时间：2022-03-09 04:07:49
一、对加强全口径预决算审查监督的认识
（一）什么是全口径预算。全口径，就是指在市场经济条件下，政府所有的财政收入和支出均要纳入预算和决算的统计方法。全口径预决算的含义就是要对全部政府性收入支出，实行统一、完整、全面、规范的预算决算管理。即凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出，都应纳入政府预算决算管理。我国目前的预算主要包括公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算四部分。全口径预决算审查和监督，是让政府的每一分钱都要纳入人大审查监督的范围。也就是除了公共财政预算，还要把政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等其他预算及决算都上报给各级人大审查和监督。
（二）审查和监督政府财政全口径预决算，是人大监督职权的应履之责。一是宪法赋予的重要职权。1954年我国的第一部宪法就明文规定，全国人民代表大会“审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”。以后，宪法虽经多次修改，这一规定始终保留着。二是预算法作出明确规定。预算法第十二条、第十三条规定：各级人民代表大会审查本级总预算和预算执行情况的报告，批准本级预算和本级预算执行情况的报告。各级人大常委会监督预算执行，审查和批准本级预算调整方案，审查和批准本级决算。三是地方性法规也有具体要求。《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会预算审查监督条例》《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例》等地方性法规，也对县级以上人大常委会的预算审查监督提出了具体要求。
（三）做好全口径预决算审查监督工作，是适应新时期新形势和经济社会发展的客观需要。加强对预算审查监督经历了长期渐进的过程，十六大报告指出要“完善预算决策和管理制度，加强对财政收支的监督”；十六届三中全会提出了“实行全口径预算”的概念，要“加强审计监督”“加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”；十七大报告指出要“深化预算制度改革，加强对财政收支的监督”；十报告明确指出“加强对‘一府两院’的监督，加强对政府全口径预算决算的审查监督”。这些论述和要求，都说明了开展全口径监督的需要和必要，也指明了现阶段人大监督工作应改进和加强的重点。
二、当前全口径预算决算审查监督所存在的问题
（一）预算编制内容不全面，大量财政收支没有纳入预算监管。一是预算编制内容没有涵盖所有财政性资金。财政性资金是指以国家财政为中心的预算资金、国债资金及其他财政性资金，既包括各级政府的财政收支，还包括与国家财政有关系的企业、事业和行政单位的货币收支。目前纳入预算管理的资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横到边纵到底”，突出问题之一是非税收入及土地出让金、社会保障基金等其他政府性基金收入，没有全部纳入全口径预算决算管理中来，不能完整而全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的综合预算。另外，地方政府其他债务收支没有纳入预算管理。由于地方财力配套不足等方面的原因，一些不确定支出尚不能完全列入地方财政预算，使得地方“全口径”预算不完整。
（二）财权事权不匹配，零基预算打折扣。以前，预算编制采用“基数法”，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小。目前，我国的财政预算编制模式虽然已由基数加增长逐步转型到零基预算，但由于目前财政管理体制财权大多在上，事权大多在下，地方财权与事权的不匹配矛盾，从而使各级政府在财政预算和决算编制中很难找到一个事权与财权最恰当匹配的结合点，使地方政府不得不考虑自身利益。在财政预算决算编制中有时不得不考虑地方经济利益的得与失，在财力的安排上不同程度地存在该办的事多而钱少的现象。由于财权事权的不匹配，这就给零基预算打了折扣，影响预算目的和效果。
（三）预决算执行、调整欠规范，随意性强。预算法第五十三条规定：“预算调整是指经全国人民代表大会批准的预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊需要增加支出或者减少收入，使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。”预算法第五十五条规定：“未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。”虽然法律对预算调整、变更作出了明确的规定，但是年初预算严重不足，年中追加的现象很常见，在专项资金和补助资金、预算结余、预备费使用等方面难以监督到位。其主要原因：一是政府财政部门缺乏对其所属预算部门的监督和检查以及收支效果的考核，预算科目的调剂使用存在随意性，在一定程度上降低了预算资金的使用效益。二是预算法对预算调整的规定不够科学具体，上级转移支付、返还补助等规定不够明确具体，年终处理账务规定不明确，导致部分资金游离于人大监督之外。
（四）审查监督惩处机制缺乏刚性，约束力不够强。一方面，人大召开会议听取、审议预决算报告，组织代表视察、调研等对政府进行监督。由于时间短，调研的深度不足，所提出的意见建议也缺乏深度，况且部门在汇报中往往会刻意宣扬成绩，规避问题，这样人大在视察、调研中看到的、听到的就不够全面；另一方面预算法等法律法规没有设定预算执行违规责任追究条款，违规行为发生了，即使人大动用询问、质询、撤职案等刚性手段也难引用法律原文，让人心服口服。再者，审计监督虽是法定监督，但由于受体制等多种因素限制，对于违反预算法的一些行为处理，如资金的违规使用、超预算执行等，审计部门的查处主要还是以罚款、收缴为主，很少有针对单位领导和责任人的处罚。另外，对上级各专项资金的使用管理监督，地方人大没有审查权，而对它行使审查权的上级部门由于点多面广，难以全面进行审查。由于预决算审查惩处机制不到位，震慑力不足，致使老问题年年有，相同的错误重复犯。
（五）法律法规、体制不完善，制度保障不到位。一是有关全口径预决算的法律法规体系有待进一步健全完善。虽然我国已相继颁布了包括宪法、预算法、监督法在内的以及与人大及其常委会预算审查监督相关的一系列法律法规，但是体系还不够完善，而且有些已不合时宜亟需及时修订完善。比如宪法、监督法虽授予各级人大及常委会对预算决算的审查批准权力，但是各级人大及常委会该按怎样的程序行使这一法定权力？预算执行主体不按照预算执行，如何追责？宪法、监督法、地方组织法都没有详细规定。二是预算法规定的预算年与实际不一致，导致“两难”。预算法规定预算年自公历1月1日起，至12月31日止，以县级预算为例，每年的预算要在2月或3月审查批准，批准前的三个月里的正常财政支出如何处理呢？如果同意将批准前的正常财政支出纳入年度预算报人大审查，年度预算则不够严肃；不同意则年度预算又缺乏可操作性。
三、做好全口径预决算审查和监督的思考
（一）完善相关法律法规和制度。当前，我们审查监督财政预算的主要法律依据是监督法和预算法，但随着经济快速发展，社会不断进步，各种新情况新事物不断出现，监督的方式方法也在不断创新，这就要求不断完善相关法律法规，把预算监督实践中的一些行之有效的经验做法吸纳到监督法或预算法中。比如保障政府预算的完整性，凡是政府性的收支，都应列入人大及其常委会审批范围，使人大的监督不留死角，从法律上维护人大监督的权威性。另外，要建立和完善全口径管理制度和审查监督制度。建立和完善从政府及其财政部门的全口径预决算方案和执行到人大及其常委会对同级政府全口径预决算全方位全过程审查和监督的无缝衔接制度体系，真正做到全口径预算决算管理有法可依，有章可循，编制有据，审查到位，审批有效，执行有力，监督有效，运行协调。
（二）推进预决算公开和透明。首先，要细化预算编制，编制部门预算。将提交人大审议的预算草案细化到“款”级科目；要改革预算编报形式，提交人大审议的政府预算，既要包括政府的收入预算，还要包括按功能分类和按经济分类的支出预算。其次，预算执行过程对人大公开。建立财政与人大信息联网制度，便于人大及时了解情况监督财政收支，为人大及其常委会依法监督提供及时准确的信息。第三，财政预决算适时对社会公开。通过常委会公报、广播电视、门户网站等媒介公开财政预决算、部门预决算和审计报告，接受社会监督，从而增强政府的权威和公信力，更有利于人大凝聚监督力量。需要说明的是，公开不仅仅是把经批准的预算、决算向社会公开，而且要贯穿于预算的全过程，从预算草案编制到征求意见，到人大审查和政府执行，都应当公开。
（三）加强审查监督的人才队伍建设。一是建立和加强人大及其常委会的预算审查监督工作机构。预算审查监督工作机构是人大及其常委会履行对政府全口径预决算审查审批监督职责的载体和依托，不仅承担全口径预决算的具体初步审查和日常监督工作，还要为人大的专门委员会、人大常委会、人代会提供初步审查材料情况和意见，甚至还要承担人大代表和人大常委会组成人员全口径预决算审查监督相关知识培训的任务。二是要建设一支思想政治素质好、业务水平高、履职能力强的人大预决算审查监督工作人员队伍。要增加编制，选调专业人才，充实工作人员队伍。三是要加大培训力度。适时举办人大代表和人大常委会组成人员培训班，举办人大及其常委会预算审查监督专门委员会和工作机构工作人员培训班。在培训中，坚持把握以全口径预算决算审查监督基本知识为基础，以提高全口径预算决算审查监督履职能力为重点。另外，还可建立全口径预算决算审查监督咨询专家库，切实提高预算决算审查监督实效。
（四）明确审查监督重点。一是突出部门预算初审监督，使财政资金分配使用公正透明，提高财政资金使用效益。二是强化对非税收入的监督，重点掌握非税收入征管情况，包括征管领域、征管质量、监督稽查、综合管理、服务效能等方面，达到挖掘增收潜力、规范收支行为、加强效能建设的目的。三是深化对重大项目建设资金的监督，围绕重大建设项目开展调研视察活动，听取政府专项报告，就存在的问题提出整改意见，促进政府性投资项目安全运行。同时还要加强对专项资金（基金）的监督，只有规范使用，才能实现政策目标。四是注重政府债务的监督，要注重防范债务风险，提高资金使用效益。人大要把政府债务纳入专项监督范围，政府举债应当控制在一定的规模，以本届政府可以偿还的能力为限，促使政府加强债务管理，保证资金安全有效使用。
（五）把握几个关键环节。一是提前介入预算编制。根据预算批复、决算、上半年预算执行等方面的情况，在编制预算前与财政部门沟通，向财政部门提出下一年度预算的意见，使预算编制更好地贯彻人大的要求。二是规范预算报送材料内容。为让人大代表对预算材料看得懂，看得清，人大要规范政府预算材料的报送形式和内容。使预算能以更加直观、简洁的形式表达出来，对一些重点问题提供相关资料和说明，方便代表审查。三是集中力量搞好预算草案审查。在时间和力量不足的条件下，必须突出重点内容进行审查：对资金流量较大的单位重点审查，对预算规模较小的单位一般性审查；对审计反映问题较多的部门重点审查，对财务管理较规范的单位一般性审查；对项目支出重点审查，对基本支出一般性审查。同时，改进审查方法，采取专项调查、召开座谈会、聘请专家顾问等，注重借助现代信息技术进行审查，提高审查的效率和质量。四是写好预决算审查意见。预决算审查意见经代表大会、常委会表决通过，具有法律效力。采取这种形式向政府提出要求，效果比较好。五是建立动态反馈机制。对于人大作出的审查意见，要求政府财政部门应当采纳并及时反馈，对预算草案进行相应调整，不能采纳的，应当作出说明。
中华人民共和国预算法最新版第一章 总 则
第一条 为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。
第二条 预算、决算的编制、审查、批准、监督，以及预算的执行和调整，依照本法规定执行。
第三条 国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。全国预算由中央预算和地方预算组成。地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。地方各级总预算由本级预算和汇总的下一级总预算组成;下一级只有本级预算的，下一级总预算即指下一级的本级预算。没有下一级预算的，总预算即指本级预算。
第四条 预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。
第五条 预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当保持完整、独立。政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相衔接。
第六条 一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算。中央一般公共预算包括中央各部门(含直属单位，下同)的预算和中央对地方的税收返还、转移支付预算。中央一般公共预算收入包括中央本级收入和地方向中央的上解收入。中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返还和转移支付。
第七条 地方各级一般公共预算包括本级各部门(含直属单位，下同)的预算和税收返还、转移支付预算。地方各级一般公共预算收入包括地方本级收入、上级政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入。地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。
第八条 各部门预算由本部门及其所属各单位预算组成。
第九条 政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。政府性基金预算应当根据基金项目收入情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支。
第十条 国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算。国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算。
第十一条 社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。
社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制，做到收支平衡。
第十二条 各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。
第十三条 经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。
第十四条 经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明。经本级政府财政部门批复的部门预算、决算及报表，应当在批复后二十日内由各部门向社会公开，并对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出说明。各级政府、各部门、各单位应当将政府采购的情况及时向社会公开。本条前三款规定的公开事项，涉及国家秘密的除外。
第十五条 国家实行中央和地方分税制。
第十六条 国家实行财政转移支付制度。财政转移支付应当规范、公平、公开，以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标。财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项。建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付。上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。
第十七条 各级预算的编制、执行应当建立健全相互制约、相互协调的机制。
第十八条 预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。
第十九条 预算收入和预算支出以人民币元为计算单位。
第二章预算管理职权
第二十条 全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告;批准中央预算和中央预算执行情况的报告;改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会会关于预算、决算的不适当的决议。
全国人民代表大会常务委员会会监督中央和地方预算的执行;审查和批准中央预算的调整方案;审查和批准中央决算;撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的关于预算、决算的行政法规、决定和命令;撤销省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会会制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的关于预算、决算的地方性法规和决议。
第二十一条 县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告;批准本级预算和本级预算执行情况的报告;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告;监督本级预算的执行;审查和批准本级预算的调整方案;审查和批准本级决算;撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
第二十二条 全国人民代表大会财政经济委员会对中央预算草案初步方案及上一年预算执行情况、中央预算调整初步方案和中央决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见，未设立专门委员会的，由本级人民代表大会常务委员会有关工作机构研究提出意见。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况进行初步审查，提出初步审查意见。县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会有关工作机构对本级预算调整初步方案和本级决算草案研究提出意见。设区的市、自治州以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人民代表大会代表参加。对依照本条第一款至第四款规定提出的意见，本级政府财政部门应当将处理情况及时反馈。依照本条第一款至第四款规定提出的意见以及本级政府财政部门反馈的处理情况报告，应当印发本级人民代表大会代表。国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会常务委员会有关工作机构，依照本级人民代表大会常务委员会的决定，协助本级人民代表大会财政经济委员会或者有关专门委员会承担审查预算草案、预算调整方案、决算草案和监督预算执行等方面的具体工作。
第二十三条 国务院编制中央预算、决算草案;向全国人民代表大会作关于中央和地方预算草案的报告;将省、自治区、直辖市政府报送备案的预算汇总后报全国人民代表大会常务委员会会备案;组织中央和地方预算的执行;决定中央预算预备费的动用;编制中央预算调整方案;监督中央各部门和地方政府的预算执行;改变或者撤销中央各部门和地方政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会报告中央和地方预算的执行情况。
第二十四条 县级以上地方各级政府编制本级预算、决算草案;向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告;将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人民代表大会常务委员会会备案;组织本级总预算的执行;决定本级预算预备费的动用;编制本级预算的调整方案;监督本级各部门和下级政府的预算执行;改变或者撤销本级各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令;向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况。乡、民族乡、镇政府编制本级预算、决算草案;向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告;组织本级预算的执行;决定本级预算预备费的动用;编制本级预算的调整方案;向本级人民代表大会报告本级预算的执行情况。经省、自治区、直辖市政府批准，乡、民族乡、镇本级预算草案、预算调整方案、决算草案，可以由上一级政府代编，并依照本法第二十一条的规定报乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准。
第二十五条 国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案;具体组织中央和地方预算的执行;提出中央预算预备费动用方案;具体编制中央预算的调整方案;定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。地方各级政府财政部门具体编制本级预算、决算草案;具体组织本级总预算的执行;提出本级预算预备费动用方案;具体编制本级预算的调整方案;定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。
第二十六条 各部门编制本部门预算、决算草案;组织和监督本部门预算的执行;定期向本级政府财政部门报告预算的执行情况。各单位编制本单位预算、决算草案;按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。
第三章 预算收支范围
第二十七条 一般公共预算收入包括各项税收收入、行政事业性收费收入、国有资源(资产)有偿使用收入、转移性收入和其他收入。一般公共预算支出按照其功能分类，包括一般公共服务支出，外交、公共安全、国防支出，农业、环境保护支出，教育、科技、文化、卫生、体育支出，社会保障及就业支出和其他支出。一般公共预算支出按照其经济性质分类，包括工资福利支出、商品和服务支出、资本性支出和其他支出。
第二十八条 政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。
第二十九条 中央预算与地方预算有关收入和支出项目的划分、地方向中央上解收入、中央对地方税收返还或者转移支付的具体办法，由国务院规定，报全国人民代表大会常务委员会备案。
第三十条 上级政府不得在预算之外调用下级政府预算的资金。下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金。
第三十一条 国务院应当及时下达关于编制下一年预算草案的通知。编制预算草案的具体事项由国务院财政部门部署。各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。
第三十二条 各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求各方面意见后，进行编制。各级政府依据法定权限作出决定或者制定行政措施，凡涉及增加或者减少财政收入或者支出的，应当在预算批准前提出并在预算草案中作出相应安排。各部门、各单位应当按照国务院财政部门制定的政府收支分类科目、预算支出标准和要求，以及绩效目标管理等预算编制规定，根据其依法履行职能和事业发展的需要以及存量资产情况，编制本部门、本单位预算草案。前款所称政府收支分类科目，收入分为类、款、项、目;支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。
第三十三条 省、自治区、直辖市政府应当按照国务院规定的时间，将本级总预算草案报国务院审核汇总。
第三十四条 中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央一般公共预算中举借的债务实行余额管理，余额的规模不得超过全国人民代表大会批准的限额。国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理。
第三十五条 地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字。经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。
第三十六条 各级预算收入的编制，应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接。各级政府、各部门、各单位应当依照本法规定，将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列。
第三十七条 各级预算支出应当依照本法规定，按其功能和经济性质分类编制。各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。各级一般公共预算支出的编制，应当统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要的前提下，优先安排国家确定的重点支出。
第三十八条 一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。专项转移支付应当分地区、分项目编制。县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算。
第三十九条 中央预算和有关地方预算中应当安排必要的资金，用于扶助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展经济社会建设事业。
第四十条 各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。
第四十一条 各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算周转金，用于本级政府调剂预算年度内季节性收支差额。各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足。
第四十二条 各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出;连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照国务院财政部门的规定办理。
第四十三条 中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级预算由本级人民代表大会审查和批准。
第四十四条 国务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。县、自治县、不设区的市、市辖区政府应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。
第四十五条 县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议审查预算草案前，应当采用多种形式，组织本级人民代表大会代表，听取选民和社会各界的意见。
第四十六条 报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。
第四十七条 国务院在全国人民代表大会举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案以及中央和地方预算执行情况的报告。
地方各级政府在本级人民代表大会举行会议时，向大会作关于总预算草案和总预算执行情况的报告。
第四十八条 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容：
(一)上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;
(二)预算安排是否符合本法的规定;
(三)预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行;
(四)重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;
(五)预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定;
(六)对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当;
(七)预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源;
(八)与预算有关重要事项的说明是否清晰。
第四十九条 全国人民代表大会财政经济委员会向全国人民代表大会主席团提出关于中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的审查结果报告。
省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会，县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会常务委员会，向本级人民代表大会主席团提出关于总预算草案及上一年总预算执行情况的审查结果报告。
审查结果报告应当包括下列内容：
(一)对上一年预算执行和落实本级人民代表大会预算决议的情况作出评价;
(二)对本年度预算草案是否符合本法的规定，是否可行作出评价;
(三)对本级人民代表大会批准预算草案和预算报告提出建议;
(四)对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。
第五十条 乡、民族乡、镇政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算报上一级政府备案。县级以上地方各级政府应当及时将经本级人民代表大会批准的本级预算及下一级政府报送备案的预算汇总，报上一级政府备案。县级以上地方各级政府将下一级政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会会备案。国务院将省、自治区、直辖市政府依照前款规定报送备案的预算汇总后，报全国人民代表大会常务委员会备案。
第五十一条 国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第五十条规定报送备案的预算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准预算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定。
第五十二条 各级预算经本级人民代表大会批准后，本级政府财政部门应当在二十日内向本级各部门批复预算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门预算后十五日内向所属各单位批复预算。中央对地方的一般性转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后三十日内正式下达。中央对地方的专项转移支付应当在全国人民代表大会批准预算后九十日内正式下达。省、自治区、直辖市政府接到中央一般性转移支付和专项转移支后，应当在三十日内正式下达到本行政区域县级以上各级政府。县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。对自然灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算;对据实结算等特殊项目的转移支付，可以分期下达预算，或者先预付后结算。县级以上各级政府财政部门应当将批复本级各部门的预算和批复下级政府的转移支付预算，抄送本级人民代表大会财政经济委员会、有关专门委员会和常务委员会有关工作机构。
(二)参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出;
(三)法律规定必须履行支付义务的支出，以及用于自然灾害等突发事件处理的支出。根据前款规定安排支出的情况，应当在预算草案的报告中作出说明。
预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。
第五十五条 预算收入征收部门和单位，必须依照法律、行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。
各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。
第五十六条 政府的全部收入应当上缴国家金库(以下简称国库)，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。
对于法律有明确规定或者经国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户。
第五十七条 各级政府财政部门必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行，不得虚假列支。级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。
第五十八条 各级预算的收入和支出实行收付实现制。
特定事项按照国务院的规定实行权责发生制的有关情况，应当向本级人民代表大会常务委员会报告。
第五十九条 县级以上各级预算必须设立国库;具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。
第六十条 已经缴入国库的资金，依照法律、行政法规的规定或者国务院的决定需要退付的，各级政府财政部门或者其授权的机构应当及时办理退付。按照规定应当由财政支出安排的事项，不得用退库处理。
第六十一条 国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。
第六十二条 各级政府应当加强对预算执行的领导，支持政府财政、税务、海关等预算收入的征收部门依法组织预算收入，支持政府财政部门严格管理预算支出。财政、税务、海关等部门在预算执行中，应当加强对预算执行的分析;发现问题时应当及时建议本级政府采取措施予以解决。
第六十三条 各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理，不得截留或者动用应当上缴的预算收入，不得擅自改变预算支出的用途。
第六十四条 各级预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本级政府决定。
第六十五条 各级预算周转金由本级政府财政部门管理，不得挪作他用。
第六十六条 各级一般公共预算年度执行中有超收收入的，只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金。各级一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补。
第六十七条 经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：
(一)需要增加或者减少预算总支出的;
(二)需要调入预算稳定调节基金的;
(三)需要调减预算安排的重点支出数额的;
(四)需要增加举借债务数额的。
第六十八条 在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，也不制定减少财政收入的政策和措施;必须作出并需要进行预算调整的，应当在预算调整方案中作出安排。
第六十九条 在预算执行中，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。预算调整方案应当说明预算调整的理由、项目和数额。在预算执行中，由于发生自然灾害等突发事件，必须及时增加预算支出的，应当先动支预备费;预备费不足支出的，各级政府可以先安排支出，属于预算调整的，列入预算调整方案。国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。中央预算的调整方案应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准;乡、民族乡、镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。
第七十条 经批准的预算调整方案，各级政府应当严格执行。未经本法第六十九条规定的程序，各级政府不得作出预算调整的决定。对违反前款规定作出的决定，本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。
第七十一条 在预算执行中，地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化，不属于预算调整。接受增加专项转移支付的县级以上地方各级政府应当向本级人民代表大会常务委员会报告有关情况;接受增加专项转移支付的乡、民族乡、镇政府应当向本级人民代表大会报告有关情况。
第七十二条 各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。严格控制不同预算科目、预算级次或者项目间的预算资金的调剂，确需调剂使用的，按照国务院财政部门的规定办理。
第七十三条地方各级预算的调整方案经批准后，由本级政府报上一级政府备案。
第七十四条 决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。编制决算草案的具体事项，由国务院财政部门部署。
第七十五条 编制决算草案，必须符合法律、行政法规，做到收支真实、数额准确、内容完整、报送及时。决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。一般公共预算支出应当按其功能分类编列到项，按其经济性质分类编列到款。
第七十六条 各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。
各级政府财政部门对本级各部门决算草案审核后发现有不符合法律、行政法规规定的，有权予以纠正。
第七十七条 国务院财政部门编制中央决算草案，经国务院审计部门审计后，报国务院审定，由国务院提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。
第七十八条 国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准中央决算草案的三十日前，将上一年度中央决算草案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。省、自治区、直辖市政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准本级决算草案的三十日前，将上一年度本级决算草案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准本级决算草案的三十日前，将上一年度本级决算草案提交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查，或者送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。县、自治县、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准本级决算草案的三十日前，将上一年度本级决算草案送交本级人民代表大会常务委员会有关工作机构征求意见。全国人民代表大会财政经济委员会和省、自治区、直辖市、设区的市、自治州人民代表大会有关专门委员会，向本级人民代表大会常务委员会提出关于本级决算草案的审查结果报告。
第七十九条 县级以上各级人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇人民代表大会对本级决算草案，重点审查下列内容：
(一)预算收入情况;
(二)支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况;
(三)结转资金的使用情况;
(四)资金结余情况;
(五)本级预算调整及执行情况;
(六)财政转移支付安排执行情况;
(七)经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况;
(八)本级预算周转金规模和使用情况;
(九)本级预备费使用情况;
(十)超收收入安排情况，预算稳定调节基金的规模和使用情况;
(十一)本级人民代表大会批准的预算决议落实情况;
(十二)其他与决算有关的重要情况。
县级以上各级人民代表大会常务委员会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告，对本级决算草案进行审查。
第八十条 各级决算经批准后，财政部门应当在二十日内向本级各部门批复决算。各部门应当在接到本级政府财政部门批复的本部门决算后十五日内向所属单位批复决算。
第八十一条 地方各级政府应当将经批准的决算及下一级政府上报备案的决算汇总，报上一级政府备案。
县级以上各级政府应当将下一级政府报送备案的决算汇总后，报本级人民代表大会常务委员会备案。
第八十二条 国务院和县级以上地方各级政府对下一级政府依照本法第八十一条规定报送备案的决算，认为有同法律、行政法规相抵触或者有其他不适当之处，需要撤销批准该项决算的决议的，应当提请本级人民代表大会常务委员会审议决定;经审议决定撤销的，该下级人民代表大会常务委员会应当责成本级政府依照本法规定重新编制决算草案，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
第八十三条 全国人民代表大会及其常务委员会对中央和地方预算、决算进行监督。县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级预算、决算进行监督。乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预算、决算进行监督。
第八十四条 各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。
第八十五条 各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关的政府或者财政部门必须及时给予答复。
第八十六条 国务院和县级以上地方各级政府应当在每年六月至九月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况。
第八十七条 各级政府监督下级政府的预算执行;下级政府应当定期向上一级政府报告预算执行情况。
第八十八条 各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的编制、执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行情况。
第八十九条 县级以上政府审计部门依法对预算执行、决算实行审计监督。对预算执行和其他财政收支的审计工作报告应当向社会公开。
第九十条 政府各部门负责监督检查所属各单位的预算执行，及时向本级政府财政部门反映本部门预算执行情况，依法纠正违反预算的行为。
第九十一条 公民、法人或者其他组织发现有违反本法的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告。接受检举、控告的国家机关应当依法进行处理，并为检举人、控告人保密。任何单位或者个人不得压制和打击报复检举人、控告人。
第九十二条 各级政府及有关部门有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：
(一)未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的;
(二)违反本法规定，进行预算调整的;
(三)未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的;
(四)违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的;
(五)违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的;
(六)违反本法规定开设财政专户的。
第九十三条 各级政府及有关部门、单位有下列行为之一的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：
(一)未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的;
(二)违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征预算收入的;
(三)截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的;
(四)违反本法规定，改变预算支出用途的;
(五)擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的;
(六)违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。
第九十四条 各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。
第九十五条 各级政府有关部门、单位及其工作人员有下列行为之一的，责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评;对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：
(一)违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的;
(二)以虚报、冒领等手段骗取预算资金的;
(三)违反规定扩大开支范围、提高开支标准的;
(四)其他违反财政管理规定的行为。
第九十六条 本法第九十二条、第九十三条、第九十四条、第九十五条所列违法行为，其他法律对其处理、处罚另有规定的，依照其规定。违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第九十七条 各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报告政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性，报本级人民代表大会常务委员会备案。
第九十八条 国务院根据本法制定实施条例。
第九十九条 民族自治地方的预算管理，依照民族区域自治法的有关规定执行;民族区域自治法没有规定的，依照本法和国务院的有关规定执行。
第一百条 省、自治区、直辖市人民代表大会或者其常务委员会根据本法，可以制定有关预算审查监督的决定或者地方性法规。
预算的作用预算又有施工图设计预算和施工预算之分。基本建设工程预算是估算、概算和预算的总称。
一、关于加强预算审查监督重点拓展和深化预算审查监督工作方面
关于加强预算审查监督重点拓展工作，锡山区人大财经工委积极研究中央省市的相关文件精神，对《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的实施意见》提出审查监督六个方面的支出预算和政策实施全口径审查、全过程监督，并对收入预算审查监督的总体要求，以及对于事关本级行政区域内经济社会发展全局、涉及群众切身利益的重大政策，进行了研究部署。对政府性重大投资项目的实施情况开展专题调研，梳理了区目前政府投资项目的管理现状和问题，提出意见建议，形成调研报告，并草拟了《关于政府性重大投资项目审查监督试行办法》，准备于今年年底或明年年初上主任会议研讨。
关于深化基层人大预算审查监督工作，要从新预算法和深化财税体制改革的要求出发，借鉴先进实践经验，结合本地实际，不断创新方式方法，充分发挥人大在预算审查监督中的主动性。
（一）完善预算审查监督程序。一是前移初审关口。为保证人大财经委员会初审、财政反馈有充足的时间，进一步做好代表大会和常委会会议前的预算初审工作，通过预算评审、预算听证等方式，提前介入预决算草案、预算调整方案草案的编制，确保审查意见质量。二是突出代表大会会议期间的审查。探索对部门预算、政府重大投资项目等的单独审查、批准，研究人大代表集体审查意见吸收进预算草案的实现方式。三是增强人大监督刚性。充分行使人大重大事项决定权，加强对政府重大投资项目、年中重大支出变化的审查，彰显预算的法定约束；积极运用专题询问、满意度测评等监督方式，增强政府和部门接受人大监督的自觉性。四是深化审查内容。除合法性、合理性审查外，重点关注政府重大投资项目预算安排情况，今年着重加强重大投资项目细化量化标准的调研，适时出台相关制度，推动审查向纵深发展。五是推进在线监督。努力实现人大与财政部门相关系统的联网，一方面能加强对预算的日常性监督，另一方面也能全面了解预算管理的全过程，破解人大与财政部门之间的预算信息不对称的难题。六是加强制度建设。及时将行之有效的监督方式方法上升到制度层面，为深化预算审查监督提供制度保障。
（二）提升预算审查监督能力。一是发挥各工委作用加强预算审查力量。通过各工委对对口联系的单位开展预算情况了解，既能避免财经委人员知识局限的短板，又有利于各工委本职监督工作的开展。二是借助外部力量。通过聘请财政、税务、审计等部门和长期从事公共财政和预算审查研究工作专家学者为人大提供智囊服务，弥补人大力量不足、不够专业的缺陷。三是组建财经专业小组，吸纳具备专业知识的代表共同参与平时预算审查工作，扩大代表对预算审查监督的参与，提高代表审查能力，充分发挥代表的审查主体作用。四是发挥审计作用。充分发挥审计机关的专业优势，由常委会结合审计工作报告反映突出的问题开展询问工作，延伸审计问题销号工作，提升监督效果。
（三）督促预算管理规范完善。一是督促编实、编细预算。通过完善项目库建设、实施滚动预算等改革，在确保预算看得清、看得懂、看得透的同时，能将预算与本地区中心工作和重点任务有效地、动态地结合起来，减少预算执行中的调整与变动。二是督促强化绩效管理。努力做到预算编制有目标，执行有监控，完成有评价，让花钱效果可定性、可量化、可考核。三是督促细化预决算公开。一方面，要提高预算草案的完整性、细化度，除了要求提交大会审查的预算要严格按新预算法的规定按功能分类、经济分类细化到位外，还要将部门预算印发全体人大代表，并提供各项目的安排依据、支出内容、测算标准、预期绩效等，让资金盘子一目了然，提高预算的可审性；另一方面，要将完整的政府收支信息置于公众监督之下，逐步向社会公开财政政策、转移支付、政府债务等情况，推进预算公开范围更广、内容更全面、口径更详细，以公开促规范。
二、国有资产管理报告制度方面
建立政府向人大报告国有资产管理情况制度,是贯彻落实党中央决策部署、加强国有资产管理和治理、加强人大国有资产监督职能的重要举措。前期，省市人大都部署了相关工作，区人大财经工委也做了相应的思考与准备，但工作还未全面铺开，主要想谈几点思路:
一是加快进度，深入调研，系统化建立报告制度体系。根据上级精神，计划明年开展相关调研，适时探索草拟关于建立国有资产管理情况报告制度的工作规则，明确报告方式、重点、实施、时间、审议等具体要求。
二是大胆探索，形成惯例，推进常态化的人大监督模式。将听取和审议国有资产管理情况的综合报告和各专项报告纳入人大常委会年度监督计划，并统筹安排各年度的报告重点。明年计划将国有资产情况监督作为人大常委会审议议题，听取政府综合报告，并形成常态化。
三是逐步完善，协同配合，形成持续化的监督工作成效。以国有资产管理报告制度实施为契机，切实摸清国资家底，推动将国资监管信息化平台纳入人大财政预算联网监督系统重要组成部分，坚持问题导向、目标导向，逐步促进报告质量提升，抓好审议发现问题的整改落实，推进国企国资深化改革，提升国资综合竞争力，充分发挥国资服务地方经济社会发展的职能作用。
三、预算联网监督工作方面
实施预算联网监督既是加强人大对本级财政预算执行实施有效监督的重要举措，也是推动财政部门实施全面规范、公开透明预算制度的有效措施。现将我区预算联网监督相关工作开展情况汇报如下：
（一）搭建班子，明确要求。一是成立预算联网监督推进工作小组，区人大常委会分管主任任组长，财经工委主任、财政局局长为副组长，财政局预算科、支付中心、办公室为成员单位，抽取业务骨干，专人负责综合协调、对接业务需求、提供技术支撑等工作。二是要求以预算法、监督法、保密法等法律为依据，紧紧围绕加强对政府预决算“全口径、全过程、全方位”监督的要求，创新监督方式，丰富监督内容，提高监督实效，进一步推动依法理财、依法行政，切实把财政资金用好、管好。
第一季度工作汇报
还没有从2018年底紧张的报表工作中脱离出来，2019年已过去四分之一了，在领导及同事们的关怀帮助和积极配合下我与办公室同事们分工合作，完成了一季度各项工作，现将一季度工作汇报如下：
一、工作开展情况
1、完成2018年局本级及人社系统决算报表及分析报告，现阶段财政对于行政事业单位决算要求越来越严格，本次决算报告历时一个多月，经过数次修改，最终顺利完成报送工作。
2、完成2019年局本级及人社系统财政预算填报、公开及批复工作。行政单位预算由收入预算和支出预算组成。我局收入预算全部来自于财政拨款收入，支出预算中“三公经费”属于重点预算考核内容，本年度全系统的“三公经费”预算进一步规范，按期完成2019年度财政预算并在规定期限内将全系统预算表及预算报告进行网上公开公示。
3、按期完成2018年度局本级及人社系统国有资产清查、报告工作，并按要求进行资产月报工作，2018年国有资产清查中，对以前年度录入错误卡片进行调整、处理，从2019年度开始可以做到除房屋以外国资系统资产与决算报告中资产数值完全一致。
4、完成全单位个税专项扣除及第一季度个税申报工作。个人所得税专项扣除从2019年1月1日起执行，在我局发放工资总人数为34人，填写专项附加扣除28人。
5、完成2019年财政监测平台1-3月无债务申报工作。财政债务中心要求每月进行债务申报，我单位虽无债务也需要按月申报债务系统及无债务说明。
6、完成2018年收费单位年报系统填报工作。
7、完成第一季度“三公经费”系统填报工作，按财政要求，“三公经费”按季度进行网络填报。
完成2019年1-3月全体职工社会保险清算工作，按月与社保核定缴费人数，并根据社保核定单将需要财政负担部分上报财政。
一、预算审查监督的法律规定
有关预算审查监督的法律规定，主要见于《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）、《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）和《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）。以下将上述法律中关于县级以上的地方各级人大及其常委会在预算审查监督的规定，择要加以介绍。
宪法第九十九条规定：县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的预算以及它们的执行情况的报告。
预算法第九条规定：经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。
预算法第十三条规定：县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；改变或者撤销本级人民代表大会大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议；撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算（以下简称本级决算）；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不当的决定、命令和决议。
预算法第三十七条规定：省、自治区、直辖市、设区的市、自治州政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人民代表大会有关的专门委员会或者根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会的工作委员会进行初步审查。
县、自治区、不设区的市、市辖区政府财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的一个月前，将本级预算草案主要内容提交本级人民代表大会常务委员会进行初步审查。
预算法第五十四条规定：各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。
预算法第六十二条规定：县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。
预算法第六十六条规定：县级以上地方各级人民代表大会及其常务委员会对本级和下级政府预算、决算进行监督。
预算法第六十七条规定：各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。
预算法第六十八条规定：各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会举行会议时，人民代表大会代表或者常务委员会组成人员，依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出询问或者质询，受询问或者受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。
预算法第六十九条规定：各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。
预算法第七十六条规定：各级人民代表大会要加强对预算外资金使用的监督。
审计法第四条规定：国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。
二、财政预算监督中存在的问题
我国部门预算的编制起步于2000年，由于时间短，缺乏实践经验，财政预算监督存在编制粗、下达迟、约束软、审查质量差、监督不到位等问题，具体主要表现在以下十个方面：
（一）预算比较粗放、不够细化。许多的科目或分类，还是综合性的成份多，未能细化到由此透视政府各个领域、各个层面公共管理活动的程度，甚至“外行看不懂，内行说不清”，难以起到全面控制政府收支以至所有政府活动的作用。
（二）预算外的收支难以监督。提交给人大审查批准的是未能覆盖政府全部收支的不完整的预算。除了列入预算的收支之外，政府部门还有预算外的收支，甚至制度外的收支。提交人民代表大会审查的预算既是不完整的，又未能覆盖全部政府收支，人民代表大会审查预算的意义岂不要因此打折扣？预算内外两张皮的问题没有很好地解决。各部门的预算外收入，目前从形式上编入了各部门预算中，但没有达到预算内外统筹安排、预算外资金收支脱钩的要求。
（三）预算草案出台滞后，影响人大按时审查批准。预算年度从1月份开始，但预算草案一般到了当年的三四月份才由人大批准。从年初到预算草案批准前这一段时间，财政支出没有审批，没有法律依据。往往难以保证在人民代表大会举行的一个月前，将本级预算草案的主要内容提交人大常委会进行初步审查，影响了人民代表大会对预算的审查批准。在这种情况下，有些地方采取基数法，按一定的递增比例，拿一个临时预算方案，提交人民代表大会审查批准，再提出调整方案，交人大常委会批准，造成人民代表大会审批预算不见预算，审查批准的预算仍是“草案”的尴尬局面，影响了人大预算审查监督的权威。
（四）初审作用没有得到应有发挥。由于初审机构人员缺乏法定性，初审内容缺乏规范性，初审的效力缺乏权威性，影响了预算草案的初审质量。《预算法》规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州可以根据本级人民代表大会常务委员会主任会议的决定提交本级人民代表大会常务委员会的工作委员会对预算草案进行初步审查。如果初审机构是人大常委会财经工作委员会，而初审人员大多不是人大代表，影响了初审的法律效力。加之初审仅从宏观的角度进行审查，不深人、不细致，缺乏对预算收入指标科学性的论证；初审结果也没有规范的文书，对政府如何修改预算编制要求不明确，人大常委会财经工作委员会只对人大常委会负责，而不直接对人民代表大会负责；初审情况只提交人大常委会，而不提交人民代表大会作为代表审批预算时的参考，失去了初审的意义。《预算法》的这个规定值得商榷。笔者认为，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州预算草案，应规定由人民代表大会常务委员会或者人大专门委员会进行初步审查。此外，初审人员没有提前介入预算编制，对国家关于预算编制的新要求和本年度预算编制的依据缺乏了解，也是导致初审质量不高的重要原因。
（五）审批程序和要求不明确。由于预算法没有规定人大审批预算的程序、内容和审查发现问题如何处理等。实际操作中，重预算支出项目的审查，而轻预算收入指标合理性的审查，使财政作为调节经济、优化经济结构的作用得不到有效发挥，尤其是税种税额指标分配得是否合理，直接关系到能否调动纳税人的积极性，关系到国家产业政策执行等，因缺乏这些环节的审查，影响了财政经济杠杆作用的发挥。
（六）代表审查时间短，难以保证审查质量。如广东省人大审查的100多个部门的年度财政预算，篇幅有上千页，内容丰富，专业性强，但给人大代表审议的时间不到一个工作日，其审查效果可想而知，各地人大也普遍存在这个问题。
（七）预算的法制约束力弱，难以严格加以执行。目前预算执行中存在的一个问题是，科目之间的资金调剂过于随意，预算资金挤占挪用等问题比较突出。预算调整随意性较大。人大常委会只能被动批准预算调整方案，造成人大批准的预算失去约束力，影响了预算执行的严肃性。现有法律对预算执行违法违纪行为的惩慑作用及力度也不够大。
（八）预算执行监督不到位。对预算执行的监督仅停留在会议听报告上，即人大常委会年中听取一次半年预算执行情况的报告，第二年听取一次决算报告和一次预算执行的审计报告；人民代表大会一年听取一次年度预算执行情况的报告，有些地方把这种监督视为例行公事，没有引起足够重视，听报告前不深入调查研究，审议意见作出后落实情况缺乏跟踪检查，导致预算审查监督水平长期提高不大。
（九）预备费的列支游离于监督之外。预备费具体应列多少，有些地方没有从当地实际情况出发，确定一个合适的比例，而是根据预算支出的宽松程度列指标，支出宽的年份就多列一些，紧的年份就少列一些。人大因缺乏论证，结果是政府列多少就批多少。在预备费的支出方面，不注重对其使用合法性进行监督。一些地方随意动用预备费，没有严格按照预备费的用途进行使用，每年预算列多少就支多少，很少有结转下年的情况。
（十）人大代表审查财政预算的能力不强。人大代表来自各行各业，而真正有审查财政预算能力的代表并不多，因此，在审查财政预算时，多数代表往往要么是不发言，要么是人云亦云，难以提出实质性的意见。
虽然地方人大及其常委会在审批预算和监督预算执行中存在的问题多少不一、程度不同，但以上多数问题具有一定的普遍性。
三、加强预算审查监督的对策
针对上述问题，人大的预算审查监督工作要采取各种切实有效的措施，增加人大代表的知情权，提高人大代表审查预算的能力，走上依法审查监督、决策民主、程序正当、责任明确、公开透明的发展轨道。
（一）编制完整的政府部门预算，增加人大代表的知情权。“部门预算”就是一个部门一本预算。编制部门预算是将部门所有收支都编在一本预算中，一改财政内部相关部门和有预算分配权的部门归口管理的做法。这样一来，部门预算能综合反映一个部门一年内所有的收支活动，一目了然，不仅公开、透明，并便于审查监督。预算完整、细化、透明度提高，便于预算执行监督，也同时强化了外部监督。预算成为人民观察和了解政府活动的主要窗口。近两年全国各级人大会议上，人大代表对财政的钱是怎样使用的、财政支出是否合理合法等问题，都给予了高度关注。
为从根本上提高预算管理水平，增强预算的法治性，从2000年起，广州市本级着手实施预算编制改革，推行部门预算。在参照中央和省做法的基础上，制定了《广州市市本级部门预算编制改革总体方案》，并在2001年选择市科技局、市教育局、市技术监督局、市劳动和社会保障局、市水利局为首批向广州市人大上报部门预算的试点单位。2002年，广州市本级进一步扩大了编制部门预算范围，试点单位增加市政协、市人口和计划生育局、市侨联、市妇联和市财贸管理干部学院，总数达10个，并在157个一级预算部门、850个预算单位全面试编了部门预算。为适应部门预算改革要求，市财政局在机构改革中调整了部门设置；结合当年可支配财力和事业发展的需要，制定出公用经费定额“两类五档”标准，明确了车辆经费定额标准等事项。编制部门预算使预算逐步公开化、法治化，初步实现了政府预算从编制、审批、执行、调整到决算，都置于法律的监督之下；由功能预算转为一个部门一本预算，政府预算在编制形式上有新突破；在编制方法上由代编预算和汇总预算转到自编预算和逐级汇总；在编制内容上实行综合预算，在编制程序上实行标准周期预算，促进了广州市预算管理制度创新。2003年广州市直单位继续全面试编部门预算，上报市人大审议的部门预算试点单位扩大到15个；印发《部门预算编制规范文本》，合理确定公用经费和车辆经费定额标准，预算编制进一步细化。2004年编制报广州市人大审议的30个一级预算单位及其下属单位的部门预算，为全面向市人大报送部门预算做好准备；财政国库管理制度试点部门由2003年的15个一级预算单位增至70个一级预算单位；政府集中采购项目增加到86项；完善收支两条线制度，将人事、交通、卫生等部门的一些收费项目纳入预算管理，“收支脱钩”政策扩大到所有执收执罚收费部门和单位。近年来，广东省提交本级人大审议的年度财政预算（草案）是以部门预算进行编制的，100多个部门的年度财政预算均提交人大审查批准。2004年8月底，广东省财政厅与省人大联网，省人大可以很方便地审查省财政的收支情况，由人大监督政府“花钱”，让政府的财政成为“玻璃钱柜”。
推行部门预算管理，有利于人大履行对财政预算的审查监督，有利于审计和社会各界对政府财政的监督，有利于提高预算透明度，加强廉政建设，防止腐败现象；有利于将政府有限的财力得到优化配置，统筹安排避免分配不公，提高预算管理水平，有利于贯彻落实“依法治国”的方略，促进财政法制建设，依法理财。
外国议会非常重视对预算的审查监督。美国国会具有“掌握钱袋的权利”。总统提出国家预算报告，唯有经国会审议和批准方得生效，行政当局方可获得拨款。而控制预算不但能造成钱财转移，更能影响权力分配。通过掌握“钱袋子”，国会可以衡量政府施政目标的轻重，以鼓励或惩罚的方式，落实国会意志。正是由于1985年国会削减赤字的格拉姆法案的规定，才造成克林顿政府后来与国会的冲突，国会在1995年两度冻结了政府预算，使克林顿政府两度面临“关门”的窘境。英国、法国等国法律规定，政府的财政法案须提交议会两院审议批准。
新西兰政府在预算编制之前，要广泛听取各方面的意见，包括其下属部门、各种利益集团、议员的意见，还要直接向公众征询意，对预算报告的编写有严格的标准，以使众议院和公众能够比较政府财改计划及其执行结果的情况。每年7月，人们都非常关注财政部长提交给众议院的预算案及其报告。当预算报告宣读时，电视、广播予以实况转播，公众可以在众议院走廊收听收看；第二天，报纸就对预算案进行刊载并评论。众议院要求预算案必须反映国家公共财政及经济的整体情况，特别是下一年度主要的收支。由于预算涉及政府对纳税人的钱如何花销，议员们对预算的审查都非常仔细，以保证纳税人的钱花得节俭、合法。众议院批准预算后，改府及其部门必须受其约束，保证在预算规定的范围内提供商品和服务。政府要作出新的、不同的决定方式花钱，必须征得众议院的批准才能去做。
法国议会两院在批准政府的财政预算后，还经常地、紧密地跟踪和监督政府各部门的财政开支，严格审查财政决算，保证财政预算法的贯彻落实。
（二）对预算外资金的管理监督，是人大代表和人民群众十分关注的问题。人大应制定《预算外资金管理办法》，使预算外资金审查监督工作进一步规范化、法制化。笔者认为，要加强和规范对预算外资金的审查监督，还应着重加强对编制预算外资金收支计划、使用管理情况和执行过程中的审查监督。通过对预算外资金进行全过程的审查监督，进一步提高对预算外资金的审查监督力度。
（三）制定预算审查监督条例或办法，保证预算法的贯彻落实。要解决预算约束力不强的问题，需要进一步完善《预算法》，制定配套的地方性法规，进一步明确预算审查批准和监督的原则、范围、内容、方式、程序等，增加预算审查监督的可操作性，使人大及其常委会对预算审查监督工作进一步法制化、规范化、制度化。实践证明，监督权力能不能得到有效行使并达到目的，还有赖于程序的科学、合理和完善。现代程序正义理论表明：程序是实现和保证实体正义的手段。人民代表大会制度的实体正义主要体现在反映人民意志、实现人民当家作主上。程序对于人大监督的意义在于，程序具有定向展开、过程不可逆、管理和决定的非人情化的特性。程序正当要求程序科学、合理、周密、完备。预算按程序提交政府审定和人大审查批准后，就具有法律效力和刚性特征。人大财经委或人大常委会财经工委，在实际操作中要严格按照预算审查程序进行审查，财政部门和预算单位都严格按照预算执行，自觉接受人大和审计部门以及社会的监督，任何单位或个人，未经法定程序，都不得随意追加或追减预算。现有法律对预算执行违法违纪行为的惩慑作用及力度不够大，应在今后修订《预算法》时对此加以完善。
（四）提高人大代表审查预算的能力。人大常委会可通过各种方式对人大代表进行培训，人大常委会应定期邀请财政部门和有关财经专家给人大代表讲授财经知识。还应增加具有财经知识的人大代表。
一、主要做法
（一）预决算审查监督的资金全覆盖
1.在公共财政预算方面。温岭市人大常委会已将所有市级公共财政预算纳入预算审查和监督的范围，督促政府在预算编制上不断精细化、透明化。除了全市各部门及下属单位、镇（街道）都已经全部编制年度预算外，2013年东部新区、城市新区、铁路新区等温岭的重要发展区块或指挥部，也开始编制部门预算，从而实现了全市公共财政预算编制的全覆盖。
2.在政府性基金预算方面。市人大常委会每年结合决算审查，听取和审议市政府关于全市政府性基金收支决算情况的报告。同时从2011年起，要求政府将政府性基金预算提交人代会审查。2013年进一步细化政府性基金预算审查的内容，将政府性基金特别是土地出让金按照收入、支出两个部分，逐项列出2012年执行数、2013年预算数和增长比例，便于代表深入审查和监督。
3.在社保基金预算方面。市政府2013年首次试编《温岭市2013年社会保险基金预算（草案）》，提交人代会全体代表审查。预算内容除了社保基金预算收支总表外，还对8个险种分别制订基金预算收支明细表，逐项列出2013年各险种收入的来源、支出的方向以及上年的执行数、增幅等。市人大常委会还通过专题询问社保基金保值增值工作、听取新型农村合作医疗基金筹措和使用情况汇报等方式，促进社保基金收益从保值增值向效益最大化转变。
4.在国有资本经营预算方面。2013年市政府试编国有资本经营预算，计划2014年提交人代会审查。同时，积极推进国有资本经营管理规范化，将国有资本经营收入纳入每年常委会听取政府非税收支报告内容、市人大代表小组分组监督内容。镇一级国有资本经营预算则纳入镇级预算，并通过召开预算收入恳谈会、公开国有资源有偿使用收支明细表等方式，走向常态化监督。
5.在政府性债务方面。市人大常委会从2009年开始组建政府性债务跟踪监督小组，现由常委会副主任担任组长，每半年召开会议跟踪监督债务管理情况。在此基础上，常委会会议每年听取市政府关于政府性债务管理情况报告，定期审查地方政府债券收支安排、市国司债券资金安排使用方案。2013年，在市人大常委会的监督下，还建立了政府性债务收支计划提交市政府常务会议审核机制，强化了债务审批程序和日常管理。
（二）预决算审查监督的过程全公开
1.注重预决算审查监督制度化建设。制定《温岭市市级预算审查监督办法》《关于开展预算初审民主恳谈，加强镇级预算审查监督的指导意见》，使市、镇两级预算审查监督有章可循。如《温岭市市级预算审查监督办法》将“预算决算公开的监督”列为单独一章提出，要求部门预算、决算中的行政经费及“三公”经费的支出科目应当明确列出并公开。同时还专门就部门预算民主恳谈、人代会分代表团专题审议部门预算、代表提出预算修正议案等温岭实践创新的主要做法作出明确规定。2013年，温岭市委还出台《关于全面深化民主恳谈推进协商民主制度化发展的意见》，对市镇两级人大如何深化预算协商提出要求。
2.注重部门预算审查监督。一是实施部门预算民主恳谈。自2008年以来，每年人代会前组织举行部门预算民主恳谈会，邀请人大代表和社会公众对部门预算草案进行恳谈，再提交人代会审查。目前已组织召开部门预算民主恳谈22场次，参加的代表和公众达到2000多人次。二是在代表工作站开展部门预算征询恳谈。通过代表工作站，组织部门领导与选民围绕预算开展征询恳谈。目前全市已有22个代表工作站举行了22个部门的预算征询恳谈会，超过千名选民直接参与部门预算草案讨论。三是人代会分代表团专题审议部门预算。从2006年人代会首次对农林局预算开展专题审议开始，每年逐步深化和拓展。特别是从2010年开始，以代表团为单位，对部门预算开展“一对一”或“一对多”的专题审议。2013年，12个代表团对18个部门预算开展了专题审议。四是人代会票决部门预算。2013年人代会期间，将市科技局、农林局2013年预算交由全体人大代表无记名投票表决通过。两个部门预算在票决之前，还被提交各个代表团共同审议，代表们共提出101条意见，促使两部门调整项目11个、合并优化项目7个，并调减“三公”经费预算支出。
3.注重重大投资项目监督。出台《温岭市人大常委会关于政府重大投资项目监督的规定》，明确市人大常委会对投资3000万元以上的政府性项目开展重点监督，对有争议的项目实行人大常委会表决。每年市人大常委会在初审计划、预算报告中，单独初审政府投资项目计划草案，专门提出审议意见，促使政府在人代会前调整和重新论证一些新增重大项目，避免一些项目的“带病”上马。2013年，首次以民主听证形式，举行市社会福利中心项目初审听证会，通过组织开展部门陈述、实地考察、分组讨论、询问辩论、问卷调查以及网上征询等，广泛收集社会各界意见，扩大项目初审过程中的公众参与，提高重点项目决策科学性。对需要追加预算的政府重大投资项目，由常委会会议逐项进行审查批准，防止和减少项目调整的随意性和盲目性。
4.注重推进预决算公开。市人大常委会每年就预算公开的时间、内容、格式、途径等，向市政府及财政和相关部门提出明确而具体的意见。从2008年公开预决算审查监督所有信息、2009年公开部门预算、2010年公开镇级预算、2011年公开“三公”经费以来，每年都有所深化。2013年，全市16个镇（街道）、市级所有71个一级部门预算单位及其下属单位的预算及“三公”经费全部公开，预算总额88.68亿元。同时，还推动了35个部门的决算公开。
（三）预决算审查监督的参与全方位
1.人大代表深度参与，依法行使职权。人大代表在预决算审查监督各个环节全程实质性参与，发挥主体作用。一是会前介入。在人代会前，把预算草案提前一个多月发至人大代表，由各镇（街道）人大组织人大代表到相关部门开展深入调研，人大代表通过代表工作站等平台向选民广泛征询意见，并参加预算民主恳谈。二是会中审查。人代会期间保证人大代表充分的审查预算时间，并专门安排半天时间，让每一个代表团分别对政府主要部门预算进行专题审议。为了深化预算审查，大会还恢复听取预算报告，组织人大代表在预备会议后开展预算知识培训。镇级人代会则采用分代表团审查和集中审查相结合的方式审查预算，5人以上人大代表可联名提出预算修正案，并围绕预算修正案开展充分辩论。三是会后监督。在闭会期间通过代表小组分组监督、邀请人大代表列席常委会会议等形式，组织人大代表对预算执行情况进行多渠道监督。在镇一级，设立镇人大财经小组，协助镇人大对预算执行情况进行监督。
2.社会公众广泛参与，强化监督合力。社会公众通过定向邀请、广而告之、随机抽取、科学抽样等方式，参与预决算监督，成为推动预决算改革的有生力量。为了建立公众参与的常态化机制，市人大常委会建立了预算审查监督参与库和专业库，拓展公众有序参与的覆盖面和实效性。目前参与库共有40159人，主要由本市各级人大代表、所有村（居）民代表、企业界代表、工青妇代表和大专以上学历外来人员等组成；专业库569人，主要由比较熟悉预算及相关专业知识的一些人员组成。为了提高社会公众的预算意识和参与能力，市人大常委会还专门组建了“阳光预算宣讲小组”，深入各镇（街道）开展预算知识宣讲，目前已巡回宣讲13场次。
3.借助“外脑”审查，充分发挥专业人士作用。针对人大专门监督机构人员少、没有时间和精力对政府预决算进行充分审查的现状，市人大常委会建立了财经工委议事委员会，将熟悉财经预算、工程造价、项目审批、审计监督等专业人员吸收为议事委员会成员，增强审查力量。同时，发挥财政、发改、审计等部门作用，协同人大深入一线就重大项目共同开展调研。特别是将一些预算项目交由审计机关进行审计并提出审计意见，作为人大审查监督的重要依据。
二、主要成效
（一）推动了预算改革进程，增强了政府执行预算刚性。全口径预算审查监督实践，对政府工作产生较大影响，促使政府及部门不断提高预算法制观念，不断提升预算编制和管理水平，不断加大预算改革步伐，促进依法理财、科学理财和民主理财。政府预算编制的方法、内容、标准和口径逐步统一规范，预算编制更为详细、科学、透明，基本上所有的市级部门预算科目已经细化到项甚至目，由以前薄薄的“几张纸”预算变成厚厚的“一本账”预算。同时，政府及部门预算执行刚性和严肃性进一步增强，行政行为与财政资金的投向得到约束，并有效控制和削减了“三公”经费和政府性债务，促进节约型政府建设。人大代表和公众参与全口径预决算审查和监督，使政府工作与民众愿望紧密结合，推动预算向民生倾斜，促使政府将有限的资金用在社会事业发展急需投入的项目上，用在人民群众密切关注需要解决的项目上。
（二）焕发了根本政治制度活力，促进了人大代表依法行使职权。通过全口径预决算审查监督的实践，人大审查批准预算与监督预算执行的环节得到不断完善，不仅极大地丰富了人大及人大代表工作内容，而且也使人大在监督预算时行使职权更加到位，使人民代表大会这一根本政治制度不断焕发出它应有的活力。人大代表作为地方国家权力机关组成人员，在全口径预决算审查监督当中，通过积极行使询问权、建议权和预算修正权等，依法审查和监督预算的责任和意识得到强化，代表主体作用的发挥越来越明显。
（三）扩大了公民有序政治参与，推进了基层民主政治建设。通过代表和社会公众全方位参与预算编制审查和执行监督，赋予了代表和公众充分知情权、参与权、表达权和监督权，增强了民意的表达和公民在预算决策中的影响力，为公民自由、广泛、直接地参与社会公共事务决策、管理和监督提供了新的渠道。同时，代表和公众广泛参与预算审查监督工作，增强了全社会的预算意识和预算法制观念，提升了协商民主意识，促进了社会善治，推动了基层协商民主的深度发展。
（一）台湾绩效审计制度发展之背景
台湾的政府审计制度，虽然自1945年10月以后才开始，但论及变革则不得不提及早期大陆执政时期的经历，而将其时间推算至1945年。当时财务制度未臻健全，财务秩序紊乱，政府审计功能主要在于防弊，以建立财务秩序，端正财务风气为目标，故以合法性审计为主，包括事前审计与事后审计。前者如财务稽查、驻在审计、核签付款凭证等等；后者如财务报告与凭证审核，决算审定等；同时兼具财务司法功能，如稽查财务或财政上不忠不法之行为，核定财务责任等。审计方式以书面审核为主，就地抽查为辅［2］。1947年“行宪”之后，审计权已有“宪法”为依据，审计职权的行使与范围，以防弊性事前审计与合规性事后审计并重。1949年渡海来台后，一方面推行各项经济建设，另一方面力求行政制度的革新。1960年台湾采取绩效预算制度，财务规章制度逐渐趋于健全，政府审计重点逐渐转变为考核财务效能与核定财务责任［3］。依据台湾“宪法”、审计法及决算法的规定，审计机关的职权始于监督预算执行，终于决算审定，其间包括稽察财务及财政上不法或不忠于职务的行为，核定财务责任，乃至于考核财务效能。1972年审计法修正公布，最大的变革就是考核财务效能，核定财务责任，使得政府审计朝向效能性审计与合法性审计并重的方向发展［4］。随着政治民主化、社会多元化及当局积极推动行政革新，绩效审计为台湾近二十年来政府审计革新之重点。台湾审计机关除了针对政府施政计划执行严加考核或办理专案调查，另外积极研究经济性、效率性与效益性等审计技术方法，建立以绩效为导向的预算及审计制度，具体呈现在“兴利创新的服务机制”的目标中，这是绩效审计首度被纳入台湾“政府再造”的范畴之中。1976年台湾以社会发展为整体目标，引进计划预算制度，建立中长期计划，并与年度预算结合。1993年台湾审计部制定八项业务革新，最为重要的即为第二项“推动绩效审计，提升审计功能”［5］。台湾政府审计体系是一个以法律审计为主，绩效评估审计为辅的制度［6］。1997年修正“行政革新方案”内容，新增“推动政府再造、精简组织员额”，“建立电子化政府、创造竞争优势”，“提升服务品质，加强为民服务”等革新重点。期间又以推动“政府再造”，建立“小而能、高效率”的政府组织，作为提升行政效率与扭转竞争劣势的主要关键。同时秉持“顾客导向、弹性创新、伙伴关系、责任政治、廉能政府”等五大理念，制定兴利创新的服务机制、弹性精简的行政组织、专业绩效的人事制度、分权合作的政府架构、顺应民意的立法部门改造五大目标，正式推动政府改造工程，并将“行政院”组织改造列为第一要务。1999年台湾“政府采购法”公布实施，随时稽查采购效益。在预算赤字高涨、加税不易的双重挑战下，行政部门开始擎起“绩效基础预算”的改革大旗。台湾将绩效审计分为内部绩效审计与外部绩效审计。内部绩效审计由行政部门内部人员所组织，依据“行政院所属各机关施政绩效评估要点”，执行各机关策略绩效目标与年度绩效目标的评估工作。而审计部依审计法及决算法规范，负责行政部门外部的绩效审计［7］。2003年，台湾审计部制定了“政府各机关中长程计划执行绩效查核指引”，为审计人员提供具有可操作性的行为规范。预算法第23条规定；“施政计划及概算，得视需要，为长期之规划拟编”，为台湾建立类似绩效责任制度之法源。台湾审计部在其审计年报中就明确指出，政府审计职能主要在于“确认政府履行其财务与绩效责任”［8］。2007年林庆隆就任审计长后，积极提升审计机关绩效审计能力，包括：建立并推动顾客导向、风险导向审计观念、加强办理专案调查、扩大其绩效审计查核范畴、定颁作业指引，完备绩效审计相关规范，强化绩效审计工作训练等。未来审计部查核各机关，将更注意绩效的查核，而不是局限在账目、单据、数字等表面意义。公务机关若无绩效，就是怠忽职守，举报揭发未具绩效的事实，就是落实绩效审计。2010年，台湾“立法院”司法及法制委员会初审通过审计部组织法部分条文修正草案，附带决议要求审计部每3个月，应公布政府部会重要施政指标绩效与排名，以加强督促提升行政效率。台湾审计机关和民意机构在监督预算执行的合作与互动关系方面，尽管其制度规范及理论与发达国家的做法有近似之处，但在实务操作方面，其实际成效与理论规范却还有较大的差距［9］。
（二）台湾绩效审计制度之法制
台湾政府审计为财务联综组织之一环，审计机关执行绩效审计的法律依据，主要来自“宪法”、决算法与审计法的相关规定。1.审计法下绩效审计的规范依据审计法第62条规定，各主管机关应逐级考核各机关按月或分期实施计划之完成进度，收入与经费实际收支状况，随时通知审计机关。依同法第63条规定，公务机关编送会计报告时，应就计划与预算执行情形，附送绩效报告于审计机关；其有工作衡量单位者，应附送成本分析报告，并说明之。审计机关办理公务机关审计事务，依同法第65条规定，应注意考核各项计划实施进度，收支预算执行经过及其绩效，财产运用之有效程度等效能性事项；第66条规定，审计机关办理公有营业及事业机关审计实务，应考核重大建设事业之兴建效能，各项成本、费用及营业收支增减的原因，营业兴衰之趋势与经营效能等。2.审计法及决算法下决算审核的规范依据审计法第67条及决算法第23条规定，审计机关审核各机关或基金决算，应注意考核效能事项，包括：违法失职或不当情事之有无；预算数之超过或结余；施政计划、事业计划或营业计划已成与未成之程度；经济与不经济之程度；施政效能或营（事）业性能之程度与同类机关或基金之比较。另依审计法第68条及决算法第24条规定，审计机关审核政府总决算，应注意考核效能之项目，包括：岁入岁出是否与预算相符，如不相符，其不符原因；岁入岁出是否平衡，如不平衡，其不平衡之原因；岁入岁出与国民经济能力及其发展相适应等；各方所拟关于岁入、岁出应行改善之意见。3.“宪法”、决算法及审计法下绩效结果处理的规范依据审计法第69条规定，审计机关办理绩效审计，如发现受查单位有未尽职责或效能过低情事，除通知其上级机关长官妥处外，并报告“监察院”。由“监察院”进一步予以调查后，成立纠正案或弹劾案，具有制裁与惩罚的功能；其由于规章制度缺失或设施不良者，应提出建议改善意见于各机关，偏重专业顾问的角色。同法第70条规定，审计机关关于政府编拟年度概算前，应提供以前年度预算执行之有关资料及建议意见。另依“宪法”第105条、决算法第26条及审计法第34条相关规定，审计长应依限提送总决算审核报告及最终审定数额表于“立法院”，各地方政府总决算之审核比照办理。
二、比较与建议
本部分以台湾绩效审计制度现状为基础，以大陆绩效审计制度为研究对象，期籍两岸绩效审计制度中有关绩效审计目标、绩效查核步骤各阶段的工作，包括查核重点、查核计划、查核报告、公开、追踪改进、责任追究等方面的比较，供大陆政府未来绩效审计制度改革之借鉴。
（一）比较
1.审计目标大陆审计制度的发展因其历史因素、时代背景及职责的变迁，从某种意义上说，审计机关只是政府的“内部审计”。基于当时的政经环境，大陆审计法关于“真实、合法、效益”的规定，将绩效审计与财务审计揉合在一起，审计工作主要以查处和揭露国有企业严重损失浪费和国有资产流失为目的和内容，尚不具备开展绩效审计的条件。台湾审计机关依照决算法及审计法的规范实施绩效审计作业。依据审计法及决算法的相关规定，绩效审计的目标包括考核各机关或各基金财务效能，提出审核报告给立法部门，作为监督行政部门施政绩效的依据，并提出建议改善意见，提供行政部门财务管理顾问的服务。其湾审计法第二条规定，绩效审计作业的范围除涵盖大陆财务审计外，更积极从事财务效能方面的考核。2.查核重点大陆审计机关查核重点以财政专项资金和大型政府投资项目，如国债专项资金、扶贫资金以及交通、水利、城市基础设施等重点项目，属微观经济领域的效益审计，并较多地集中在对财务成果的分析上，对其经济活动评价的深度和广度不够。绩效审计主要由企业内部审计机构进行，国家审计机关尽管试验性地实施了一些绩效审计，但数量较少。台湾审计机关则以民意机构关注及对岛内未来发展与人民福祉具有重大影响为其首要考量，查核重点非常明确，以避免未来执行的困难，并积极规划未来数年绩效审计工作方向与要点。台湾绩效审计作业规划有三种形式，第一部分为中央审计者；其次为地方审计者；再者，为审计部主导规划，地方审计单位配合办理共同性审计事项。3.查核计划大陆审计机关从查核项目的拟定至实施阶段，准备时间过于紧迫，审计人员往往对查核计划内容了解不够，查核结果难有重大成果。事后审计多，事前审计尚不多见，对经济活动过程中的控制和调节的事前审计也比较少。台湾审计机关首先确认查核目标、查核范围与查核方法，在查核方法及手段与技术的使用上，均较大陆审计作业多元且丰富。同时还可聘请外部专家参与查核工作，适时提供专业咨询，规划高品质查核计划的特点，值得大陆借鉴。4.查核报告台湾审计人员的专业性是它获得民众广泛信任的因素。审计作业及对查核报告都有一个事先确定的程序与规范，力求及时、完整、明确、客观且具说服力，确保阅读者能了解报告的目的；同时要求受查单位对其所撰写的查核结果、结论、建议改善意见提出书面意见，再行正式的审核报告。大陆审计作业也是依据这一理念运作，但与大陆审计机关在提送人大会议报告前的协调等考量之下，过多的外在因素涉入查核报告过程。经过七折八扣，实际能提送人大的绩效审计报告，相较台湾，已无法充分展示审计机关的绩效成果，审计报告有失客观公正。5.公开大陆审计机关查核报告尚需取得行政部门的同意后才能对外公告，削弱审计效力的做法，使得大陆审计结果不及台湾审计信息更为透明与公开，为民众所认可。台湾绩效查核报告必须提送民意机构，作为民意代表考核、评估与监督政府施政绩效的依据。同时透过审计部网站，公开审计资讯，不失为进步作法。6.追踪改进追踪查核的目的，在于确认受查单位对于审计机关的建议意见与查核结果是否给予足够的重视，同时也给民意机构提供一项参考的资料。大陆审计机关的改进意见，远不及台湾能获得社会各界同样的重视，绩效审计功能并没有较大的发挥，更缺乏影响力。在此方面，台湾审计机关始终采取持续追踪的态度，以经济性、效益性及效率性为目标促进受查单位改进工作，从而引起社会各界对绩效审计工作的应有的重视，推动绩效审计发展。7.责任追究大陆各部会年度决算审计报告，仅作为人大衡量各机关财务责任的标准，属行政部门的内部考核评估，考核评估规定层次偏低，尚未达到问责或解除其绩效责任的目的。然而，包括台湾地区在内的美、英等国和地区行政部门的绩效报告，均须经审计机关审核后再向议会提出，此为问责机制的一种表现形式［10］。台湾审计机关将各部会绩效报告纳入决算审计，并针对各部会绩效报告进行审计，其结果纳入决算审计报告书，向民意机构提出。建立各部会绩效报告的行政问责是发达国家实现“在民”理想的重要机制，而绩效审计更在促进公共问责上扮演重要的角色［11］。总体而言，大陆绩效审计尚处于一种不完全的法律授权状态，审计权属于国务院。事实上，隶属于国务院的审计权并没有发挥其应有的功能，大陆在预算与绩效的结合及制度设计似乎更为薄弱。
（二）建议
一、坚持在民，预算编制要“全面详细”
人民原则是近现代各国宪法公认的基本原则。“人民”理论的创始人是法国著名思想家卢梭，他说人们为了保证自己的自由，才不得不放弃部分权利，订立契约组织国家[1]。根据“人民”理论，资产阶级创造了代议制的形式，意思是让人民选举代表机构，由它来行使人民委托给它的权力，即由它来制定法律，并促使其他国家机关执行法律[2]。其目的是保障公民更好地享受自己的权利，并为公民提供尽可能多的公共服务。在诸多公共政策中，最需要民意基础的无疑是公共财政资金的征收和使用。因为人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保护他们的财产[3]。由人民代表组成的“国会应拥有权力来决定如何以及何时应为这些目的而运用资金”[4]。西方近代资产阶级正是在与王权不断争夺公共财政的控制权中，最终确立了议会的政治地位。1215年的英国《大》就国王与臣民的权利与义务关系确立了税收须经纳税人批准的原则。1640年，英国资产阶级革命又确定了财政支出必须由下议院批准的原则。近代美国、法国等西方国家都是通过效仿英国而走上代议制模式道路的，而它们所遵循的议会与行政的分权也都贯穿着议会对国家财政给予监管的原则 [5]。目前，几乎所有的民主政治国家都十分强调议会对政府预算的控制权。正是因为议会对公共财政的有效控制，从而保障了资产阶级目标的实现。
我国宪法明确规定我国是人民民主的社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力。与之相适应，我国的宪法和预算法也都明确规定全国人大和地方各级人大有权代表人民“审查和批准”政府提出的财政预算草案[6]。这是人民原则在我国宪法和法律中的具体体现。但由于各种因素，现行预算法对于政府送报人大审查批准的预算草案没有提出明确的编制标准，使得国家权力机关的监督权限变得模糊不清。而实际结果是，各级人大的审查批准仅限于收支总额和笼统的大分类数额，缺乏具体详细的支出说明。由此导致的结果是，人大对政府预算的审查少了点“刚性”，多了些形式，有时甚至是形式大于内容，各级人大代表很大程度上是在迷糊中举手表决为预算履行合法手续。
应该说，财权是公民的重要权利，审议预算是民主国家议会最重要的权力。我国作为人民民主的国家，人民有权知道征什么税、征多少，征收的钱如何花。为此，就有必要细化预算编制。现行预算法的修订已经几易其稿，一些新的精神也已经在实际工作中得到体现。在今后的预算审查监督工作中，各级人大要秉承在民的理念，要求政府及有关部门对提交本级人民代表大会审查批准的预算草案，既要包括本级公共财政预算，又要包括本级政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算；既要包括本级政府预算，又要包括本级政府所属的部门预算和单位预算。同时，各项收入支出要细化，真正保证预算让大家看得清楚、看得明白，促使预算成为人大议事的中心议题。
二、坚持过程控制，预算执行要实行“在线监督”
国家权力机关在完成对预算的审批以后，其对预算执行情况的监督显得尤为重要。西方议会对财政收入和支出管得比较严，无论你是总统还是普通公职人员，没有预算就没有支出。正是因为这种严格，奠定了西方民主理财的基石，较好地保证了各项财政资金的使用效益。这对我国各级人大开展预决算审查监督工作具有借鉴意义。为此，我们可以在现行的体制框架下，就工作中的一些具体程序进行探索，通过预算执行的过程控制，保证预算严格按照人大审查批准的方案执行。
多年来，各级国家权力机关都在不断探索预算监督的有效形式。监督法规定了听取和审议半年预算执行情况和上年度财政决算报告两种形式，但这两种形式在实际工作中主要是粗线条、程序性的，实际效果并不理想。这是否意味着各级人大应当加大监督力度，改进监督方式，对其批准的所有预算项目进行跟踪问效呢？笔者认为，在目前的政治体制和法律框架下，这种做法并不可取。当前，各级人大尤其是基层人大现实的机构人员状况很难对更多的预算项目进行跟踪问效，这项工作应该由审计部门去完成。那么，这是否意味着国家权力机关对预算执行可以不闻不问呢？答案无疑也是否定的。
笔者认为，在对预算执行情况的监督上，各级人大首先要监督预算的批复程序和预算执行进度。预算经国家权力机关批准后，财政部门和有二次分配资金权力的部门应当在法定时间内批复预算。在部门预算执行过程中，要严格按照执行进度及时拨付资金，减少专项资金预留，避免到下半年甚至年底才拨付专项资金，克服“跑部钱进”等腐败现象的发生。其次，要加强对国库集中收付的“在线监督”。国库集中收付制度是市场经济国家的通行做法，我国从2001年开始试行，根据具体国情，建立了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要方式的财政国库管理制度。国库管理部门在办理支付的过程中，可以直接对各预算单位支出实行全过程监督。这种全过程监督为人大更加有效地开展预算执行监督奠定了基础。当前，各级人大及其常委会可以考虑通过与国库集中收付部门计算机联网的方式，加强对财政预算执行情况的动态监督，即实行人大“在线监督”制度，为人大及其常委会依法监督预算执行情况提供及时准确的信息。目前，我国广东、四川等地已经进行了有益的尝试[7]。我们要积极推进这一制度的完善，让国家权力机关通过国库这一渠道来有效行使对预算执行情况的监督权，努力避免政府在财政收支上的随意性，真正管好人民的“钱袋子”。
三、坚持依法调整，预算变更要经过“严格审批”
政府预算生效后即具有法律效力，任何单位或者个人无权随意改变。但在预算执行中，由于受政治、经济、社会等诸多因素的影响，调整预算成为一种客观必然。从定性上讲，预算调整是指经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更[8]。关于预算调整的审查监督，在监督法中有较为明确的规定，但由于限定的范围较窄，实际工作中，给政府预算执行留下了自行调整的空间。现实工作中，如超收收入的使用，由于法律规定不明确，政府只是向人大专门委员会备案，人民代表大会会议时一并向大会报告，这种做法违背了预算监督法定性的基本原则。监督法第十七条第三款中提出的初步审查或征求意见，有关主管部门如何对待和处理，也没有明确规定。从法理上分析，这一条款是不全面、不完整的，这种不全面、不完整使人大常委会及其工作机构的初步审查意见难以得到重视，影响了人大监督作用的发挥。
为保证预算执行的严肃性，在出现变更的情形时，政府及有关部门要严格履行法定审批程序。按照预算管理权限，中央预算调整由全国人大常委会审批，地方各级预算调整由同级人大常委会审批。提请人大常委会审批的预算调整方案必须按照预算科目详细列出调整项目、调整部门、调整数额、调整理由，并且要有详细的说明材料，便于常委会组成人员审查和社会公众监督政府预算资金的去向。
实际工作中，需要明确初步审查的法定程序。这是因为，既然预算调整要完成一个完整的预算编制审批程序，那么，对预算调整方案的初步审查也应当明确为必须履行的法定程序。各级政府财政部门应当在本级人大常委会举行会议的一个月前将预算调整方案送交本级人大有关专门委员会进行初步审查，并赋予专门委员会修正预算调整方案的权力。专门委员会经过初步审议，可以向政府主管部门提出修改预算调整方案的建议，政府主管部门应当认真研究该建议，并积极做出回应。当然，专门委员会也可以直接向人大常委会提交建议批准或否决预算调整方案的报告，或者提交由专门委员会修正后的预算调整方案，由人大常委会决定是否批准。
四、坚持绩效评价，决算审查要彰显“资金效益”
决算是指各级政府、各部门、各单位编制的经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。决算包括决算报表和文字说明两个部分，它通常按照我国统一的决算体系逐级汇编而成[9]。简而言之，决算即预算执行结果。决算审查要求决算草案应当按照国家权力机关批准的预算、预算调整方案、预算超收收入使用方案以及转移支付项目分科目编制，列明预算数、调整数或者变更数以及实际执行数，并作出说明。各级人大按照政府报送过来的决算草案进行审查，并作出批准决算的决议。
客观地讲，决算的审查和批准在我国现行法律制度下主要是程序性审查，没有太多实质性内容，因而谈不上对资金使用效益进行有效监督。这是因为，预算法规定，在每一预算年度终了后，各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人大常委会审查和批准。但实际情况是，决算草案需待上级财政部门批复后，才报本级人大常委会审查和批准，人大常委会的审查批准往往流于形式，而且等到批复下来时，在省级已经是6～7月份，省级以下则要到8～9月份。而法律规定要在6～9月份审批本级决算，省级以下人大常委会需在如此有限的时间内完成决算审批工作，其审查的质量可想而知。同时，政府及有关部门对决算也不够重视，编制决算草案时不认真不细致，很多地方政府报送人大审查批准的决算草案只有表示收支平衡的几类大数，没有明细表和说明，透明度较低，常委会组成人员难以进行审议，对预算进行事后监督的效果难以体现。而作为财政部门自身，对究竟要向人大报告什么样的决算内容往往也不太清楚，要么参照上级财政部门的做法，要么根据自身多年的做法进行，随意性较强。
笔者认为，决算作为预算执行的法定结果，必须经过人大常委会的审查批准。有专家归纳决算具有技术上的算账功能、制度上的评价功能、政治上的追责功能和管理上的决策功能[10]。人大常委会审查决算时应当体现这些功能，在此基础上，尤其要对决算的真实性、合法性和效益性作出评价。效益性评价就是看纳税人的钱花出去后，有没有用在刀刃上，有没有产生预期的经济效益，这是当前需要我们认真研究的问题。鉴于当前人大工作的实际，可以借助审计机关的力量，对决算实行绩效审计评价监督，以此加强对财政资金使用效益的监督。这是因为，从定性上讲，绩效审计是财务审计的扩展和深入，是审计机关对被审计单位管理和使用公共资源的经济性、效率性和效果性进行监督、鉴证和评价，提出改进建议，促进其管理、提高效益的一种独立性的监督活动。绩效审计的重点是审计财政资金使用后产生的经济效益和社会效益[11]。当前，一些地方在改进决算审查监督工作的基础上，为充分发挥财政资金的使用效益，就推进绩效审计进行了一些探索，并积累了一定经验[12]。尽管这种探索还只是初步的，但它无疑是一种进步，是对纳税人负责的表现，对提高财政资金的使用效益大有裨益。为此，各级人大可以相互学习借鉴，并认真总结绩效审计的经验，不断扩大绩效审计的范围，提高绩效审计的质量。在此基础上，充分利用绩效审计成果，切实提高财政资金的使用效益。
五、坚持阳光理财，预决算信息要“公开透明”
美国著名法官布兰狄西说，“阳光是最好的防腐剂，路灯是最有效的警察。”在现实生活中，阳光具有除菌、消毒的功能，它能增强人体免疫力，让万物充满勃勃生机，是最好的防腐剂。具体到预决算信息来说，让预决算信息在阳光下照射，保证预决算公开、透明、公正、合理，这不仅是政府信息公开的重要内容，同时也是公共财政的本质要求，对于保障群众对财政预决算的知情权、参与权和监督权，防止权力滥用，具有十分重要的意义。
新中国成立后，我国财政预算经历了由“国家机密、不得向社会公开”到“部分预算向人大代表公开”再到“预算向社会公众公开”三个阶段[13]。各地对预算公开也进行了积极探索，如2000年河南焦作成立的“财政信息服务大厅”、2005年温岭市新河镇进行的参与式预算试验、2008年上海市闵行区组织的预算听证会、2010年四川巴中市白庙乡在网上公布公务费用等，都是对预算公开工作的有益探索。尽管近年来我国中央政府和地方政府在预算公开的范围和内容上大有进步，但由于认知偏差等原因，各地预算公开还存在一些问题：一是预算公开的内容不细化。从这几年各级政府及其部门公布的预算情况来看，基本上都是“大类”预算、笼统预算、原则性预算，没有细化到具体项目和具体支出用途。二是预算公开的项目不全面。很多地方政府及其组成部门在预算公开上有选择性地进行，尤其对于公众感兴趣的“三公”费用没有明确的公开时间表。三是预算公开的内容不易懂。各地公开的预算信息外行看不懂，内行看不清。四是预算公开的时间不及时。各级人大通过年度预算、决算后，各地并没有及时公布相关预决算信息，有的延后数月才公布，有的甚至不公布。
为推进预决算信息公开工作，笔者认为，各级人大要针对预决算公开工作中存在的问题，督促政府及有关部门深化认识，更新理念，从民主政治和公共财政的高度充分认识推进预决算公开的重要性，拿出足够的勇气和决心，拿出足够的诚意和智慧，扎实做好财政预决算公开工作，真正让公共财政自觉接受社会各界的监督。具体工作中，要结合各地实际，制订推进预决算公开工作的具体方案和相关制度，明确政府和部门预决算公开的责任主体、公开内容、公开程序和时间要求，保证财政预决算公开让群众看得见、看得清、看得懂。同时，要建立预决算公开反馈机制，及时收集、整理和反馈预决算公开后社会各界提出的意见和建议。作为国家权力机关，也要加强对财政预决算公开工作的督促和检查，确保预决算公开工作落到实处。
注释：
[1]参见【法】卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年2月修订第2版，第22～26页。
[2] 参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年6月第4版，第78页。
[3]参见【英】洛克：《政府论》下篇，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第77页。
[4]参见【美】约塞夫·斯托里：《美国宪法评注》，毛国权译，上海三联书店2006年版，第408页。
[5]参见魏建国：《代议制与公共财政》，载《政法论丛》2005年第6期。
[6]参见宪法第六十六条、第九十九条；预算法第十二条、第十三条。
[7]如2011年1月24日南方日报报道，在广东省级及全省地级以上市人大财经委员会与财政国库集中支付系统实现联网的基础上，至2010年11月，省级及全省地级以上市审计与财政国库集中支付系统也实现了联网。2006年9月10日，新华每日电讯报道，从2005年8月份开始，四川省人大常委会预算工委与四川省财政厅国库集中支付计算机系统成功实现联网后，凡被纳入国库集中支付系统的省级预算单位划拨的每一笔资金，都处在人大的监督之下；每个部门的支出都会在计算机联网系统的账户上显示出来；人大对各部门的集中支付情况基本上都能实时掌握。
[8]参见湖北省人大常委会预算工作委员会编：《地方人大预算审查监督手册》，湖北长江出版集团、湖北人民出版社2011年1月第1版，第45页。
[9]参见刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社2009年9月第5版，第132页。
[10]参见李卫民：《决算工作的不足与弥补》，载《人大研究》2011年第11期。
[11]参见马俊、李黎明主编：《为人民看好“钱袋子”—— 一本有关地方预算审查监督的书》，黑龙江人民出版社2010年版，第191页。
[12]如北京市人大常委会自2009年开始，率先推行由市人大专门委员会开展财政资金使用绩效审计监督。2011年11月，江苏省南京市审计局向人大常委会报告了保障房建设绩效审计情况。2012年10月，湖北省黄石市人大常委会就推进部分政府投资项目绩效审计情况进行了探索，并由常委会会议听取审议了相关专项工作报告。
财政信息可能漏损之一：从政府到人大机关
我们通过发放调查问卷、上网搜索等方式，对31个省份的2010年和2011年部门预算报送省级人大审查的情况进行了统计。2011年，在31个省份中，有13个省（安徽、福建、广东、广西、海南、河北、黑龙江、湖南、江苏、江西、宁夏、上海、新疆）把全部省直部门预算报送省级人大审查；有6个省（北京、贵州、吉林、四川、浙江、重庆）大致提交了一半左右的省直部门预算；有12个省（甘肃、河南、湖北、辽宁、内蒙古、青海、山东、山西、陕西、天津、、云南）未公布部门预算的提交情况，估计大都是完全没有提交或提交的部门预算数量太少，所以不公布。可见，有些政府官员在财政信息公开方面的法律意识还较为薄弱。
财政信息可能漏损之二：从人大机关到人大代表
在我国还有更为复杂的一层关系是，省人大机关（常委会、财经委或预算工委）与省人大（全体人大代表）之间的财政信息传导。
部分财政预算信息被人大机关“截留”。今年的调查问卷设计的第12个问题：“财政部门向人大常委会提供的财政信息，人大是否全部向人大代表提供？”在其中回收的两份问卷中，两个省人大财经委官员都选择了“80%以上向人大代表提供”，这说明财政部门提交的预算报告信息被人大机关“过滤”了，并没有反映给人大代表，显然也没有进入审议和表决程序。这些被“过滤”的信息有些属于重要的财政信息，例如有一份问卷注解：“例如政府负债数额（没有向人大代表提供）”。
一些部门预算未报送省人大代表审议。例如，2002年江苏省政府向人代会提交的预算草案，除了全省、省级预算收支执行和下年度安排等8张表外，还将27家部门收支预算汇总表送省人大代表，详细的部门预算送大会各代表团，127家省级部门收支预算汇总表送大会常务主席，详细的部门预算送财经委。从中可以看出，人大财经委有127家省级部门预算收支汇总表，但人大代表见到仅是27家部门收支预算汇总表。
一些专项收入未纳入财政预算，也因此未报送省人大代表审议。各省人大机关对专项收入的信息披露要求大相径庭，信息漏损严重。由于《预算法》未将所有政府收入全部纳入预算管理，目前一些财政收支的重要信息，如社会保险预算报告、政府负债报告、国有资产预算、保障性住房建设等，本应编入财政预算，提交人大全体代表会议审议。但是在操作中，均未纳入预算，也因此未报送省人大代表审议。根据我们的调研，各省人大的做法一般分为两种：
第一种做法：通过专项汇报会的方式向省人大常委会报告。汇报的对象仅是人大常委，而非人大全体代表，而且专项汇报的会期短，甚至连小组讨论都没有就直接进行表决了。在信息披露、社会关注度等方面，专项汇报会远远不如一年一度的“两会”。
第二种做法：没有任何制度对这些收入提出强制性的信息披露要求。某省人大财经委在给本课题组的答复中认为，“社会保障基金和国有企业部门信息虽然没有列入财政预算，但如果省人大有要求，可以完全获取全部的信息。但目前尚未有精力顾及较细的项目，只了解总收支预算”。显然，政府是有义务报送社会保障基金和国有企业部门信息的，但由于法制不健全，省级人大缺乏必要的管理办法和程序，导致这些信息没有强制披露的要求。2009年，全国国有企业拥有的资产总额已高达的53.5万亿元，2010年，我国五项社会保险基金总收入高达18646.4亿元。这么庞大的收入和资产游离于财政预算之外，不能不说是我国预算编制和审批环节的重大缺憾。
财政信息可能漏损之三：从人大机关到社会公众
经省人大审批后的预算报告及部门预算未全部向社会公众公布。2010年，全国人大财经委在全国人大预算审查结果的报告中明确要求：在预算经过批准之后的15日内向社会公开。但是，目前我国省级部门预算的公开情况仍然不尽如人意。
以财政透明度整体情况较好的广东省为例，2011年该省全部116个省直部门的部门预算已提交省人大审议，但据统计，截至2011年4月1日（在省两会结束两个多月以后），只有60个省级部门按要求向社会公开了部门预算信息。而且大多数省厅局机构晒出的账本是“两个表格两页纸”（部门财政拨款支出预算表和收支预算总表）。有的甚至无任何文字说明。公开的内容，大多只有“类”、“款”等粗略领域，尚未详细到具体的“项”。
从法律上看，预算草案经省级人大批准以后，应由人大直接公布批准后的预算案。但是，我国各级人大均要求财政部门和各职能部门自行公布预算。各职能部门在其网站自行公布预算的做法，导致社会公众要访问100多个省级部门网站才能全部了解各个部门预算。这既增加了各职能部门的信息披露成本，也提高了社会公众的监督成本。
人大代表不能全面获得财政预算信息并将预算草案及相关资料带出会场。据我们了解，一些省份在审议财政预算报告时，不能保证每位人大代表都有一份完整预算报告及部门预算草案，往往每个小组才有一套资料。对此，相关部门的解释是：100多个部门预算草案有1万多页，有几十斤重，每位人大代表都发一本，既不环保，也没有必要。有些省市采取了一些改进措施，例如，2011年四川省首次启用预算信息电子查询系统，人大代表可通过会场内的计算机查看预算报告、87个省级部门预算表格等。我们认为，不管通过何种形式，都应保证每位人大代表非常方便地查阅财政预算信息。提供电子版的财政预算材料应该是大势所趋。
在人大会议结束以后，多数省份的财政预算草案往往被作为秘密文件被收回了。那么，将来人大代表要对预算执行情况行使日常监督权，没有了草案，怎么行使呢？
社会公众向人大的信息反馈机制不健全
人民代表大会制度是人民当家作主的政权组织形式，人大机关理应最大程度地公开联系方式，方便社会公众与人大常委会及各专门委员会沟通、联系，反映社情民意。但是，本课题组在调研过程中，发现许多省级人大及其常委会没有公开联系方式，民众难以联系。
网站设置方面存在的不足。2010年12月，我们对31个省级人大网站做了一项调查，结果表明：有2个省（内蒙古、）没有人大网站，1个省（天津）的网站无法登录；9个省（甘肃、海南、河南、吉林、江西、辽宁、山东、陕西、上海）的人大网站公布了具体的办公地址；9个省（甘肃、海南、河南、湖南、吉林、辽宁、山东、陕西、上海）的人大网站公布了联系电话；有24个省的人大网站配置了搜索功能，便于社会公众查找信息，但是有4个网站的搜索功能存在问题，无法使用；只有15个省的人大网站设置在线信箱或公布电子邮箱。
在网站的具体设置方面，也存在一些问题。例如，有的人大网站竟然是政府网站的子网站，显然缺乏对人大的起码尊重。有的人大网站有杂志投稿信箱，却没有面向社会公众的联系信箱。有的省人大网站有“联系我们”栏目，点击进入以后，发现空无一字。当然，有些人大网站设置了一些很好的栏目，有利于社会公众反映意见。例如2010年12月1日，我们访问上海人大网站时，发现有510条公众留言，该网站还设置了主任信箱和网上、重要会议文字直播、某些政策法规的问卷调查等。
人大财经委（预算工委）的联系电话难以查找。目前，尽管各省的人大财经委（或预算工委）组织机构都比较健全，但是要与这些部门联系上却是非常困难的。
我们通过114查号台，查到一些省人大的总机，但是意想不到的事发生了：（1）电话打到总机时，总机话务员不同意把电话转进去，理由是必须是对口单位联系工作才能进行查号（所谓“对口单位”是指兄弟省份的人大机关）；（2）114查号台提供的人大常委会电话一直是忙音或无人接听，无法接入；（3）有的电话接通了，某财经委的工作人员在听完我们的介绍以后，直接说“打错了”，然后就挂机；（4）一些省份人大财经委的工作人员非常热情地答复：“将会把填写好的调查问卷传真给你们”，但几周过去了，我们都没收到传真回来的调查问卷。不难想象，本课题组成员花了这么多的人力、物力，都难以查找到这些人大机关的联系电话，普通的社会公众又怎能查找到电话号码并畅通地与人大机关的官员进行沟通交流呢？
财政信息公开的法律障碍
通过三年的调研，我们认为，只有完善相关制度，才能增强人大推进财政信息公开的效果。从人大角度来看，目前影响财政信息公开的法律障碍主要有：
2005年10月10日，杭州市余杭区崇贤镇人大主席团第二十四次会议初审了崇贤镇2005年1至9月财政预算执行情况和2005年预算调整草案的报告，同意提请崇贤镇十四届人大七次会议审查和批准。
在接到乡人代会通知的那一刻，镇人大代表沈国良有些纳闷：今年的人代会不是开过了吗？的确，参加一年一次的人代会是人大代表的思维习惯，而在年中举行乡镇人民代表大会会议，依法行使预算执行的监督权和预算调整的审批权，这是余杭区人大常委会指导乡镇人大加强财政监督工作的一项重要实践。
迅速膨胀的“钱袋子”凸显人大监督的缺位
2004年8月到10月，正值盛夏酷暑时节。由余杭区人大常委会副主任唐维生、董吉人主持，区人大常委会办公室、区人大常委会财经工委、区财政局、区审计局负责人组成的调研组，就“乡镇人大财政监督工作研究”这一重要课题，深入15个乡镇，进行为期2个多月的专题调研。
这是一次探索性的调研。
此时，余杭区乡镇经济实力逐年增长，预算内外可支配财力迅速增加。2004年乡镇地方财政收入75800.66万元，为全区地方财政收入155780万元的48.66%，乡镇预算内外可支配财力达111416.87万元，预算内外合计支出112527.19万元。
随着经济快速发展，乡镇财力还将进一步增加。
“一些经济比较发达乡镇的财力相当甚至超过中西部一个县、市的财力。2004年，有5个乡镇财政收支过亿元，乡镇可支配财力最高的已达到27500万元。”
当一份13000余字的调研报告出炉后，余杭区人大常委会组成人员满意欣慰之余，也陷入了思索。
调研报告显示：乡镇财政预算编制质量不高，执行中变动随意性大，预算约束力不强，依法调整的法律程序不到位，预算执行缺乏有效监督等等问题，仍然较为普遍地存在着。
乡镇财政是国家最基层的一级财政，加强对乡镇财政的监督，促进依法理财，是法律赋予乡镇人大的神圣使命。
但从实践来看，大部分乡镇人大除了在每年年初的人代会上听取乡镇政府关于上一年度财政预算执行情况和下一年度财政预算草案的报告，并作出相应的决议外，平时对预算的执行情况了解不多，对政府的重大建设项目、大额采购项目、大型活动支出等情况更是知之甚少。
乡镇经济发展了，“钱袋子”鼓了，人大监督如何跟上？这是乡镇人大新形势下不可回避的难题。
制度先行
现行法律法规对乡镇人民代表大会及其主席团监督财政的职能规定较为原则，并没有对乡镇财政监督提出具体的可操作性条款，乡镇人大普遍反映很难就财政预算执行情况进行具体监督。崇贤镇人大主席董复新坦言：“乡镇人大财政监督在实践中存在很多困难，其原因有三：一是财政预决算监督难被理解；二是没有监督机制促成经常监督，措施乏力；三是代表对政府财政运行知情困难。”
怎样为人民管好“钱袋子”？基层人大迫切需要相应的规定和办法。余杭区人大常委会组成人员达成共识：要实现从程序性监督向程序性和实质性监督并重的转变，必须创新乡镇人大监督财政工作的新思路。
2005年6月24日，余杭区十二届人大常委会第十九次会议审议通过了《关于乡镇人民代表大会监督乡镇财政工作的意见》。一项旨在加强和规范乡镇人大财政监督的制度出台了。
列席会议的闲林镇人大主席张桂林喜形于色：“乡镇人大财政监督有了尚方宝剑！”
负责起草意见草案的区人大常委会财经工委主任何尧森介绍说，《意见》既符合相关法律规定，又具有一定创新意义。
《意见》针对现行法律法规对乡镇财政的监督规定较为原则，实际中难以操作的情况，就乡镇人大及其主席团对乡镇政府财政预算的职责、主要内容和要求作出了具体的规定，重点突出乡镇人大对预算的审查和批准、预算执行、预算调整的审查和批准、财政决算的审查和批准、乡镇财政性资金重大项目、乡镇公有资产经营管理、乡镇政府债务管理等监督内容。
《意见》规定，乡镇财政实行综合预算管理制度，采用零基预算的编制方法；年度中期，乡镇人民政府应向乡镇人大主席团报告半年度预算执行情况；预算调整应提请乡镇人民代表大会会议审查和批准；单项支出在50万元及以上的建设项目和一次性安排10万元以上的支出应报乡镇人大主席团备案。
《意见》还规定，乡镇人民政府应向乡镇人民代表大会报告公有资产经营管理情况和政府负债情况，报告政府负债要分经常性支出负债、建设性支出负债和其他形式形成的负债，同时报告债务偿还计划和措施。
列席会议的一位区人大代表认为，《意见》是为乡镇财政工作带上了“紧箍咒”。充分发挥乡镇人大财政监督的职能，将使乡镇财政比以往更加透明、公开，有利于促进政府财政管理的规范化、制度化。
三镇率先尝试预算监督
《意见》出台以后，从2005年10月起，余杭区崇贤镇、仁和镇、闲林镇人大率先开展了对乡镇预算的监督。
2005年10月30日，崇贤镇十四届人大七次会议如期召开，会议的主要议程是听取和审查崇贤镇2005年1至9月财政预算执行情况和2005年预算调整草案的报告，审查和批准2005年预算调整草案的报告。
副镇长胡金根向大会作报告。崇贤镇2005年1至9月份，镇财政收入完成总额8618万元，完成预算的83.5％，预算外资金收入9087万元（其中土地出让金收入8536万元），为预算的118％。1至9月份镇财政预算内外可用资金完成总额11208万元，完成预算的103.4％。1至9月份镇财政预算内外支出总额5902万元，为预算的54.5％。
报告建议预算调整：全年财政总收入由年初的10320万元调整为10520万元，比年初预算收入总额增长2％；财政可用资金由年初预算的10836万元，调整为14393万元，比年初预算增加3557万元，增长32.8％；镇财政支出总额由年初预算的10830万元，调整为12071万元，比年初预算支出总额增加1241万元，比年初预算增长11.5％。
全体会议后，镇人大代表分成9个组进行审议。
“9个月里支出预算执行为什么只完成预算支出总额的54.5％？”“如何保证财政可用资金调整为14393万元？”代表们纷纷提出疑问。
胡金根回答说：“预算支出没有达到四分之三，主要有三方面的原因：一是农业方面的资金投入，如：前村港河道整治征地和作物补偿还没有实施、河道水环境治理正在实施当中；二是崇杭大道西延工程正在启动；三是农居点建设基础设施投入还没有审计，待结算审计后作内部转帐。至于财政可用资金调整，主要是预算外资金收入的增加，来源于向阳地块土地出让金收益。”
多数代表更关心预算调整草案中财政支出增加的1241万元。镇人大代表普遍认同调整预算支出是本着财政可用资金“量入为出”的原则和公共事业发展的实际需要来进行安排的，草案中追加用于公共基础设施方面的投入910万元，主要是教育基础设施的投入、城市维护设施和改善交通条件等方面的投入，占到追加支出总额的73.4％，代表们对此感到满意。
一位来自教育系统的人大代表认为，追加教育事业费511万元，由年初预算2793万元，调整为3304万元，既说明政府对教育事业是高度重视的，也表明基层财政对教育的负担是沉重的。
一些代表提出意见建议。来自农村的代表们对追加农业、水利事业费37万元，用于农村河道水环境污染整治表示认可，同时建议还应加大投入力度，大力支持新农村建设。有的代表建议要加大对政府投资建设项目的监管力度，有的代表建议在降低政府行政成本上下功夫。胡金根和镇财政所的同志都一一作了认真记录。
最后，会议以举手表决方式通过了关于崇贤镇2005年1至9月财政预算执行情况和2005年预算调整报告的决议。
2005年11月15日，仁和镇一届人大七次会议听取和审查关于2005年1至9月份财政预算执行情况和2005年财政预算调整草案的报告，并作出了批准财政预算调整报告的决议。根据批准的预算调整报告，财政总收入从年初预算的8200万元调整为8670万元，财政可用资金从年初预算的6854.66万元调整为8114.66万元，追加支出1259.23万元，其中专用经费859.23万元，主要用于抚恤社救费158万元、入城口工程以及道路桥梁等工程支出400万元、水利设施50万元、土地整理配套198万元等。
2005年11月18日，闲林镇人大主席团召开会议，初审了镇财政预算执行情况，并提交各镇人大代表小组分组审议，审议意见由镇人大主席团向镇政府提出，并向镇人民代表大会报告审查工作。
代表们普遍认为，通过依法听取和审查预算执行情况和预算调整方案，严格执行法律程序，提高了政府预算的透明度，减少了预算执行、调整的随意性。
财政监督向程序性和实质性并重迈进
余杭区及乡镇两级人大的探索和实践，使乡镇人大对财政的监督不仅仅停留在每年人代会上听一次报告、作一个决议的程序性监督的层面，乡镇人大财政监督向程序性和实质性监督并重迈出了重要一步。
余杭区人大常委会副主任唐维生认为，三镇的率先实践对乡镇人大财政监督具有积极的意义。一是初步实践了乡镇预算的经常性监督机制，乡镇人大主席团较好地履行了闭会期间对预算监督的职能；二是乡镇预算的调整进入依法调整的轨道，较好体现了预算调整的法律性和程序性；三是有效扩大了乡镇人大代表对乡镇预算执行的知情权，使人大代表的财政审议能力得到提升。
但余杭区人大常委会组成人员也认识到，乡镇人大财政监督离刚性监督还有相当距离，监督流于形式、体制缺陷、缺乏业务支撑等问题依然存在，乡镇人大财政监督工作仍需在实践中不断规范提高。余杭区人大常委会将加强对乡镇人大财政监督的指导，及时总结和完善乡镇人大财政监督机制，使一些行之有效的经验和做法得到推广和应用。
2006年1月，余杭区人大常委会下发关于2006年乡镇人大工作的指导性意见，明确要求各乡镇人大“加强对乡镇财政预算的监督，依法审查和批准财政预算调整报告，加强对乡镇公有资产经营管理的监督，开展对乡镇政务公开的监督检查”。
一、加强预算监督的具体实践
1．规范行为。2001年12月19日，我市人大常委会通过了《晋江市人民代表大会常务委员会关于加强预算审查监督的规定》，就政府及财政等部门在预算编制、审批，预算调整、决算和人大常委会在审查、批准、执行监督中各自的职权和义务进一步规范。同时，规范了监督程序、内容和方法，明确规定人大常委会对预算编制、决算和预算调整实行“三审”制度，即：财经工委初审,形成初审报告;主任会议或代表大会财经审查委员会审议，形成审查报告;常委会或代表大会审议批准，形成决议。
2．提前介入。财经工委参加市政府常务会关于预算方面的议题，提前听取政府有关部门对预算编制和调整的意见、建议，了解上级财政政策、编制依据、指导思想和全市经济、社会事业执行情况。通过提前介入，有效缓解由于预算编制提交时间短，而导致审查时间仓促的问题。
3．审计监督。从2002年开始，人大常委会在批准财政决算前要求审计局提交预算执行和财政收支情况的审计报告,通过对审计报告的审议，要求政府抓好审计中暴露问题的整改工作，为审批决策作准备。今年4月份，人大对审计报告的审议意见引起了市政府的高度重视，市长作了重要批示，市政府专门发文就人大常委会提出的2003年本级财政预算执行和其他财政收支存在的问题进行通报，要求有关部门逐一落实整改。此外，常委会还结合对市政府组成人员进行述职评议，进行经济责任审计，从另一个角度了解部门执行预算的情况。
4．双向反馈。为提高初审的实效性，确保初审意见和建议落到实处。在审议预决算时，我们建立了人大与政府双向反馈机制。主任（扩大）会或常委会后，财经工委把人大的初审意见向财政局反馈，由财政局向政府常务会报告，尔后，又将市政府研究的意见向人大常委会反馈。通过双向沟通和交流，畅通人大监督渠道。2003年，我们采取这种办法对当年财政结转结余的5908万元作重新安排，这样做，不仅使资金发挥了应有的效率，还增强了政府和财政部门主动接受人大监督的自觉性以及法律监督意识。
5．追踪问效。近几年，我们围绕预算执行，采取听取工作汇报、视察检查、查看财政收支报表等方法，掌握预算执行情况。先后听取会计集中核算、部门预算和国、地税工作汇报，组织视察工业园区和沿海大通道等重点项目的建设，审议市工业园区有限责任公司的银行贷款、债权债务等事项，促进了预算的有效执行和年度主要经济预期目标的实现。
二、预算监督存在的问题
1．预算监督实效性不强。人代会时间短、议程多，加之政府提交人代会审查的报告过于笼统，预算草案按功能大类罗列一串数字，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，造成“内行看不清，外行看不懂”，代表们难以对预算草案进行深入审查。因此，存在流于形式的程序性监督的现象。
2．预算执行约束力弱化。受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响，预算执行缺乏有效的监督制约办法。加上预算资金未落实到具体单位和项目，客观造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配，弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。
3．预算编制缺乏完整性。目前的预算编制是在人代会前2—3个月进行的。预算编制时间短促，缺乏科学的预测。每年1—2月份开人代会审批预算，而实际上预算已经从1月1日开始执行，造成预算编制和审批滞后于预算年度起始时间，一年只有10—11个月有预算可执行。同时，由于人代会只批功能预算，大量的预算外资金游离于人大审查批准之外，造成预算内外“两张皮”，使得预算缺乏公认的完整性。
4．经常性监督难以实施。财政预算监督的重要性和必要性不言而喻，但人大尚缺乏足够的专业人员和力量，难以开展经常性的监督。就我市而言，日常监督主要由财经工委承担，但财经工委却是“一人代表全委”，加之对口联系部门多，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。员之家版权所有
三、加强预算监督的几点思考
1．改革预算编制方式，深化和规范部门预算。部门预算把预算细化到部门和项目，并实行综合预算和零基预算，能够全面反映预算内外资金的安排，满足预算细化和全面的要求。预算编制、上报、下达的时间均予提前，保证在年度开始前，预算就已确定好，有利于提高预算的时效性。实行部门预算，从预算分配环节控制财政资金的流向和流量，有利于防止出现“形象工程”、“政绩工程”；防止预算分配和执行中的“暗箱操作”，促进政府依法行政、依法理财。因此，要让人大代表在审查预算时，知道哪个部门有多少人、干多少事、花多少钱，钱怎么花、花在哪里，绩效如何，就要督促政府深化预算编制改革，全面推行部门预算，将部门预算纳入人大监督范围，加大审查监督力度。
，也取得了一定成就。但由于诸多因素，国家审计机关在接受人大监督，主动配合人大，搞好财政审计工作还存在一定差距，也显现了一些薄弱之处，有待加以改进。为此，本文就财政审计如何为人大监督服务，提出以下不成熟的思考。
一、审计和人大的关系
财政预算监督是由人大、审计、纪检等部门组成的外部监督体系。人大依法对财政部门执行国家的有关财经法律、法规情况，预算执行情况实施监督，是财政监督体系中最高层次、最高权威的监督。审计依法实施对预算执行情况的监督，是对公共财政管理所必需的一种专业性的监督，具有公允性监督的本质特征。
二者依法行使对财政的监督，目标一致，具有统一的关系；同时二者又有相对独立性，存在监督与被监督的矛盾关系。因此，二者是矛盾的统一关系。
1、统一性表现：首先，目标一致，是为了推动公共财政体制改革；其次，互相促进，人大通过对审计的监督，促进审计提高质量，有利于审计查处问题的整改，提高审计威望；人大利用审计监督的工具，更好利用审计成果，有利于提高人大对财政的监督质量。
2、独立性和监督与被监督的矛盾表现：首先，监督与被监督关系，审计既要对政府的负责，又要做好对人大的服务，其实是一种制度上的矛盾。审计机关作为政府的内审，必然先要把政府的要求和利益摆在首位，审计机关代表政府向人大提交审计工作报告难免会打折扣。其次，相对独立性，预算执行审计与人大监督都是依法开展工作，审计是在政府领导下开展审计工作。
二、财政审计为人大监督服务方面存在的主要问题
（一）体制上的缺陷。
目前，我国的审计体制属于行政型体制，审计机关属于政府的组成部门，实质上属于政府的内部审计监督。国家审计机关直接对政府首长负责，同时也对人大负责，依法接受人大监督。由于体制原因，国家审计机关在对政府负责的同时，又必须对人大监督服务的选择上，更偏重于对政府负责。因此，审计提交给人大的财政预算执行审计报告，必然会经过政府审查，这样形成的报告往往是经过筛选、过滤的，难以保证财政审计的“原汁原味”，影响了审计客观、真实性。
（二）审计与人大缺乏有效的合作机制，优势互补没有发挥出来。
审计和人大存在配合上的不够协调，存放在“两张皮”的关系，没有真正建立财政监督的合作机制。审计是监督财政的专业组织，具有专业性强的特点。但审计缺少人大的权利支持，影响审计执法力度和审计权威。人大是最高权力机关，具有权威性，但人大在监督财政方面缺乏审计的专业配合，对财政监督缺乏第一手资料，很难掌握客观真实的预算执行情况，也影响人大对财政的有效监督。
（三）预算监督法规体系不完善。
预算法规比较滞后，1994年《预算法》颁布至今已经14年，与公共财政体制改革极不适应，随着市场经济体制改革的深化，增加了审计依法判断和审计的难度。预算执行的监督依据是《预算法》《审计法》等法规，而预算法规的解释权在财政部门，这样的解释必然是为财政部门“解套”。
（四）人大缺乏一定的专业人才。
人大对预算的监督形式重于实质，预算审查处于“政府怎么报，人大怎么批”。人大预算监督缺位，主要是对财政预算执行的实质性监督。究其原因是多方面的，首先，人才缺乏和力量不足。第二，政府提交给人大审查的预算草案、预算执行情况报告、决算草案专业术语高深，项目不细，在人大缺乏专业人才的情况下，增加了人大开展实质性审查带来难度。
（五）审计独立性依然较差。
《审计法》明确“地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主”。审计监督为政府和政府首长服务，实际上是属于国家的内部审计，因此，审计的独立性是比较有限的。经济依赖关系影响审计独立性，国家审计机关在财政财务关系上属于同级财政，在经济上与同级财政有着依附关系，造成审计监督财政预算的软弱无力，经济上的依赖性必然会影响审计的独立性。
三、搞好财政预算审计为人大监督服务的建议
（一）顺应审计体制，促进财政审计事业的发展。
（二）深化预算执行审计，改善对人大的监督服务方式。
我国审计机关预算执行审计
为人大监督服务主要是采取两个报告的方式，即“审计工作报告”和“审计整改情况报告”。新形势下审计对人大的服务要积极创新发
展，首先，财政预算审计关口前移。审计机关应积极主动配合人大参与预算编制初审，对预算草案编制的合法、合理、真实和准确性进行审计，为人大提供专业支持。促进预算编制的合法、科学、公开、公平、公正、透明、细化。第二，积极开展预算事中审计。配合人大对财政预算执行情况的经常性监督工作。第三，完善预算执行审计报告方式。紧紧围绕两个报告开展财政审计工作（审计工作报告和审计整改情况报告），争取人大重视，促进被审计单位落实整改。第四，加大审计结果公告力度。提高审计权威，发挥舆论监督。第五，逐步探索部门决算审签制度提高决算质量。
（三）建立审计和人大的合作机制，实现审计和人大的优势互补。
建立审计机关和人大的合作机制，发挥各自的专长，放大监督质量和能量。探索审计和人大预算监督制度合作机制，审计和人大定期工作研讨，人大定期视察审计工作，审计定期向人大汇报工作。建立起以预算项目预审基础，以事中及时监督为中心，以必要的事后抽查和专项检查补充，相互协调、相互制约、分工合理的预算监控运行机制。探索权威性和专业性结合的政治体制。如人大财经委和审计机关相互兼任领导职务，把审计的专业性优势和人大的监督权威性有机结合起来。实现信息共享。审计和人大之间建立信息网络，互通信息，提高监管的时效性和准确性。
（四）人大要做好审计的后盾，提高财政预算监督水平。
人大要做好审计的坚强后盾，帮助审计排除预算执行审计阻力和干涉，防范和制止预算执行审计中不适当的政府行为，确保依法独立行使审计监督权。完善《预算法》等财政监督法规，确保依法预算监督有法可依。充实人大财政监督专业队伍，提高预算监督能力。充分利用预算执行审计成果，发挥舆论和媒体的监督作用，健全预算执行审计查出问题的整改和责任追究制度。
