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关键词:农村 最低生活 审批 机构改革
农村最低生活保障制度是农村社会保障制度的重要组成部分,是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度,其目的是为农村贫困家庭的生存和发展,提供“安全网”而设立的一道“最后的防线”。每一个公民当其收水平低于保障线而生活发生困难时,有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金与实物救助。我国于20世纪90年代开始农村低保制度的试点工作开始,至2007年下发《关于在全国建立农村最低生活保障制度》,全国各地都根据本地实际,制定了相应的实施方案或工作规程,贵州省于2007年7月1日起在全省范围内全面建立和实施农村居民最低生活保障制度(以下简称农低保制度)。
建立农低保制度既能及时有效地保障农民群众的基本生活权益,促进农村社会经济稳定协调发展,也是尽快完善农村社会保障制度的关键。做好这一工作,对于促进农村经济社会发展,逐步缩小城乡差距,维护社会公平具有重要意义。但在实际操作中,却存在应保不能尽保,应退不能尽退,不该保却保障等问题,社会公平不能充分体现,部分群众利益难以保障的现实。究其原因,在对象的瞄定方法、收入核算方法、申报审批程序及受理机构设置等都有关系,在此,仅就申报审批机构及受理机构设置做以下的分析和建议:
贵州省现行农低保制度的实现主要依靠2010年初下发的《贵州省农村居民最低生活保障工作规程(试行)》来操作实施,其中的第四章规定了保障对象的确定程序:
第十二条 确定农村低保保障对象,应按以下程序操作:
(一)申请受理。农村居民申请农村低保,以家庭为单位,由户主本人向户籍所在地乡(镇)人民政府提出申请。自行申请有困难的,由乡(镇)、村组织人员帮助提出申请。乡(镇)农村低保经办机构或受委托的村民委员会受理申请并如实登记。
(二)调查核实。乡(镇)人民政府组织人员,采取入户调查、邻里走访等方式,对申请人家庭基本情况及收支情况进行调查核实。
(三)民主评困。在调查核实的基础上,根据乡(镇)人民政府的统一组织和安排,在乡(镇)干部的参与和监督下,村民委员会召开村农村低保民主评议小组会议,对拟上报的符合保障条件申请人家庭及其实际收入水平和符合增发补助金条件的特殊困难人员进行民主评困,以无记名投票方式评定。
(四)一榜公示。公示期满后,及时将相关材料,整理上报乡(镇)农村低保经办机构。
(五)乡(镇)农村低保经办机构审查。乡(镇)农村低保经办机构汇总各村情况,对操作程序及上报的材料进行审查,随机抽查各村部分申请人家庭,对评议中争议较大以及公示有异议的必须复查、核实;提出拟保障家庭、基本保障金额、特殊困难人员及增发补助金额。
(六)乡(镇)人民政府审核。乡(镇)人民政府召开农村低保审核小组会议进行审核,作出审核决定。
乡镇农村低保审核小组应由乡(镇)主要领导任组长,农村低保经办机构和其他相关组织机构负责人为成员组成。
(七)二榜公示。公示期满后,及时将公示无异议或异议不成立的评审结果和相关材料整理汇总上报县级人民政府民政部门。经审核不符合保障条件的,相关资料退回村民委员会,委托村民委员会通知申请人,并说明理由。
(八)县级人民政府民政部门审批。县级人民政府民政部门农村低保工作机构汇总各乡(镇)情况,对操作程序及相关材料进行审查,组织重点复核及抽查。县级人民政府民政部门召开评审委员会会议评审,作出审批决定。评审不符合保障条件的,通过乡(镇)农村低保经办机构通知申请人并书面说明理由。
县级人民政府民政部门农村低保评审委员会由民政部门领导、农村低保工作机构和相关业务科室负责人组成。
(九)三榜公示。
(十)待遇批准。公示期满无异议或异议不成立的,批准享受农村低保,核准保障待遇。不予批准的,由县级人民政府民政部门书面通知申请人并说明理由。
由以上程序可知,农低保的申请受理单位是乡镇一级人民政府,审批是县级人民政府,但在实际操作中,由于县级人民政府民政部门的低保工作机构大多只有一到两人办公,根本无法完成全县所有农低保的审核工作,多根据乡镇一级政府的民政科室的意见及上报资料办理。
但是,乡镇一级民政科室的人、财、物均由乡镇一级政府任用安排,其工作受乡镇政府的左右,无法完全按照政策限定的标准和对象来实施低保受理和审核工作,仅就2009年底贵州开展的农低保最低生活再行核查工作来说,通过核查工作,一部分生活条件改善,不再符合农低保政策的家庭被查实后,停止享受农低保相关待遇,但在最后的认定符合农低保政策的对象中,仅以某市一人口约35000人(其中农业人口约32000余人),农低保户692户的远效乡镇为例就有因其他原因(如计划生育问题、乡村道路保洁员工资问题、小城镇发展占地纠纷问题等),由镇政府本着解决地方问题、维持所谓一方稳定办理的农低保户66户166人。(具体分类见表一),
而这只是镇一级政府为解决本级政府工作问题办理的农低保户,而各村同样存在为了解决诸如子女不赡养老人、拒绝劳动村民、缠访人员、村级社会经济发展遇到的钉子户等情况办理的农低保。而在操作过程中,为让这些家庭达到农低保条件,必然采取了一些非常规方法,在当地产生极大的负面影响,大大降低了政府的公信力,同时,也给农低保工作的合法合理开展带来很大难度,部分群众以此为由,无理申请享受农低保待遇,进而造成更多的不稳定因素和、上访案件。
群众的认知是需要长时期的宣传教育才能提高,所以,要规避在政策执行中的政府利益趋使的不合理作为,关键依靠政策执行者的执行能力,也就是执行人员的素质和工作态度。任何一项政策最终都要靠执行者一实施,执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。现实中的政策变形走样在一定程度上是由于政策执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。政策执行者缺乏必要的知识能力,对某项政策理解不透,把握紧拳头准其精神实质,就导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当、失误。特别是在社会转型时期,政策执行者思想上拜金主义、功利主义、本位思想严重,对国家政策的执行常打折扣,甚至搞出各种各样的“对策”,阻碍政策的顺利实施当政策执行者兼任政策对象和执行者双重角色时,为了局部或个人利益,钻政策“空子”,搞“上有政策,下有对策”,对上面政策或是硬顶,或的软拖,或执行起来马马虎虎。另外,政策执行者的政策水平和管理水平直接影响到政策任务的完成。如果执行者尤其是领导者没有对政策实施的宣传指导工作和制定正确的实施方案,不能沟通和协调各种关系,从而难以有效地执行政策。可见,提高政策执行者的素质至关重要。
涉及到农低保对象的确定及审核,关键在于执行者对政策的把握和主观意愿,而就目前的管理体制来说,乡镇民政科室工作人员由于其人事权、工资福利待遇等都由乡镇政府来决定,所以,无法要求其脱离政府的意愿开展工作,而县一级民政部门的低保科室人员太少无法完成对每个申请象的实地审核,因此,要达到提高政策执行力,必须进行必要的机构改革:
一、成立专门的县级低保审核部门,增加人员编制
现行的低保制度将基层低保工作由民政部门的一个科室来完成,而县级民政部门受编制限制,低保办往往只一到两人,根本无法完成每季度一次的审核工作,对新增农户的审批以乡镇上报资料为准,对已享受保障农户的季度审核更是根本无法开展,致农低保总数逐年增加,现部分地区已超过当地农口统计的贫困人口数,而相当一部分生活确属困难的群众,又由于受地方财政限制,无法纳入保障。从而使低保制度的核心原则:“当保尽保,当退则退”形同虚设。极大的消耗了社会财富而达不到预期目标。建议设立专门的低保部门,与国际轨。同时增加人员,保证正常工作的开展。
二、参照国土、建设等管理模式,成立乡镇低保工作站(所),上划乡镇民政科室低保工作人由县级低保受理各审核部门管理,其人权、财权与乡镇脱钩。
一个办事机构的工作人员总是要对一定的管理机构负责,以管理机构的利益为主导,乡镇民政科室人员要想不受当地政府的左右,唯一的出路就是脱离乡镇政府的直接管辖。由上级部门直管,才能规避在调查申报环节不受地方政府利益的左右,真正将政策原则落实到实处。
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（一）乡镇财政是典型的“吃饭财政”
俗话说：“经济基础决定上层建筑”。经济发展的速度直接影响着乡镇政府的财政收支情况，根据调查结果显示，我国目前很多乡镇部门的财政收入主要来自农业生产，根本没有多少二、三产业的税收，这样就导致财源结构较为单一，人民收入较低，地方经济难以发展。同时乡镇部门的工作人员较多，经常会出现一岗多人的现象，大多数都是闲人，这样就导致乡镇政府行政效率低下，财政压力较大，根本不堪重负。其次国家近些年正在号召开展公共设施建设，乡镇政府在基础教育、公共卫生、基础保障方面投入的资金过多，政府又没有什么收入来源，久而久之乡镇财政财务就会出现入不敷出的现状，有些乡镇政府连工作人员的工资都无法正常发放，政府工作人员没有积极性，这样就导致工作人员根本没有心思去谋求农村经济发展的方案。
（二）财政收支矛盾突出，财政包袱日趋沉重
随着我国政府对新农村的建设，各项政策已经开始实行，但是中央财政部门并没有给予农村乡镇政府充足的资金，这样就导致乡镇政府在新农村建设中资金不足，只有借债实施政府建设新农村的各项方案，这样长此以往，乡镇政府的财政财务收支出现严重亏空，根本再无力去建设社会公共事业，很多公共卫生设施或公益设施无法正常运行。根据调查显示，农村乡镇政府财政收入逐年在下降，而乡镇财政支出正在逐年上升，这已经成为我国农村乡镇政府的普遍问题，已经直接威胁到我国新农村建设的根本任务。
（三）乡镇政府无力提供农村最基本的公共服务
自建国以来，我国加大了对城镇化建设的速度，财政资源配置也逐渐倾向于城市和工业，这就使得我国乡镇政府的财政能力更为脆弱，随着农业税的取消、乡镇政府没有过多的税收，只能是任由财政支出比例逐渐增大。而且很多乡镇政府都无法按期给工作人员开支，这样就导致很多乡镇政府抱着“保工资”的心态，根本无力去对农村公共设施进行建设，而且农村公共卫生服务设施不全、农村义务教育执行不彻底、农村基础保障不足，这就导致乡镇政府的财政困难加剧，乡镇工作根本无法正常开展。
二、产生的原因
（一）乡镇政府干部思想觉悟低
随着政府对城镇化进程的加快，各地都在大搞工程建设，这就给一些乡镇干部提供了机会，在乡镇建设中为了自己的一己私利而置国家法制而不顾，贪污受贿问题严重，在乡镇财政方面基本都是一人说了算，没有完善的财政管理政府，总是一些小集体在掌握着乡镇实权，缺乏约束力。
（二）政出多头，管理不善
近些年政府颁布了一系列建设新农村的法律法规，也给予了大量的资金补助，但是有些乡镇政府也抓住了政策上的一些漏洞，从上至下形成贪污产业链，即使有专门的监察部门也是走个形式而已，乡镇领导的会议精神就决定了整个事件的结局，这样乡镇政府干部的阻挠就导致乡镇财政审计工作根本无法开展，而且在监督审查体制方面也不健全，很多情况下乡镇领导可以对财政资金随意支配，不需要受到他人管制，这就更加滋长了贪污受贿问题的，虽然我国政府一直在加强对预算外资金的管理，但是乡镇政府干部却至若惘然，依然我行我素。
三、乡镇财政管理问题的应对措施
（一）完善现行分税制，减少财政级次
国家必须要实行彻底的分税制，要对农村地区的税收体系进行完善，要根据农村地区的实际情况进行地方税种的制定，要对我国农村税务体系合理建设。同时还要对我国农村地区的税收事务权进行划分，对各地的税收进行统一分配，深化乡镇财政管理体制，要建立相应的监管部门，强化地方财政职能，加快农村乡镇财政建设。
（二）进一步完善转移支付制度
我国政府要针对农村地区的实际情况建立完善的转移支付制度，要加大对地方财力性的支付力度，要能对地方税务进行合理分配，要尽量将税收还给乡镇使用，这样乡镇政府才有更多的能力去建设农村公共服务设施。
（三）要按照财力、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围
对于乡镇财政管理权力进行合理划分，要尽量将财力和事权进行统一，要有效降低财政税负，要充分调动政府部门理财的积极性，要对上级的财政权力进行分化，要合理使用乡镇政府的支出责任，尽量减少专款规模。
（四）加大对乡镇经济发展的支持力度
1、档案管理工作意识不强
由于我国档案管理工作的起步较晚，发展速度较慢，领导阶层将精力集中在经济建设方面，忽视了对档案管理工作的重视，对档案管理工作带来的效益认识不到位，主要体现在两个方面：一是他们认为乡镇政府主要围绕经济、社会保障等工作，档案管理是乡镇政府附带工作，与主体工作的关系不大，乡镇政府只需负责配合上级档案管理部门的工作，有的乡镇甚至把档案管理工作作为一种负担，不予重视，应付交差；二是他们把乡镇政府档案管理工作等同于行政材料收集、整理和存放，是一项无需专业知识和技能的简单工作，从而只需指定工作能力一般的员工负责即可，有些甚至没有指派专人负责，而是采取临时负责的形式。
2、档案收集工作不到位
首先，乡镇政府的档案管理人员对于档案管理工作的重视不够，对于档案的收集和整理工作缺乏科学性和系统性，档案存放杂乱无章，很容易出现丢失、乱摆乱放的现象，降低了档案保存的完整性，同时也降低了档案的利用率。其次，缺乏健全、完整的档案管理制度，缺乏规章制度的约束和规范，很难保证档案工作的合理化开展，从而造成档案丢失、不完整现象的出现。第三，乡镇政府工作人员对于档案管理存档的意识不强，很多资料没有及时交给档案管理人员，对一些重要的会议记录及资料没有进行完整的保存，久而久之造成资源的丢失，从而降低了乡镇政府档案资料的系统性和完整性。
3、档案管理制度不健全
由于乡镇政府主要职能是服务于地方经济，因此，乡镇档案管理往往被认为是处于次要地位的“后勤工作”，乡镇政府往往缺乏一套长期、规范的档案管理制度，档案管理往往具有很大的随意性。一般表现为人员配备不齐，管理制度空白，奖惩机制缺失，档案管理工作效率低下，即使部分乡镇有相应的档案管理制度，但这些制度也更多地注重外部层面的指示和要求，忽视了对乡镇政府档案管理工作的实际需求，从而降低了乡镇政府档案管理的服务功能。
4、档案管理人员业务素质有待提高
乡镇政府的档案管理人员一般是由党政办公室秘书兼任，或者为了应付检查而临时指定的，不管是哪一类，他们都是兼职性质的，他们的主要工作不是档案管理，因此，在工作中普遍存在缺乏档案管理专业知识，缺少档案管理工作热情，不熟悉档案管理业务，对乡镇档案的收集、归类与整理等较为随意。即使有部分乡镇档案管理人员是专职的，一般情况下也是由年龄较大、文化技术水平较低的人员担任，这部分人员一方面思想保守，对现代化的档案管理模式无法适应，另一方面，他们接受新理念、新技术的能力较弱，在工作中不能熟练地运用现代化的信息技术手段对乡镇政府档案资料进行加工、管理和查询，从而制约了新的管理手段和技术在乡镇政府档案管理工作中的推广和普及。
二、加强乡镇档案管理工作的措施
1、加强档案宣传教育工作
加强档案管理的宣传教育工作，是提高乡镇政府档案保存完整性的重要条件。组织政府工作人员学习相关的档案法律、法规，使工作人员都能够意识到档案管理工作的重要意义，积极的配合档案管理人员进行日常的档案收集、归档工作。搭建良好的交流平台，使档案管理人员之间进行积极的沟通与交流，提高自身的业务水平和道德素养，提高档案的利用率。另外，加强对群众的宣传教育工作，使广大乡镇农民意识到档案在解决土地问题、农民权益等方面有积极的作用，提高人民群众对于档案的认识和重视程度，提高档案保存的完整性。
2、做好档案管理工作
首先，档案管理人员要加强日常的风险防范意识，确保档案收集、存档等环节的安全性，提高安全意识。第二，建立完善的档案管理制度，规范档案管理人员的日常工作行为，领导阶层应加强对档案管理工作的监督检查，指派专人进行监管，对借阅、归档等环节的手续进行定期、不定期的检查，坚决杜绝档案丢失、损坏等现象的出现。三是，要加强日常内部管理，确保档案室安全。档案室是档案安全管理的重要阵地，要积极采取措施，安装好防火、防盗设备，加强对消防和供水、供电线路的管理，确保档案室安全。乡镇档案员要对档案的数量、质量、霉变等情况经常进行抽样检查，把安全管理责任制落到实处，确保档案绝对安全。四是，要加强学习，不断提高综合素质。乡镇档案员要有过硬的政治素质，娴熟的业务技能和扎实的工作作风。
3、提高档案服务能力
档案服务是档案工作的重要目的。随着经济和社会的快速发展，乡镇档案利用日趋社会化、多样化、平民化，档案的公众服务面和服务需求日益凸显。因此要不断改进档案服务工作，提高服务能力，切实增强档案为经济社会服务的功能。一是，要不断明确服务方向。档案管理人员要对档案服务功能有更加全面的认识，既要为党委和政府服务，也要为农村和农民服务。要主动提供档案信息，明确服务方向。要掌握服务需求，积极主动开发档案信息资源，定向提供专题服务，真正把群众对档案的需求作为服务的方向。二是，要不断拓展服务领域。随着我国经济和社会建设的不断发展，乡镇档案工作在做好原有领域建档服务的同时，积极做好新的领域的建档服务。一方面，要重视现有档案中的民生档案资源的整合与开发，综合利用好现有的户籍档案、婚姻档案、土地承包档案、林权档案、计生档案、综治档案等。另一方面，要进一步拓展民生档案的服务领域，切实做好近几年新形成的新型合作医疗档案，土地流转档案，民营企业档案，农技推广档案，村级财务档案等事关人民群众生产生活的民生档案，作为服务平台，进行科学整合开发利用，为人民群众利用档案提供实实在在的服务。
关键词:服务型政府;公共服务;干群关系;机构改革;职能转变;满意度
一、引言
建设服务型政府既是社会主义制度的本质要求,也是增强政府能力、构建和谐社会的迫切需要。为了解民族地区的乡镇服务型政府建设情况,为政府决策提供参考意见,中南民族大学课题组于2009年7月到内蒙古自治区科右中旗西日嘎工作部大杜其营子嘎查进行了调研。
科尔沁右翼中旗(以下简称科右中旗),位于大兴安岭南麓,隶属于内蒙古自治区兴安盟行政公署管辖。全旗辖8个苏木镇、10个工作部,5个国营林场,种畜场、良种场、机械化防火站各1个,173个嘎查(即村)、25个居委会。总人口26.22万人,由汉、蒙、回、满、朝鲜等14个民族构成,其中蒙古族人口占总人口的84%,是一个少数民族聚居的国家级扶贫开发重点旗,也是自治区确定的兴安盟唯一畜牧业旗。
科右中旗西日嘎苏木于2006年5月与旗政府所在地―巴彦呼舒镇合并,成立了西日嘎工作部,蒙古族人口占98%以上,汉族人口不到2%。西日嘎工作部位于距旗政府所在地西15公里处,辖区内8个嘎查,19个自然屯,4个直属机关。总人口9876人,其中农业人口8891人,劳动力2183人,总户数2286户,其中农业户数2076户。2007年农牧民人均纯收入为1732.00元,2007年财政总收入78万元。
大杜其营子是西日嘎工作部中最大的嘎查,有240余户,共1100人。总耕地面积20000亩,其中山坡地14000亩,水浇地6000亩。全嘎查总共有小畜4000只,大畜200头。2008年人均年收入1500元。
二、问卷分析
(一)对乡镇政府服务意识、服务能力及干群关系的评价:
本次调查选取了50户农牧民家庭作为基本的调查对象。在调查的50户当中,98.1%的农牧民知道镇党委书记、镇长的姓名。在遇到困难时,60%的农牧民不愿意找政府,因为他们会认为政府不会管。20%的农牧民愿意找政府,因为他们认为干部会积极想办法。剩下20%的农牧民从未经历过,因此不知道。在镇村干部对村民找工作或做生意提供帮助这个问题上,32人选择“偶尔能帮助”,占总人数的65%;13人选择“去找了能帮助”,占总人数的26%;2人选择“经常主动帮助”,占总人数的4%;3人选择“没有帮助”,占总人数的5%。如图表1所示,农牧民对乡镇干部服务能力与态度的看法明显好于对村组的看法。
(二)对乡镇政府机构改革、职能转变的看法
在调查的50户农牧民家庭当中,有48位户主认为乡镇干部已经没有精简的余地了。在提出将乡镇政府撤销设置派出机构这个问题上,有42人非常赞同,8人比较赞同。农牧民对乡镇农技、种子、兽医等站所进行市场化改革、实行“以钱养事”态度不同:40人比较赞同这一观点,2人非常赞同,另外8人不赞同这一观点。此外,近3年农牧民再没有碰到过镇村乱收费、乱摊派、乱罚款的情况。
(三)公共服务需求表达与决策参与情况
95%的农牧民认为他们的所在村最急需解决的问题依次是:农业科技缺乏、养老及低保覆盖面窄、医疗保障水平低、卫生状况差、文化生活缺乏。镇村在建设需由群众出工、出资的公益项目时,45人选择“一般不商议”,5人选择“偶尔不商议”。近80%参与问卷调查的农牧民基本赞成镇党委政府的重大决策。95%的农牧民参加村组干部选举。
(四)对公共服务的满意度
公共服务项目和满意度:义务教育为100%、农牧科技服务20%、文化娱乐活动86%、医疗水平100%、交通邮政基础设施建设100%、交通邮政基础设施建设8%、公共安全30%、社会保障90%、服务态度70%、行政效率14%、党风廉政16%、执法形象23%。
三、问卷反映的成就与突出的问题
(一)取得的成就
1、民族地区的义务教育实现了普及。2006年,教育部实施西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费政策,中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金,提高公用经费保障水平。西日嘎工作部农牧民家庭的子女充分享受了这一阳光政策,98%以上的学生接受了义务教育。
2、乡镇机构改革探索取得成效。内蒙古自治区自2006年施行乡镇机构改革以来,过去存在的机构庞大、人员臃肿、党政不分现象有所缓解。根据统计资料,有96%的农牧民认为乡镇干部已经没有精简的余地了。政府在走向精干、廉洁、务实、高效的路上更迈进了一步。
绝大部分乡镇干部赞同“乡镇政府撤销设置派出机构”的政策建议。实行这种体制后,乡镇干部将转变为旗干部,工作条件也会得到改善,过去很多被迫两地生活的乡镇干部家庭也将团聚。西日嘎工作就施行了这种形式的改革,其前身是西日嘎苏木政府,与旗政府所在地合并之后,形成了工作部,刷掉了部分非正式员工,原苏木的公务员干部调动到其它苏木乡镇工作或旗政府,工作待遇不变,但工作环境大大改善。
3、打击“三乱”现象效果显著。自政府严厉打击乱收费、乱摊派、乱罚款违法现象以来。调查区没有再过类似现象,农牧民的基本利益的得到了保障。
4、乡镇民主制度建设取得阶段性成果。目前大杜其营子嘎查的干部选举选举模式是“党委意图,村民选举”的模式。这种模式的主要流程是:首先将每个嘎查(村)划分成若干个小组,每个小组推选出一个候选人参选,党委再根据各小组推举的候选人名单进一步进行考核,然后确定最终的候选人名单。村民根据党委推选的候选人进行自由选举。如果选民对候选人不满意,可以自由选举其他人。农牧民对这项选举制度比较满意。在参与问卷调查的农牧民中,有95%的农牧民参加村组的干部选举,80%的农牧民基本赞成镇党委政府的重大决策。民主建设的广泛性、真实性和实效性实现了一定突破。
(二)突出的问题
1、乡镇政府服务意识薄弱。大部分干部缺乏公仆意识和顾全大局的思想观念,不了解国家的政策导向、读不懂国家相关的政策法规、缺乏农业科技知识,难以深刻透彻地向农牧民传达有效的信息。公务员队伍对于何为服务型政府还缺乏深入性的认识。村组干部和乡镇干部之间在整体素质上存在很大的差距。
2、七站八所实施市场化改革的前景并不明朗。“以钱养事”是湖北省咸宁市咸安区在乡镇管理体制改革中一种大胆的尝试和创新。然而,这种改革否定了七站八所工作人员的工作,认为乡镇“七站八所”缺乏为农民提供服务的积极性。乡镇一级的服务,主要是为农民提供技术性的服务,技术不同于一般商品,是要有专业技术的人员才能提供的,离开了“养人”,就谈不上“养事”。即使政府从市场上购买服务,出售服务的技术人员也要被养活。另一方面,专业技术具有很高的信息不对称,几乎没有办法对诸如农业技术服务的质量进行量化评价,也根本不可能对购买的技术服务进行有效的监督。因此,这种改革在西部民族地区是否能取得成效,前景并不明朗。
3、政府公信度不够,行政效率低下。不论是在乡镇干部还是村组干部中间,作风严重。农牧民有事找乡镇干部求助,干部们往往能拖就拖,大事化小,小事化了。只有与干部有亲属关系的农牧民才会得到切实可靠的帮助。因此,农牧民逐渐丧失了对干部的信任,遇到困难时,基本上都自行解决。这是农牧民对乡镇政府的行政效率和执法形象满意度不高的原因所在,也是制约服务型政府建设成效的因素之一。
4、社会保障的标准低,覆盖面窄。尽管农牧区社会保障制度建设有一定发展,农牧民这一公共服务项目满意度达到了90%,但其覆盖面窄、保障程度低、政策不到位的问题并没有得到根本的解决。自治区的农村社会养老保险制度,目前还处在试点阶段,短时间内无法全面解决农牧区的养老问题。目前农牧区的新型农村合作医疗制度,农牧民并没有深入的了解,“看病难,报销难”的问题依然存在。
5、缺乏有效的激励机制和监督机制。缺乏有效的激励机制,使得村组干部不能提高其积极性,难以为老百姓办实事。旗政府财力不足,无力给予资金补贴,给村组干部的补贴主要是发放免费的租赁地,这种激励模式效果并不明显。监督机制的无效性又使得部分干部置百姓的利益于不顾,,浪费国家资源。
四、政策建议
第一,牢固树立服务型政府理念。要进一步强化“执政为民、依法行政”的指导思想和“以人为本、以客为尊”的理念。在政府系统和公务员队伍中大力开展学习教育活动,强化服务意识,增强服务效能,提高服务水平。
第二,转变政府的经济管理职能,为经济发展提供良好的服务。建设服务型政府的首要职能是转变政府经济管理职能,做到政府不越位;要强化政府的市场服务职能,加快建设公平、规范、有序的市场环境。建立健全社会信用体系。目前,科右中旗人民政府已经建立起电子政务网络,将各苏木乡镇的基本信息整合起来,形成统一的信息系统,并在不断地完善。
第三,强化政府公共服务职能,构建社会安全网络。要加快建立稳定、可靠地社会保障金筹措基金机制,完善农牧区的最低生活保障制度。逐步建立基本医疗保障和医疗救助结合的医疗保障体系;继续完善农村养老保险、医疗保障和生活困难救助制度。
第四,建立公共财政体制,加大政府对公共服务的财政收入。公共财政体制是公共服务型政府的重要保障,必须调整财政支出结构,加大政府对公共服务的财政投入。财政支出的部分,要加大农业、科技和社会保障等公益性、基础性领域的投入。在农牧区,农牧民迫切需要的公共服务就是农业科技服务,专业技术的指导是提高农牧民经济收入的关键之一。加大这方面的投入,既能“养人”,又能“养事”,真正地为农牧民办实事、办好事。
第五,规范政府的行政行为,推进行政的法制化。针对政府公信度不够,行政效率低下的突出问题,我们要:强化政府公共服务的法律责任健全行政执法体系;加快建立权责明确、行为规范、监督有效,保障有力的行政执法体系。
第六,建立对干部的绩效考核机制和完善的监督机制。深化行政执法责任制,积极探索建立行政执法绩效评估和奖惩制度,激励和约束行政执法人员严格执法,从制度上改变乡镇村组干部过去的工作态度,提升行政效率。健全考核工作程序和日常考核制度和干部日常考核工作制度。在干部任职考核时,严格按照《干部任用条例》规定的标准、范围、程序进行考核,不偷工减料,或任意减少中间环节。同时根据干部考核指标体系,保证考察工作严格按照规范的要求进行。建立干部考核责任制和健全绩效考核指标体系,推进考核内容科学化、创新绩效考核方式方法,推进考核办法民主化、完善绩效考核日常制度,推进考核工作制度化、科学运用绩效考核结果,加强领导干部的管理。
将监督机制贯穿于干部工作绩效考核的始终,把公众监督与平级监督、上级监督和舆论监督结合起来。在民族地区要扩大广大农牧民参与公共决策和公共监督的权力。切实让广大农牧民感受主人翁的地位。
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关键词：财政职能 负债 民主监督
一、乡镇财政现状及影响 二、乡镇财政理论问题
（一）乡镇财政职能定位
建立完善的乡镇财政制度，首先应正确、合理地确定乡镇财政的职能，只有这样才能确定乡镇财政的筹资渠道。 严格地讲，政府职能的确定是财政支出体制的前提和基础。根据财政分权理论规范的要求，乡镇政府的职能是提供乡镇范围内居民和农民需求的公共品和服务，这些公共品和服务包括：①具有外部性，但收益和成本不外溢出本辖区的地方公共品，如民事纠纷处理、乡村道路、区域内防洪、灌溉、等；②外部收益或成本溢出辖区，需要与上一级政府甚至中央政府或其它辖区进行合作来提供的公共品或服务，如卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等；③具有一定规模经济、收益可排他的俱乐部物品，如医疗、文化以及其它一些社区福利项目；④基本的政府行政管理。政府特别是地方政府的一些基本职能要从公平的角度考虑。乡镇政府的职能应分为两类：第一类为乡镇政府的基本职能，这部分职能是不考虑经济发展水平和居民收入水平而必须为本地居民提供的基本公共品和服务，其目的在于使全体公民的基本权利得到保证以实现社会公平目标。这些基本职能包括：当地公共安全、部分基础教育、基本医疗服务、最低限度的乡镇行政管理等。第二类为乡镇政府的非基本职能，也可称之为扩张性职能。这些职能主要由当地经济发展水平和居民偏好所决定。它包括两个部分：一部分是指提供更高质量和水平的基本公共品和服务，例如，高水平的教学设施和教师、较好的医疗设施等；另一部分是随经济发展水平提高所要求提供的公共品和服务，如乡村道路建设、小型水利设施建设（如灌溉排水设施、防洪设施等）、小城镇或集镇基础设施建设（如下水道、路灯等）、水土治理和环境保护，这些公共品的提供可以为当地居民创造更好的生活环境和投资环境。要使乡镇政府能够很好地履行其职能就必须建立一个完善的财政体制，但财政体制安排的最主要目标之一是要保证乡镇政府所有基本职能的履行。
（二）乡镇财政收入定位。为了履行上述职能以及保证乡镇政府的正常运转，必须保证乡镇政府有较为顺畅的收入来源。一般说来，作为一级地方政府，为支撑其履行职能和支出的筹资渠道包括两大类，即自有收入和外来收入。自有收入主要有税收、收费和其他收入，外来收入主要是上级政府的转移支付和借款。对于发达地区而言，地方税收是主要的筹资渠道，而不发达地区和贫困地区则更多地依赖于外来收入，特别是上级政府的转移支付。
一是主体税收。税收收入主要满足一些基本公共品和服务的需要，如部分基础教育和医疗卫生等，以及收益对象难以确定的服务，如一般行政管理、公共安全。确定哪些税收应为乡镇收入的基本原则和前提是，乡镇范围内的主体税收应首先满足于本乡镇政府职能的履行。目前需要做的是应优化地方税税种结构，确立地方税主体税种。
二是上级财政转移支付。财政转移支付主要在乡镇主体税收收入不足以提供基本公共品和服务时，用于弥补乡镇财政的收支缺口。转移支付的首要目的，应是保证不同经济发展水平乡镇和不同收入阶层在享受基本公共服务能力方面达到均等。目前，在筹措乡镇收入时存在着十分混乱和不明晰的状况，许多应由上级转移支付解决的，却通过乡镇政府征收税费来解决。在分税制体制下，转移支付在于平衡各级政府财政能力，弥补地方政府财政缺口，提供均等化服务，优化各地区资源配置等方面发挥着巨大的作用。对于我国大多数经济不太发达的县、乡两级政府而言，要完全担负起农村公共品供给的任务是非常困难的，因此，必须在界定县、乡两级政府职能的基础上，建立中央与省级政府直接面对县、乡政府的转移支付制度。
三是收费，也称使用者费。使用者费由于不与中央税基竞争，且外溢程度低，较好地兼顾了效率和公平，因而如果政府提供的公共品和服务的受益对象能够比较明确地被确定，通过使用者费是较好的筹资渠道。收费必须考虑到中国的实际情况。由于我国农民收入水平千差万别，总体来说，收入水平低，当地的公共产品完全由收费来供给尚有一定的困难。另外一方面，使用者费征收不当可能导致乱收费现象，这已成为当前我国农民负担难以减轻的一个最主要原因。收费作为一种有效的基层政府筹资途径，关键要制定有效的制度和机制。
四是政府举债或借款 改革以来，地方政府、乡镇政府不断通过各种形式举债进行公共设施建设，相当多的支出用于资本项目支出，这种方式是通过现时的借款来为一些设施提供资金，但实际上是用将来的税收在支付。这种形式本来是一种较好的筹资方式，但我国目前政治体制的不完善使这种方式存在着十分严重的问题。
（三）乡镇财政的监管
现代财政体制以民主政治为政治制度基础，财政资金的使用应该受到更为严格和有效的人民监督。财政的基本职能是满足纳税人的公共需要。纳税人的意志体现为法律，各财政行为主体（纳税人、纳税人代表、政府）的活动和整个财政过程都置于法律约束之下，各财政行为主体之间的矛盾也以法律为依据进行裁决，纳税人代表制定法律并严格监督政府执行法律，以免政府财政行为偏离纳税人的公共目标。就地方性公共产品的选择而言，如果由上级任命的行政长官说了算，就可能发生两种偏差：一是行政执行偏差，二是行政主管偏差。地方行政长官没有受到约束的情况下决策，容易滥用职权，挥霍钱财，导致腐败。即使在动机正确的前提下，不能保证其决策的合理性和使用的效率。这就需要靠民主制度来保证，是公共产品的决策能反映大多数人的偏好，公共产品能以较有效率的方式提供，公共产品能以较合理的方式使用。具体到我国乡镇来说，乡镇人大作为农民的代表机构，代表农民对乡镇财政进行监督。
三、乡镇财政负债的成因分析 2、监管制度不健全，财政资源使用效率低。
乡镇财政内部的管理办法基本是沿袭计划经济时期的管理办法，与时代的要求很不相适应，进而形成财政负债。主要表现在两个方面：一是执行预算不严格。一级政府的财政收支应严格按预算执行，而在实际工作中，基本没按预算执行，开支随意性大，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也非常严重。二是监督软弱无力。一级政府的财政收支应受同级人大的监督，但人大对乡镇财政的监督基本上流于形式，虽然一年一度的乡镇政府向人民代表大会报告预决算情况，但人大代表不熟悉内情，不参加审计，因而基本上每年以全票通过。乡镇人大代表制度的缺陷导致人大不能有效和充分代表农民意志，对乡镇政府的约束虚化。乡镇人大代表选举没有规范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，而村干部的干部身份又变相地来自上级指定，这使乡镇人大代表的个人目标与农民不尽一致，难以充分代表农民意志。乡镇人大代表与村干部不分导致严重的权力关系紊乱，在平时党务政务工作中接受乡镇党委领导和政府指导的村干部，根本不敢以人大代表的身份在短暂的人代会上对乡镇领导的决定放胆议论，更不消说行使其作为人大代表的权力，所以乡镇人大权力不能得到尊重和充分行使，“地方组织法”第九条规定的乡镇人大11项职权几乎不能履行。结局是农民既不能以其公民权利，也不能以其代表权利对乡镇政府的财政行为进行有效制约。没有农民和乡镇人大的监督，财政监督实际上是走形式，其结局是政府财政行为不受约束、自定制度、自收自支，造成“三乱”。乡镇内部财务管理方面制度不严，许多乡镇财政的预决算制度、日常管理制度、监督制度都不健全，“一枝笔”作为经验推广，财务状况作为最高机密由主要领导掌握，账目混乱，滋生腐败。预算外资金游离于财政管理监督之外，且管理混乱。
3、乡镇机构臃肿是乡镇财政负债的重要因素。
尽管国家强调要精简机构，但乡镇机构臃肿、人浮于事的现象并不见减轻。加之近些年中央和各省市出台了幅度极大的职工增资和提高社会保障水平的政策，并对各级财政安排的农科教、公检法、计划生育、基层宣传文化的支出，提出了明确要求，乡镇财政支出增幅超过支付能力，形成乡镇财政负债。
四、 解决乡镇财政问题的对策
1、合理界定乡镇事权财权，使之责权利相称。改革的经验证明，集权型政府体制下实行分税制改革，成了上级政府聚敛财力、转嫁负担的手段。纠正这种状况的可行办法是以法律手段划分并规范政府间的权责利关系。可以设想把乡镇财政的内容分三级：凡是具有全国性意义的支出如义务教育，由全国人大规定，中央政府统一支付；凡是地方性的公共支出如道路交通，由地方人大规定，地方政府统一支付，凡是上级行政部门规定或交办的事务，财力由该部门或上级政府跟随；凡是乡镇范围的事务，由乡镇人大规定，乡镇政府操作税费收支。在转移支付目标确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以有条件转移支付相配合，以特殊转移支付作为补充的复合形态。由于县、乡两级财政缺口巨大，公共品提供极不均等，转移支付一方面平衡财政收入，另一方面均等各县、乡的公共品提供，所以应该建立以一般性转移支付为重点的模式。有条件转移支付和特殊转移支付可作为中央与省调控县、乡社会发展，解决特殊情况的工具。逐步完善过渡期转移支付办法。利用公式分配转移支付资金，舍弃“基数法”，是国际上的通行做法，也是我国的必然选择。从乡镇政府债务形成的原因不难看出，乡镇政府债务中，一些是由于执行和落实中央有关政策，而中央没有给予乡镇应有的财政支持，乡镇政府不得已只好自己先想办法筹资解决而形成的。有些是因为地方经济发展和社会公益事业发展需要而形成的。这其中，又有一些是由于中央和乡镇政府在公共品供给职能上，乡镇政府承担了本应由中央政府承担的职能而形成的。因此，本文认为可以从以下几个方面对乡镇债务进行处理和消化：第一，实行乡镇债务专项管理。第二，分步、逐项，先易后难消化乡镇债务。许多乡镇抱着等着看的态度，望着中央、省市剥离其所有债务，影响了债务的消化。中央，省市应该根据债务形成的责任，各自承担相应的债务和消化的责任，并健全相应的转移支付制度，明确各个乡镇的债务责任，稳定其对乡镇债务的预期。
2、加强监管，抑制腐败和提高财政资源的利用效率。优化财政支出结构，加强支出管理，提高乡镇财政资金使用效益，是防止财政支出膨胀，提高财政支出质量的重要保证。
（1）民主理财，加强农民和乡镇人大的监督，把财政建立在法治和民主的基础上。由于民主化进程滞后，导致乡镇财政行为不受约束和混乱，乡镇财政体制实质上还是停留在计划经济时代的集权财政，严重滞后于农村市场经济的发展要求。解决这一矛盾的基本途径是把财政体制改革进行到底，确立以农民民主权利为基础的乡镇财政体制：给予农民比较充分的政治民主权利，这是农民成为市场经济主体的要求和保障。在这个基础上切实加强基层政权的民主化进程。在当前，应该加强乡镇人大建设，使人大代表成为真正的民意代表，使乡镇人大真正获得的各项权力，乡镇人大对乡镇政府财政行为的约束。人代会制度应当放开普选，选取出真正能够代表农民群众利益、懂财政财经业务善于又敢于对违法违纪的不正之风进行抵制的好代表，才能真正做好审批和监督工作。
（2）规范预算制度和财政收支监管制度，一定要强化上级对下级的专业检查加强上级部门监督。
一、实行公示、招标和引入竞争机制，提高公共品供给的效率。
提高乡镇财政资源的使用效率，应成为乡镇财政制度建设和运行的重要目标之一。第一，对关系到大多数居民利益的重大公共品建设项目，实行事前公示制度。第二，实行公开招标和引入竞争机制。在有限的财政规模下，实行公开招标和引入竞争机制，是降低公共品生产成本，提高财政资源使用效率的有效途径。因此，乡镇公共品建设项目，无论大小都应该实行公开向社会招标和引入竞争机制。
二、加强财政管理，严格执行预算。当前应综合运用零户统管、集中支付和工资统发、收支两条线等财政收支管理手段，按量财办事、综合平衡的原则，对乡镇财政实现收入统揽、预算统编、国库统付、采购统办和财务统管。同时严格执行财政预算。不在预算内的必须经乡镇人大通过才能支出，对支出加大监督力度，增加财政支出的透明度，特别是对各种基建支出，必须进行严格监管，堵塞漏洞，充分发挥财政支出效益。
3、精简机构和人员;
提高乡镇财" 政能力有两个途径：一个途径是提高乡镇经济规模总量，从而通过经济规模的扩张实现财政收入规模的扩大。另一个途径是精简乡镇政府机构和人员，节省行政费用开支。对于经济欠发达和不发达地区来说，提高经济规模总量是扩大乡镇财政收入规模的基础和慢变量，需要有一个较长的过程。精简机构和人员可以在财政收入不变或者缓慢增长的情况下，获得提高财政能力的效果。济规模，实现在相同政府机构规模不变或略有增加情况下的财政规模扩大，降低财政运营成本。1.推进乡镇区划调整和机构改革。同时科学合理地确定乡镇内设机构和人员编制，利用区划调整的机遇对乡镇机构进行改革，消除机构臃肿、人浮于事的现象，提高工作效率，减轻财政负担。
【关键词】乡镇政府；绩效评估；评估意义；评估主体
1.建立乡镇政府绩效评估的意义
1.1有利于乡镇政府工作目标的实现
乡镇政府绩效评估是绩效管理的核心，绩效评估就是通过综合指标体系对政府的投入和产出、政府行为的效率和效果进行测量和评估。对于政府而言，绩效评估不是目的， 而是为了获得更高业绩水平的一种手段。[1]通过绩效评估，乡镇政府可以对工作目标完成情况进行跟踪、控制和调整，从而提高政府的行政效率和服务水平。在评估过程中畅通社会公众评议政府的渠道，照顾各方诉求，提高乡镇政府工作的针对性、实效性。
1.2有利于改善公共服务和公共管理方法
乡镇政府的基本职能是直接为公众提供公共产品和公共服务，我国多数乡镇经济发展水平较低，公共基础设施不完善，各项公共事业与城市相比还有很大差距。乡镇政府绩效评估指标体系设置充分考虑公众需求，有利于理顺乡镇政府与基层群众的关系，促使原来的管理与被管理关系向公共服务的提供者与消费者的关系转变，通过加强政民互动，优化公共管理的方法，改善乡镇政府提供公共服务的效率。
1.3有利于增强乡镇政府的服务意识
绩效评估不是目的，科学合理地运用绩效评估的结果来改进政府部门和工作人员的工作才是其最终的归宿。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇政府职责权限，主要集中在政府“执行、保护、保障”上。乡镇政府引入绩效评估，以提高绩效水平为目标导向，将绩效评估结果与奖惩机制、职务调整、人事任免相结合，逐步提高服务质量，强化服务意识。
2.目前我国乡镇政府绩效评估存在的问题
2.1缺乏明确绩效评估理念指导
绩效评估过程受绩效评估理念的影响，评估理念最终决定评估主体的行为方式和内容，潜移默化地影响和制约着政府绩效评估主体的建构、指标体系、评估程序、评估方法的确定。当前，我国乡镇政府缺乏清晰明确的绩效评估理念，开展绩效评估的初衷没有得到很好的实现，更多的是应付上级检查，评估指标的设置缺乏科学性，过多考虑上级领导者的个人偏好，从而使评估易流于形式。
2.2绩效评估评估主体单一
我国乡镇政府绩效评估一般以上级对下级、同级之间、下级对上级的评估，这样的绩效评估只能说是政府内部的评估。乡镇政府作为直接与社会公众接触的基层政府，绩效评估缺乏社会组织和社会公众的参与，有些乡镇政府增加了社会组织和社会公众评估主体，但这些评估多流于形式，影响到绩效评估结果的权威性、有效性，还会产生基层群众对政府绩效评估结果不信任等后果。
2.3评估指标设置不科学
大多数乡镇政府绩效评估以是否完成工作任务为重要内容，缺乏对活动过程的关注，绩效评估指缺乏必要的外部性，在环境污染、多发等社会问题方面关注较少，在某种程度上影响了社会全面协调发展；绩效评估指标还比较模糊，主要表现在评估指标与工作的相关性和具体可操作性不强、缺乏定量指标等问题，容易使评估结果受到主观因素的制约，被评估者对评估结果难以信服。
2.4绩效评估法制不健全
我国政府乡镇政府绩效评估的法规制度处在酝酿阶段，对乡镇政府绩效评估没有专门的法律规范和明确的制度要求，绩效评估仍然处在于自发、半自发状态，在乡镇政府绩效评估中，上级重视是开展绩效评估的必要条件等影响绩效评估的科学化和规范化的问题依然存在。由于自发性，绩效评估实践过程中在评价内容、框架、结果利用方式等方面缺乏权威性。
3.完善我国乡镇政府绩效评估的建议
3.1树立系统的绩效评估理念
绩效评估理念对绩效评估主体的行为方式和内容有着重要的指导作用，在绩效评估中要把以人为本、全面协调、可持续发展作为乡镇政府绩效评估的指导思想，形成有利于正确政绩观形成的绩效评估指标体系，突出乡镇政府提供公共服务、环境保护、组织建设方面的指标设置，通过绩效评估实现地方公共管理、服务、组织建设、人与自然环境的和谐发展。
3.2构建多元化的绩效评估主体
在乡镇政府绩效评估中，要积极引入社会公众的评估主体，逐步实现官方评估与民间评估并重。运用民意调查等方法，测评社会公众对政府工作的满意度，作为对乡镇政府绩效评估最重要的依据；积极发挥专家在乡镇绩效评估中的专业性、权威性作用，设置独立的评估机构，保证评估结果反映客观事实；积极探索第三方评估机构在乡镇政府绩效评估中的地位和发挥作用程序、方式，降低评估成本，提高绩效评估实际实效，保证评估的信度和效度。
3.3设计符合实际情况的绩效评估指标体系
乡镇政府绩效评估体制的核心内容是评估指标体系，绩效评估要与政府的日常管理活动融为一体，成为政府日常管理的有机部分。应设置评估乡镇政府行政效率的评估指标，包括将法律法规、政策等运用于实际的效率，对决策执行的效率；指标体系的设置要充分反映民意，增加民众满意度测评维度，提高决策的科学化、民主化程度；注重定量指标与定性指标相结合，能定量的进行定量测评，减少评估的不确定性。
3.4加强乡镇政府绩效评估的立法工作
我国乡镇政府绩效评估迫切需要制定一些专门的绩效评估法律，如《乡镇绩效评估法》，以法律的形式明确规定评估主体、评估对象的权利和义务、评估结果的运用等。通过立法来推动乡镇政府绩效评估的制度化、规范化，从而使乡镇政府绩效评估成为一项管理常规，改变我国乡镇政府绩效评估的自发、半自发状态，提高绩效评估的权威性。
4.总结
乡镇政府绩效评估不是一蹴而就的， 也是一项庞大、复杂、系统的工程，充分运用绩效评估对乡镇政府的管理和服务的过程进行跟踪、控制和改进，使乡镇政府更好地提供公共产品和公共服务，更好地满足基层群众的生产、生活需要，不断提高乡镇政府的权威性和公信力。
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1 乡镇政府档案管理进行信息化建设的必要性分析
随着时代的发展、社会的进步，乡镇政府的档案管理工作越来越体现出其重要性。面对急速变化的社会新形势，政府要想实现其可持续发展就必须要实现档案管理的信息化建设。
1.1 乡镇政府档案管理信息化工作的主要内容
乡镇政府档案管理信息化其主要工作内容就是通过网络操作实现档案资料由纸质化到电子化、信息化的转变。同时还要注意在转变过程中对档案进行重新整理、归类、保存等。
1.2 档案管理信息化建设具有其特殊优点：
之所以要实现档案管理的信息化建设，一个很重要的原因在于相较于传统的档案管理方法，档案管理信息化建设具有很多的优点。首先表现为档案管理不受时空限制，任何时间、任何地点都能够快速的查阅到所需要内容；其次，实现档案管理信息化后就可以直接通过计算机终端进行相关的查找浏览操作，使得纸质档案的翻阅和复印次数大大降低，从而实现对档案的保护。最后，档案的信息化管理，是通过网络来进行操作，简单方便并易于操作，因而能够有效提升工作效率。
2 现阶段乡镇政府档案管理信息化建设路径中存在的问题
2.1 设备不足问题突出
在我国，相较于城市而言，由于乡镇的发展较为落后，加之缺乏上级资金、技术支持，这就导致镇政府在档案信息化管理过程中缺乏一些专业的设备，从而阻碍了乡镇政府档案管理信息化的发展进程。
2.2 档案管理人员的专业素质较弱，信息操作水平较低
目前，大多数的乡镇政府档案管理工作人员都是非科班出身，有些甚至都不是与档案管理相关的专业出身。工作与所学专业完全不对口，加之部分工作人员对于现代信息技术及档案管理相关软件的应用不熟练，不仅会使档案管理工作效率和成果落后，更甚者会导致档案出现安全隐患。此外，由于档案管理工作程序单一而琐碎。这就使得一些办公室档案管理人员工作积极性不高，对工作缺乏热情，敷衍了事，为了完成工作而工作，缺乏主动性，从而拉低了镇政府档案管理工作的效率。
2.3 档案管理信息化建设缺乏系统而专业的理论指导
纸质版的档案管理工作大多以档案的搜集、保存为重点，而信息化建设路径不再是仅仅为了收集资料、归档保存而工作，更重要的是要实现对档案内容的有效利用，以发挥出档案的最大价值。但是反观当下，在我国大多数的乡镇政府中，由于缺乏专业人员、专业理论的指导，大部分的档案管理工作人员仍然沿用传统思想意义上的档案管理方式，重收录而忽视输出，没有形成一套科学、系统、完善的管理方案，不仅加大了档案查找难度而且阻碍了档案信息化建设进程。
2.4 乡镇政府档案编研工作滞后
档案管理工作具有交融性与复杂性的特点，但是目前很多工作人员对档案的管理仅仅局限于眼前工作、只注重对资料的简单收集而忽视了后期运用计算机技术编研处理或者是缺乏编研工作的能力，这就使得档案资源缺乏整合性及系统性。不仅使得档案管理工作无法实现自身的创新发展，也会对乡镇政府其他各方面工作的开展产生极为不利的影响。
3 关于提升乡镇政府档案管理信息化建设水平的几点措施
3.1 提高对政府信息化档案管理工作的认识，加大对信息化档案管理工作的支持力度
实现乡镇政府档案管理信息化是促进政府其他各方面工作可持续发展的必由之路，这也是档案管理实现自身现代化发展的必要条件。因此第一必须充分认识到乡镇政府档案管理信息化的重要性，并将其纳入到工作日程；第二要积极通过各种形式的宣传教育，使工作人员提升对镇政府档案管理信息化建设的认知水平，并以此增强自己的使命感和责任感，使自己积极投入到工作中去。
3.2 建立健全乡镇政府信息化档案管理制度，实现信息化档案管理的规范化
由于缺乏与信息化档案管理制度建设有关的经验，因而目前的乡镇政府档案管理信息化建设出现了很大的随意性和不规范性，不仅降低了档案的安全性也使得档案管理制度化发展进程较为缓慢。因此，档案管理工作人员应当结合实际情况，建立起一套系统的乡镇政府档案管理制度。制度应该囊括?n案管理信息化建设工作的各个方面，使档案管理工作人员在工作中有法可依，每个环节、每项工作都有其工作依据和指导。另外，还要制定一套与档案管理信息化建设有关的监督制度，通过对档案管理信息化建设工作的监督，实行对档案的安全保护，从而保证档案管理规范化建设的顺利进行
3.3 完善乡镇政府档案管理信息化建设所必需的设备
要想促进乡镇政府档案管理信息化建设进程，尽快实现档案管理的信息化，就必须要完善与档案信息化管理有关的设备。这就要求相关单位不仅要通过加大对档案管理工作的资金支持，以使其有能力积极引入一些操作简便快捷的设备。而且还要为档案管理工作设置专门的工作场所，配置熟悉计算机操作的具有钻研性的管理人员和监督人员。这样一来不仅能够提高工作效率，还能有效提升档案的准确性与安全性。
3.4 依托现代信息技术，建设起信息化的乡镇政府档案管理系统
随着经济发展，社会逐步进入自动化、信息化、网络化阶段，信息技术在各领域各行业中的作用越来越突出。利用现代信息技术对乡镇政府档案进行归类管理和储存，能够有效的改善之前档案管理中存在的种种局限和不足。因此单位要积极运用现代信息技术、充分发挥人才优势，建设起符合本地发展实际的，既能保证档案安全性又能提高资料整合性及系统性的科学的档案信息管理系统。
3.5 加强镇政府档案管理信息化人员队伍建设，培养起具有较高专业素质的人才
首先应当把引进专业的复合型的档案管理人才提上日程。其次要针对不同工作人员的特殊情况经常地规范化的进行职业道德培训、专业基础理论与技能培训、信息技术培训、现代化管理方法和技术培训等。不断更新他们的专业知识和技能，锻炼工作人员对信息技术的运用的熟练程度，提高他们的信息专业化程度，从而使他们适应不断发展的档案管理信息化建设。
第一条为了保障本县城乡贫困村（居）民的基本生活，根据国务院《城市居民最低生活保障条例》、《*省最低生活保障办法》、《*省最低生活保障家庭收入核定办法（试行）》及国家有关法律、法规的规定，结合我县实际，制定本办法。
第二条最低生活保障制度遵循下列原则：
（一）保障基本生活的原则；
（二）公开、公平、公正、真实原则；
（三）政府保障与社会帮扶相结合的原则；
（四）鼓励劳动自救的原则；
（五）属地管理与动态管理原则。
第三条最低生活保障制度实行县级、乡镇人民政府、街道办事处负责制。县民政局具体负责本行政区域内最低生活保障的组织、实施、审批和管理工作；县财政局、人劳社保局、统计局、物价局、审计局等部门在各自的职责范围内负责做好最低生活保障的相关工作。
乡镇人民政府、街道办事处负责本辖区最低生活保障具体的申报、审核管理工作。
居（村）民委员会根据管理审批机关的委托，承担有关管理服务工作。
第四条最低生活保障标准，按照《*省人民政府关于进一步完善新型社会救助体系的通知》（浙政发〔20*〕65号）要求执行，即城镇低保标准按上年度当地最低工资标准的40%确定，农村低保标准按城镇低保标准的60%确定。
第二章保障范围
第五条凡具有本县辖区内城镇、农村常住户口、家庭人均收入低于本县最低生活保障标准的村（居）民，除本办法有特别规定之外，均有获得基本生活物质帮助的权利。保障标准按下列规定执行：
（一）保障水平根据保障对象实际收入情况实行差额补助，但每人每月最低补差不少于70元。
（二）农村五保对象、城市"三无"人员全额享受城镇低保标准；重度残疾的保障对象享受全额低保标准。
第六条具有下列情况之一者，不予列入最低生活保障：
（一）家庭有劳动能力的成员，无正当理由拒绝就业，不自食其力的；
（二）家庭拥有非生活必需的高档消费品（如空调、手机、摩托车、高档家电、贵重首饰等），或拥有现金、有价证券、银行存款，或拥有闲置的生产性设施及其它非基本生活必需的设施、物品，按市场价计算人均值超过当地最低生活保障标准六倍的；
（三）因法定赡（扶、抚）养人不尽赡（扶、抚）养责任的（虽有法定赡、扶、抚养人但无供养能力的除外）；
（四）家庭实际生活水平明显高于当地最低生活保障标准的。
因巨额投资（如建房、购房或其它投资）造成生活困难，且经有认定资格的有关单位评估确认固定资产现值在20万元以上的（含20万元）；城镇居民住房超过当地年度人均住房面积一倍以上的家庭（单身家庭按2人计算，下同），一般不予享受最低生活保障。
第七条本办法所称的家庭收入，是指共同生活的家庭成员的全部货币收入和实物收入。具体收入核算办法根据《*省最低生活保障家庭收入核定办法》执行。
第三章保障资金管理
第八条村（居）民最低生活保障所需资金，城市居民由县财政全额负担；农村居民由县乡镇（街道）两级财政按比例负担，其中：*、*、*、*、*、*、*8个乡镇（街道）由县财政负担85%，乡镇（街道）财政负担15%；*、*、*、*、*、*、*、*、*、*10个乡镇由县财政负担95%，乡镇财政负担5%。县民政局设立低保资金专户，由县会计核算中心统一管理，各乡镇、街道要把按年度预算的负担数及时足额划入专户，年终按动态管理所担负的资金进行结算，实行多退少补。县民政局在每年年初排出最低生活保障所需资金，列入同级财政年度预算，纳入社会救济专项资金支出项目，按月拨付，专款专用。
根据低保动态管理和实际工作需要，各级政府在年度预算中，须安排一定的低保准备金和工作经费，以确保新增对象和工作的正常开展。
第九条鼓励社会组织、团体和个人为最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠、资助，由民政部门接收并全部纳入当地最低生活保障资金。
第十条财政、审计、监察部门依法监督最低生活保障资金的管理使用情况。
第四章申报审批程序
第十一条申请最低生活保障，一般以户为单位由户主提出申请。下列特殊对象，根据家庭实际困难情况，可以以本人作为户主单独提出申请：
1、经专家鉴定患特殊病种的人员（主要指患白血病、尿毒症、恶性肿瘤、精神病四类病种）；
2、父母双亡的未成年人员;
申请报告经村（居）委会签署意见后，报其户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处。
申请最低生活保障救助除应出示户籍证明和身份证外，还须提供以下证明材料：在职职工所在单位提供的各项工资、奖金福利等方面的收入证明；失业人员原单位和劳动保障部门及社会（失业）保险管理机构提供的保障性、补收入证明；丧失或基本丧失劳动能力的无业人员，及患重大疾病丧失劳动能力的人员，需出具县级以上医院的诊断证明，其中残疾人需出具《残疾证》；城镇居民有住房的需出具《房产证》；家庭有赡（扶、抚）养关系的需提供赡（扶、抚）养协议或法律文书等证明材料。
家庭及直系供养亲属分立户口的，只能由其一方附带另一方提出申请，同时应提供附带户口所在乡镇或街道出具的未在当地申报最低生活保障的证明材料。
第十二条街道办事处、镇（乡）人民政府、受委托的村（居）民委员会或其他单位应当通过上门了解、邻里走访和信函索证等方式对申请人的家庭经济收入、致贫原因、劳动能力、实际生活水平等情况进行核查，并在规定的期限内将核查结果在申请人居住地进行公示,公示期不少于12个工作日。公示期满后，由乡镇、街道填写《*县城乡居民最低生活保障审批表》，并将申请人名单、核查意见和材料以及有关群众意见报县民政局审批，对不符合享受最低生活保障条件的，应退回申请，并认真做好解释说服工作。
第十三条村（居）民委员会应组织召开民主评议会，对申请人家庭的经济状况、实际生活水平和是否符合低保条件等情况进行公开评议。
当申请人、已享受低保待遇的对象或低保审批管理机关对收入核查结果提出异议时，乡镇人民政府、街道办事处应要求村（居）民委员会通过民主评议，征求群众意见，并按评议结果核定申请人的家庭收入。
民主评议会应在所在村（居）进行，并由村（居）委会负责人主持。一般由下列人员组成：村（居）两委会组成人员（半数以上）、民政联络员；村（居）民代表（其人数不少于其他各类人员的总和）。
第十四条县民政局应当在收到报送材料后7个工作日内完成审核。对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准且符合享受最低生活保障条件的家庭，应当批准给予最低生活保障，核定救助金额，并填发《*县最低生活保障救助证》。
第十五条县民政局应当将审批结果函告乡镇人民政府、街道办事处，由乡镇人民政府或街道办事处书面通知申请人，将《救助证》发送到户，并委托村（居）民委员会公布准予享受最低生活保障的家庭名单及保障金额。
第五章管理工作职责
第十六条最低生活保障实行红绿卡管理制度，进行动态管理。根据低保对象家庭致困的原因，对家庭困难情况不可能好转的对象，经乡镇人民政府、街道办事处认定，县民政局批准，享受终身低保，并发给绿卡（绿色低保救助金领取证）；对那些暂时困难，通过救助和自身努力，家庭情况可能发生变化的低保对象发给红卡（红色低保救助金领取证）。重点对红卡低保对象实行动态管理，定期组织力量进行核查，根据其家庭收入情况的变化适时做出调整。
第十七条申请、领取保障金的，应接受民政局、乡镇政府、街道办事处、村（居）民委员会的管理监督，如实反映家庭成员及所有收入情况；家庭收入情况发生变化的，应当在15日内报告所在村（居）民委员会，由村（居）民委员会告知管理审批机关，管理审批机关应当按照本办法第十六、十七条规定的程序和期限，进行核查、审批，并视情办理停发、减发或增发最低生活保障金的手续。
第十八条有正常劳动能力但尚未参加工作、生产的村（居）民，在享受最低生活保障期间，应当参加其所在村（居）民委员会组织的公益性社区服务，对拒不参加的，依法给予减发或停发保障金的处理。
第十九条县政府有关部门和单位、乡镇、街道及村（居）民委员会，应各司其职，共同配合做好最低生活保障工作。
（一）县民政局：贯彻实施国家最低生活保障工作方针、政策和法规；负责本行政区域内最低生活保障工作规划、实施办法等政策、规定的起草、制定、修改工作；适时提出最低生活保障标准调整意见；负责最低生活保障申请的审批和保障资金的统计、预算及审核工作；负责辖区最低生活保障工作的指导、检查及乡镇街道干部的业务指导、培训工作；
（二）县人劳社保局：负责做好退休、失业人员进入或退出最低生活保障线人数的预测，搞好养老保险、失业保险和最低生活保障两条保障线的衔接工作，并提供有关资料、数据。
（三）县财政局：配合民政部门核定最低生活保障标准调整方案；负责保障资金（包括必要的工作经费）年度预算的核定拨付及决算；
（四）县统计局、物价局：负责最低生活保障标准规定测算项（种）价格数据的采集、记录和整理汇总工作，配合民政局测拟最低生活保障标准调整方案；
（五）县司法局、教育局、水务局、卫生局、供电局、工商局、文广局、传媒中心等部门单位和工会、妇联、残联等组织，应积极协助民政部门做好最低生活保障工作，承担落实相应的工作职责；
（六）乡镇人民政府（街道办事处）：负责本辖区最低生活保障工作的管理服务工作，具体负责申请最低生活保障家庭的核准并上报；组织村（居）民委员会开展最低生活保障家庭上报前公示、批准后公布工作；对村（居）民委员会反映的最低生活保障家庭人均收入变化情况及时核实并提出停发、减发或增发保障金等调整意见并上报；负责村（居）民委员会干部的业务培训、指导及民政局交办的其它相关工作；
第二十条县民政局和乡镇人民政府（街道办事处）对低保对象的低保情况和动态管理情况实行电子化管理，建立低保档案管理制度，妥善保管好低保档案。
第六章保障金发放形式
第二十一条最低生活保障金以货币形式实行按月发放。县民政局在每月初将低保对象实际所需资金汇入县信用联社，由县信用联社各分社、站、点发放，全县通存通兑，低保对象凭信用社存折领取最低生活保障救助金。
第七章优惠帮扶政策
第二十二条根据"国家保障与社会帮扶相结合的原则"，对最低生活保障对象家庭给予相应的优惠照顾。最低生活保障对象家庭及成员凭民政局核发的《最低生活保障救助证》，可享受下列政策优惠与物质扶助：
（一）城市最低生活保障对象参加城镇居民基本医疗保险，农村最低生活保障对象参加农村合作医疗保险的个人负担部分由县财政负担。
（二）城市最低生活保障对象家庭成员中，凡在法定劳动年龄内、具有劳动能力、愿意就业的，由人劳社保局、乡镇（街道办事处）优先推荐就业，免交有关费用。
（三）最低生活保障对象因病到医疗机构就诊，凭证免收普通挂号费、一般性诊疗费、注射费（不含材料费），住院期间护理费、床位费减免30%。
（四）最低生活保障对象家庭中有成员在校读书的，学杂费实行减免，并对中小学的生活费给予适当补助。
（五）最低生活保障对象家庭成员申办个体工商户从事个体经营，免收登记费。
（六）供电局免收最低生活保障对象、农村五保对象、城市"三无"人员"一户一表"改造的表后线材费用。
（七）水务局对城市最低生活保障对象每人每月免费供水2吨，减半收取一户一表的改造费。
（八）广电单位对最低生活保障对象的入网费和基本视听维护费实行全免。
（九）民政局优先安排临时救济，对最低生活保障对象家庭中有劳动能力的残疾人，优先安排进福利企业。
（十）法律援助机构为最低生活保障对象家庭免费提供法律咨询和援助，免收其费、公证费。
第二十三条大力提倡对最低生活保障家庭开展社会帮扶活动。
（一）凡享受最低生活保障家庭的在校子女，优先享受"希望工程"、"春蕾助学"的救助。
（二）机关团体、企事业单位和社会各界开展自愿互助、包户服务、助学帮困、结对扶贫等送温暖活动时，优先安排最低生活保障对象家庭。
（三）凡享受最低生活保障的家庭，优先给予慈善救助。
第八章法律责任
第二十四条从事最低生活保障管理工作的人员，有下列行为之一的，由其所在部门、单位或上级机关给予批评教育，或依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）在本办法规定的核查、审批工作中，有意隐瞒或歪曲事实，或者违反公开原则，不接受群众监督的；
（二）擅自改变最低生活保障金发放数额的；
（三）贪污、挪用最低生活保障金的；
（四）有其他侵害村（居）民最低生活保障权利或国家利益的行为的。
第二十五条救助对象有下列行为之一的，由县级人民政府民政部门给予批评教育或警告，并追回其冒领的最低生活保障救助款物，情节恶劣的，处冒领金额一倍以上三倍以下的罚款：
（一）采取虚报、隐瞒、伪造等手段，骗取享受最低生活保障款物的；
（二）家庭人均收入增加，应当办理停发、减发最低生活保障金手续，但不按规定主动申报收入变化情况，继续享受原定最低生活保障金的。
乡镇统计是政府统计的重要组成部分，乡镇统计水平直接制约着我国政府统计水平，然而，乡镇统计的发展面临一系列亟待解决的问题，为此，本文就乡镇统计所面临问题全面分析的基础上，提出了乡镇统计改革的出路。
一、乡镇统计面临的问题
1、乡镇统计的责、权、利界定不明我国现行《统计法》规定，乡镇政府根据本乡镇的具体情况设立统计机构，配备专职或兼职的统计人员，负责乡镇范围内的统计活动、贯彻国家制定的统计制度，义务承担上级下达的统计任务。但是，在实践活动中，我国乡镇统计机构撤或并，完全是乡镇政府或县政府说了算。众所周知，法律具有刚性，在法律面前人人平等。综观我国乡镇统计的发展过程，乡镇统计机构经常出现游离法律之外的随意撤或建现象，也经常出现乡镇统计人员随意调迁的现象，但是，从未因某个领导或组织因随意撤并乡镇统计机构而依法受到处罚&其根本原因在于行政行为与《统计法》的执行交融在一起，于是就出现了对同一现象出现两种截然不同的评判标准，如上述乡镇统计机构的撤并问题，行政管理和《统计法》在某些方面就存在一定的冲突’实践方面也证实了这一点。原因就在于我国的《统计法》是对层级政府统计部门行政职能的解释。而在实践中，由于行政职能存在一定程度的柔性或弹性，这就使我国的《统计法》和行政职能之间的错位经常存在，而两者出现错位时，以层级行政职能解释为主题的《统计法》在实践中更多地让位于行政决策。
2、组织机构不健全，人员配备缺乏硬约束乡镇统计组织机构建设的水平直接制约着乡镇统计工作的水平。大量事实证明，统计组织机构健全的乡镇，乡镇统计活动开展得比较好。组织机构的设置有利于明确其功能，也有利于其功能的实现，同时还有利于组织协调。尤其处于是社会基层的乡镇统计工作的开展，拥有独立的组织机构作用会更加明显。我国乡镇统计组织机构的现状：一是受乡镇机构改革的影响，许多乡镇未设立独立的统计机构，乡镇统计人员与别的部门合作办公，使本来就不受社会重视的统计人员地位更加低下；二是虽然有些乡镇设立了统计组织机构，但是由于统计人员配备不足，而且兼职较多，投入统计活动的精力不足。组织机构作用的发挥关键在于组织机构内部人力资源的合理配置。而目前我国乡镇统计的人力资源既短缺，又呈现分散化的配置格局。具体而言，许多乡镇统计人员分布于县的垂直管理部门，如计生办、经管、乡镇企业办、派出所等部门。这些行业兼职或专职的统计人员只对上级主管部门负责，其业务工作与乡镇统计站无关。这就是说，尽管从统计人员总量来看，从事乡镇统计的人员不少，但能够纳入乡镇统计站统一协调的很少。乡镇统计活动处于各自为政的状态。其结果只能是数出多门，门门不同，而且重复现象较为严重。目前乡镇统计组织机构的现状，既增加了乡镇一级统计数据之间的协调难度，又增加了乡镇统计活动的成本，更无法统一规划乡镇统计的长期发展战略。乡镇统计组织机构滞后，统计力量薄弱是由综合性因素所至，但《统计法》不完善是根本原因。长期以来，乡镇统计人员兼职多，成为影响乡镇统计工作质量的重要原因之一，但是这与我国现行的《统计法》第十六条的规定“县级以上地方各级人民政府设立独立的统计机构，乡、镇人民政府设置专职或者兼职的统计员，负责组织领导和协调来行政区域内的统计工作”是相符合的。另外，对乡镇统计组织机构建设缺乏硬约束的法律依据，使我国乡镇一级统计组织机构的设置处于可有可无的状态，也成为部分乡镇不设独立统计机构的原因。如《统计法》第四条第三款只是说根据需要设置统计机构、统计人员，而不是说必须设置统计机构、统计人员。由于《统计法》对乡镇统计组织机构建设没有硬性的规定，尤其是镇人民政府设置专职或者兼职的统计员的条款，使乡镇统计组织机构建设只能由各级地方政府根据自身的具体情况而定。由于乡镇统计组织机构仅具有间接的经济功能和社会功能。基于此，各级地方政府对乡镇统计组织机构的设立并不积极。不仅建设不积极，而且有些乡镇设立的统计组织机构经常成为精简的对象。
3、精神激励和物质激励不平衡激励机制是在市场经济条件下提高效率和质量的一项重要的制度安排。激励包括物质激励和精神激励，物质激励的前提是经费保障。必须承认在市场经济条件下，单纯的精神激励作用是有限的，必须将精神激励和物质激励有机结合起来才能充分调动统计人员的积极性。否则，受市场资源配置规律&趋利规律’的影响，统计人才流失，统计人员积极性受挫。而物质激励以经费保障为前提。就整体而言，我国政府统计系统相对于其他部门物质激励普遍不足，而基层统计部门的物质激励就更加短缺，许多基层统计部门有时因经费使正常的调查活动都无法开展。目前政府统计系统从上到下实行的目标责任考核管理制度，在一定程度上起到了精神激励和物质激励的作用。但是，物质激励的力度还远远不够，尤其是对乡镇统计人员。
4、功能定位单一的局面尚未改变，方法、内容的改革与乡镇统计管理体制的改革不同步长期以来，我国乡镇统计机构主要为上一级政府统计机构提供报表资料以及参与全国性的普查资料，但是，乡镇统计机构在乡镇自身管理方面的作用发挥不力，从而使乡镇统计工作失去了同级政府的有力支持。另外，以农牧业指标为主体的乡镇统计指标体系已不能全面反映乡镇社会经济发展变化的全貌，以统计报表为主体的调查方法不适应经济活动主体多元化，分散化的需要。乡镇统计机构单一功能性使其生存长期处于两难境地，一方面吃的是乡镇政府财政的饭，另一方面干的是上一级政府的活，乡镇统计只能在夹缝中生存。乡镇统计机构功能单一，内容、方法制度滞后，既与现行的乡镇统计管理体制有关，也与各级政府对乡镇统计机构的投入与重视有关，还与乡镇统计人员的创新精神有关。但最根本的原因在于乡镇统计管理体制滞后。
5、乡镇统计数据受制于制度和非制度双重因素的影响，质量令人担忧乡镇统计数据质量高低直接制约我国政府统计数据质量的水平。如果乡镇统计数据出了问题，即使县以上的政府统计机构采用何种方式、何种手段进行加工处理，均不可能得出能够真实反映社会经济全貌的数据。实事求是地讲，我国乡镇统计数据质量的确另人担忧。导致乡镇统计数据质量低的原因有许多，可归结为制度&考核制度和法律制度’和非制度因素&人员素质’，先具体论述如下：首先，现行各级政府以统计数据为依据的考核制度是乡镇统计数据质量低下的制度原因。科学的考核制度理应是政府管理的重要内容。然而将统计数据作为衡量领导干部政绩的主要标志的做法确实有违科学。具体就经济数据而言并非政府领导干部所为，而是各经济活动主体所为。作为政府主要是为经济活动主体提供公共服务以及各类信息服务，而不是主管经济。现行从上往下层层分解经济指标又从上往下层层考核经济指标的管理机制，只能强化政府对经济活动主体的干预。而当经济指标的大小决定自身政治前途，又无力完成的情况下，政府领导干部对统计数据的干预就成为必然。但需要说明的是考核并不是政府干预经济的真正原因，而是衡量政府干预经济效果的手段，政府干预经济的真正原因在于政府承担了本该由市场配置的经济职能。现行考核机制从表层看是为了确保经济指标能够按期完成，但从深层看，是为了确保和捍卫政府的经济职能。因此，只要政府承担经济管理的职能存在，政府对经济的干预也就必然存在，以经济指标作为对政府领导干部政绩考核制度也就不可能取消。由于乡镇统计属于基层统计，因而，其统计数据不仅要受到乡镇政府的干预，而且要受到县以上政府的干预。一句话，越是基层的统计数据受到的干预越严重。因为，我国政府的考核制度是层级式的考核制度。这一制度实施的效果只能更加固化我国现行的压力型政府体制。其次，《统计法》不完善，执法不力。市场经济是法治经济，同样，市场经济条件下的政府统计活动更需要依靠严谨的法律来保护和规范，而且越是脆弱的活动越需要法律来呵护，基层乡镇统计属于政府统计中最薄弱的环节，受到的人为干预的现象较为严重，为此，法律的保护显得格外重要。然而，目前我国现行的《统计法》对乡镇统计活动保护明显不力。例如我国《统计法》第七条规定：“各地方、各部门、各单位的领导人对统计机构和统计人员依本法和统计制度提供的统计资料不得自行修改”，但又规定“如果发现数据计算或者来源有错误，应当提出，由统计机构统计人员和有关人员核实订正。再次，乡镇统计队伍不稳定，而且素质偏低。目前从事乡镇统计工作的人员多为兼职人员，对统计知识了解甚少。尽管对基层统计人员的培训从中央到地方均很重视，各种形式的培训层出不穷，但受经费等多种因素的制约收效甚微。因而，乡镇统计人员素质低下的现状还将长期存在。由于乡镇统计人员社会地位不高，待遇偏低，现有的乡镇统计队伍极不稳定，想办法向比较利益高的部门转移。受乡镇统计队伍不稳定和素质偏低双重效应的影响，导致乡镇统计数据从产生之日起就伴随有质量问题。#p#分页标题#e#
二、乡镇统计的根本出路—垂直管理
现行财权和事权相分离的政府统计管理体制，导致系统内部缺少了财权和事权的相互制衡机制，从而为各级政府统计部门职能的越位和缺位创造了天然的温床，也为拥有行政权力的县以上统计部门成本外溢打开了方便之门，于是属于县以上政府统计部门以及其他职能统计的调查任务大批转嫁于乡镇统计组织。目前，乡镇统计部门不仅承担来自县以上政府统计部门的各类调查任务，而且要承担来自县以上其他部门的调查任务，还要承担乡镇政府的调查任务。尽管按照基层统计现有资源存量不可能完成过量的统计任务，但迫于行政压力，只能以牺牲质量为代价强迫完成。与此同时，由于县以上的任何一个职能部门均对乡镇政府拥有一定的行政管理权，因而乡镇统计部门成为政府统计系统最大的事权承担者。由此可见，乡镇统计部门承受多方压力。显然，在上述客观现实面前，要完全做到理顺县乡镇统计管理体制，实现乡镇统计部门财权与事权的统一是不可能的。具体而言，无论乡镇统计办设在乡镇何处，乡镇统计的压力是乡镇政府无力消除的。因为，乡镇政府本身就受到多方的压力，而乡镇统计又是各种体制综合压力的承担者。而通过统计事务所来解决乡镇统计困境的方法必须以连续性、高成本的《统计法》检查为代价。从长远角度看，仅仅依靠为隶属乡镇企业帮助提供统计数据筹集的经费并不能满足统计事务所所需的经费，而且对乡镇企业较少的中西部地区来讲显然不适应。为此，笔者认为，乡镇统计摆脱困境的根本出路为：县统计部门对其实施垂直管理。其相关理由如下：
各乡镇(场、区)人民政府(管委会)，县政府各部门：
根据省、市政府关于新农合和城镇居民医保政策精神，为切实做好我县新农合基金征收和城镇居民医保扩面征缴工作，结合我县实际，现就有关问题通知如下：
一、进一步提高思想认识
新农合和城镇居民医保直接关系广大人民群众的切实利益，是一项重大的民生工程。各乡镇(场、区)和县直有关部门要坚持“以人为本，民生至上”的工作理念，进一步提高思想认识，把新农合基金征收和城镇居民医保扩面征缴工作当作“重民生”的一件大事来抓，周密安排部署，认真组织实施，把全体城乡居民都纳入基本医疗保障制度，做到应保尽保，实现“人人享有基本医疗保障”目标。
二、进一步明确政策口径
1、参保范围。凡在县境内居住的居民(本县城镇户籍、农村户籍、外地户籍长期居住本县城镇的人员)，本着整户纳入、户不漏人和应保尽保的原则，除国家规定必须随用人单位参加城镇职工基本医疗保险人员外，其余人员都必须参加新农合和城镇居民医保。
2、筹资标准。①新农合筹资标准为150元/人年，其中:个人缴费30元，政府补助120元。②城镇居民医保建立可选择的两档次筹资标准及相对应的待遇水平，第一档次筹资标准为120元/人年，其中个人缴费30元，政府补助90元；第二档次筹资标准为210元/人年，其中个人缴费120元，政府补助90元。城镇居民可按自身经济承受能力和实际医疗保障需求自由选择上述两档次之一参保。低保对象和重度残疾人员个人不缴费，由政府全额补助，执行第二档次筹资标准。60周岁及以上老人，若选择第二档次筹资标准参保，个人缴费50元，政府补助160元。
三、进一步落实工作责任
根据省、市下达的参保目标任务，县政府根据人口数量和性质分年度测算新农合和城镇居民医保基本任务，并分解到各乡镇(场、区)，县政府年终组织考核。各乡镇(场、区)年新农合和年城镇居民医保年度参保基本任务数已确定(见附件)。各乡镇(场、区)政府(管委会)负责新农合和城镇居民医保参保缴费工作的具体组织，根据任务目标，进一步细化工作措施，明确专人负责组织实施，成立一个工作专班，由财政所统一代征，征集到位的基金由县财政按照县政府下达的分类任务分别分解到新农合和城镇居民医保专户。新农合征收统一使用财政专用票据，做到收一户、登记一户、填写一户(医疗证)，并及时将征收信息反馈到各乡镇(场、区)合管站，做到人、证、票一致，各乡镇(场、区)合管站要及时录入信息资料，确保参合农民及时就医。居民医保要统一使用医保专用收据，并及时将信息反馈给医保局，以确保参保居民及时就医。民政和财政部门负责特殊困难群体(低保对象、重度残疾人、五保户、特困户)参保缴费工作，具体由各乡镇(场、区)民政办统一造册，村(社区)、乡镇(场、区)确认盖章后报县财政局，由县民政局按政策解决。各乡镇(场、区)和相关部门要密切配合，统筹协调，认真履行职责，切实做到应保尽保，应收尽收，确保省、市政府对我县新农合基金征收和城镇居民医保扩面征缴目标任务全面完成。
四、进一步加大政策宣传力度
各乡镇(场、区)和有关部门要把宣传工作作为做好新农合基金征收和城镇居民医保扩面征缴工作的前提和基础来抓，加大宣传解释工作，从广大居民关心的问题入手，有针对性、全方位、多角度地搞好政策宣传。要继续通过电视、报纸、网络等新闻媒体，采取灵活多样，行之有效的方式开展政策咨询解答和典型事例宣传，通过发放宣传单、政策宣传手册和举办专栏等广泛宣传参加新农合和居民医保的重要意义和好处，把医疗保险政策送到千家万户，使参保范围、缴费标准、参保方式、就医流程及医疗保险待遇等内容家喻户晓，人人皆知。
第一条 为保障城乡居（村）民的基本生活权益，维护社会稳定，促进经济和社会发展，根据国家有关规定，结合我省实际，制定本实施办法。
第二条 本办法所称的城乡居（村）民最低生活保障制度，是指对家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的城乡居（村）民实行差额救助的社会救济制度。
第三条 建立城乡居（村）民最低生活保障制度，应遵循保障城乡居（村）民基本生活与经济、社会发展水平相适应，最低生活保障与法定赡养、抚养相结合，并实行公平、平等、民主的原则。
第四条 各级民政部门负责本行政区域内城乡居（村）民最低生活保障制度工作的组织和实施。乡镇人民政府、街道办事处和居（村）委会在县（含县级市、区，下同）民政部门的指导下负责最低生活保障制度工作的具体实施。
各级财政、劳动、统计、物价、工会等部门和有关组织应配合、协助民政部门做好最低生活保障工作。
第二章 工作职责
第五条 省、市、县民政部门职责：
（一）组织调查研究、制定本级城乡居（村）民最低生活保障制度规范性文件和具体政策，提出城乡居（村）民最低生活保障制度工作发展规划和具体实施步骤，组织、落实城乡居（村）民最低生活保障工作，并定期向同级人民政府汇报；
（二）指导、督促、检查下一级民政部门开展城乡居（村）民最低生活保障工作；
（三）负责管理本级城乡居（村）民最低生活保障资金（以下称保障资金）；
（四）负责制定本级年度保障资金预算和决算报告；
（五）负责实施城乡居（村）民最低生活保障制度工作人员的业务培训和计算机网络管理、统计汇总、档案管理；
（六）组织、协调、指导各种社会力量开展社会帮困工作；
（七）负责有关部门工作的协调；
（八）市、县民政部门负责保障对象的审批和保障金数额的确定。
第六条 省、市、县财政部门职责：
（一）配合民政部门实施城乡居（村）民最低生活保障制度，拟定具体的保障标准及实施办法；
（二）负责落实和检查本级保障资金的预算和筹集情况，及时向同级人民政府报告；
（三）对本级民政部门提出的下一年度的保障资金的预算进行审核，按用款计划保证拨付；
（四）审查本级民政部门编制的每期报表及年终决算，按规定汇总上报；
（五）检查、监督保障资金的使用管理，建立和健全保障资金财务制度，保证会计核算的准确，并定期上报。
第七条 乡镇人民政府、街道办事处职责：
（一）按照县民政和财政部门制定的实施办法，组织、落实城乡居（村）民最低生活保障工作；
（二）对申请者的收入情况、生活困难程度进行审核；
（三）负责对城乡居（村）民最低生活保障对象的定期复核；
（四）提供咨询服务；
（五）发放城乡居（村）民最低生活保障款物；
（六）依法调查、处理骗取、冒领城乡居（村）民最低生活保障款物的违法行为；
（七）负责本乡镇、街道居（村）民最低生活保障工作的报表统计和档案管理；
（八）组织、协调、指导各种社会力量进行社会帮困活动。
第八条 居（村）民委员会职责：
（一）接受居（村）民的申请，组织对申请者的情况进行调查核对；
（二）张榜公布保障对象的名单；
（三）提供咨询服务；
（四）负责对城乡居（村）民最低生活保障对象的定期复核。
第九条 部门和单位职责：
（一）负责对本部门、单位在职人员、离退休人员、下（待）岗人员、失业人员最低生活保障金的申请出具有关证明；
（二）准确提供本部门、单位最低生活保障金申请者的工资收入、各种生活补助收入和各种救济收入（含临时援助、资助）的数额和领取的时间，及申请者下（待）岗、失业的日期。
第三章 保障对象
第十条 最低生活保障对象是指有本辖区内常住户口，家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的城乡居（村）民，主要有以下四类人员：
（一）无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人（以下简称“三无”人员）的居民；
（二）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于当地最低生活 保障标准的居民；
（三）在职和下（待）岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后，以及退休人员领取养老金后，其家庭人均月收入仍低于当地最低生活保障标准的居民；
（四）其他家庭人均月收入低于当地最低生活保障标准的城乡居（村）民（不包括农村五保对象）。
第十一条 申请者有下列情形之一的不予批准：
（一）家庭实际生活水平明显高于一般家庭生活水平的；
（二）家庭有非生活必需的高档消费品、有超出家庭人员居住面积需要并用于牟利的房产或其他不动产的；
（三）家庭有劳动能力的成员无正当理由拒绝就业或参加劳动的；
（四）违反《广东省计划生育条例》未采取补救措施的。
第四章 保障对象家庭收入的计算
第十二条 本办法所称家庭成员是指具有法定的赡养、扶养、抚养关系的下列人员：
（一）夫妻；
（二）父母与未成年的子女、养子女、继子女、非婚生子女；祖父母、外祖父母与父母双亡的未成年孙子女、外孙子女；
（三）子女与无生活来源的父母（养父母、继父母）；孙子女、外孙子女与子女亡故的祖父母、外祖父母；
（四）兄、姐与父母双亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹；
（五）父母与丧失劳动能力或虽未完全丧失劳动能力，但收入不足以维持生活的子女，尚在校就读的确无独立生活能力和条件的子女。
第十三条 本办法所称的家庭收入，是家庭全体成员收入的总和，包括以下内容：
（一）各类工资、奖金、津贴、补贴和各类劳动收入；
（二）继承、接受赠与以及利息、红利、有价证券等收入；
（三）各项社会保险待遇、养老金、赡养费、抚养费等；
（四）其他应计入的家庭收入。
第十四条 家庭收入不稳定时，按申请时前6个月收入的平均数计算；家庭收入属一次性收入时，将其分摊到6个月计算。
第十五条 凡年满18周岁至女性年满55周岁男性年满60周岁（不含在校学生），按月领取工资或劳动报酬的城乡居（村）民按实际月收入计算收入。城乡居（村）民的其他非固定收入计算方法参照本办法第十四条规定执行。
第十六条 赡养（抚养）义务人家庭人均月收入低于当地居（村）民最低生活保障标准的，视为无力提供赡养（抚养）费；赡养（抚养）义务人家庭人均月收入超过当地居（村）民最低生活保障标准的，应先支出赡养（抚养）费，如果被赡养（抚养）人不在同一家庭，则将应付的赡养（抚养）费除以被赡养（抚养）人数，得出付给每个被赡养（抚养）人的赡养（抚养）费。
第十七条 本办法第十条中第一类保障对象如其原来享受的生活救济标准高于最低生活保障标准的，按原救济标准发放。
第十八条 下列收入不计入家庭收入：
（一）根据国家有关规定享受特殊待遇的优抚对象等人员的抚恤金等；
（二）对国家做出突出贡献，县以上人民政府给予的一次性奖励；
（三）独生子女保健费；
（四）丧葬费。
第五章 保障标准
第十九条 制定最低生活保障标准，应以既保障基本生活，又有利于克服依赖思想的原则，结合当地下列因素：
（一）人均实际生活水平；
（二）维持最低生活水平所必需的费用；
（三）物价指数；
（四）经济发展水平和财政状况；
（五）与其他各项社会保障标准相衔接。
第二十条 最低生活保障标准由县级以上民政部门会同当地财政、统计、物价等部门制定，经县级以上人民政府批准后向社会公布。
第二十一条 最低生活保障标准应根据当地生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。
第六章 保障资金的管理
第二十二条 城镇居民最低生活保障资金由财政预算安排。农村村民最低生活保障资金由财政和乡镇、村民委员会集体经济共同负担。
第二十三条 实施城乡居（村）民最低生活保障制度所需资金，按照分级负责的办法，应由地方人民政府列入财政预算的列入当地财政预算安排，应由乡镇和村民委员会集体经济负担的由乡镇人民政府负责落实。
第二十四条 建立保障资金预决算编制和报表制度：
（一）每年年底前由各级民政部门依据保障对象的人数及应补差金额数，提出下一年度的预算计划，经同级财政部门审核列入预算，报同级人民政府同意后报同级人大批准，由同级财政部门列入年度支出预算计划；
（二）民政部门根据同级财政部门核定的年度预算计划，按照实际保障对象人数编制每月（季）实际发放保障金支出计划，报同级财政部门审核，由财政部门根据月（季）支出计划定期拨款到民政部门，由民政部门按程序负责发放；
（三）县民政部门于每月5日前，向同级财政部门和上级主管部门报送本县居（村）民最低生活保障资金上月支出月（季）报表；地级市民政部门和财政部门每年7月10日前和下一年1月10日前向省财政部门、省民政部门报送本市居（村）民最低生活保障资金上、下半年支出半年度报表；
（四）保障金的结余，>！
第二十五条 保障资金的财务管理：
（一）最低生活保障资金必须按照预算内专项资金管理办法进行管理，确保专款专用，不得挪作他用；
（二）街道（乡镇）民政部门必须建立保障对象分户基本情况登记表册（含家庭人员、收入来源、领取保障金时间等），并根据家庭人员和家庭收入增减变化进行调整，县民政部门和财政部门应该设置保障资金明细帐；
（三）街道（乡镇）民政部门发放保障金时，必须使用省统一印制的《××年××月领取最低生活保障金登记表》，并以此作为财务记（入）帐的原始凭证；
（四）保障金的支出，列入政府预算支出科目，用于反映城乡居（村）民的最低生活保障费。
第二十六条 保障金的使用应接受财政、审计和监察部门的检查、审查和监督。
第七章 保障金的申请审批程序
第二十七条 保障对象申请保障金，由申请者户主向户籍 所在地居（村）委会提出书面申请，填报《城乡居（村）民最低生活保障金申请表》（以下简称《申请表》，一式三份），并出具单位及家庭收入等有关证明材料。
第二十八条 居（村）委会应在受理申请之日起10日内，对申请者的有关情况进行调查核实，签署意见后将申请者有关材料和调查情况上报街道办事处（乡镇人民政府）进行审核。
第二十九条 街道办事处（乡镇人民政府）应在10日内对申请者家庭情况进行审核，并签署审核意见，报送所在地县民政部门审批。
第三十条 县民政部门应在10日内对申请作出批准或者不予批准的决定。决定批准的，应确定救济数额，将《申请表》一份报上级民政部门备案，一份留存归档，一份发回乡镇人民政府或街道办事处作为发放保障金的依据，并同时下发《城乡居（村）民最低生活保障金领取证》（以下简称《领取证》）。决定不予批准的应当书面通知申请人，并说明理由。
第三十一条 居（村）委会应及时将批准的保障对象名单、保障金额等张榜公布，接受群众监督。
第八章 保障金发放程序
第三十二条 对经批准领取保障金的家庭，其领取日期应当自作出批准之日的当月计算，领取期限除城市“三无”人员为一年，其它人员为半年，领取期限届满后，应在届满前30日内重新申请，如不重新申请，则取消其保障资格，收回《领取证》。
第三十三条 县民政部门每月将本级负担的保障资金足额下拨到街道办事处、乡镇人民政府。
第三十四条 保障金由街道办事处、乡镇人民政府每月按规定发放。保障对象持《领取证》、身份证和户口簿，每月按规定日期到街道办事处、乡镇人民政府领取保障金。
第三十五条 每月保障金发放结束2日内，街道办事处、乡镇人民政府应将《××年××月领取最低生活保障金登记表》（附本或复印件）报县民政部门备案。
第九章 保障金变更转移
第三十六条 县民政部门、街道办事处、乡镇人民政府或居（村）委会必须定期对领取保障金家庭的收入变动情况和实际生活水平进行复核。
领取保障金的家庭应当如实反映其收入情况，接受民政部门、街道办事处、乡镇人民政府或居（村）委会的检查。
第三十七条 领取保障金的家庭收入状况发生变化的，应在当月向居（村）委会或街道办事处、乡镇人民政府报告，办理调整保障金发放数量和停止发放保障金的变更手续。
第三十八条 停发保障金的对象必须将《领取证》交回乡镇人民政府或街道办事处，由乡镇人民政府或街道办事处交回县民政部门核销；调整保障金发放数量的对象应重新填写《申请表》，进行再次审批。
第三十九条 领取保障金家庭的户籍所在地因迁移发生变动的，应办理保障金领取转移手续。
第十章 法律责任
第四十条 从事最低生活保障工作的人员有下列行为之一的，由其所在部门、单位或者上级机关给予行政处分；情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一），，擅自改变保障范围和保障标准的；
（二）贪污、挪用、扣压、拖欠保障金或收取贿赂的；
（三），影响最低保障工作正常进行的；
（四）出具不实证明的。
第四十一条 对在领取保障金期间家庭收入等情况发生变化而不按规定办理变更手续，继续领取或多领保障金的，由发放保障金的部门对其进行批评教育，并追回其已经领取的保障金。
第四十二条 对采用虚报或者隐瞒实情、伪造证明材料等手段骗取、冒领保障金的，由发放保障金的部门追回其已经领取的保障金；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 申请保障金未得到答复，或者申请者认为自己符合条件而未被批准的，可以依法提起行政复议或行政诉讼。
绩效
管理
[摘要]我国乡镇政府目前存在机构臃肿、供养人员庞杂，职能不清、财政危机严重，人民满意度下降等问题，与人民的矛盾日益突出。政府绩效管理以其自身的科学性和高效性，为解决我国乡镇政府的种种问题带来了希望。通过强化绩效意识，运用绩效评估指标，加强绩效规范和评估结果的运用来解决乡镇政府目前存在的问题，把我国乡镇政府努力建设成为效能型、有限型、廉洁型、服务型政府。
乡镇是国家设置的一种地方行政建制，乡镇政府则是按地方行政建制设置的地方行政组织。作为我国政权组织体系末梢的乡镇政府，直接面对亿万农民，其管理具有直接性、复杂性和特殊性。党的十七大提出“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”，这不仅为我国乡镇的建设发展指明了方向，更对我国乡镇政府的管理提出了新要求。因此，在我国乡镇政府推行绩效管理，其管理的科学性和效果的优质性为我国乡镇高质高效管理提供了保障。/
一、我国乡镇政府管理现状
我国的乡级政权体系早在建国初期就已经建立，国家为了能够最优化农村资源，成立了政社合一的人民公社，维护农村的稳定，是我国在农村的基层政权。随后，国家决定改革人民公社体制，恢复乡镇建制，建立了农业经营管理体制。我国的乡镇政权在成立之初就问题连连，乡镇政府的管理也举步维艰，内部组织管理和外部治理都充满挑战。
1、乡镇政府机构臃肿庞杂，供养人员过多
“麻雀虽小，五脏俱全”是我国现行乡镇政府机构设置的最佳表述。在旧的计划经济体制的影响下，不管地域多大，人口多少，都片面追求和上级政府机构设置的对口，设置全套的机构组织，导致机构臃肿，人浮于事。有关统计显示，我国目前共有乡镇政府4万多个，总财政供养人员有1280万人，平均每个乡镇接近300人，按照中央和乡镇结构改革的要求，要精简近100人。机构臃肿，人员庞杂导致财政支出增长超负荷，财务债务责任不明，终将影响管理工作的开展。
2、乡镇政府职能不清，缺位错位现象严重
“上面千条线，下面一根针”形象的概括了乡镇政府作为国家行政体系末端的职能复杂性。乡镇政府的职能主要有三方面:传达上级政府的政策法规，执行上级指令和本级人大决议;推进本乡镇的科教文卫体等公共事业发展;为乡镇居民提供优质的公共服务。但许多乡镇政府职能不明，做了许多不该做的事，承担了过多的部门职能，使得乡镇政府行政效率低下，服务缺位和职能错位现象严重。//html/jianli/
3、乡镇政府财政危机严重，缺乏有效的财务监督
财政危机是乡镇政府最棘手的问题。供养人员过多，对财务支出缺乏有效监督已使许多乡镇政府债台高筑。本来为乡镇居民提供公共产品和服务是乡镇政府最基本的职能，但事实上大部分乡镇政府的财政已经成为一种“吃饭”财政，更有人不敷出的乡镇政府财政沦为“讨饭”财政。财政危机让走投无路的乡镇政府只有巧立税目，搜刮民脂民膏来弥补财政上的不足，引起了广大乡镇居民的不满。
4、乡镇政府公共服务能力欠缺，人民满意度下降，与人民矛盾日益突出
公共服务能力的大小是衡量一个政府效率高低的重要标志。然而严重的财政负担，农民交上来的钱基本上花在了供养人员的身上，乡镇在经济发展和社会文化建设方面的资金严重不足，农民迫切希望政府能改善乡镇生活环境和公共基础设施，可总是事与愿违，钱花了却看不到效果，民众的不满导致干群关系紧张，并将出现的问题归结为乡镇干部的腐败无能，严重影响政府工作人员的形象，信任危机空前，政府与人民之间的矛盾日益突出，严重影响了基层政权的稳定。
二、乡镇政府推行绩效管理的必要性
对绩效管理最简单的解释就是最小的投人获得最大产出的过程，并在此过程中，寻求经济、效率和效益。政府绩效管理是顺应时代变化的要求，基于政府职能转变以及解决财政危机的实践中发展起来的。它以公共选择和新制度经济学作为理论支撑，以服务、社会、公众、市场作为基本的价值取向，不仅仅是管理主体和范围的扩大，更是公共生产力提高的彰显，是我国正在进行的效能建设的诊释。乡镇政府地位和职能的特殊性以及目前所暴露出的行政成本高、行政效率低等问题，都表明绩效管理是提高政府效能的必然选择。//html/jianli/
1、有利于乡镇政府机构改革
当前各乡镇政府在机构改革方面虽然都进行了有益的尝试和探索，但始终都没能走出精简一膨胀一再精简一再膨胀的怪圈。出现问题的原因就在于改革不到位，没有与改革相匹配的制度来保证改革的完成。在新的时代背景下提出政府绩效管理，成为一剂良药，给乡镇机构改革带来了新的希望。绩效管理不仅强调乡镇机构改革所要达到的目标，同时注重改革过程中的检查和控制，利用有效的工具和手段来衡量机构改革的效果，这样一种规范与机制相统一的控制，为乡镇机构改革提供了保障与支持。
