时间：2022-08-12 22:45:42
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会救济制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
世界各个国家在经济社会发展的过程中大都制定出适合自己的社会救济措施,这些措施有的是个人提供的,有的是团体组织实施的,还有的是政府组织实施的。在现代社会中,不论是发展中国家还是发达国家，社会保障体系中也都存在着最低的保障层次,即社会救济制度,所以可以说社会救济承担着保障全体公民维持生存的职责。英国历史上对贫困者的救济工作经历了一系列的演变过程,分析其演变过程及与当时社会环境的关系,对我们今天探讨适合我国国情的社会保障体系、保证经济发展具有一定的借鉴意义。
一、英国社会救济制度的发展
英国是具有悠久社会救济传统的西方国家，并且是世界上第一个把社会救济以法律的形式确定下来的国家，早在1601年就颁布了《伊丽莎白济贫法》。但是英国的社会救济制度不是一蹴而就的，而是一步一步地发展起来的。
1.中纪世以前，由于生产力提高以后，氏族制度社会被农庄制社会所取代，出现了地主、自由民、半自由民和奴隶，英国开始向封建社会转变，在这个过程中出现两极分化，人们为了生存，不得不进行相互救助，其中主要是民间自发的相互救助。
2.从中世纪开始，英国教会举办的慈善救济在整个社会的救济中占有重要的地位。如在宗教改革之前英国教会什一税的三分之一用于慈善事业。个人慈善救济在英国中世纪的社会救济中也发挥着重要作用，当时社会上的各阶层成员特别是一些商人对社会救济都积极支持和参与。当时英国各行的行会组织也都对自己贫困的会员进行救助。但是这些救助措施没有形成制度，对当时贫困人员的救助也都很有限。
3.《济贫法》是一项综合的救济制度。1536年，《亨利济贫法》的颁布标志着英国政府开始为解决贫困问题承担了一定的职责。但是一直到16世纪中期，英国用于救济的财物主要还是教会和个人的捐赠。1572年，英国国会颁布一项法令，规定不论城市、城镇或是乡村，每个公民都要缴纳为了济贫而专门设立的基金。因为有了前面的法律基础，为了解决当时棘手的社会问题，1601年英国颁布了《伊丽莎白济贫法》，这一法律也被称作旧《济贫法》。旧《济贫法》在英国实行了230多年，对英国资本主义的发展起了重要的作用。随着社会经济的发展,19世纪30年代旧《济贫法》明显不适应社会的需要了，英国为适应社会经济发展的需要，于1834年颁布了新《济贫法》。新《济贫法》的最大特点就是实行院内救济，贫困者必须进入济贫院才能得到救济。同时对接受院内救济的贫困者做出了诸多限制，如剥夺其选举权，以作为对其的政治惩罚。在新、旧《济贫法》实行期间英国其他的救济组织并没有停止其行动,特别是教会的慈善事业一直在发挥作用。
4.现代社会保障制度取代济贫法制度。经过几十年的努力，英国的现代社会保障的基本框架基本构成，其中包括英国1909年的《劳动介绍所法》、1911年的《失业保险法》、1908年的《养老金法》及1911年的《国民健康保险法》。
5.颁布《国民救济法》。在1948年颁布了《国民救济法》,正式建立了国民救济制度。《国民救济法》颁布以后,就用新的国民救济制度代替了济贫法制度。在国民救济制度下,用于对贫穷的个人所提供的救济支出、地方政府为贫穷人所提供的住所和其他服务、与国民救济制度相关的各种支出,均有议会批准的拨款承担;建立国民救济局为英国民众提供帮助与救济;获得国民救济的基本条件是个人不能解决其基本需要，或者个人的收入不足以解决其基本需要。以后在1976年英国修订了《国民救济法》更名为《补充救济法》,主要是补充英国《国民保险法》在社会保障制度中的不足。这样英国的现代社会救济制度建立并发展起来了。
二、英国救济制度所引发的启示
随着我国经济建设事业的发展，社会救济正在逐步由低层次向高层次过渡。经济不发达地区，已由单纯维持贫困人民的最低生活水平，发展为以扶优、扶贫为重心，解决贫困人民温饱问题，开始由救济型向福利型转变；经济比较发达的地区，社会救济原有的社会功能逐步由社会保险所代替。但是收入分配、社会保障、经济社会发展不平衡等仍然是当前影响社会和谐的主要经济社会问题，所以尽快完善我国的社会救助和保障体系应是当务之急。
1.实行优化原则。包含两层含义:一是政府是社会救济支出的承担者;二是要使社会救济资金运用到最关键的地方,真正实现社会救济等的功能。
2.救助贫困，但要防止寄生现象和好逸恶劳现象的出现和蔓延,同时,对不诚实和欺骗行为要有预防措施和惩戒措施。
3.防止因贫富分化导致社会阶层的分化和对立，应当把社会救助看成是缩小贫富差距的内容和措施之一。
4.从实际出发，建立多层次的农村社会保障制度;对经济落后的贫困地区,要把社会保险与社会救济工作统一起来,扶持贫困户参加社会保险。
5.尽快制定并颁布《社会保障法》，确保保障基金正常有序地运转。
参考文献:
[1]The Past All Around Us:Published by the Reader’s Digest Association Limited. Printed in Great Britain,1979
摘要：在社会经济发展迅速的当今社会，商事行为已成为了经济交流中的主流，而商事关系的普遍性又在客观的引发着各种各样的商事纠纷。商事法正是调整商事关系的法律规范，并且其通过商事法律关系的中介来平衡商事关系，商事法是将商事行为具体化、法律化，并积极引导商事主体去缔造具体的商事法律关系，以保证权利和义务的平衡性，以便引导不符合法权模式的商事行为能够重返正常和健康的运行轨道上来。
关键词：商事救济制度；商事行为；商事纠纷
中图分类号：D925.7 文献标识码：A 文章编号：1673-8500（2013）01-0032-02
一、商事救济制度的概念
商事救济不同于民事救济，它主要是发生在商业领域的，是针对与商事侵权责任，为平衡商事法律关系之间平等和维护商行为平稳发展的一种重要手段。而且由于社会经济的不断发展，商事侵权行为的形式和内容的多样化，商事救济制度所要调整的范围也会随之扩大和严谨。
可见，商事救济是指对商事主体间的具体商事法律关系不符合法律法规要求的现象进行必要的治理，使其重返正常和健康的运行轨道从而回复到圆满的状态，达到商事主体间的利益以及商事主体和社会的利益的平衡。而商事救济制度，就是所有关于商事救济的原则、规则和具体法律规范的总和[1]。
二、商事救济制度的特征
所谓商事救济制度的特征，是相对于民事救济而言。商事救济制度有同于民事救济的特点，但其也具有自身的特殊性。
（一）全面性
与民事救济制度相比，民事救济的重点是保护民事主体所享有的权利，其救济的主要方式是强制义务人履行义务，否则追求其民事法律责任，从而为民事权利提供坚强可靠的法律保障；而商事救济虽也以保护商事权利为中心，但因商事法律关系大多涉及社会公共利益以及交易安全，因而救济要顾及商事法律关系的全部要素：即商事救济不仅关注商人的合法权益，而且也看重市场的秩序，救济的结果不仅要使合法权利得到保障，而且要恢复正常的市场秩序。所以无论救济范围、目的、程度都较民事救济全面。
（二）严格性
商法的任务之一即必须维护和确保交易安全。为此，商法广泛采用公示主义、严格责任原则等，使商事行为与以意思表示为核心的民事法律行为存在差异。当商事关系遭到破坏而追究法律责任时，通常采用严格责任，体现了商事救济的严格性。
（三）同质性
所谓同质救济，就是以同样的方式来弥补商事主体所受的损失[2]。商事法所调整的商事关系，具有鲜明的财产属性，对商事权利和商事关系的破坏，也就是财产利益的减损，通过商品货币的手段即可使其恢复，而很少存在赔礼道歉、消除影响、恢复名誉等非财产责任。
（四）相对性
也多为限定救济性，商事救济主要是保护商事关系，而商事关系主要是以盈利为目的的商事主体之间的、以商品货币为核心内容的社会关系。这种关系包含着商事活动迅捷和高风险的特点。也由于商事活动的高风险的特点，商事主体在商事活动中有可能置他人利益及商事法律规范于不顾，法律则须考虑其活动的高风险性，而限定其商事责任范围。
商事救济的上述特征，即将商事救济与民事救济从四个不同侧面进行比较所得出的结论。应当说，这几方面的特征并不相悖，不仅揭示了民事救济与商事救济的各自内在特质，而且，这种内在特质的差异源于各自的救济对象――民事关系和商事关系的分野。
三、商事救济制度的内容
商事救济制度的主要内容随着社会主义市场经济的深入和发展，商事活动中的纠纷越来越频繁。这主要涉及以下形式：一是在商事活动中商事行为的参与人违反己方义务从而引起纠纷，多以违反合同为表现形式；二是在商事活动中商事行为的参与人进行侵犯他人利益的行为而引起的纠纷，一般称为侵权纠纷。对于商事纠纷的解决有多种多样的方法，例如调解、协商、和解、诉讼、仲裁等等。三是商业破产制度，破产制度能清结商事权利义务纷争，复苏和纯洁商事主体，消除病态的商事法律关系，从而保护债权人的合法利益，也是商事救济制度中重要的手段。[3]
（一）商事诉讼
所谓商事诉讼，是指人民法院在商事争议或商事纠纷当事人及其他诉讼参与人的参加下，审理和解决商事争议的各种诉讼活动以及由此而形成的各商事诉讼法律关系。
（二）商事仲裁
所谓商事仲裁，是指发生了商事争议或纠纷的商事主体，通过事先或事后达成一定形式协议的方式，将有争议的商事权利和义务事项，提交第三人（仲裁人或公断人），由其作居中裁决，以维护当事人的合法权益，从而使商事争议或纠纷得以解决的一种制度。
（三）商事破产
现在大多数学者提出商事破产是商事救济的最终手段。商事破产是商事主体在商事活动中，不能清偿到期债务，而由该商事主体或其债权人，向法院提出申请，由法院通过破产程序，宣告其破产的制度。我国民事诉讼法单列了破产还债程序，而破产法中的程序法内容，毫无疑问，具有商事仲裁与商事诉讼一样的对商事法律关系进行救济之效果。这也是对商事关系中债权人利益之保护，又是商事救济制度的首选目标。
四、商事救济制度的立法原则
（一）私力救济公法化原则
私力救济向公力救济转换是现代法治文明的重要特征。法律在创设和确立权利的同时，又对其权利给予充分的制度保障。私力救济是指权利人通过单纯的自身行为去维护自身的合法权益，使之遭遇的损害得以回复。而公力救济则指权利人通过诉权的方式，凭借国家公权，去消除危害自身权利上的情况，使权利的回复圆满状态。但是，由于私力救济相对于公力救济具有主动、及时、迅捷之特点，故其在一定范围内依然存在，作为对公力救济的有益补充，这在民事法领域表现得至为明显。商法作为民法的特别法，是一个渗透着公法因素的私法领域，即公法化了的私法。商法虽以维护商事主体的正当营利活动为重心，但其也更注重商事主体的约束性、市场的秩序性、商事活动的规范性。
（二）以无过失为主的严格赔偿责任原则
私法责任的归责原则有一个发展变化的过程
其归责原则发展为无过失责任归责原则。在民事领域，民事责任包括违约责任与侵权责任两种基本类型，在违约责任中，基本上仍实行过失责任主义，最大量也只是推定过失主义；而在侵权责任中实行过失责任主义。商法则不能这样，为保证社会、集体和他人的合法权益，使国家、集体和个人的利益得到均衡，商事领域须实行以无过失为主的严格赔偿责任。
（三）效率与公平相结合的原则
“效率”或“效益”，是指从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果，或以同样的资源消耗取得最大的效果。一个有效率的社会就是能够以同样的投入取得比别的社会更多的有用产品，创造出更多财富和价值的社会和人文资源优化配置的社会。公平是一种形式上的平等，意味着一种对等的回报，也意味着各得其所。它是一种公正的体制。公平与效率的关系问题，决不单纯表现为权利分配的问题，而是同时也表现为既定权利之保护和救济，没有公平的效率违反基本法律伦理，甚至可能导致法律秩序的振荡；没有效率的公平不符合现代社会发展的要求，也应予以坚决的抵制。商事法应尽力确保商事交易迅捷，在商事救济上更不能拖延、不讲效率，当然，商事法也不能片面追求效益而忽视公平，更不能以牺牲当事人正当权益为代价。商事法是民法的特别法，民法的自愿平等、等价有偿、诚实信用等原则同样也当适用于商事法，作用于商事救济领域。因此在追求效率的同时，应兼顾公平[4]。
（四）多项法律救济手段相结合原则
商法是公法化了的私法，这不仅意味着商法将尽力维护社会公共利益和商事秩序，从商事法规范形式来看，既有任意性规范，又有大量强行法规范，既有程序法规范，又有实体法规范，有人称“商法是一切法律中最为自由的，同时又是最为严格的”。为对商事关系进行全面救济、规范商事主体的商事行为，商事立法本体不仅通过将国家权力引入商事领域，直接确立刑法规范和行政规范来对商事关系进行调整，同时商事法还须借助单独的程序立法、刑事立法、行政立法和经济立法等外部手段来对其进行调控，以达综合救济之目标[5]。
参考文献：
[1]沈乐平.商法教程[M].广州：华南理工大学出版社，2006.7.
[2]张新民，唐永前主编.商法学程[M].重庆：重庆大学出版社，2007.3：299.
[3]赵万一主编.商法学.程[M].北京：中国法制出版社，2006，7：329.
关键词：农村社会保障，社会救济，社会保险，职能转型
一、社会保障产品的性质与政府职能界定
社会保障是国家在国民收入分配与再分配的基础上，通过立法保证全体社会成员的基本生活权利，达到调适人们社会关系的一种社会制度。社会保障体系或产品一般由三个项目构成，即社会保险、社会救济和社会福利。在宏观的层面，从社会保障产品提供的效果来分析，社会保障具有公共产品的性质，如社会保险的提供对经济发展的促进作用对每个经济主体来说都是受益的。但是，在微观的层面，从社会保障产品提供的具体项目来分析，社会保障应针对不同的保障项目有不同的产品性质。
社会保险的特点是政府从劳动者和企业所得的国民收入份额中扣除一部分，加上政府的财力支持，集中形成专门基金，在全体公民之间进行调剂。政府每年提供的社会保险支出总量是一定的，当风险发生时，每个人享受到的社会保险的数量也是一定的。显然，社会保险在消费中是可分割的，政府社会保险的支出总量是每个人享受到的社会保险的数量的总和。由此，社会保险具有可分割的属性。同时，宪法规定了公民都有享受社会保险的权利，因而，社会保险产品从宏观的方面来看具有非排他性。但是，社会保险产品的特殊性在于：公民只有在符合一定的条件或风险发生时才能真正享受到社会保险的权利；而且公民也只有先履行了缴纳社会保险费的义务，才能在风险发生时获得享受社会保险的权利，它强调权利和义务的对等性。因此，社会保险在某种程度上具有排他性。
社会救济和社会福利具有公共产品的性质。从社会救济和社会福利供给性质上看，社会救济和社会福利不需要受益与贡献的对等性，而社会保险却只能采用受益与贡献对称的原则来供给。所以救济和福利在一定程度上不具有排他性，而非排他性是公共产品的本质特征。此外，社会救济和社会福利的分配是一种纵向的再分配，是将高收入阶层的收入向低收入阶层转移，将社会普通公民的收入向社会福利对象转移，从而达到一种社会公平，很多公共物品具有相类似的作用。因此，社会救济和社会福利具有公共产品的性质。
从以上分析可以看到，单就社会保障产品供给的角度而言，社会保险与社会救济、社会福利的属性是不同的。因此，根据社会保障的作用和特征，政府在社会保障领域中介入的程度和方式有所不同。政府在社会保障产品供给中的职能界定可以归纳为三个方面。(1)政府是社会保障产品的供给主体之一。社会保障产品的属性决定了只能由政府提供才能够实现配给的公平和福利的最优。即使对于具有私人产品性质的社会保险而言，政府的介入也具有必然性。(2)政府为社会保障产品供给提供政策支持。“社会保障制度和政策是社会财富和资源的再次分配。在现代社会，财富和资源的分配始终受到政治和市场双重力量的支配。如果说社会财富和资源的初次分配主要由市场力量决定的话，那么社会财富和资源的再次分配就主要取决于政治体系的运作了。”政府是制定公共政策的主体，政府履行社会保障的职能就需要制定社会保障的公共政策，利用公共政策调节社会保障机制。(3)政府为社会保障产品供给提供法律保障。社会保障制度不仅要实现民主化，还要实现法制化，社会保障法律、法规的出台也只有政府才能够完成和实现。
二、农村社会保障的特点与政府社会保障职能转型
建国以来，农村的社会保障发展随着土地制度的变迁经历了许多变化。20世纪50年代的使广大农民获得了土地，从而有了创造家庭收入的基本前提。20世纪80年代家庭承包责任制又将集体农业活动转向以家庭为基础的农业活动，土地主要依据家庭规模分配给了农户，土地为农户提供了基本的生活保障。农村家庭承包制对农村家庭生产产生了巨大的激励，伴随着集体经济的衰弱，家庭承包制也导致了家庭经营风险的增加。这主要表现为土地保障的功能日益弱化。另外，地方政府财政能力弱，集体积累少，这又导致了农村社会保障程度的降低。目前农村社会保障制度除了有限的社会救济、社会优抚在农村实施外，其他养老保险、医疗保险、最低生活保障制度在农村基本是空白。
由于原有城乡社会保障体制和城乡发展二元性的影响以及农村生产和生活环境的特殊性，农村社会保障具有与城镇社会保障完全不同的特点。第一，从生产保障方面看，农村社会保障安排与传统农业活动有着密切的相关性。农村社会保障水平极大地依赖于土地资源的功能产出，土地资源占有量、贫富度、投入率等对农村社会保障水平起重要作用。产出率高，农村社会保障就有保证。传统农业对农业生产条件的依赖性导致社会救济的重要性。农业生产的自然条件差，自然灾害对农业活动的影响更大，要求社会保障安排更关注农业生产和自然灾害问题。同时，家庭作为生产单位将面临市场经济中的风险与不稳定性因素，其不断地增强加大了对农业经济活动提供生产保障的要求。另外，已有的、分割的保障制度安排严重干扰了以农户需要为基础的社会保障制度的整体构建。第二，从生活保障方面看，农村地区特别是贫困地区的生活保障问题比较严峻。贫困人口的绝大部分居住在农村，为贫困人口提供基本的生活保障就成为农村社会保障制度设计的一个基本立足点。同时，游离于土地外的过剩劳动力带来了很大程度的农村人口流动，农村人口流动性越来越大，这给以农村人口为对象的各项保障安排带来了挑战，使得农村的医疗卫生与教育等社会服务水平远低于城镇。
因此，从以上农村社会保障变化的实际看，作为农村社会保障职能实施的主体政府其社会保障职能也需要发生相应的变迁，即向增强农村家庭资源为基础的社会保障职能的转变。(1)政府是农村社会保障制度建设的主导。一是政府要对农村社会保障整体规划，对保障项目、保障标准、资金来源、保障对象、组织实施、监督管理等方面作出制度安排；二是要设立专门的管理机构和监督机构从事农村社会保障工作；三是要确保对农村社会保障的财政投入，尤其要承担对养老保险、医疗保险、最低生活保障、救灾等项目资金投入上的主导责任。(2)集体仍然是农村社会保障建设的主干。虽然农村经济体制改革打破了传统集体保障赖以存在的组织和经济基础，但是集体作为农村社会保障责任主体的角色没有改变，只是集体保障的组织依托、现实基础、具体责任发生了变化，建立在行政村层面上的各类集体组织仍然在农村社会保障中承担着功能。村办各类集体经济组织承担为村公共福利和公益事业提供资金支持、安置困难户就业等责任。村各类经济协会承担扶持贫困户脱贫致富的责任。村各类医疗卫生机构承担为贫困户提供低偿或无偿医疗服务、为全体村民提供公共卫生服务的职责。(3)家庭在农村社会保障中有着不可替代的作用。家庭已成为实施社会保障的重要载体和主体。传统的生活方式和当前主要以家庭为基本生产单位和经营单位的生产经营方式，使家庭具有最直接、最具体的经济保障和服务保障功能。家庭在农村社会保障中的作用主要体现在三方面：资金和实物保障、服务保障、精神保障。(4)非营利组织在农村社会保障中的作用日益突出。非营利组织具有开创性、专业性、灵活性，可以提供科技、教育培训、医疗康复、信息等不同的服务，从而成为独立的服务主体。能筹集资金，开展扶贫活动，充当合作组织的中介，帮助二者建立联系，使贫困地区得到适当援助。
三、从社会救济到社会保险职能运作
政府可以把建立农村社会保障制度的基本目标分为两个阶段。在近期，逐步建立起以社会救济为主，社会养老保险为辅，社会福利、社会互助、合作医疗为补充的农村社会保障制度。在远期，逐步形成以农村养老保险为中心，社会救济、社会福利、社会互助、合作医疗为补充，项目齐全、覆盖面大、水平高、功能强的农村社会保障制度，最终形成城乡一体化的现代社会保障制度。具体来说，农村社会保障体系建设的重点表现在以下四个方面。
1.建立农村社会救济制度，解决贫困人口的最低生活保障。农村社会救济制度的对象是失去最低生活保障的农村贫困人口，目的是保证生活陷入困境人口的最低生活需要。现阶段，农村社会救济是社会保障制度的主体，社会保险只能作为辅助形式来发挥作用，待农村贫困地区的温饱彻底解决之后，再将社会养老保险作为社会保障的主体。当前在农村贫困地区需要建立和完善的社会救济制度包括：一是建立农村自然灾害社会救济制度；二是建立贫困地区贫困人口的扶贫制度；三是建立农村贫困地区最低生活保障制度。
2.建立农村贫困地区养老保险制度，解决农民的养老保障问题。当前建立贫困地区农村养老保险制度可以与计划生育养老保险结合起来，建立农村贫困地区独生子女父母养老保险制度。可以对领取了独生子女证的农户，政府给予奖励并且给他们建立独生子女父母养老保险。建立贫困地区农村纯女户养老保险制度。凡是纯女户家庭，只要夫妻一方做了绝育手术，就可以为其建立纯女户养老保险。
组合式失业保障体系——一种可供选择的改革思路
基于中国国情以及失业保险制度难以回避甚至无法解决的矛盾，我们提出一种新的失业保障思路供研究讨论：放弃失业保险制度，将对失业者的生活救济、就业指导与培训服务等项保障职能进行分解，由雇主、政府及社会公益组织等不同责任主体分别承担，形成社会力量共同支撑的组合式保障体系。我们所建议的基本体制框架是：
1.全面推行雇主补偿制度
雇主（用人单位）是产生失业问题的责任主体之一。放弃失业保险后，雇主不必再缴纳保险费用，但雇主仍必须承担相关责任。我们的意见是全面推行解雇补偿制度。即，如果雇主要解雇员工并使之成为失业者进入社会，则必须按照职工的服务期限等条件支付被解雇职工一定数量的补偿费用。鉴于目前已经比较全面地实施了劳动合同制，解雇存在合同到期解雇（不再续签）及合同不到期解雇两种基本情况。我们的意见是，合同到期，只要雇主不愿继续续签合同，均应给予补偿；雇员个人不愿续签合同的不予补偿。合同未到期时，因雇主原因提前解雇员工的，除给予解雇补偿外，还应另外追加雇主违约责任赔偿。当然，雇员违约也应承担相关责任。
全面推行雇主补偿制度的意义有二：一是通过给予失业人员一定数量的经济补偿，可以对失业者及其家庭的生活水平变化起到一定的缓冲作用。二是要求雇主承担解雇补偿责任，可以在一定程度上约束雇主随意解雇员工的行为，有助于缓解失业压力。
毫无疑问，雇主补偿制度的实施必须以修改现行法律为基础。1994年7月通过的《劳动法》及某些具体政策，如1994年12月由原劳动部制定的《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》等，只涉及到合同未到期的解雇问题，而且也不够规范。因此，《劳动法》的有关条文需要修改。在此基础上才可以制订出具体的雇主补偿实施条例。将来出台《劳动合同法》时，也应当将雇主非违约补偿作为重要内容写入；对解雇程序、赔偿责任、赔偿标准的规定要尽可能细化，使之具有可操作性。雇主补偿及违约赔偿的具体标准可以进一步研究。
除雇主应对被解雇人员进行补偿外，政府还可以研究制定其他对雇主裁员行为有约束的政策，比如对集中过量裁员的企业给予一定的经济处罚，对有较大就业贡献的企业则给予一定的减免税优惠等等。
2.失业人员的生活保障由社会救济体系承担
对失业人员的生活保障是失业保障的核心问题。根据中国的国情，有关问题可以通过强化社会救济体系来解决。即放弃失业保险后，进一步完善现有的城镇最低生活保障制度，形成一套面向全体社会成员（目前主要是城镇居民）的制度化、规范化的社会救济体系。只要社会成员因失业陷入贫困，就由社会救济体系提供救助。与失业保险有区别的是，社会救济体系所提供的救助只以家庭人均实际生活（收入）水平为标准，而不以就业状态为依据。
其实在保留失业保险的情况下，社会救济制度也是必不可少的、而且也是必须组织好的最后一道安全网。因此，放弃失业保险，在生活保障方面代之以社会救济，突出的意义在于它能够在持续的高失业水平下，避免失业保险可能面临的收支不平衡危机；同时还能够确保包括失业者在内的城镇所有居民的基本生活。虽然由社会救济体系承担对失业人员的最低生活保障职能，会提高对社会救济体系的压力，但与失业保险、社会救济并存的体制相比较，总支出水平应当会大幅度降低。这是因为失业保险通常只根据受益标准为失业者提供保险金，并不考虑失业者事实上贫困不贫困；社会救济则以居民家庭实际生活水平为根据，实际需要救济的人员数量较少，支付标准通常也低于失业保险金的水平。
推崇失业保险的人士通常强调失业保险的缓冲作用，即通过给付一定时期高于社会救济金的失业保险金，可以避免失业人员家庭生活水平的急剧下降。我们认为：第一，通过雇主补偿制度可以在一定程度上解决这一问题；第二，考虑到中国劳动力参与率较高的现实，对这一点没有必要过分强调。西方很多国家居民家庭通常是一个人就业，如果这个人失业，就会导致家庭收入水平的急剧下降。中国家庭成员不工作的很少，家庭成员之间的相互保障意识较强，失业家庭的自我缓冲能力明显高于西方国家。因此，只提供最低的生活保障不仅可以被接受，也有利于强化人们的自我保障意识，弱化人们对政府和社会的过分期望，具有更强的再就业激励机制。
从管理角度看，在同时存在失业保险制度和社会救济制度的情况下，不仅要对失业者的失业状态进行认定，还要对救助对象的家庭收入状况进行认定，并分别进行管理，两套制度的管理成本加在一起是很高的。放弃失业保险制度，将基本生活保障职能交给社会救济体系承担，虽然提高了社会救济体系的管理成本，但省去了失业保险制度的管理成本。总的来看，管理成本必然大幅度降低。此外，制度本身也更具有开放性。考虑到中国非公有制经济的迅速发展，劳动力流动及就业方式的多元化，失业保险通常会有较大盲点。而实行统一的社会救济制度，则可以尽量避免此类矛盾。
放弃失业保险，还有利于减轻企业负担，而且能够为养老、医疗等其他社会保障制度的设计提供较为为宽松的“费率”空间。
3.就业指导、培训及相关服务由政府职能部门及社会公益组织承担
为失业人员提供就业指导、就业培训及其他有关服务是失业保障的另一重要内容，这些职能应由政府有关职能部门及社会公益组织承担。
基本就业信息、就业政策指导以及就业过程中劳资双方义务和责任的规范，特别是对劳动者基本权益的保护，属于政府的基本职责，必须大力发展。有鉴于此，同时基于放弃失业保险的思路，可以考虑对现有各级失业保险机构的职能进行全面的调整，改为政府直属的就业指导与服务机构；直接承担就业信息、政策指导、咨询及法律服务等项职能，同时承担结构调整过程中对特殊群体的就业保护职能。例如对弱势群体及涉及人数较多的结构性职业变动提供培训，通过以工代赈等实施特殊就业安置等等。所需资金由各级政府预算解决。职业介绍、职业培训是促进就业的重要手段。因需求量大且种类繁多，单纯依靠政府是难以完成的。从目前中国的情况看，绝大多数的职业介绍、培训工作是由非政府组织甚至私人部门提供的。存在的问题是管理混乱，过于商业化甚至存在大量欺诈行为。因此，改革的方向不是由政府揽过来，而是应结合政府机构改革以及即将进行的事业单位改革，以现有的社团组织和有关的事业单位为基础，通过政府政策支持及提供适当经济援助，扶持、培育非营利的公益性职业介绍及培训机构，并使之逐步成为职业介绍与培训服务的主要力量。以非营利的公益性机构作为职业介绍与培训主体，既可以解决政府能力不足问题，也有利于减少市场失灵问题；既可以发挥政府作用，也有利于动员社会力量。在这一问题上，发达国家有很多成功的经验可以借鉴。版权所有
上述体制框架较之与失业保险、社会救济并存的体制，总支出水平会大幅度降低。当然，社会救济系统的经济负担水平会有所提高。由于多方面原因，本报告来不及提供量化的估算结果，但可以肯定幅度不会太大。因为社会救济体系所增加的保障对象只是有失业人员的家庭中的一部分，即哪些无经济积蓄、家庭人口中就业参与率很低、失业者本人失业前的收入为最重要甚至是唯一经济支柱的家庭。根据现实情况，此类家庭的数量并不大。在社会救济系统的经济负担水平有所提高的同时，企业的负担则会明显降低，政府税收基础也会得到某种程度的改善。此外，放弃失业保险也意味着政府不必承担实施失业保险时失业保险制度本身可能面临的风险。总之，我们认为上述建议的体制框架是一种更为经济而合理的制度体系；也是在持续的高失业率条件下，守住社会稳定底线的审慎选择。
关键词 刑事被害人 被告人赔偿 社会救济 补偿
中图分类号：D923 文献标识码：A
一、引言
在我国，有相当一部分刑事受害人的权益无法得到确切的保障。据统计，我国目前刑事被害人及其亲属获得民事赔偿的比例不足10%，每年约有300万被害人及其亲属得不到任何赔偿，生活非常困难。 刑事被害人已成为社会上一大弱势群体，罪犯的侵权行为尤其是暴力犯罪往往给被害人的身体以及精神上带来极大的伤害，他们的医疗费、护理费、营养费、误工费、被抚养人生活费等一系列的费用都需要得到及时的保障。
如果刑事被害人的境遇未得到改善，一方面会导致被害人及其家属对司法机关的不信任，影响他们配合司法机关破获案件，同时伴随而来的是一系列的上访；另一方面会增加他们的仇恨心理，甚至实施打击报复行为，从而引发新的犯罪。完善刑事被害人救济制度能逐步解决这两方面的问题，对于社会的安定与和谐都有重要的意义！
二、刑事被害人救济困难原因分析
对刑事被害人的救济包括被告人赔偿和国家补偿。然而，我国刑事被害人和其亲属获得民事赔偿的比例不到10%，加上缺乏完整的刑事被害人补偿制度，这正是我国刑事被害人受偿难的重要因素。笔者将对刑事被害人救济困难相关原因进行具体的分析。
（一）被告人赔偿率低原因分析。
被告人赔偿率低是刑事被害人处境困难的重要原因，我们需要从多方面对之进行分析。
1、犯罪嫌疑人未逮捕归案或在抓捕过程中被当场击毙。
近年来，虽说我国的破案率尤其是命案破案率有所提高，但仍有一部分的犯罪分子逍遥法外，受害者既无法追回赃款也没有对象，往往自认倒霉。除此之外，还有一部分犯罪分子在抓捕过程中被当场击毙，赃款往往已被挥霍无法追回，受害者根本无法得到被告人的赔偿。拿人们特别关注的周克华案件来说，他在八年里抢劫七十余万元现金，至今只追回六万元，在他潜逃的几年里，受害者除了因公受害能得到公司的补助，其他人根本没有得到赔偿，而如今他已被击毙，想要获得赔偿更是难上加难！
2、被告无经济能力赔偿。
在罪犯被绳之以法的情况下，即使刑事被害人能在刑事附带民事诉讼中胜诉，但我国的刑事附带民事诉讼的执行率非常低，一是由于被告几乎将赃款挥霍一空，二是被告的家庭条件根本无力承担赔偿，还有的罪犯的家属不愿意承担赔偿费用，这都是目前我们需要解决的一大难题。
3、被告已执行死刑。
众所周知，我国是允许实施死刑的国家。对于已被判死刑的罪犯，他们的家属往往出于破罐子破摔的心态坚决不予以赔偿，而一旦罪犯被处以死刑，更无法从他将来的收入中得到赔偿金，而目前我国还不具备废除死刑的条件，这种情况也只能从其他途径寻求对被害者的帮助。
（二）相关救济制度的缺失。
1、缺乏专门的刑事被害人保险制度。
现有的保险制度对刑事被害人的救助并不能发挥有效的作用。原因在于目前的社会保险广泛应用于养老保险、医疗保险、失业保险这些与我们生活息息相关的保险类别，刑事被害人从基本的保险中得到的赔偿是有限的，而很大部分城镇无业者、农民工、农民并不具有相关的保险保障。况且，类似于意外伤害险等商业保险并没有在民众中普及。正是保险制度的缺失和民众保险意识的薄弱导致大多数刑事被害人无法得到合理的保险赔偿。
2、社会救助杯水车薪。
对于刑事被害人的悲惨境遇，社会上会有热心人士给予帮助，但是受到社会救助的往往是一些社会关注高的受害者，其他的受害人仍然求助无门，并且社会的救助呈现出分散、有限的局面。在我国，刑事被害人仍缺乏专门的救助机构为其进行募捐并提供必要的帮助，而社会救助对刑事被害人的帮助杯水车薪。
（三）国家补偿制度实施遇到的困难。
在被告人赔偿难以执行、社会救助分散的情况下，国家补偿制度的完善尤为重要，但是我国的刑事被害人补偿制度仍面临一系列的难题：
1、相关法律规定的疏漏。
目前，我国刑事诉讼法已将被害人修改为诉讼当事人的地位，并规定了保障被害人权利的条款，大大增强了被害人的控诉功能。但是，对于刑事附带民事诉讼执行难的问题，仍没有具体的法律条文进行解决。同时，我国还没有专门的刑事被害人保护法对刑事被害人的国家补偿相关条件、补偿范围、实施准则等进行具体的规定。
2、具体实施面临的难题。
面临每年几百万无法得到被告人赔偿的刑事被害人，国家的补偿将是一笔巨大的数目，资金的筹集以及如何分配都是需要解决的大问题。除此之外，我国还没有专门的部门来落实国家对刑事被害人的补偿，相关制度的运作也需要得以完善，每个环节的人力物力都将是一笔巨大的开销。
三、我国刑事被害人救济制度现状分析
对于刑事被害人的救济，我国目前已开始关注这一问题，并从法律层面作出了一些努力。同时，部分省市尝试了对刑事被害人进行补偿的做法。
（一）对刑事和解制度的看法。
2010年2月8日，最高人民法院了《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》，其中第23条规定：被告人案发后对被害人积极进行赔偿，并认罪、悔罪的，依法可以作为酌定量刑情节予以考虑。一方面，这一制度的实施能从被告人的积极赔偿中表达其悔过之意，对于被害人是一种精神上的安慰；另一方面，这一制度能更好地解决被害人因犯罪行为带来的经济困难的问题。
有人将刑事和解制度误认为这是“赔钱减刑”制度，这是不正确的。刑事和解制度只是在被害人积极赔偿、并且认罪、悔罪的情况下可以作为酌定量刑情节，况且并不是所有的案件都适用于这一制度，对于社会危害性大、情节严重的犯罪，即使积极赔偿也不能得以减刑。但如果被告人认罪、悔罪，并且表示愿意赔偿但由于无力赔偿而影响了双方当事人的和解，那又该怎么办？本文将在完善我国刑事被害人救济制度中的对策建议这一部分中作出解答。
（二）我国刑事被害人国家补偿制度初探。
2004年，我国的刑事被害人救助工作在山东淄博率先开展，紧接着，浙江宁波、台州、山东青岛、临沂等市相继建立了刑事被害人救助制度并设立了专项基金，为上百名受害人给予了救助。由于我国幅员辽阔，且各地区的经济条件不一，并不是所有省市都有条件为刑事被害人设立专门的救助资金，因此到目前为止，刑事被害人救助工作局限于部分经济较发达的省市，且呈现拨款数量不足，救助人员覆盖面小的局面。归根到底，还是缺乏全国统一的刑事被害人补偿制度标准和资金来源。
四、完善我国刑事被害人救济制度的对策建议
综合刑事被害人救济困难的原因和目前我国刑事被害人救济制度现状，笔者认为，完善我国刑事被害人救济制度并不是毫无头绪，我们可以从被告人赔偿、社会救济、国家补偿各个方面予以改善来共同帮助刑事被害人走出困境。
（一）被告人赔偿相关制度的完善。
对于刑事被害人的救济，首先并且最重要的是确保被告人的赔偿，被告自己承担因自己的过错而引发的社会负担，能最快地为被害人提供急需费用，同时也能为社会、国家减轻负担。面临我国刑事附带民事诉讼执行率极低的情况，笔者认为应该从以下两个方面进行改善：
1、帮助无经济能力的罪犯及时进行赔偿。
大多数学者针对这一问题提出的解决方法是：如果罪犯当时无法承担赔偿，可在罪犯将来取得收入后分期进行赔偿。但是在急需赔款进行医疗、丧葬、基本生存费用的情况下，这种方法并不能解燃眉之急。因此，笔者认为有必要设立专门的赔付机构，在被告人无力赔偿的情况下先行对刑事被害人急需的费用进行赔付，再由赔付机构行使追偿权，将被告服刑期间的劳动进行折抵，其余部分在被告人取得收入或者其家属有能力支付后归还。对于赔付机构的资金来源，一部分从法院的罚没款和法院收取的诉讼费用中抽调，另一部分来源于国家专项拨款。
刑事被害人先行获得赔付机构的赔偿应该严格按照以下几个要求进行：
首先，必须是被害人急需赔款，否则会使其生活陷入困境，赔款范围限定在解决生活所需的必要数额内，其余部分由被告有能力赔偿后予以补齐；其次，须由被害人或其家属主动提出申请，并提交相关证明文件；再次，必须在被告人无力赔偿的情况下给予救助。
对于赔付机构的设立，更适合在各级人民法院内设立一个专门的部门，本法院的救助针对本法院审判的案件当事人进行救助，这样可以避免受害人救助被遗漏的状况。同时，赔付机构在为被告先行赔付的过程中，要保证资金的及时到位，并且定时了解受害人的状况，视情况决定先行赔付的金额，帮助其逐步走出困境。
2、贯彻落实刑事和解制度。
有了专门的赔付机构暂时解决被告人无力赔偿的问题，那么下一步，就要落实急需费用之外的赔偿，包括营养费、精神损失费等，这笔赔款的到位才能更好的弥补被害人的损失，使其在精神上得到宽慰。而这部分的赔偿需要被告人主动承担，要提高这部分赔款的执行率，刑事和解制度将发挥重要的作用。因此，我们仍需坚持实施刑事和解制度并予以贯彻落实。
（二）相关救济制度的完善。
在被告人赔偿无法完全到位的情况下，社会保险金会为刑事被害人解决不少难题。因此，有必要建立专门的刑事被害人保险制度，或在意外风险事故保险等保险中加大对刑事被害人的保护。同时，对城镇无业人员、农民工等没有保险保障的群体予以援助，在全国范围内尤其是较落后地区加大对刑事被害人保险制度的宣传，提高人们的防范意识，并逐步扩大这一保险的受众度。除此之外，面临社会上分散的救助，有必要设立专门的救助机构，为刑事被害人设立专项基金，系统地发放救助金，帮助刑事被害人早日走出困境！
（三）国家补偿制度的完善。
在被告人存在的情况下，前文所提的专门赔付机构的设立以及刑事和解制度一定程度上保障了被害人得到及时救济，但是在罪犯尚未归案或者在抓捕过程中被当场击毙以及被执行死刑情况下又该怎样解决呢？而在社会保险和社会救助无法补足的情况下，国家补偿将起到重要的作用。
我国急需制定专门的刑事被害人保护法对相关救济制度尤其是国家补偿制度实施的具体条件、细节、资金来源等予以明确的规定。针对国家补偿制度面临的困境，首先需要在全国范围内制定统一的补偿标准，严格按标准执行。除此之外，资金的筹集需要从多方位努力：首先要发挥省级财政的作用，同时由中央根据各省补偿资金的筹集状况予以补足，中央财政的作用不可忽视，这将是国家补偿金的最主要的来源；其次，抽取部分法院的罚没款纳入国家补偿金；第三，服刑人员服刑期间的劳动收入以及其他可能的募集渠道。
在实施国家补偿的过程中，务必提高工作人员的效率，保证补偿金及时到位。并且保证透明公开，专款专用，杜绝弄虚作假的情况出现，确保将补助金发放给真正需要的刑事被害人。
五、结语
完善刑事被害人救济制度需要经历一个艰难的过程，但是我们必须有信心并有决心为之不断努力。相信随着被告人赔偿制度、社会救济制度以及国家补偿制度的不断完善，我国刑事被害人的境遇会逐步改善，并逐渐摆脱由于犯罪行为造成心理阴影，过上正常人的幸福生活！
（作者：吉林大学法学院法学专业，研究方向：法学（本科））
注释：
王俊秀.刑事被害人救助制度开始试点.中国青年报.2011年2月9日第03版.
参考文献：
[1]李吉斌.强化刑事被害人救济有利社会和谐.法制日报.2011年9月12日第003版.
[2]乔中国，张媛媛，刘宁.建立刑事被害人社会保险制度的思考.长安大学学报.第10卷第1期.
[3]张玉胜.“赔钱减刑”并非为富人开绿灯.人民法院报.2010年2月20日第002版.
[4]汪健萍.我国刑事被害人国家补偿制度探析.江苏警官学院学报.2007年第22卷第4期.
行政不作为是相对于行政作为而言的,这源于法理学上将法律行为分为作为与不作为,相应地行政行为就分为行政作为和行政不作为。笔者认为,应当按照行政行为的意识表示和行为形式来划分行政作为和行政不作为,行政不作为的内涵是:行政主体及其行政公务人员负有某种法定的行政作为义务,并且具有作为的主观意志能力而在程序上逾期有所不为的行政行为。
关于本文,笔者将其分为四大部分,即:行政不作为的内涵界定,完善的行政不作为诉讼救济制度的意义,我国行政不作为诉讼救济制度的主要不足,完善我国行政不作为诉讼救济制度的两点构想。
第一部从三个方面界定了行政不作为概念:行政不作为的内涵与特征,行政不作为的主要分类和主要表现形式,行政不作为与相关概念的辨析。
第二部阐述了完善的行政不作为诉讼救济制度的意义:有助于行政不作为侵权得到及时有效的救济,有助于督促行政主体合法合理行政,有益于促进我国社会主义和谐社会的构建。
第三部介绍了近代以来我国行政不作为诉讼救济制度的历史发展,从而对其发展历程有个大概认识,与此同时,笔者从我国行政不作为诉讼救济的受案范围狭窄、缺失国家行政赔偿的救济方式两个方面,着重分析了我国行政不作为诉讼救济制度的不足,这是本文的重点之一。
最后一部分是本文的另一个重点,笔者针对本文着重分析的我国行政不作为诉讼救济制度的不足之处,并借鉴国外成功经验,提出了完善我国行政不作为诉讼救济制度的两点构想。其一,适当拓展行政不作为诉讼的受案范围,将抽象行政不作为、侵犯公共利益的行政不作为,纳入行政诉讼的受案范围;其二,建立具体行政不作为之国家行政赔偿制度,目前适合将侵犯个人利益的具体行政不作为纳入国家赔偿范围。我国行政不作为诉讼救济制度经过适当的修正之后,就有可能更广泛更充分地救济个人利益和公共利益,也有可能进一步督促行政主体合法合理行政,减少行政不作为现象的发生与危害。
【关键词】农村；社会救助； 扶贫
【中图分类号】：C913。7【文献标识码】：B【文章编号】：1673-4041(2007)10-0008-03
社会救助是对因各种原因造成生活困难、不能维持最底生活水平的公民，由国家和社会给予一定的物质援助的制度。在我国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。由于各项政策的出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，建立中国农村社会救助新体系。
1我国现行农村社会救助存在的主要问题
1.1传统五保制度不适应需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低。面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要：①救济范围太窄。全国符合五保供养条件的有570万人，已经纳入到五保供养体系的有320多万人，尚未实现真正意义上的“应保尽保”。②救济经费不足。随着近年来农村税费改革的全面推开和取消农业税，不少地区由于村级财政困难，申请、审核五保的工作处于停滞状态，多年没有审批新的五保供养对象。五保供养的资金来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政，税费改革之后尽管经费来源从村社转向财政，但鉴于人数统计和人均标准的信息收集和传递等问题，财政拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几。③集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养，大约高出1-2倍，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。
1.2救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向。近十几年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低。但是，这种针对地区的大规模帮扶政策也导致了一些问题：①扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高，资源投入与效益产出不对称，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。②扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。目前，政府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但由于缺乏与救济性扶贫政策的整合，致使一对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反出现了贫困反弹的势头。另一方面，实施传统的给予性救济的同时，人们往往忽略了同时采用现代扶贫救助这一积极的工作思路。
1.3农村社会救助量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱。据统计，我国目前农村接受各种定期救济（包括最低生活保障和特困救济）的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户（包括困难户、五保户等）约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远不止此。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，各种扶贫贷款、中央和地方财政投入以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设以及增加教育和卫生投入上。但是一些地区的地方政府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的目标上，贫困家庭未能从扶贫中得到好处。长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾的资金不能挪作它用，导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。在错误手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的报灾时机任意套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人大搞腐败、贪污救灾款的防空洞。这种现象正在悄悄地定型化，成为扭曲救灾政策的一种潜机制。
2推进农村社会救助的措施
2.1整合现有救助资源，建立以农村最低生活保障和灾民救助为主体的社会救助体系。将现有的农村救灾、低保、特困户补助、医疗救助等制度性救助项目，以及临时帮困、送温暖等各种临时应急性救助项目，适当加以整合归并，使整体制度更加简约和易于操作。可以考虑：继续保留灾民救助项目，但应进一步完善制度和管理，适当提高救助标准；取消农村五保、特困户救助以及各种临时性、应急性救助项目，用统一的最低生活保障制度取而代之；将医疗救助纳入农村医疗保障体系，具体地说，就是并入新型农村合作医疗制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是现代国家社会保障体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”，其意义和作用十分重要。建立农村低保制度要坚持城乡统筹，与城市低保制度合理衔接，因地制宜，循序渐进。从我国的基本国情出发，最低生活保障制度应以省为主体，中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，欠发达地区可以低一些。标准应参照当地农村居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。
2.2规范农村社会救助管理。农村社会救助的对象主要是农村五保户、低保户、重点优抚对象，以及经政府批准的其它需要救助的特困户等。应对不同的救助对象采取严格的分类，根据不同救助对象的切实需要给予救助。对救助对象先根据其基本情况进行初步分类，再深入到基层进行村民委员会调查、民主评议小组评议、乡镇人民政府审核、县市区民政局审批等，最后确定救助对象的种类。由于救助对象人数多，救助内容各有区别，资金监督管理的难度相当大。因此，为了保证救助资金的安全，确保资金能真正落实到每个救助对象手中，要严格按照相关资金管理办法执行，从制度上规范农村社会救助资金运作程序，确保财政社保资金的安全运行。要坚持救助资金专户管理、专款专用、封闭运行、社会化发放的原则，理顺资金管理拨付体制，建立救助资金投入的自然增长机制，解决工作经费，增强农村社会救助资金的调控能力，使有限的救助资金发挥最大的效益。
2.3进一步健全社会救助法律体系，推进救助工作的法制化、规范化和科学。社会救助法律体系包括实体救助法律制度和程序救助法律制度两个方面。实体救助是指国家通过立法形式，对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定，使社会弱者群体的实体权利具有法律依据，成为“合法权益”，而不再是某个部门的“施舍”和任意行为。程序救助是指社会弱者群体依照实体救助法律规定所享有的物质利益，应通过何种法定程序得以实现，在实现该利益的过程中发生纷争如何解决等，这里涉及到法律援助制度。
在我国，随着经济体制改革的不断深化和社会救助法律体系的日益健全，社会弱者对各种利益和权利的纷争必然会越来越多地表现为诉讼或非诉讼形式。但又由于社会弱者普遍经济收入不高，对法律规定和有关程序知之甚少，亟需政府对其提供法律援助。一方面要建立完备的法律援助机构，包括管理机构和实施法律援助机构，落实法律援助的经费来源；另一方面，要制定专门的法律援助法，以确保社会救助实体法和程序法的切实执行。从目前我国社会经济发展水平、城乡二元结构、人口分布尤其是农村人口占大多数，以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看，制定和颁布《社会救助法》的条件应该说是成熟的。要通过立法形式，对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定，使困难群体获得救助有法律依据。
2.4积极培育民间公益性社会救助组织发展，实现社会救助主体的多元化。在社会救助体系中，政府是当然的第一责任主体，但仅靠政府是不够的。要实行政府救助与社会救助相结合，探索建立多元筹资体制，扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金，由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间救助基金注入一定的资金，共同参与救助基金的管理，确保救助资金规范运作、服务社会。同时，要加强对民间公益性社会救助组织的监督，监督各类慈善基金会及其它具体开展社会救助项目的公益组织的行为，监督慈善资源的募集、管理及使用情况，尤其要加强对各类基金会所募资金使用情况的规范和监督；民政部门通过年检把握社会公益组织的运转情况，并通过媒体向社会公布，由社会公众对社会公益组织实行全面的监督。
在民间组织发展过程中，要始终把以服务“三农”为主的各类农村专业协会，以服务对外开放、招商引资为主的各类工商协会、行业分会、商会，以及服务人民群众生活质量提升为主的社会公益性社团、民办非企业作为重点；同时，要积极培育社区民间组织，充分发挥其在维护弱势群体利益、满足社区居民需求方面所起的积极作用，促进社会公益事业的发展。
综合全文，传统的农村社会救助制度已经难以适应现阶段新世纪、新形势的需要，我们应以一种积极创新的思路来整合传统的农村社会救助体系。只有确立政府在社会救助中的主体地位，加快社会救助的立法，完成城乡社会救助制度的对接，提高其手段的先进性和程序化，就一定能建立健全一种城乡协调、适应社会发展的新型农村社会救助制度。
参考文献
[1]杨团，《对中国农村社会救助政策的框架性思考》，《江苏社会科学》2004年第6期
[2]李学举,《加强社会建设和管理，促进社会和谐与发展》,《求是》2005第7期
[3]薛兴利，《试论农村最低生活保障制度的建立》
一、罪犯工伤救济制度的构建势在必行写作论文
罪犯作为在监狱接受劳动改造的特殊群体,其在劳动过程之中受伤是不可避免的。但在罪犯因工受伤后,却往往得不到正常地保护与救济。这与社会主义法制文明和和谐社会的建设都不相符。而究其原因,则主要表现在以下几个方面:(一)罪犯工伤时得不到公正、及时有效的救济。《监狱法》第73条规定,罪犯因工受伤补偿处理的主体是监狱,《罪犯补偿办法》则明确监狱为罪犯工伤的认定机关并负担补偿费用,由监狱管理局负责处理具体的罪犯工伤补偿工作。这实际上是让监狱系统自己决定是否给受工伤的罪犯以补偿或给多少补偿,而且补偿的费用也是监狱负担。这就会使监狱的决定影响其自身的利益。在这种情况下,让监狱舍弃自身的利益而去补偿罪犯是不现实的,也就是说,罪犯要得到公正的结果基本是不可能的。罪犯虽然失去自由权,但其依然享有平等的生命健康权,在得不到公正的经济救济的情况下,就使得其健康权很难得到保障,这是对人权的不尊重,也严重背离了平等保护的法律精神。
(二)我国关于罪犯工伤救济制度的立法不完善而且滞后。司法部于2001年颁行《罪犯工伤补偿办法》,从此罪犯工伤的补偿问题便皆以此为标准。但当时国家没有统一的工伤补偿规定,待2004年1月1日国务院颁发的《工伤条例》生效时,《罪犯工伤补偿办法》规定的标准已滞后且明显过低。而实际上此《罪犯工伤补偿办法》却是至今为止罪犯工伤补偿的唯一实施标准和重要的法律依据。这就导致罪犯在遭受工伤时得到的补偿也明显过低。在工伤认定上,《补偿办法》虽然规定罪犯对工伤认定不服可以请求监狱的上级机关重新鉴定,但作为作出鉴定的监狱的上级机关,也难保鉴定结果的公正。这种立法上的滞后和程序设计上的不完善、不合理会对罪犯工伤的权利造成损害。
(三)罪犯工伤纠纷无法提讼,亦无其他救济途径。罪犯与监狱之间不存在属于《中华人民共和国劳动法》所调整的劳动关系。因此不能认定罪犯和监狱之间存在劳动关系。而根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定,罪犯劳动中因工受伤,也不能认为是行政机关侵犯了其人身权、财产权。此外,罪犯在劳动中因工受伤,也不属于民事侵权造成的人身损害赔偿纠纷。罪犯在劳动中受伤,一般是由于罪犯自己行为不慎,未注意到安全,或是监狱未提供到位的安全设施和措施。鉴于双方是实施劳动改造与接受改造的不对等关系,因此监狱不能构成侵权人(当然,罪犯在劳动中因第三人侵权行为致伤,或者监狱干警故意或重大过失致使罪犯伤亡,则可适用人身损害赔偿这一法律关系,明确赔偿责任),双方之间更不是雇佣关系。不能因此提讼。除此,在现行的所有法律、法规包括《监狱法》和《罪犯工伤补偿办法》在内也都没有规定罪犯工伤补偿纠纷的救济途径。换言之,在目前法律规定的条件下,罪犯工伤补偿纠纷无法提讼。不仅如此,法律亦没有规定其他的救济方法,使罪犯对工伤补偿的处理不服时也无计可施。综上所述,罪犯工伤往往得不到公正的补偿。而我国目前又没有规定罪犯不服工伤补偿的救济途径,使罪犯的合法权利得不到保障,这就与“有权利就有救济”的法律原则相背,也不利于我国法制建设和和谐社会的构建。基于此,构建完善的罪犯工伤救济制度势在必行。
二、关于构建罪犯工伤救济制度的构想
构建罪犯工伤制度势在必行,但我们必须得以现实条件为基础,综合考虑我国的社会环境。尽量以现有的条件为基础,构建可行而有效的罪犯工伤救济制度。以此思想为指导,本文认为罪犯工伤救济制度的构建应从以下几个方面进行。(一)应该建立独立于监狱系统的工伤认定、处理机关和行政复议机关。目前,依据《监狱法》第73条和《罪犯补偿办法》的规定,对罪犯工伤的认定由监狱作出,对其补偿、处理机关则为监狱管理局,补偿的费用来自监狱,对工伤认定不服可请求监狱的上级机关重新鉴定。这些规定使得罪犯工伤处理的全过程都完全处于监狱系统内部,缺乏来自外面的有效的监督与制约。而监狱与罪犯作为利益相对的双方,难以保障程序与结果的公正与公平。因此,只有建立独立于监狱系统之外的罪犯工伤认定、处理机关和复议机关,罪犯工伤时才会得到较为公正、公平的结果。依托于现实的条件,本文认为其认定与处理机关应在劳动行政机关内部设立。罪犯工伤虽然本质上异于一般工伤,但两者之间存在着非常多的相似性。而劳动行政机关一直都负责处理一般工伤,所以其技术、经验都比较成熟,再加上其与监狱之间没有利害关系,这就保证了罪犯工伤处理的公正性。而且这样一来,罪犯在不服工伤补偿时就可以按《行政复议法》提起行政复议,使其多了一条保障权利的救济途径。(二)应建立罪犯工伤补偿基金,以减小监狱的经济负担。现行的《罪犯补偿办法》对此已有规定,但具体办法还没出台,导致现在的罪犯工伤补偿费用仍依该办法由各监狱在生产成本中列支,这就使监狱在面对罪犯工伤时往往基于自身的利益考量而侵害相对人的利益。因此,本文认为应由各监狱共同出资建立罪犯工伤补偿基金,交由罪犯工伤处理机关保管、运作。这样不仅分散了监狱的风险,也使罪犯工伤的补偿不再直接和监狱的利益发生联系,就可有效地防止这种情况的发生。从而使罪犯工伤时能得到及时有效的经济救济,有效地保障罪犯工伤时的合法权利。
(三)应该完善立法。纵观我国现有的法律法规,关于罪犯工伤救济的规定基本上还处于空白状态。在这种情况下,要构建罪犯工伤救济制度不仅要对上面的制度以立法形式加以固定,还必须赋予罪犯以诉权。诉权是宪法和法律赋予国民的自由权、人身权和财产权等权利受到侵害或者发生争议时,拥有平等而充分地寻求诉讼救济的权利,即以国家的审判权保护国民的合法权益。为实现诉讼目的,必须向国民开放诉讼制度,使国民享有向国家请求利用这一制度的权能。诉权是宪法赋予国民所享有的请求司法救济的基本权利。诉权的“宪法化”,是现展趋势之一,而且这一趋势日益呈现出普遍性来。如今,许多国家和地区已将诉权上升为宪法上的基本权利。事实上,所有国家都承认国民享有诉权,尽管宪法中并未明确规定之。我国宪法应当明确规定国民享有诉权及其保护性规定,从而明确和昭显诉权的宪法性地位和价值。罪犯虽然是触犯刑律接受刑罚的人,但仍是我国公民的一部分亦应象其他公民一样平等地享受诉权。然而,当罪犯工伤时,按目前法律规定却享受不到诉权,而只能请求监狱管理局进行补偿。给予罪犯以诉讼权利,使其在对工伤救济不服时可以直接诉于法院,能从司法途径获得救济与补偿,能够享受到国家审判权对国民给予保护的合法权益。因此,我认为《监狱法》应在第七十三条修改为:“在劳动中致伤致残或者死亡的,由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。对处理结果不服的,可在15日内向人民法院”,以赋予罪犯真正的诉权,进一步拓宽罪犯工伤的救济途径,提高我国对罪犯权利的保障水平,树立我国监狱在世界上的良好形象。
三、小结
罪犯作为触犯过刑法,对社会造成过危害的人,法律规定让其参加劳动改造是为了让其在劳动中树立正确的价值观,道德观,法制观,让其形成大众的是非荣辱观从而祛除犯罪思想。可见,法律之所以给予其劳动改造,教育的目的要大于惩罚。而教育也是为了让已经由于种种原因而走上邪路的人回归正途。也就是说,罪犯改造的过程,实际上是其改正以前过错,逐步向正常人转化的过程。如果在这个过程中得不到公平、平等的对待,得不到正常的救济,这会在其心中留下阴影,使其对社会产生不满,对法律产生不信赖感,这就不利于刑罚目的地实现和和谐社会的建设。因此,构建完善的罪犯工伤救济制度,使罪犯工伤时能得到有效、公正的救济将有利于刑罚目的地实现。除此,构建罪犯工伤救济制度还是人道主义的要求。罪犯工伤救济权利的缺失实际上是对罪犯生命权和健康权的轻视,而对作为人的最重要的权利的生命健康权的轻视,实际上是对生命和健康的不尊重,是不符合人道主义要求的。
参考文献
[1]冯建仓.监狱法的充实与完善[M].北京:中国检察出版
【关键词】；行政救济；司法制度；文化历史传统
“有权利必有救济”，当公民的合法权益受到行政权利的不法侵害后，法律应当赋予公民寻求和获得救济的渠道。我国已经初步形成多元的行政救济法律机制，包括行政诉讼救济、行政复议救济和救济。而其中，制度承载着艰巨的任务。制度是一项脱胎于东方传统文化，具有中国特色的政治参与、行政监督和权利救济制度。近年来，不断出现，上访人数、规模都达到了前所未有的水平。但与此构成鲜明反差的是，公民本可走法律程序的行政救济（包括行政诉讼救济和行政复议救济）却一直面临着一种困境：收案数严重不足。我们不禁思考：缘何缺乏一定的确定性和可预见性的却在中国如此受欢迎，拥有强大的生命力？
一、我国司法的制度缺陷导致民众偏好
司法制度是社会公平正义的重要保障。中国的司法制度，深深扎根在中国广袤的沃土，因此，难免带有人治的色彩。法治与人治不断碰撞与交融，不仅可能损害程序公正，更有可能损害实体公正。现如今，中国的司法制度存在独立性不强、权威不足等问题。当群众在自己的权力和利益受到损害寻求救济时，中国司法制度的缺陷使民众不得不选择。
（1）司法救济的高成本。正如有学者指出：不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消耗资源。司法的每一项活动都有成本，甚至要考虑司法腐败所额外增加的成本。总之，司法的活动成本是可以明确、理性计算的，而且是预交的。相对而言，的成本是有优势的，至少在表面上看来是如此。政府不仅受理案件不收费，甚至来回路费都会给予一定的补贴。有学者在研究私力救济时发现了一个成本支付定理：事前支付比事后支付尤其不受欢迎，即使事前支付小于事后支付。这个定理更适用于，即使的实际费用高于司法，行政相对人仍会感觉费用低，在权利救济中选择。（2）司法救济的窄范围。司法的救济范围太窄，只包括行政相对人的人身权和财产权。而在现实生活中，公民的合法权益不仅仅包括这两项。当公民的其他权益受到损害，而司法却不能受理时，公民就只能转向寻求救助。保护的是行政相对人的所有一切权益，对任何的侵害均可以提出请求，几乎没有任何的限制。在司法，尤其是行政复议中，明确规定不适用调解，强制的、冰冷的判决没有可回旋的协商。却不同，调解在中被广泛应用，几乎大部分的案件的处理都是经过调解最后解决的。的宽范围成为民众偏向选择的一个重要因素。（3）司法制度的不独立。司法只有不依托于行政、不受制于组织和个人权力，才有可能实现应有的公正。司法不独立就无法程序公正，甚至导致司法腐败的现象出现。现实生活中，关系网的错综复杂，权力触角的不断延伸，严重的损害了司法的独立性和权威性。民众通过司法诉诸他们的需要和请求，而如果出现权力干扰司法最终导致结果不公正，民众必然出现对整个国家的政治权威不认同的负面情绪。制度尽管缺乏规范的程序，但在整个体系运作中，仍有可能给民众提供一个引起上级重视的机会，虽然机会很小，但这对于仍对司法持怀疑态度的行政相对人来说，仍具有十分重要的意义。
二、我国的文化历史传统导致民众偏好
不同的文化历史传统给人以不同的处事方式。中国的儒家文化已有几千年的历史，中庸之道更是深入人心。长期以来，我们在面对和处理冲突时，更希望能以委婉、平和的方式协商解决。中国民众不喜欢过于生硬、冲突性过强的方式。在个人权利和利益受到损害时，司法诉讼的方式，在民众心理，认为比较冰冷，没有感彩，所以会排斥。于是相比较而言，程序的模糊反而让人易于接受。
儒学文化中有无讼理想，这也是中国人避免诉讼的文化根源。中国传统文化中，人们更希望出现一位“无所不能”的清官。他既能体察民情，又能不畏强权，为民做主。在中国的传统文化中，在中国人的政治文化心理中，清官意识占据着一个特殊的位置。可以说，中国社会的普通民众无不抱有一份对清官的向往和期待，几乎每个中国人的内心深处都蕴藏着一种根深蒂固的清官意识。渴望清官能了解情况、引起重视，并为自己做主。理所当然被认为是这样的一种途径和桥梁，而且寄予了更高的期望。很多群众一旦遇到不公时，就给市里、省里、甚至中央写信，引起领导的重视，希望上级做主才是他们希望看到的结果。虽然基本上是杳无音讯，但他们仍会坚持不懈，完全忽略了寻求法律的帮助。
三、结论与建议
通过以上两方面的角度，我们分析了中国民众为什么在权利受到损害寻求救济时，偏向选择的原因。一方面是我们司法制度上的缺陷；另一方面是由于中国传统的文化历史传统。（1）司法制度和行政复议制度的创新和完善。司法缺乏独立性和公信力，导致人们转而求助于权力，这是最终造成泛滥的体质根源。推进司法的改革，摆脱人治的弊端，首先要优化司法的权力配置。赋予司法更独立，更权威的权力，真正确立法律第一的地位。依法治国是我国的一项基本国策。法律的工具效力应上升到主导地位。其次，司法要进行专业化改革。专业化的人才，专业化的机构，专业化的行动。只有专业化才能更有权威和效力。最后，行政复议制度和行政救济制度要进行改革和推进。构建多元化的救济渠道才是主流。（2）转变思想观念，培育成熟的公民文化。强烈的主体意识和理性的政治参与要求是成熟的公民文化所必需的。我们现在依然存在太多的封建统治的残余思想。在民众思想中，人治依然被放在第一位置。人治凌驾于法治之上，损害了程序公正，更破坏了实体公正。法律不能随主观意志的随意变更而改动。思想观念的转变不是一朝一夕的事情，需要一个教育和强化的过程。（3）制度的改革。对于现在的何去何从，专家学者有不同的看法。有的认为与现代法治社会不相适应，应该取消；也有的认为要立法，把制度纳入法治建设的正轨中去。笔者认为：如今我国虽在不断的进行法治化建设，但是还存在很多人治的因素，制度的存在仍可以弥补这一点。当司法救济拒绝保证私权时，当司法救济导致实体正义失落时，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，当司法腐败导致人们丧失对司法的信心时，我们仍然为人们保留将作为“底线救济”的权利，必须认真对待这种权利。制度的改革首先要从程序上规范，变革的核心是改变长期存在的模糊性的特点。对工作的边界进行界定，可以明确问题的受理范围。最后合理利用电子政务技术，构建网络平台。现代化的信息技术为工作的开展提供了便捷的条件，这样有助于工作效率的提高。
参 考 文 献
[1]胡元梓．中国民众何以偏好――以冲突解决理论为视角[J]．华中师范大学学报．2011（2）
[2]张泰苏．中国人在行政纠纷中为何偏好[J]．社会学研究．2009（3）
[3]朱最新，朱孔武．权利的迷思[J]．新视野．2006（2）
[4]刘丽芳，房倩．论制度的行政救济功能[J]．法制与社会．2008（19）
关键词：大规模侵权；赔偿基金；价值定位；角色定位；制度构建
中图分类号：D923
文献标识码：A
文章编号：1000—2731（2012）04—0141—07
伴随科学技术的迅猛发展，人类在享受高度文明与现代化科技成果的同时，亦在饱受由此带来的负面影响，近年来不断频发的大规模损害，如2003年重庆开县井喷事件、2008年三鹿奶粉事件、2010年上海“11·15”火灾事件等等，在造成众多受害人人身、财产利益损失的同时，亦给社会稳定与经济发展造成一定影响，并对传统侵权救济制度带来冲击。因此，如何构建一个有效的应对大规模侵权事件的救济制度，落实对受害人的安抚与救济，稳定事发地的社会经济秩序，成为摆在我们面前的一个极具现实意义的课题。本文旨在从赔偿基金制度的角度分析探讨大规模侵权损害的救济，以期抛砖引玉，为我国大规模侵权损害救济制度的构建奉献绵薄之力。
一、大规模侵权及其法律特征
大规模侵权，顾名思义，是指造成众多受害人人身或财产权益损失的侵权行为。德国学者冯·巴尔（Christian von Bar）教授在其著作《大规模侵权损害责任法的改革》一书中明确指出，大规模侵权并非法律概念，而是涉及大量受害人的权利和法益的损害事实。美国侵权法中将大规模侵权称为“mass torts”。《布莱克法律词典》（第八版）将其解释为造成多人损害的民事不法行为。我国学者将大规模侵权解释为“基于一个不法行为或者多个具有同质性的事由，如瑕疵产品，给大量的受害人造成人身损害、财产损害或者同时造成上述两种损害”。笔者认为，大规模侵权作为一个学术术语，首先意味着造成了多人损害的事实发生，同时该损害事实符合侵权行为的构成要件，行为人据此应承担侵权责任，而“大规模”仅是对此种侵权行为造成后果的一种描述而已。因此，大规模侵权具有侵权行为的一般特征，但与一般的个体侵权相比，大规模侵权又具有以下特征：
其一，受害者人数众多，且在某些情况下受害人数量无法计算。所谓“大规模侵权”，即造成大量受害人人身或财产利益损失的侵权行为。而受害人数目达到何种标准才算是大规模侵权，目前并无统一认识。美国研究者对美国发生的50组不同的大规模侵权案件进行了统计和归纳后，认为100件以上的案件就可以构成大规模侵权。我国学者张新宝认为，大规模侵权的被侵权人至少是数十人，而不是数人。笔者认为，构成大规模侵权首先一定是造成了众多受害人损失，但不能因此认定，只要造成多人损失的侵权行为即为大规模侵权，即大规模侵权不仅仅只是受害人的数量问题。另外，在某些大规模侵权事件中，受害人的数量在短时期内并不能准确计算清楚，特别是在环境污染引发的大规模侵权中，因污染环境而给受害人带来的人身、财产利益损失可能会随着时间的推移才能逐渐显现出来，进而才能确定受害人的准确数量。
其二，损害后果具有复杂性。由于大规模侵权涉及大量受害人合法利益的损失，因此其损害后果较之普通的个体侵权而言极具复杂性，这首先表现在损害后果认定上的困难，即在涉及人身利益损害时，囿于各受害人的自身特质或体质的不同，致使在具体个案中要确定具体受害人的具体损失成为一项极其困难的任务；其次，由于某些大规模侵权损害具有潜伏性和隐蔽性，从而导致受害人数量上的不确定性与损害结果的不确定性，进而使损害后果的认定极具复杂性。
其三，侵害客体的双重性。如前所述，大规模侵权首先属于侵权行为，侵害的是受法律保护的个体利益，即公民个人的人身及财产利益，这是大规模侵权对于私人利益的侵害；但大规模侵权在造成受害人人身及财产利益损害的同时，还会影响到社会公共利益和公共安全，即一起大规模侵权事件往往会演变成公共事件，不但会影响事发地的社会经济秩序，还会影响公共情绪，造成民众的心理恐慌，影响社会秩序的安全与稳定。
其四，侵权主体的有限性与不确定性。大规模侵权主体的有限性与大规模侵权发生的领域有关，一般而言，大规模侵权易发生在产品责任领域、环境污染责任领域、工矿事故责任领域等，受此影响，承担大规模侵权责任的主体亦往往限于上述各类责任主体。大规模侵权主体的不确定性，是指施加侵权行为的主体往往不易认定或难以明确，如在产品缺陷的大规模侵权中，生产同类缺陷产品的可能有数十家甚至上百家企业，究竟受害人之损害由哪一家企业产品所致，往往难以确定，从而导致诉讼救济的困难。这种不确定性进而会导致因果关系认定的困难和受害人举证责任的不能，致使受害人很难借助于诉讼途径获得救助。
二、赔偿基金在大规模侵权损害救济中的价值定位
住房社会保障是对市场化住房分配机制的必要补充，也是整个社会保障制度的组成部分。市场经济的竞争机制造成收入差距的拉大，甚至出现少数人基本生活困难等问题，因此，需要政府建立相应的社会保障制度，保障低收人者的基本生活，以维护社会安定。所以，社会保障制度是社会主义市场经济运行的安全网和稳定器，其中，住房社会保障就是社会保障制度的重要组成部分构成部分。
社会保障制度有两种形式种一种是带有普遍性的社会福利一种是针对特殊对象实施的社会救济，像养老保障、医疗保障等属于前者，工伤救济、失业救济、贫困救济属于后者。
住房社会保障是属于社会福利性质还是社会救质，目前存在不同意见。有的人认为住房保障应属于普遍性的社会福利，人人都应当享受认为；有的人认为住房对中低收入者来说难以承受，因此应该是中低收人者享受的福利；有的人认为住房保障应该是对低收人者实施的带有社会救济性社会保障。
笔者认为，住房是个人消费，属劳动力再生产费用，住房的分配应体现按劳分配原则，包含在职工工资之中。从本质上看，住房是商品而不是普遍享受的福利品。因此，住房既具有商品性，又有一定的社会保障性。
二、住房保障与其他社会保障的关系
社会保障是保障居民的基本生活需要,住房社会保障自然应该是社会保障体系的重要组成部分。理论界对社会保障进行了大量的研究,新型社会保障体制构建的探索也已经进行了相当长的时间,但无论是社会保障的理论研究,还是社会保障的实践探索,基本上都将住房社会保障抛开了。这既与住房社会保障的重要性不相称,也对实现住房社会保障不利,应该说这是社会保障理论和实践探索的缺憾。
住房社会保障与社会保障的其他组成部分之间相互联系、相互促进,实现了住房保障,可以促进养老保障、医疗保障、失业保障等,有利于减轻政府在其他保障方面的负担。从这个角度来看,政府应该高度重视住房社会保障的发展；在社会保障资源一定的条件下,住房社会保障与社会保障的其他组成部分之间的确存在着竞争关系,因此需要考虑它们之间的关系的协调,但不能是以忽视或者放弃住房社会保障为条件。
三、住房社会保障的三种模式
世界各国都实行一定的住房社会保障制度，依据保障范围和保障方式的不同，大体上可分为三种模式。
第一种模式是广泛的福利型住房社会保障制度。瑞典等福利主义国家是典型的代表。其特点是，以市场配置住房资源为主体，实施比较广泛的住房社会保障政策。政府为住房建设筹集资金，提供贷款，并通过优惠利率和补贴使资金费用和房量成本保持合理的水平，同时，提供长期住房信货，建立抵押贷款机构支持居民买房。
第二种模式救济型住房社会保障制度。美国等国是典型的代表。其主要特点是，政府只对贫困线以下的低收人户提供住房补贴。美国政府的住房政策体现多极化的政策目标，包括效率目标、经济增长和社会公平目标；多样化的政策手段，包括金融手段、税收和财政补贴，组成一个较完整的体系。
第三种模式是纯福利型住房社会保障制度。以前苏联为代表的计划经济体制国家为代表。其主要特点是，国家统包住宅建设投资，无偿分配，低租金使用。我国原有的城镇住房制度基本上照般了前苏联的模式，完全是一种纯福利型的住房保障制度。
四、构建我国住房保障体系的设想
（一）构建住房保障体系的原则
住房保障体系的建设必须遵循一定的原则，主要是：
1、适应市场经济要求的原则
城镇住房制度改革的根本方向，是住房商品化、货币工资化、社会化，住房资源的配置市场化。住房保障制度应该是弥补市场的缺陷，对市场竞争中弱者和低收人者提供帮助和救济，既立足于市场配置住房资源的高效率，又能体现人道主义精神。住房保障制度的建设必须适应市场经济的要求。
2、保障水平的适度性原则
住房社会保障水平的适度性原则是指住房社会保障水平应与生产力发展水平相适应,保障水平可定得过高,也不宜定得过低。社会保障支出要与国家生产力发展水平以及各方面的承受能力相适度。它应保障公民基本经济生活又促进国民经济健康发展。住房保障制度的运行具有可持续性,那么就必须与我国的生产力发展水平相适应,必须考虑政府的财政支付能力能否有足够的支持能力。
3、保障机制的社会化原则
社会住房保障机制的社会化特征是指将住房社会保障作为整个社会都来参与的事业,实现住房社会保障资金筹集及运营机制的社会化、住房社会保障管理和监管机制的社会化。
（二）构建住房社会保障体系的设想
1、明确住房社会保障对象
如果把范围定在低收人者，那么，政府就应当定出收人划分线，通过统计测算，每年公布贫困线，以便对贫困线以下者提供住房补贴和救济。在贫困线划定以后，需要住房补贴者由个人提出申请，政府住房委员会调查核实后，发放住房补助金。并且，要每年核实一次，以便在补贴对象家庭收人状况发生变化时，作出相应调整。
2、建立住房社会保障资金的筹集渠道
可以通过一下方式：政府财政安排专项的住房社会保障资；在政府的社会保障资金中设置统筹资金；作为住房社会保障的机动和补充资金；政府的住房储蓄机制或者机构；住房租金收入和出卖收入。有了住房保障基金，对低收人者的住房补也就有了物质保证。
3、建立多层次的住房供应体系
对于高收人家庭，供应市场价商品房，一次性购房资金不足，可以通过商业银行提供住房抵押贷款，政府给予贷款利息冲减个人收人所得税纳税基数的优惠。对于购买商品房支付能力不足的中等收人家庭，在符合政府规定的住房平均面积标准的前提下，供应政府出面组织建造的成本价商品房，给予更多的优惠政策。同时，对中等收人户购房，提供低于商业银行利率的公积金住房抵押贷款，减轻利息负担。对于无力购买或租赁住房的低收人家庭，纳人社会保障的范围，由政府通过多种形式提供帮助和救济，运用社会住房保障基金支付，使其获得维持生活所必需的基本住房保障。
在构建社会主义和谐社会和完善法制建设的大背景下，我国的法治进程取得了长足的进步，特别是政府形象在民众心目中有了广泛的提高。通过政府转型、加强内部监督和管理等措施，我国行政主体和行政相对人之间的关系已经悄然发生了变化，由以前的管理与被管理变成了现在的服务与被服务，无论是抽象行政行为还是具体行政行为都已经基本步入正常轨道，做到了有法可依。但是，随着国民素质的不断提高，人们对政府的要求越来越高，再加上我国法制现状和政府职能改革尚不彻底等因素的制约，以前常谈的行政不作为案件还是时有发生，"民告官"事件仍屡现报端。行政不作为给群众带来的后果极其严重，大大超过官员。行政不作为最为直接的体现是办事效率低下，政治敏感性不强，对群众漠不关心，对待工作得过且过。而一旦出现事故而又互相推脱，互相隐瞒。用孔子的一句话来仿说就是"行政不作为猛于虎"。最后的结果将导致民众对政府的不信任，严重影响我国建设社会主义和谐社会和法制建设进程，这将是我们最不愿意看到的。
一、行政不作为的隶属性分析
（一）国外理论探讨
大陆法系国家有完善的行政行为概念，但都没有专门给行政不作为下定义，这是一大缺陷。但是这一缺陷在大多数国家的行政救济理论中得到了补充。如德国行政行为制度中没有单列出行政不作为的概念，但是他们存在专门的行政不作为诉讼制度。（平特纳，1999）该项制度架构了一个完整的行政不作为基础理论和公民权益保障体系。又如，日本学者认为，宪法上的不作为和行政法的不作为，其一般定义与刑法上的不作为概念无异。（三浦隆，20__）英美法系国家虽然没有对行政不作为下定义，但却明确提出了行政不作为的概念，且在一些法律规定中明确了其含义。如英国这一规定：行政不作为表现为行政机关的不予答复或延迟答复。（欧元军，20__）
（二）行政不作为的历史演变
行政不作为的概念来源于给付行政，只有在给付行政时代，国家才负有责任以积极的态度具体提供各种给付，以解决公民的生活需要，即保障公共福利。给付行政始为德国E.Forsthoff所用，他认为"行政主体照顾人民之生活，提供有关瓦斯、电器、自来水等供给事业、通讯、运输等事业的一连串行政作用"，统称为给付行政。后来德国学者将此概念加以扩充，认为凡利用授益行政直接促进社会成员的利益的公共行政活动，为广义的给付行政。
20世纪20年代的全球经济危机沉重打击了资本主义世界。人们认识到绝对的个人自由、国家行政处于消极地位，只能导致经济垄断与危机，以及社会贫富差距的加剧，失业人数剧增等一系列的问题，人们转而希望国家以万能之手，对国民经济进行宏观调控，这在经济学上出现了美国的凯恩斯主义，在行政法上，便使积极行政占了上风。同时，由于工业化及城市化的发展，个人生存更显不易，这时人们更强调对自由权之外的生存权的保障，要求国家提供生存给养。因此政府顺应社会发展的潮流，以积极的态度介入公民的各项生活领域，发挥给付职能，以保障公民的基本利益。如果行政主体应为给付而不为，就要负行政不作为的责任。在这种理念和法律制度的支配下，公民从国家处得到生存所需的给付，也就不再是一种恩赐而是一种法律上的权利（生存权的延伸）。行政机关如果怠为行使管理职责或照顾职责的，则须承担的就不再是政治或道义上的责任，而是法律责任。因此，历史发展到给付行政时代，行政不作为才被正式提上公民救济的范畴，行政不作为的概念因此而产生了。
（三）我国行政不作为的概念和特征
在我国的行政法学界，对"行政不作为"的基本含义还没有形成统一的认识，其理论分歧和争议的焦点主要反映在不作为的主体方面。概括而言有以下三种观点：
1．行政主体说。该说认为行政不作为违法是行政主体所实施的、违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系尚未构成犯罪的行为。这种观点主要是受"控权论"的影响，认为行政法的作用主要是对行政权的控制和监督，行政主体在行使职权的过程中违反行政法律规范，才构成行政不作为违法。（罗豪才，1996）
2．行政相对人说。这一学说认为，行政不作为违法是指行政管理相对人违反行政法律规定的作为义务，侵害受法律保护的行政关系尚未构成犯罪的行为。这种观点主要受"管理论"的影响，认为行政法是归家进行管理的法，将行政不作为违法仅限于行政相对人违反行政法律规范的行为。
3．行政法律关系主体说。该说认为，行政不作为违法是指行政法律关系主体（包括行政主体和行政相对人）违反行政法律规定的作为义务，侵害受法律保护的行政关系尚未构成犯罪的有过错行为。这种观点主要是受"平衡论"影响。（罗文燕、田信桥，20__）
上述三种观点的共同之处在于都认为行政不作为违法是违反行政法律规范的行为。如果仅基于这一因素考虑，无论是行政机关行政公务人员还是其他组织和个人都可能实施违反行政法律规范的行为。也正因如此，才会出现上述关于行政不作为违法概念的不同观点。但我们认为，上述第一种观点更具合理性。理由在于：行政违法是与行政合法相对而言的。既然在行政法中，行政合法性原则是就行政主体提出的要求，与此相对应的行政违法针对于行政主体及其行为而言更为妥当，而行政不作为违法作为行政违法的一种典型现象，就其主体而言，也不能超出行政违法主体的范畴。（崔卓兰，20__）而且，将行政不作为违法界定为行政主体不作为，也与各国行政法学上关于行政不作为违法的理解相一致，故更容易被接受。因此，我国行政法学界对于行政不作为违法的概念表述为：行政不作为是指行政主体负有积极履行法定行政作为义务（依职权的法定义务和依申请的法定义务），并且在能够履行，即有条件、有能力履行的情况下而没有在程序上履行或者在法律对此行政行为的履行期限已做出了明确限定的情况下的不及时履行状态。
由此概念我们可以看出，行政不作为应具备以下特征：
1．行政主体负有某种特定的义务，即行政作为的义务。此种义务来自一定的法律规定和法律事实，具体有：行政主体的先行行为带来的义务；法律中具体规定行政主体应该作为的义务；维护公共利益所产生的义务等。
2．行政主体未履行的是具体行政行为义务。行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为，目前除《 行政复议法》规定少数几种抽象行政行为可以复议以外，尚不见其他行政法律、法规规定对抽象行政行为违法应该如何救济，更不用说如何追究此种不作为的法律责任。
3．行政主体必须具有履行相关作为义务的能力。
4．行政主体履行作为义务有一定的期限要求在法律有明文规定的情况下，依法律的规定，若是法律没有做出明确的规定，应该依合理的期限。
5．行政主体的作为义务还应该是一种程序上的义务。所谓程序上的作为义务是指行政主体对当事人的申请应当做出明确的意思表示或行为。
6．行政主体的作为义务应当是兼具实体意义和程序意义的
二、行政不作为的成因及危害
（一）行政不作为的成因
1．行政机关及其工作人员意识。行政不作为是行政机关的权利与义务相脱节，只注重行政权力二忽略了义务。这与行政机关的责任意识是分不开的。有些行政部门责任意识淡薄，缺少主人翁精神，就会产生行政不作为现象发生。
2．管辖权交叉。由于我国行政法律、法规的规定多而杂，难免产生管辖权交叉现象，根据这个法律归甲管辖，而根据另一个法律则归乙管辖，这种现象导致一些部门盲目寄希望于其他部门，产生不作为结果。（李艳梅、董翔宇，20__）
3．责任追究力度不大。现在我国的行政立法大多是针对行政相对人的，而对行政主体的规范却很少，即使有也没有责任承担方面的具体规定，这样就容易导致行政主体怠于履行义务，产生行政不作为违法现象。
4．监督机制没有发挥应有作用。现在我国的行政监督机制很多，包括权力监督、司法监督等等，但是监督不力现象确实存在。主要原因是监督机构过于分散，实际上形成了多头管理；监督程序也不完善，操作不规范等。
（二）行政不作为的危害
1．社会危害。行政不作为是行政主体不做或少做权限内该做的事，该为而不为法定职责，严重阻塞国家法令的畅通，使国家本应发挥重大作用的法律法令削弱、收缩，使行政相对人乃至社会公共利益得不到应有的维护。这对我国现阶段建设法治国家有极其坏的影响，有很大的社会危害性。（黄德林、夏云娇，20__）
2．行政主体。对行政主体而言，过多的行政不作为必将导致其在广大人民群众和行政相对人心目中的印象恶化，这对行政主体的长远发展是很不利的，对行政主体实施具体行政行为时也会遇到很多不必要的麻烦，不利于行政主体依法行政。
3．行政相对人。行政不作为对行政相对人的影响是最大也是最直接的。国家行政机关及其工作人员，通常是以作为和明示的方式实现国家的行政管理职能，这种管理职能是法律赋予的必须履行的硬性规定。但如果国家行政机关及其工作人员以不作为的方式不履行或拖延履行应当履行的法定职能，就会导致行政相对人合法权益受到侵害。
三、行政不作为的救济理论
（一）行政不作为的救济途径和立法现状
1．行政不作为的救济途径。目前，行政不作为的救济途径主要有行政复议、行政诉讼、行政赔偿三种。（胡建淼，20__）行政复议是行政系统内部解决行政争议的一项重要的法律制度，在当今世界各国和地区广泛存在，只是名称和具体内容各有不同。如法国称之为"行政救济"，英国称之为"行政裁判"，美国称之为"行政上诉"，日本称之为"行政审查"，韩国及我国台湾地区称之为"行政诉愿"等。所谓行政复议，是指自然人、法人或其他组织认为具体行政行为侵害其合法权益，依法向法定的行政机关提出申请，由法定的行政机关进行受理、审查，并做出相应决定的监督行政制度的行政救济制度。行政诉讼是指公民、法人会其他组织认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益时，依法向人民法院提讼，由人民法院对这一具体行政行为是否合法进行审查并做出裁判的活动。它是行政救济的一种终极方式。行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法执行职务时，对公民、法人或其他组织合法权益造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。（皮纯协、杨成福，20__）
2．行政不作为救济的立法现状。由于行政不作为救济主要有上述三种方式，所以相应的应适用《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政诉讼法》、《行政复议法》）的相关规定。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）是相对人受到损害后要求国家赔偿的法律依据。复议、诉讼、赔偿三大救济手段在《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》的保障下发挥了相应的作用。《中华人民共和国宪法》第41条规定："中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。""由于国家机关和国家工作人员侵犯了公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。"上述规定的"国家机关"自然包括行政机关，"违法失职行为"也包含行政不作为行为。在根本大法中我国已将行政不作为纳入了救济范畴，这在法制建设上有极其重要的指导意义。虽然我国法律对行政不作为的救济已有许多规定，但是，还有待于全面深入的研究并完善，否则，不利于对行政相对人合法权利的保护，不利于依法治国战略的实施，不利于和谐社会的构建，同时还会滋生腐败现象，严重影响行政机关的形象。
（二）行政不作为救济原则
1．行政内救济优先和司法最终救济原则。在我国，行政内救济主要指行政复议。行政内救济优先和司法最终救济原则，是指相对人应首先通过行政内救济保护自己的权利，当行政内救济不能解决或当事人对行政内救济的解决结论不满意时可向法院提讼，请求救济。（林莉红，1999）美国通过判例确定的穷尽行政救济原则就是行政内救济原则的体现。即除规定外，当事人在寻求救济时，首先必须利用行政机关内部存在的最近和最简便的救济手段，然后才能请求法院救济。行政内救济可能出于法律，也可能出于行政法规的规定。不论何种情况，法院为谨慎起见，要求当事人首先利用行政救济手段。与穷尽行政救济原则相关，美国法院在审理行政案件时适用的又一个规则是当事人未在行政程序中提出的问题，不能在司法审查中提出，其理由是没有给予行政机关首先考虑和解决问题的机会。美国的规定充分肯定了行政内救济的地位，肯定了行政机关拥有解决问题的权利。
2．救济机构地位的独立性原则。救济机构地位的独立性原则，要求实施救济的机构应当保持独立的地位，特别是在机构设置上保持独立，从而使得救济机制在动作时既不偏袒原告，也不偏袒被告。实施救济的机构无论是复议机关还是人民法院，都应保持独立地位，自主行使权利，不受任何个人和其他组织或部门的控制。这种独立性在很大程度上可以理解成中立性，不偏袒任何一方，特别是不能偏袒行政主体一方。（周佑勇，1997）在我国，行政机关是权力机关的执行机关，这样的地位决定了其与相对人发生冲突时，无形中占有优势地位。特别是在行政内救济中对行政主体一方 的偏袒现象时有发生，极大地损害了相对人的利益，败坏了社会风气。因此，强调救济机构的独立地位尤为重要。强调"在机构的设置上保持独立"要求行政救济机构与行政机关中的其他部门分离，具有专门的组织体系和专业人员，不受其他部门和人员的支配和控制。（李艳梅、董翔宇，20__）
（三）对现在我国行政不作为救济理论的浅见
1．对我国三大救济方式的总体看法。虽然我国有三大行政救济方式，也有三大相关法律规定，但是细究起来，我国行政不作为的救济制度并不完善，尚存在诸多问题，无论是在相关的救济条款还是救济原则、救济范围等方面都或多或少的存有缺陷，有待完善。（王周户、王麟，20__）本文拟通过理论和立法方面的完善，进一步寻找阻碍司法实践中各项救济措施落实到位的原因，并加以解决。
2．我国行政不作为救济理论之具体缺陷。第一，行政不作为的救济对象欠确切。《行政诉讼法》、《行政复议法》和《国家赔偿法》对行政不作为的救济对象均有规定。《行政诉讼法》第11条规定了人民法院受理公民、法人、其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；认为行政机关没有依法发给抚恤金的。《行政复议法》第6条规定，有下列情形之一的公民、法人或其他组织可以依照本法申请行政复议：认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证的证书，或申请行政机关审批登记有关事项，行政机关没有依法办理的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。从上述规定可以看出我国法律主要采用列举式规定了行政不作为的救济对象，即申请行政机关颁发许可证、执照、资质证和资格证的；申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的；申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的。在这三种情况下，行政相对人可以提起行政复议或行政诉讼，符合国家赔偿条件的还有权获得国家赔偿。但是，根据行政主体行使职权的条件不同，可以将行政行为分为依申请的行政行为和依职权的行政行为。而我国《行政复议法》和《行政诉讼法》未将依职权的行政不作为纳入救济范围，救济对象规定的范围过窄。第二，行政不作为的救济范围过窄。根据我国法律的规定，行政不作为的救济范围是侵害相对人合法权益的具体行政不作为。但与此相对应的侵害公共利益的行政不作为以及对抽象行政不作为的侵害在我国却得不到有效的法律救济。对于侵害公共利益的行政不作为，它所造成的后果，大多体现为直接侵犯了具体行政相对人的合法权益。但在某些情况下，行政不作为也有可能侵犯公共利益。比如公安机关对在公共汽车上盗窃该车上公共物品的小偷放任不管，就损害了公共利益和公共秩序。既然实践中存在这种侵害公共利益的行为，那么在立法上就应相应地做出规定，使立法进程与现实发展和谐一致。这不仅有利于相对人权利的保护，更有利于整个社会秩序的良好发展。对于侵害相对人权益的抽象行政不作为来说，因为抽象行政不作为是行政主体针对不特定的人或事做出的具有普遍意义的行政不作为，表面上与行政相对人关系不大，所以通常不为人们所重视。但是现实生活中确实有抽象行政不作为的现象存在，既然有抽象行政不作为现象存在，就应建立一个合法的审查机制，特别是司法审查机制，从而解决这些问题。通过相应的司法审查机制对抽象行政行为进行救济的做法值的借鉴。因此，我国应允许利害关系人申请废除或修改已丧失存在依据或与目前形式相悖的行政法规和规章，只有这样才能使涌现出的各种问题得以及时地发现，并且做到有法可依。第三，我过现行法律法规对行政不作为的具体表现形式没有做出明确规定，这样对行政主体行政不作为难以定性，对行政不作为的认识也难以上升到理性层面，导致行政主体有时候都不知道一个行为是不是行政不作为，对处于相对弱势的行政相对人来说更加糊里糊涂，这样既不利于行政主体的自身建设，也不利于维护行政相对人的合法权益，更不利于法院和行政复议机关解决问题。
