时间：2022-11-25 12:50:47
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇扶贫案例，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
自20世纪80年代中期以来，历届贵州省委、省政府始终将扶贫开发作为“三农”工作的重中之重。1988年，时任贵州省委书记的同志就亲自倡导建立了以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为主题的毕节试验区，为全省解决贫困和生态恶化问题提供了一条有效途径。随后，“晴隆模式”、“印江试点”、“长顺模式”……一个个扶贫开发的途径、模式在贵州落地开花，极大地改变了该省贫困落后的面貌。20多年来，贵州的贫困人口已由1300万人减少到2010年的约505万人，扶贫开发工作取得历史性突破。2010年12月召开的贵州省经济工作会议上，贵州省委书记向绝对贫困下“战书”：未来10年，贵州要向绝对贫困发起“总攻”，确保在“十二五”期间，贫困人口减少300万人以上，2020年全部解决505万人的贫困问题。
1. “十二五”时期我国将向绝对贫困发起“总攻”
党的十七大提出确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标，把基本消除绝对贫困现象作为一项重要指标。“十一五”以来，我国的扶贫开发各项工作取得了突破性的成就，贫困人口由2005年的6431万减少到2010年的2688万，5年年均减少748.6万。扶贫开发工作重点县农民人均纯收入“十一五”期间年均增长10.28%，比全国平均水平高出0.95个百分点，扭转了“十五”期间重点县农民人均纯收入增长低于全国平均水平的状况，贫困地区基础设施社会事业全面加强，县域经济较快发展，生态环境进一步改善，《中国农村扶贫开发纲要（2001―2010）》目标如期实现。未来10年，我国将把基本消除绝对贫困现象作为扶贫开发工作首要任务，把连片特困地区作为主战场，力争到“十二五”末，贫困人口显著减少；到2020年，基本消除绝对贫困现象。
国务院扶贫开发领导小组办公室主任范小建2010年底在接受《望》新闻周刊专访时表示，“十二五”期间扶贫开发能否取得更大突破，关系着到2020年全面建设小康社会目标的实现。仅从数量上看，按照中国2009年确定的1196元的标准，中国还有3597万贫困人口；如果按照世界银行的标准则还有1.5亿人。随着经济的增长，减贫的效应在逐渐递减，贫困人口规模大，而返贫的压力也不断增长，扶贫开发工作中诸多“硬骨头”还需要啃。
范小建指出，“十二五”期间及今后十年，我国扶贫开发将着力于统筹城乡发展，巩固大扶贫格局，立足于遏制发展差距扩大，实施有利于贫困地区、贫困人口的发展战略，完善国家扶贫战略和政策规划体系。以提高贫困人口的收入水平和生活质量为主要目的，以培育主导产业和增强发展能力为中心任务，以提高贫困人口的基本素质和能力为重要手段，加大扶贫开发投入和工作力度，加快全面建设小康社会进程。
2. 贵州成为全国扶贫攻坚的“硬骨头”
贵州高原曾经是一片贫瘠封闭的土地。近年来贵州扶贫开发尽管取得很大成绩，但由于贫困面大、贫困程度深，包容性增长和社会公共事业均等化历史欠账极为严重，仅2009年，农村贫困人口还达555.3万人，占全国3597万贫困人口的15.4%，居全国第一；贫困发生率为16.5%，居全国第二；全省农民人均纯收入3005元，仅相当于全国平均水平的58.3%。贵州由此成为全国扶贫开发的主战场，成为全国扶贫攻坚的“硬骨头”。
在这样的背景下，贵州历届省委省政府以系统思维和整体制度安排，决计破解事关重大民生和制约贵州发展的瓶颈，为扶贫开发提供有利条件，特别是他们加快以交通和水利为重点的基础设施建设，为改善农村基本生产生活条件打下坚实基础；着重调整种养业结构，极大地促进农民增收；加速推进城镇化，促进县域经济快速发展，增强对农村辐射带动能力。“十一五”期间的贵州，共投入中央和省级扶贫资金140.72亿元，社会帮扶资金14.74亿元，实施扶贫项目5万多个。
进入“十二五”，贵州扶贫开发站在了一个崭新的历史起点上。由于全国经济发展不平衡，贵州依然是全国贫困人口最多的省份，扶贫开发形势严峻。2011年，贵州有农村贫困人口505.3万人，居全国第一。全国7个贫困人口中贵州就有1个，贵州6个农民中就有1个是贫困人口。贵州贫困发生率为14.5%，居全国第二。贵州省现有50个国家级扶贫开发工作重点县、33个扶贫工作任务县，重点县分别占全省县级总数和全国重点县总数的56.8%和8.4%。全省有100个一类贫困乡、545个二类贫困乡、289个三类贫困乡、13973个贫困村，贫困村数占全省村级总数的58.2%，占全国15万个重点贫困村的9.3%。全省3个民族自治州，农民人均收入与全国30个州平均水平的差距，由2001年的2.5元，扩大到2008年的522.5元；农民人均纯收入、人均国内生产总值、人均固定资产投资、人均财政收入，分别相当于全国30个州的83%、52%、46%和52%，且多数指标低于10个藏族自治州。贫困劳动力小学以下文化程度占61%，平均受教育年限仅为6.1年，比全省低0.9年，比全国低2.4年。扶贫开发，对于贵州来说，依然是一道未解难题。
关 键 词：农村扶贫资金；科层损耗；委托
中图分类号：F812．45 文献标识码：A 文章编号：1005-0892(2007)06－0031－05
在我国扶贫实践中，中央政府作为行动主体，采用特定的经济、社会手段实现特定扶贫目标，这一过程通常是通过政策传递与行政指令实现的，其中政策的有效实施是保证扶贫目标得以实现的一个重要方面，对扶贫资金效率有直接影响。在现实中，各级政府机构本身作为理性个体，其利益诉求很难与初始政策制订者完全吻合，结果是设计成统治者偏好最大化的政策，却可能扭曲成使政策执行机构受惠。我国转型期的社会特征、贫困地区的财政约束以及依区域原则组织的经济体制，使政府政策呈现灵活性强、不确定性大、密集度高以及传递环节多等特点，加剧了这种科层损耗。
一、参与主体及委托关系
1．扶贫资金传递过程中的参与主体
中国政府的农村扶贫和城市扶贫具有完全不同的组织系统。农村扶贫组织系统的最大特点是多部门参与，一些部门负责管理中央和地方政府的专项扶贫资金，另一些部门则主要负责各类扶贫项目的实施。这种制度安排一是为了适应农村综合性的开放式扶贫方式的需要（不像城市的扶贫那样只提供生活补贴）；二是为了动员已有的各类政府职能部门参与到扶贫工作中并发挥它们的专业优势；三是为了降低扶贫的管理成本（避免设置过于庞大的专职扶贫部门）。
但是，多部门参与农村扶贫带来的一个问题就是部门之间的协调更加困难，而协调不好则可能影响整个扶贫工作的效率。为了协调各参与部门之间的关系，从中央到地方都成立了各级政府的跨部门扶贫领导小组，在领导小组之下，成立了专门的扶贫开发办公室。中国政府的农村扶贫组织结构见图1。
2．扶贫资金传递过程中的委托关系与博弈关系
由于多个参与主体的存在，在中国农村扶贫资金传递过程中，存在着委托关系，如决策环节与传递环节的主体间存在委托关系，在同一系统的上下级之间也存在一种委托关系。但是由于开发式扶贫模式的政府性质所决定，这种减缓贫困的委托权安排有以下两个特征：第一，存在多个委托人，每个委托人都拥有控制权和监督权；第二，每个委托人既是委托人又是人，即政策制定者同时也行使政策实施者的权力，从而使委托权的监督变得更加困难。按照利益集团的理论，当农村开发式扶贫模式的运行中存在这种多重委托关系时，不同利益集团的利益诉求将对模式的整体运行效率产生影响。[1]
财政扶贫资金的传递在中央一级存在着财政、发展改革委等多个委托人，每个委托人又是决策环节重要利益主体，都具有相关政策的制定权，因而常常由于部门之间不同利益取向导致决策矛盾。而且，每个委托人的人，即下级相关部门都会受到不同取向的限制，例如，财政部门可能受到保工资、保行政经费等职能的影响，发展改革委部门可能受到直接确定投资项目的利益诱惑。因此，这种纵向一体化的委托关系使监控系统更多地表现在部门内部的监控，也就容易受到每个委托人具有的其他职能的影响，从而加大监控成本，甚至使监控失效。其次，决策主体同时行使传递主体的职能，这样委托人同时又是人，作为人的委托人的工作努力水平是由其自身评定的，在存在自身利益诉求时，其监控就更加困难。
二、扶贫资金传递过程中的博弈过程
1．扶贫政策传递及实施的博弈过程
扶贫项目传递及实施过程同时涉及多个利益主体，各利益参与主体在利益最大化假设条件下进行决策，各级参与者们为寻求最优结果而采取不同的行为，[2]因而在制定扶贫决策的中央政府或高层地方政府与实施扶贫项目的地方官员之间构成了一种博弈关系。地方官员能否有效贯彻上层政策取决于两大因素：首先，执行者有自己的效用函数，地方官员对扶贫政策的认识和处理受到既定利益结构的影响；其次，中央政府或高层地方政府监控地方官员的行为也要花费成本。这两种因素博弈均衡达到的那一点，决定了扶贫政策能够被有效执行的程度。
可以通过一个简单的几何图形来对扶贫项目与扶贫资金传递过程中，地方科层损耗产生的过程、影响因素及其存在对扶贫政策预期社会效益的影响进行描述。图2描绘了中央决策层期望效益与地方官员利益的关系，以及地方科层损耗产生的过程，该图假设了扶贫政策的权威性，即贯彻之必定能够给社会带来良好效益。
（1）扶贫资金高效实现的理想状态是扶贫项目效益与贯彻执行扶贫政策的地方官员利益完全一致的状态，如图OG线，也就是我国一贯以来强调的“人民公仆”――地方官员的利益就是贯彻扶贫政策所产生的社会效益，没有自己的私利。在这种状态下，扶贫政策创造的效益就是三角形OGD的面积。
（2）实际上，扶贫政策与地方执行者的关系却不是直线关系，而是如图中的OCG所示曲线。在理想状态下，当地方官员获取了D1的效益时，扶贫政策将产生P1的社会效益。但当关系是OCG曲线时，当地方官员获得D1的利益时，扶贫政策却只带来P2的效益，扶贫政策预期效益损失P1－P2，而扶贫政策预期效益的损失就成为了地方官员利益的增加额部分D1－D2，这就是中央扶贫政策的地方科层损耗。
（3）曲线的曲率越大，越凸向角ODG，则地方官员对于扶贫政策的扭曲越大，如图中虚曲线所示。反过来，曲线越接近直线OG，扭曲就越小。
（4）本来扶贫政策、规则在理想状态下能够给社会带来三角形OGD面积大小的利益，但是由于曲线的存在，这部分利益缩小成了图形B所示的面积，图形A为地方科层损耗――被扭曲后用来谋求地方官员利益。可以看到A和B的彼此消长关系，甚至可以根据这一图形计算出一项或多项扶贫政策的扭曲率 。
基于上述分析，在设计扶贫政策博弈的实施机制时，应当从两个方面来认识扶贫政策实施机制的有效性：内生性与强制性。首先，扶贫政策（博弈规则）的理想状态是在政府-社会的博弈过程中产生的，从整个社会的角度来看，参与分工的人们出于自我利益会选择和创造出对他们各自而言成本最小的契约和约束机制。也就是说，一项扶贫政策的形成和执行，应当是与此扶贫政策相关的所有博弈参与人共同博弈的结果，只有这样，该扶贫政策才能被博弈各方遵守并自动执行。其次，机会主义行为假设、现代交换关系的复杂性以及信息不对称等因素，都构成了扶贫政策实施机制必须外在强制设立的原因。此时，扶贫政策实施机制的有效性取决于违约（公共政策寻租行为）成本的高低，违约成本越高，则违约行为越少。
2．扶贫政策科层损耗的产生机制与效应
下面通过构建相关模型，进一步深入阐述政策传递过程中地方科层损耗的产生机制、博弈结构及其效应。假定在这个模型中只存在两个博弈主体，一是制定扶贫政策的中央政府，一是执行政策的地方官员。
首先，从地方政府官员收益来看。地方政府官员的收益由其不同的扶贫政策执行行为决定，假设给定中央扶贫政策，地方官员只有两种行为选择：a贯彻执行和b扭曲扶贫政策，无论采用哪种行为，地方官员都要付出一定成本，行为a的成本为C(a)，行为b的成本为C(b)，其中，成本C(a)为地方官员贯彻扶贫政策过程中所进行的调研、排除障碍等活动付出的成本；成本C(b)（违约成本）则包括地方官员扭曲扶贫政策获利所付出的成本，以及该行为被监督机关发现予以惩罚所付出的成本。用U贯彻和U扭曲来分别表示地方官员贯彻中央扶贫政策或扭曲中央公共政策所获得的个人效益，有：
为地方官员固定工资，P(a)为当地方官员采用行动a时，中央扶贫政策所产生的效益，B为中央政府对于地方官员的政绩奖励系数，即地方官员的努力产生一分扶贫政策效益，就给予其B单位的奖励，这个奖励包括荣誉、奖金、晋升机会等等。
以上分析得到的结论就是，扶贫政策期望效益U中央是地方政府官员的贯彻扶贫政策行为成本C(a)的减函数，贯彻扶贫政策行为成本越高，则扶贫政策期望效益越低。[3]反过来，如果中央政府想要保证扶贫政策期望效益的最大化，就必须使地方官员贯彻扶贫政策的行为成本最小。
扶贫政策期望效益是地方官员“扶贫政策扭曲”行为成本C(b)的增函数，即地方官员进行“扶贫政策扭曲”的成本越高（包括完善的监督体制和对“扶贫政策扭曲”的大惩罚力度），地方官员就越不会扭曲扶贫政策，从而扶贫政策的期望效益就越高，就越能得到贯彻执行，效果也就更明显。
三、扶贫政策传递损耗的经验证据
这里以我国1999年开始试点的退耕还林政策在执行过程中出现的问题为例对上述分析加以说明。
退耕还林工程是我国为解决贫困地区水土流失、土地沙化等生态问题而采取的重大举措，其作为一项生态环境政策，具有公共性，其贯彻实施是依托于一定利益集团的。[4]在这一利益集团内，一方面，退耕还林事关贫困地区经济发展以及国家生态安全，具有集团的整体利益；另一方面，退耕还林行动中的中央政府、地方政府又具有完全不同的集团收益，甚至是个人利益。
从中央政府（扶贫政策制定者）角度来看，退耕还林政策是国家生态环境建设之必须，也是其有意识调整土地使用结构之举，相比其所需支付的成本而言，收益更大。而从地方官员的角度来看，虽然其执行退耕还林政策能够获得相应的政治安全和荣誉收益，但从其将承担的成本来看，一方面执行政策需要一些直接费用，另一方面由于土地农业化受限而引发地方财政减少，还要动用大量地方财政；同时，随着退耕还林进程加快，深层次的问题不断显露出来，如生态移民等问题，可以说地方政府官员如果贯彻执行该政策，将面临边际直接成本不断提升（表现为C(a)较大），而相应边际生态效益、经济效益却递减的局面（表现为P(b)不断减小，且B较小）。据有关部门测算，仅重庆市巫溪一个县，就因退耕还林减少地方财政1000多万元。
由于贯彻执行退耕还林政策带来的预期利益（U贯彻）要小于消极甚至扭曲对待该政策而能够带来的利益（U扭曲），因此，地方官员面对该政策较为理性的行为则是将资源配置给边际收益更高的产业和部门，将土地优先用来发展当地经济，而非“还林”。这样，在退耕还林政策执行过程中，由于政策科层损耗的出现，就不可避免地产生地方政府消极对待退耕还林，甚至于将退耕还林过程中引发的矛盾扩大化，有意识曲解中央关于退耕还林的相应补偿政策，占用退耕土地用于其他产业等不良现象，使退耕还林政策不仅难以达到预计效果，反而有受到群众反对的危险。
按照上文所分析的，要保证退耕还林政策的有效实施，首先要充分听取各地建议和意见，根据不同地域的不同情况（地理特点，森林分布状况，各地财政状况等）予以分步、分类地实施和指导，而不是一步到位地强行贯彻；其次应当及时调整相关地方政府官员政绩考核机制，加大P(a)和B值，使退耕还林的收益从中央逐步扩散到地方政府；再次，强化监督机制和加大对扭曲执行相关政策行为的打击力度，[5]即增大F(b)和p值。总之，在退耕还林政策制定过程中，必须将可能出现的科层损耗考虑在内。
四、结论与建议
1. 厘定政府扶贫政策过程，力求扶贫政策过程的科学化和民主化
长期以来，我国政府的扶贫政策都属于供给主导型扶贫政策，带有较强的强制性，因而中央政府的意愿扶贫政策供给与下级的实际需求可能并不一致，并没有建立在“一致同意”的基础之上，这就为地方政府“修正”上级意愿扶贫政策留下了空间。扶贫政策过程也可视为布坎南的政治权力交换过程，在这个过程中，如果缺乏“全体一致同意”，这个权力交换过程就不具备合法性基础。然而现实中，组织之间和组织内部的信息交流和横向联系则由于人们的讨价还价而使协调成本难以承受，因此，一方面，应当根据在确保扶贫政策的稳定性、统一性和权威性的基础上保持一定的灵活性的原则，确认政府的扶贫政策主体，即到底谁有权解释扶贫政策，有权修正扶贫政策，并按照宪法规范政府部门的职能与权限；另一方面，完善扶贫政策相关各方对于扶贫政策制定的参与机制（如听证会制度），将下级实际需求纳入扶贫政策编制考虑范围，实现政府决策的科学化和民主化。
2. 积极转变政府职能，培植社会中介组织
政府职能的重新定位关键在于寻找政府和市场之间的有效结合点，达到最大限度减少两种体制下职能实现的功能弱点，发挥功能强点的目的。我国传统行政体制中之所以存在所谓“文件偏好”、“扶贫政策偏好”等现象，就在于行政等级计划组织过于介入社会过程，权力支配的社会资源过于庞大，“扶贫政策租金”丰厚。转变职能就是要给政府设限，通过减少不必要的统制来减少公共政策中的“租金”。这就需要大力培植社会中介组织，如服务型、经营型、监督型、自律型等中介组织，以之逐步取代政府在经济活动中无所不能的角色。
3. 建立扶贫政策对话渠道和反馈机制，进行扶贫政策地方科层损耗的案例统计和数量研究
建立中央政府与社会公众关于扶贫政策制定和执行情况的对话渠道，绕过地方政府对扶贫政策的编制和执行进行审查，使政绩考察机制立足于社会公益状况，提升政绩奖励系数，使地方官员的贯彻扶贫政策行为得到最大鼓励，并加大监督力度。对扶贫政策的地方科层损耗进行案例收集和数量统计研究，主要是确定把地方政府对扶贫政策的正常“修正”行为和“公共政策寻租”行为在量上、质上的区别，使地方科层损耗能够得到量化统计，便于考察地方官员政绩，从根本上提升违约成本。通过积累案例和经验，为完善政府扶贫政策过程提供经验支持，即将扶贫政策的地方科层损耗纳入扶贫政策过程。
4. 扶贫政策制定过程中，应充分考虑执行官员群体的利益，尽可能缩小政策制定者与执行者之间效用函数的差异
从分析图中可以看出，扶贫政策的预期社会效益与地方官员利益之间存在此消彼长的关系，说明扶贫政策效用与地方官员的个人效用存在较大差异。因此，要保证扶贫政策预期效益的实现，就必须要出让一部分利益给地方官员，以换取他们机会主义行为的减少，实现这一过程可以通过设立科层损耗基金，对政府官员施以“年功奖金”，如养老金、廉政奖金等形式，减小中央政府和地方官员的效用函数差异，以一种经济激励的方式使地方官员放弃“扶贫政策寻租”的短期行为，实现由权力支配和道德约束向利益激励机制和规范支配机制的转换，从而最大限度地保证扶贫政策的有效执行。
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参考文献：
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【关键词】追诉时效制度；追诉时效的起算点；案例；刑事司法实务
【中图分类号】DF613 【文献标识码】A
前 言
追诉时效指是追究犯罪人刑事责任的有效期限，在此期限内，司法机关有权追究犯罪人的刑事责任，超过了此期限，司法机关就不能再追究刑事责任。因此，超过追究时效，意味着不能行使求刑权、量刑权与行刑权，因而导致刑罚消灭。应用这个追诉时效时追诉期限的起算点很重要。
《刑法》第89条第1款规定了追诉期限的起算点。这个条文规定“追诉期限从犯罪之日起计算；犯罪行为有连续或者继续状态的，从犯罪行为终了之日起计算”。这个“犯罪之日”是“犯罪成立之日”的意思。具体地说行为犯的场合是犯罪行为实施之日，结果犯的场合是结果发生之日。[1]、[2]行为犯中的单纯行为犯（也称举动犯）是指行为人只要单纯地实施刑法分则所规定的构成要件的行为就足以构成犯罪，而无须发生一定的犯罪结果。结果犯是指一种观点认为以法定的犯罪结果的发生作为犯罪既遂标志的犯罪；另一种观点认为结果犯是以法定的犯罪结果发生为犯罪成立要件的犯罪。
还有《刑法》第89条第1款上的“连续或者继续状态”是什么？就是连续犯及继续犯的意思。[3]连续犯是指行为人基于同一的或者概括的犯罪故意，连续实施数个独立的犯罪行为，触犯同一罪名的情况。继续犯是指行为从着手实行到由于某种原因终止以前一直处于持续状态的犯罪，典型例是《刑法》第238条规定的非法拘禁罪。还有学说上认为状态犯也是犯罪完成及已遂的同时，犯罪也随之终了，不管是否存在法益侵害状态的继续，都不影响追诉期限的起算点。[4]状态犯是指随着法益侵害结果的发生，犯罪便终了，但法益侵害的状态仍然处于持续状态的犯罪，典型例是《刑法》第264条规定的盗窃罪。[5]但是实务上有和这个理论不同的处理被做的案件。本文的目的是探求《（2010）扶刑初字第100号》案件的理论背景。
一、事件概要
问题的案件是《（2010）扶刑初字第100号》，是2010年12月9日在河南省的扶沟县人民法院判决的。事件概要如下。
1997年洪某（另案处理）投资经营某个毛纺厂。2000年以来该企业未参加企业年检，已丧失经营资格。2003年9月，周口市对扶沟县下发了200万元的扶贫贴息贷款计划。洪某得知这一情况并与被告人王某商量后，于2003年10月22日、11月3日去扶沟县扶贫办开具虚假扶贫贴息贷款确认书。被告人顾某在明知洪某利用他人个人身份证办理扶贫贴息贷款确认书的情况下，违反规定处理公务，为洪某开具了26份虚假扶贫贴息贷款确认书。2003年11月21日、11月27日洪某利用26份虚假的扶贫贴息贷款确认书及26份虚假的个人申请资料在扶沟县农行进行扶贫贴息贷款。被告人王某、韩某明知洪某利用他人虚假申请贴息贷款资料进行贴息贷款由自己使用，未对26份个人申请资料进行调查，就出具了虚假的扶贫贴息贷款调查报告，又制作了虚假的借款合同，致使洪某获得128.25万元扶贫贴息贷款归其个人用于毛纺厂的经营活动。2003年12月份，国家财政付给扶沟县农行补贴利息14，371.7万元。2008年3月31日，洪某偿还利息1.2万元。因经营不善该笔贷款本金至今未能归还。致使公共财产遭受损失。然后被告人顾某，因涉嫌挪用公款犯罪于2010年5月25日被扶沟县公安局刑事拘留，因涉嫌犯罪于同年6月9日被扶沟县公安局逮捕。被告人王某、韩某，因涉嫌挪用公款犯罪于2010年5月26日被扶沟县公安局刑事拘留。同年6月9日被扶沟县公安局逮捕。被告人顾某犯罪、被告人王某、韩某犯挪用公款罪，于2010年8月18日向本院提起公诉。
二、申辩及判决
该案件辩护人的辩护意见之一是“被告人韩某的行为即使构成违法发放货款罪，其行为已超过追诉时效，不应再追究其刑事责任。”但是法院认为“辩护人认为被告人韩某的行为属违法发放贷款，已过追诉时效。根据《刑法》第87条之规定，法定最高刑不满五年的，追诉期为五年。违法发放贷款造成重大损失的，应判处五年以下有期徒刑，本案中，洪某于2008年3月31日还偿还利息1.2万元，该案的追诉期应从2008年3月31日计算。因此，该案没有超过追诉时效。其辩护观点不予采纳。”还有这个案件的结论是“三被告人犯罪情节轻微，可对其免予刑事处罚”的。
三、这个案例上追诉期限的起算点的理论
这个案例出示违法发放贷款罪的追诉时效起算点是从偿还利息之日计算。为什么法院作出这样的判断？对违法发放贷款罪来说偿还利息的日期是什么？还偿还利息之日不是犯罪成立之日，也不是犯罪结果发生之日。这个案例上韩某的犯罪成立之日是出具虚假的扶贫贴息贷款调查报告和制作虚假借款合同之日，结果发生之日是洪某获得128.25万元扶贫贴息贷款之日。因此违法发放贷款罪既属于行为犯、也属于结果犯。但即使违法发放贷款罪属于行为犯或者结果犯，依据刑法的条文上也不能得出追诉期是还偿还利息之日的结论。如果这个案例有道理的话，可以得出：这位法官认为违法发放贷款罪属于状态犯，状态犯追诉时效的起算点类推适用继续犯。首先，如果违法发放贷款罪属于状态犯，可以认为直到偿还利息之日犯罪仍在继续。其次，状态犯的追诉期类推适用继续犯，才可以认为犯罪状态的终了是还偿还利息的日。但即使违法发放贷款罪属于行为犯或者结果犯，也并不属于连续犯或者继续犯，因此不能完成上述推定。还有在前文中已述及学说支持状态犯的追诉期限的起算点也是犯罪完成及既遂的同时。所以，这个推定也有不合理。但是不这样推定的话，难以说明本案偿还利息之日成为追诉时效起算点的理论。
讨论这个案例有怎样的必要性？笔者认为，近年来世界各国刑事司法都趋向于缩小适用追诉时效制度，如笔者的祖国日本也依据2010年的修改法律废止了杀人罪等的追诉时效。所以笔者认为，本案的法官为了缩小适用追诉时效，将本案最后的有关日作为追诉时效的起算点。但这并无法律条文上的依据。
四、结语
本文考察《（2010）扶刑初字第100号》案件追诉时效起算点的实务问题。结论是为了缩小适用追诉时效而没有适用法律条文。法院只出示了“追诉时效的起算是还偿还利息的日”，并没有说明这个结果的理论。
本案的判决是“三被告人犯罪情节轻微，可对其免予刑事处罚”。所以有关追诉时效制度的问题没有得出这样结论的必要性。因本案结果是“免予刑事处罚”，所以问题不大，关注者也少之又少，但从追诉时效制度的理论上来看，本案存在的问题很大。应说明为什么追诉时效的起算点采用偿还利息之日。以后要多多议论这样有疑义的案例的背景理论。
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[6]彭凤莲，郦毓贝.破坏金融管理秩序罪认定与疑难问题解析[M].北京：中国人民公安大学出版社，2009.
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贫困问题一直是威胁人类社会发展的一个难题，消除贫穷、实现人与人之间更加公平的收入分配以及发展机会，仍然是各国面临的主要挑战。我国作为世界上最大的发展中国家，近年来扶贫事业取得了很大成就。但由于区域发展不平衡、扶贫规模大，返贫现象时有发生，贫困地区特别是集中连片特殊困难地区发展相对滞后，扶贫任务十分艰巨。20世纪80年代以来，旅游作为一种扶贫的方式开始受到业界及国内外研究者的关注。英国国际发展局提出“面向贫困人口的旅游”（Pro-Poor Tourism，PPT），将旅游开发与消除贫困直接联系起来，旅游扶贫的目标在于贫困人口如何在旅游发展中获益和增加发展机会。亚洲开发银行2004年的《河北省经济发展战略研究》中，提出了“环京津贫困带”的概念，在京津冀协同发展中，由于河北省是京津地区发展的广阔腹地，长期以来环京津贫困带承受着双重抑制效应：生态恶化型抑制及保护压力型抑制[1]，为保证京津地区的发展，河北省在产业选择、资源开发方面受到限制。然而河北省环抱京津、旅游资源丰富，且河北省的贫困县区与旅游资源富集县区的资源吻合度高达80%，因此旅游扶贫成为了京津冀协同发展的选择之一。本文通过对旅游扶贫背景下环京津贫困带的旅游产业价值链进行分析，试图回答环京津贫困带在旅游产业价值链各环节的地域分布、价值流向、现有旅游资源及旅游市场环境情况下，如何通过产业链布局的调整缓解目前的旅游扶贫困境。
一、文献综述
价值链的概念是波特1985年首先提出的，认为每一个企业都是在设计、生产、营销、交付和服务的过程中进行种种活动的集合体[2]。将这些活动整合，通过价值链的形式为公司带来利润并为顾客创造价值，这可以从微观层面来解释一个企业的关键竞争优势。随着分工及专业化公司的出现，价值的创造不再局限于公司本身，可能是由位于不同地区、不同国家的不同公司创造，出现了宏观价值链的概念[3] [4]，宏观价值链包括全方位的增值活动，从产品或服务的构思设计阶段开始，到交付给最终消费者，以及回收处理的完整价值增值和实现过程[3] [5] [6]。如果把不同企业所处的产业流程连结起来，就是价值系统（value system），而产业链是产业价值系统的简称[7]。传统的旅游产业链多从旅游者需求或旅游产品生产带来的物质流动予以定义，然而芮明杰认为产业链的本质是以知识分工协作为基础的功能网链，通过知识的分工和知识共享创造递增报酬，为顾客创造价值[8]。在此基础上，张朝枝以旅游世界的硬核“旅游体验”为基础，认为旅游产业链是以知识为关联的网状结构，具有模块化的特征，技术的差异知识表象，实际上是围绕体验创造、生产与销售、提升的知识分工，并以此为出发点，将旅游产业价值链划分为旅游体验产品设计、旅游体验产品物质环境营造、旅游体验产品信息传递与销售、旅游运输服务、旅游体验产品生产与消费、旅游体验的二次消费、旅游体验产品精加工、旅游体验的物产消费服务、旅游体验产业链整合服务（见图1）。
如图1所示，以旅游体验为核心划分的产业链中，各环节对旅游体验产品赋予的价值各不相同，其分布成一条“微笑曲线”[9]。基于旅游体验的产业价值链为分析环京津贫困带的旅游扶贫提供了重要意义，让贫困地区对其地域内企业所属的产业链环节有了认识，而纵轴所代表的附加价值隐藏的含义也是追求附加价值的最大化。据此，本文将以旅游产业价值链的“微笑曲线”为理论出发点，通过分析环京津贫困带典型旅游扶贫案例，研究这一地域旅游产业价值链的分布特征，并进一步探讨假设在游客数量不变的情况下，旅游扶贫地区如何通过产业价值链各环节不同的地理空间配置，使产业链上的价值更多地流向贫困地区。
二、研究案例及研究方法
（一）研究案例
环京津贫困带位于河北省北部与京津接壤地区，由于冀北地区的贫困县与京津存在较大发展落差，并与京津存在很强的资源环境和发展关系，河北省发展改革委员会（2004）划定京津以北连片的张家口、承德两市所属全部县区和保定的易县、涞水、涞源共计24个县（区）为环京津贫困带（见图2）。该区域生态环境敏感，适合人类开发利用的土地面积不足总面积的30%，经济发展水平落后[10]。而这些贫困县环抱京津，为保障京津城市供水及免受风沙危害，它们的发展权利常常被限制，拥有较少的权益却担负较多的义务。由于紧邻京津客源地，又是旅游资源丰富，旅游扶贫成为了环京津贫困带的机遇和挑战。本文研究案例的选择基于既是重点贫困县区同时又拥有比较丰富的旅游资源，因此第一轮从环京津贫困带的24个县（区）选出国务院扶贫办2012年公布的国家扶贫开发工作重点县①，第二轮从名单中选出河北省旅游局公布的全省旅游强县，两轮筛选之后确定研究案例为4个县：张北县、崇礼县、丰宁县和围场县②。
2012年，张北、崇礼两县所在的张家口市全年共接待国内外游客2 118万人次，旅游收入128亿元人民币，丰宁县、围场县所在的承德市共接待境内外游客2 010万人次，全年旅游总收入162亿元人民币。作为两个市仅有的4个旅游强县，均出现在国务院扶贫办当年公布的国家扶贫开发工作重点县名单中，对这四个案例的研究能够帮助我们深入研究环京津贫困带旅游扶贫的制约因素。
（二）研究方法和过程
2014年7月至8月，笔者前往张北县、崇礼县、丰宁县和围场县进行田野调查，获取了大量一手和二手资料。一手资料主要来自结构化访谈，受访对象有县旅游局副局长、规划科科长、旅游景区管理人员、旅行社工作人员等，共16人。二手资料包括研究案例地历年的国民经济与社会发展公报、专项报告和各种政府文件等。
三、旅游产业链分布发展情况
（一）产业链两端高附加值的知识服务业环节对旅游目的地具有排他性
知识服务业是区域中心城市的产业核心，把专门化的人力资本、知识资本导入商品和服务的生产过程中，为区域发展提供强大的知识资本和人力资本支持[11]。对环京津贫困带旅游产业链的调研也印证，产业链最左端的旅游体验产品设计，如旅游规划、旅游策划设计等企业，以及产业链最右端的产业链现代化整合型服务企业均没有在调研的四个案例地发现，而这两个环节的企业基本来自邻近的北京和天津，如调研中的四个贫困县在不同时期均做过当地的旅游发展总体规划，且均由北京的旅游规划单位完成。
（二）随着产业链基本环节向中心靠拢旅游目的地产业价值份额逐渐扩大
在图1中，微笑曲线以生产与消费为中心点划分，左边为旅游体验的基本环节，右边为旅游体验的提升环节③。在环境制造环节，除了招商引资建设的景区、酒店的建设施工由投资方内部招标外，其余的景区建设、修缮都是景区自己负责，通过对四个贫困县旅游局及景区负责人的访谈了解到施工建设企业基本来自当地。旅游中介服务环节对旅游目的地旅行社的依赖度增加，到四个县的旅游团队都是在客源地组团，由当地旅行社地接。此外散客在这四个旅游目的地都存在对当地旅行社的单项服务需求。但在调研中也发现崇礼县的旅游中介服务相对薄弱，2011年该县才成立第一家旅行社，原因在于崇礼县主要是以冰雪旅游项目为主，游客一般采用“自驾+滑雪场门票”的旅游模式，在一定程度上抑制了旅行社服务的发展空间。在旅游产业链的运输环节上，调研的四个县均没有成立或组建当地的旅游交通运输企业或日常旅游运营专线，原因在于旅游运输与其他商品运输不同，是把旅游者运送到旅游目的地，出于效率与便利，均是自驾或租用客源地的旅游运输车辆，所以出行距离及出行模式导致运输环节是环京津贫困带旅游发展短板。
（三）随着产业链提升环节向右端递进，旅游目的地产业份额不断缩小
以生产与消费环节为中心点，右侧的旅游体验提升环节包括旅游二次消费、精品化、物产化和现代化。在旅游二次消费环节，目前调研四个贫困县的旅游商品以农业产品为主，基本由当地企业生产。而一旦旅游商品的设计与生产工艺要求提高，这些贫困县就不具备生产能力了，如崇礼县开发了一系列旅游纪念品，主要为摆台、挂饰、画册等，均由外地企业生产。旅游产品精加工环节，由于对产品策划、投资、基础设施建设要求较高，目前大部分地区在这块领域尚未涉足，只有崇礼县推出了“密苑云顶”山地养生项目，且由马来西亚云顶集团、卓越集团投资建设。在旅游物产化环节，旅游地产开始在环京津贫困带的旅游资源强县崭露头角，丰宁县大滩镇旅游度假开发区的“爱马社区”一期初步建成，崇礼县也正在建设以酒店式公寓为主的旅游商贸新区，访谈中了解到张北县也计划建设桦皮岭旅游地产项目。由于第二居所在国内还是一种比较新的生活方式，产业链环节上的房地产开发企业也处在探索发展期，如丰宁爱马社区地产开发企业拿出一半的房源做酒店托管，也体现出对环京津贫困带在旅游地产发展初期企业对市场不确定性的担忧。
（四）环京津贫困带的传统旅游产业位于价值链底端
如图1在各环节中，知识与价值的高低紧密相连。产业价值更高的恰恰处于产业价值曲线的两端，传统的旅游业处于价值曲线的底端。用这个图来观察环京津贫困带的旅游产业链分布，发现主要是为旅游者在旅游地提供吃、住、行、游、娱等服务的旅游企业群体，即处于价值链最底部的旅游体验产品生产与消费。一方面，由于环京津贫困带主要承接中心城市的周末近郊游憩，游程时间短且基本消费项目单一；另一方面受地区产业基础、资金条件的限制，环京津贫困带难以融入产业链两端的高附加值环节，区位优势未能转变为经济优势，形成了环京津贫困带的旅游扶贫困境。
四、环京津贫困带旅游扶贫困境的形成原因
（一）极化效应明显而扩散效应不足
极化空间是区域内部一定类型经济的聚集分布状态[12]。由于北京和天津两个中心城市强大的集聚作用，促使周边的生产要素向中心城市集聚，导致周边地区发展的机会减少。极化将会导致效率与自由化平等之间的鸿沟。就京津冀地区来说，在人口、资金、政策、创新等方面，北京市的极化效应比较明显，造成环京津贫困带旅游产业高素质人才流失，在知识、资本等生产要素上高度依赖中心城市。同时，北京的主导产业是高新产业和第三产业，其产业性质导致了中心城市对周边地区的关联度小、带动能力有限，从而造成扩散效应不足。极化效应明显而扩散效应不足是环京津贫困带旅游扶贫困境形成的外在原因。
（二）生态区位制约地区经济发展
生态区位是以生态学为指导，将生态学、地理学、经济学、系统学方法统一起来研究生态规划的区位论，目的是对生态单元、经济要素和社会生活进行最佳生态利用，从而有效地规划、组织和管理区域生态建设。在区域协同发展中，河北省是京津地区发展的广阔腹地，承担着京津风沙治理、退牧还草、湿地保护、水源涵养等生态建设任务，环境保护要求高。环京津贫困带生态环境脆弱，土壤风蚀沙化、水土流失情况严重，而这一地区位于北京、天津上风上水的位置，是中心城市的生态屏障。为了保证这些城市的水源及防治风沙，国家不断提高对区域资源开发和工农业生产的限制。生态环境脆弱、产业选择受限，制约了该地区的经济发展。环京津贫困带在京津冀地区的发展中承担了更多的生态责任而没有得到相应的发展权利和补偿。
（三）环京津贫困带融入京津地区发展能力弱
环京津贫困带经济发展水平低、产业关联度低、区域经济依存度低。旅游产业经营方式传统，尚未形成区域性特色旅游品牌，京津旅游市场开拓不够，旅游基础设施水平和服务能力不高，旅游产业基础相对较差，面向都市人群的休闲旅游发展滞后，虽然紧邻京津，区域内土地、劳动力成本相对较低，但未能将区位优势转变为经济优势。环京津贫困带融入京津地区发展能力弱，这是环京津贫困带旅游扶贫困境形成的内在原因。
五、环京津贫困带产业链发展思路
（一）实现京津冀区域旅游整体效益的补偿创新机制
根据“卡尔多改进”理论，区域合作发展的目标是实现区域整体正收益，即实现总财富最大化标准，区域合作的重要条件是区域内实现地区间的收益补偿，即用区域整体收益补偿一部分可能在改进中受损的群体。
由于京津冀地区区域内政府部门的行政能力、资源条件、经济发展水平等存在着明显的不平衡，势必造成利益分配上的不平衡。尤其是河北省在区域发展中处于明显的弱势，长期处于利益受损状态，却未能得到京津地区的合理补偿，导致多方面发展包括旅游业发展一直明显滞后于京津，地区发展的不平衡又将成为区域合作的阻力。区域效益补偿机制的缺失将导致区域旅游合作难以有效实现的负面循环。因此，在京津冀地区建立三方认同的区域旅游整体效益补偿机制是必须和重要的。
在补偿机制方面可以借鉴欧盟旅游一体化的经验，即通过成立区域旅游合作公用基金来进行利益补偿。在合作中成立公共基金，对于因为区域旅游合作而利益受损的组织、地区，可使用公共基金对其进行补偿，使其不要因为暂时的利益损失而放弃区域旅游合作，这样有利于区域旅游合作的长远发展。公用基金也可以用来奖励积极参与合作、依照规划要求发展的地区，可以起到激励的作用。在京津冀区域旅游合作的初期，由于河北省的旅游发展比较滞后和缓慢，公用基金将主要用于补偿河北省的旅游发展；而随着河北省旅游业发展渐好、收益增多，也可用于补偿京津地区为区域整体发展而受的损失。
（二）构建电子商务平台，提高价值链效率
在传统旅游产业链中，大型旅游中间商利用其销售渠道、采购优势、信息不对称性控制，使得大部分利润被旅游中间商获取而旅游目的地却没有得到多少好处。信息技术的普及可以弥补旅游目的地的这一劣势。通过应用电子商务打破了旅游产业链各成员之间固定的合作模式，产业链各企业之间不再延续传统上下游合作关系，可以跨环节联系、交叉联系，如旅游供应商不仅可以与多个旅游批发商协作，还可以越过批发商和零售商，直接向旅游者销售，从而提高价值链的效率。
（三）强化政府主导，推进产业转移
调研发现随着对技术、资本要求越来越高，旅游目的地产业参与份额不断缩小。由于贫困地区发展资金缺乏，当地政府一般通过招商引资，引入外来资本发展本地旅游产业，然而旅游业对地方发展既有乘数效应，也存在漏损现象，并且贫困地区更易漏损。外来资本的介入会导致贫困人口受益机会减少。因此，要发挥当地政府的的主导作用，通过政府的政策及资金支持，扶持旅游产业链环节上更多企业在当地发展，使产业链上的价值更多地流向贫困地区，帮助环京津贫困带克服后发劣势，形成有利于贫困地区发展的旅游产业链分布。
注释：
①见国务院扶贫开发领导小组办公室2012年的《国家扶贫开发工作重点县名单》：http：//cpad.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/FPB/fpyw/201203/175445.html.
一、现在存在问题及其原因
存在的问题：一是到村项目中，产业发展类项目所占比重也不高。二是在到户项目及措施中，产业发展类项目所占比重偏低，其中带动作用突出的加工业和乡村旅游业所占比重很低；总体上，产业扶贫项目安排不少，贫困村产业发展滞后。深入分析原因，主要有以下几个方面：
(一)没有认识到产业扶贫是脱贫增收的重要抓手。没有认识到产业扶贫是贫困户增收脱贫的基础性、根本性、长效性的举措，在实施其他脱贫路径时，忽略了产业扶贫。
(二)对产业扶贫工作存在畏难情绪。认为产业扶贫难度大、见效慢，存在急功近利思想，在工作推动、政策支持、资金安排等方面用力不够。
(三)没有利用好主体的带动作用。没有出台鼓励、引导、支持主体带动贫困户的政策，主体带动的意愿不强、积极性不高；虽然对带动主体投入较多，但是没有选好带动模式、没有建好利益联结机制，带动效果较差。
二、整改目标任务
根据我市粮、棉、油、果、茶叶等产业特点，推进特色种养业扶贫、光伏扶贫、乡村旅游扶贫、商贸流通扶贫、资产收益扶贫，力争产业项目、支持资金、主体带动、干部帮扶等覆盖所有建档立卡贫困村、贫困户，力争所有贫困村、贫困户至少发展一项产业或者参与发展一项产业，为村出列、人脱贫提供稳定、持续、有力的基础支撑。
三、主要整改措施
(一)精准选择脱贫产业。精准掌握贫困村、贫困户的资源、劳力、技能等产业发展条件，逐村逐户指导选择具有稳定性、长期性、持续性的产业。支持有条件、有能力、有意愿的贫困户发展特色种养、休闲农业与乡村旅游、商贸流通、农产品加工、手工业等产业。对无劳动力、无资源、无稳定收入来源的“三无”贫困户，以及无集体经济收入或集体经济薄弱、资源缺乏的贫困村，支持安排光伏扶贫工程项目，大力发展光伏发电等能稳定增收的产业。实施资产收益扶贫，推进资源变资产、资金变股金、农民变股东“三变”改革试点，支持贫困村、贫困户依托新型农业经营主体，以土地、山场、水面、设施、设备、帮扶资金等入股、托管的方式，或者以务工、就业等方式参与产业发展。
(二)加大政策支持力度。全面落实产业扶贫相关政策。完善扶贫小额信贷政策，对于有发展意愿、贷款意愿、还款能力或还款措施的贫困户，金融机构应给予贷款。大力推广户贷企用、分贷统还等模式，帮助贫困户通过土地、山场等资源和资金参股新型农业经营主体或其他经营主体，让贫困群众得到更多收益。鼓励和支持贷款贫困户购买贷款人意外伤害保险、保证保险等保险，分散贷款风险。对购买扶贫小额贷款保险的贫困户，财政可适当安排保费补贴。支持贫困户在发展种养业时参加政策性农业保险，贫困户承担的保费可从扶贫资金中支出。贫困地区新增建设用地计划指标优先保障贫困村、贫困户发展产业，生产设施、附属设施和配套设施的用地按照设施农业用地管理。
(三)增加项目资金投入。要加大产业扶贫投入力度，项目资金要早安排、早下达、早实施。到县财政专项扶贫资金、统筹整合使用的财政涉农资金要加大对产业扶贫投入力度，重点支持贫困村、贫困户发展产业，扶贫小额信贷资金全部用于产业扶贫。鼓励社会资本通过众筹、慈善等方式参与产业扶贫。
前言
精准扶贫是我国现阶段扶贫攻坚工作实施的一项方略和坚持的理念。公共图书馆作为公共文化服务机构，具有参与精准扶贫的职责和社会责任。公共图书馆有自身的特色文化和资源，能够在精准扶贫工作中利用自身优势，因地制宜地、创造性地为贫困人员服务，改变他们落后的生产和生活经验，并帮助他们获得生存和发展所需要的知识和技能。
一、公共图书馆开展精准扶贫具有自身的优势
1.政策优势
公共图书馆是由国家中央或地方政府管理、资助和支持的公益性文化事业单位，是开展公共文化服务的重要场所，是保障人民群众基本文化权益的重要阵地；同时，公共图书馆实行免费开放政策，免费为社会公众提供服务。换句话说就是，一，公共图书馆是全民的图书馆，即，全体国民都有权力享受图书馆提供的服务；二，公共图书馆的服务是免费的，即全体国民无论贫穷或富有都可以得到公共图书馆的无偿服务。公共图书馆的公益性单位性质和实行的免费开放政策保障了其参与精准扶贫的公益性、无偿性、纯粹性、可长期持续性和稳定性。
2.资源优势
公共图书馆拥有丰富的资源，既可以按实体与虚拟形态，分为图书馆实体资源和网上数字资源，即馆藏的各类图书、报纸、杂志、图片等资源和专供网上阅读查询的诸如联机光盘数据资源（主要是电子读物）、联机公共查询目录、Internet网上信息等资源；又可能按语言种类分为中文类、英文类、法文类、韩文类等资源；还可以将其分为显性资源与隐性资源，即可以听到、闻到、看到、触摸到的资源都是显性资源，而蕴藏在公共图书馆运营服务过程中不易被察觉和发现的资源则为隐性资源，如公共图书馆宁静幽雅的内部环境、各个角落读者专心阅读所形成的学习氛围等都是隐性资源，这些资源可以形成一股无形的力量激发读者们强烈的求知欲望。此外，公共图书馆拥有丰富的地方文献资源。这些地方文献资源如能加以有效开发利用，对于发展贫困地区特色旅游、特色农产品开发、特色文化产业等将大有裨益。
3.平台优势
随着全国文化信息资源共享工程、全社会公共文化服务体系建设等重大活动的不断深入开展，作为参与主体之一的公共图书馆的服务触角已深深扎入农村。无论是农村书屋、村镇图书馆建设，还是文化活动中心建设等都能看到公共图书馆的影子。公共图书馆文化扶贫网络已经遍布农村，这为扶贫开发工作搭配建了平台，疏通了道路，保障文化资源的共享与流通的通畅。
4.人员优势
公共图书馆担负着社会教育职能，开展社会教育是公共图书馆义不容辞的责任。因此，长期以来，伴随着图书馆事业的不断发展，公共图书馆已经培养出了一批接近地气、业务能力精湛、受广大民众欢迎和喜爱的教育队伍。这批队伍不少人曾从事过教育职业，有丰富的教学经验。其他人也在不断地参与教育实践活动中，成长壮大起来。他们能独立开展多各种类型的劳动知识和劳动技能培训，能熟练地进行阅读引导，能有针对性地开展图书推荐活动等。将这些人带入精准扶贫队伍中无疑会使整个队伍更具活力，更有效能。
二、公共图书馆开展的精准扶贫
1.开展以弘扬社会主义核心价值观为主的文化宣传教育活动
“要富口袋，先富脑袋”这是扶贫过程的深切体会。要富脑袋，就必须接受教育，获得知识。公共图书馆的特色文化扶贫工作，把教育做在了前面，尊重贫困地区和贫困人员的现实需要，开展针对性的文化宣传教育工作。但公共图书馆的文化宣传教育与一般机构的文化宣传教育不同，它弘扬的是社会主义核心价值观，即富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善。坚持育人为本、德育为先，帮助他们树立正确的人生观和价值观。
2.开展以精准配书为内容的送书下乡活动
公共图书馆的图书大部分通俗易懂，且种类繁多。有很多跟农业生产和现代农业相关的实用技术图书如：科学种田技术、畜牧水产养殖技术、林果栽培及保鲜加工技术、病虫害防治技术等；有很多扶贫类图书如：《摆脱贫困》、《反贫困行动》、《穷人经济学》等；还有很多跟休闲娱乐、养生保健等有关的图书。公共图书馆能够利用自身的馆藏资源和平台优势，根据贫困地区民众的需求，定期开展图书更换、新书配送等精准送书下乡活动。
3.开展劳动技能精准培训
每种劳动技能都有特定的受众，并不是每个人都适合做全能型人才，对于贫困地区的民众来说，拥有一技之长完全足以。因此，公共图书馆作为施教者，必须因人而异、因材施教公，根据贫困地区民众的不同需求努力做到精准施教。例如：共图书馆可以根据贫困地区发展特色农产品和农业产业的现实需求，邀请农业技术专家对贫困地区的农业科技能手、致富带头人等人员进行农业专业技术培训，由点带面，让一部分人先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕；也可以根据贫困地区转移劳动力的现实需求，开展诸如：计算机技能培训、家政服务技能培训、安全保卫培训、消防知识培训等。
4.开展以先进农业技术为主题的精准科普活动
先进农业技术的种类很多，例如可分为：先进的育种技术（杂交、太空育种等等）、先进的免耕直播技术、先进的养殖技术、先进的灌溉技术（滴灌、喷灌、大田膜下滴灌等等）、先进的农业机械技术、先进的温室暖棚技术等。公共图书馆可以根据贫困地区的现实需要先征集优秀先进农业技术成功案例，再在公共图书馆的科普活动中加以组织策划，结合贫困地区的实际情况再有针对性地向贫困地区进行宣传推广。
5.开展面向基层、走向基层的精准扶贫公益巡讲
开展面向基层、走向基层的扶贫公益巡讲是公共图书馆公益讲坛活动直面贫困地区、深入贫困民众的具体体现。常言道，三百六十行，行行出状元。邀请这些技术能手、成功人士随同公共图书馆的巡讲员一起走进贫困地区开展扶贫公益巡讲。当然，这里需要注意语言、民风民俗及受众文化水平的匹配问题。但是，把脱贫致富的意志、把积极向上的人生理念、把自立更生和自主创业的精神灌输给贫困地区的民众，改变他们现有的人穷志短的精神面貌，树立脱贫致富新观念是非常有必要的。
6.开展组织参观先进农业科技园区的精准扶贫活动
公共图书馆可以利用与农、林、畜牧业、科技等友好合作部门一同策划和组织贫困地区民众参观先进农业科技园区的活动，让贫困地区民众能走出去，丰富他们的知识，开拓他们的视野，并学习一些先进农业技术，为将来脱贫致富找路子。没有做不到，只有想不到，打开思路，找对方向，致富之路离他们就不远了。
7.开展利用地方文献服务特色农业产业发展的精准扶贫活动
一方水土养一方人，一方山水有一方风情。贫困地区也有自己的风土人情，如：当地风味饮食、婚庆习俗、特色歌舞表演、传统手工艺等。这些都是贫困地区的重要资源，将这些资源加以开发利用，对推动当地特色农业产业发展是非常有帮助的。如将民俗文化与乡村旅游融合发展，在乡村旅游日益升温的今天，极有可能打造出一个集自然景观、民俗风情为一体的文化旅游品牌。公共图书馆拥有丰富的地方文献资源。这些记录着当地历史、地理、政治、经济、军事、文化、风俗、特产、人物、名胜古迹等内容的地方文献，是了解与研究地方状况的重要文献依据。公共图书馆开展地文文献服务，并与贫困地区特色农业产业发展相结合，必将起到事半功倍的效果，进而加快当地民众脱贫致富的步伐。
8.开展互联网+精准扶贫活动
公共图书馆拥有强大的网络平台优势。在互联网已普及的今天，开展精准扶贫也需要借助互联网。因信息不对称导致贫困地区家产品滞销或产销不对路等情况比比皆是，这不仅给贫困地区民众带来经济损失，而且还会打消他们开展农业生产的积极性。公共图书馆开展互联网+精准扶贫活动，在本馆网页或微服务平台开辟精准扶贫专栏，定期进行农业类图书推荐、上传优秀农业产业优秀案例音像视频、更新农产品供应信息等为拓宽贫困地区民众获取知识拓宽渠道，也为社会大众参与精准扶贫提供平台。
9.开展帮助贫困地区劳动力转移的精准扶贫活动
当贫困地区有劳动力转移需求时，公共图书馆开展帮助贫困地区劳动力转移的精准扶贫活动是非常有必要的。公共图书馆除了开展相应的劳动技能培训之外，对于适合在工勤类岗位工作的人员，如有空缺，公共图书馆可以优先接收，也可以通过服务平台向其他单位或部门推荐，等。此外，还应协助遇到困难人员做好相关的维权服务工作，保障他们的合法权益。
三、对公共图书馆开展精准扶贫的思考
1.公共图书馆开展精准扶贫要先准确了解贫困地区民众的真实需要
公共图书馆的精准扶贫工作侧重于文化扶贫，不能直接给贫困地区民众带来太多经济效益，因此贫困地区地民众的配合度不一定会很高，一时新鲜之后，他们就开始习惯、麻木，甚至出现情绪抵制的情况。因此，公共图书馆参与精准扶贫时，不能受这些不利情绪的影响，一定要坚定信念，经常走村串户，多跟民众交流，将民众的具体困难和现实需要了解准确，再适时的开展相关工作。
2.公共图书馆开展精准扶贫要以贫困地区民众能接纳的方式进行
公共图书馆本身有丰富的资源优势，能开展的活动形式多种多样，但到了贫困地区还是要注意工作方式和方法。如果书他们不愿意看书，或文盲半文盲不识字，那就播电影、播录像；如果觉得影视录像太抽象，那就拉到田间地头开展现场参观、现场操作示范活动；如果怕他们回去又忘记，那就随时带着录像机，把他们参与的细节都录下来，重复回放，定能加深记忆。总之，方法很重要，合适的才是最好的。
3.公共图书馆开展精准扶贫要有耐心
三天打鱼两天晒网就想做好精准扶贫工作是不可能的。公共图书馆开展精准扶贫必须要保持工作的持续性。精准扶贫是慢工出细活的过程。既要了解精准扶贫工作指标，又要动态地了解贫困地区民众生产、生活及脱贫情况，及时撑最新信息，更新相关信息并依据新形势开展新工作。因此必须要细心，有耐心，才能持续做好精准扶贫工作。
“互联网+政务”服务更亲民
每天早上7时，兰州市七里河区建兰路街道的网格巡查员张强准时出门，开始一天的工作。
一部手机是他工作的“法宝”，哪里有垃圾，哪里有群众纠纷，张强打开手机上的“三维数字社会管理系统”，通过上传实时图片、事件内容、具体地址等详情信息，及时将情况反映给相关部门。按照事件紧急程度类型，由市、区、街道三维数字管理中心专员进行层层审核、上报、处理，在发现问题最短时间内将具体情况传输给相关部门，并得到迅速处理。
这种工作模式就是“互联网+政务”实践的成功案例之一。而更深层次的融合正在全省大面积铺开，其核心就在于能够让政府信息和民众实现沟通，让政府办公和公众办得无处不在，并通过各种形式实现政府信息和民众信息之间的无缝链接，真正做到“权为民所谋、情为民所系、利为民所用”的价值归宿。
目前，甘肃政务服务网项目已经完成了全省102个站点的建设，实现了省、市、县三级部门在网上权责、专项资金管理、扶贫3张清单，全省各级政府部门便民服务事项的上网全部完成，便于群众网上查询。同时，完成了政务服务网、省政府政务大厅网上审批系统和电子监察系统的对接，实行了“网上行权”工作，实现了全省各级政府工作人员、社会公众、企业法人网络身份统一管理。
“互联网+”助力精准扶贫
家住天水市秦州区大乡门上街村村委会二组的王建军怎么也不会想到，他的贫困信息会详实地出现在甘肃省精准扶贫大数据管理平台上：家庭成员――三人，致贫原因――缺技术，扶持方式――生产和就业……只要在数据平台上用鼠标轻轻一点，王建军的扶贫资料一目了然，除了他，全省6220个贫困村、101万户贫困户、417万贫困人口的区域分布、贫困原因、脱贫需求等信息都保存在这个大数据管理平台上。
甘肃省精准扶贫大数据管理平台是省委、省政府为了贯彻落实中央精准扶贫工作的一个创新举措，是全国第一个精准扶贫大数据管理平台，也是国务院扶贫办确定的试点。其建设按照“六个精准”的总体要求，紧盯“1+17”精准扶贫方案的具体落实，利用云计算、大数据和“互联网+”技术，建成五级互联互通的扶贫网络和大数据平台，全方位全过程监管帮扶情况和帮扶成效。
通过该平台，可有效记录贫困户家庭与公安、民政等部门的基本信息核对一致，防止非贫困户纳入扶持。平凉市静宁县双砚乡团庄村村民苏转军，两年前由于车祸丧失劳动力，全家人生活陷入困顿。2015年8月中旬，苏转军被纳入精准扶贫大数据平台，9月拿到了5万元精准扶贫专项贷款。通过分析管理，平台可确保扶贫政策的针对性、配套化和时效性，使贫困户得到精准扶持。
更为特别的是，按照县、村、户三个层面，对“1+17”精准扶贫方案中道路、水利、住房等各项精准扶贫政策，甘肃省精准扶贫大数据管理平台设计了专门的统计模块和预警功能，能及时反映各部门工作进展、资金落实和工作成效等情况，对地区间、部门间工作进展水平进行综合比对和排名，督促各地各部门加大工作力度，落实各项扶贫举措。2015年三季度大数据平台数据采集后措施预警率（预警户数/贫困户数）为38.6%，通过预警功能的提示，经过各相关时限和部门一个月的努力后，措施预警率下降为6.77%。
“互联网+”实现智慧城市
网上订餐、网上购票、网上购物、网上缴费……“互联网+”的大潮呼啸而来，推动着一个个产业实现互联网化，智慧城市使一个个产业与政府和民生有机融合。
根据《实施方案》，甘肃省将按照两步走的总体发展目标，积极推进创业创新、协同制造、现代农业、智慧能源、益民服务、现代物流、电子商务、普惠金融、便捷交通、文化旅游、智慧环保和精准扶贫等12个领域的“互联网+”行动计划。行动计划的重点任务分3个阶段组织实施：
2016年至2017年为夯实基础阶段，重点做好顶层设计，加快互联网基础设施建设，着力完善基础支撑条件，积极开展示范试点应用，在网上政务服务、电子商务、精准扶贫、互联网金融、创业创新、社会管理等重点领域取得突破性进展，奠定行动计划深入实施的基础。
2018年至2020年为重点突破阶段，充分发挥互联网在产业转型中的支撑平台作用，加快重点应用推广工程建设，推进互联网在先进制造、现代物流、文化旅游、现代农业等优势行业的广泛应用，加大新兴业态培育力度，为全面发展创造条件。
20世纪80年代以来，贫困问题这个世界性的研究议题开始受到业界的关注，世界各国特别是发展中国家开始了旅游在消除贫困问题上的研究和实践。中国作为世界上最大的发展中国家，贫困问题突出。经过改革开放，我国经济发展突飞猛进，旅游扶贫成为解决贫困地区脱贫致富、促进地区经济发展的有力抓手。
一、旅游扶贫的内涵
英国国际发展局（DFID）在1999年一份报告中提出了“扶贫旅游”（PPT，Pro-Poor-Tourism）一词，即有利于贫困人口发展的旅游。作为发展旅游的一种途径，它不仅强调要让贫困人口不仅获得经济利益，更要使其获得社会及文化方面的发展机会。
我国对于旅游扶贫定义说法不一。自1991年贵州省提出“旅游扶贫”口号后，众多专家学者纷纷给出了自己的见解。吴忠军（1996）提出旅游扶贫就是借助于贫困地区丰富的旅游资源开办经济实体，使得贫困地区脱贫致富;李并成（2002）指出，扶贫旅游要对贫困地区的旅游资源进行保护性开发和利用，大力发展旅游产业及其相关产业，从而改善自身发展及投资环境，达到脱贫致富的最终目的;郭清霞（2003）指出，旅游扶贫要以贫困地区特有的旅游资源条件为基础，以市场导向，政府和社会资本大力扶持引导旅游业经济走上可持续发展道路的良性循环;隆学文、马礼（2004）认为，旅游扶贫作为一种全新的扶贫模式，通过当地的资源优势发展扶贫旅游，有利于带动地区经济发展，进而脱贫致富，而且认为这是贫困地区完成经济流程转变的路径选择之一。
综上，旅游扶贫是在拥有丰富旅游资源的贫困地区，通过新办经济实体，大力发展旅游产业，使得旅游业形成支柱产业，从而带动地区相关产业发展，实现贫困地区脱贫致富，促进地区经济发展。
二、国内外旅游扶贫发展研究现状
国外扶旅游扶贫理论研究较国内更加成熟。国外扶贫旅游理论的发展受到自由主义（或新自由主义）、批判阶段、可替展和后结构主义等理论的影响，并不断得到演化，并以此更好地推动了旅游扶贫的具体实践。其次，国外旅游扶贫的研究内容涵盖了自然旅游、遗产旅游、农业旅游、住宿业及社区旅游等扶贫内容，这些扶贫方式都与研究区域的资源类别和文化相关。甚至包括国际发展组织、非政府组织及政府和企业在内的旅游扶贫专题研究，这些都不同程度地促进了当地旅游业发展。此外，在研究区域和方法上，国外旅游扶贫主要集中于非洲、南美洲和亚洲等发展中国家或地区，但也不乏一些发达国家;经济学、管理学和地理学等诸多研究方法蕴含其中，旅游扶贫量化研究成行，形成了大量数量化、体系化和规范化的理论研究成果。
中国旅游扶贫研究兴起于20世纪80年代中后期，大致经历了旅游扶贫研究起步阶段（1987-1996年）、初步发展阶段（1997-2001年）和快速发展阶段（2002-2007年），1987年发表的《湖南省大庸市广开门路促进民族地区经济发展》成为当时最早涉及研究旅游扶贫问题的学术论文。中国旅游扶贫研究重点重要在以下几个方面：政府、社区、贫困人口在旅游扶贫中的作用研究;旅游扶贫战略和模式研究;旅游扶贫效应研究;旅游扶贫存在的问题与对策研究等。其次，中国旅游扶贫研究区域主要针对中国经济发展相对落后的中西部山区，如云南、广西、湖北、贵州及甘肃等人口大省，民族地区的旅游扶贫和可持续发展成为当前专家学者研究的热点议题;研究方法上大多采用定性研究，也有运用数理统计和计量经济模型等方法进行的量化研究。与国外相比，中国在旅游扶贫专题研究方面稍显不足。
三、中国旅游扶贫发展研究趋势
（一）着眼于微观层次研究，聚焦旅游扶贫核心
贫困地区人口作为旅游扶贫体系当中的重要一环，仍然是旅游扶贫研究的重点。从微观视角入手，把握旅游扶贫的核心，有助于在进行旅游扶贫研究的过程中，兼顾旅游扶贫战略、旅游扶贫发展模式对贫困人口经济利益和发展机会的影响，协调产业发展和相关者利益，使得旅游扶贫真正发挥脱贫致富的作用，造福贫困地区。
（二）研究方法创新
定性研究与定量研究相结合，通过对旅游扶贫体系涉及到的经济、社会和环境等环节所产生的影响进行定性和定量分析，加之实证研究，有助于理清各个要素的相互关系，找出中国旅游扶贫的症结，进而探寻适合区域贫困人口脱贫致富的可行发展模式和利益保障机制。同时，引用地理学、经济学和社会学等更多新颖的研究方法参与到旅游扶贫研究中，运用反贫困理论和博弈论等新的理论，着力解决贫困地区旅游扶贫发展过程中存在的问题，创新更多体系化和规范化的理论研究成果。
（三）旅游扶贫专题研究加强
未来，随着旅游扶贫理论和实证研究的不断加强，城市贫困问题、旅游扶贫效应、消除扶贫与旅游发展的互动机制、旅游扶贫相关利益主体研究、贫困地区可持续发展等内容将越来越受到国内外专家学者的关注，成为今后旅游扶贫研究的重点。这些相关专题研究将为今后旅游扶贫进一步发展奠定基础，也将为中国旅游扶贫模式和具体实践提供指南。
1.社会消费品零售总额：1-10月份，社会消费品零售总额累计完成222.3亿元，同比增长10.1%，完成年度目标任务的81.7%。预计2019年我市全年社会消费品零售总额同比增长能够达到预期目标（增长9.5%）。
2.外贸进出口总额：1-8月份，进出口总额完成22457万元人民币，占目标35093万元的64%。因近期海关部门未能提供外贸进出口数据，导致我市外贸企业详细数据暂无法更新，目前，上级商务部门正在协调该项工作。
二、工作开展情况
1.进一步完善市场监测运行机制。加强对生活必需品、重点流通监测企业的沟通联系，要求企业严格落实节假日市场监测值班制度，按照重大节假日期间市场运行监测制度的要求，做好节日市场监测工作，确保报送数据及时、真实、准确。
2.积极开展电商扶贫工作。一是制定方案政策，明确行动纲领。为确保电商扶贫工作有序推进，科学实施，制订了《2019年度电商扶贫工作方案》，建立季度工作台账，明确工作目标、工作重点、工作措施和推进计划，为我市电商扶贫提供了行动纲领。二是组织我市电商企业参加“2019年**市春风行动招聘会”，针对电商扶贫开设专门咨询台、摆放电商扶贫宣传版面、发放宣传彩页。招聘会共发放宣传资料450余份，咨询电商扶贫和电商企业岗位人数约260人，进一步提高了电商扶贫知晓率。三是授权**市恒厚商贸有限公司为京东商城中国特产·**扶贫馆运营商，负责我市范围内以扶贫馆的形式进行农特产品销售和品牌推广，促进农产品上行。四是开展了2次电商扶贫培训。6月17日，组织我市电商企业负责人参加郑州市商务局主办的电子商务大讲堂，会议邀请电商专家以新观点、新理念为驻足点，加深政府职能部门和电商企业对电商扶贫的认识，拓宽了电商扶贫视野和发展思路，坚定了企业应用电商、从事电商、开展电商创业和电商扶贫的积极性。6月18日，邀请河南省经贸职业学院高级电子商务讲师刘冬来我市开展电商技能人才培训，深入浅出地讲解国家有关电商发展的政策措施、当前电商的发展形势，围绕电商案例分析、电子商务基础知识与互联网品牌发展思路、如何因地制宜利用当地自身优势发展电子商务等角度进行深入细致的讲解，并对电商操作进行了实地演练，进一步提升了电商从业人员对电子商务发展的认知，为今后更好创业就业和乡村振兴战略起到积极的推动作用。
3.加大外贸企业市场开拓力度。依托展会平台，推动外贸企业不断走出去，组织企业参加2019年印度国际五金工具展览会、2019年中国（北京）国际服务贸易交易会、第二届中国国际进口博览会等活动，促使企业加强市场开拓，扩大业务规模，助推**产品走出去，从而进一步打开产品销路。
4.深入开展安全生产工作。深入开展商贸流通领域安全生产事故隐患“大暗访、大排查、大整治、大执法”、“安全生产月”、“防风险除隐患保平安迎大庆”等活动，对全市大型商超等人员密集场所安全隐患进行集中排查治理，同时，加强、春节、十一等重要节日期间安全生产工作，确保商贸流通领域安全生产形势持续稳定。
三、存在的问题
电商扶贫方面：一是农产品上行较难。我市特色农产品较多，但产品网货化和质量标准化水平不高，缺乏品牌支撑，加之农村电商人缺乏才，导致农产品上行较为困难，影响了农产品销售和贫困户增收。二是电商企业带贫作用较小。目前全市电商企业数量还不够多，备案的仅有23家，企业规模普遍较小且涉农企业较少，郑州市级以上示范企业仅有2家，无论从安置就业、农产品上行等方面增收带贫作用有限。对外贸易方面：一是受产业结构转型升级缓慢影响，我市65%左右的进出口商品为磨料磨具、耐材、高铝水泥等“两高一资”产品，终端消费品少、高技术及高附加值产品少，缺少拳头产品，缺乏国际市场竞争力。二是受环境污染防治限产停产政策影响，导致进出口企业只能断断续续的生产，由于害怕毁约赔偿而不敢签订大的订单，严重影响了企业的产值和进出口业绩。
四、2020年工作谋划
1.大力发展电子商务。一是引导商贸流通企业利用网络贸易和电子商务等方式开拓市场，鼓励企业按照网销产品要求，进行品控、包装和网销，打造一批具有**特色的网销品牌，助推企业经济发展。二是持续开展示范体系创建工作。按照上三级电子商务示范创建工作要求，积极开展示范创建申报工作，力争示范企业的覆盖面更大，影响力更强。
搬得出 稳得住 能致富
作为2016扶贫日论坛之一，10月16日，由国家发展改革委地区司承办的易地扶贫搬迁平行论坛在北京举办。论坛围绕总结交流各地的易地扶贫搬迁工作成效及经验做法，围绕搬迁对象识别、安置方式选择、资金项目落地、后续脱贫措施等内容进行研讨，为推进脱贫攻坚的“头号工程”提供智力支持。
国家发展改革委地区司司长刘苏社代表论坛承办方致辞。中央农办二局巡视员张建军、国家发展改革委地区司副巡视员杨椠分别围绕易地扶贫搬迁的政策取向和《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》等进行主旨演讲，深入解读新时期易地扶贫搬迁的顶层设计和政策考虑；来自省、市、县、乡四级层面的代表，分别详细介绍了各自在易地扶贫搬迁工作中的好经验、好做法。
本次论坛还开展了两场内容丰富、观点鲜活的圆桌讨论。第一场围绕“如何推动资金项目尽快落地”主题进行，与会代表详细解读了政策，进行了观点交流，就易地扶贫搬迁推进过程中呈现的亮点、面临的困难作了深入探讨。第二场圆桌讨论以“如何实现搬得出、稳得住、能致富”为主题，基层扶贫干部、龙头企业代表等对各自搬迁脱贫案例进行了展示和剖析，中咨公司有关专家作了深入点评。
与会代表、专家一致认为，易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的“头号工程”，也是“五个一批”精准扶贫工程中最难啃的“硬骨头”。2016年是新时期易地扶贫搬迁的开局之年，关键是要严格按照中央政策标准要求，理顺资金项目渠道，系好第一颗扣子，把基础打扎实，特别是要紧密围绕脱贫目标，将搬迁群众就业脱贫融入易地扶贫搬迁工作全过程，加大政策支持力度，确保搬迁一户、脱贫一户。
来自中央农办、国家发展改革委、财政部、国土资源部、人民银行、银监会、国务院扶贫办等部门和国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构有关代表，全国22个有易地扶贫搬迁任务的省份发展改革委负责人以及部分省、市、县和乡镇从事易地扶贫搬迁工作的干部群众，带动搬迁群众脱贫致富的部分龙头企业代表，共约180人参加了本次论坛。
发言摘要
作为财政部门，我们在筹资模式和贴息政策上有一些考虑，最终确定了相当于是以组合拳的方式来支持易地扶贫搬迁。这种筹资模式有些创新，和过去是不一样的。还是要树立一个市场的意识，要有风险管控的概念，推动如期还贷付息，推动政策落实。
――财政部农业司扶贫处处长 朱山涛
增减挂钩政策是国土资源部针对易地扶贫搬迁设计出来的。原来一般的增减挂钩，土地收益相对较低。这次允许增减挂钩指标流转出县，等于可以在省域内交易，这样就能确保较大的土地收益。
――国土资源部规划司副司长 周建春
在信贷资金和资金筹措、整体资金筹措上，人民银行都有一些创新的做法，如6000亿的易地扶贫搬迁投资额中有3500亿是要通过易地扶贫搬迁的专项金融债来发行筹集的，这还不包含500个亿的专项建设债券所筹集到的专项建设基金的投入。下一步，我们将要求金融机构尽快把筹集到的金融债的资金投放到具体的易地扶贫搬迁项目中去。
――人民银行金融市场司信贷政策二处处长 闫丽娟
国务院扶贫办在信息系统中设计了易地扶贫搬迁工作模块，对建档立卡搬迁户的迁入、迁出、安置方式、人均建房补助以及后续扶持的措施等进行动态监测，实时进行填报相关的信息，及时了解和掌握项目实施中建档立卡贫困户搬迁脱贫的准确信息。
――国务院扶贫办规划财务司副司长 郑友清
国开行对易地扶贫搬迁贷款采取的是整体授信、分批核准的方式，根据各个省的易地扶贫搬迁规划，一次性整体授信，然后根据各个项目的成熟程度，成熟一个核准一个，成熟一批核准一批，很好地避免了对每个项目进行授信的繁琐手续，同时又做到对各个项目审批的精准化管理要求。
――国家开发银行扶贫金融事业部基础设施局副局长崔智生
我们易地扶贫搬迁贷款的基本模式，概括起来，就是统筹同步搬迁和贫困人口，统筹省平台和市县主体，统筹专项贷款和项目贷款。
――中国农业发展银行扶贫金融事业部副总经理刘世恩
蕲春县在搬迁群众的建立脱贫机制方面探索了一些做法，主要是五位一体，就是政府主导、市场带动，银行支持、保险参与和农户受益。
――湖北省蕲春县常务副县长 李勇军
凤凰县易地扶贫搬迁工作，主要解决两个“不后悔”的问题，第一个是搬出去的群众能够稳得住，能脱贫，搬出去了不后悔。第二个就是可搬可不搬的，愿意搬又没有搬的群众，在原地方能够住得下来，能够继续发展，不闹矛盾，不后悔。
――湖南省凤凰县常务副县长 田建新
公司结合易地扶贫搬迁，依托旅游资源，实施了“公司+乡村旅游+村集体+搬迁户”的模式，同时，还要让留下来的搬迁之后的传统村落发挥整体效应。
――凤凰县铭城建设投资有限公司总经理 赵立清
惠水县的易地扶贫搬迁工作，主要是“四个原则”定对象、“四种类型”定地点、“四个机制”扶长远、“四个包保”强责任，其中，“四个机制”扶长远，我们集中探索解决了“三地”、“三就”、“三保”、三所”问题。
――贵州省惠水县副县长 陈郭勇
（一）金融扶贫瞄准精度低，目标人群偏移
近年来，各大商业银行为追求利润最大化，在收缩农村金融网点的过程中，贷款审批权限也逐级上收，使农村基层网点成为“吸存机器”，加剧了农村资金的“体外循环”。随着国家扶贫工作进入新阶段，中国把扶贫目标瞄准到了户，提出创新扶贫资金到户的扶持机制，更强调贫困人口享受基本的民生服务。2013年中央1号文件提出要改善农村金融服务，优先满足农户信贷需求。然而，在二元经济结构下，贫困地区金融服务供需矛盾突出，金融扶贫过程中“扶工不扶农”、“扶富不扶贫”的现象屡屡发生，宝贵的金融扶贫资源很难到达贫困农户手里。除了少数小额信贷组织坚持把贫困户作为瞄准目标外，其他金融机构或组织多数都放弃了贫困户这一目标，而是瞄准农村中的富裕户和农村企业等非贫困户。这样一来，金融扶贫到户便异化为传统的农村信贷，造成农村信贷资金外流，直接影响了中国“三农”发展和贫困地区新农村建设的顺利推进。
（二）农村金融市场改革稳步推进，农民贷款难问题仍旧凸显
目前，中国正在努力构建由银行业金融机构、非银行业金融机构和其他组织共同组成的多层次、功能互补、适度竞争的农村金融体系，一定程度上弥补了市场配置机制的不足。农村金融市场改革稳步推进，取得了一定成效：金融机构涉农贷款持续增长（表1）；全国金融机构空白乡镇减少，由2009年的2945个减少到2013年年初的1686个［1］，新型农村金融机构在消除金融空白乡镇、提升县域金融服务方面发挥的作用日益增强。通过多年的持续努力，中国正在形成银行业金融机构、非银行业金融机构和其他组织共同组成的多层次、广覆盖，功能互补、相互协作、适度竞争的农村金融服务体系（表2）。由于中国农户的金融需求缺乏弹性，使得不论是信用社主导的传统农村金融机构，还是新型农村金融机构，均存在明显垄断特征，金融扶贫资金总供给相对不足是不争的事实，农民贷款难、融资难、贷款贵的问题仍旧凸显。
二、国外小额信贷金融扶贫的模式
经过多年的实践，很多国家在深化农村金融体制改革上积累了大量经验，推动了当地经济发展，并显示出了强大生命力。例如孟加拉国的格莱珉乡村银行［2］、欧美社区银行、印度尼西亚的BRI银行小额信贷部等，其在贷款对象、性质和资金来源等方面各有差异（表3）。
（一）孟加拉国的格莱珉银行
1974年孟加拉国经济学家·尤努斯在该国创立了以贫困农民为对象的格莱珉银行。该银行目前拥有600余万个借款者（97％的借款者是妇女），近3000家分支机构，覆盖98％以上的农村地区。格莱珉银行的小额信贷模式已在全球100多个国家得到了推广。该模式有以下特征：①格莱珉银行组织结构方面，一部分是传统银行的总行、分行、支行、营业所；另一部分是建立了信贷中心、小组和会员的3级群众组织。一般5个会员自愿组成1个小组，5～6个小组组成1个中心，每周会定期召开小组会议，每15d召开1次中心会议，宣传小组纪律、交流还款计划、传播科技知识、交流致富门路等，使会员能够相互监督和激励。②贷款对象上以妇女为主，且仅限于贫困农户，只有家中土地少于0．5英亩（1英亩≈0．4046hm2）或家中拥有全部财产等值不超过1英亩土地价值的农户才拥有贷款资格。当有1名会员提出贷款申请，需经过小组其他成员同意，并需把贷款的5％作为担保金留存银行。因为小组成员长期生活在1个村庄，对彼此都很了解，这种建立在熟人社区的贷款方式有效减少了信息不对称，降低了由于信息不对称引起的信用风险。③格莱珉模式的还款方式比较灵活，借款人可以分期不等额还款，一般贷款周期为1年（50周），每周还款1／50，50周还清，还可提前还款。④贷款资金一部分来源于会员股份，另一部分是利息收入，格莱珉信贷利率比其他银行高约4％，避免其他人员利用职权套取低息贷款，保证了穷人贷款的可获得性，并能弥补运行成本，实现了格莱珉银行的可持续发展。⑤政府在法律上承认格莱珉银行的合法地位，并建立了政府小额信贷组织，支持其发展；提供资金支持，最初格莱珉银行的资金主要来自政府和联合国发展金融组织，并以低利率向其提供贷款；税收方面，提供相应的税收减免政策。
（二）欧美社区银行
社区银行源于美国，扎根社区，贷款手续简单易行，近年来发展迅速，具有以下主要特征：①贷款对象是难以从大商业银行获得信贷资金的当地居民和中小企业，社区银行主要满足本社区客户需求，具有很强的人缘、地缘优势，员工主要是社区成员，可有效降低信息不对称引起的信贷风险。②资金主要来源于利息收入和当地社区成员存款。社区银行限制资金外流，主要用于本社区，得到了当地居民欢迎。③政府大力支持社区银行发展。法律上，美国制定了《社区再投资法》、《格拉斯—斯蒂格尔法案》，鼓励在社区开展金融活动，为社区银行的发展创造了制度环境，并且政府强制社区银行办理存款保险业务，以降低储户风险；监管上，建立了组织内部监管、中介机构社会监督以及政府部门专项监督的组织体系［3］，促进了社区银行的健康发展。
（三）印度尼西亚
BRI银行BRI（BankRakyatIndonesia）是印度尼西亚唯一从事小额信贷业务的大型商业银行，主要为农村的低收入者提供信贷和储蓄服务。从1986年开始，BRI小额信贷部持续盈利，找到了一条在贫困地区搞好扶贫开发的成功之路，破解了贫困农户贷款难问题。印度尼西亚BRI银行小额信贷部的贷款对象为农村低收入且具备还款能力者，其资金来源为储户的存款和利息收入，政府并不直接干预其日常经营，并提供了良好金融生态环境。印度尼西亚BRI银行可持续发展的原因主要有：政府支持BRI小额信贷发展，但不直接干预日常经营活动；BRI将其4600多个小额信贷单位组成网络，由总行进行统一监管；重视一线员工的地位，加强员工培训并进行适当激励措施；管理信息透明化等。BRI银行最重要的贡献是向人们证明，正规大型商业银行从事小额信贷业务的可行性，并明确了需要结合当地实际情况独立进行运营和风险防控［4］这一原则。
三、国外金融扶贫经验借鉴及对中国的启示
从金融视角来研究反贫困问题，可以极大地促进贫困人群人力资本水平和脱贫致富能力的提升，有助于扶贫开发工作在注重“输血”的基础上，更好地发挥“造血”功能，这对于提高扶贫开发效率和水平具有重要意义。但金融机构赢利本能与扶贫公益性质如何结合是金融扶贫面临的最大难题，从国外金融扶贫模式的成功案例可以得到以下启示。
（一）提高扶贫瞄准精度，重新定位农户的金融需求
融资难一直是困扰农村发展的瓶颈，特别是在经济发展滞后的贫困地区，农民贷款难、融资难的问题更加凸显。从正规金融机构的传统信贷标准来看，大量的农户尤其是贫困农户由于无法满足金融机构的贷款条件（无抵押、无担保、无信用记录的“三无”群体）而被拒之门外，视为无效的金融需求。很显然，这些“三无”群体中实际上存在大量具备现实还款能力的人员。例如孟加拉国的格莱珉银行通过“小组联保代替担保”，使得大量被正规金融机构所“抛弃”的无效需求人群获得了贷款，其违约率极低。应该从一个连续的角度去审视农户的金融需求。处于不同阶段的农户，应具有不同的金融供给主体：①在“贫困陷阱”阶段，农户自有资本无法满足其基本生产生活需要，并且外部资本的获取能力差，这个阶段政府主导的政策性开发贷款最为重要。②在“自生区域”阶段，农户的自有资本能力加强，但从外部正规金融机构仍很难获得信贷资金，这个阶段商业性的小额信贷、引导性政策贷款、农村资金互助社等可以共同作用。③在“高级生产者”阶段，农户已经达到金融机构传统的信贷标准，资金需求量和可获得能力明显增强，这个阶段资本供给主要由正规金融机构提供。例如美国建立了自上而下的农村金融体系，在分工中实现了功能互补：鼓励商业银行向农业贷款（达到25％以上可享受税收优惠）；政府农贷机构主要向不能从商业银行获得低息贷款的农户提供农业生产资金；政策性农村金融机构主要向小企业提供信贷资金。
（二）政府强有力的支持是金融扶贫的重要保证
从国外金融扶贫模式的成功案例看，无一例外地得到了政府的大力支持。例如孟加拉国的格莱珉银行从成立至今，一直与政府保持着良好的关系，政府为其发展提供了很多便利，如承认其合法地位，以4％左右的低利息率向其提供资金，减免税收等。对于中国而言，随着农村经济的发展，非正规金融机构日趋活跃，已经成为农民获得信贷资金的主要来源（从非正规金融机构获得贷款占农户贷款总额的55％），政府应顺应历史潮流，为金融扶贫营造良好的生态环境。1．放宽金融市场准入制度目前非正规金融机构没有获得金融许可证，很多都以扶贫试点的形式存在，法律地位不明晰，难以发展壮大。政府应当给予其充分的发展空间，对有条件的非正规金融机构颁发金融许可证，促进其规范健康发展。为了缓解农村资金短缺的状况，政府要积极引导非正规金融机构发展，包括公益性小额信贷机构、社区基金、农民资金互助组织等，增加金融扶贫资金的总供给。2．采取行政手段，限制资金外流2006年孟加拉国的格莱珉银行的创始人·尤努斯教授将穷人的信贷权利提高到人权的高度，提出“信贷权是人权”的观点。孟加拉国的格莱珉银行为了防止资金外流，强调当地的钱要用于当地，实现“钱从哪里来，就优先到哪里去”，优先满足当地穷人的资金需求。中国可借鉴此规定，采取行政或法律手段直接干预农村资金的流向，遏制农村资金外流。3．为信贷资金供求双方搭建信息共享平台，减少交易成本从国外经验可知，印度小额信贷发展迅速的原因之一是建立了高效便捷的小额信贷网络，通过信息共享平台解决了信贷信息的不对称，减少了信息在流转中的扭曲。对于中国而言，政府可建立信息共享平台，以提供信贷资金的供求信息、农户的信用等级和预期还款能力信息、贷款项目预期经营状况信息等，为农户与金融机构之间建立沟通桥梁，降低信息不对称引起的信用风险。另外，可通过此平台宣传金融知识和信贷政策，以培育良好的信贷文化。4．完善金融法制建设建立完善《破产法》、《担保法》等，为金融发展营造良好的法制环境，并逐步打破以不动产为核心的担保抵押制度，建立多层次的农业保险体系，为金融扶贫提供制度保障。
（三）开发设计面向农户的信贷产品是金融扶贫的重要依据
为了扩大金融扶贫的覆盖面，金融机构应开发设计面向低端市场（包括农户、作坊主、小商贩、小手工业者等）的小额信贷产品和服务，积极探索扩大抵押担保范围，以适应农户多元化需求。例如孟加拉国的格莱珉银行创新金融产品，得到了农户欢迎。在贷款利率的设定上，为了实现金融扶贫的可持续发展，避免扶贫资金被侵占，可参照国际经验将存贷款利率差设定在10％左右，并结合信贷资金的供求关系合理确定贷款利率，促使农村金融组织以商业化的形式可持续发展。另外，在发放贷款过程中，对贷款农户进行项目技术培训（如种植、养殖、加工等培训）以增加投资项目的成功率，引导农户走上脱贫致富之路。
（四）以熟人社区为基础的贷款事后评价机制是金融扶贫的重要载体
一、把握重点，抢抓机遇，XX年扶贫开发工作取得新突破
(一)认真开展整村推进项目建设，增强贫困村发展后劲
(二)抓好贫困地区劳动力培训转移输出，拓宽贫困群众增收渠道
(三)积极推进产业扶贫，贫困农户收入明显增加
因地制宜，突出特色，大力培育支撑贫困地区增收致富的优势、特色产业。在省办的关心和支持下，有效运用财政扶贫资金引导信贷扶贫资金投入的倍增机制，充分发挥扶贫信贷资金在产业发展中的积极作用，提高扶贫到户贷款对贫困农户的瞄准度，加大对龙头企业的扶持力度，为贫困村发展产业和群众增收提供强有力的信贷资金支持。XX年产业扶贫投入达到20865万元：
(四)实施易地开发扶贫，解决丧失基本生存条件贫困人口的贫困问题
(五)动员社会力量，开展挂钩扶贫和党员干部结对帮扶
(六)加强革命老区建设,推动革命老区发展
(七)集中力量，开展整乡推进试点
通过各类项目的实施，松坪乡基础设施得到夯实，农业产业得到改造和提升，松坪乡经济社会将得到的全面发展,从而实现历史性跨越。
(八)实施安居工程，改善贫困群众居住条件
(九)加大扶贫宣传和统计力度，营造扶贫开发工作良好的舆论氛围
加强与有关新闻媒体合作，通过多种渠道，及时宣传了扶贫开发成绩，报道了扶贫先进经验，树立了扶贫先进典型，反映了扶贫开发中出现的新情况、新经验和新问题，确保扶贫宣传的内容既真实准确，又富有时效性。全年由市、县电视台播出扶贫开发新闻、专题9次，编撰扶贫开发信息16期，扶贫系统干部职工及相关部门工作人员投稿并刊登在各类报刊杂志上的文章共10多篇，营造了良好的扶贫宣传工作氛围，进一步扩大扶贫的声势和影响。
同时，继续开展好扶贫资金项目统计、财政扶贫资金监测统计、贫困村监测统计、灾情统计等统计工作。
(十)加强自身建设，干部职工素质明显提高
一是深入开展学习实践科学发展观活动。我办把开展学习实践活动作为政治任务和历史机遇，注重思想武装，加强理论学习，开展调研和案例分析，重视检查剖析，找准并解决问题，强化整改落实。全办干部职工主动按照科学发展观的要求解放思想、转变观念，努力做到学习实践与扶贫工作两手抓、两不误、两促进，领导班子领导扶贫开发科学发展的能力进一步得到提高。
二是认真开展了以讲党性、抓机遇、重民生、谋发展为主题的作风建设教育活动和感恩教育活动。全体干部作风进一步改进，精神面貌焕然一新。
三是切实抓好党风廉政建设。把党风廉政建设工作贯穿于扶贫开发工作始终,建立和完善了学习、项目资金检查监督管理等15项制度，形成用制度约束权力、按制度办事、靠制度管人的机制，自觉遵守有关规定，坚持服务基层、服务群众，坚持政务公开制度，接受社会和群众的监督，强化了监督管理。
四是严格开展了阳光政府四项制度工作。树立了打造阳光政府的理念，严格按要求开展了重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报、政务信息查询等阳光政府四项制度工作，全年公示、通报有关事项20余条。
五是按要求开展了纠风工作，对扶贫资金进行了严格监管，确保了扶贫资金的安全、高效使用;参加了政风行风热线，认真解答了群众提出的问题。
二、主要做法和经验
(一)进一步统一思想，及时安排部署扶贫开发工作。及时召开全市扶贫开发工作会议、扶贫办主任会议，认真贯彻落实全省扶贫开发现场会和全省州市扶贫办主任会议精神，全面安排部署我市今年扶贫开发各项工作，进一步统一了思想，理清了思路，明确了任务、落实了责任，为创新扶贫开发机制，推进集中连片开发，加快扶贫进程奠定了良好的思想基础。
(二)切实强化管理，实行扶贫工作目标管理责任制。为把各项工作落到实处，市扶贫开发领导小组与各区县扶贫开发领导小组签订了XX年扶贫开发目标管理考核责任状，与市直挂钩扶贫牵头单位签订了市级整村推进项目建设责任状，制定了目标管理考核办法，对扶贫项目和挂钩扶贫工作进行量化考核。要求各区县扶贫办领导分工落实到乡镇或项目上，做到件件项目有人抓，任务明确，责任落实。
(三)强化制度建设，加强资金监管。为确保财政扶贫资金和工程项目建设安全,我办严格执行《云南省财政扶贫资金管理暂行办法》。完善制度，严格实施《市整村推进扶贫项目管理办法》、《市扶贫安居工程管理办法》等扶贫项目管理办法。坚持资金跟着项目走的原则，根据工程进度及时就位资金。县、乡都设立了扶贫专户，实行扶贫资金专户存储、封闭运行，做到专人管理、专账核算。加强扶贫资金的中期管理，保证项目资金落到实处。认真执行扶贫资金回补报账制度，年度扶贫开发项目工程完成后,协调审计部门对项目资金拨付和使用情况进行审计，对出现的问题及时纠正，实现了扶贫资金的规范管理;实行扶贫资金公示制，对扶贫项目和资金分配计划、项目内容、补助对象、补助标准都进行公告公示。项目实施竣工后又在项目实施地建永久性标志牌，标示项目完成情况、资金使用情况、项目效益，广泛接受群众监督。加强与市财政、各区县分管扶贫工作领导的沟通，对各区、县在资金拨付过程中遇到的困难及时帮助协调，确保了资金的及时就位和专款专用。
(四)以思路创新推动扶贫开发工作。按照市委市政府的总体部署和要求,紧紧围绕解决温饱、稳定脱贫、加快致富、全面发展的总体目标，进一步树立大扶贫理念,解放思想，创新工作思路，以培育稳定增收产业为核心，以村委会为项目区域，集中连片开发，逐村逐乡推进。在管理体制、运行机制、开发方式、扶贫思路、扶贫内容等方面不断创新，在创新中发展，在发展中扶贫，使扶贫开发工作取得新突破。
三、存在的困难和问题
通过一年的努力，全市扶贫开发工作取得了新的成绩，但也面临着许多困难和问题，主要体现在：
二是扶贫投入与需求的矛盾十分突出。各级财政投入的力度与扶贫任务相比显得十分薄弱，与扶贫开发的总体需求差距太大,要真正实现实施一个村,巩固一个村，自我发展一个村的目标,投资标准明显偏低,扶贫投入与需求的矛盾进一步加剧。
三是返贫现象突出。由于特殊的自然地理条件，我市自然灾害频发，已解决温饱的人口中，有相当一部分基础不牢固、收入不稳定，因灾、因病、因学致贫和返贫现象非常突出。
四是产业扶贫的力度有待进一步加大。通过多年的扶贫开发，农业产业化工作虽然取得了明显成效，但广大贫困地区产业结构单一、农民增收困难的局面还未根本打破，进一步加大产业扶贫的力度，因地制宜培育支撑贫困群众持续增收的特色和优势产业，加快农业产业化步伐，构建贫困群众长效增收机制，依然是我市扶贫开发工作的一项长期而艰巨的任务。
五是个别地方和少数干部对扶贫工作的认识有待进一步提高。少数干部认为农村绝对贫困人口贫困问题已缓解，大扶贫格局已形成，农村低保制度已建立，扶贫开发工作已不太重要。有少数干部思维方式、领导方式、工作方式不适应新阶段扶贫开发工作需要，缺乏开拓创新精神。
四、XX年我市扶贫开发工作计划
根据当前扶贫开发的新形势、新任务和新特点，XX年，要按照科学发展观的要求，坚持开发式扶贫方针，创新机制，突出重点，着力抓好以下几个方面的工作：
(一)精心组织，认真实施好整村推进项目
XX年全市计划实施整村推进250个村，其中：积极争取省级整村推进计划200个村，市、县安排实施50个村。一要尽早做好村级规划，编制好科学合理、切实可行的实施方案。二要高质量完成项目建设任务。围绕整村推进,整合各类资金集中投入使用，最大限度地提高扶贫的综合效益，打牢基本生产生活条件和贫困村经济发展两个基础。
(二)加大力度，抓好贫困地区劳动力培训和转移
要抓住国际金融危机结束，经济形势好转的良机，充分发挥3个培训基地的作用，把开展对贫困农民的培训、促进劳动力转移作为扶贫工作的重点,XX年3个基地计划培训2500人，投入财政资金200万元;引导性培训5000人，投入财政资金100万元。坚持政府引导和市场运作相结合、加强培训与促进转移相结合，突出支持特困农户，切实加强对农村劳动力的素质培训，积极探索劳务输出的新途径，加大劳务输出力度。
