时间：2023-01-02 04:43:19
随着国家延长退耕还林补助政策的出台，国家林业局今年将组织相关部门对退耕还林工作进行阶段性验收，并将验收结果作为第二轮政策兑现的主要依据。这不仅是退耕还林工程的一件大事，也是关系到退耕户切身利益、影响退耕还林成果巩固和农村稳定的一项政治问题。因此，必须引起高度重视，切实抓好以下几个方面的工作：
（一）认真做好退耕还林自查工作
工程建设总面积44003亩，市年开始实施退耕还林工程建设。其中退耕地造林31273亩，配套造林12730亩，截至目前，工程总体进展顺利，成绩显著。但随着工程的深入开展，一些问题和矛盾也开始逐渐显现。根据《省林业厅关于退耕还林自查整改和数据核实工作的紧急通知》明电〔2007〕9号）要求，市将对历年的退耕还林工程建设情况进行全面梳理，开展自查自纠工作。自查工作要落实到小班、地块，落实到每一个退耕还林户，切实做到地块、面积、质量、补助“四落实”四清楚”
各相关部门按照职责分工进行检查。林业部门要组织专业人员重点检查国家计划完成情况，自查工作由市政府负总责。退耕地造林、配套造林面积，造林合格面积、需补植和重造面积，合同签订、政策兑现、剩余补助资金情况、林权证发放情况、档案管理情况；统计部门要对退耕还林工程建设面积和完成质量及投资情况进行统计调查；农业部门要对退耕户后续生计情况进行调查；国土部门要对25度以上坡耕地和严重沙化耕地数量进行全面普查；发改部门要对整个工程区项目建设情况进行稽查。各部门要加强沟通协调，全力配合，确保真实掌握退耕还林成果。
（二）扎实做好补植补造工作
对需要补植补造的地块，要根据自查结果。今春一季度要全面完成补植补造工作。一要保证退耕还林工程总面积不减少。对因造林面积不足、虚报、错报以及人为因素损毁的地块，要重新落实地块，重新设计，重新施工，确保面积不受损失。同时要做好补助资金的追缴和档案管理工作。二要坚持退耕还林标准不降低。对造林成活（保存）率未达到国家规定标准的地块，按照造林作业设计要求，责令经营者限期进行补植补建，并要保证成活。对于连续两年未进行补植补建或补植后仍未达到合格标准的停发国家补助，直至达到标准后方可兑现。对放弃经营或不履行退耕还林合同规定义务的要在面积不减、群众自愿的基础上，异地重新造林。三要保证退耕还林成效。对成活率低、易导致复耕的地块，要采取有效措施，利用政策兑现的杠杆予以调控，确保造林成活、成材；对因选择造林树种不当或苗木原因导致成活率低的地块，要及时更换适宜树种；对存在地类不符、未承包到户集体享受待遇等问题的地块，要狠抓整改措施，认真进行整改；退耕地内禁止任何形式的林粮间作，对违规进行间作的不予兑现当年退耕还林政策。对因间作造成农药伤苗、人为毁苗的要坚持予以查处，严肃追究有关人员的责任。
二、强化管理。
要严格规范运作，工程管理上。程序化管理，确保退耕还林工程健康发展。
一是认真做好年度自查工作。自查的结果必须真实、准确、可靠。由市政府统一组织自查，县级自查是国家补助政策兑现的依据。实行“谁检查，谁签字，谁负责”和责任追究制度，保证检查验收结果的公开、公正。
二是加大政策兑现的管理和监督。主动接受群众监督，坚持检查验收和政策兑现结果公示制度。确保“公开、公正、公平”取信于民。任何单位和个人不得给予未经林业部门验收或验收未达到政策兑现标准的退耕地兑现粮款补助；禁止任何单位和个人以各种名义非法和侵占国家补助；严禁虚报冒领、贪污克扣、截留挪用退耕还林国家补助；严禁人为调整成活（保存）率，进行人情、权钱兑现。要一把尺卡准，一碗水端平，不能存在内部和外部之分，干部和群众之分。通过认真抓好政策兑现，巩固退耕还林成果。
三是要及时指导和监督退耕户进行透光抚育，加强退耕还林地的抚育管护。工程建设初期营造的林木现已进入幼龄林。提高经营水平，增加林地产出效益，避免只造不管、只栽不抚和造林无成效现象的发生。
四是政策性强，切实加强退耕还林工程档案建设。退耕还林工程涉及面广。管理环节多，特别是国家延长补助政策期限后，档案管理工作尤为重要。档案管理人员责任心要强、素质要高，要保持相对稳定。档案资料必须完整齐全，不仅要建立文本档案，还要建立电子档案，保证退耕还林档案的完整性、规范性和安全性。从年开始，要全面应用退耕还林工程信息管理系统，规范各项工程管理环节，提高退耕还林工程管理水平。
五是退耕还林后续管理的重要法律依据。退耕还林地的发证工作要在国家检查前全部发放完毕，加强林权证发放工作。林权证是保护退耕者合法权益的法律凭证。依法确认所有退耕还林地块的权属，纳入林业用地管理。对因征占用等因素导致退耕地流失或因地块调整需要重新落实地块的要重新签订退耕还林合同，按照“谁退耕，谁受益”原则，妥善处理好前后退耕农户的利益关系，及时做好林权变更工作。
三、加强对退耕还林工作的组织领导。
一、充分认识实施垦造耕地的重要性和紧迫性
国家实行占用耕地补偿制度,耕地占补平衡是建设占用耕地单位必须履行的法定义务，实现本地耕地占补平衡是各级人民政府的重要职责。自*年我市加强造地改田工作以来，垦造的耕地基本满足了耕地占补的需要，但随着我市经济和社会的持续快速发展，国家重点项目与地方建设项目占用耕地的需求不断增大，同时我市适宜开发成耕地的后备资源日趋缺乏，实现耕地占补平衡的任务更加艰巨。各乡镇、有关部门要高度重视，充分认识这项工作的重要性与紧迫性，切实加强领导，科学规划，明确责任，狠抓落实，进一步推进垦造耕地工作，为我市经济社会可持续发展提供土地资源保障。
二、垦造耕地的目的和条件
垦造耕地的目的是按照土地利用总体规划的要求，采用工程技术和人工作业等方式，将盐碱地、滩涂、荒草地、溪滩地等未利用土地，以及废弃园地、低丘缓坡宜农林地，开垦成水田旱地，种植粮食作物。
垦造耕地的条件是要求山区坡度小于25度，土层厚度30厘米以上，且连片面积25亩以上。平原地区连片面积要达50亩以上。
三、垦造耕地项目报批程序
（一）村委会作为业主向市国土资源管理部门申请立项。凡涉及林地的，在报批之前必须经林业部门审核同意。坡度25度以上的林地，温州市级以上重点公益林，省级以上森林公园、自然保护区（含自然保护小区），有古树名木、珍贵树种分布的林地，以及生产茂盛成片的林地不能开发为耕地。开垦5-25坡度的荒坡地，且连片面积在100亩以上的，必须向水利部门报批水土保持方案。
（二）村委会委托勘测单位测绘地形图（西安80坐标）、项目详查区位图、土地利用总体规划局部图、地类统计表等，委托具有水利相关设计资质的单位编制垦造农田改造规划、水土保持方案。
（三）市造地改田土地整理领导小组办公室组织方案会审，各部门根据各自职责进行评审。市造地改田土地整理领导小组成员由市农业（林业）、财政、水利、统计、国土资源等部门组成。
（四）项目通过会审后，凡涉及林地的项目，村委会须预缴植被恢复费，待温州市林业局、省林业厅审核审批后方可开工。
（五）工程投资额在50万元以上的，工程项目要组织公开招拍挂；50万元以下的，可采用议标方式进行。财政部门审核概算后，乡镇人民政府要成立招标议标工作小组，负责组织工程招拍挂或议标工作，参加项目招拍挂或议标对象为本乡镇各村民委员会。
（六）乡镇人民政府与中标村委会签订承包合同和廉政合同。承包合同内容应包括施工内容、施工方法、施工规范等。
（七）市财政部门根据工程进度拨付资金。施工过程中项目如需调整,须征得原批准单位同意。
（八）新垦耕地必须当年种植验收。乡镇人民政府组织单项工程质量验收达到合格的，中标村委会委托勘测单位测绘竣工图（西安80坐标）后，向市造地改田土地整理领导小组办公室申请项目验收。
（九）市造地改田土地整理领导小组办公室负责组织国土、财政、农业（林业）、水利、统计等部门专家组成验收小组，对项目进行联合验收，各部门专家根据各自职责对项目进行评判，并集体做出验收意见。项目验收时要求新垦耕地功能布局达到规划设计要求。
四、垦造耕地投资控制和资金支付办法
（一）投资控制：垦造平原灌溉水田亩均投资控制在4500元以内，垦造山坡望天田或引流灌溉梯田亩均投资控制在3500元以内，垦造山坡旱地亩均投资控制在3200元以内，具体以财政概算审核为准。投资费用包括勘测设计费、工程费、政策处理费、项目管理费、粮食种植费、水土保持工程等费用。资金由市财政全额支付，超出财政概算的，超出部分由乡镇政府或村委会自行解决。
宜农林地征占用的森林植被恢复费从耕地开垦费中列支，不包括在亩均投资控制内。
（二）支付办法：乡镇人民政府与中标村委会签订施工合同后，市财政预付给乡镇人民政府总投资额的30%作为启动资金；工程进展至70%后再拨付总投资额的30%；待工程完成并通过项目验收后再付总投资额的35%；余下的5%于次年由农业部门检查新垦耕地未抛荒后予以支付。资金下拨到项目所在的乡镇人民政府，由乡镇人民政府按规定安排使用。
五、奖励措施
提高垦造耕地项目奖励标准。对于完成年度垦造耕地计划的乡镇人民政府，市财政奖励乡镇政府每亩500元；分别对完成垦造平原灌溉水田、垦造山坡望天田或引流灌溉梯田梯地和垦造山坡旱地任务的村，每亩分别奖励2000元、1500元和1500元。奖励资金用于新农村建设和农业开发，于当年完成垦造耕地计划并验收合格后支付70﹪，其余30﹪于次年经农业部门检查新垦耕地未抛荒后付清。
新农村建设用地指标首先倾斜支持完成垦造耕地任务的村。六、职责分工
（一）国土资源部门根据市人民政府的年度垦造耕地计划，编制垦造耕地年度规划；负责对申请垦造耕地项目的调查立项、咨询服务和组织协调；负责竣工耕地面积审查；负责将新垦造耕地资料移交给农业部门管理；
（二）水利部门负责农田水利配套规划和水土保持方案审查；
（三）林业部门负责山场地类审查、林地征占用审核、宜农林地调整为未利用土地的报批；
（四）农业部门负责土壤改造、粮食作物种植审查；
（五）财政部门负责按项目进度支付项目补助资金和按规定拨付奖金，凭垦造耕地项目立项文件预付村委会森林植被恢复费，负责检查监督资金使用情况和办理财务结算；
（六）统计部门负责将验收合格的新垦耕地纳入年度统计；
（七）审计部门要加强对该项资金的审计监督，严禁乡镇政府、有关部门截留、挪用。
（八）乡镇人民政府负责宣传垦造耕地政策，挖掘资源潜力，落实垦造耕地任务；负责组织项目实施与政策指导、督查工程质量进度；负责组织镇、村干部进行工程质量检查和单项工程质量验收；负责督查新垦耕地的种植维护，落实新垦耕地的承包权。
（九）村委会负责项目的立项报批，林地征占用报批与预缴林业部门森林植被恢复费；负责工程质量管理、政策处理，落实新垦耕地的种植与维护。
七、其他事项
一、指导思想
以“邓小平理论”、“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，以耕地质量建设为核心，以补充耕地质量评定为切入点，开展补充耕地质量建设管理与验收工作，确保补充耕地质量不降低，地力等级有提高，管护有保证。
二、总体要求
对补充耕地质量进行评定验收与监管是《基本农田保护条例》等法律法规和有关文件赋予农业部门的重要职责。按照国土资源厅、省农业委员会《转发国土资源部农业部关于加强占补平衡补充耕地质量建设与管理的通知》（皖国土资[2012]82号）要求，在执行国家、省有关规定和中华人民共和国《全国耕地类型区、耕地地力等级划分》行业标准（NY/T309-1996）的基础上，以《省补充耕地质量评定工作方案》、《省耕地占补平衡补充耕地质量评定工作规范》中所确定的方法、程序，做好补划耕地的质量管理与评定，提出本辖区内补充耕地的改良培肥措施，使补划耕地的质量切实符合耕地质量的要求，促进我市粮食增产，农业增效、农民增收。
三、主要工作内容
（一）评定耕地质量
各县、区农业委员会负责接受项目单位的申请材料，审查土地整理项目实施单位提供的申请材料，并及时报市农业委员会，市农业委员会组织专家和技术人员按照中华人民共和国农业行业标准《全国耕地类型区、耕地地力等级划分》（NY/T309－1996）、《省补充耕地质量评定工作方案》、《省耕地占补平衡补充耕地质量评定工作规范》中所确定的方法、程序、技术规范等，开展现场勘察、核实，采集表层和剖面土壤样品送到具有资质的土壤肥料检测机构进行分析化验，取得土样化验结果后，在15个工作日内，形成补充耕地质量评定报告，提交有关部门，作为编制项目建设质量综合评价报告的重要依据，附在项目补充耕地验收申请材料中，作为补充耕地项目验收的报件材料。
（二）参与补充耕地验收
按照与国土资源部门商定的补充耕地项目验收的程序，参与补充耕地验收，与国土资源部门共同提出对补充耕地的验收意见和耕地质量建设管理意见。
（三）指导补充耕地质量建设
按照符合农业生产的要求指导土地整理项目实施单位，对补充耕地进行改良培肥，及时开展对验收后的补充耕地进行质量建设和管理工作，同时结合农业技术推广工作，加大补充耕地改良投入，建立耕地质量长期监测点，定期开展土壤监测评价，并根据监测评价结果提出加强补充耕地质量建设，提高作物产量的对策措施。
四、工作措施
（一）加强领导，成立组织
为切实加强领导，成立由市农委主要负责人任组长的补充耕地质量建设管理与验收工作领导小组，负责补充耕地质量建设管理与验收工作协调管理。领导小组下设办公室，办公室设在市土壤肥料站。办公室负责补充耕地质量建设管理与验收工作的组织、资料图件审查、资料收集与建档管理、土壤采集、地力监测点建设及耕地质量建设管护的日常工作。同时成立由耕地质量建设、评估、农业技术等方面的专家指导组，负责补充耕地质量建设管理与验收工作所需的现场勘察、耕地质量评定等工作。
（二）加强协调，确保质量
补充耕地质量建设和管理工作涉及面广，牵扯环节多，各县、区农业部门要加强与国土部门的协调配合，及时解决实际问题，确保质量，全力抓好补充耕地质量建设与管理工作。
第二条本县行政区域内从事耕地质量保护、建设、监督管理及其相关活动，适用本办法。
本办法所称耕地质量，指由耕地地力、田间基础设施、耕地环境等构成的满足农作物安全和持续产出的能力。
第三条县农业行政主管部门负责本行政区域内耕地质量监督管理工作，其所属的土壤肥料工作机构负责耕地质量监督管理的具体工作。
县国土资源、环境保护、水利、财政等部门按照各自的职责，做好耕地质量保护的有关工作。
各乡（镇）人民政府和街道办事处负责本辖区内的耕地质量保护工作。
第四条村（居）民委员会、农村集体经济组织应当加强耕地质量的保护和管理，督促耕地使用者合理利用耕地，提高耕地质量。
第五条对在耕地质量保护工作中取得显著成绩的单位和个人，由县人民政府及其有关部门给予表彰或者奖励。
第六条县人民政府将耕地质量保护纳入耕地保护责任目标考核，加强耕地质量监督管理。加强耕地质量管理队伍建设，改善设施设备，提高耕地质量监督管理水平。
第七条耕地质量管理中各部门职责
一）县农业行政主管部门主要职责。负责全县耕地质量标准和耕地质量验收办法的实施；负责制定耕地质量保护与建设中长期规划；负责耕地地力分等定级工作、推广测土配方施肥，秸杆还田等技术；参加对涉及耕地质量建设项目立项前的可行性论证，应当就如何搞好耕地质量的保护和建设向项目主管单位提出书面论证意见；负责涉及耕地质量建设项目耕地质量的验收，并出具耕地质量验收报告；组织或者参与涉及耕地质量建设项目的竣工验收；会同国土资源部门依法对土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内的耕地编制耕作层土壤再利用方案；制定新开发、复垦和整理耕地后续培肥方案并组织实施；对非农建设项目占用耕地的补充耕地的质量要求提出书面意见；对非农建设占用耕地的质量进行等级鉴定，出具耕地质量等级鉴定报告；建立和健全耕地质量监测体系和预警预报机制，对耕地地力、墒情和环境状况进行监测和评价；按照有关规定对耕地质量监测、评价结果定期向社会；会同环境保护部门依法划定禁止特定农产品生产的区域；负责对破坏耕地质量的行为依法进行处罚；法律、法规、规章规定的其它有关职责。
二）县国土资源部门的主要职责。办理非农建设占用耕地时应当书面征求农业行政主管部门对补充耕地的质量要求的意见；与农业行政主管部门共同依法对土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内的耕地，编制耕作层土壤再利用方案；依法组织对有关涉及耕地质量建设的项目进行竣工验收。
三）县环境保护部门的主要职责。协同农业行政主管部门依法划定禁止特定农产品生产的区域和协助农业行政主管部门制定耕地质量标准。
四）县财政部门的主要职责。按照国家和省有关政策规定，从土地出让收入用于农业土地开发的资金中统筹安排耕地质量建设和管理经费。会同农业行政主管部门依法对涉及耕地质量建设项目进行竣工验收。
五）县水务等其他有关部门的主要职责。加强农田水利设施建设，改善排灌条件等。
第八条耕地质量建设项目的管理
一）制定和实施中长期耕地质量保护与建设规划的程序：
1.由农业部门会同国土、水务、环保等有关部门根据本行政区域内耕地质量状况，制定中长期耕地质量保护与建设规划初稿；
2.组织专家对规划进行可行性论证；
3.将论证通过后的规划报同级人民政府批准，并报上一级农业行政主管部门备案；
4.农业行政主管部门应当会同国土、水务、环保等有关部门组织实施。
二）涉及耕地质量建设的具体内容包括：标准农田建设、基本口粮田建设、中低产田良、农业综合开发、土地开发整理和复垦、田间排灌设施的建设、灾毁耕地恢复、退化和污染耕地修复、沃土工程、新开耕地后续培肥等满足农作物安全和持续产出能力的建设项目。
三）项目建设单位应遵循的原则：
1.涉及耕地质量建设的项目立项前，项目主管单位应当组织有农业行政主管部门参加的可行性论证。
2．涉及耕地质量建设的项目建设单位应当剥离可能遭到破坏的耕作层土壤，并在项目竣工验收前将耕作层土壤恢复利用。
3．涉及耕地质量建设的项目施工单位应当按照国家和省有关耕地质量建设的技术标准进行施工。
4.涉及耕地质量建设的项目在施工过程中，项目主管部门须邀请县农业行政主管部门派人加强监督和指导。
5.涉及耕地质量建设的项目竣工验收前，应当由县农业行政主管部门出具耕地质量验收报告，验收不合格的项目施工单位应当按照整改意见限期改正，项目主管单位应重新提出验收申请。没有出具补充耕地质量评定意见的项目不得进行验收。
四）项目论证程序
1.涉及耕地质量建设的项目主管单位在组织项目可行性论证会议之前，书面函告县农业行政主管部门，并提交相关资料。
2.农业行政主管部门依法成立专家组，对耕地质量建设项目的耕地质量建设和保护进行可行性论证。
3.农业行政主管部门组织专家组对耕地质量建设项目进行现场勘察、采集和土样检测、听取相关单位和人员的意见。
4.农业行政主管部门根据专家意见，就如何搞好耕地质量保护和建设向项目主管单位提出书面论证意见。
第九条非农建设占用耕地的质量管理规定
一）严格耕地质量占补平衡
国土资源部门在受理审批非农建设占用耕地时要书面征求农业行政主管部门对补充耕地的质量要求的意见。农业行政主管部门应当根据非农建设占用耕地的质量鉴定等级及国土资源部门提供的资料，按照占补耕地质量相当的原则，对补充耕地的质量要求提出书面意见。
二）耕地质量等级鉴定程序
1.申请。耕地占用单位或者个人向县农业行政主管部门提交耕地质量鉴定申请报告，并提供相关资料。
2.受理。按照有关规定县农业行政主管部门负责受理本行政区域内的非农建设项目占用耕地质量的等级鉴定工作。
3.鉴定。根据《省耕地质量评定办法》县农业行政主管部门成立鉴定专家组并制订有关方案并组织实施。鉴定专家组进行现场勘察、采集土样，根据现场勘察结果和土壤样品及有关检测报告，按照有关标准和规范进行鉴定。
4.鉴定结论。组织鉴定单位根据专家组鉴定意见，签署鉴定结论，核发耕地质量等级鉴定报告。评定所需费用由申请评定者承担。
三）对补充耕地的验收
耕地占用单位或个人应当按照耕地质量鉴定等级，自行补充与其质量相当的耕地。负责验收的国土资源部门受理项目验收申请后，应在10个工作日内，会同同级农业部门组成验收组进行验收。验收组由国土资源部门、农业部门的有关人员以及相关专家组成，人员不少于5人。验收组每个成员都必须在验收意见上签字以示负责，验收组人员不得是项目的参加人员。
补充耕地项目验收的主要内容包括：主要工程任务完成情况、新增耕地面积和质量状况、项目资金使用和管理情况、土地权属管理情况、新增耕地使用和管护落实情况和项目档案资料管理等情况。
五）建立长效机制，提高补充耕地质量
县国土资源局和县农业局按照《省土地开发整理条例》和《省耕地质量管理条例》进行补充耕地项目建设过程中加强配合，各司其职，共同作好补充耕地质量的监管。由农业局对新开发、复垦和整理耕地的肥力现状进行分析，针对性地实施补助绿肥种子、施用有机肥料、推广秸杆还田等地力培肥措施，以消除耕地障碍因素，培肥耕地土壤，提高主要农作物生长的适宜性，为提高农作物产量和质量创造基础条件。
第十条耕地耕作层土壤剥离再利用管理
一）耕作层土壤的剥离。涉及耕地质量建设项目的建设单位和非农建设占用耕地的单位或个人均应剥离可能遭到破坏的耕作层土壤，剥离深度为20厘米以上。剥离过程中不能造成土壤和环境污染。
二）剥离耕作层土壤的再利用。耕地剥离的耕作层土壤应当按照就近利用的原则，县农业行政主管部门的指导下，用于改良占用地块所属组、村、乡范围内的新开垦耕地或劣质地。对已有耕地补充计划但暂未开垦好耕地的应选择合适的堆土场地，将剥离的土壤分层堆积，适时用于补充的耕地。对涉及耕地质量建设的项目所占用的耕地，建设单位应在项目竣工验收前将所剥离的耕作层土壤恢复利用。
三）耕作层土壤剥离的管理。占用耕地的单位或个人在剥离所占用的耕地耕作层土壤时，应自觉接受农业行政主管部门的指导和监督，并按县农业行政主管部门的要求落实。
第十一条耕地质量环境保护措施
一）禁止在基本农田保护区内处置或堆放固体废弃物。其他农用地集中处置或者堆放固体废弃物的须经农业行政主管部门审核同意后，国土资源、环境保护部门办理审批手续，并采取防扬散、防流失、防渗漏以及其他防止破坏耕地质量的措施。
二）禁止向农田直接排放不符合农田灌溉水质标准的工业废水。向农田灌溉渠道排放工业废水、城市和工矿区生活污水、畜禽养殖和屠宰场粪便污水的应当保证其下游最近灌溉取水点的水质符合国家规定的农田灌溉水质标准，并经农业行政主管部门组织监测合格后，方可排放。
三）所有建设项目经批准需占用耕地的其环境影响报告书或者环境影响报告表中必须有农业环境保护方案，环保部门在审批前，应当征求农业行政主管部门对农业环境保护方案的意见。建设项目竣工验收时，达不到农业环境保护方案要求的不得通过验收。
第十二条耕地质量管理的保障措施
一）涉及耕地质量的建设项目，未组织有农业行政主管部门参加的可行性论证或论证意见未达成一致的项目主管部门不得立项，县人民政府不予签署意见上报。项目竣工验收前没有县农业行政主管部门签署的耕地质量验收合格意见，财政部门不得拨付结算资金，审计部门不得出具合格审计报告。
二）非农建设占用耕地未征求农业行政主管部门对补充耕地质量要求意见的国土资源部门不得审核上报，县人民政府不予签署审批意见。
三）经批准需要占用耕地的建设项目，其农业环境保护方案没有征求县农业行政主管部门意见的县环境保护部门不得审批环境影响报告书或环境影响报告表。占用耕地处置和堆放固体废弃物未经县农业行政主管部门审核同意的县国土资源部门和环境保护部门不得审批。
四）县人民政府把耕地质量保护和改善所必要的经费足额纳入财政预算，并按照国家和省有关规定，每年从土地出让收入用于农业土地开发的资金中，安排一定比例资金用于耕地质量保护和改善农业生产条件。由县农业行政主管部门做出初步方案，报县财政部门审核，并报县人民政府审批，设立专帐，专款专用。财政、审计部门应加强对资金用途的监督管理。
五）为切实重视补充耕地质量，克服补充耕地过程中重工程建设轻地力培肥等现象，建立新增耕地地力培肥和耕种补助长效机制，按30元/年/亩新增耕地的标准从土地出让收入用于农业土地开发的资金中预留。建立专户，用于新增耕地地力培肥和耕种补助。
六）凡违反《省耕地质量管理条例》第十九条、第二十三条第一款之规定，由农业行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的按被占用耕地每平方米10-30元的标准予以处罚。
（一）坚持农民自愿、政府引导。充分尊重农民意愿，“退不退耕，还林还是还草，种什么品种”由农民根据县级实施方案自主决定。地方各级人民政府和林业行政主管部门加强引导，提供技术服务，严禁“一刀切”、强推强退。
（二）坚持尊重规律、因地制宜。根据不同立地条件，宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，有条件的可实行林草结合，不再限定还生态林和经济林比例，重在增加植被盖度。鼓励发展生态效益和经济效益兼备的树种，鼓励发展特色优质经济林果。
（三）坚持统筹规划、稳步推进。依据第二次土地调查和年度变更调查成果，科学编制实施方案，明确目标任务和建设重点。在巩固前一轮退耕还林成果的基础上，兼顾需要和可能，合理安排建设规模和进度。
（四）坚持突出重点、规模实施。优先和重点安排自然灾害较多、生态区位重要的生态脆弱地区和偏远贫困的特殊困难地区实施退耕还林还草。原则上以村为单位，整村推进、规模实施。
（五）坚持落实责任、依法管理。县级人民政府对本地区新一轮退耕还林还草工作负总责，建立健全检查监督机制，依照《退耕还林条例》等法律法规，对工程实施全过程有效监管。
二、严格执行新一轮退耕还林还草政策
（一）退耕范围
全市新一轮退耕还林还草严格限定在25度以上非基本农田坡耕地。对已划入基本农田的25度以上坡耕地，在确保基本农田保护面积不减少前提下，依法定程序调整为非基本农田后方可纳入。不得将基本农田、土地开发整理复垦耕地、坡改梯耕地、上一轮退耕还林已退耕地纳入退耕范围。
（二）补助政策
新一轮退耕还林每亩补助1500元，分三次下达给工程县（区），第一年每亩补助800元（含种苗造林费300元），第三年每亩补助300元，第五年每亩补助400元；退耕还草每亩补助800元，分两次下达给工程县（区），第一年每亩补助500元（含种苗种草费120元），第三年每亩补助300元。县级人民政府可适当提高补助标准。
1．种苗费补助。按退耕还林每亩300元、退耕还草每亩120元的标准，用于造林（种草）和补植的种苗费开支。实行县（区）内包干使用，节余部分必须用于造林（种草）补助和封育管护。具体标准及使用办法由县级人民政府制定。
2．现金补助。退耕还林每亩补助1200元，分三次兑现给土地承包经营权人，第一年每亩补助500元，第三年每亩补助300元，第五年每亩补助400元。退耕还草每亩补助680元，分两次兑现给土地承包经营权人，第一年每亩补助380元，第三年每亩补助300元。
（三）配套政策
1．完善还林补偿政策。对符合公益林界定标准的退耕还林地，分别纳入中央、地方森林生态效益补偿范围。未划入公益林的，允许合理经营和依法采伐。对补助期满且符合抚育间伐条件的退耕还林地，纳入森林抚育补贴范围。
2．大力发展后续产业。在不影响林木生长、不造成生态破坏和环境污染前提下，科学发展林下种养业。鼓励在退耕地上间种牧草、豆类、中药材、菌类、森林蔬菜等植物，培育相关产业，增加退耕收入。
3．放活承包经营权。坚持依法、自愿、有偿原则，支持采取转包、转让、互换、出租、入股等形式，将退耕还林还草地向专业大户、家庭林场、龙头企业、专业合作社、股份制林场等新型经营主体流转，发展适度规模经营。
4．统筹整合项目资金。统筹整合专项扶贫、易地扶贫搬迁、现代农业生产发展、农业综合开发、现代林业产业发展等资金，尽量支持精准扶贫，大力调整农业产业结构，发展特色优势产业，巩固工程建设成果。
三、加强新一轮退耕还林还草工程管理
（一）加强工程计划管理
1．意愿申报。各县（区）要利用各种宣传形式和宣传媒体加强政策宣传，在政策宣传到户前提下，组织引导符合条件的农户提出退耕还林申请，乡（镇）政府审核汇总后报县级有关部门。各县级人民政府组织林业、农业主管部门会同国土部门登记并确认农户申请，汇总上报市人民政府，并抄送市林业局、市农牧局。
2．计划下达。上级下达年度实施任务计划后，及时分解下达到县（区），各县（区）林业、农业部门要会同国土部门，根据登记并确认的农户申请，下达退耕还林还草任务。
3．编制年度实施方案。各县（区）林业、农业部门根据下达的年度任务计划，组织专业技术人员按照国家、省有关规定和要求，在深入农户实地调查，充分尊重农户意愿的基础上科学编制年度实施方案，报县（区）政府批准后实施，并报市林业局、市农牧局备案。实施方案须达到作业设计深度，将工程任务分解到农户，落实到山头地块和土地利用现状图。年度实施方案是工程建设和开展检查、验收、审计、稽查、监测考核等工作的重要依据，不得擅自调整变更，因特殊情况确需调整变更的，须按原审批程序重新报批、备案。
（二）加强工程建设管理
1．种苗组织和管理。工程建设种苗质量应当达到国家或省有关标准，具备种苗标签、质量检验证和检疫证。造林种草时应当使用良种，良种不足的，鼓励选择优良的本地品种。未报经省林业厅、省农业厅同意，不得省外引种。良种供应单位应具备良种生产经营许可资质。各县（区）林业、农业主管部门要加强监督管理，确保种苗质量。种苗可以由各县（区）政府根据本地区实际组织集中采购，也可以由退耕还林还草者自行采购。
2．合同签订。各县（区）政府或受其委托的乡（镇）政府，与退耕农户签订退耕还林还草合同。退耕土地流转的，必须本着公平、自愿的原则，由经营主体与土地承包人就政策兑现、利益分配、风险承担、成果巩固等事项签订协议。乡（镇）政府要及时与流转后的经营主体签订退耕还林合同。县级人民政府要加强合同签订的指导和监督管理。
3．实施管理。各级林业、农业部门要加强技术服务指导，严把苗木、整地、栽植、管护关，大力推广先进的育苗、造林技术，切实提高造林成活率和保存率。各乡(镇)政府要认真组织退耕农户做好整地、栽植、管护等工作，确保高质量完成年度任务和成效保存。
4．检查验收。县级人民政府组织林业、农业、国土资源等部门，分别在第1、3、5年开展县级全面验收，验收结果作为政策兑现的依据。第2、4年开展省级复查和国家核查，其结果作为调控建设任务、兑现补助资金、考核耕地保护责任目标的重要依据。
5．确权颁证。退耕还林还草后，由各县级政府依法确权变更登记，将退耕还林还草地统一纳入林地、草地资源管理。禁止在项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。
6．档案管理。市县（区）有关部门和各乡（镇）政府要按照《国家林业局关于印发退耕还林工程档案管理办法的通知》规定，建立和完善档案管理制度，落实人员，及时收集工程建设形成的文字、表格、图片、影像等资料，归类建档、专门管理。
（三）资金管理和政策兑现
工程建设资金实行专项管理、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣，严禁弄虚作假、虚报冒领补助资金。政策兑现要严格遵循“先验收、再公示、后兑现”的程序，验收不合格的或公示有异议的暂缓发放，直到整改合格或处理无异议为止。建立健全退耕还林还草公示制度，接受社会和群众监督。种苗造林费的兑现方式，根据各县级人民政府制定的管理规定执行。直补资金通过“一折（卡）通”方式兑现给土地承包经营权人。
四、加强新一轮退耕还林还草的组织领导
（一）加强组织领导。新一轮退耕还林的责任主体是地方各级政府。市政府将每年与各县（区）政府签订目标责任书，并对执行情况进行检查通报。各县（区）要把退耕还林工作列入重要议事日程，主要领导亲自抓，分管领导具体抓。要实行目标管理责任制，层层签订责任书，认真进行检查考核。要按照国家和省要求，将退耕还林还草工作经费纳入当地财政预算，保证各项工作正常开展。要建立健全工作机制，加强统筹协调，落实机构人员，确保工程建设的组织保障。
（二）强化部门协作。林业、农业部门根据职能分别负责退耕还林和还草的组织实施、包括方案编制、技术指导、监督检查、监测考核等；发展改革部门负责退耕还林还草的综合协调和年度计划任务的综合平衡；财政部门负责退耕还林还草资金的安排和监督管理；国土部门负责国土基础资料数据提供、退耕还林还草地块核实、土地的调整变更，并协助林业、农业部门完成数据转换、图纸转绘、监测考核等；审计部门负责退耕还林财政资金审计监督。各有关部门要加强协调配合，加强数据衔接，共同推进工程建设。
同志们：
今天县委、县政府召开全县退耕还林工作会议，目的是分析退耕还林形势，找准问题，研究措施，补缺补差，切实巩固全县退耕还林成果。这是我县在实施退耕还林工程的关键时期、遇到困难较多、矛盾较为集中的时刻召开的一次非常重要的会议，会议的召开具有重要的现实意义，也必将对我县退耕还林产生深远的影响。吴县长、施书记还将作重要讲话。下面，我先讲三点意见。
一、分析形势，正视问题，切实增强做好退耕还林工作的责任感和紧迫感
实施退耕还林，是党中央、国务院为加强生态环境建设作出的重大决策，是调整农业结构，增加农民收入的重要举措。我县抢抓政策机遇，大力实施退耕还林工程，3年共落实造林计划7.45万亩。全县退耕还林工程建设取得了阶段性成果，但是这项成果的巩固任务仍然十分艰巨。
当前，全县退耕还林工作中出现了诸多问题。客观上，主要是政策调整变化带来的。国家和省里相继出台了一系列的惠农助农政策，减免了农业税，实行粮食保护价收购，实行农业“三项补贴”政策。同时国家从去年开始对退耕还林进行结构性和布局性调整，减少退耕还林计划，补助原粮改为现金补贴，并直接发放到户等。政策调整变化使种粮的比较效益上升，退耕还林政策优势弱化，退耕户复耕的可能性增加，退耕农户、承包大户、村三者之间利益均衡被打破，出现了利益失衡现象。主观上，人为操作不规范造成的。我县退耕还林工程于2002年开始实施，是在没有经过试点的情况下直接启动的，乡（镇）、村缺乏对政策的了解，不少退耕还林没有按照政策规定操作，在工程实施中出现了土地流转和转让手续不健全，大户承包合同不完善，小班林木损失较大，苗木抚育管理不到位等问题。在兑现退耕还林钱粮补助时，执行政策的随意性较大，任意克扣退耕户的钱粮补助，甚至发生了严重的违规行为，村干部冒领、截留、挪用钱粮补助款，农户代签代领补助等，严重影响到退耕还林工程的顺利实施。随着时间的推移，全县退耕还林出现的问题越来越多。虽然去年全县开展了退耕还林整改工作，但是力度不够，收效不明显，许多问题仍然存在，特别是重要的深层次问题没有从根本上解决，一些矛盾开始激化，群众来信上访案件有增无减，并有进一步加剧的趋势，成为影响基层稳定的热点问题。
事实上，省政府十分重视全省退耕还林中存在的问题，并开始采取措施着手解决。省里今年初下发了《关于全面开展退耕还林“回头看”的通知》，决定从1月至6月，在全省范围开展为期半年的退耕还林“回头看”工作，明确了具体内容和要求，并分准备、自查与整改、检查验收等三个阶段进行。
现在，全县退耕还林工程建设处于关键时期，我们面临着成果巩固的艰巨任务。国家政策调整变化使退耕还林出现了新情况、新问题，需要应对；省市对退耕还林“回头看”工作进行了部署，有了新的要求，需要落实；我县退耕还林中存在的突出问题，需要解决。
二、强化举措，突出重点，扎实开展好退耕还林工作
乡镇和县有关部门要抓住退耕还林工作中存在的突出问题和薄弱环节，以这次全县开展退耕还林“回头看”工作为契机，采取得力措施，认真整改，务求实效。
（一）把握政策界限，规范操作。针对我县在执行退耕还林政策中出现的问题，要逐一疏理归类，分清情况，区别对待。主要有以下几种情形，一是在收回农民土地时，没有按照有关规定操作，尤其在手续不完善的情况下，将土地发包给大户或进行集体退耕还林的；二是未经农户同意，直接将其土地纳入规划实施退耕还林的；三是按照我县习惯亩（90、120平方丈/亩）而不是按照政策规定的标准亩兑现退耕还林补助资金的；四是大户签订承包合同的内容不规范，双方权利义务不明确的。处理这几类问题，要以事实为根据，以相关法律和政策为准绳，认真改正。对未按规定程序收回土地的，要将收回的土地重新交还给农户；对按照习惯亩兑现补助政策的，一律重新核准面积，按照标准亩兑现资金补助；对未明确权利义务的退耕还林承包合同，视其情况，能够协商一致的可重新补充有关条款，对协商不成的，要终止合同，还地给农户；对收回土地未按程序发包的，一律视为无效行为，可还地到户，也可规范程序后重新发包。
（二）严格执行规定，把补助资金发放到位。依据要准确。要按照《含山县退耕还林政策兑现实施细则》明确的兑付前准备工作、资金兑付、资金管理等项规定，做好补助兑付工作。程序要规范。要按照规定兑现退耕还林补助资金，即先检查验收，后完善手续，再兑现补助。县林业局要按照《退耕还林工程建设检查验收办法》的规定，做好退耕还林检查验收工作，制作图表卡等。县财政部门依据林业部门提供的资料发放退耕还林补助资金。乡（镇）、村公示退耕还林资金补助情况，将补助资金发放户数、金额等内容及时在规定地点向社会公布，接受群众监督，并公布举报咨询电话。内容要真实。要提高退耕还林检查验收质量，做到内业整理每个小班、每个农户的材料齐全，图面和表格材料一致；要将检查结果分门别类登记造册，实行“谁验收、谁签字、谁负责”的责任追究办法，严肃处理检查验收中弄虚作假的行为，确保检查资料真实可靠。违规要处理。要不折不扣地执行退耕还林政策，杜绝虚报、冒领、克扣退耕还林补助资金；严禁乡村干部代领代签申请书、合同、钱粮兑现卡。对虚报、冒领补助资金的坚决纠正，发现一起，查处一起，绝不姑息，该给予党纪政纪处分的就给予党纪政纪处分，触犯法律的要移交司法机关处理。
（三）确认林权，做好林权发证工作。搞好退耕还林工程，林权是核心。目前，我县林权证发放工作进度缓慢、明显滞后，严重影响到退耕还林工作有序开展。要按照最近省政府的要求，开展林权发证工作。此次发证的对象是：2002年-2004年实施并经验收合格的退耕还林林地、林木。发证的程序是：退耕户提出申请，提交有关证明材料，林业部门受理、审核、公示、登记，发证。发证的时间是：今年5月至9月。为加快全县林权证发放进度，县政府已经成立了林权证发放工作领导小组，下设办公室，全面负责林权证发放工作。乡镇也要成立相应机构，配备人员，抓紧做好前期工作。要按照先易后难的原则，从条件成熟、工作做得好的地方开始，着手检查验收，搞好发证工作，在此基础上，全面展开，整体推进，确保今年9月底前完成此项工作。
（四）按照作业设计，开展林地补植补造。从前一段时间全县退耕还林工作检查结果来看，我县退耕还林计划完成率、面积合格率、保存率都较为理想，但补植完善的任务依然较重。要把补植补造林作为“回头看”重要任务来抓，制定好工作计划，落实好地块和苗木，确保今年一次性补植完善到位。今年国家和省里将要对2002年退耕还林荒山荒地造林进行成效调查，从我们掌握的情况看，我县的退耕还林荒山荒地造林的保存情况普遍差于坡耕地造林。为此，乡镇、国有林场要引起高度重视，严格按照作业设计补足造林面积，补齐应植株数，确保造一亩、成一亩，不折不扣地完成退耕还林计划任务。
（五）加强档案管理，提高档案管理水平。随着退耕还林工程的逐步实施，对档案管理工作要求越来越高。乡镇要高度重视退耕还林档案工作，加强档案管理，提高档案管理水平。要按照《安徽省退耕还林工程档案管理办法》的要求，进一步强化对档案管理工作的指导和监督检查，规范退耕还林工程档案管理行为。要配备专职人员，加强业务培训，提高县乡两级档案管理人员的业务知识和管理水平。要配全配齐档案管理所必须的硬件设备、设施，使档案管理工作步入正规化、规范化。
通过此次退耕还林“回头看”活动，真正解决退耕还林工程中存在的突出问题，化解矛盾，达到树定根，林定权，人定心，切实巩固退耕还林成果。
三、加强领导，精心组织，确保退耕还林工作取得预期效果
要按照全县退耕还林“回头看”活动的总体部署和安排，8月底完成任务，必须思想认识要到位，组织领导要到位，配合支持要到位，确保退耕还林工作取得预期效果。
（一）统一思想，提高认识。乡镇要从讲政治、讲大局的高度出发，充分认识到此次开展退耕还林“回头看”活动的重要性和紧迫性。同时应该看到这项工作的艰巨性和复杂性，要牢固树立攻坚克难的思想，从战术上高度重视，认真开展退耕还林“回头看”活动，既要抓面上整改，又要在薄弱环节上下功夫，取得重点、难点问题突破。
（二）加强领导，健全组织。乡镇要把退耕还林“回头看”活动作为当前的一件大事来抓，主要负责人要亲自挂帅，分管负责人要具体负责，并从有关单位抽调人员力量，全力投入退耕还林“回头看”工作。要建立严格的工作责任制和责任追究制，分解工作任务，责任到人，做到目标量化，任务细化，确保退耕还林“回头看”活动有序进行。
（三）上下联动，形成合力。乡镇在开展退耕还林“回头看”活动中，要加强联系，密切配合，搞好情况交流，及时总结好的经验和做法，相互学习，相互借鉴，共同提高；县林业、农委、财政等相关部门要抽出业务骨干人员，成立业务指导组，对全县退耕还林“回头看”活动中出现的疑难问题，提供业务帮助，指导解决，努力在全县形成上下互动、全面推进、均衡发展的良好局面。
一、基本情况近几年来，随着工业化和城镇化加速推进及经济社会发展和人口增加，全市上下切实贯彻落实科学发展观，正确处理保护和发展的关系，认真执行最严格的耕地保护制度，大力推进节约集约用地，为确保全市570.1791万亩(380119.4公顷)基本农田保护面积不减少，用途不改变,质量不降低，建设项目占用耕地实现占补平衡，做了大量工作，取得了明显成效。
1、加强领导，完善制度，广泛宣传，初步形成齐抓共管的工作机制。首先，市、县(市、区)都成立了“基本农田保护检查工作领导小组”和“造地增粮富民工程领导小组”，这两个领导小组分别由市、县(市、区)政府分管领导任组长，加强了对耕地保护工作的领导。其次，各县(市、区)建立了基本农田保护责任制度、基本农田占补平衡制度、占用基本农田听证和公告制度、违法占用基本农田举报制度，基本农田保护动态巡查制度等，使我市的基本农田保护工作始终处于各级政府的有效监管之下。再次，通过广播、电视、标语、讲座、文艺宣传等各种形式，结合本市实际，向广大群众、社会各界大张旗鼓地开展耕地和基本农田保护宣传，提高全社会的耕地保护意识。
2、积极推进土地整理和“造地增粮富民”工程，增加耕地面积，提高耕地质量。据统计，20xx年，我市人均耕地1.35亩，低于全国人均耕地1.39亩的水平。为增加耕地面积，提高耕地质量，实现农业增产、农民增收，我市一是积极争取国家资金，大力开展以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地整理，20xx年至20xx年，全市共争取国家立项投资的农用地土地整理项目27个，建设规模22015.61公顷(33.0234万亩)，中央财政预算安排资金35376.15万元，已到位资金23628.8万元，计划新增耕地面积1930.857公顷。其中永新县高市乡、峡江县水边镇、遂川县泉江镇、双桥乡、新干县沂峰圩区4个补助项目已经通过竣工验收。吉州区曲濑乡、泰和县苏溪马市、安福县洲湖镇等20xx年以前国家批准下达的14个项目,可在今年年底至20xx年元月之间全面竣工。该项工作受到市政府20xx年引进资金先进奖励。××县还被国土资源部确定为国家级基本农田保护示范区,国家投资1亿元专项建设资金。二是积极推进“造地增粮富民”工程。20xx年至20xx年，全市自筹资金，利用耕地后备资源，进行31个土地开发项目，新增耕地面积2239.7537公顷(33596亩)。20xx年以泰和、万安、××、吉水、永丰等5个县为重点，计划完成集中连片土地开发任务5640亩，目前工程进展顺利。
3、严格把好耕地占用关，严禁一般建设用地占用基本农田。一是在审核非农建设用地报批时，除国家批准的能源、交通、水利、军事等重点建设项目可以占用基本农田、并及时进行补划外,一般建设项目占用耕地实行先补后占。20xx年至20xx年8月份，全市经依法批准的建设用地占用耕地2062.3186公顷，全部实行了占补平衡。二是建设用地能用荒地的，不用耕地，能用劣地的，不用好地。20xx年至20xx年9月，全市工业用地共使用新增建设用地2338.8175公顷，其中耕地483.7177公顷，耕地面积占新增建设用地总面积的20.68%。三是市国土资源局根据《××市中心城区粘土砖厂整治方案》，20xx年，及时向各县(市)国土资源局下发了《关于加强粘土砖生产用地及采矿登记监督管理的通知》，要求严禁占用耕地建窑或在耕地上烧砖，禁止向新建、扩建、改建实心粘土生产项目供地等，集约和节约土地，保护耕地。20xx年4月，市国土资源局被国土资源部授予“全国建设用地审查报批工作先进单位”称号。
4、加强基本农田保护基础业务工作。一是根据国务院1998第257号令《基本农田保护条例》第九条“省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上”的规定，20xx年，我市调整划定基本农田保护面积570.1791万亩(380119.4公顷)，占现有耕地面积的90.37%。二是各县(市、区)将土地利用总体规划划定的基本农田保护界线，落实到土地利用现状图上，基本农田保护指标落实到了具体地块。三是各县(市、区)在确定的基本农田保护区，设立了基本农田保护标志牌，在高速公路、国道、省道、县道及乡镇周边明显位置和基本农田连片5000亩以上区段，共设立保护牌951块。四是市、县(市、区)、乡(镇)、村、组层层签订了责任书，把基本农田落实到了村组和农户。据统计，责任书到村2646份，到组26550份，到户579639份。 四是建立了基本农田保护档案。基本农田保护区划定后，全市218个乡(镇)都已将基本农田保护资料、图件实地核实后，汇集成图(基本农田保护图)、表(基本农田保护指标分解落实表)、书(基本农田保护责任书)，建立了档案。为保护基本农田积累了历史资料。由于工作扎实，20xx年6月，安福县国土资源局荣获国土资源部和农业部授予的“全国基本农田保护工作先进单位”。
二、存在的主要问题
虽然全市在耕地和基本农田保护方面取得了较好的成效，但保护工作任重道远，还存在一些亟待解决的问题，主要有：一是在一些地方的存在认识不到位、协调不得力等问题。受不正确政绩观因素影响，有些领导仍认为，只有经济增长数量才是看得见的硬任务，因而对耕地和基本农田保护工作抓而不紧、抓而不实。二是保护责任没有形成社会化。目前，虽然层层签订了耕地基本农田保护责任书，但责任的考核还没有真正落实。三是保护耕地和保障发展的矛盾仍较突出。目前，全市正处于工业化和城镇化加快发展阶段，经济社会发展和人口增加需要大量的土地需求，基础设施和生态建设也不可避免地要占用一部分耕地和基本农田，而我市的人均耕地只有1.35亩，低于全国人均耕地1.39亩的水平。四是耕地和基本农田保护的投入不足。由于耕地和基本农田保护面广量大，许多工作比如建立保护定位监测点、埋设保护界桩、增设和修复保护标志牌、管理人员培训、档案管理都要大量的人力物力投入，而各级财政目前仍没有这方面的专项经费。五是违法占用、破坏耕地和基本农田的现象仍时有发生。个别地方仍存在用地不合法，一些农民擅自占用耕地建房及在耕地上植树造林、挖塘养鱼等违法破坏耕地的现象。
三、几点建议
保护耕地和基本农田对确保全市粮食安全、促进经济社会可持续发展具有十分重要的意义，为确保全市耕地和基本农田面积不减少，用途不改变，质量不降低，特提出以下建议：
1、加大宣传力度，进一步增强全民的耕地和基本农田保护意识。通过新闻媒体、普法等多种形式，继续加大对《土地管理法》、《基本农田保护条例》等法律法规和方针政策的宣传力度，进一步提高各级政府和社会各个方面对耕地和基本农田保护工作重要性的认识，从而把思想和行动统一到科学发展观上来，统一到经济又好又快发展的要求上来，统一到党中央、国务院关于保护耕地和提高粮食生产能力，落实最严格的耕地保护制度上来。正确处理保护耕地和保障发展的关系，真正把保护耕地和基本农田作为硬任务，使经济增长建立在节约土地和保护耕地的基础上，实现发展和保护“双赢”。
2、落实《××市县级政府耕地保护责任目标考核办法》(吉府办发20xx10号)，增强耕地保护责任意识。首先，根据省政府下达给我市的年度耕地保有量和基本农田保护面积提出考核指标建议，报市政府批准后下达，作为县(市、区)政府保护责任面积。每年对各县(市、区)认真进行考核，市政府对各县(市、区)人民政府耕地保护责任考核结果进行通报。其次，在市对县、县对乡镇级政府签订的耕地保护责任目标考核办法的基础上，把保护责任进一步落实到村组和农户。通过发放基本农田保护卡等形式，明确农户保护基本农田的权利、责任和义务，为形成基本农田保护的社会化打下基础。
3、积极调整产业结构，提高土地利用效率。切实转变经济发展的思路，努力引进一些资金密集、科技密集、劳动密集的工业和服务业项目，坚决制止土地占有量大，对耕地和基本农田造成严重污染的招商引资项目。另外，各级政府要在人、财、物及技术上加大对农业的投入，帮助农民调整产业结构，大力发展烤烟、大棚蔬菜、西瓜、葡萄等比较效益高的经济作物，让农民确确实实受到实惠，提高农民保护耕地和基本农田的积极性。
4、合理整合、盘活存量，确保耕地和基本农田的数量和质量。一是继续抓好“造地增粮富民”工程工作。积极争取国家资金，大力开展以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的中低产改造和土地整理。继续自筹资金，积极开展土地开发工作，利用耕地后备资源。二是进一步加强农田水利建设，切实改善基本农田保护区内的基础设施条件;启动测土配方施肥工程，推广施行测土配方施肥技术，扩大测土配方施肥面积，切实提高耕地和基本农田的质量。
5、科学编制规划，切实解决保护耕地和基本农田与发展经济的矛盾。首先要认真开展好第二次土地大调查工作。开展第二次土地调查，是贯彻落实科学发展观，摸清土地家底，保护耕地和保证经济健康发展的重要基础;是科学规划、合理利用、严格管理土地资源的重要支撑。对于保障国家粮食安全，统筹城乡发展和构建和谐社会具有十分重要的意义。因此全市各级党政领导及有关部门要高度重视，切实这项工作做好。其次要编制好农村村庄规划。农民建房一定要按规划执行，逐步引导村民住房建设向小城镇和中心村集中，对一些村庄边、零、散的住户实行动员搬迁的办法，鼓励其向中心村集中，严格控制村盘外延，引导农村建设节约集约用地。
退耕还林的实施是推进我省工程造林的一次革命，使全省的造林质量、管理质量和规划设计质量均跨上一个新的台阶，使林业生态工程建设步入一个新的阶段。结合黑龙江省多年来退耕还林工程的实践，就乡镇编制退耕还林作业设计有关概念、内容和作用谈谈体会。
1.有关概念
1.1退耕还林（returning land for farming to forestry）
退耕还林就是从保护和改善生态环境出发，将水土流失严重或粮食产量低而不稳定的坡耕地和沙化耕地，以及生态地位重要的耕地有计划、有步骤地停止耕种，按照适地适树的原则，因地制宜的植树造林，恢复森林植被。退耕还林工程建设包括两个方面的内容：一是坡耕地退耕还林；二是宜林荒山荒地造林。国家对退耕还林工程实行退耕还林资金和粮食补贴制度，国家按照核定的退耕地还林面积，在一定期限内无偿向退耕还林者提供适当的补助粮食、种苗造林费和现金（生活费）补助。长江流域及南方地区，每亩退耕地每年补助原粮150公斤、现金20元；黄河流域以及北方地区，每亩退耕地每年补助原粮100公斤、现金20元。粮食补助现在改为按每公斤1.4元发放粮食现金补助。还生态林的暂定补助8年，还经济林的补助5年，还草的补助2年。每亩退耕地和宜林荒山荒地补助种苗造林费50元，为当年一次性补助。2007年8月，国务院出台了《关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号），明确现行退耕还林粮食和生活费补助期满后，中央财政安排资金，继续对退耕农户给予适当的现金补助，解决退耕农户当前生活困难。补助标准为：长江流域及南方地区每亩退耕地每年补助现金105元；黄河流域及北方地区每亩退耕地每年补助现金70元。原每亩退耕地每年20元生活补助费，继续直接补助给退耕农户，并与管护任务挂钩。补助期为：还生态林补助8年，还经济林补助5年，还草补助2年。
1.2退耕还林作业区（returning land for farming to forestry site）
预备栽植或正在栽植乔灌木及防风固沙草本植物的退耕还林地块。退耕还林作业区与退耕还林地意义相近。退耕还林地的时间跨度大于退耕还林作业区。退耕还林地既可用于表达退耕还林作业前的地块，也可表达已完成退耕还林作业的地块。退耕还林作业区仅表达计划退耕还林、尚未完成退耕还林作业的地块。
1.3退耕还林工程作业设计（Design for returning land for farming to forestry projects Operation）
为完成退耕还林工程地块植树造林而预先编制出的工作方案、计划，绘制的图件。
2.作业设计在县级退耕还林管理工作中所处的位置
县级退耕还林管理工作六个环节：①计划任务的分解下达；②实施方案和作业设计的编制、上报；③签订退耕还林合同书；④按作业设计组织工程实施，并制定后期管护措施；⑤县级自查验收；⑥政策兑现。
作业设计的编制由县级林业主管部门统一组织，由县级林业主管部门组织专业人员或有资质的林业调查设计单位承担，以乡镇（或林场、农场等，下同）为单位进行编制，按村设计到小班地块，退耕地造林任务应落实到农户。作业设计成果由作业设计说明书、作业设计表、作业（施工）设计图和有关附件等四部分构成。内容主要包括：①落实本年度的作业小班和退耕还林农户。②分别退耕地造林和荒山荒地造林进行营造林施工设计；③种苗生产、供应；④新造林地管护设计；⑤配套基础设施施工设计；⑥施工作业顺序、时间、劳力安排；⑦施工材料、用工量测算与投资预算。
3.退耕还林工程建设成果巩固整改措施
针对我县退耕还林工程建设中存在的问题，我们制定了整改措施，及时加以解决，确保我县退耕还林工程建设健康、稳步、持续发展。
3.1全面落实管护责任制
成立了县、乡、村、屯和户五级管护机制，一级抓一级，一级对一级负责。
3.2严把补植关
制做水桶，解决春季坐水造林运水工具不足的问题。在新植造林地加行加密，即五行加一行，雨季带土移植；培育容器育苗用于雨季补植。
3.3在全县实施封山禁牧，避免牲畜危害，确保保存率
及时合发了林权证，给林农吃上定心丸。进行退耕还林“回头看”，查找问题，及时整改。
3.4采取优惠政策，提高退耕户积极性
允许退耕户进行林药、林草、林菜间作，增加退耕户的收入。
3.5扶持退耕户进行多种经营
鼓励和帮助退耕户从事养殖、加工、运输、劳务等产业，提前、产中和产后服务。
一是进一步加大对群众举报问题的查处力度。针对群众举报关于退耕还林工程的每个问题，我们都认真查处，派专人组成调查小组，依据有关政策拿出处理意见。二是严格执行退耕还林政策兑现的管理程序。三是对有能力经营而放弃经营的进行政策宣传和教育，使其认识到退耕还林工程建设是国家、集体和个人三者受利益的国家重点工程，进行全面补植达标，要达到生态、社会和经济三者效益的统一；同时，对个别复耕的退耕户进行严厉的打击，对不能继续经营的，取消合同，采取找积极性高的农户串地、串户进行补植和造林，确保了工程建设质量和面积一亩不少。
4.退耕还林工程建设成果巩固保障措施
（1）对退耕还林成果加强管理，落实管护责任，强化管护措施，确保退耕还林地块造一块成林一块，尽快发挥其生态、社会和经济效益。
（2）加大执法力度，实行依法管理，坚决防止毁林、复耕现象发生，确保退得下、还得上、不返弹。加强对退耕还林的指导服务，发展后续产业。
2005年5月，随着各县区政府门前陆续出现审计机关张贴的“审计公告”，看到县区财政局、林业局、粮食局等单位进进出出的退耕还林资金审计人员身影，人们才知道：由省审计厅统一部署，在全省范围内开展的退耕还林资金审计已经全面拉开了序幕。
就在退耕还林专项审计的过程中，有些林业部门存在的问题被翻了出来，有的林业干部因此栽了。一些该给退耕农民的补偿也陆续兑现到位了，老乡们看在眼里喜在心头，许多平生头一回听说“审计”二字的老乡，感觉到了一种前所未有的力量。
退耕还林是国家重点工程、生态工程和富民工程。江西省自2001年启动退耕还林工程以来，中央累计下达该省退耕还林工程建设任务610万亩，涉及全省95个县(市、区)。截至2005年5月止，中央累计下达退耕还林资金184 750万元，其中：粮食补助140 700万元，种苗费补助30 500万元，现金补助13 400万元。地方财政累计安排工作经费补助704．49万元。省、市财政已陆续下拨退耕还林资金累计185 454．49万元。
退耕还林资金是不是真正用在了“刀刃”上，是否存在侵吞和挪用问题?补助给农民的粮食、资金是否真正不打折地到了农民的手中?农民的权益是不是得到了保障?
2005年，江西省审计厅党组决定由农业与资源环保审计处牵头，组织全省各级审计机关采取“上审下” 的方式对2001至2004年全省退耕还林工程专项资金的投入、管理、使用情况进行了审计。
此次审计主要集中在今年5至10月份进行。这正是该省最为炎热的季节。然而，为了打妇：退耕还林审计这场战役，就在炎热的季节里，从南端的赣州、吉安到北端的南昌、九江、景德镇，从东部的上饶、鹰潭、抚州到西部的萍乡、宜春、新余，在农户家、在田埂上、在林间、在苗圃，到处都活跃着审计人员辛勤工作的身影。他们克服常人难以想象的困难，战胜艰苦环境、家庭负担的挑战，用卓有成效的审计工作，保证了国家政策的落实，维护了人民群众的切身利益。如今，审计工作虽已结束，但它却在人们的记忆里留下了抹不去的印记。
“各级审计机关应当加强对退耕还林资金和粮食补助使用情况的审计监督”，这是国务院《退耕还林条例》赋予审计机关的职责，也是广大退耕农民对审计机关的期待。为搞好此次审计，江西省审计厅农业与资源环保审计处深入开展审前调查、培训，科学制定审计方案，创新审计方式方法，有条不紊地组织实施这项审计工作。
领导重视 精心备战
江西的退耕还林资金审计从计划确立开始就得到了江西省审计厅党组的高度重视和支持，及时召开了一次全省农业审计工作会议，具体部署了退耕还林专项审计工作任务。厅党组书记、厅长伍自尧和分管副厅长余先仕亲自到审计现场看望审计组同志，并给予指导，要求这次专项资金审计必须重点检查国家政策的落实情况，要重点反映农民的权益是否得到了保障，及时查处侵害农民利益的违法违规行为。这次审计各地都是统一抽调人员采取“上审下”的方式进行，省厅农业与资源环保审计处还直接参与了对于都、广昌、永新、莲花、樟树、武宁、余江、浮梁、玉山、进贤和分宜11个县的审计。在审计过程中，每次进点、结束时分管厅领导及处长都亲自带队参加见面会，并把这次审计的目的、要求和任务对被审计单位说清楚，为做好这次审计工作奠定了基础。
江西省审计厅农业与资源环保审计处更是把此次审计作为推动农业审计工作实现持续跨越发展的重要一步，在审前准备阶段，他们对参加审计的全省各设区市的主审人员专门组织了培训，请来省退耕办、省财政厅的同志为审计人员详细讲解退耕还林还草政策，组织审计人员认真学习审计署过去有关退耕还林试点情况审计方案和国务院《退耕还林条例》等有关法律法规文件，制订《江西省2005年退耕还林工程专项资金审计工作方案》，提出了”全面审计，突出重点；严谨细致，提高质量”的工作思路和总体要求，力争通过此次审计，改进农业审计方法，探索农业专项审计新路子，实现农业审计工作为解决农业发展中重大战略性问题和宏观政策性问题服务的总体目标。为确保此次审计取得实效，专门编印了十六开本的厚达131页的《退耕还林工程文件资料汇编》，设计了有针对性的调查问卷，问卷内容涉及退耕户参与退耕情况、补助粮款发放情况、农户对政策了解及满意程度和意见等30个问题，直接听取退耕农户的意见要求，重点了解国家退耕还林政策落实情况。
在赣州，市审计局局长和分管副局长十分重视，抽调市局和(县、区)业务骨干，聘请了林业工程技术人员，共计80多人，对19个县(市、区)退耕还林资金由市审计局以“上审下”方式直接实行审计。市局对审计组人员进行了专门培训，通报了试审情况，学习了《审计操作要点》，局领导亲临会议提出了要求。全市10多个任务重、情况复杂的县(市、区)审计局领导先后到审计现场，调查研究，具体指导，解决实际问题。如分管领导亲临瑞金，指导查处个体粮贩私分32．5万元粮食差价款的案件。
在鹰潭，市审计局一是及时向市党政领导汇报退耕还林审计的目标、对象、内容、重点、要求，争取市党政领导的重视和支持。二是于审前选派业务骨干参加省厅培训，专门派出一名担任退耕还林审计主审工作的副科长赴省厅参加退耕还林审计项目实践，取得经验后，回到本市推广省厅的审计经验。三是组织人员分别到市财政局、林业局和粮食局等单位查找资料，了解退耕还林还萆试点项目基本情况，根据掌握的情况，科学制定审计实施方案，明确审计重点。
在南昌，市审计局已于2004年对各县区2002-2003年度退耕还林专项资金的管理及使用情况进行了一次专项审计，今年退耕还林专项审计是在去年审计的基础上展开的，对2004年审计中发现的问题整改情况和审计决定执行情况进行了后续审计，并重点对2004-2005年5月底退耕还林专项资金进行了审计。他们精心编制了《退耕还林资金审计问卷调查表》，共向退耕农户发放问卷调查表500余份，经过统计分析，从中发现了许多问题。改进方法 科学实施
走访农户，实地调查，既是这次审计的关键环节，也是这次审计的重要方法。省市审计机关派出的审计组在全面审核账册资料的基础上，深入退耕还林项目实施现场，共对11个设区市95个县(市、区)退耕还林资金分配管理部门362个，乡镇、项目实施单位1 095个，5 819
户退耕农户种苗费、现金、粮食等补助政策落实情况进行了调查，实地检查了180万亩退耕还林工程实施情况，收集了大量翔实准确的第一手资料。
在新余，市审计局农水审计科根据面上审计掌握的资金量和退耕面积，对有关县区部分乡镇进行重点调查。在为期3个月的审计调查中，审计人员顶高温、冒酷暑，共调查走访了28个乡镇、212户退耕户。在分宜县的审计组，由于高强度的工作，四个人中有三人相继染病，但他们没有一人请假，而是带病坚持工作，圆满地完成了审计任务。在上饶，市审计局用7个月的时间对辖区12个县区的退耕还林工程进行了审计。投入审计力量70多人次，有重点地调查走访了160个乡镇、567个村委会、864户退耕户。
在抚州，审计人员在对广昌等县的审计中，每到一地，先查阅有关项目资金管理、使用情况账目记录，然后，深入到农户家逐一核实造林完成登记与补助兑现情况，再到项目实施现场，按照规划图纸和统计名册，实地丈量测算造林面积，查看树木成活情况。陈国华科长在女儿参加高考的日子里依然坚持在审计现场，一头是女儿在考场拼搏，另一头是父亲赤脚穿越沼泽地在荒山丈量测算造林面积。
这次退耕还林资金审计覆盖面广，全省共投入审计力量570人次。审计资金总额达185 254．49万元，查出了部份基层单位粮食发放不实、差价收入被侵占挪用、荒山代造款过高收取未与退耕农户充分协商、种苗采购供应环节存在漏洞、虚列支出套取甚至贪污私分种苗款、以各种名目套取骗取退耕还林补助资金、挤占挪用截留克扣退耕还林资金、巧立名目违规收费以及造林管护不力致使成活率、保存率低等问题，共查出各类违纪违规资金31644万元。通过审计，审计机关依法纠正了退耕还林工作中存在的问题，促进资金到位4 617．07万元。同时，审计机关还向有关市(县、区)政府提出规范化建议50余条。省审计厅向省政府提交的《关于全省2001至2004年退耕还林工程专项资金审计情况的报告》，引起省政府领导的高度重视。审计工作在审、帮、促三方面发挥了积极作用。
严查细审 重点突破
各地在退耕还林资金审计过程中，改变了过去那种以账查账、以数据论数据的审计模式和审计方法。在查账的基础上，结合各种合同、会议记录、文件、造林小班图，采取座谈会、调查询问第三者和实地察看等方式，进行深入细致的审计和审计调查，既查资金是否及时足额发放到了退耕农户手中，也查各项工程是否按质按量完成，国家政策是否完全执行到位。通过严查细审，重点突破，各地查出一些重大违法案件线索，通过移交有关部门和司法机关严惩了一批违法乱纪者。
在萍乡，审计组在审计某区时采取逆查的方式，审查凭证，发现疑点，兵分两路调查核实。一路下到相关领取苗木的乡镇调查了解种苗发放及实收情况，另一路询问该区林业分局与种苗收’、发有关的相关人员。一举查出了该区林业分局利用退耕还林集中采购苗木之便，与供苗大户串通，通过虚开种苗发票和种苗验收单，套取退耕还林种苗专项资金17余万元，并以“小金库”的方式巧立名目发放个人补助。审计机关在整理分析有关证据后，及时将相关材料移送区检察院。目前，该区林业分局原局长已被撤职，案件正在审理之中。其他相关责任人也由上一级林业主管部门作出严肃处理。
在宜春，审计组对某县退耕还林工程专项资金进行审计过程中，通过内查外调的方式，深入细致的工作，查出县林业局违反国家退耕还林政策的有关规定，违规收取补苗费及技术服务费，未在退耕还林资金专帐上反映的问题。审计作出了对违规收取的技术服务费30余万元责令全部退还退耕户，收取的补苗费40余万元全部没收上缴国库的处理意见。
在新余，市审计局通过对荒山荒地造林和长防林造林的小班图审计核实和现场调查，发现隶属于某县林业局的某林园开发有限公司(县林业局干部职工内部参股，已获分红40多万元)对大岗山乡和苑坑乡2002年度退耕还林应配套的荒山荒地造林少造550多亩的线索，一举查处了该公司套取退耕还林农户钱粮补助40余万元的严重违纪事件。
在赣州，市审计局赴某县级市退耕还林审计组从源头苗木方面入手，重点查实造林实际面积，揭示是否虚报退耕还林验收合格面积，查出虚报验收面积4000多亩，套取财政资金119万元。从粮源入手，重点查实退耕还林粮食补助情况，看粮食采购、供应过程是否存在弄虚作假行为。一举查出粮食部门做假账、擅自以省储陈粮50万公斤作退耕还林粮供应、索取高价补贴38万元、侵犯退耕农户利益、危害公众食品安全的违法违纪事实。
在抚州，审计组通过内查外调，查出某县林业局原局长张某以荒山荒地抵作耕地骗取国家粮食补助资金及现金补助资金17余万元；张某等四人还在原县林业局林场实施退耕还林，以荒山荒地顶抵退耕还林套取资金近3万元。
注重整改 意在惠农
各级审计机关在严肃查处各类违法违纪问题的同时，把规范和强化退耕还林项目实施、管理工作作为一项重要任务，通过审计监督服务，帮助项目执行、管理单位健全制度，加强内部控制，管好用好专项资金。
在宜春，分管副市长对审计报告作出重要批示：“市审计部门对此次全市退耕还林工程审计很认真，很实在。请市审计局会同林业、财政等部门就审计中发现的问题，提出整改意见报市政府。”对在退耕还林审计中发现的问题，在县(市区)委书记、县(市区)长会议上提出来。目前市审计局根据市政府领导的指示精神，萆拟了《关于加强全市退耕还林工作的意见》，以市政府名义发至全市各县{市区)政府，要求各县(市区)就退耕还林专项资金审计中提出的问题，整改落实到位，发挥资金的使用效益，使国家退耕还林工程更好地造福全市人民。
在吉安，在景德镇，市审计局针对审计查出的问题统一了处理原则，统一处罚标准。各县市区政府高度重视审计机关提出的整改建议，对审计意见和审计决定均已执行完毕，整改到位。
在九江，市审计局就全市退耕还林审计情况向市政府提交了审计结果报告，得到市政府领导的高度重视，分管副市长在报告工作了重要批示。各项目县(市、区）已按市长的批示和审计意见和建议进行了整改。修水县纪委要求林业部门对全县退耕还林承包大户，特别是林业部门干部职工承包情况进行清理，抚育不合格的要加强抚育，承包合同不完善的要进行完善。九江县新塘乡、狮子镇违规乱收费已全部退回造林户或收缴县财政。星子县对造成种苗损失的有关责任人员――原林业局局长、分管局长分别作了相应的党纪、政纪和刑事处分。
在南昌，市领导作出批示要求市林业局督促各有关县区进行整改，各有关县区已按照审计意见和建议及时召开专门会议，制定整改措施，进行整改和纠正。其中进贤县人民政府召开县乡村三级会议，研究退耕还林整改工作，制定出六项整改措施，组织由纪检、林业、审计等有关部门参加的工作组，深入乡镇进行整改督查，同时根据审计查出的重大违法乱纪问题，县检察机关已全面介入调查，现已在押三人。
看到审计的力度，体会政府的整改决心，广大农村的老百姓明白了：不是国家政策没有惠及农民，也不是党委政府忽视了他们的利益，事情坏就坏在少数执行者身上，正是个别人为了一己私利钻政策空子，贪赃枉法，才使他们自身的权益遭受严重侵害。
一、我国耕地保护的目标与现状
1.我国耕地保护目标
《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》提出规划期内的耕地保护目标：守住18亿亩耕地红线，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12120万公顷（18.18亿亩）和12033.33万公顷（18.05亿亩）。从我国近几年耕地保护的现状来看，基本上完成了上述目标：2009年—2013年，我国耕地面积分别为20.31亿亩、20.29亿亩、20.29亿亩、20.27亿亩、20.27亿亩，均完成了《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》确定的控制目标，守住了18亿亩耕地红线。
2.我国耕地保护的现状
一是耕地总体质量水平堪忧。第二次全国土地调查的耕地质量等别成果显示，全国耕地平均质量等别为9.96等，总体偏低：在优等地、高等地、中等地、低等地四大类别中，中等地占52.9%、低等地占17.7%，两类合计占总耕地面积的70.6%。二是新增耕地质量堪忧。2010年—2013年4年期间，全国因建设占用、灾害损毁、生态退耕、农业结构调整等原因减少耕地面积159.25万公顷，同时通过土地整治、农业结构调整等增加耕地面积137.36万公顷，合计净减少耕地面积21.89万公顷。这期间减少的耕地实实在在的减少了，但增加的耕地在质量上令人堪忧。我国《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少、补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的，应依法缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。2014年国家土地督察机构以粮食主产区为重点对56个城市开展的例行督察发现，有47个市的1215个项目（批次）没有按照规定的数量质量要求补充耕地，或未按规定缴纳耕地开垦费，涉及面积15.3万亩（1.02万公顷）；有45个市将一些现状为住房、工厂、水库水面等建设用地认定为耕地，涉及面积10.74万亩（0.716万公顷）。据此，我国通过土地整治等方式增加的耕地质量（甚至数量）状况可见一斑。
二、我国当前耕地保护行政管理制度的构成与问题
1.我国现行耕地保护制度的构成
第一，在中央层面，形成了对地方政府领导、监督、督察“三合一”的耕地保护管理制度。
（1）国土资源部。国土资源部为国务院组成部门，统一负责全国土地的管理和监督工作，对各省（自治区、直辖市）国土资源管理业务进行领导或监督。内设政策法规司、规划司、耕地保护司、地籍管理司、土地利用管理司、执法监察局等15个司局。国土资源部机关行政编制为366名。
（2）国家土地总督察。国务院设立国家土地总督察，授权国家土地总督察对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查，落实耕地保护目标责任制，监督国家土地调控政策的实施。
（3）国土资源部与国家土地总督察的关系。国务院委托国土资源部组织实施国家土地督察制度，向地方派驻北京局、沈阳局、上海局、南京局、济南局、广州局、武汉局、成都局和西安局共9个国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。国家土地督察机构行政编制360名，在国土资源部机关行政编制外单列。第二，在地方层面，形成了省以下国土资源部门人事垂直管理体制。
（1）市（地市级）、县（市）国土资源主管部门是同级人民政府的工作部门（而非组成部门），其领导干部实行双重管理体制，以上一级主管部门党组（党委）管理为主，其机构编制仍由同级人民政府管理。截至2012年末，我国国土资源管理机构省级32个，地市级442个，县级2819个。市、县级国土资源管理部门实有行政人员68692人（其中处级6162人、科级50431人），直属事业机构19121个、实有人员181468人。
（2）市辖区国土资源主管部门的机构编制上收到市人民政府管理，改为国土资源管理分局，为市国土资源主管部门的派出机构。
（3）乡（镇）国土资源管理所的机构编制上收到县（市）人民政府管理，县（市）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市）国土资源主管部门的派出机构。截至2012年末，我国乡镇级国土资源管理所25502个，实有131173人。
2.我国耕地保护行政管理存在的问题
（1）地方政府主导违法用地2005年至2013年，全国发现违法用地涉及耕地面积合计为20.04万公顷，其中地方政府占2.67万公顷、占比12.7%，村组占2.02万公顷、占比9.6%，企业事业单位占11.65万公顷、占比55.4%，个人占4.7万公顷、占比22.3%。从数据上看，地方政府直接违法用地占比不大，但从国土资源部2008年以来每年的《国家土地督察公告》来看，企事业单位发生的涉及数量较大的违法用地行为都与当地政府有很大关联，很多都是地方政府主导。2014年3月12日的《国家土地督察公告》尤其指出，通过2013年对全国48个城市2012年度土地利用和管理情况的例行督察发现，地方政府在土地利用和管理方面存在2.38万个问题，涉及土地面积20.12万公顷，地方一些市、县政府主导的违法违规行为屡禁不止。综上，粗略估算，与地方政府有关联的违法用地涉及耕地约占总量的60%以上。以2005年实行的省级以下国土资源管理体制改革为界点，2000年至2004年五年间违法用地涉及耕地面年均2.32万公顷；2005年至2013年9年间违法用地涉及耕地面积年均2.34万公顷。两相比较，体制改革前后年均面积减少比例仅为0.86%，基本未有改善。尤其是在以省以下体制改革后的头三年，这种情况更为糟糕：2005年至2007年违法用地涉及耕地面积年均3.77万公顷，比改革前的2000年至2004年年均面积增加62.5%。从这个角度来看，我国实行的以省以下土地管理体制改革未能遏制违法占用耕地现象。
（2）“大的管不了”国家土地督察体制对违法用地具有较强震慑作用，但土地督察只是事后监管，是在违法用地行为发生的既定事实下对地方政府施加压力，促其整改。违法用地的及时发现、制止和查处职责在地方国土资源管理部门，但地方土地部门在执法过程中存在着“大的管不了、小的管不好”的问题。县级和乡级党委政府主导的违法用地是目前我国违法用地的主要特点。在现行土地管理体制下，以县级土地部门为例，其领导班子由市级土地部门任免，但是市级部门要事先征求县级党委的意见；而同时，县级土地部门的机构设置、人员编制、经费保障、人员调动等仍由县级党委政府决定。因此，对于县级土地部门来说，市级土地部门管着“官帽子”，县级党委政府管着“钱袋子”，在这样的管理体制下，土地部门的处境比较尴尬，实际工作受到地方的掣肘，增加了日常工作的协调量。此外，即使对于设区的市，作为市级土地部门的直属分局，区级土地管理分局实际工作中在制止政府主导的违法用地行为上，也很难以完全严格执法，很多时候要考虑到土地管理工作的其他方面与当地政府的协同和配合。
（3）“小的管不好”目前在各级土地管理部门中，一般设土地规划、土地征收、土地利用、土地登记、土地执法、矿产管理以及地质灾害防治等多个内设机构，土地执法在人员配合和资源调配上只占整个土地管理部门很少的一部分，体制力量薄弱，由此造成：一是土地执法监察工作在整个土地管理工作中的地位较低，难以适应现阶段耕地保护面临的严峻形势，亟需加强和改革；二是在实际执法过程中尤其是对村组为主导的违法用地和个人建房建厂违法用地方面力不从心，缺乏强制手段。个人未经批准占用耕地私自建设小厂房、驾校培训场地、农家乐、农村住宅等情况发生时，土地执法人员在处置过程中的程序是责令停止违法用地行为、立案调查、罚款并责令拆除，如违法用地行为人对土地部门的行政处罚不理会，则土地部门只能申请法院强制执行，而自身缺乏有效地强制制止手段。在进入申请法院强制执行的阶段，土地违法占用耕地事实已经发生，违法建筑已经建成，因此在现行土地管理体制下，在违法用地发生的初始阶段难以进行及时有效地制止，造成违法用地“小的管不好”。
三、完善我国耕地保护行政管理体制的建议
1.进一步强化国家土地督察机制
我国2006年开始筹建土地督察体制，2007年“边组建、边工作”全面推进督察工作，对耕地保护起了很大的推进作用。因为在督察工作中，派驻地区的国家土地督察局对监督检查中发现的问题，有权向其督察范围内的省级政府提出整改意见，对整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改；整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收的受理和审批。而这一“暂停”所造成的后果是任何地区经济发展都难以长期承受的，对地方政府具有极强的约束力。但是由于土地督察制度还在建设滞后，尚待进一步充实人员力量，丰富督察手段，完善督察制度，提升督察效力，强化土地督察对地方政府的督察和制约力度。
2.改革省以下土地管理体制
前言
随着城市的发展，工业与人口的数量增多，环境与发展相冲突的问题日益尖锐，尤其是在土地资源的利用与开发上。因此合理利用土地和切实保护耕地的基本国策，更好地统筹土地资源的开发、利用和保护对保障粮食安全，实现农业可持续发展具有重大意义。
一、土地整治的目标
目前，我国实施的土地整治项目主要是通过土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与水土保持等工程建设，达到田成方、渠相连、路相通、旱能灌、涝能排的高标准农田，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农田生态环境和农村人居环境，确保农民增产增收，确保区域粮食安全。具体目标一般有：
1.增加耕地面积和提高耕地质量。
2.搞好灌溉与排水工程建设。
3.完善田间道路系统。
4.实现村庄综合整治目标。
5.调整土地利用结构。
6.改善项目区生态环境。
7.合理调整土地权属关系。
二、土地整治工作的意义
（一）、增加耕地面积、提高耕地质量
根据国家及相关部门的文件精神，近几年明确提出大力开展农村土地综合整治，重点加快中低产田改造，提高耕地综合生产力，建设高标准农田，大幅度增加高等级耕地的比重，明确将“大力建设高标准农田”列入提高现代农业装备水平，促进农业发展方式转变的内容之一。由此可以看出，土地整治已上升为国家层面的战略部署，成为保发展、保红线、促转变、惠民生的重要助手和基础平台，对于严守耕地红线，提高耕地质量具有重要意义。
（二）、土地整治对加快推进中国特色农业现代化至关重要
我国要全面建成小康社会和构建社会主义和谐社会，必须同步加快推进工业化、城镇化和农业现代化，大力推进农村土地整治，加快布局合理化、农田规模化、生产机械化、环境生态化的高标准基本农田建设，促进土地集约化、规模化、机械化经营，为周围地区的农业发展起到示范带头作用，为推进中国特色农业现代化发展贡献力量。
（三）改善农业生产生活条件，增强国家粮食安全保障能力
粮食始终是关系到我国经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。大力推进农村土地整治工作，大规模建设高标准基本农田可以有效解决农业水利设施配套、低产田改造和农田生态环境恶化等问题，增加农业抗灾能力，提高粮食综合产能，巩固粮食安全基础。通过整治积极推动农业结构调整，优化产业结构，有效提高农业生产力、促进农业增效、农民增收；通过整治促进农村经济发展、改善农村人居环境；项目实施后为当地农民摆脱贫困、解决剩余劳动力就业提供了机会。
三、土地整治主要方式
（一）土地平整
一般土地平整工程其内容主要包括土地平整、田坎修筑、利用地、废弃坑塘水域、低效率利用的园地等，通过开发其它草地、优化沟渠路网、规整田块等土地整理工程措施，调整土地利用布局，增加耕地面积，提高耕地质量。
（二）加强水利设施配套建设
加强水利设施配套建设，提高田间灌溉保证率，开展小型水源工程建设，推广节水措施。建设高产稳产农田，建立一个能及时供水排水的系统工程。一般的灌排系统工程包括水源工程、输水工程、排水工程、灌溉排水系统上的水工建筑物等。
（三）田间道路整修
田间道路的建设一般以现有道路为基础，结合建设区自然、社会、经济状况进行规划设计。按其主要功能和使用特点分为田间主道、田间次道和生产路。以达到合理布线，满足人流物流的需要，提高农产品的流通速度。同时也在山地丘陵地区地形较复杂，满足安全行驶的要求。
（四）加强农田防护
加强农田防护主要针对坡地或缓坡地等容易引起水土流失的区域所采取的工程措施，地面坡度在15°以内的耕地，宜修建水平梯田；坡度25°以内的耕地，修建坡式梯田或隔坡梯田。
四、土地整治的主要影响
（一）有利影响
1.通过土地平整及土地整治，使项目区的荒地得到开垦，使耕地数量得到增加，增加有效耕地面积。使有限的资源得到合理、高效的开发与利用。将改善区域生产条件，可有效提高单位面积粮食产量，稳定粮食生产，促进项目区的良性循环和发展，促进项目区农业产业结构调整、保障农业可持续发展。
2.通过土地整治措施，改善土壤性状，提高土壤肥力，减少水土流失，变中低产田为高产、稳产的高等级良田，提高土地质量。通过合理配套田间灌排系统，能增加农田水利设施灌排能力，提高灌溉保证率；通过完善的田间道路布局和田间基础设施，能便于群众生产生活、便于农产品收获和对外运输。提高区域的生产、生活条件，从而提高农民人均收入。
3.通过土地综合整治，能增加对土地的资本、技术投入，推动农业土地向一种更能适应现代化要求的土地集约化经营模式发展。通过整理后土地的合法、合理的权属调整，将减少今后土地利用过程中可能引发的各种纠纷，有利于保持当地的社会稳定。
（二）不利影响
1.土地整治后，改变土地格局，土地生产力的提高，农业生产系统的完善，尤其是对原来以旱作物的山区、丘陵区，在水稻种植条件改善后，农业生态结构的斑块将由原来比较种植作物多样化变为相对大面积及品种的单一化，对农业生态结构产生一定影响，从而使得农药、化肥的施用量将有可能增大。
2.土地整治的施工过程占用土地，在建设过程中将永久占地的工程范围内的植物清除，对项目所经区域的陆生植物造成一定的不利影响。
3.土地整治的施工过程中生产废水和生活废水如不经处理任意排放，会对周边环境造成不良影响。尤其是漫流至周边农田的话还会造成对当地农业生产的影响。同时将引起粉尘和飘尘、施工生活区的油烟、施工噪声等问题。
五、对策措施
1.土地整治要与区域环境和水资源承载力相适应，合理确定建设规模；统筹兼顾、因地制宜；从实际情况出发，以工程技术可行、经济合理、因势利导，切实可行__为原则，对不同工程类型区合理确定其工程布局和建设标准。同时大力推广绿色农业和生态农业的发展，减少农药化肥的影响。
2.优化土地整理相关工程的设计方案，减少和充分利用挖、填方，搞好绿化，美化景观。减少占用农田和林地，各施工场地必须及时恢复植被或农用地。
3.要加强环境管理；有必要时需建设完善的排水系统，建立巡查制度、灌渠在线监控水质监测预警预报系统。
4.加强水土流失控制，根据不同的土地整治方案设计相应的水保方案，使新增水土流失得到有效的控制，并建立有效的水土保持动态监测网络，及时有效控制水土流失对当地环境的不利影响，为维护区域可持续发展奠定基础。
关键词：退耕还林《退耕还林条例》
一、退耕还林工程概况
生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。
林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。
随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。
退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。
同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。
二、当前存在的主要问题
退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。
（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。
（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。
（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。
（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。
（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。
三、加强法律手段，推进退耕还林
退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。
退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。
另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。
法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。
（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。
（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。
（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、国家级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。
重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。
（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。
《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。
地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。
（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。
目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。
（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。
退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。
创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。
参考资料：
1、王迪生，《加强法律手段，规范退耕还林（草）》，《中国林业》2000年第4期；
2、李淑新，《《退耕还林条例》与生态环境建设》，《林业经济》2002年12期；
3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；
4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；
