷审查关、讯问犯罪嫌疑人关、证据复核完善关，在各业务部门建立了符合工作特点的办案流程和制度，灵活运用“三个结合”（纠正违法与检察建议相结合，事中、事后监督与事前预防相结合，个案监督与综合监督相结合）进行监督，增强了法律监督效能。
（六）加强队伍建设，提高法律监督能力。市人民检察院将法律监督纳入综合业务考评和案件质量考核标准中，定期开展法律监督案件总结分析活动，对法律监督效果、社会影响等进行综合评价，引导干警把“依法、坚决、准确、有效”的监督原则自觉融入具体的办案实践，促进了干警法律监督意识的逐步强化和提高。结合实际广泛开展业务研讨、办案交流和多种形式的“大练兵、大比武”活动，提高了检察人员善于监督、准确监督的能力，队伍的业务素质和法律监督能力明显提升。
二、存在的问题
市人民检察院认真履行法律监督职能，取得了较好的法律效果和社会效果，维护了社会公平正义。在充分肯定成效的同时，对照新形势的要求和广大人民群众的期望，还存在一些不足和问题，主要表现在：个别检察人员执法观念还不适应新形势下的新要求，存在重协调配合、轻监督制约的现象；对人民群众反映强烈的问题监督力度还不够大；尚未形成有效的监督合力，监督机制需进一步健全；年轻干警诉讼监督能力有待进一步提高；个别单位对检察院的监督意见不够重视，回复不及时。
三、下步工作建议
为了进一步促进法律监督工作，不断强化法律监督职能，建议市人民检察院今后重点抓好以下几方面工作：
一是提高认识，增强法律监督的责任感和使命感。检察院肩负着打击惩处犯罪、保护群众利益、维护社会公平正义和社会和谐稳定的重要职责和神圣使命，必须忠实履行宪法和法律赋予的职责，必须牢固树立社会主义法治理念，从维护党的领导，维护经济社会发展大局，维护社会公平正义的高度，充分认识法律监督机关的宪法定位，充分认识进行法律监督的重要意义，增强法律监督意识，提高依法履行法律监督职责的自觉性和主动性，确保国家法律全面、正确实施。
二是突出监督重点，不断提高法律监督的能力。要坚持把深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，作为推进法律监督工作的重要载体。在全面加强法律监督的同时，重点纠正执法不严、司法不公等问题，尤其是要围绕群众反映强烈的问题加大监督力度，发挥好法律监督在保障改善民生、维护社会和谐稳定方面的作用，增强人民群众对公正司法的信心。要不断强化对民事审判和民事执行工作的有效监督，既要有诉必理，有案必办，又要加快办案进度，增强办案效果。
一、当前死刑复核法律监督存在的问题。检察机关对死刑案件的法律监督仍然面临现实障碍,这既有观念因素,更有体制机制的因素。
(一)死刑复核程序及执行程序本身的问题。一是启动方式。根据现行规定,死刑复核程序的启动权仅在各高级人民法院,但此种报请方式与司法权的被动属性相违背,也使检察机关因无从知晓复核开始的时间而无法进行检察监督。二是审理方式。现阶段死刑案件的复核采取书面审加提审被告的方式,法官主要通过阅卷审核,被告人、辩护人及检察机关的主体参与性十分有限。三是执行期限。当前“快速处决”的执行模式使检察机关面对已经核准、将要执行的死刑裁判“来不及”监督。
(二)相关工作机制有待完善。一是联系机制不够紧密。修改后刑诉法没有对最高人民检察院履行法律监督权的配套措施加以规定。二是检察系统自身工作机制不够健全。根据目前情况,各级检察机关在法律监督方面进行合作的意识和行动有待增强。三是与辩护律师的沟通不够顺畅。
(三)法律规范欠缺。现行法律没有明示检察机关进行死刑复核监督的范围、途径和方式,影响监督实效。
二、完善死刑复核法律监督的措施。为保证死刑复核检察监督社会价值和法律价值得以实现,有必要从以下几方面对监督措施加以完善。
(一)改善死刑复核程序及执行程序。一是改革启动模式。赋予控辩双方复核死刑裁决的提起权,并对双方均无异议的死刑案件强制上诉至最高人民法院。二是改革审理模式。进行死刑复核时,可以根据案件情况分别采取书面审加提审、听审和开庭审理的方式。三是增设执行死刑前的异议期。在决定提交院长签发执行死刑命令前一段时间,应当将核准死刑的法律文书送达最高人民检察院,最高人民检察院没有异议的,再报请最高人民法院院长签发执行死刑的命令。
(二)建立健全工作机制。一是建立与最高人民法院的联系机制。尽快出台完善死刑复核法律程序的改革文件,以及对死刑政策理解和适用的规定。二是建立与完善检察系统的联系机制。在最高人民检察院与省级检察院之间建立备案、专题报告、委托调查证据以及人员调配协作制度,并在相应级别的检察院内部设立专门的检察监督机构,强化业务指导和联系。三是建立、加强与辩护律师的沟通机制。如设置专门针对死刑案件的检察官接待日等。
(三)完善死刑复核法律监督的相关规范。加大规范的制定力度,将检察机关介入死刑复核开展法律监督的具体时间、权限、范围、方式方法、采取的措施以及最高人民法院的告知、协助义务等均以司法解释、实施细则、会签文件等形式固定下来,实现制度化、规范化。
(四)加强机构设置及人员配置。最高人民检察院死刑复核检察厅可以通过选调、招录等方式汇聚死刑复核法律监督方面的人才,加强对死刑复核工作人才的培养、使用。
三、死刑复核法律监督的实现途径与方式。具体可以从以下方面展开:
党的十八大报告提出:支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权,加强对“一府两院”的监督。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。因此,人大常委会通过充分发挥民意机关的优势,选择好监督的内容与途径,对于增强人大常委会监督实效,保障国家机关高效协调运转具有极其重要的意义。
一、人大常委会监督的内容
围绕增强人大常委会行使监督权的实效问题,许多人大理论研究者和人大机关工作者就人大常委会的监督内容,即“人大常委会监督什么”进行过探讨,并提出了一些具有重要指导意义的意见。如,全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳就曾提出:“人大常委会监督什么?宪法和有关法律作了明确规定,内容非常丰富,概括起来是工作监督和法律监督两个方面。彭真同志说:‘最高国家权力机关监督什么?一个是法律监督,一个是工作监督。全国人大和它的常委会对法律实施的监督,主要是监督宪法的实施,包括履行宪法规定的职权。任何机关、任何地方如果作出同宪法相抵触的决议、决定,全国人大和它的常委会有权力、有责任予以撤销。至于对行政、审判、检察工作的监督,首先是听取和审议政府工作报告,它包括过去工作的总结和今后工作的部署。再就是审查和批准国民经济和社会发展计划,审查和批准国家的预算决定,计划和预算决算反映了各方面的工作。对最高人民法院、最高人民检察院的监督,主要也是听取和审议它们的工作报告。这是全面的、基本的监督。有了重大问题,能不能管?能管。按照法律规定,权力机关有权提出质询案,必要时还可以组织关于特定问题的调查委员会。’这是对工作监督和法律监督内容和形式的高度概括。”[1]就实际工作中的具体监督内容来说,主要就是“围绕党的中心工作和群众关注的热点难点问题”。其实,党的中心工作,也就是对国家和社会发展战略目标和主要任务作出科学谋划,领导政府和号召人民去努力完成好。对于人大常委会来说,就是要通过对监督的内容和途径的科学选择,既不能对“一府两院”的工作什么都管,避免对其工作造成不必要的干扰,从而影响工作效率;同时,又要通过依法行使监督职权,保证“一府两院”的工作是按照党确定的工作方向和原则,为人民群众谋取福利,推动社会发展进步,而不是以权谋私、以公谋私、徇私枉法,罔顾党和人民的要求和期待。这就要
求人大常委会在宪法和法律的框架下,主动履行自己的职责,代表人民行使好监督职权,这既是坚持党
的领导,又是依法维护人民的利益。
二、人大常委会监督的内容的选择
根据上述,人大常委会监督的内容是多方面的,但人大常委会确定具体监督内容时,又是有选择性的。在对具体监督内容进行选择时,既要符合宪法和法律的规定,还要体现出民主性和科学性。对此,监督法就某些具体方面的监督内容的选择作了列举性的规定。监督法第九条规定,常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题,根据下列途径反映的问题确定:一是本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题;二是本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题;三是本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题;四是本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题;五是人民来信来访集中反映的问题;六是社会普遍关注的其他问题。人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。
监督法第二十二条规定,各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径,每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。
根据监督法的相关规定来看,人大常委会在人民代表大会会议上通过的“一府两院”工作报告中选择确定监督内容,不仅是合法的,而且也有利于增强监督实效。其原因如下:
第一,“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告,除了回顾上一年的工作外,无一例外地都会列出当年的重点工作任务。人大常委会将“一府两院”工作报告中所列举的重点工作任务选择为监督的内容,“一府两院”也会自觉主动地接受人大常委会的监督。
第二,“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告体现了党的中心工作。党的领导的一个重要方面就是政治决策,而这些政治决策的实施必须通过“一府两院”的具体工作来实现。对人大常委会而言,从“一府两院”在人大全体会议上通过的工作报告中选择监督内容,自然就是围绕党的中心工作来履职,从而坚持了党的领导。
第三,“一府两院” 年初在人大全体会议上通过的工作报告基本上反映了群众所关注的热点和难点问题。以人为本、为人民服务是我们党的执政理念,也是“一府两院”工作的宗旨。如果“一府两院”的工作报告不能反映群众所关注的热点难点问题;那么,这样的报告在党委内部讨论和征求群众意见时不可能获得认可和通过,在人大全体会议上也不会被人大代表认可和通过。
除了“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告中选择监督内容外,还有一个重要的途径就是直接从群众中征求监督内容,具体途径就是人大的信访工作和网络民意。为了使人民群众的知情权、参与权、监督权和表达权能得到充分的保障和体现,信访和网络现已成为当今人民群众表达诉求的重要途径。人大常委会可以对群众通过信访和网络所反映的问题进行归纳概括,凝练出其中共性的问题作为监督内容。
总之,人大常委会选择的监督内容应该侧重于工作监督。这样的监督内容不仅合理合法,而且切实可行,会取得实实在在的监督效果,同样避免了人大常委会越权之嫌。借用某些同志之言,那就是人大常委会的监督要做到该做能做、有用有效,不去做那些可做,但实际上不会产生积极效果的监督工作。在这个原则之下,人大常委会,尤其是地方人大常委会可以选择重大的民生问题作为监督的内容,这本身也是贯彻以人为本的科学发展观的具体体现。当然,随着社会的不断进步,人民群众的民主意识、权利意识的日益自觉,人大常委会的监督工作也要逐步体现在维护公民权利上来。
三、人大常委会监督的途径的选择
人大常委会在确定了监督内容之后,接下来就是要根据不同内容选择适当的监督途径。关于人大常委会监督的途径,监督法规定了七种:一是听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告;二是审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告;三是法律法规实施情况的检查;四是规范性文件的备案审查;五是询问和质询;六是特定问题调查;七是撤职案的审议和决定。
由于规范性文件的备案审查、质询、特定问题调
查、撤职案的审议和决定有着严格规定的监督内容、实质要件和操作程序,而且人大常委会启动了这些监督途径后,往往要作出否定性的决议决定,甚至涉及体制安排的问题;因而人大常委会在纪检监察部门、检察部门未掌握和提供明确的违法事实材料之前,一般不予启动。对于审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告,由于这不仅是每年人大常委会工作中必须要履行的职责,而且其具体内容较为规范和明确;因而人大在开展这一监督工作时,可选择的空间有限。真正可以体现人大常委会行使监督权的主动性、有效性的就是听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告;法律法规实施情况的检查和询问。人大常委会在实际开展监督工作中,正是根据所确定的监督内容,分别或组合运用这三种监督途径,来实现对“一府两院”工作的有效监督,回应人民群众所强烈关注的热点难点问题,从根本上保障国家的长治久安。
例如,围绕2012年国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告,结合人民群众关注、反映的热点和难点问题,全国人大常委会重点开展了如下监督工作。
我代表最高人民检察院报告完善对检察机关自身的监督机制、促进公正执法的情况，请审议。
党的十六大以来，在党中央的领导和全国人大及其常委会的监督下，检察机关深入实践“强化法律监督，维护公平正义”的主题，在加大法律监督力度的同时，注重加强对自身执法活动的监督，努力提高执法水平和办案质量。2005年10月全国人大常委会在听取和审议最高人民检察院关于开展法律监督工作情况的报告时，对完善检察机关监督机制、保障公正执法提出了明确要求。最高人民检察院切实采取措施落实会议要求和审议意见，不断完善对检察机关自身的监督和制约机制，取得了积极成效。
一、加强检察机关执法活动内部的经常性监督
检察机关在履行法律监督职责中，为了保障检察权的依法正确行使，不断加强对自身执法活动的内部监督。
（一）建立办案流程监督管理机制。近年来，检察机关认真开展规范执法行为专项整改活动，以加强对办案全过程的监督和控制为目标，以健全执法规范为基础，积极建立办案流程监督管理机制。最高人民检察院先后制定了审查逮捕案件质量标准、与不案件质量标准、渎职侵权犯罪案件立案标准和主要业务工作规程等50多项规范性文件，进一步健全了执法规范体系。在此基础上，各级检察机关以加强对不立案、撤案、不批捕、不的监督为重点，对案件的受理、立案、侦查、审查、结案、决定移送等环节，建立前后相连、环环相扣的办案流程，严格各环节办案责任和审批手续。上一环节工作没有完成或质量不达标，就不能进入下一环节；下一环节的办案人员要对上一环节办案情况进行监督，应该发现问题而未发现的要承担连带责任。为了增强流程管理的刚性和实效，检察机关积极推进业务、队伍、信息化“三位一体”机制建设，对办案流程进行计算机自动控制，对执法工作实行网上动态考评，把案件监控、执法监督和队伍管理有机结合起来。通过实行流程管理，强化了对执法办案全过程的监督，促进了办案的规范和质量的提高。
（二）推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度。查办国家工作人员职务犯罪，是法律赋予检察机关的重要职责，是法律监督职能的重要组成部分。为了依法履行好这项职能，检察机关始终把加强对职务犯罪侦查活动的监督摆在重要位置，积极探索建立有效的监督机制。2005年12月，最高人民检察院决定在全国检察机关逐步推行讯问职务犯罪嫌疑人全程同步录音录像制度，要求在讯问职务犯罪嫌疑人时，必须对讯问全过程进行不间断的录音录像。为保证这项制度真正发挥作用，最高人民检察院制定相关规范性文件，规定录音录像时必须对讯问起止时间和现场的环境、设备等情况进行记录，讯问活动与录音录像工作必须由侦查部门和检察技术部门分别承担，以全面、真实地录制讯问活动的全过程。这一制度的推行，强化了对检察机关侦查讯问活动的监督，有效防止了刑讯逼供、指供诱供等违法情形的发生，对于增强检察人员依法文明办案意识，保障当事人的合法权益，提高职务犯罪侦查水平，更好地固定证据，排除对办案的干扰，发挥了积极作用。
（三）健全上级检察院对下级检察院工作的监督机制。我国宪法明确规定，最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。为认真落实宪法和法律规定，近年来检察机关不断健全上级检察院对下级检察院工作的监督机制，主要采取了以下措施：一是实行职务犯罪案件“双报批、双报备”制度。规定省级以下人民检察院对职务犯罪案件撤案、不必须报上一级检察院批准，立案、逮捕必须报上一级检察院备案。实行这一制度，有效防范和减少了办理职务犯罪案件中立案、撤案不规范等问题，促进了严格执法。二是建立健全办案考评制度。最高人民检察院建立了对各省（自治区、直辖市）检察机关查办职务犯罪案件以及办理批捕、、抗诉案件等工作的考评制度，统筹兼顾办案的数量和质量，对办案工作进行综合考评、定期通报，引导和督促各地依法公正办案。各地检察机关普遍制定了业务工作考评办法，对下级检察院办案数量、办案质量等情况进行全面、系统的考评，加强了对下级检察院执法办案工作的督促和检查。三是规范和完善上级检察院对下级检察院的监督制度。今年8月，最高人民检察院制定了加强上级检察院对下级检察院工作领导的意见，重点规范和健全了上级检察院对下级检察院工作的各项监督制度，规定上级检察院可以要求下级检察院报告工作，派员旁听下级检察院检察委员会会议，对下级检察院请示事项和案件进行审查批准，直接指令纠正错误案件和撤销错误决定，通过多种方式加强对下级检察院工作的指导和监督。
二、开展对检察机关执法活动的专项监督
检察机关在完善内部监督制度、加强经常性监督的同时，探索建立对执法办案工作的专项监督机制。根据人民群众和人大代表的反映，梳理出自身执法办案中存在的突出问题，适时部署开展专项监督，集中时间、集中力量予以解决。2005年以来，开展了以下专项活动：
（一）开展逮捕工作专项检查。为进一步规范检察机关和侦查机关的逮捕工作，有效解决适用逮捕措施中存在的问题，2006年下半年最高人民检察院会同公安部组织开展了逮捕工作专项检查，从2005年办理的逮捕案件中抽查了10万多件，通过自查、交叉检查、上级检查、联合检查等方式，认真查找侦查机关提请和执行逮捕、检察机关审查逮捕工作中存在的问题，及时予以整改，并从认定事实、审查证据、适用程序等方面建立健全规范逮捕工作的长效机制，促进了逮捕的依法正确适用。
（二）开展公诉案件质量专项检查。为严把公诉案件质量关，各级检察机关建立了公诉案件质量检查机制，每年定期对不案件和后判无罪的案件开展办案质量专项复查，及时发现和纠正自身执法办案中的问题，实事求是地分析原因和责任，对不负责任、违法违规办案的人员严肃追究，并从规范办案程序、完善监督机制等方面提出改进措施，促进了公诉工作质量和水平的提高。刑事案件的无罪判决率由2002年的1.8‰下降到目前的0.3‰，职务犯罪案件的不率下降了7.8个百分点。
（三）开展对扣押、冻结款物的专项清理。2006年2月，最高人民检察院重新修订了《人民检察院扣押、冻结款物工作规定》，进一步规范了涉案款物的扣押、移交、保管、处理等工作。为确保这一规定的落实，解决少数地方存在的受利益驱动办案等问题，最高人民检察院组织各地检察机关对涉财案件进行全面排查，对违法扣押冻结款物进行逐案清理，共纠正违法扣押款物案件598件，返还当事人和有关单位款物折合人民币6100多万元，并对有关责任人员作了严肃处理。
（四）开展刑事赔偿案件专项清理。为进一步落实国家赔偿法，维护公民的合法权益，2005年11月，最高人民检察院制定了《关于人民检察院办理刑事赔偿确认案件拟作不予确认决定报上一级人民检察院批准的规定》，加强了上级检察院对下级检察院刑事赔偿工作的监督。2006年，针对一些地方检察机关对刑事赔偿案件执行不及时、赔偿不到位的问题，最高人民检察院组织开展了集中清理专项活动，对2002年至2005年检察机关作出赔偿决定而未执行的541件案件，明确责任单位，限定结案时间，使这些案件全部执行到位，执行金额2674万多元。今年最高人民检察院又组织开展了对刑事赔偿案件中，检察机关作出不立案和不赔偿决定等案件的专项检查活动，目前正在进行中。
（五）集中处理涉检案件。检察机关把认真办理涉检案件作为加强执法监督、促进公正执法的实际措施，以涉检进京访案件、长期上访的积案和疑难案件，以及违法插手经济纠纷等案件为重点，先后开展了集中清理解决涉检问题和涉检排查化解专项工作。各级检察机关采取上下级检察院联合接访、带案下访、定期巡访等方式，集中时间、集中力量清查案件，逐案制定方案，逐案落实责任，逐案息诉罢访，依法妥善处理群众的合理诉求。2005年以来，共清查涉检案件14989件，目前已办结13842件，息诉12416件。同时，注意发现执法中带有普遍性的问题，有针对性地完善和落实检察长接待日制度、领导包案制度、控告申诉首办责任制和责任倒查、责任追究等制度，从源头上预防和减少涉检的发生。2006年，不服检察机关处理决定的案件比上一年下降5.8%，今年1至9月比去年同期下降6.4%。
三、强化对检察队伍的监督
促进公正执法，队伍是根本，也是保证。我们始终坚持从严治检，以领导干部和一线办案人员为重点，不断建立健全队伍监督管理机制，解决队伍建设与业务工作相关联的突出问题。
（一）健全对领导干部的监督机制。各级检察机关把加强对领导干部特别是“一把手”的监督作为重中之重，在坚持和完善民主集中制、领导干部个人有关事项报告、述职述廉、民主评议等监督制度的同时，着眼于确保领导干部正确行使职权，建立和推行巡视、上级检察院负责人与下级检察院负责人谈话、检察长异地任职和重要执法岗位定期交流等制度，注意及时发现和解决领导班子、领导干部中存在的问题。2005年以来，最高人民检察院对13个省级检察院开展了巡视，21个省级检察院共对206个市级检察院开展了巡视，对促进检察机关领导干部廉洁从检和公正执法发挥了积极作用。
（二）健全对执法办案人员的监督机制。检察人员违法违纪问题，大多是在执法办案中发生的。我们把对检察队伍的监督与对执法办案的监督结合起来，突出加强对一线执法办案人员的监督。一是推行“一案三卡”制度。办案人员承办案件时，必须填写“廉洁自律卡”；首次接触当事人时必须告知其诉讼权利、办案纪律及监督电话，并让当事人在“办案告知卡”上签字确认；案件办结后检察机关的纪检监察部门要回访发案单位及相关人员，了解办案人员执法执纪的情况，并填写“回访监督卡”，把办案工作置于纪检监察部门、发案单位和当事人的监督之下。二是推行绩效管理制度。对检察人员的执法办案工作定期进行绩效考核，加强日常监督，及时发现和纠正执法不规范等问题。三是建立执法档案制度。检察人员办理每一起案件的情况都记入执法档案，作为考核评价、晋升奖惩的重要依据。通过加强对执法办案人员的监督，促进了执法作风的转变，检察人员违法违纪案件逐年减少。2006年检察机关受理群众对检察人员的控告、举报比2003年下降了31%，因违法违规办案被追究责任的检察人员下降了37.8%。
（三）推行检务督察制度。最高人民检察院制定检务督察工作规定并成立督察机构，采取明察、暗访等多种形式，深入基层和办案一线，加强对检察机关和检察人员行使职权、遵守纪律等情况的监督。一些地方检察院开展检务督察工作，对办案区、办案现场和枪支、警械、警用车辆使用情况，进行现场督察；对不立案、不批捕、不、撤销案件以及后判无罪的案件进行重点督察；对上级重大决定、决议和重要工作部署的落实情况进行专项督察，着力预防和解决执法中存在的突出问题，及时发现和查处违法违纪人员，促进公正执法。
（四）健全执法责任制和责任追究制度。最高人民检察院将原来的《错案责任追究条例》修订为《执法过错责任追究条例》，把处理结果没有错误但程序违法的行为纳入追究责任范围。新条例规定，凡是在执法办案中故意或过失违反法律和有关规定，造成案件处理错误的，都要承担相应的责任；明确了对执法过错线索进行受理、调查和处理的责任部门，健全了执法领导责任制和执法人员责任制，完善了执法过错的追究程序。各地检察机关把追究执法责任与严明检察纪律结合起来，加强对检察人员遵守办案纪律情况的检查，进一步完善了对违法违纪行为的惩戒机制，加大了责任追究的力度。
四、主动接受人民群众监督和有关机关的制约
检察机关不断强化监督者更要接受监督的意识，积极拓宽接受监督的途径，健全接受监督的机制，主动接受人民群众、社会各界的监督和有关机关的制约，努力提高执法公信力。
（一）深入推行人民监督员制度。为了加强外部监督，切实防止和纠正查办职务犯罪工作中执法不公的问题，经中央批准，最高人民检察院于2003年10月部署开展人民监督员制度试点工作，明确规定在查办职务犯罪案件中，由人民监督员对检察机关拟作撤案、不处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类案件”以及立案不当、超期羁押、违法搜查扣押、不依法给予刑事赔偿和检察人员违法违纪办案等“五种情形”进行监督。几年来，检察机关扎实推进试点工作，逐步扩大试点单位，不断规范监督程序，完善人民监督员选任制度，增强监督的刚性和社会公信力，真心实意地接受监督，取得了明显成效。目前全国已有86%的检察院实行了这一制度，共选任人民监督员22282名；共有18204件“三类案件”接受了监督，其中人民监督员不同意检察机关拟处理决定的824件，检察机关采纳监督意见493件，占59.8％；人民监督员共对“五种情形”提出监督意见407件，检察机关进行了认真核查纠正。四年来的实践表明，人民监督员制度体现了诉讼民主，强化了社会监督，有效地防止和减少了查办职务犯罪工作中存在的问题，有力地促进了检察权的依法公正行使，也得到了人民群众和社会各界的认同与支持。人民监督员制度先后被写入了党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》等重要文件中，中央领导同志多次肯定了这一制度。通过实践，检察机关也积累了许多经验。为了更好地发挥人民监督员在保障检察机关严格公正文明执法中的作用，完善对检察工作的监督机制，我们建议：一是抓紧修改人民检察院组织法，明确规定检察机关查办职务犯罪案件实行人民监督员制度；二是在全国检察机关全面推行人民监督员制度。
（二）进一步深化检务公开。在总结近年来各地检务公开实施情况的基础上，最高人民检察院于2006年6月制定下发了《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》，就深化检务公开提出明确要求。一是充实和完善检务公开的内容，将职务回避、执法程序、办案规则、检察纪律等12个方面的事项向社会公布，增强了检察工作的透明度。二是积极推广电子检务公开，建立检察机关门户网站，为当事人和人民群众行使知情权、监督权提供便利。三是健全主动公开和依当事人申请予以公开的制度。对依法可以公开的诉讼期限、办案流程和法律文书等信息，及时主动公开；对具体案件的有关情况，根据当事人的申请，能公开的尽量向他们公开，提高了检务公开的及时性和实效性。四是建立申诉案件听证制度和检察文书说理制度。针对申诉人对不、不抗诉和上访案件存在的疑问，对这些案件实行公开听证和审查，并在制作法律文书时充分阐明处理的理由和根据，既消除当事人的疑惑，又接受群众的监督。五是完善检察工作情况定期通报制度，省级人民检察院全部建立了新闻发言人制度，及时向社会通报检察工作部署和重大案件办理情况。为保证检务公开制度的落实，检察机关还建立健全了相关保障机制，规定检察人员违反检务公开规定，不履行告知义务而影响诉讼参与人行使权利的，要依法依纪追究责任。
（三）依法接受侦查机关、审判机关的制约。在办理刑事案件中，对侦查机关认为不批捕、不决定有错误要求复议的，及时更换承办人重新进行审查；对侦查机关提请复核的，上级检察机关严格依法进行复核。2005年以来，共办理侦查机关提请复议复核的案件7989件，经复议复核改变原决定680件。依法做好刑事案件审查和出庭支持公诉工作，对审判机关判决无罪的案件逐案进行自查，认真分析原因，深入查找和解决自身办案中存在的问题和不足，努力提高公诉工作水平。严格把握抗诉标准，定期分析抗诉案件改判情况，有针对性地规范和改进抗诉工作。
五、自觉接受人大监督
人大及其常委会的监督，是做好检察工作的重要保证。各级检察机关自觉坚持和不断完善接受人大监督的各项制度，始终把执法活动置于人大的有效监督之下。
（一）认真负责地向人大及其常委会报告工作。各级检察机关高度重视每年度向人民代表大会的工作报告，实事求是地总结成绩、查找问题，认真、全面地报告工作情况。对检察工作中的重要部署以及履行检察职权中依法需要向人大常委会报告的重大事项，及时进行专题报告或汇报。2005年以来，最高人民检察院先后就检察机关法律监督工作、规范执法行为专项整改以及实施检察官法的情况向全国人大常委会作了专题报告或书面汇报。地方各级检察院也就关系人民群众切身利益、社会各界普遍关注的执法办案工作向本级人大常委会作了专题报告。
（二）自觉接受人大对执法活动的监督检查。认真贯彻执行监督法，严格落实人大常委会对检察机关的工作评议、执法检查、备案审查等制度，根据人大的要求不断改进执法工作。在全国人大常委会组织的律师法执法检查中，检察机关如实报告执法情况，并根据检查意见，进一步加强了对律师执业权利的保障。积极配合全国人大常委会连续两年对检察官法的执法检查和跟踪检查，在人大的重视和支持下，检察官法实施中的一些问题得到有效解决，促进了检察官整体素质和执法水平的提高，推动了检察工作的发展。
（三）建立健全接受人大监督的经常性工作机制。根据《关于进一步发挥全国人大代表作用，加强全国人大常委会制度建设的若干意见》，最高人民检察院研究制定具体规定，进一步规范和健全检察机关向人大及其常委会报告工作、与人大代表联络、办理人大交办事项等制度，形成了接受人大监督的经常性工作机制。每年全国人大会议及常委会审议最高人民检察院的工作报告和专题报告后，我们都根据会议决议和审议意见，及时专门召开检委会、全国检察系统会议，认真查找检察工作中存在的问题，研究制定整改方案，将任务逐项分解后明确责任单位，有针对性地加强和改进工作，并及时向全国人大常委会和内务司法委员会报告整改情况。做好人大代表联络工作，拓宽联络渠道，改进联络方式，健全邀请人大代表视察、走访人大代表、定期通报情况等制度，通过多种形式广泛征求人大代表的意见和建议。对全国人大代表提出的议案和建议，最高人民检察院都在规定时限内办理完毕。
几年来，检察机关紧密结合规范执法行为专项整改、社会主义法治理念教育和检察改革，初步建立起内部监督与外部监督相结合、纵向监督与横向监督相结合、对执法活动监督与对执法人员监督相结合的监督体系，促进了严格公正文明执法，推动了检察工作和队伍建设的全面健康发展。但是，加强对检察机关的监督是一项长期任务，已经取得的成效离人民群众的要求还有差距：一是对检察机关监督的长效机制需要进一步完善，监督体系还不健全、不严密，一些案件管理监督方式尚处于探索阶段；二是一些监督制度执行不力，有的还没有真正落实到执法办案活动中去；三是上级检察院对下级检察院的领导和监督需要进一步加强，对检察机关监督的总体效能需要进一步提高。由于这些原因，执法办案中的一些问题还未能得到有效解决，有的检察机关和检察人员执法不严格、不规范、不文明、不公正，有的执法作风较差、办案质量不高，有的侵犯当事人合法权益，极少数检察人员甚至、贪赃枉法，造成恶劣影响。对这些问题，我们将继续高度重视，进一步采取措施加以解决。
刚刚召开的党的十七大强调，深化司法体制改革，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权；加强政法队伍建设，做到严格、公正、文明执法。全国检察机关要认真学习贯彻党的十七大精神，积极落实全国人大及其常委会的要求，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持“强化法律监督，维护公平正义”的主题，在建立健全检察机关监督机制、促进公正执法上不懈努力。
第一，进一步严格执行各项法律规定。坚持把抓好法律规定的落实作为加强对检察机关自身监督的重要目标，通过完善监督机制，强化监督措施，促使各项执法活动都严格按照法定程序进行，对每一起案件的办理都严格符合法律规定，保障依法公正行使检察权。结合检察工作实际，细化执行法律规定的具体规范和要求，加强办案质量管理，力求使法律规定落实到每一个执法环节。深入开展专项整改和案件清理检查活动，及时发现和纠正执法中的问题，依法妥善处理群众的合理诉求，始终做到严格执法、公正办案。
第二，进一步健全对执法活动的监督机制。坚持把强化对自身监督制约作为检察改革和执法规范化建设的重要内容，完善落实执法办案内部监督制度、检察人员执法过错责任追究和执法绩效综合考评机制，加强对重点执法岗位和执法环节的监督。针对业务工作和队伍建设中存在的影响执法公正的突出问题，进一步完善制度规范，构建严密的执法规范体系，扎实推进检察业务、队伍和信息化“三位一体”机制建设，努力形成对执法办案活动和执法办案人员全过程、全方位的监督。深入推行人民监督员制度，推动这一制度的法制化进程，充分发挥人民监督员的监督作用。不断深化检务公开，自觉接受人民群众和社会各界的监督。
第三，进一步加强检察队伍建设。深入持久地开展社会主义法治理念教育，巩固和扩大教育成果，夯实检察人员“立检为公、执法为民”的思想根基。加大业务培训力度，广泛开展岗位练兵和业务竞赛，提高业务水平和法律监督能力，促进检察队伍整体素质的提升。强化纪律作风建设和廉政建设，坚持从严治检，积极预防和坚决纠正各种损害群众利益、漠视群众感情的行为和不正之风，严肃查处检察人员违法违纪行为，保障司法公正，维护司法廉洁。
2007年,最高人民法院(以下简称“最高法”)收回了下放长达27年之久的死刑复核权,规定死刑除依法由最高法判决的以外,各高级人民法院和解放军军事法院依法判处和裁定的,都应当报请最高法核准。经过几年的实践,目前死刑复核工作已经进入规范运行、稳步发展的阶段。但是,现阶段我国的死刑复核程序仍不完善,实践中一些操作性措施往往由最高法自行制定和实施,有一定的封闭性。应当看到,死刑复核程序的完善,光靠法院一家是不够的,还有赖于各有关主体的共同参与和相互配合,其中特别是作为国家法律监督机关的检察机关,在关乎被告人生死命运的最后阶段,如何通过适当的程序介入,履行检察监督职能,是死刑复核程序研究的重要课题。①特别是刚刚通过的刑事诉讼法修正案也对最高人民检察院(以下简称“最高检”)介入死刑复核程序作出了明确规定。②因此,如何进一步完善死刑复核法律监督的制度,深具现实意义。
一、当前死刑复核法律监督存在的问题
立法之所以设置死刑复核程序就是要通过对死刑案件的严格审查,达到把死刑案件办成铁案、防止误杀和错杀的目的,为此需要贯彻程序参与原则。新修正的刑事诉讼法对检方介入死刑复核予以了明确的规定,但从目前看,检察机关若想切实实现对死刑案件的法律监督仍然面临一些现实障碍,而造成这些障碍的原因除了有观念因素外,更有体制机制的因素。
(一)死刑复核程序及执行程序本身的问题
现行的死刑案件无论是从死刑复核的启动方式、审理模式还是从裁判的执行来看,都未给检察机关进行监督留有太多的空间和途径,从而使死刑复核的检察监督难以发挥作用。
1.关于启动方式。根据《刑事诉讼法》第200条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》,死刑复核程序的报请在各高级人民法院,被告人、辩护人及检察院均无报请复核的资格。由于“从性质上讲,司法权自身不是主动的,要想它行动,就得推动它”,①因此目前死刑案件的报请方式已然与司法权的被动、中立属性相违背,且此种制度设计也使检察机关因无从知晓复核开始的时间而无法进行检察监督。经过多年的探讨,目前学界和实务界(包括最高法)已经基本认定死刑复核程序是审判程序。②既然如此,就应当按照审判程序的方式来启动,谨守司法权“不告不理”的原则,对现行的自动报请方式予以改革。
2.关于审理方式。现阶段我国死刑案件的复核采取书面审加提审被告的方式。③修正后的刑事诉讼法增加规定:辩护律师提出要求的,应当听取辩护律师的意见。在复核死刑案件过程中,最高检可以向最高法提出意见。据此,尽管新刑事诉讼法生效后的复核方式与以往相比有了较大的开放性,允许辩护律师和检察院介入,但法院阅卷的审理方式依旧没有太大改观,④法官审理时不公开开庭,主要通过阅卷审核,倘若发现事实认定方面存有疑问,无需控辩双方举证质证,而是由最高法负责死刑复核的法官调取核实证据,甚至对合议庭的成员是否必须一起讯问被告人、⑤调取证据、阅卷评议,法律及司法解释都未作出规定。从整体看,死刑复核程序中制约法院的因素较少,被告人、辩护人及检察机关的主体参与性十分有限。鉴于此,若想落实检察机关的法律监督权,就必须进一步完善死刑复核的审理方式。
3.关于执行期限。根据刑事诉讼法第250条、251条的规定,最高法判决或核准死刑,并由最高人民法院院长签发执行死刑的命令后,应在七日以内交付执行。这就意味着从死刑判决生效到罪犯最终被交付执行,中间间隔的时间非常短暂,从而造成被判处死刑立即执行的被告人一律在短期内被执行的局面。此种“快速处决”的执行模式导致被判死刑的被告人几乎不再可能去寻求任何法律救济,也无法行使申诉权等其他被告能够享有的诉讼权利。此外,由于最高检对死刑复核的法律监督既包括对死刑复核过程的监督也包括对死刑复核结果的监督,⑥因此执行期限过短会使检察机关面对已经核准、将要执行的死刑裁判“来不及”监督。
(二)相关工作机制有待完善
除了上述死刑复核程序及死刑执行本身的问题导致检察机关难以开展检察监督以外,相关工作机制的不健全、不完善也是造成当前死刑复核法律监督困难的原因,主要表现在:
1.与最高法的联系不够紧密。由于现在死刑案件的复核全部由最高法完成,因此最高检的监督对象就是最高法,由此,建立与最高法的工作联系机制就显得十分必要。此次修正的刑事诉讼法虽然给予了最高检死刑复核法律监督的职权,但对其履行法律监督权的配套措施却没有加以规定,从而使最高检在对死刑复核进行实际监督时存在一些障碍。比如,为了实现及时、有效的监督,最高检需要尽快知晓死刑案件的复核结果,虽然新修正的刑事诉讼法第240条规定,最高法应当将死刑复核结果通报最高检,不过却对通报的时间、方式、裁判文书的送达机制等并无提及;再如最高检有时为进一步了解案情有必要向最高法借阅案卷,但如何办理借阅手续以及借阅的期限、归还方式等目前也无具体规定,还有,最高法提审被告人时,检察机关如果参加,也必然需要最高法告知提审的时间、内容等。这些问题未来均需最高法、最高检会同协商,共同出台司法解释或会签文件予以解决。此外,关于死刑政策和死刑适用标准,“两高”还有理解不一致的地方(各地法检之间也存在这个问题),这也需要法检两家建立横向联系机制加以统一。
2.检察系统自身的工作机制不够健全。从表面上看,死刑复核法律监督是最高检的工作职责,并不涉及下级检察院,但事实是除了最高法判处的死刑一审案件系由最高检全程参与、出庭公诉外,其他由各高级人民法院报核的死刑案件,最高检并不能及时有效地掌握该案事实证据的认定是否有瑕疵及程序有无违法等情况。而这些死刑案件在一、二审时,下级检察院均通过阅卷、审核证据、批捕、出庭、列席审委会、审查裁判文书、抗诉等活动对案件情况有了比较全面的了解,因此,当案件进入最高法复核时,最高检若想实现有效的监督,与下级检察院建立内部工作联系机制、实现信息共享就显得十分必要。①不过根据目前的情况,各级检察机关在法律监督方面进行合作的意识和行动都比较匮乏,尤其是在司法实践中,检察机关并未设立专门的法律监督部门,其法律监督职能一般是由原审法院的上一级检察院中的公诉部门负责,而公诉部门往往以公诉工作为重心,导致其监督任务被淡化,这些都影响最高检死刑复核法律监督职责的充分履行。
3.与辩护律师的沟通不够顺畅。在死刑复核程序中,由于辩护律师是作为被告方利益的代表,从切实维护被告人的利益出发提出意见的,因此为了保证监督的有效性,最高检应当建立、完善与辩护律师的沟通机制,通过与律师的交流,了解有利、不利被告人的各种情节,以便能够站在更加客观公正的立场上审视案件。尤其是此次修正的刑事诉讼法已经规定最高法复核死刑案件,辩护律师提出要求的,应当听取辩护律师的意见。那么,作为对死刑复核程序进行法律监督的专门机关,最高检无疑也应当“兼听则明”,全方位吸收掌握所监督案件的各种情况。2008年最高法和司法部会签了《关于充分保障律师依法履行辩护职责确保死刑案件办理质量的若干规定》,其中第17条明确规定了法官会见辩护律师的制度,而最高检还没有出台类似的文件,亦无相关实践,未来应在这一方面予以加强。
(三)法律规范的欠缺
原来的刑事诉讼法对死刑复核程序的规定很不健全,仅用四个条文(第199条至第202条)规定了死刑复核的核准主体、报核程序、死缓核准权及审判组织,而对死刑复核的方式、控辩双方是否参与、如何参与、检察机关是否进行及如何进行法律监督等关键性的问题都没有作出规定。此次修正的刑事诉讼法虽然加入了最高检可以向最高法提出意见及最高检享有对死刑复核结果知情权的内容,但是“可以”提出意见的规定仍显保守,正如部分人大常委会委员所指出的:“这样写太弱了,把法律监督机关放在一个可有可无的位置,不太合适。”②更何况,现行法律并没有明示检察机关进行死刑复核监督的范围、途径和方式,因此在细化解释出台之前,死刑复核的监督仍可能难以有效展开。从目前情况看,我国关于死刑复核法律监督的立法是原则性规定多、操作性条文少、综合性文件多、专门性规范少,甚至存在不少空白,再加上实体法规范的欠缺也导致监督的困难,譬如,由于刑法对死刑标准的规定过于原则,许多犯罪在同一档法定刑中既有死刑又有无期徒刑乃至有期徒刑,也没有相关的量刑指南,进而造成检察机关的法律监督难以把握。
(四)经验欠缺及人员不足
最高法自决定收回死刑复核权以来,为了应对将要复核的死刑案件,在原来刑一庭、刑二庭的基础上又增加了三个死刑复核庭,并补充三百多名法官,专门负责全国死刑案件的复核工作。经过几年的实践,应当说最高法已经积累了相当多的关于死刑复核的经验。与之相对,最高检却少有参与死刑复核的经验。如此,就形成了监督者对监督事项不如被监督者熟悉的局面,检察机关不知监督重点,自然无法取得监督实效。此外,人员不足也是制约死刑复核法律监督效果的重要因素。虽然最高检已经设立了死刑复核检察工作办公室,但仅仅是作为办理死刑复核检察工作的临时机构,随着死刑复核程序的完善和监督力度的加强,死刑复核检察工作办公室的任务必定会大大增多,不仅要承担对死刑复核案件的监督,而且还肩负着相关司法解释的起草、对下级的业务指导、考核统计、协助配合等大量工作,由现有的人员(现共有10人)完成以上工作显然难以负重。因此,必须研究落实与死刑复核监督状况相适应的机构和人员编制。
二、完善死刑复核法律监督的措施
随着新刑事诉讼法修正案的正式通过,最高检的死刑复核法律监督权必然要得到具体的落实,由于目前并没有出台关于死刑复核检察监督的相关解释和实施细则,再加上死刑复核的检察监督存在前述体制机制的障碍,因此这项职权的充分行使还有一定难度。为消除影响死刑复核检察监督的制约因素,保证该程序的社会价值和法律价值得以实现,有必要从以下几个方面加以改革完善。
(一)改善死刑复核程序及执行程序
主动邀请监督打破神秘感
“邀请省人大代表视察调研，目的就是让人大代表全面了解检察工作，自觉接受人大监督。”此次受邀的省人大代表来自各行各业，他们先后到省检察院和贵阳市、遵义市、六盘水市、毕节市、铜仁市等地的检察机关视察调研，实地参观了检察机关受案大厅、接待大厅、办案工作区等场所，并与检察官们面对面座谈交流，深入了解检察工作。
这种实地考察与座谈相结合的形式，得到了代表们的认同。省人大代表、省人大财经委副主任委员安正康认为：“由过去被动接受监督，到主动争取监督，再到现在主动邀请监督，充分体现了检察机关改进工作作风，贯彻落实群众路线的态度和决心。” 省人大代表、独山县人大常委会主任黄永健说：“此次视察调研活动是检察机关主动接受人大代表监督的一次新突破，接受人大代表的监督就是对人大的负责，更是对人民的尊重。”
代表们认为这种视察调研活动，打破了对检察机关的神秘感。省人大代表、省文史研究馆副馆长靖晓莉说：“这种方式，拉近了检察机关与人民群众的距离，消除了对检察工作的陌生感。” 省人大代表、凯里市第九小学副校长丁琦说：“参加检察机关的视察调研活动是第一次，对检察工作有了深刻印象，希望今后能够继续开展此类活动。”
视察调研了解真实工作状况
“通过视察调研，一是全面了解了检察机关各项工作职责;二是真正看到了检察干警的工作状态;三是对司法体制改革有了初步认识……”省人大代表、原省人大选任联委主任委员何任叔是这次视察调研工作的第一组组长，9月24日他在该组总结会上一一列出视察调研的收获。
调研视察期间，代表们共视察了14个检察院，涵盖省、市、县三级检察院，看到了真实的检察工作状况后，一致认为：全省检察机关认真履行法律监督职责，执法办案质量高、效果好、力度大，队伍建设卓有成效，检务公开不断加强，检察工作亮点纷呈。
黄永健代表在实地观摩了检察机关远程视频接访、远程视频审讯和案件网上办理后，感叹三个想不到：想不到检察机关实现了案件网上办理和监管，让人意外;想不到在贵州这样相对落后的地区，检察院科技强检工作推进如此快，让人振奋;想不到我省检察机关有一支过硬的技术人才队伍，案件网上办理、系统容灾等工作走在了全国检察系统的前列，让人感到鼓舞。
“一稳、二亮、三强”是省人大代表、从江县翠里乡党委书记莫南萍视察调研后对全省检察工作的总体印象。她说，“一稳”就是全省各项检察工作稳步发展;“二亮”指我省检察机关预防工作经验被最高人民检察院推广，督促工作挽回大量国有资产;“三强”是检察机关的干警业务强、素质强、服务大局意识强。
在视察调研中，代表们从不同角度谈了对检察工作的看法。“检力下沉是检察工作的一个亮点。水城县检察院设置的检民联系室，拉近了人民群众与检察机关的距离。”省人大代表、桐梓县马鬃苗族乡副乡长吴晓杰对水城县检察院的检民联系室印象很深。西南能矿集团公司董事长、党委书记李在文，民建省委秘书长严兴亚等省人大代表则对全省检察机关开展督促专项工作和生态环境保护检察工作留下深刻印象，并给予充分肯定。
长期坚持形成制度化常态化
“只有真正走进检察机关，才能真实感受到检察机关做了哪些工作。”代表们希望检察机关能将此类实打实的视察调研活动长期坚持下去，不断创新检务公开模式，拓展检察宣传途径。
何任叔代表说：“检务公开，不仅要对人大代表公开，更要对所有人民群众公开，只有得到人民群众的理解、支持，检察工作才能越做越好。”省人大代表、贵州黔信公司董事长潘炯彪建议：“检察机关应该利用户外广告、微电影等方式，采取群众喜闻乐见的形式加大检察宣传，让普通老百姓都能知悉检察工作，从而使检察工作更加公平、公开、公正。”
9月26日，省检察院召开专题会议，对此次邀请省人大代表视察调研检察工作进行总结。常务副检察长何冀强调，对人大代表提出的意见和建议，要认真梳理，及时整改。他还说，要把邀请人大代表视察调研检察工作制度化、常态化，省、市、县三级检察院每年都要邀请人大代表视察调研检察工作，同时还要不断扩大邀请范围。
主动作为健全汇报制度
近两年来，全省检察机关紧紧围绕全省发展大局，牢固树立“监督者更要接受监督”的意识，认真整改落实人大代表的意见和建议，检察工作的亲和力、公信力和人民群众满意度不断得到提升。2014年初召开的省十二届人大二次会议，听取和审议了省人民检察院检察长袁本朴所作的《贵州省人民检察院工作报告》，赞成票得票率为94.5%，为近五年来最高。
2014年全国“两会”代表审议高检院工作报告时，贵州代表团对检察院工作提出了15条意见和建议。省检察院党组高度重视，召开专题会议研究部署全省检察机关对代表意见和建议的整改落实工作，并将整改落实情况书面向高检院、省人大常委会及各位代表报告，得到肯定。
2014年7月29日至31日，贵州省第十二届人大常委会第十次会议专门听取并审议了袁本朴检察长代表贵州省检察院作的关于预防职务犯罪工作情况的报告，参会委员对全省检察机关预防职务犯罪工作给予充分肯定和高度评价。
除依法每年向人民代表大会作工作报告外，全省检察机关还进一步健全完善了全面工作主动汇报、主要工作专题汇报、交办案件及时汇报等制度，积极主动向人大及其常委会报告工作。2014年9月，省人民检察院向省人大常委会报送的《关于全省检察工作情况的汇报》，得到省人大常委会主要领导的充分肯定。
一、羁押必要性审查制度的监督内容
该制度评估考量的重点是“犯罪嫌疑人、被告人是否具有再次犯罪或者妨碍诉讼的危险性，如果对其取保候审、监视居住是否足以防止发生这种危险性。”[2]笔者认为，应当结合犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性质、情节、主观恶性、悔罪表现、证据的收集固定情况等，全面地审查羁押必要性。根据高检院《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》和检察实践，笔者就审点，即变更犯罪嫌疑人、被告人逮捕措施的评价标准提出如下建议：
（一）可变更逮捕措施的情形。应当同时具备以下五个条件：第一，可能判处三年以下有期徒刑、管制、拘役或者独立适用附加刑的；第二，案件事实清楚、证据确实充分；第三，犯罪嫌疑人、被告人对案件事实、罪名无异议，有被害人的刑事案件，被害人对案件事实、罪名无异议；第四，属于过失犯罪、故意伤害（轻伤）、因生活无着偶然实施盗窃等轻微刑事犯罪案件，未成年人犯罪不在此限；第五，双方达成刑事和解并履行完毕，被害人或其近亲属对犯罪嫌疑人、被告人予以谅解的。
在同时具备上述条件的前提下，具有以下情形之一，可以变更逮捕措施：第一，具有自首、立功、犯罪预备、犯罪未遂、犯罪中止、防卫过当、避险过当等法定减轻、从轻情节；第二，犯罪嫌疑人、被告人属于患有严重疾病的、生活不能自理，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女，盲聋哑人、未成年人等特殊群体的；第三，初犯、偶犯，主观恶性不大。
（二）不变更逮捕措施的情形。具有以下情形之一的：第一，共同犯罪中同案犯罪嫌疑人、被告人不在案的；第二，犯罪嫌疑人、被告人具有前科、劣迹的；第三，犯罪嫌疑人、被告人有毁灭、伪造、隐匿证据可能的，或者供述不稳定，采取取保候审措施有翻供可能的；第四，共同犯罪案件有串供可能的；第五，有其他犯罪事实尚未查清的。
（三）排除羁押必要性审查的情形。对于犯罪动机恶劣、手段残忍、后果严重、社会危害性大、可能判处重刑的犯罪案件，可以当然地认为犯罪嫌疑人、被告人的人身危险性大，不逮捕不足以保障诉讼顺利进行，可排除羁押必要性审查。笔者认为，此类案件主要包括：第一，可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑的案件；第二，危害国家安全犯罪、犯罪、黑社会性质组织犯罪等案件；第三，犯罪嫌疑人、被告人是累犯的案件。
二、羁押必要性审查制度的程序设计
（一）关于程序的启动。笔者认为有三种启动方式：
1.依职权启动。指检察院主动对犯罪嫌疑人、被告人是否有继续羁押的必要性进行审查。第一，在案件移送审查以前，建立定期审查机制。鉴于侦查机关在批捕后有两个月的侦查羁押期限，可以规定在逮捕后一个月左右进行羁押必要性定期审查比较适宜。[3]第二，在逮捕后侦查羁押期限届满时，对于侦查机关不能侦查终结、需要延长侦查羁押期限的案件，侦查监督部门对是否有延长羁押期限的必要进行实质性审查。第三，在案件移送审查之后，公诉部门在审查案件过程中，对犯罪嫌疑人、被告人是否有继续羁押的必要性一并进行审查。
2.依申请启动。根据修改后刑事诉讼法第九十五条规定，当犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属、辩护人提出变更逮捕措施的申请，检察院据此进行审查。既包括犯罪嫌疑人、被告人对监管机关、侦查机关等提出申请后，相关部门向检察院移送的，也包括犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属、辩护人直接向检察院提出申请的情形。
3.依建议启动。主要是指看守所等监管机关或侦查机关对犯罪嫌疑人、被告人可以不继续羁押提出建议，检察院据此启动审查程序。
（二）关于审查的结果
根据修改后刑事诉讼法第九十三条规定，对于经过审查，认为犯罪嫌疑人、被告人没有继续羁押必要的，检察院可以通过向侦查机关、法院发出《检察建议书》，建议对犯罪嫌疑人、被告人予以释放或变更强制措施。《检察建议书》不能只是简单地宣示审查结论，而应当阐明释透建议变更强制措施的事实和法律依据。根据修改后刑事诉讼法第九十五条规定，对于经过审查，不同意变更强制措施的，应当告知申请人，并说明不同意的理由。据此，对于经过审查，认为犯罪嫌疑人、被告人有继续羁押必要的，应当告知申请人，并书面说明理由。
三、羁押必要性审查制度的机制保障
（一）建立保障监督知情权的工作机制
1.建立检察院内部信息共享机制。第一，建立羁押必要性线索移送机制。检察机关的相关职能部门，应在工作中注意收集犯罪嫌疑人、被告人羁押必要性的线索，并以案件是否移送审查为界限，分别向侦查监督、公诉部门移送线索。第二，建立侦查监督、公诉、监所检察部门信息通报机制。监所检察部门每周向侦查监督部门通报刑事案件拘留、延长拘留期限、捕后变更强制措施等情况，向公诉部门通报捕后变更强制措施等情况；侦查监督、公诉部门应当向监所检察部门通报批准（决定）逮捕、立案监督、追捕、追诉、提起公诉等情况，使各职能部门全面、客观地掌握案件情况。第三，建立职务犯罪线索移送机制。对于发现国家工作人员、国家机关工作人员有贪污贿赂、渎职侵权犯罪线索的，及时移送反贪、反渎部门查处。
2.建立检察院与侦查机关、法院信息共享机制。第一，建立健全检察院与公安机关刑事执法信息月通报机制。2010年5月，《福建省人大常委会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定》出台，第四条规定，“公安机关应当建立完善与人民检察院的信息通报制度，定期向人民检察院通报发案、立案、破案、撤案、刑事拘留、刑罚执行和监管情况，逐步实现刑事案件信息网络互联互通。”可以增加捕后羁押必要性的内容，进一步完善通报机制，拓宽监督视角。第二，建立健全检察院与法院刑事案件逮捕信息通报制度，要求法院定期向检察院通报在审理公诉案件、刑事自诉案件过程中逮捕被告人的情况。
（二）强化相关诉讼监督的工作机制
1.强化对侦查机关延长侦查羁押期限的监督。在侦查机关以捕后两个月的侦查羁押期限不足侦查终结而提请延长侦查羁押期限时，应当更加注重捕后羁押必要性的因素，进行实质性审查，严格把好延长羁押期限的关口。
2.强化防止和纠正超期羁押监督。要进一步完善纠防超期羁押和久押不决工作机制，对羁押3年以上尚未结案的案件定期清理、定期报告，加强对超期羁押的预警和监督。
3.建立轻微刑事案件诉讼全程快速办理机制。近年来，全国检察院根据高检院的规定积极建立轻微刑事案件快速办理机制，对于减少捕后不必要的羁押具有积极意义。笔者认为，应当在侦查机关和法院也建立相应的工作机制，以确保轻微刑事案件能够在诉讼全程真正得到快速办理。
（三）完善化解社会矛盾的工作机制
1.建立风险评估预警机制。对于经羁押必要性审查，认为需要变更强制措施的，应当对是否可能引发、激化社会矛盾进行分析研判、论证评估。对可能发生办案风险的案件，要慎重作出决定。同时，要主动做好释法说理、心理疏导、教育稳控、协调联络等风险防范和矛盾化解工作，加强与有关部门的沟通协作，预防和减少执法办案风险。
2.加强刑事和解。对于在审查批捕阶段尚未化解的轻微刑事案件，侦查监督、公诉部门应当加强刑事和解工作衔接。在案件移送审查后，由公诉部门继续开展刑事和解工作，最大限度地促进进入检察环节的轻微刑事案件达成和解，减少社会矛盾。
3.更加注重对被害人合法权益的保护。要把为被害人追偿物质损失作为符合条件的轻微刑事案件捕后变更逮捕措施的一个重要衡量标准，引导犯罪嫌疑人、被告人积极主动地赔偿被害人的损失。
注释：
[1]黄太云，《刑事诉讼法修改释义》，《人民检察》2012年4月（下半月）。
[2]《新刑事诉讼法理解与适用》第116页，童建明主编，中国检察出版社2012年4月第一版。
[3]郑东，《羁押必要性审查四项内容待细化》，《检察日报》2012年5月23日第10版。
参考文献：
[1]孙谦、童建明总主编，《新刑事诉讼法理解与适用》，中国检察出版社2012年4月第一版。
[2]孙谦、童建明总主编，《新刑事诉讼法与诉讼监督》，中国检察出版社2012年4月第一版。
[3]孙谦、童建明总主编，《新刑事诉讼法适用疑难问题解答》，中国检察出版社2012年4月第一版。
[4]黄太云，《刑事诉讼法修改释义》，《人民检察》2012年4月（下半月）。
一、全国人大及其常委会在推动司法改革中发挥作用的必要性
将全国人大及其常委会的工作与全面深化改革的决策相结合，发挥法治的引领和推动作用，确保重大改革于法有据，把重大改革全程纳入法治轨道，是全面深化改革、全面依法治国的需要，也反映了中共中央核心领导层的热切期盼。
2014年2月28日，在中央全面深化改革领导小组第二次会议上强调：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”
2014年9月5日，在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表讲话：“当前和今后一个时期，要着重……加强和改进立法工作……我们要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用。”
2014年10月，党的十八届四中全会指出：“实现立法和改革决策相结合，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和社会经济发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”
这表明我们不能仅仅把法治当作工具，还需要把法治作为目标，用法治精神塑造改革的决策和行为过程，引领改革事业，树立法治优先、改革附随的法治改革观，推进国家治理现代化[3]，这也是十以来法治思维方式的重大变化[4]。
全国人大及其常委会作为最高国家权力机关，享有国家立法权、决定权、监督权、任免权，对于法治改革观的塑造起着至关重要的作用，有必要在关涉中央事权的司法改革中发挥重要作用，对重大司法改革措施作出法律上的授权，使司法改革于法有据，引领和推动司法改革的进行，并对司法改革过程加强监督，对司法改革所取得的成果及时加以巩固，将司法改革全程纳入法治轨道。
二、司法改革前的引领作用
在司法改革前，全人民代表大会常务委员会行使决定权，授权最高人民法院、最高人民检察院等机关在局部地区或特定领域开展司法改革试点工作，并规定了试点工作的主体、地点、内容、期限、目的等，另外“两高”制定的试点具体办法也须报全国人大常委会备案。全国人大及其常委会之所以采用授权决定这种形式，是因为一些需要先行先试的司法改革措施与现行法律规定并不一致，而修改法律的时机又不成熟，这就需要以授权决定的形式支持相关司法改革试点工作，为司法改革措施提供法律依据和支持，确保“凡属重大改革都要于法有据”，使司法改革获得法律上的合法性和正当性，发挥全国人大及其常委会对司法改革的引领作用。
2012年以来，全国人大常委会通过行使决定权而对司法改革起引领作用的情况有以下五种。
其一，2014年6月27日，第十二届全国人大常委会第九次会议通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，授权“两高”在北京等十八个地区开展刑事案件速裁程序试点工作，并规定“两高”制定的试点具体办法须报全国人大常委会备案，试点进行中“两高”应就试点情况向全国人大常委会作中期报告。
其二，2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议通过《关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定》，决定在北京、上海、广州三地设立知识产权法院，对相关知识产权案件实施跨区域管辖，并规定最高法在决定实施满三年后应向全国人大常委会报告实施情况。
其三，2015年4月24日，第十二届全国人大常委会第十四次会议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，授权最高法在北京等十个地区各选择五个法院开展人民陪审员制度改革试点工作，并规定最高法会同有关部门研究制定的试点具体办法须报全国人大常委会备案，在试点进行中最高法应就试点情况向全国人大常委会作中期报告。
其四，2015年7月1日，第十二届全国人大常委会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高检在北京等十三个地区，在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展提起公益诉讼试点，并规定“两高”制定的实施办法须报全国人大常委会备案，试点进行中最高检应就试点情况向全国人大常委会作中期报告。
其五，2016年9月3日，第十二届全国人大常委会第二十二次会议通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，授权“两高”在北京等十八个地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作，并规定“两高”制定的试点办法须报全国人大常委会备案，试点进行中“两高”应就试点情况向全国人大常委会作中期报告。
全国人大常委会通过授权决定的形式引领司法改革的进行，确保“凡属重大改革都要于法有据”。
三、司法改革中的监督作用
全国人大及其常委会加强对“两高”司法改革的监督，既是宪法法律所赋予的重要职权，有着坚实的法律依据，也是加快建设公正高效权威的社会主义司法制度的现实需要。一方面，加强人大及其常委会对司法改革的监督有着坚实的法律依据。《中华人民共和国宪法》第三条第三款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”《宪法》第六十七条第（六）项规定全国人大常委会的职权为：“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作。”监督法第五条进一步规定：“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政、公正司法。”[5]另一方面，加强人大监督也是司法改革的内在需求。司法改革必然触及司法体制和相关法律制度，涉及司法权力调整和司法资源优化配置，需要全国人大及其常委会从建设中国特色社会主义司法制度的高度对司法改革进行监督协调。
2012年以来，尤其是党的十以来，在司法改革过程中，全国人大及其常委会通过行使监督权而对“两高”的司法改革进行监督的形式主要有两种：一是全国人大听取、审议和批准通过“两高”年度工作报告；二是全国人大常委会听取和审议“两高”专项工作报告[6]。
（一）全国人大听取、审议和批准通过“两高”年度工作报告
根据宪法第三条第三款的规定，最高法和最高检都是由全国人大选举产生，对它负责，受它监督，但宪法并未规定具体的监督方式，在宪法惯例中，全国人大是通过听取、审议和批准通过“两高”年度工作报告的形式对“两高”的司法改革进行监督的[7]。十以来，全国人大一共听取、审议和批准通过了“两高”5个年度的工作报告。
其一，2013年3月，在第十二届全国人民代表大会第一次会议上：（1）院长王胜俊向大会作了最高人民法院工作报告。报告总结了过去五年的司法改革工作：“……切实推进司法改革……”，并提出了2013年的司法改革工作安排：“……第四，进一步深化司法体制机制改革……”。（2）检察长向大会作了最高人民检察院工作报告。报告总结了过去五年的司法改革工作：“……认真落实中央司法改革任务……”，并提出了2013年的司法改革工作安排：“……深化司法体制和工作机制改革……”。（3）全国人大听取和审议了“两高”年度工作报告，充分肯定了“两高”过去五年的司法改革工作，同意报告提出的2013年度司法改革工作安排，并决定批准这两个工作报告，要求“两高”“……深化司法改革……”。
其二，2014年3月，在第十二届全国人民代表大会第二次会议上：（1）院长向大会作了最高人民法院工作报告。报告总结了过去一年的司法改革工作：“……改革审判工作运行机制……”，并提出了2014年的司法改革工作安排：“……四是积极稳妥推进司法改革……”。（2）检察长向大会作了最高人民检察院工作报告。报告总结了过去一年的司法改革工作：“……深化司法公开，推进阳光检察……”，并提出了2014年的司法改革工作安排：“……第五，全面深化检察改革……”。（3）全国人大听取和审议了“两高”年度工作报告，充分肯定了“两高”过去一年的司法改革工作，同意报告提出的2014年度司法改革工作安排，并决定批准这两个工作报告，要求“两高”“……深化司法体制改革……”。
其三，2015年3月，在第十二届全国人民代表大会第三次会议上：（1）院长向大会作了最高人民法院工作报告。报告总结了过去一年的司法改革工作：“……六、深化司法改革，推动完善中国特色社会主义司法制度……”，并提出了2015年的司法改革工作安排：“……四是深化司法改革，扎实推进重大改革任务的落实……”。（2）检察长向大会作了最高人民检察院工作报告。报告总结了过去一年的司法改革工作：“……五、深化司法改革，为维护司法公正提供有力制度保障……”，并提出了2015年的司法改革工作安排：“……第五，扎实推进司法改革……”。（3）全国人大听取和审议了“两高”年度工作报告，充分肯定了“两高”过去一年的司法改革工作，同意蟾嫣岢龅2015年度司法改革工作安排，并决定批准这两个工作报告，要求“两高”“……深化人民法院、人民检察院司法改革……”。
其四，2016年3月，在第十二届全国人民代表大会第四次会议上：（1）院长向大会作了最高人民法院工作报告。报告总结了过去一年的司法改革工作：“……2015年深化司法改革情况……”，并提出了2016年的司法改革工作安排：“……三是全面深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度……”。（2）检察长向大会作了最高人民检察院工作报告。报告总结了过去一年的司法改革工作：“……五、深化司法改革，促进司法公正……”，并提出了2016年的司法改革工作安排：“……第五，深入推进司法改革……”。（3）全国人大听取和审议了“两高”年度工作报告，充分肯定了“两高”过去一年的司法改革工作，同意报告提出的2016年度司法改革工作安排，并决定批准这两个工作报告，要求“两高”“……全面深化司法体制改革……”。
其五，2017年3月，在第十二届全国人民代表大会第五次会议上：（1）院长向大会作了最高人民法院工作报告。报告总结了过去一年的司法改革工作：“……2016年是全面深化司法改革、深入推进信息化建设攻坚之年……”，并提出了2017年的司法改革工作安排：“……三是坚定不移推进司法改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度……”。（2）检察长向大会作了最高人民检察院工作报告。报告总结了过去一年的司法改革工作：“……六、深化司法改革，促进司法公正、提高司法公信力……”，并提出了2017年的司法改革工作安排：“……第五，锲而不舍推进司法改革，促进提高司法质量、效率和公信力……”。（3）全国人大听取和审议了“两高”年度工作报告，充分肯定了“两高”过去一年的司法改革工作，同意报告提出的2017年度司法改革工作安排，并决定批准这两个工作报告，要求“两高”“……锲而不舍推进司法体制改革……”。
全国人大通过听取、审议以及批准通过“两高”年度工作报告的形式，从总体上加强对司法改革过程中的监督，确保其总体上在法治的轨道上推进。
（二）全国人大常委会听取和审议“两高”专项工作报告
监督法第八条第一款规定：“各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。”这一条款的规定为全国人大常委会听取和审议“两高”专项工作报告、监督司法改革提供了法律依据。此外，“两高”向全国人大常委会作司法改革专项工作的中期报告，也是当初授权决定的明确规定，对此可以参阅前文“司法改革前的引领作用”。十以恚全国人大常委会一共听取和审议了“两高”3个司法改革专项工作的中期报告。
其一，2015年11月3日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上，院长、检察长向全国人大常委会作了最高人民法院、最高人民检察院关于刑事案件速裁程序试点情况的中期报告，中期报告包括试点工作的开展情况、初步成效、下一步的工作措施等内容。全国人大常委会听取了该报告，并对该报告提出了审议意见：“出席人员普遍认为，最高人民法院、最高人民检察院按照全国人大常委会有关授权决定的要求，及时就试点情况向全国人大常委会作出中期报告，自觉接受监督，积极改进工作，应予以充分肯定和高度评价。”此外还提出了一些具体的意见和建议。
其二， 2016年6月30日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上，院长向全国人大常委会作了最高人民法院关于人民陪审员制度改革试点情况的中期报告，中期报告包括试点工作的开展情况、初步成效、面临的问题和困难、进一步推进试点工作的措施和建议等内容。全国人大常委会听取了该报告，并对该报告提出了审议意见：“出席人员普遍认为，最高人民法院按照全国人大常委会有关授权决定的要求，及时就人民陪审员制度改革试点情况向全国人大常委会作出中期报告，自觉接受监督，积极改进工作，应予以充分肯定。”此外还提出了一些具体的意见和建议。
其三，2016年11月5日，在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上，检察长向全国人大常委会作了最高人民检察院关于检察机关提起公益诉讼试点工作情况的中期报告，中期报告包括试点工作的进展及成效、存在的问题和困难、下一步工作措施等内容。全国人大常委会听取了该报告，并对该报告提出了审议意见：“……要进一步加强对试点工作的指导监督，全面评估试点成效，认真总结实践经验，确保试点任务圆满完成，依法探索建立具有中国特色、符合检察职能特点的公益诉讼制度。”此外还提出了一些具体的意见和建议。
全国人大常委会通过听取和审议“两高”专项工作报告的形式，强化对司法改革专项工作的监督，保障专项工作严格依法有序开展，确保专项工作沿着法治的轨道推进。
四、司法改革后的巩固作用
在司法改革后，全国人民代表大会及其常务委员会行使立法权，通过制定、修改、废止、解释相关法律的形式，及时将司法改革的成果以法律的形式巩固下来。根据《宪法》第五十八条[8]、第六十二条[9]、第六十七条[10]以及《立法法》第七条[11]等相关条款的规定，全国人大及其常委会享有国家立法权，可以制定、修改、废止、解释自身权限内的法律，这为全国人大及其常委会通过行使立法权将司法改革的成果以法律的形式巩固下来提供了法律依据。
2012年以来，全国人大及其常委会通过行使立法权而对司法改革起巩固作用的情况有以下四种。
其一，制定法律。（1）2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议通过《中华人民共和国反恐怖主义法》，对恐怖活动组织和人员的认定、安全防范、情报信息、调查、应对处置、国际合作、保障措施、法律责任等方面作了详细的规定，将近年来我国打击恐怖主义犯罪的成果以制定法律的形式巩固下来。（2）2015年12月27日，第十二届全国人大常委会第十八次会议通过《中华人民共和国反家庭暴力法》，对家庭暴力的预防、家庭暴力的处置、人身安全保护令、法律责任等方面作了详细的规定，将近年来我国打击家庭暴力犯罪的成果以制定法律的形式巩固下来。（3）2016年11月7日，第十二届全国人大常委会第二十四次会议通过《中华人民共和国网络安全法》，对网络安全支持与促进、网络运行安全、网络信息安全、监测预警与紧急处理、法律责任等方面作了详细的规定，将近年来我国打击网络犯罪、保障网络安全的成果以制定法律的形式巩固下来。
其二，修改法律。（1）2012年3月14日，第十一届全国人大第五次会议通过关于修改《中华人民共和国刑事诉讼法》的决定；2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过关于修改《中华人民共和国民事诉讼法》的决定；2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定。三大诉讼法的修改，将近年来的诉讼制度改革的成果以法律的形式巩固下来，完善了诉讼程序，有利于保障当事人的诉讼权利，标志着我国诉讼制度有了重大变化。（2）2012年10月26日，第十一届全国人大常委会第二十九次会议通过关于修改《中华人民共和国监狱法》《中华人民共和国律师法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国人民警察法》的决定，将近年来人权司法保障制度的改革成果以修改法律的形式巩固下来，进一步完善了人权司法保障制度。（3）2015年3月15日，第十二届全国人大第三次会议通过关于修改《中华人民共和国立法法》的决定。对《中华人民共和国立法法》增加一条，作为第一百零四条[12]，对于规范和监督“两高”的司法解释具有重要意义，有助于加强全国人大常委会对“两高”司法改革的合宪性合法性控制。（4）2015年8月29日，第十二届全国人大常委会第十六次会议通过《中华人民共和国刑法修正案（九）》，减少了9个适用死刑的罪名，严惩恐怖主义犯罪，加强对弱势群体的人身权利保护，维护网络安全，加大惩戒腐败力度，保障人民法院依法独立公正行使审判权等等，将刑事司法改革的成果以修改法律的形式巩固下来。
其三，废止法律。2013年12月28日，第十二届全国人大常委会第六次会议通过《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》，废止1957年8月1日第一届全国人大常委会第七十八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》及《国务院关于劳动教养问题的决定》，废止1979年11月29日第五届全国人大常委会第十二次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养的补充规定的决议》及《国务院关于劳动教养的补充规定》。全国人大常委会此番废止有关劳动教养的法律规定，顺应了社会形势的重大变化，终于将法律界推动多年的废除劳动教养制度画上了圆满的句号，劳教制度从此不再是刑事法治领域的最后一块人治自留地[13]，巩固了刑事司法改革的成果。
其四，解释法律。2014年4月24日，第十二届全国人大常委会第八次会议根据司法实践中遇到的情况，通过关于《中华人民共和国刑事诉讼法》第七十九条第三款、第二百五十四条第五款、第二百五十七条第二款、第二百七十一条第二款以及关于《中华人民共和国刑法》第三十条、第一百五十八条、第一百五十九条、第二百六十六条、第三百四十一条、第三百一十二条的解释，这些条款的解释大多涉及刑事司法的人权保障，将人权司法保障改革中的成果以法律解释的形式巩固下来。
全国人大及其常委会通过制定、修改、废止、解释法律的形式，将司法改革的成果以法律的形式及时巩固下来。
五、结语
长久以来，人们认为全国人大及其常委会是“橡皮图章”，忽视了全国人大及其常委会在推动司法改革中的作用，甚至认为在司法改革中“全国人大及其常委会并未起到任何法定的监督作用”[14]，萌生出“全国人大之构造在宪法文本与社会现实之间出现了背离，其最高地位在现实中越来越难以体现”[15]的悲观情绪。但是通过本文对2012年以来司法改革的实证分析，我们发现全国人大及其常委会在推动司法改革中发挥着十分重要的作用：在司法改革前，全国人大及其常委会通过行使决定权而对司法改革起着引领作用；在司法改革中，全国人大及其常委会通过行使监督权而对司法改革起着监督作用；在司法改革后，全国人大及其常委会通过行使立法权而对司法改革起着巩固作用。
注释：
[1]本文的创作灵感来源于时任美国总统奥巴马在《哈佛法律评论》上发表的《国家总统在推动刑事司法改革中的作用》一文，奥巴马认为：“国家总统可以对刑事司法制度的发展方向施加重大影响，总统也有职责行使这种权力来促进刑事司法更加公正、更加高效。”See Obama B. The President's Role in Advancing Criminal Justice Reform [J]. Harvard Law Review，2017，130（3），p.812.
[2]参见姜青富：《司法改革与人大制度的关系研究》，载《人大研究》2015年第6期。
[3]参见张文显：《法治与国家治理现代化》，载《中国法学》2014年第4期。
[4]参见陈金钊：《“法治改革观”及其意义――十以来法治思维的重大变化》，载《法学评论》2014年第6期。
[5]有学者论证了人民代表大会制度与司法机关依法独立行使职权是可以共存的，人大及其常委会对司法机关的监督与司法权依法独立行使之间可以兼容。参见陈卫东：《司法机关依法独立行使职权研究》，载《中国法学》2014年第2期；左卫民、冯军：《以监督权为视角：最高法院与全国人大关系的若干思考》，载《社会科学研究》2005年第4期。
[6]陈光中、龙宗智教授认为：“人大及其常委会监督法院、检察院工作的方式，主要是听取和审议法院、检察院的专项工作报告、执法检查报告等，而不包括监督具体案件的审判工作。” 参见陈光中、龙宗智：《关于深化司法改革若干问题的思考》，载《中国法学》2013年第4期。
[7]有学者认为：“法院向人大汇报工作虽然符合《宪法》以及相关组织法的规定，但是却与十以来中央对法院体制改革的总体思路――‘权责统一’和‘审理者裁判、裁判者负责’不相一致，会导致审判责任主体归属不明，使得审判权的行政化和地方化痼疾难以根治，从而影响法院的独立审判权。随着中央司法体制改革部署的推进，应该对法院向人大汇报工作的传统做法进行改革：法院的工作报告主要内容是针对年度经费支出、日常行政事务的管理以及辖区法官队伍的总体情况。”参见张泽涛：《法院向人大汇报工作的法理分析及其改革》，载《法律科学》2015年第1期。
[8]《宪法》第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”
[9]《宪法》第六十二条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：（一）修改宪法……（三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律……”。
[10]《宪法》第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）解释宪法，监督宪法的实施。（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。（三）在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。（四）解释法律……。（七）撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令……。”
[11]《立法法》第七l规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”
[12]《立法法》第一百零四条规定：“最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当主要针对具体的法律条文，并符合立法的目的、原则和原意。遇有本法第四十五条第二款规定情况的，应当向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案。最高人民法院、最高人民检察院作出的属于审判、检察工作中具体应用法律的解释，应当自公布之日起三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。最高人民法院、最高人民检察院以外的审判机关和检察机关，不得作出具体应用法律的解释。”
[13]参见刘仁文：《劳教制度的改革方向应为保安处分》，载《法学》2013年第2期。
[14]秦前红：《论最高法院院长与全国人大及其常委会的关系――以司法改革为视角》，载《甘肃政法学院学报》2014年第5期。
健全完善运行机制全面提高纪检监察规范化建设水平
×市人民检察院
近几年来，为充分发挥纪检监察职能作用，保证依法公正行使检察权，我院把纪检监察工作纳入全院检察工作规范化建设的总体规划，紧密联系自身实际，积极探索，大胆实践，从健全完善廉政教育、制度约束、监督监察、考核奖惩四项机制入手，逐步建立起一套程序严密、运转协调、制约有效的纪检监察工作规范，使纪检监察工作走上了规范有序的发展轨道，促进了各项检察工作的健康深入开展。全院查办的自侦案件数量和质量，各类刑事案件的率、有罪判决率一直在全市名列前茅；连续八年无违法、无违纪、无错案、无重大责任事故；连续三年被省院记功表彰；多次被（上级市）市委、市政府授予纪检监察工作先进单位。
一、领导高度重视，把纪检监察工作摆到突出位置
提高思想认识，是抓好纪检监察工作规范化建设的关键。党的十六大明确提出，推进司法体制改革，改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍，保障在全社会实现公平与正义。根据这一要求，检察机关在新形势下必须依法创新规范管理机制和工作运行机制，大力加强规范化建设。纪检监察工作规范化，是检察工作规范化建设的重要组成部分，特别是在司法体制改革的过程中，一些人认为检察机关对自侦案件监督不力，对检察机关的侦查权提出质疑的情况下，加强以内部监督制约为重点的纪检监察规范化建设显得尤为重要。基于以上认识，我院党组始终把纪检监察工作作为一项严肃的政治任务，列入“一把手”工程，纳入年度整体规划，成立了由吕光明检察长任组长，一名副检察长、纪检组长为副组长，有关科室局负责人为成员的纪检监察工作领导小组，在组织领导和人、财、物等方面给予重点倾斜。在组织领导上，坚持每年年初召开党组会，专题研究党风廉政建设、执法执纪和办案安全防范工作，在中层干部会和全院干警大会上进行层层动员，与检察工作同部署、同落实；每季度召开一次专题会议，分析当前工作形势，订出改进措施；检察长每半年听取纪检部门作专题汇报，进行具体指导，解决工作中存在的问题和困难；各科室局每季度一总结，向纪检监察部门汇报本部门党风廉政建设和干警守法守纪情况，从而在全院形成了齐抓共管、上下联动的好局面。在机构设置和人员配备上，成立了专门的监察室，从全院挑选一名素质高、业务能力强的干警任专职纪检员，确定每个部门一名副职为纪检工作联络员具体抓，分管检察长和部门负责人负总责，并承担连带责任，形成了横到边、纵到底的纪检监察工作网络。在硬件设施上，院里专门为纪检监察部门腾出了两间办公室，先后投入万余元为监察室配备了笔记本电脑、通讯工具、档案橱、办公桌、沙发等办公设施，购置廉政档案夹个、文件盒个，印制谈话纪录等簿册余个，将有关制度和工作流程统一制成版面张挂上墙，保证了纪检监察工作的深入开展。
二、健全完善廉政教育机制，规范教育预防工作
抓好廉政教育，是纪检监察部门的基础工作，它起着构筑干警拒腐防变心理防线的重要作用。为了进一步规范教育预防工作，充分发挥教育效能，我们根据上级机关的有关规定，健全完善了政治学习制度和教育培训制度，并将党风党纪教育、专项教育和警示教育制度化、经常化，使广大干警从思想上筑起了拒腐防变的屏障。一是深入开展党风党纪教育，自觉增强拒腐防变能力。院里每年都制定党风党纪学习教育计划，除坚持正常的“”制度外，还规定每周一晚上和周五下午半天为政治学习日，每季度一天廉政教育日，通过座谈会、交流会、演讲会和专家授课等多种形式，进行经常性的党风党纪和思想政治教育。为保证学习教育效果，院里专门建立了图书阅览室，购置了大量有关政治理论和党风党纪的书籍，并配发了学习笔记本，每年组织一次法律法规、规章制度考试，成绩张榜公布。通过这些实实在在的工作，有力地增强了干警的法律法规和党性党纪观念。二是认真开展专项教育，打牢思想根基。根据上级院的部署，我们每年都开展教育整顿、执法作风大检查等专项教育活动，统一制定实施意见，印发配档表，订阅学习材料，进行动员部署，组织干警认真学习，查摆存在的问题，及时进行整改。并不定期在全院广泛开展“无违法、无违纪、无错案、无重大责任事故”活动和遵法守纪思想作风整顿。特别是在今年“强化法律监督，维护公平正义，服务加快发展”教育活动中，我们配合院党组制定了具体的计划，结合实际开展了参观考察、辅导讲座、理论研讨会、学习讨论等教育活动，收到了良好的效果。今年教育活动以来，全院干警撰写心得体会余篇，举办学习专栏期，学习交流次。三是积极开展警示教育，强化自律意识。注意经常利用上级通报的检察干警违法违纪典型案例和市纪委下发的专题录像片，组织干警集中专门时间进行深刻的警示教育，剖根源、论危害、敲警钟，教育干警引以为戒，自觉做到自省自重、自警自励。仅今年以来，就联系湖南省原副检察长陈祖吉、邹城事件等违法违纪案例开展警示教育活动次，取得了良好的教育效果。
三、健全完善制度约束机制，规范机关和队伍管理工作
建立良好的制度约束机制，是科学管理的标志和有效手段，也是纪检监察部门的重要职责。为了从制度上把好关口，规范干警的廉洁从检行为，我们围绕党风廉政建设责任制，立足于本院实际，逐步健全完善了一系列配套制度，初步形成用制度管人、用制度管事、用制度规范约束干警行为，具有检察机关特点的制度约束机制。一是健全了机关管理机制。多年的工作实践使我们认识到，检察工作要发展，建章立制是关键。特别是今年省院推行“规范化建设年”以来，先后建立健全了包括队伍、业务、后勤保障等各类规章制度项，这些制度较以前责任更加明晰、工作更加量化具体、奖惩分明，使全院干警动有规、行有矩，机关管理和各项检察工作更加规范有序。同时，配套制定了执行监督办法，成立了由纪检监察部门为主的执行监督小组，对制度落实情况定期检查或不定期抽查，及时发现和解决问题。二是健全了领导干部廉洁自律制度。我们除认真执行上级规定的重大事项报告、收入申报、收受礼品登记等制度外，还健全完善了《党组关于进一步加强自身党风廉政建设的规定》、《党风廉政建设考核办法》和《廉政档案管理办法》，为中层以上干部建立廉政档案，围绕廉洁自律七项任务，结合工作岗位职责，将廉洁自律项内容列入班子成员廉政档案、项内容列入科级干部廉政档案、项内容列入中层干部廉政档案，做到及时登记、定期填档。并规范检查考核程序，制定了检察长、副检察长和中层干部三种党风廉政建设自我考评表和民主测评表，在个人自我评定的基础上，结合中层以上干部半年和年终述职，由全院干警进行民主评议，将测评结果记入个人廉政档案。同时，我们还按照上级部署，定期开展对领导干部使用小汽车、配偶子女从业以及收受现金、有价证券、借用公款等专项清理工作，及时发现并解决问题。三是完善了干警廉洁从检制度。在认真执行中央、高检和省院的“四条禁令”、“九条卡死”、“六条禁令”等纪律规定的同时，紧密联系实际，制定了《检察干警自律监督报告制度》、《检察干警廉洁自律保证书》和《八小时以外行为监督管理的规定》，明确了“八小时以外”行为的禁止性规范，配发了“八小时以外”行为报告表，并制定了执法执纪月报制度，要求干警每月都要向部门负责人汇报自己廉洁从检、遵纪守法的情况。凡应报告而未报告的，视情节责令书面检查、通报批评。四是实行了干部谈话制度。将廉洁勤政、执法执纪、安全防范作为谈话的主要内容，坚持定期召开党组专题民主生活会集体谈；检察长与其他党组成员、党组成员与分管的部门负责人、部门负责人与所管辖干警个别谈；纪检部门针对不同情况重点谈；对新提拔、调整任免后的干部跟上谈。一级抓一级，各负其责，常抓不懈。并认真做好谈话记录，年终由监察室统一收交备案。今年以来，共进行各类谈话余人次，收到了明显成效。如今年月份，有人反映一名干警“酒局”较多，影响形象，纪检部门及时找其谈话进行批评教育，并给予个人和所在科室黄牌警告一次，使这名干警思想上受到很大触动，深刻认识到问题的严重性，并主动找有关领导承认错误，工作责任心和作风有了明显转变，得到了领导和同志们的谅解。
四、健全完善监督监察机制，规范源头治理工作
加强监督监察，是纪检监察部门的又一重要职责，也是狠抓制度落实，有效预防和减少干警违法违纪的关键所在。几年来，我们注意不断总结强化监督的做法，形成了纵向监督与横向监督相结合、内部监督与外部监督相结合、各业务部门齐抓共管的工作格局，确保了队伍和案件不出问题。
（一）加强内部监督。一方面，认真落实“一岗双责”制，加强班子成员、中层干部与干警之间的纵向监督。从检察长、副检察长到一般干警，实行一级管一级、一级监督一级、一级对一级负责的责任网络体系，对干警发生的违反制度和违法违纪问题，在处理当事人的同时也要追究有关领导的责任在全院形成“下管一级、上连一级”的连带责任制。另一方面，建立干警自律报告制度，加强横向监督。要求干警每月底向检察长写一封署名信，既要汇报个人本月内工作、学习、遵纪守法、廉洁自律等情况，又要反映所发现的其他干警违反制度、纪律等方面的不良行为以及对本院工作的建议。这项措施把每个干警置于全院干警的监督之下，从而使干警时时处处都能做到自重自省，严格要求和约束自己。版权所有
（二）加强执法办案内部监督。这些年来，我们认真贯彻上级院关于加强执法办案监督的指示精神，注意在工作中不断探索和完善加强监督的措施，先后补充修订了《执法办案监督办法》、《个案安全防范备查制度》、《安全检查员职责》等项制度，使执法办案内部监督工作由过去事后查处转移到现在的案前教育、案中监督和案后奖惩三者并重上来，把监督工作贯穿于办案的全过程。〖×〗一是坚持案前预防。〖×〗根据监督规范的要求，自侦部门在接手案件时，要及时报送“个案安全备查表”，按照“一案双责”的规定，办案人与纪检监察部门签定《个案安全防范责任书》，使办案人明确既是案件质量的责任人，又是办案安全的责任人。同时，纪检监察部门要及时派员参加侦查部门召开的办案预备会，除研究部署办案工作外，还要根据案件的案值大小、危害程度及犯罪嫌疑人的心理素质、身体状况等不同情况，对办案人有针对性地进行案前谈话教育，重申“九条卡死”、“六条禁令”等办案纪律，明确查办案件的要求和注意事项，强调办案的方式方法和安全防范措施，进一步明确责任，有效地防止了违法违纪办案和安全事故的发生。这一经验做法还被《检察日报》刊发。〖×〗二是坚持案中监督。〖×〗省院推行“一案三卡”监督办法后，我们全面落实并在工作中逐步细化完善，在实施中注意做到了“三个明确”，即明确告知事项，制作了卡片式的“告知事项卡”，规定办案人在首次传讯或询问时，必须将法律规定的权利和义务告知当事人；明确回访重点，把自侦、不捕、不诉、抗诉，以及群众有反映、有疑点的案件作为回访重点；明确实施时间，规定办案人在办结案件后三日内将告知卡和自律卡交部门负责人审签。纪检部门定期对落实“一案三卡”情况进行检查，看制度是否落实、填写的内容是否规范完整，从而进一步增强了监督实效。同时，根据形势的发展和办案工作的实际，我们还实行了“三簿跟踪”监督。即建立了“案件程序跟踪”、“赃款赃物跟踪”、“办案安全防范跟踪”三个登记簿，通过及时填报三个登记簿，对办案全过程实施全方位跟踪监督。“案件程序跟踪”，就是规定自侦部门在立案后三日内，必须将立案决定及采取的强制措施告知纪检监察部门进行登记，由纪检监察部门负责对案件从立案到结案执行办案程序问题进行全过程跟踪监督。对发现的超时限传唤、法律文书不规范、执法作风、执法行为等方面存在的问题，及时通知有关部门纠正。“赃款赃物跟踪”，就是规定财务人员在对赃款赃物进行扣押、收缴、保管、处理时要到监察室进行登记备案，由纪检监察部门负责对各个环节进行监督检查。“办案安全防范跟踪”，就是纪检监察部门通过“五看五查”，对办案安全进行监督。“五看五查”即看现场、查隐患，看嫌疑人、查苗头，看措施、查漏洞，看行为、查纪律，看案卷、查执法，并及时登记备案。对发现的问题，向办案部门发出《办案安全隐患纠正通知书》，限期改正。年以来，我们通过纪检监察监督，先后发现企图碰墙、碰桌子等不安全苗头和隐患起，均妥善解决，防止了安全事故的发生。〖×〗三是坚持案后奖惩。〖×〗根据院里的考核办法，制定了《案后讲评制度》，即每起案件办结后，纪检监察部门都要将监督监察情况告知办案部门，由办案部门进行讲评，肯定成绩，指出不足，并记录在案，纳入动态管理，作为年终考核依据。通过案后讲评，对发生的违法违纪办案和办案安全事故，按照《执法过错责任追究规定》，视情节给予政纪、党纪处分，直至追究刑事责任。我院加强办案安全防范监督的做法也得到上级有关领导的高度评价，先后被市院、省院以简报形式转发，并制成专题片予以推广。
（三）加强社会监督。我们坚持开门纳谏，主动拓宽社会监督渠道，自觉把检察工作置于社会各界的监督之下。建立了《加强与人大代表、政协委员联系制度》，坚持由党组成员带队走访人大代表、政协委员，及时向他们发送有关材料通报工版权所有作情况；从社会各界聘请了人民监督员和特邀执法监督员名，每年召开两次座谈会并向社会公布了检务公开、“六条禁令”内容和执法作风问题投诉电话；在市区主要街道及部分乡镇驻地安装了“检察官信箱”。通过以上措施，密切与社会各界的联系沟通，广泛征求意见和建议，不断改进工作。仅今年教育活动以来，全院共走访人大代表余人次，走访当事人人次，发放征求意见信余封，召开执法监督员和社会各界人士座谈会次，共征求到意见和建议余条，落实整改措施项，修订完善规章制度个，促进了各项检察工作的健康顺利发展。
五、健全完善内部工作机制，推动纪检监察工作深入开展
刑事立案监督是法律赋予检察机关的一项重要职能，它与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事判决裁定监督、刑事执行监督共同构成了检察机关刑事诉讼法律监督体系，同时，对减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不严的问题发挥了积极的作用，对维护社会主义的严肃性和权威性等方面有着不可低估的作用。但实践中，由于立案监督的范围仅限于公安机关的"消极立案"而排斥"积极立案"、监督的线索仅来源于检察机关在工作中的自我发现和被害人的控告、监督职能分别由审查批捕部门和控告申诉部门行使、监督措施程序性强而强制性弱等弊端的困扰，导致监督效果不佳。本文从刑事立案监督的对象、范围、案件来源、机构设置、监督措施等方面进行理论和实践分析，建议一要完善刑事立法，拓宽立案监督范围，把整个刑事立案监督活动纳入监督范围，同时建立专门的监督跟踪制度，扩大线索来源，并在检察机关内部组建专门的立案监督机构，整体推进"大监督格局"。
关键词：刑事立案监督 消极立案 积极立案
引 言
刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能，对于维护公平正义、遏制犯罪等具有重要意义。但由于该项工作起步较晚，立法建构不完善，使得具体操作上还存在相当难度，难以达到预期效果。本文试从刑事立案监督的对象、范围、案件来源、机构设置、监督措施等方面进行探讨。
一、关于刑事立案监督的意义
立案是指公安机关、人民检察院、人民法院对报案、控告、举报和犯罪人的自首等方面的材料进行审查，判明是否有犯罪事实并需要追究刑事责任，依法决定是否作为刑事案件交付侦查或审判的诉讼活动。立案是办理刑事案件必须经过的一个诉讼程序，是刑事诉讼活动开始的标志。根据刑事诉讼法的规定，只有公安机关、人民检察院、人民法院才有立案的权力和职责，其他任何单位和个人都无权立案。
我国1997年刑事诉讼法在总结长期以来刑事司法工作的成功经验有基础上，对立案作了专章规定。1996年对刑事诉讼法进行修改时，对立案制度作了进一步的补充和完善。外国刑事诉讼立法中，大都没有将立案作为独立的诉讼阶段。有的国家，虽然开始刑事诉讼要办理一定的手续，但并未把它作为一个独立的程序，如法国、意大利、日本等。意大利刑事诉讼法典规定公诉人对一切向他提出的报案、报告或其主动获取的犯罪消息应当立即在保存在其办公室中的专门登记薄上记载。追诉申请由被害人依照为告诉规定的程序提出，追诉要求由主管机关向公诉人提出，当法律规定需获得追诉批准时，在尚未给予批准之前，除符合法律规定的必须当场逮捕的情形之外，对于需经批准方可追诉的人禁止实施拘留，禁止采用人身防范措施，禁止进行人身搜查、住宅搜查、辩认、对质、通话或通讯窃听。（1）我国刑事诉讼法中规定立案程序借鉴了前苏联、蒙古等国刑事诉讼法典关于提起刑事诉讼的规定，并为使文字通俗易懂，将提起刑事诉讼改为“立案”。
刑事立案监督是人民检察院依法对侦查机关的刑事立案活动实行的监督。它是刑事诉讼法律监督的重要内容之一，是刑事诉讼法修改后国家对侦查和检察两机关宪法性权力的一次再分配，即其在取消了检察机关对一部分案件的侦查权力的同时赋予了检察机关的一项新的法律监督职能。刑事立案监督权，使检察院作为国家法律监督机关的地位得到了进一步的强化和明确。
笔者认为：加强刑事立案监督对及时有力地揭露、证实和打击犯罪有着重要意义，体现了司法机关同犯罪作斗争的积极主动精神。并可以有效地保障无辜的公民不受刑事追究。通过刑事立案监督，可以避免发生错案，切实保障公民的人身权利、民主权利、财产权利和其他合法权利，这是刑事诉讼中保障人权的重要方面和环节。
二、关于刑事立案监督的对象
理论上而言，刑事立案监督是指检察机关依照刑事诉讼法的规定，对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的刑事诉讼法律监督，是法律赋予检察机关的一项重要职能。
我国刑事诉讼法第87条规定："人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。"即刑事立案监督的对象仅限于公安机关。同时《人民检察院刑事诉讼规则》第379条规定，"人民检察院审查逮捕部门或者审查起诉部门发现本院侦查部门对应当立案侦查的案件不报请立案的，应当建议侦查部门报请立案侦查；建议不被采纳的，应当报请检察长决定。"据此，检察机关自侦案件也被纳入了立案监督的范畴。
但在我国，法院、检察院和公安机关依法都有立案的职权，都是刑事立案活动的主体，也就理应成为刑事立案监督的对象。因为任何一个机关、单位、团体都存在自身监督的问题，检察机关如何开展对自身立案活动的监督，不是立法问题，而是司法实践问题，可由检察机关在具体操作中进行自我完善和规范。（2）但笔者认为，有必要提高立法层次，在刑事诉讼法中对此加以明确说明。而能否将法院的刑事立案活动纳入立案监督范围，还存在争议。从世界历史经验和目前各国的普遍做法来看，公民的任何诉求，法院都应当受理，这是避免公民违法私力救济的最后渠道。现实中的确存在法院对公民自诉案件推诿或不予受理的情形，但笔者认为，只要在刑事诉讼法中明确规定"人民法院对公民的诉讼请求都应当受理，不得拒绝"，就能够达到对法院立案监督的效果，从而就能将法院的刑事立案活动纳入立案监督范围。（3）
三、关于刑事立案监督的范围
根据刑事诉讼法第87条的规定，检察机关只能对"应当立案侦查而不立案侦查"的行为（消极立案）实施监督，基于此，有人认为，检察机关对公安"不应当立案侦查而立案侦查"的行为（积极立案）的监督无法律依据。
虽然2000年1月高检院批捕厅对此问题做了解答，"人民检察院发现公安机关不应当立案而立案侦查的，应当认真慎重地审查，公安机关确属不应当立案而立案的，根据《人民检察院刑事诉讼规则》第378条的规定，对公安机关没有提请批准逮捕的，可以向公安机关提出纠正违法意见，在办理此类案件时，要从严掌握。"但这只是高检院一家之言，而非与公安机关联合行文，而且措施的力度不强，仅限于"提出纠正违法意见"，在现实操作中难免会束手束脚。
笔者认为，立法上应拓宽立案监督范围，充实监督内容，把立案监督的内容规定为"整个刑事立案监督活动"，以解决公安机关不报不立、先侦后立、立而不侦、立后又撤、以罚代刑等问题。尤其应将"不应当立案侦查而立案侦查"的情形纳入监督范围。因为"不应当立案侦查而立案侦查"是对不符合法定刑事立案条件或不属于自己管辖的案件而予以立案，同样是人民群众反映强烈的司法不公、执法不严的重要表现，是一个问题的两个方面。"应当立案侦查而不立案侦查"反映出的是有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题，"不应当立案侦查而立案侦查"反映出的是忽视人权、插手经济纠纷、以刑事手段查处一般违法行为等问题。（4）因此，刑事立案监督理所当然应当包括"应当立案而不立案"和"不应当立案而立案"两种违法情形。否则立案监督制度本身就是片面的，不科学的。
其实现实中，公安机关积极立案行为的违法现象比其消极立案行为具有更大的社会危害性，更容易引起民愤，导致法律威信丧失。有人认为，对积极立案中的违法行为，可以在立案后的侦查、起诉过程中，通过做出不批捕、不起诉等方式予以纠正，无需直接对积极立案行为进行监督。笔者认为，这种观点极不正确，混淆了立案监督与侦查监督的界限，并有以侦查监督取代立案监督之嫌。此外，这也是轻视人权的思想，不利于及时纠正立案活动中的违法行为，是一种浪费司法资源、浪费人力物力的做法。既然能够早一些避免，为什么不及时补救，而要等到后面的程序呢？
四、关于刑事立案监督的案件来源
从法律规定和实践来看，刑事立案监督的案件来源主要是检察机关在工作中发现和被害人的控告。即人民检察院在具体办理审查批捕和审查起诉案件时，受理公民、组织的报案、举报时，以及进行调查研究时，发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，由审查逮捕部门审查。审查逮捕部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当要求公安机关在七日内书面说明不立案理由。经人民检察院审查逮捕部门审查，认为公安机关不立案理由不能成立，经检察长或检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案。公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况书面答复人民检察院，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当向公安机关发出《通知立案书》，公安机关应当在《通知立案书》发出后十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。另外，如果被害人不服公安机关不立案决定而向人民检察院提出的，由控申部门受理。控申部门根据事实和法律进行必要的调查后，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查批捕部门办理。如果人民检察院认为公安机关说明的不立案理由不能成立，应当通知公安机关立案，方式和时间与前一种情况相同。如果人民检察院审查公安机关说明不立案理由，认为确实不符合法律规定的立案条件，应当由控申部门在十日内将不立案理由和根据告知被害人，并做好解释和说服工作。
实践中，由于人民群众法制观念尚很缺乏，"多一事不如少一事"等错误想法作怪，即便是相关的受害人，如故意伤害的受害方，出于对法律或是自身权利的不了解，也或心存顾忌，也就知情不举、知案不报，对此检察机关就无从知晓了。同时，由于立案监督起步较晚，相当一部分群众对检察机关的这一职能知之甚少，案发后向检察机关反映的很少，有的根本不知向何处反映，使"线索少"成了制约立案监督工作的"瓶颈"。于是，许多地方检察机关积极探索立案监督工作的内在规律，建立立案监督案源线索网络，加强与行政执法机关、司法机关以及政法委、人大、政协、信访等部门的联系制度等措施，拓宽了立案监督案件的发现渠道。（5）
笔者认为，为解决这一问题，还应加强立案监督制度的普法宣传，使广大人民群众了解检察机关的这一职能及操作规程，也可将立案监督作为公安不立案或立案时对被害人或被告人的告知义务，从而使当事人知道如何最大限度地维护自身权益。
同时，监督权行使的前提是要了解被监督者的情况，现行刑事诉讼法对立案监督只规定了质询权和纠正权，即"发出要求说明不立案理由通知书"和"认为不立案理由不能成立通知侦查机关立案"，而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定，造成“巧妇难为无米之炊”之局。（6）为此，笔者建议可从立法完善角度，明确规定公安机关应向检察机关移送有关刑事立案的文书材料，如刑事发案登记表、公安机关立案决定书、不立案决定书、撤案决定书等，建立健全立案监督的报备案制度，使检查机关及时掌握公安机关的发案、立案、结案、撤案情况，同时也要建立专门的立案监督跟踪制度，主动加强与公安机关的联系协调，对立案中的问题通过定期或不定期的交流沟通，形成融洽的监督与配合监督的工作关系，变事后监督为同步监督，被动监督为主动监督，使立案监督工作真正落到实处。同时，也可加强检察机关内部各个科室的业务联系，最大化地扩大立案监督的线索来源。
五、关于刑事立案监督的机构
根据《人民检察院刑事诉讼规则》第372条"人民检察院发现公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查的，由审查逮捕部门审查；审查逮捕部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，可以要求公安机关在7日内书面说明不立案的理由。经人民检察院审查逮捕部门审查，认为公安机关不立案理由不有成立的，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案。"和第373条"被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件不立案侦查，向人民检察院提起的，人民检察院控告申诉部门应当受理，并根据事实和法律进行审查。审查中，可以要求被害人提供有关材料，进行必要的调查，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查逮捕部门办理。公安机关说明不立案的理由后，审查逮捕部门认为公安机关不立案理由成立的，应当通知控告申诉部门，由控告申诉部门在10日内将不立案的现由和根据告知被害人；认为公安机关不立案的理由不能成立的，应当按照本规则第三百七十二条第二款的规定办理。"的规定，检察机关立案监督职能分别由审查批捕部门和控告申诉部门行使，其中批捕部门主要受理检察机关在工作中发现的立案中的违法行为；控申部门主要受理被害人向检察机关控告的立案中的违法行为。
法律上将立案监督职能分别由两个部门来行使，虽然发挥了批捕部门从事侦查监督，熟悉立案情况的优势，也发挥了控申部门广泛联系群众，接触大量信息的特点，但是，这一体制也在实践中暴露出诸多不足。刑事立案监督是独立于侦查监督、控申监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同，将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，抹煞了立案监督的独立性，降低了立案监督的法律地位，既不利于刑事立案活动的开展，又分散了刑事侦查监督和控申监督的力量。况且现实操作上，控申部门限于人力不够、调查权力不强、立案条件把握不准等条件约束，往往不能很好地开展此项业务。
笔者认为，"监督，非超然之外不能避嫌；监督者，非位尊权重者不能胜任"，科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。可以考虑设立一个独立于侦查、监督、控申部门之外的专门立案机构，专人专职专责，统一办理，并在检察机关内部形成以立案监督部门为主体，由分管检察长协调指挥，控申、批捕、起诉、监所、法纪等部门紧密配合、通力协作、整体推进的"大监督格局"。
六、关于刑事立案监督的措施
从《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的相关规定来看，目前检察机关开展立案监督的手段只有要求公安机关说明不立案理由、通知公安机关立案、提出纠正违法意见、建议自侦部门立案侦查等寥寥几种，且这些手段无一例外都具有程序性强而强制性弱的特点。同时，由于刑事诉讼法没有赋予立案监督权的法律效力以及监督的法律后果，致使立案监督权在实践中往往不能得到有效行使，立案监督的效力大打折扣。虽然高检院、各省（自治区、直辖市）院对具体监督措施进行具体规范，但不免有些良莠不齐，标准不一。
笔者认为，一个完整的立案监督权应当包括对立案活动的知情权、调阅案件材料权、对违法立案或不立案的质询权、对违法立案或不立案的纠正权以及不执行立案监督决定的实体处置权等。人民检察院应在不违反立法本意的情况下，依法（或与公安机关联合下文）制定进行立案监督的具体办法及细则，增加可操作内容。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应制定明确的时效规定，防止侦查机关消极拖延的现象。而且，要尽快补充完善立法，规定统一的法律文书和使用标准，明确《说明不立案理由通知书》、《通知立案书》、《纠正违法通知书》、《纠正违法意见书》等的法律效力。在通知公安机关立案后，应监督其执行情况，如不执行，则提出纠正意见。必要时，应赋予检察机关对不积极履行法定职责的侦查人员的建议处分权，可建议侦查机关或纪检监察机关对违法人员给予一定的党纪政纪处分，如构成犯罪，则移送有关司法部门处理。
同时，可尝试建立部分立案监督案件的听证制度，改变信息不对称、闭塞的状况，扩大人民群众的参与性，有利于消除当事人的疑虑和立案部门的抵触情绪。还应完善法律监督体系，形成立案监督与侦查监督紧密结合的机制，并以侦查监督作为后盾，加强立案监督工作，使其纳入正常运行的轨道。
另外，上级检察院应加强对立案监督工作的领导和指导，通过制定各规则和制度，使下级院有计划、有步骤地开展此项工作；通过制定监督考核奖惩制度，激发干警的工作热情和创新意识，提高监督质量、效率与水平，更好地履行职务，以维护法律的尊严和统一实施，保护国家、公共利益和公民的合法利益。
总之，刑事立案活动是项综合性强、涉及面宽的工作，对维护公平正义、保障人权、保护社会具有重要意义。但现实操作中还面临着监督范围窄、线索搜集难、监督力度弱等难点，需要从完善立法上、提高认识上、强化监督效力上下功夫，力求使刑事立案监督步入正轨。
注释：
（1）、黄风译：《意大利刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1994年版 ，第119—212页
（2）、周洪波、单民 《关于刑事立案监督的几个问题》 载《人民检察》2004.4.46
（3）、李月强 《刑事立案监督法院不应是盲区》载（法律图书馆网）
（4）、王荣彪 彭新华 《公安机关刑事立案“不作为”的成因与对策》
载 《中国检察论坛》2004.2.61
（5）、熊华平 《略论刑事立案监督》 载tyfw.net （天涯法网）
（6）、陈珍建 《析立案监督的难点与对策》 载 正义网
参考文献
1、岳学强主编：《全国检察人员基本素质考试专用读本》，中国检察出版社 2001年版
2、樊崇义主编：《刑事诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年版
3、黄风译：《意大利刑事诉讼法典》，中国政法大学出版社1994年版
4、河南检察学校《刑事检察》（内部使用）
一、设置控告申诉检察机构
1978年检察机关恢复重建初期，高检院设厅处理群众。当时的工作主要是纠正冤、假、错案。1978年至1988年的十年间，全国检察机关共受理群众控告、申诉1120多万件，年均100余万件，月均1万次以上，10年共、纠正冤、假、错案43.3万多件。1981年6月，在北京召开了第一次全国检察机关工作会议，讨论起草了《人民检察院控告、申诉检察工作暂行规定》。会议达成以下共识：检察机关所受理的具有特殊性，主要是涉及刑事问题的控告、申诉案件。控告申诉检察部门的职能是通过处理群众来信、申诉案件，保证公民的合法权益，准确地惩罚犯罪。1981年，高检院制定了《人民检察院监所检察工作试行办法》，规定监所检察部门负责处理罪犯及其家属的申诉和控告，以保障罪犯的权益；1984年，高检院明确控告申诉检察工作是人民检察院的一项重要业务，是履行法律监督职能的组成部分。1985年1月，在北京召开了第二次全国检察机关工作会议，研究了控告申诉部门自办的“五类案件”等具体问题，出台了《最高人民检察院关于加强工作的决定》和《人民检察院处理控告、申诉案件的规定》两个文件。1986年11月31日，在北京召开了第三次全国检察机关工作会议，重点研究和讨论了《人民检察院控告申诉工作细则（试行）》。随工作形势需要，高检院厅于1987年更名为控告申诉检察厅。
二、成立举报中心
1988年3月8日，全国检察机关第一个举报中心――广东省深圳市经济罪案举报中心正式成立，并在全市范围内设立举报箱。5月，高检院推广了深圳市检察院的经验做法，肯定了举报中心的积极作用，认为这是把检察机关法律监督与人民群众监督相结合，依靠群众打击职务犯罪和其他违法犯罪活动的有力形式，要求全国推广。1988年10月14日至19日在上海召开了全国检察机关举报工作会议，这是控告申诉检察工作历史上一次具有标志意义的会议。12月26日，高检院公布了《人民检察院举报工作若干规定》，公开了举报工作办事制度。1989年1月10日，最高人民检察院举报中心挂牌成立。据统计，截至1992年底，全国有3168个检察院建立了举报机构，占检察机关总体的98%。1991年3月，在北京召开了第四次全国检察机关控告申诉检察工作会议，讨论《人民检察院复查刑事申诉案件暂行规定》和《人民检察院关于保护公民举报的规定》两个文件。1992年1月3日，高检院制定下发《人民检察院文明接待室评比条件和评比方法》，决定开展文明接待室评比活动，有力地推动了控告检察规范化建设。高检院后又陆续制定了《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》、《关于保护公民举报权利的规定》、《关于加强举报工作的规定》、《奖励举报有功人员暂行办法》、《关于认真做好署名举报答复工作的通知》等一系列规范性文件，举报工作机制实现了制度化、体系化和长效化。检察机关坚持把“及时查处”和“信息反馈”作为举报工作的中心环节来抓。各地举报中心通过建立检察长接待日、举报宣传周，设立举报箱、公布举报电话、建立举报网站、举报线索网上分流、制定各项举报保护、举报奖励等制度，为广大群众行使举报权利提供了便利途径，推动了举报职务犯罪工作的深入开展：沈阳检察机关于1988年6月开始被告为举报信件总付邮资制度；1998年7月10日，福建省检察机关在全国率先被告全省检察机关举报统一号码96100；1998年7月20日，举报人于新华成为到检察机关公开领取举报奖金的第一人；1999年6月中下旬，全国检察机关开展第一次举报宣传周活动；2001年，北京市人民检察院第二分院在全国首次利用网上举报线索，查处程绍志受贿案；高检院于2005年12月21日了《关于逐步实现举报线索专线网传输的通知》，于2007年了《关于进一步加强和改进举报线索管理工作的通知》。2008年2月，在深圳召开全国检察机关第四次举报工作会议。2009年4月，高检院向社会公布了新修订的《人民检察院举报工作规定》。
三、高检院控告申诉检察厅分立
2000年7月至9月，高检院实行内部机构改革，控告申诉检察厅正式分为两厅。[1]2002年3月28日，高检院召开电视电话会议，专门部署“三清理”专项行动，重点清理上访老户反映的问题，清理交办案件，清理积压举报线索。2003年8月，控告厅根据中央和高检院的部署，在解决群众反映强烈的问题和加强监督制约方面下功夫，先后组织开展了5次集中处理突出问题专项活动。控告厅还陆续出台了《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法》、《人民检察院案件终结办法》、《人民检察院工作规定》等规范性文件，逐步建立起一整套控告检察工作长效机制。各级检察机关以涉检工作中发现的突出问题和薄弱环节为切入点，积极探索控告检察工作规律和新途径，如首办责任制，检察长和业务部门负责人接访制度，心理咨询法，联合接访制度，督查制度，责任追究制度，下访巡访制度等；有了专门的申诉检察部门，但办理申诉案件的并不仅限于该部门，一些业务部门还不同程度地保留制度惯性。例如在有些监所检察部门还在办理罪犯不服法院生效裁判的刑事申诉案件（监所检察部门直到2003年后才在不设派出检察院的地方，将“大墙内”的申诉案件移交刑事申诉检察部门办理），刑事检察部门也办理了一些件申诉案件，甚至反渎职侵权检察（当时称法纪检察部门）、反贪部门（当时称经济检察部门）也办理过申诉案件。高检院刑事申诉检察部门从2000年开始，认真清理积案，带头每年办理100件高检院管辖的刑事申诉、刑事赔偿案件；各级刑事申诉检察部门也积极响应，狠抓办案，不断加大办案工作力度，办案数量显著提高。2003年以来，全国各级刑事申诉检察部门紧紧围绕“强化法律监督，维护公平正义”这一检察工作主题，以开展超期羁押和服刑人员申诉清理、不案件复查、对不服检察机关处理决定申诉案件办理情况的质量检查等专项活动为重点，将认真办理刑事申诉和刑事赔偿案件，作为为人民群众办实事、解决实际问题最直接的途径，作为落实“加大办案力度、提高执法水平和办案质量”的总体要求的具体体现，在清理消化积压案件的基础上，进一步加大办案力度，真正做到“受理一件，办理一件”，保持了办理刑事申诉、刑事赔偿案件工作的良性循环，群众告状难、申诉难、赔偿难的情况得到了很大的改变。国家赔偿法从1995年开始实施到2008年9月，全国各级检察机关刑事申诉检察部门共受理刑事赔偿申请17864件。审查确认案件5933件，其中以确认论2928件，予以确认3005件，确认率为55.9%。立案办理刑事赔偿案件11105件，立案率为62.2%。决定给予赔偿6161件，赔偿率为55.5%。支付赔偿金1.18亿余元。国家赔偿法实施以来，刑事赔偿的“三率”（确认率、立案率、赔偿率）情况变化明显，确认率上升了37个百分点，立案率上升了近30个百分点，赔偿率上升了近50个百分点。全国刑事申诉检察部门分别于2002年和2006年两次开展集中清理落实未执行赔偿决定活动，支付赔偿金4601.79万元。2007年初，全国刑事申诉检察部门又开展了对2006年以来办结的不予确认、不予立案、不予赔偿三类刑事赔偿案件进行检查的专项活动。此次专项检查活动，全国检察机关共清理出2006办结的320件不予确认、不予立案、不予赔偿案件，复查纠正原处理决定80件，纠正率25%。从2004年以来，在高检院申诉厅的号召下，上海、四川、陕西等省的刑事申诉检察部门，结合办理刑事申诉案件给本院职务犯罪侦查部门、侦查监督部门以及公诉部门发出多份错案分析报告，为预防各个检察环节刑事申诉案件的发生起到了很好的作用。在此基础上，刑事申诉检察部门还注重查处隐藏在错案背后的职务犯罪案件，进一步铲除腐败的土壤，预防刑事申诉案件发生。[2]
注释：
[1]当时高检院将控告、申诉两项业务分设为两个厅负责，但未明确要求下级检察院也分设，全国部分省级检察院效仿高检院做法，目前有福建、湖南、广东、海南、四川、云南等6个省级院分设了控告检察处和刑事申诉检察处。
[2]以上史料来自高检院控告厅、申诉厅在检察日报、人民检察等媒体刊登的《控告举报检察工作三十年》、《刑事申诉检察三十年回顾与展望》等文章。
根据宪法、组织法、代表法、立法法、预算法、审计法、人大及其常委会的议事规则等国家法律的规定以及全国人大常委会关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定等法律文件的要求，综观各级人大行使监督职权的实践，人大监督可以归纳出宪法监督、执法检查、听取和审议工作报告、审查和批准计划和预算、询问和质询，提出批评、意见和建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告和检举，罢免和撤职等各种制度和做法。由于国家的监督法正在酝酿起草过程中，对这些在宪法和法律规定基础上形成的制度以及那些在监督实践工作中形成的普遍做法，今后的法律会作怎么样的取舍和规范，目前还很难预料。本文只能从地方国家权力机关的监督实践角度出发，着重就人大监督“一府两院”的理论和实践谈一点认识和体会。
一、要发挥地方人大在宪法和法律
实施监督中的积极作用宪法和组织法规定：全国人大监督宪法的实施。全国人大常委会解释宪法并监督宪法的实施。地方各级人大在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。县级以上地方各级人大常委会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行。这些规定是保证国家法制统一的重要基础。
法制建设与社会治理法治化中的思考从上述的规定来看，除了全国人大常委会特有解释宪法的权力以外，“监督宪法的实施”与“保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”从内容上讲是一致的，可以说，全国人大及其常委会、地方各级人大和县级以上的地方各级人大常委会都是宪法和法律监督的主体。从上述规定可以看到，虽然宪法实施的监督权力是分层次的，但在具体的权力层次怎样划分上还没有一致的看法和明确的法律规定，行使宪法实施的监督权力的运作机制还没有形成，如何认定违宪行为、是否需要设立专门机构监督宪法法律的实施等重大的问题尚需政治决策。但是，监督宪法的实施，保证宪法法律法规的执行确是各级人大的重要职责，对推进依法治国具有重要的意义。上海市人大从地方权力机关角度出发，努力做好地方国家行政机关的政府规章、规范性文件的审查工作；做好执法检查工作；做好重大违法案件的监督工作，积极发挥地方人大在宪法和法律实施监督中的积极作用。
首先，要做好地方国家行政机关的政府规章、规范性文件的审查工作。上海市人大从1999年开始启动规章备案工作以来，共对56件（项）市政府的规章进行了备案审查，提出了18条修改意见。从实际情况看，这方面的工作还很不够，报地方人大备案的规章和规范性文件很多，什么该备案，什么不必备案，没有规定；报备案的程序没有规定；不报备案的法律责任没有规定；备案审查的机构、程序、处理等也没有规定。现在国家法律尚未对此项工作有明确的规定，地方实践的情况也很不一致，应当在全国各地实践基础上认真总结，形成规范。
其次，要做好执法检查工作。从地方实践的情况看，执法检查最早是一些地方人大常委会在尝试组织部分代表对法律和法规的执行情况进行视察的基础上逐步形成的一种的监督形式。1993年9月，八届全国人大三次会议通过了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定，对执法检查的对象、内容、执法检查的组织、检查报告的审议等问题进行了规定。但从目前的情况看，执法检查工作与立法工作相比，还显得比较薄弱，主要是执法检查的计划性、针对性还不够，执法检查的主体和对象有时还不很明确，执法检查的程序性规定还不严密，执法检查的参与程度不高，执法检查的效果还不明显。具体来讲，就是在执法检查的项目选择上还比较随意，论证不够；常委会和专门委员会的检查还缺少操作规程方面的制度建设；执法检查过程中了解实际情况的调研工作和调研对象往往也由被检查的行政机关提供，不容易做到客观全面；除了审议检查报告外，相当部分的常委会组成人员参与调研了解情况的次数不多；对检查结果的跟踪整改要求不够落实等。要解决这些问题，除了继续实践，还要加强总结研究，更重要的是要增强创新意识，勇于开拓，上海市人大内务司法委员会1998年在开展对《上海市街道办事处条例》执行情况的检查时就探索运用了抽样调查的新方式，对提高执法检查的针对性和有效性进行了有益的尝试。
第三，要做好对行政执法机关和司法机关涉嫌违法处理案件进行监督工作。各地人大及其常委会在受理申诉、控告、检举工作的实践中，逐步探索对“一府两院”涉嫌违法处理案件的监督形式已历经有四届、十多年的历史了，有的把它概括为“个案监督”。现在大家已经逐步认识到，人大监督具体案件，不是简单地就事论事地纠正具体案件，更主要的是通过对具体案件的监督，进而监督宪法和法律的实施，监督有关国家行政机关和司法机关。从方法上讲，也主要是启动司法机关内部的监督机制。实践中，上海市人大通过渠道受理的公民的申诉和控告案件有2万多件，虽然纠正了一些处理不当的案件，但就整体情况看，“个案监督”工作开展得还不够理想。主要的问题是，大家对权力机关监督个案的认识还没有“到位”，各级人大在监督具体案件时缺乏必要的工作力量和监督手段，很难发现并深究那些“问题案件”，错案和责任案件的追究机制往往反过来使“问题案件”更难被发现。因此，可以说，人大在“个案监督”工作方面很大程度上还需要进一步的实践。
二、要加强地方人大及其常委会对
“一府两院”的工作监督人大及其常委会监督国家行政、审判、检察机关的工作，主要包括三个方面：一是要听取“一府两院”的工作报告；二是要审查批准国民经济和社会发展计划、财政预算和决算；三是评议“一府两院”机关及其负责人的工作。
首先，审议“一府两院”的工作报告是各级人大对行政、审判和检察机关的工作进行全面监督的基本的主要的形式。目前，听取审议工作报告有三个层次：一是代表大会听取和审议政府、法院、检察院的工作报告；二是常委会听取政府、法院、检察院的专题报告；三是专门委员会听取政府、法院、检察院及其有关部门对有关情况的汇报。经过多年的实践，听取和审议工作报告已经形成了一定的制度规范，但是，随着形势发展，这些制度也需要改进、发展和创新。
从地方人大审议“一府两院”的工作报告的实践来看，人大听取报告的成分比较多，但是审议报告的能力还有待进一步增强；上常委会的专题工作报告应政府要求的多，宣传政府工作，要求人大支持的成分比较多，主动接受人大监督的相对比较少；专门委员会听取和审议工作汇报是很重要的环节，但是现在专门委员会这方面的工作开展还受到观念、制度和机制等多方面的制约。因此，从制度设计上要为代表和委员审议工作报告提供条件。
第二、审查批准国民经济和社会发展计划、财政预算和决算对国家和地方的经济、社会和政治生活具有重要的影响。但由于法律法规在制度设计方面对从这方面的工作规定过于原则和笼统，各级人大在这方面都还处在起步的探索阶段，形式审查多，实质审查少，监督不到位。强化人大在这方面的职能，不仅需要体制机制的保障，更大程度上讲，也是政治决断的问题。
第三、评议工作。评议工作把人民群众、人大代表和国家权力机关的监督有机结合起来，把人大会议、常委会会议监督和闭会以后的经常性监督有机地结合起来，把对事的监督和对人的监督有机地结合起来，丰富了人大代表的活动方式，拓宽了人大监督的渠道，强化了监督的力度，对“一府两院”的工作是有促进的，对增强国家机关工作人员的公仆意识、法律意识、国家意识和责任意识是有积极作用的。
地方各级人大的评议工作实践了十多年，主要有三种形式：工作评议、执法评议和述职评议。本届上海市人大常委会在评议工作进行了积极的探索，不仅将评议工作覆盖到所有政府组成人员，而且还拓展到司法审判机关的负责人。在评议的手段和方法上也有所创新，评议的广泛程度和深度都有新的发展，但从评议工作的实践看，目前评议工作还有一些问题值得研究。评议的主体是常委会、专门委员会？还是代表或主任会议？评议的对象往往是“评下不评上”或“评副不评正”；评议的具体做法和程序如何有利于代表和委员更加客观全面地了解被评议对象的真实情况；评议意见的处理如何落实等问题，已经影响到这项工作继续扎实、持久地开展，迫切需要总结经验，用法律加以规范。
三、要运用好询问和质询，提出批评、意见和
建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告
和检举，罢免和撤职等具体的监督手段人大形使监督职权，往往会对被监督对象造成不小的压力，形成比较大的社会影响，因此要谨慎使用询问和质询，提出批评、意见和建议，视察，特定问题调查，受理申诉、控告和检举，罢免和撤职这些具体手段。要严格依法监督，不能任意监督，干扰行政机关和司法机关的正常工作。要行使好人大的监督职权，必须处理好以下关系：
一是要处理人大监督与党的领导的关系。人大监督“一府两院”都是在党的领导下，价值取向、目标和任务根本都是一致的，要维护党的领导的核心作用，要定好位置、用好权力，才能发挥国家权力机关在依法治国中的作用。
