时间：2022-07-06 10:56:51
“九步拆迁法”的推出，既是现实发展的客观需要，又是人民民主的主观愿望，更是加强党的执政能力的时代要求。也是实践经验的结果，同时也是落实《实施纲要》的具体体现。
1、不规范拆迁引发上访。该镇在实施旧村改造初期，参照《北京市城市房屋拆迁管理办法》制定了相关拆迁办法，不完全适合农村拆迁工作实际，虽经几番调整也没有完全处理好拆迁工作与维护群众根本利益的关系，村与村之间政策不一致，同是一个村，前后政策不连贯，引发了不少矛盾，导致了较大规模事件的发生。例如：在20*年3月至20*年8月期间，在26个行政村中，有7个村因拆迁问题先后出现集体访或越级集体访，且上访批次、上访级别前所未有，在一定程度上影响了新城的发展。如何推出适合实际需要的拆迁办法，成为该镇发展中迫切需要解决的问题。
2、群众民主参与意识普遍增强。随着时代的发展，农村百姓对于参与民主管理的愿望越来越强烈，对于涉及到自身利益的问题越来越关注。比如：土地流转补偿金的分配和使用，村里重大事项的决策等。尤其是拆迁安置工作涉及每家每户的切身利益，这就要求党的基层组织与时俱进，为人民群众提供依法参与民主管理的有效渠道，调动广大人民的积极性，推动各项事业的顺利发展。
3、北京市针对农村房屋拆迁的相关法规的推出，为“九步拆迁法”提供法律依据。20*年颁布的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》及其《实施意见》成为该镇制订“九步拆迁法”的法律依据。
4、本镇已有的相关政策规定，为“九步拆迁法”奠定实践基础。自20*年起，梨园镇先后研究制定了《关于村级事务重大事项及关系群众切身利益问题实行民主决策的具体规定》和《拆迁安置办法》等相关规定，并付以实施，积累了一定的实践经验，使得“九步拆迁法”一经制定便体现出可操作性强，群众普遍拥护的优势。
二、“九步拆迁法”运行程序
梨园镇常委经广泛深入调研，结合实际制定的“九步拆迁法”，是一项依据上级拆迁政策与地区特点有机结合的农村基础项目建设制度，其目的是充分维护农民群众的根本利益，妥善处理拆迁安置中的各种问题，维护本地区社会稳定和政治安定。这个拆迁办法的制定，坚持了群众公认的原则，明确了每一阶段的具体工作任务及工作要求，对党员会、村民代表会和征求村民意见的满意率或认可率提出了具体的量化标准。其具体程序和内容是：
第一步,制定村拆迁安置方案阶段。拟拆迁村在确定旧村改造项目后，结合评估和测绘的结果及本村的实际，制定拆迁安置方案。拆迁安置方案（草案）要包括拆迁的范围、被拆迁房屋的认定、拆迁补偿安置方式等内容。
第二步,主管部门对方案初审阶段。初步拆迁安置方案形成后，上报镇政府主管规划的领导及有关部门，由主管领导协调区主管拆迁部门，对拆迁方案中的相关内容进行审定，确保方案的合法性和可操作性。
第三步,村领导班子会讨论阶段。拆迁安置方案首先要在村“两委”班子内部进行讨论，全体班子成员一致认可后，再提交党员大会讨论。
第四步，党员大会讨论阶段。两委班子讨论方案通过后，党支部要召开党员大会，征求意见，必须达到80%的满意率方予通过，并签字形成决议，进入下一阶段。
第五步，村民代表大会讨论阶段。党支部、村委会召开村民代表大会对拆迁安置方案进行讨论，征求意见，在多数村民代表赞成方案并签字形成决议后，方可进行下一程序。
第六步，全体村民征求意见阶段。经“三会”议定后，村委会要组织村民代表将讨论后的方案（草案）和一份征求意见表下发到各户，在全体村民当中进行讨论，并以家庭为单位进行属名征求意见，征求意见入户率要达到100%。在大多数村民同意拆迁安置方案的基础上，方可将草案确定为正式方案。
第七步，呈报镇主管部门审批阶段。村委会要及时将正式方案呈报镇规划部门，对其讨论方案各阶段的决议核实后，将原始备案材料提交镇党委扩大会研究审批，并以镇党委的名义对拆迁方案进行批复后，方可执行。
第八步，拆迁前期准备阶段。拆迁评估结果及各项拆迁补偿经研究确定后，镇规划部门要及时对拆迁前被拆迁户安置的房屋或需进行周转的房屋进行严格把关，拆迁时安排临时周转的数量要控制在被安置户的15%以内，并尽量不安排周转。村内要成立专门机构，负责拆迁安置期间的工作。
第九步，拆迁实施阶段。拆迁服务单位按照批准的时间张贴拆迁公告，下发“致村民的一封信”等，正式进入拆迁阶段。
三、“九步拆迁法”的实施
一套好的制度，关键还要靠落实，梨园镇党委、政府在拆迁工作上，加强领导、创新机制、落实责任、强化监督，保证了“九步拆迁法”各步程序的有效实施，确保了各项拆迁工作平稳有序的进行。
1、加强领导，层层落实责任制。近年来，梨园镇党委、政府对拆迁安置工作给予高度重视，将此项工作列入党委书记会、党委会和镇长办公会重要的议事日程，逐级明确责任，层层落实责任，建立健全了拆迁安置工作机制和相关制度。为确保“九步拆迁法”各个步骤的有效落实，不走过场，梨园镇成立了以镇主要领导为组长、相关科室为成员的拆迁安置工作监督领导小组，每个阶段都要在领导小组的监督下进行。各职能部门相互配合、齐抓共管，及时协调解决各村队拆迁工作中出现的问题，化解矛盾。使全镇拆迁工作走上规范化、法制化的轨道，有效杜绝了不良之风。
2、强化培训，不断提高工作人员素质。该镇在深入研究本地区拆迁工作实际的基础上，根据工作人员的需求，采取多种形式定期对被拆迁范围内的党员、干部进行深层次拆迁安置法律、法规及相关政策的培训，使每名工作人员都成为业务能力强、思想素质高、有较强责任心的工作能手，对可能出现和已经出现的问题，特别是对群众提出的政策问题，能够给予深入透彻的说明，以理服人，发挥他们的辐射作用，教育被拆迁群众，支持和理解党委、政府的工作。
3、加强宣传，把政策明明白白交给群众。拆迁安置工作是一项政策性很强的工作，必须加大有关法律、法规和政策的宣传力度，引导群众正确认识和掌握拆迁安置工作有关政策。该镇在拆迁工作中，坚持将维护好、实现好、发展好群众利益作为工作的第一标准，把发展观与群众利益相统一。镇党委把拆迁政策宣传作为工作的重要环节，通过广播、板报、下发材料等形式向广大群众宣传拆迁规定。负责拆迁工作的干部深入基层，了解民情，摸清百姓在拆迁工作中想什么、需要什么，有针对性地展开思想工作。镇宣传、纪检、派出所、司法、规划、城管等部门，配合拆迁服务机构分组入户工作，使拆迁工作赢得群众的普遍理解与支持。
4、依法行政，维护群众合法利益。在广泛调研的基础上，按照中央和市、区有关拆迁的法律法规政策，根据本镇情况，及时制定出台了《梨园镇关于房地产开发和旧村改造及农户房屋拆迁安置暂行办法》、《村民购楼安置指导价位》等配套文件，进一步规范了旧村改造以及拆迁工作中的各个环节。同时，该镇在拆迁安置工作中，制定了《关于农民在宅基地和承包土地上建房的有关规定》，加大对私建、乱建房屋的管理力度，解决了困扰农村拆迁工作中房屋认定的难题。在拆迁过程中，镇党委、政府对工作提前把关，并在审定拆迁方案时对可能引发的矛盾和问题，组织有关部门进行缜密分析后，拿出具体解决的办法，使拆迁行为更加规范、透明。
5、强化监督，提高拆迁工作的透明度。村级干部既是拆迁安置工作的主体，同时又是被拆迁的实体，如何规范村干部行为，不搞特殊化，镇党委、政府制定实施了有关具体规定，并采取了重点环节全程录像制、安置情况公示上墙制，通过这些措施，加大了监督力度，消除了农民群众的猜疑心理。
四、“九步拆迁法”取得的成效
“九步拆迁法”实施三年来，由于措施得当，贯彻坚决，落实到位，监督有力，使这个镇的拆迁工作步入健康发展的轨道，真正成为群众满意的“阳光工程”。
1、基层组织依法行政意识普遍增强。通过法规约束，党员、干部及工作人员的每项决策、每个环节都要依法依规进行，有效杜绝了感情拆迁，减少了干部决策的随意性，使拆迁工作平稳、健康、有序的进行，促进了拆迁工作的规范化和法制化；
2、基层干部民主意识显著增强。三年来的实践表明，梨园镇这个办法好，它充分体现了民主治村的精神，拆迁安置工作得以顺利进行，关键是尊重了百姓的意愿，依靠了群众，维护了群众利益。用该镇党委书记刘卉的话讲：“我们制定这项制度的主旨，就是让老百姓充分行使知情权、决策权和监督权。只有把广大群众的积极性调动起来，才能更好推进新农村建设”。
3、群众利益得到最大维护。九步拆迁法本身就是以群众的根本利益为出发点制定的，它的每个步骤都体现了以民为本的执政理念。例如，该镇西总屯村在实施旧村改造前，组织两委班子成员认真学习“九步拆迁法”及其它拆迁安置相关法律法规政策，召开干部例会、专题讨论会交流学习情况，并多次邀请房地局、拆迁办等部门人员讲解指导，确保班子人员准确理解相关政策，随时向村民解答有关问题。村干部工作中，做到不搞特出化、不收村民的礼品、不到村民家吃饭喝酒、不为亲属说人情的“四不”。在入户调查中坚持一个“细”字，村干部深入每个家庭仔细询问、摸清家底，不留死角；突出一个“情”字，挨家挨户给村民录像、照相，在老房面前留个影，激发村民爱村之情。进入分房阶段时，为了增加分房透明度，村里设计制作了全村420套楼房平面图，并把各居室的层次、面积、价格向村民公布，然后采取公开抓阄的方式分房，按照事先规定好的五个步骤现场抓阄，并做到当场公布、当场发钥匙、当场签合同，让每个环节都处于村民监督之下。59岁的老人董淑兰高兴地说：“我上午签协议拿钥匙，下午就搬进了新楼，还剩下几万元，我挺知足的”。支部书记方启华有一句口头语：“要让西总屯的群众“富”住楼，不能“穷”住楼，要让全村百姓在改革开放中得到实惠”。该村160户，480口人仅用4天时间全部搬迁上楼。
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻党的十六大和党的十六届四中、五中全会精神，根据《中国共产程》、《中国共产党农村基层组织工作条例》、《中华人民共和国村民委员会组织法》和有关政策法规的规定，积极探索村级重大事务科学民主决策的程序和方法，充分调动广大党员和群众参与村级重大事务管理的积极性和主动性，实现群众自主决策、民主管理和自我监督，推进农村基层组织建设和基层民主政治建设，确保农村社会的和谐发展和长期稳定。
二、目标任务
通过在村级重大事务中实施“五步决策法”，逐步构建起领导核心突出、运作程序规范、工作高效协调的村级事务良性运行格局，村级事务管理基本达到“大事能议、议而能决、决而能行、行而有果”的目标，村“两委”关系协调，党群干群信任融洽，农村社会稳定，经济和社会事业进一步健康和谐发展。
三、决策范围
（1）选举和罢免村委会成员；（2）制定和修改村民自治章程、村规民约；(3)讨论通过村经济和社会发展总体规划和年度计划；(4)讨论通过村年度财务预算和重大财务支出；（5）讨论通过村庄建设规划、土地征用分配方案；（6）讨论决定村重大公益事业建设的项目立项、资金使用、招投标或承包方案；（7）讨论决定较大金额的集体资产的拍卖、发包、租赁、抵押和担保；（8）讨论通过需要村民筹资、筹劳的方案。（9）其他需要决策的村级重大事项。除第一、第二项内容必须由村民会议讨论通过，其他各项内容均可由村民大会议授权村民代表会议讨论通过或决定。
四、决策程序
1、“两委”提案。每年由村“两委”组织开展一次民情民意调查摸底，采取上户征询、召开座谈会、发放《意见征询登记表》等办法，广泛征求群众意见和建议，掌握群众所需所盼，并对收集的群众意见或建议进行梳理，结合上级工作部署和村级发展规划等实际情况，在统筹考虑的基础上，筛选出村级重大事务决策议题。对筛选出来的村级重大事务议题，由村“两委”召开联席会，就重大事项实施的必要性、可行性、政策性及其他有关事项进行充分讨论，并拟定重大事务决策的初步方案。
2、征求民意。决策初步方案须于当日或次日在村务公开栏和人口居住比较集中的地方张榜公布，把村级重大事务的决策事由、决策依据、项目建设规划、资金筹措和使用办法等内容告知村民，并设立意见征询电话和意见信箱，指定专人负责收集群众意见，公示时间不少于3天。公示完毕，村“两委”要根据征求意见情况，对初步方案进行修订完善。
3、乡镇审议。经过公示或公示修订后的初步方案，村“两委”要及时书面向乡镇党委、政府报告，乡镇党委、政府通过部分党员和群众代表座谈、实地考察等方式，对初步方案的政策性、科学性、可行性和群众意愿等情况进行调查研究，认真审核把关，一般情况3天内应向村“两委”作出答复；对于一些较大事项，经党政联席会讨论后，7天内要作出答复；对一些政策性强或由于其他原因不宜马上审核批准的重大事项，乡镇党委、政府要及时向村“两委”解释清楚。
4、“两会”票决。（1）党员大会审议。按照村级事务先党内、后党外，先党员、后群众的原则，由村党支部召开党员大会对初步方案进行审议；召开党员大会时，党员实到人数应达到全村党员总数的三分之二以上，且赞成票达到党员实到人数的半数以上方可有效。（2）村民代表大会票决。由村委会召集村民代表大会对党员大会通过的审议意见进行票决，召开村民代表大会时，村民代表实到人数应达到村民代表总数的三分之二以上，且赞成票达到村民代表实到人数的半数以上方可有效。对于一些村级重大事务须召开村民大会，但由于受客观条件限制，难以集中召开村民会议的地方，要按照《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定，采取全民公决的办法进行。（3）公布表决结果。表决结果要在当日或次日在村务公开栏上向全村群众公布，接受群众监督。
5、组织实施。决策工作完成后，村“两委”要及时制定详细项目实施计划书或时间安排表，明确项目负责人，在村务公开监督小组和民主理财小组（简称“两组”）的监督下组织实施。（1）村务公开监督小组。主要督促村“两委”就项目实施过程及进展情况及时在村务公开栏向群众公开。（2）民主理财务小组。主要对项目实施过程中发生的财务情况进行监督，并督促村委会定期在村务公开栏张榜公布。
五、几点要求
1、提高认识，加强领导。推行村级重大事务“五步决策法”是新形势下县委加强基层组织建设、巩固党的执政基础所作出的重大决策，是理顺“两委”关系、密切党群干群关系的重大举措。各级党组织务必高度重视，切实加强领导，精心组织实施。各乡镇党委要组建村级重大事务“五步决策法”领导小组，乡镇党委书记要亲自抓，党群副书记要具体抓，组织委员和民政所长要负责做好日常工作。
1.当前涉农惠农职务犯罪的特点
一是犯罪主体趋向职务化。在我院查办的“涉农”系列职务案件中，犯罪人员多是农村“村官”，犯罪性质多为贪污、受贿、挪用公款。这些犯罪人员利用手中权力非法侵吞、占有退耕还林、公益林、种粮大户补助等公款，进行权钱交易收受他人贿赂。
二是犯罪涉及领域多元化。与过去相比，近年来我院所查办的“涉农”职务犯罪涉及领域广，其中涉及救济补助款、退耕还林款、公益林补助款、种粮大户补贴款、危房改造补助资金等方面的案件居多。
三是窝案、串案、共同犯罪多，呈现出“团伙”犯罪倾向。过去“涉农”职务犯罪一般是单人作案，近年来团伙型犯罪凸显，并有上升趋势，甚至出现整个村党支部、村委会（村两委）所有的干部共同犯案。
四是犯罪的手段多样化。其表现在用假发票充帐，虚报开支，重复列举开支等更加隐蔽和秘密的方法从中截留国家的财产；虚报惠农政策数目骗取国家的财产进行贪污、挪用、私分。
五是社会危害性大。“涉农”职务犯罪案件最直接地侵害了广大农民群众的切身利益，“涉农”职务犯罪分子，不仅侵害了一方百姓，而且败坏了党风党纪，破坏了党和政府的形象与威信，影响了农业、农村经济发展和社会稳定。
2.当前涉农惠农职务犯罪的成因
一是权力失控，监督不到位。从我院查处的涉农职务犯罪案件情况来看，其共性问题是：缺乏有效的党内监督，甚至长年不开民主生活会；审计监督轻描淡写，有关领导和主管部门对群众反映的问题重视不够，对某些苗头性问题没有及时治理。
二是管理有缺陷，改革不到位。近年来，我国乡镇综合配套改革的力度很大，尤其是乡镇站所，或撤，或并，或解体，或改制，变革也凸显出一些地方思想观念不相适应、管理跟不上的问题。
三是群众不知情，推行“政务公开”、“村务公开”、“财务公开”等民主制度建设不到位。基层组织政务不公开、村务不公开、财务不公开的问题既普遍且严重，没有建立民主理财机制，缺乏有效的群众监督。
同时，少数干部法律意识差也是造成目前村两委干部职务犯罪的主要原因。
3.“涉农”职务犯罪的法律适用
一是村党支部人员的认定问题。从农村基层组织的状况看，由于基层党务、公务、村务和经济事务等均由村支部、村委会等组织承担，任职交叉，尤其是村党支部在村事务中不论党务、公务均起绝对领导作用，村书记才是村里的主要负责人，故笔者认为，村党支部人员属于立法解释规定中所指的基层组织人员。
二是村小组、自然村等工作人员的认定问题。从目前农村基层组织的工作分工来看，村小组、自然村的工作人员在工作上接受村两委的工作安排，并在日常的工作中接受村两委的领导，在村两委干部协助政府从事公务的过程中，村两委会把具体工作细分安排给村小组、自然村的工作人员具体操作。因此，笔者认为村小组、自然村等工作人员属于立法解释规定中所指的基层组织人员。
三是村公务范围的认定问题。村公务有三种情况：依法协助人民政府从事公务、村内自治事务与村级经营活动。依法协助公务，全国人大立法解释将其限制在七项范围之内。其实质是村基层组织协助人民政府从事行政管理工作。惟有在这七项事务中，才存在依法从事公务的可能，因而才可能成立贪污受贿、挪用公款等犯罪。除了这七项，贪污贿赂、挪用公款等犯罪不能成立。
4.预防对策和建议
这几年，国家不断有支农惠农政策出台，三农领域投入的资金也越来越多，如何发挥好国家专项资金的使用效益，落实好国家的支农惠农政策，预防涉农领域职务犯罪案件的发生，必须加大宣传、管理和监督的力度。
一是加强政策法律宣传和案件查处力度。组织相关部门和借助各种媒体对国家各项惠农政策进行广泛宣传，让农民充分了解相关的政策和法规。检察机关应开展形式多样的“送法到农家”和“法律进村组”等活动进行法律知识宣传和反腐败斗争的宣传，提高农民群众的法律意识、监督意识和反腐意识，积极鼓励农村群众检举、揭发涉农职务犯罪，使之与检察机关查处打击涉农职务犯罪形成合力，加大遏制犯罪，震慑犯罪的力度。
二是加强干部队伍的教育和管理。要想把国家的支农惠农政策落实好，加强干部的学习教育和管理显得尤为重要。对基层组织人员，必须组织学习国家的相关政策精神，明确自己的职责、任务，并充分认识自己从事该项工作的重要意义，不断增强他们的责任感。加强干部的思想教育，不断增强基层组织人员的法律素养，树立正确的“权力观、利益观、政绩观”。
关键词:农村信用社 问题 对策
2005年,国务院、银监会针对银行业大案要案频发的态势,指出要加强银行业的案件防控和专项治理工作。近几年来,农村信用社根据银监会有关案件专项治理的精神,自上而下采取了一些积极有效的措施,对农村信用社已发生的旧案、陈案进行梳理分析,对易发案件领域进行防控,对要害岗位人员进行排查。案件治理工作是一项重要工作,如何有效防控新案发生率,成功堵截案件,提高结案率、追赃率,降低农村信用社经营风险,是一个值得探讨的问题。
一、农村信用社案件特点
近几年,随着案件专项治理工作的深入,农村信用社陈案暴露,新案频发,已发生的各种各样的案件,归纳总结起来,有以下几种特点:
(一)案件数量较多,发案地域广。据初步统计,仅2006年度,X省农村信用社发生案件数量居全国农村合作系统第五位,全省发生案件地市占66.67%。
(二)大要案频发。据初步统计,仅2006年度,X省发生百万员以上的案件17起,占案件总数的35.42%。
(三)部分案件潜伏期长。如XXX县阳庙农村信用社沙邱代办站代办员廉某1985年起持续作案,2006年暴露,潜伏期长达21年。
(四)基层社及代办站营业人员发案率较高。仔细阅读案例,不难发现,农村信用社已发案件涉案人员,绝大部分都是一线业务操作人员。有的是信用社主任、副主任;有的是电脑操作员;有的是主管会计、分社会计;有的是出纳员;有的是信贷员;有的是代办站代办员。
(五)作案方法简单。农村信用社电子化建设发展缓慢,长期以来,业务操作手段原始、单一,形成农村信用社涉案人员的作案方法简单。如:XXX县瓦店信用社代办站李某以出具“白条”190份的方式,侵占资金122.45万元;XXX县姜店信用社代办站于某利用涂改电脑存单,开存单大头小尾等手段,侵占资金212万元。
二、农村信用社案件成因
(一)机构体制的制约。农村信用社自成立以来,机构体制一直处于不完善状态。先后经历了下放人民公社管理,农业银行代管,人民银行代管,银监部门管理,形成了谁都可以管信用社,但又没有谁对信用社负责的局面。目前,虽然农村信用社改革已取得阶段性成果,新的机构体制框架也已确立,但与其他银行业机构相比,农村信用社还明显存在法人治理不完善,大部分机构有其“形”而无其“神”,个别的甚至连“形”也不具备,所有者缺位、内部人控制或行政控制的问题依然严重。
(二)经营管理体制的制约。农村信用社管理基础薄弱,在管理上还存在一些真空和盲区,“四重四轻”形成管理误区,重实际成果,轻机制建设;重业务发展,轻风险控制;重业务能力,轻思想教育;重业务考核,轻道德培植,造成部分员工道德思想扭曲,致使案件累发。
(三)员工总体素质的制约。农村信用社的用工制度严重影响信用社的改革发展,员工大部分都是过去农行、人行系统的家属、子女、亲戚,年龄结构趋于老化,文化程度普遍偏低,不学时事不看报,不问政治不懂法,政策法制观念淡薄。少数员工经不住诱惑,染上“黄赌毒”等恶习,一些经商、炒股人员深度赔本或套牢,造成人生观、价值观扭曲,法制道德观念丧失,铤而走险,违法违规。
(四)内控制度建设不全,制度执行力差。长久以来,农村信用社的制度建设大部分比照商业银行的制度制定,没有形成一套完整的、健全的、适合自身业务发展的制度体系。在内控制度上,部分业务风险控制无章可循,或虽有制度但已明显不适应业务发展和风险控制的需要。在制度的执行力方面,员工遵章守制思想不强,内控制度形同虚设,不能落实到位,有章不循、违章操作的情况仍然十分突出。
(五)监督制约机制流于形式,责任追究不力。农村信用社虽然设立有审计监督部门,但在内部审计上,存在独立性不强,权威不高,监督审核不到位,监督检查不力的问题,不能适应有效防范风险的需要。在责任追究上,存在着一种保护农村信用社干部职工的心理,对违规违纪的人员的处理上,普遍存在避重就轻,起不到对违法违规人员的惩戒和对其他员工的警示作用,缺乏应有的公信力和威慑力。
(六)外部环境日趋严峻,不良行为容易侵入农村信用社的薄弱环节。各家商业银行加强管理后,极大压缩了不法分子在银行作案的空间,社会上不良行为人把作案对象转向农村信用社,加上信用社内部的少部分员工在生活上与人攀比,心态失衡,失去理智,与犯罪分子勾结,造成案件频发。
三、农村信用社应采取的应对策略
案件治理工作不可能一踌而就。面对新情况、新形势,农村信用社案件专项治理工作要解放思想,以科学发展观统领案件专项治理工作,形成案件专项治理的长效机制。鉴于农村信用社案件形成的特点和成因,为有效防范风险,将案发苗头消灭在萌芽状态,笔者认为拟采取以下应对策略。
(一)案件专项治理检查策略。省、市、县三级联社都要深入持久地开展案件专项治理的检查工作,尤其是县级联社要对辖内信用社各项内控制度的建设及执行情况,重要部门、重要岗位、重点关注人员等情况进行跟踪检查,对已存在风险的环节的整改情况进行落实,要检查到位,不漏一个岗位、一名员工、一笔业务,不留死角。
(二)责任追究策略。要建立和完善责任追究制度,加大案件查处力度,特别是对高管人员的处理力度是遏制案件高发势头的主要措施,要按照“案件单位领导人—稽核审计人员—直接责任人员”三条线进行严格的责任追究。对以纪代法、以罚代法,有案不报、瞒报,大案化小、小案化了的要坚决追究有关责任人员的责任。
一、基本原则和改革范围
（一）基本原则
1.坚持依法办事。严格履行程序，规范操作运行，确保改革的内容、程序、方法与法律规定相符合、相一致，使改革成果合法有效，经得起实践和历史的检验。
2.尊重群众意愿。切实做到尊重群众、相信群众、依靠群众，按照“公开、公平、公正”的要求，把政策和办法交到农民手中，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。
3.坚持因地制宜。根据各地森林资源状况、经济社会发展水平，按照不同地类和林种，允许经营形式和改革方式多样化，不搞一刀切。
4.坚持改革与稳定并重。尊重历史、重视现实，妥善处理历史遗留问题，保持政策的稳定性和连续性。及时化解影响农村发展稳定的矛盾和问题，做到以改革促发展，确保农村稳定和谐。
（二）改革范围。农村集体经济组织所有的森林、林木和林地。
1.目前仍由农村集体经济组织经营，尚未确权到户的商品林、宜林荒山（滩），适宜分户经营的按人均分到户经营；不适宜分户经营的，依法经本集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上成员代表同意，可采取按人“分股不分山、分利不分林”的均股均利方式落实产权，并通过拍卖、出租、承包等形式明确经营主体。本集体经济组织成员享有承包优先权。
2.对按林业“三定”政策划定的自留山和责任山，保证政策的连续性和稳定性。对自留山，由农户长期无偿使用和经营。对采取“均山均林到户”形式确定的责任山，可列入家庭承包经营的林地；对非“均山均林到户”形式确定的责任山，可归入其他方式承包或流转的林地。
3.通过承包、租赁、拍卖等形式依法获得的集体林地，按合同履行义务的，其经营权稳定不变；合同不完善的予以完善；合同不合法的，依法纠正并妥善处理。
4.由农村集体经济组织统一经营管理的公益林，保持原有经营管理方式稳定不变，按照“分股不分山，分利不分林”的原则，通过均股均利的形式，明确承包经营权和收益权。
二、任务目标和具体步骤
（一）任务目标。在2010年**区林改试点的基础上，2011年在全市范围内展开，年底基本完成明晰产权、明确经营主体的改革任务；到2013年底，进一步完善配套政策，建立健全服务体系，提高林业的经营管理、采伐运输管理、林权抵押、信贷支持、森林保险、证件管理等综合服务水平，逐步形成集体林业良性发展机制。
（二）具体步骤
1.准备阶段（2011年1—3月）。主要包括各级政府出台意见、成立机构、制定方案、宣传发动和组织培训等。
（1）成立组织机构。各市区、镇（办事处）要成立以党政主要负责人为组长的林改工作领导小组，以及由分管负责人为组长的林权纠纷调节机构。村集体经济组织要成立林改工作小组。
（2）制定改革方案。各市区、镇（办事处）和农村集体经济组织要层层制定改革工作方案。市区级改革方案要报市人民政府批准，并报省林改办公室备案。各镇（办事处）根据经批准的市区改革方案制定本镇（办事处）改革方案，报市区人民政府批准实施。村集体经济组织改革方案要依法经本集体经济组织村民大会或村民代表会议讨论通过，由镇（办事处）政府审核同意后实施，并报市区人民政府林业主管部门备案。
（3）宣传发动。充分发挥报纸、电台、电视、网络等多种媒体，采取多种方式，全方位、多角度、深层次宣传林改工作。镇（办事处）要召开党员干部会，村召开村民代表大会，向群众讲明林改的目的意义、政策规定、方法步骤等。通过创新宣传形式、下移宣传重心、扩大宣传覆盖面，使广大林农和社会各界对林改加深了解，把林改政策、方法、程序、要求原原本本地交给农民群众。
（4）组织培训。按照“分级负责”的原则，市林改工作领导小组办公室负责对各市区林业主管部门和镇（办事处）政府负责同志进行培训。各市区要选配业务能力强、政策水平高、有责任心的人员参与林改工作，并对相关人员进行政策业务培训，确保参与林改工作的人员能够正确运用相关政策法规，熟练掌握操作规程，顺利开展工作。
（5）准备物资和技术资料。林改涉及大量的外业调查、内业整理和档案保存工作，各地应根据实际需要，准备好所需仪器设备、技术软件、地图表格、合同文本、登记台账、档案橱柜等物资和技术资料。为保障外业调查成果的准确性、标准性和完整性，对外业调查专用技术设备GPS的使用，要实行全市统一标准。
2.外界勘察阶段（4—9月）。主要包括调查摸底、完善合同、实地勘界、林权调处等。
（1）调查摸底。各地要以村为单位对林地、林木资源情况进行调查摸底，特别是对已采取不同形式进行改制、落实经营主体的林地、林木资源进行详细调查，对没有签订林地、林木经营合同的要依法补签，填写相应调查表格；对已经签订合同的要审查认定；对合同不规范的要依法予以完善；对未经合法程序获得的林地、林木经营权，群众意见较大的，可通过法定程序修改合同，调整利益分配办法，也可依法通过其他途径和办法解决。
（2）实地勘察。按照市区人民政府林业主管部门指导，镇（办事处）、村具体实施的原则，由专业技术人员和村林改工作小组成员共同参与，对林权所有人的林权进行现场调查，确定林种、树种、面积和四至界线等，逐块调查登记。统一用GPS定位仪测量面积，勾绘成图，并将林权内容在本集体经济组织范围内进行公示。市区内或相邻市区，以及相邻镇（办事处）、村在勘界时要团结协作，可采用一次指界多方共用的方法。
（3）调处纠纷。对林权存在争议的林地、林木资源，按照“属地管理、分级负责、依法调处”的原则进行调处。各级政府和村民委员会要切实负起责任，成立由各级政府主导，林业、国土、司法等相关部门人员组成的林权纠纷调处机构。并充分发挥农村威望高、能力强、办事公道的老党员、老干部、老军人、老教师、老模范等人员的作用，把问题解决在基层，做到“村间问题不出镇（办事处），镇（办事处）间问题不出市区”，及时调处纠纷，化解矛盾，维护社会稳定。对于各市区之间的林权纠纷，各方要本着互谅互让的精神依法协商解决。
3.登记发证（10—11月）。主要包括林权申请、登记、审查、发证，立卷归档等工作。
（1）登记发证。通过勘测定界无纠纷、公示无异议的，林权所有人向市区林权登记管理机构（林业主管部门）申请登记。由林权登记工作人员对林权人申请林权登记时提交的证件及其他资料进行审查。初步审查后，认为林权人提交的申请材料符合有关规定的，林业主管部门将审核符合条件的林权登记申请书、审批表签署审核意见后报市区人民政府批准。然后由林权登记工作人员按照统一制发的“林权登记信息管理系统”进行微机录入，建立台帐及管理档案，并打印林权证及附图。林权证书由林业行政主管部门填写打印并发放。不符合规定的，暂缓受理或不予受理，并应当说明理由或者要求林权权利人补充材料。
（2）整理归档。档案管理是巩固林改成果，稳定和完善林权关系，维护林权权利人的合法权益的基础性工作。在整个林改过程中，要及时将整理好的权属文件材料审查无误后立卷归档，建立林改档案。林改档案可按照不同类别如合同类、林权登记类、调查类、综合类等进行类目设置，也可结合本地工作实际采取其他适当的分类方法。
4.总结验收阶段（12月）。检查验收采取镇（办事处）和村自查、市区全面检查、市复查、省抽查的方法进行。总结验收的主要内容是：
（1）权属明确情况。权属明确，合同完善，合同签订率达到95%以上。
（2）确权发证情况。应发证的林地、林木，发（换）证率达到95%以上。
（3）档案建立情况。林改文件、方案、林权登记材料等按档案管理要求收集整理归档齐全，有固定存放地点；建立了林改信息化管理系统，档案资料实行集中管理、统一建档，配有专门库房或专柜，有专人负责接收、收集、整理、归档、立卷和保管、服务。
5.配套改革阶段。（2011—2013年）。本着先急后缓、先易后难的原则，主要做好以四个方面的工作：
（1）规范森林资源流转。结合当地的实际情况，以市区为单位建立林权交易服务平台。完善森林资源资产评估机制，积极发展中介服务组织，依靠社会力量，服务林业产权市场。
（2）建立森林资源动态监测体系。根据勘界确权实测数据，利用现代信息技术和科技手段，建立全市集体森林资源动态监测系统，随时掌握森林资源消长变化情况。
（3）建立和完善林产品交易专业市场。培育一批规范成熟的木材、林产品、花卉苗木交易市场等林业有形市场。
（4）积极探索林权抵押贷款和林业政策性保险等新机制。金融部门要探索开展《林权证》抵押贷款业务，开发适合林业特点的信贷产品，积极为林农提供小额贷款服务，支持林业龙头企业建设工业原料林基地。推动开展政策性林业保险业务。
三、工作措施
（一）提高认识，加强领导。林改工作量大、涉及面广、政策性强，是一场深刻的制度变革，是一次重大的利益调整，是农村生产力的又一次大解放，是一件关乎农民群众切身利益、社会和谐稳定和生态安全的大事。各级党委、政府要高度重视林改工作，既要充分认识林改的重要性和紧迫性，又要清醒估计林改的艰巨性和复杂性，切实增强责任感、使命感，全面推进林改工作。镇（办事处）党政主要负责人都要亲自参加一次村民会议、参加一次外业勘界、调处一次林权矛盾纠纷。
（二）依法依规，民主决策。严格按照《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》和《森林法》等法律法规，民主决策，规范操作，做到“政策、程序、方法、内容、结果”五公开，确保广大群众知情权、参与权、决策权和监督权。实行村级改革方案、明晰产权和林权登记发证公示制度，改革公开运行，阳光操作，广泛接受群众监督，确保林改工作的公开透明。要求召开村民会议研究决定林改事宜须有本村十八周岁以上村民的三分之二以上参加或者有本村三分之二以上的户的代表参加；经村民会议授权，召开村民代表会议研究决定改革事项，须有三分之二以上村民代表参加。要让群众通过民主决策，自主决定集体林经营管理形式，自主选择林改的方式。村级改革方案、山林招投标方案和收益分配方案等重大事项必须经村民会议或村民代表会议三分之二以上票表决通过后方可实施。
关键词：农业；农村档案；文化建设；结果
一、农业农村档案文化建设是农业农村档案发展的必然结果
农业农村档案文化是整个社会文化的有机组成部分，与其他文化门类相比，具有社会文化的共性，更有它独特的功能与作用。
（一）农业农村档案文化产生的基础。村级档案文化建设与村级各种活动密切相关，同时在各类活动中形成一定的档案资料，一般包括村级组织建设工作中形成的，有关党务公开、党员教育管理、党建创新、精神文明建设等内容的文件材料；在村务公开、民主管理工作中形成的，有关民主选举、民主理财、民主管理、民主议事等内容的文件材料；在农村土地承包、集体林权制度改革、农民土地征收征用、退耕还林等工作中形成的文件材料；有关村办企业管理、村居文化建设、村居历史沿革等内容材料。这些文件材料是形成农业农村档案文化内涵的基础，丰富着档案文化的内容。
（二）农业农村档案文化建设是逐步积累的过程。农业农村档案作为农村文化的历史记录，是农业农村传统和现实最原始、最朴素、最根本的活动反映，档案文化建设和繁荣也是一个逐步积累的过程。要明确农业农村档案文化建设中现实性和价值性，就必须将档案和文化两者有机结合，在做好农业农村档案文化建设的措施和方法上，要提高农业农村档案文化建设意识，健全档案文化建设管理网络，建立档案文化建设管理制度。在农业农村档案文化的建设中，特别强化对涉及村民切身利益、村务公开、承包合同等档案的收集整理，使档案文化建设更加贴近农村生活，更加关注农民利益，更加适应农业农村建设的根本目的。
（三）农业农村档案文化建设管理的多元化。做好农业农村档案文化建设工作，必须建立健全档案文化建设管理制度。农业农村档案文化建设就宏观管理（软件管理）而言，必须符合党和国家的大政方针，必须弘扬健康向上的主流意识，必须发挥好档案和文化的结合功能；对于档案文化建设中形成的档案、图书资料的管理（硬件管理）涉及两个方面：一是保管的物质条件，要加大财政支持的力度，建设多位一体、功能全面的图书室、档案室、阅览室，丰富群众精神生活；二是日常管理即跟踪服务，要有专人负责，确保不丢失、不损坏；严格执行借阅制度，严格遵循档案文化法律法规以及借阅利用的程序规定。搞好档案文化编研工作，编写参考资料、汇编丛书文件、参与编史修志，为经济发展和社会和谐服务。
二、加强农业农村档案文化建设应注意的问题
农业农村档案文化建设要围绕农村工作中心，采取“档案搭桥、文化唱戏”措施，规范管理农业农村档案文化建设，使档案文化工作更好地服务“三农”，促进农村经济社会发展进步。
（一）与时俱进，加强档案文化体系建设。围绕农业农村建设档案工作，加强档案文化资源体系建设，加强开发利用档案文化体系建设，加强档案文化安全保障体系建设，加强档案文化现代技术支撑体系建设。把农业农村建设档案文化工作上升到“为党管档、为国守史”层面来抓、上升到“繁荣文化、造福社会”高度来抓。
（二）依法行政，加大监督检查力度。各级各部门要大力支持农业农村档案文化建设发展。档案行政主管部门要积极协调当地党委、政府做好农业农村档案文化建设指导工作，把档案文化工作作为一项重要工作来抓，每年除对《档案法》贯彻落实情况和农业农村档案管理情况进行检查外，还要对档案文化建设情况进行专项督查，抓好抓实，抓出成效；建立起农业农村档案文化工作考核长效机制，促进农业农村档案文化工作的健康发展；加强档案文化建设宣传力度，增强档案文化建设意识，使档案文化建设制度化、规范化。
（三）巧借外力，落实档案文化政策。目前，中央提出建设“文化大发展大繁荣”的理念，各级党委、政府已经提出相应文化方面政策，这为档案行政部门提供一个做好“档案文化”工作的机遇，我们要巧借外力，及时出台一些有关指导性文件、政策，使档案文化工作有序进行，抓好落实。有条件的地方，先抓试点，抓好示范，以典型带动，全面铺开。
三、做好农业农村档案文化建设的对策
（一）创新理念，加强对农业农村档案文化建设领导
1、加强领导，落实任务。档案部门要积极主动，具体承担档案文化建设工作的组织、协调和业务指导工作，确保农业农村建设档案文化工作责任落实、任务落实、目标落实，为农业农村建设档案工作的有效开展，提供了组织保障，促进农业农村建设档案工作的大发展。广大档案工作者在档案文化建设中要树立起正确的理想追求和价值取向，提高文化素养，塑造良好形象，立足岗位做贡献，依法行政，服务社会，将行业文化融入农业农村档案建设中，提高农业农村建设档案文化工作的整体水平。
中共中央、国务院《关于进行农村税费改革试点工作的通知》中发号下发后，全国农村税费改革试点工作便紧张、有序、稳妥地展开。年，全国已有个省自治区、直辖市以省为单位进行了改革试点工作，其他省区也相继在部分县市开展了试点工作。自治区党委和人民政府根据中发号文件精神作出决定，我区于年五月开始在昌吉州吉木萨尔县、喀什地区岳普湖县开展了农村税费改革试点工作。三年来，在自治区党委、人民政府的正确领导下，各相关部门密切配合，试点地州、县扎实工作，试点工作取得了明显成效。实践证明，农村税费改革是农村现阶段减轻农民负担的治本之策，不仅有力地促进了农民收入的增长，而且带动了农村各项改革，得到了广大农民群众的衷心拥护。按照中央和国务院的安排部署，自治区党委、人民政府研究决定，今年我区全面推行农村税费改革试点工作。为了确保我区农村税费改革工作健康、有序、顺利进行，自治区人民政府决定召开这次电视电话会议，对全区农村税费改革试点工作作出全面的安排部署。下面，我讲几点意见
一、统一思想，充分认识农村税费改革的重大意义，
实行农村税费改革，是党中央、国务院针对我国农业、农村、农民的实际情况而作出的重大决策，是建国以来继、家庭联产承包责任制之后的又一次重大变革，是贯彻落实党的十六大精神，全面建设小康社会，统筹城乡经济社会发展，实践三个代表重要思想的具体体现。搞好这项改革，对农村的发展和稳定，具有重大而深远的意义。我区是一个农业大区，农业、农村和农民问题，一直是我区具有全局性、战略性的重要问题。发展农业、繁荣农村、致富农民，始终是全区各项工作的重要着力点。农民负担过重，是当前农村的一个突出问题。中央和自治区对减轻农民负担十分重视，出台了一系列政策措施有效地遏制了农民负担上升的势头但农民负担重、农村发展慢的问题，还没有得到根本解决。岳普湖、吉木萨尔两县的改革试点说明，推行农村税费改革试点工作，有利于减轻农民负担，保护和调动农民的生产经营积极性，促进农村社会稳定有利于转变政府职能，规范农村征缴行为，密切党群、干群关系有利于规范处理国家、集体与农民分配关系有利于巩固来之不易的农村大好形势，加速农业农村经济快速发展，加快社会主义现代化进程。因此，我们要从政治和全局的高度，充分认识农村税费改革的重大意义。农村税费改革涉及面广，政策性强，关系到农民群众的切身利益和社会的方方面面，牵一发而动全身，随着改革的逐步深入，一些深层次矛盾和问题会逐步显现。这就要求我们对改革的艰巨性、复杂性有个清醒的认识，真正把各级领导和干部群众的思想统一到中央和自治区党委和人民政府的重大决策和方针政策上来。只有认识到位了，工作才能到位只有思想统一了，责任才能到位只有政策落实了，广大农民群众才能真正得到实惠，自治区农村税费改革的目标才能真正实现。
二、把握关键环节，解决好改革中的重大问题
农村税费改革是新时期我国农村的一场深刻变革，必须予以高度重视，针对改革面对的深层次矛盾和重点、突出问题，一定要认真领会中央精神，紧密结合区情实际，把握好政策尺度。
一明确税费改革的指导思想和目标任务农村税费改革的指导思想是贯彻党的十五大、十六大精神，根据社会主义市场经济发展和推进农村民主法制建设的要求，规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，进一步巩固农村基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。概括起来就是减轻、规范、稳定。减轻，就是合理确定农民的税负水平，切实减轻农民负担，这是改革的第一目标规范，就是从制度上规范国家、集体和农民之间的分配关系稳定，就是农民的税负水平在较长时期内保持不变，确保农村稳定。税费改革的主要任务是三个取消、一个逐步取消、三项调整、一项改革。三个取消，即取消乡统筹取消教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资取消屠宰税。一个逐步取消，即逐步取消统一规定的义务工和劳动积累工。三项调整，即调整农业税、牧业税及农业特产税政策。一项改革，即改革村提留征收使用办法。通过税费改革的实施，努力实现三个确保，即确保农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇政权和基层组织正常运转，确保农村义务教育经费的必要投入。这些改革政策是中央已经明确的，我们要坚决贯彻执行，使税费改革沿着正确的方向推进。
二正确理解和把握税费改革的各项政策。一是要合理确定农业税税率、计税土地面积、计税常年产量和计税粮食价格等各项指标。这是具体确定每户农民负担水平最重要的量化指标。处理得好不好，直接关系到税费改革的成败。确定农业税税率，首先要考虑减轻农民的税费负担和农民的承受能力其次要兼顾乡镇政权和基层组织正常运转的必要开支。农业税计税土地面积的确定，要坚持以二轮土地承包面积为依据，对因征占、自然灾害等减少的耕地按照实际情况调整。对农村的集体机动地、积累田和近年来新开发的耕地，仍按照契约合同关系履行双方责权利规定。农业税常年产量应坚持以年前五年农作物实际平均产量，据实核定，并张榜公示，接受群众监督。坚决杜绝高估或低估常产以及采取简单比例倒算常产的错误做法。二是牧业税及农业特产税政策调整，一定要严格按照自治区农村税费改革试点工作方案的规定执行。三是农村两工采取逐步取消的办法，但最长不超过年。鉴于我区洪水、地震等自然灾害时有发生，防洪、抢险救灾按照实际需要组织安排。四是经自治区审查批准的各县市改革实施方案，一经实施，应停征屠宰税、乡统筹费、农村教育集资和其他各种乱收费，按规定的税征管，严格防止农民负担反弹。五是要建立规范的村内一事一议筹资筹劳制度，农村公益事业筹资筹劳要实行上限控制，并严格按照既定程序议事，得到多数农民同意。
三着力解决好农村税费改革中可能出现的重点、难点问题。
农村税费改革是一项政策性、群众性很强的工作，实践中会出现许多新情况、新问题，有待我们认识、解决。各地、各有关部门要开展深入细致的调查研究，用党的政策化解改革中可能遇到的重点、难点问题。一是科学把握减负的口径和幅度。中央实施农村税费改革的目的非常明确，就是要从根本上减轻农民负担。这是改革的核心和实质。明确这一点，对于统一思想认识，制定正确的政策，顺利推进改革非常重要。农村三乱是否得到根治，农民负担能否得以减轻，这是农民接受不接受、拥护不拥护税费改革的关键所在，也是衡量这次改革成效的唯一标准。因此，推进税费改革一定要正确把握方向，把减轻农民负担作为基本出发点。我区两个试点县改革后农民减负分别达到和。二是确保乡镇政权和村级组织正常运转。改革后，乡村两级都将会产生一定的资金缺口，除通过中央及自治区转移支付资金弥补外，各地还要积极采取有效措施，大力压缩开支，一方面要从壮大地方经济入手，不断培植和开辟新的税源，增强农村集体经济实力。另一方面要通过推行配套改革，把支出规模和财政供养人员压下来，从根本上解决收支不平衡的问题。三是要采取有效手段，充分利用中央对贫困农村牧区实行义务教育的有利政策环境，确保农村义务教育经费的必要投入，并保证不低于改革前水平。除上述问题外，改革中还可能遇到一些其他意想不到的问题，这就需要我们冷静地观察、思考和分析，善于发现问题、解决问题，坚持在实践中探索，在探索中改革，在改革中完善，在完善中前进。
三、要认真制定和落实农村税费改革的相关配套措施
制定相关的改革配套措施是确保农村税费改革成功的关键，必须同步进行。
一全面规范涉农收费管理，切实减轻农民负担。在全区范围内，对现行涉及农民负担的各项收费项目集中时间进行全面清理整顿。凡与中央文件精神相违背的地方各级自行出台的收费、基金和集资项目，都要按照规定程序一律取缔。重点抓好农民建房、婚姻登记、计划生育、子女入学、农村户籍、外出务工等收费管理规范农村用水用电、为农服务等经营性收费，按照自愿、有偿原则向农民收取，并实行公示制度不准强制服务、强行收费，或只收费不服务。按国家规定权限批准保留的行政事业性收费项目，必须在规定的环节、范围和标准内收费，不得超范围、超标准收取或搭车收取。今后，各地州市县、各部门不得以任何理由擅自出台涉及农民负担的行政事业性收费、集资项目。由自治区纪检监察、物价、农业、财政等部门进行整顿规范，并制定有关规定，以切实加强农村税费改革后各级对农民负担的监督管理工作。
二精简机构和压缩人员，转变乡镇政府职能。乡镇机构改革工作按自治区的统一部署进行，坚持一切从实际出发，不搞一刀切。要积极创造条件推进乡镇党政机关和事业单位机构改革，转变乡镇政府职能，把工作重点转到落实政策、行政执法、提供公共服务上来，强化为农业、农村和农民服务的功能。要切实重视人口和计划生育工作，保证必要的经费投入。要按照精简、效能的原则及精干、规范的要求，合理设置乡镇机构。清退编外和临时招聘人员，减少财政供养人员，降低政府运行成本，大力压缩开支，建立乡级重大开支项目审核制度，确保正常运转。同时要考虑我区特殊性，妥善处理好在重点边远乡镇实行工作机制与乡镇机构改革及人员精简的政策衔接工作，确保基层稳定。
有条件的地方可以进行小村并大村，实行村组干部交叉任职。按照《村民委员会组织法》的规定，对规模过小的行政村，在征得绝大多数村民同意的前提下，实行合并。要压缩村组干部人数，组干部一般由村干部兼任，减少组干部补贴人数，合理确定补贴标准，压缩村级支出。
三优化教师队伍，合理配置教师资源，保障义务教育的必要投入。按照生源数量和分布以及办学条件等实际情况，加大布局调整，合并现有农村中小学规模，优化配置教育资源。实行由地方政府负责、分级管理、以县为主的政府办学体制，要确保农村义务教育经费不低于改革前的总体水平，并逐年有所增长，实现保工资、保运转、保安全的基本目标。各级农村中小学教师工资发放已上收到县，要按标准及时发放，不准发生新的拖欠合理安排农村中小学正常运转所需经费，农村中小学公用经费除从学校按规定收取的杂费开支外，其余不足部分由县级地方财政予以补助通过转移支付支持，加大对贫困县的农村义务教育的投入。当前，一定要充分利用好中央对我区贫困、边境县的农村义务教育政策资金支持这一有利条件，注意衔接好相关政策，统筹安排资金项目，逐步改善办学条件，提高农村学校办教质量，确保乡村中小学的教育健康发展。
四完善县乡财政管理体制，如大财政转移支付力度按照分税制财政体制的要求，明确划分县、乡政府事权和财权。合理调整和完善县乡财政体制，乡镇财政首先要保运转，乡级财力不足的，按照财力向下倾斜，缺口留给县上的要求，地县要加大财政转移支付力度。对财政收入规模较小的乡，可由地县财政统筹安排其必要的开支。新增的农业税收入原则留归乡镇，重点保证农村义务教育的投入。因政策性减收增支形成的乡镇财力和村级经费缺口，要在发展农村经济、转变职能、精简机构、压缩财政供养人员和调整支出结构的基础上，通过中央、自治区级财政转移支付的办法解决。适当加大对贫困县以及实行工作机制乡镇的转移支付的力度，确保乡镇机构和村级组织正常运转。同时加强对转移支付资金使用的监管力度。
五把握政策界限，妥善处理乡村债务和税费尾欠在税费改革中，乡村不良债务应与农村税费改革分开处理。各地要在防止发生新的不良债务的前提下，对乡镇及村级负债情况进行全面清理，根据债务的性质和构成，摸清情况，探索办法，逐步化解。对历年形成的农业税收及符合政策规定的乡统筹和村提留尾欠，要采取先挂账的办法，待税费改革工作运行稳定，农民收入有所增加后再作处理。不得在改革期间突击收费，突击清欠，甚至违反规定乱收费，加重农民负担。
六规范征收行为，加强农业税收征管。各地要严格按照国家税法和自治区税费改革的要求，制定操作规程，依率征收，依法减免。规范农业税收征管程序，简化征管手续，积极推行纳税申报制度。通过法制宣传和政策教育，让农民依法履行纳税义务。强化农业税的征收管理，加强税收队伍建设，完善各级农业税收征收管理机构，提高征管人员的职业道德和业务水平。要以农村税费改革为契机，建立科学规范的农业、农户税收档案资料，有条件的地方，积极推行农业税收征管计算机信息化管理，不断提高工作质量和服务水平。
七加强督促检查，严肃改革纪律各地州市县市要建立健全督查制度，采用日常检查与重点督查、定期检查与随机抽查、明查与暗访相结合的方式，加大督查力度，对执行政策中出现的偏差，应及时纠正对农民反映的问题，要认真对待，及时处理。地方各级人民政府要建立健全税费改革群众查处反馈制度和政策公开咨询及举报电话，定期通报有关情况，自觉接受社会监督。要重建立健全税费改革工作责任追究制度，对违反农村税费改革政策，特别是顶风违纪行为，必须依法严肃处理，重大案件要公开曝光。要认真落实涉及农民负担案件的责任追究制度。今后，凡是违反有靠关规定乱收费，或者歪曲中央，革政策加重农民负担的，要追究县、乡党政领导的责任。
四、精心组织，扎实有效地实施农村税费改革
农村税费改革涉及面广，政策性强，情况复杂，任务艰巨。必须统一部署，上下联动，分级负责，统筹安排，稳步推进。自治区决定，全区农村税费改革试点工作从今年六月开始，计划用半年多的时间，分五个阶段进行：
第一阶段月日月日组织发动，宣传培训。各级成立农村税费改革领导小组，设立专门工作机构，集中培训工作人员。召开农村税费改革动员大会，安排部署农村税费改革工作。组织宣传部门和新闻媒体广泛深入宣传报道农村税费改革的相关政策，采取多种方式和各种宣传工具，全面准确地向广大干部群众宣传农村税费改革的意义、原则和内容，将农村税费改革政策交给农民群众，使各项政策真正做到家喻户晓。
第二阶段月日月日摸底调查，制定方案。各县市、区根据《新疆维吾尔自治区农村税费改革试点方案》，深入基层调查了解计税土地面积增减情况，核定计税土地和常年产量及农村税费改革各项指标，通过调查摸底，做好分析测算，制定实施方案和配套办法。各地要积极主动配合协助县市级做好工作。自治区税费改革办要负责做好组织、协调、指导和督促工作。
各县市要根据自治区改革试点方案和配套办法，结合各自的实际，制定出符合当地的、切实可行的税改方案和相应的配套办法。经地州审核后报自治区农村税费改革领导小组审核批准。
第三阶段月日月日审批改革方案和配套办法。自治区农村税费改革领导小组对各地县上报的实施方案和配套办法，根据中央和自治区政策规定进行审核，并尽快批复各县市。随后，各县育尽快完成对所属乡镇改革方案和配套办法审批工作。
第四阶段月日月日组织实施，抓好落实。各地县按照自治区审批的改革实施方案和配套办法负责组织实施。尤其要强化县级负责实施的职责，建立以乡、村为单位的税收账册，将分解到户的税收额度张榜公布，填发每户农民承担税费及劳务明白卡。对今年已按老办法征收的农业三税，可在实施阶段按照新的农业税收政策分户清退。
第五阶段年月日日检查总结，完善方案。由各级农村税费改革领导小组办公室组织验收和总结，将总结的情况逐级汇总并在规定的时间内上报自治区农村税费改革领导小组办公室。要在总结全区改革工作的基础上，逐步完善实施方案及配套措施。自治区农村税费改革领导小组要加强督查力量、强化工作指导。
上述工作，要在自治区的统一部署下，按各阶段的工作任务及目标，分级负责，稳步推进。
新疆生产建设兵团的税费改革工作，要按照中央的统一部署和要求，与自治区地方同步进行。新疆生产建设兵团的管理体制不同于地方，兵团自行制定试点方案，税政要与自治区统一，农牧业税、农业特产税政策要与地方一致，改革后团场农工的负担要有所减轻。
五、加强领导，明确责任
今年，在市委市府的领导下，我们认真贯彻落实党在农村的各项方针政策，紧紧围绕市委市府的中心工作，牢牢抓住稳定和完善农村土地承包经营制度、农村财务“双代管”、农民负担监督管理、农经信息化建设、涉农案件查处及农村会计培训六项工作重点，大胆创新，开拓进取，并完善落实了各项目标责任制及配套的考核制度，使全市的农村经济管理工作取得明显成效。
（一）落实《农村土地承包法》方面。主要抓了以下三点：一是加大对《农村土地承包法》的宣传力度。借市人大常委会视察审议贯彻落实《农村土地承包法》及省实施办法、省农业厅宣讲《农村土地承包法》和市委组织部牵头举办全市农村支部书记、村会计培训班的机会，安排专人宣讲《农村土地承包法》，并按上级要求把《农村土地承包法问答及实施指南》、《农村土地承包法培训讲义》发放到村，开展市乡村三级联动普法宣传。同时，各乡镇也对村“两委”成员进行了集中培训。二是认真抓好各项土地承包政策的落实。我市的土地延包工作在去年全面结束后，我们针对部分乡镇（村）存在的“两园”（果园、桑园）承包问题，按照既依法办事，又切实可行的原则，对落实土地承包法政策不到位的村进行了稳妥处理，并要求有关乡镇（村）按照《农村土地承包法》，结合秋种换茬，制定方案，确保政策落实到位。同时规范农村土地承包经营流转，使其在稳定家庭承包经营制度的前提下，按照依法、自愿、有偿的原则进行流转，全市已流转40465户，10.5万元。三是做好农村土地承包案件的查处工作。为及时查处案件，市经管局设立了科，一名副局长分管，并建立健全了接待、查处等方面的各项制度，严格实行首问负责制。今年共办理土地承包案件40起，其中省级2起，**市级10起，本级受理28起，没有出现被省、**市通报的案件，处结率100％。
（二）农村财务管理方面。针对去年年底农村两委换届，部分村会计更换27个村交接不及时，村两委出现工作不协调，45村不审计，9个村缺会计，全市“双代管”质量下降，我们采取措施，加大力度。一是，帮助乡镇搞好村会计交接，巩固农村会计聘任制成果，实行持证上岗，稳定农村会计队伍。二是积极参与市委组织的**村、**村、**村等农村工作组，帮助乡镇清理财务问题，还干部一个清白，给群众一个明白，维护了农村稳定。三是坚持月公开或季度督查制度，严把代管资金关，对乡镇代管资金帐户认真核查，并建立会计、出纳相互制约制度，彻底解决一人既管帐又管钱的问题，提高“双代管”质量。截止今年11月底，全市**个行政村已实行资金代管的**个，占总村数的98％，全市代管资金结余额达7311.4万元，比第一季度增加641.9万元，比上年6163万元增加1147.4万元，资金代管率80％以上的村639个，占总村数的78％，比第一季度增加19个。四是在搞好调查和广泛征求意见的基础上，市局印发了《**市农村财务“双代管”工作规范标准》，统一设置了定期报表，统一了口径，实行了规范管理。五是强化考核机制，根据**市政府《二五年农村工作综合考核办法》，我局印发了《**市农村财务“双代管”工作百分考核办法》，对各项工作进行了量化考核，市经管局每季度对各乡镇农村财务“双代管”工作进行督查，并将督查情况书面通报到乡镇，促进乡镇“双代管”工作的平衡发展。
（三）减轻农民负担工作。主要抓了以下几点：一是按照**市去年年底对我市检查反馈的情况，结合本市实际，元月份向市委市府作了全面汇报，认真落实**书记批示精神，加大督查力度，三月下旬，**市长亲自组织农工办、监察局、农税局、经管局15名同志分四个小组对全市15处乡镇2004年农民负担工作进行了全面检查，以**市委检查反馈的8个问题和陈书记的批示为重点，采取看文件、资料、账簿和入村入户调查相结合方式，共抽查了34个村，102个农户，并对检查出的问题限期落实了整改措施。二是认真落实征地补偿、粮食直补、“两工”使用、“一事一议”等农负政策。全市征地补偿费拨付到位，今年全市粮食直补面积65.5万亩852万元，“两工”使用和公益事业金全部取消，“一事一议”尚未开始办理。三是完善制度规范管理。严格实行《农民负担责任制》、《对加重农民负担行为实行责任追究的暂行规定》等各项制度，市、乡、镇三级都签订了责任状。同时全面实施农村义务教育收费“一费制”和报刊限额制。四是规范填写了2005年度农民负担卡17.5万份，已于麦收前及时发放到农户手中。由于政策落实到位，今年全市没出现农民负担案件，是**市形势最好的县市之一。
（四）农经信息化建设工作。今年，我们重点抓了镇级农经信息站的制度建设和信息员业务培训工作。第一季度，市局在**街道和**镇经管站进行试点，四月份召开了农经信息化制度建设工作现场会，同时采取以会代训的方式进行了业务培训。对全市各乡镇制度建设情况进行全面检查，进一步完善了农业信息服务平台，无偿为农民提供销和技术咨询服务，同时对收发信息数量量化指标进行考核，列入经管工作的主要考核内容。版权所有
（五）工作。为切实做好工作，今年4月份，市经管局设立了科，配备了专职人员，并逐步完善了各项规章制度，严格实行首问负责制。同时，市经管局还对涉农案件的查处工作制定了考核办法，并将考核结果列入全年乡镇经管工作考核内容。
（六）农村会计培训工作。在市府主要领导和分管领导关怀支持下，经过充分准备，秋种后在市委党校分7期举办农村会计和乡镇经管站人员培训班，共715人参训。培训期间按市委组织部要求，实行封闭式管理，聘请上级业务人员讲课，系统学习了新《村集体经济组织会计制度》、《农村土地承包法》《**省实施办法》及有关土地承包、农民负担、一事一议政策，并结合实际，规范了农村财务“双代管”和推广涉农案件的查处经验做法。培训班一切费用均按有关规定收取，未出现任何违规违纪现象，学员普遍反映培训班效果较好。通过这次培训，进一步提高了全市村会计及经管人员的业务能力、政策水平和综合素质，为更好地完美“双代管”制度，加强农村财务管理，实施好《农村土地承包法》落实好农村税费改革及农民负担监督管理政策发挥作用。
二、下步工作打算
（一）立足**实际，本着“一个高于**平均水平”的工作目标要求，认真抓好年报工作，做好各项统计指标的统计、分析、上报、整理工作。
（二）抓好一事一议审批关，严格履行民主程序、审批手续，执行限额规定，认真落实减轻农民负担政策，维护好农民利益。
关键词：农村合作医疗；档案；形成与管理
农村合作医疗是一种实实在在的取之于民、用之于民的医疗制度，而医疗档案管理是社会主义发展的重要内容；但是根据现阶段档案管理实际看，存在一定的不足有待进一步改进。全面促进档案工作与新农村发展融合，全面服务于农村合作医疗工作是其根本。
1 农村合作医疗档案不足
农村经济发展中，不同的地区经济发展、群众素质上有着显著的差异，使得档案工作的开展受到限制。现阶段，不同地区的农村档案工作开展情况不同，甚至出现在同一个市级地方档案工作开展的不同。
（一）经济发展落后
一直以来，我国经济发展不均，地方经济发展失衡存在一定的不足。针对这一问题，我国政府提出让一部分先富起来，进而实现共同富裕，但在实际落实中具有一定的难度，并且不同的地方由于环境、地理条件的不同，使得农村医疗难以找到落脚之处，进而直接影响医疗档案的形成。
（二）农村村干部人员缺少稳定性
在一些农村地区，村干部整体素质、文化水平等较低，并且在农村发展中，村干部人员时常发生变动，缺少稳定性进而造成农村医疗档案工作得不到落实；另一方面，针对医疗档案工作没有得到高度的重视，将其抛之脑后进而缺少有效的保障，缺少影响力；此外，由于综合素质较低没有较高的思想认知，使得医疗档案工作得不到有效开展。
（三）缺少有效的管理制度
现阶段，我国农村地区在档案管理工作上落后于国家要求，由于缺少有效的管理制度、档案信息收集不完善、缺少科学合理性。另一方面，对于医疗档案的利用率较低，使医疗档案没有发挥真正的效益。
2 加大农村医疗档案管理的重视程度
在上世纪60-70年代中，曾经出现合作医疗工作，但是由于人们缺少正确的认识与经济发展落后，以及系统的档案管理制度使得合作医疗没有得到长久的发展。21世纪的到来，合作医疗再一次出现在社会发展中，这一次需要抓住机遇，第一，宣传合作医疗对农民群众的有效作用，以为医疗档案的形成与管理奠定基础。建立健康档案、病例档案、追踪档案等。随着国家医疗档案政策的完善，通过医疗政策作为宣传工作的突破c，将党与国家的政策方针贯穿在农民群众思想意识中，让其懂得一方有难八方支援的理念，真正理解：无病防病，有病有钱治病的现实道理；第二，构建资料、图片、病例、现代技术立体化档案工作服务新农村医疗制度模式，继而确保医疗档案管理走向制度化、系统化管理。实行一人一档动态化跟踪新形势，让农村合作医疗发挥真正的作用。构建有效的医疗档案也是农村医疗工作的重要保障，推动医疗档案工作的落实，这将成为新农村经济发展的重要战略目标。
3 完善农村合作医疗档案管理新制度
各地方政府必须积极投入到农村合作医疗档案管理建设中，首先，要以乡镇的卫生所为重点，加大对农村卫生所医疗基础设施的投入，以达到每一个村设立一个卫生所，使农民的一些小病可以及时就医，方便农民的生活。构建一个完善并且全新的便民、利民的农村合作医疗模式，从而增强农村合作医疗的可持续发展。当地政府应切实的给予支持，不断的改善当地乡镇的就医环境，与相应的医疗保障，完善农村合作医疗的制度，解决一部分农民因为医疗费用的开支，在日常生活中的一些小的伤病，选择不去治疗或负担不起治疗的开支的问题。同时也应该举办巡回医疗，组织医疗力量，到当地的乡、镇、村为农民进行无偿健康检查，宣导传染病、人畜共患病的防疫，提高农民的医疗常识，普及卫生知识，从而达到真正的造福于民。
在条件允许的情况下，在农村合作医疗站工作的医疗人员，应该建立并收集前来就医病人的就医资料、病历档案，对严重的患者送往大医院治疗，乡镇的医疗站工作人员应该与大医院的相互配合，建立病人的档案。第一，坚持可持续发展。政府要尽到应尽的责任、注重社会管理，明确所肩负的职能、义务，放长远眼光，重视基层指导工作；第二，确保制度规范化、完善化。积累经验、模式化管理初建档案管理系统，进而实现完善化的管理模式，推动农村合作医疗档案的形成与完善；第三，加大档案管理人才培养，增加科技投入、经济投资，树立正确的思想意识，从根本上落实人才培养；第四，随着互联网的发展，医疗档案管理也要主动引用网络管理模式，实现资源共享。
4 稳步发展，一体化发展模式
当农村合作医疗初步形成规模后，要坚持立体化的建设目标。紧跟现代社会档案发展，防止再次出现档案落后于社会经济发展的现象。坚定不移的将档案工作落实到农村医疗工作中，以为农民群众提供实实在在的帮助。档案管理需要认真负责，做到档案管理工作主动投入到农村合作医疗事业中，以收集完整的数据资料，实行系统化、制度化的管理模式，提升合作医疗档案管理工作效率；做到真正为农民群众服务，加强合作医疗档案的适用性，提高利用率。如果条件允许的情况下，医疗档案管理可以实行现代化信息技术的管理方法，实现档案资源的共享，让农民切身感受到医疗档案管理的有效作用。档案管理能够体现出真实的医疗状况，因此，需要管理人员做到真实记录；作为一名档案管理者，需要充分认识到档案工作是时展的印记、是档案工作的重要保障，是一种宝贵的物质财富。
因此，根据新农村经济发展、物质发展、医疗服务等完善农村医疗档案管理，以利民便民为基础基本理念，在实际工作中不断寻求新的档案管理新制度，以推动新农村经济发展。充分利用档案优势，为合作医疗档案工作创造新的方法，以构建新的发展形势，实现档案工作为农村合作医疗与人民群众共享的基础上，让农村群众能够从思想上认识到现代化发展下的政策开放，进而认识到农村合作医疗发挥的重要作用。
农村合作医疗档案管理中主要是对农民信息、补偿信息、财务信息的管理，将传统纸质管理与现代化计算机管理相融合；第一，县级农村合作医疗办公室构建数据库、实现一体化网络连接模式，村镇办公室投入到参保信息中，采取统一化管理模式；第二，县村镇办公室将补偿资料录入计算机中，乡镇办公室并负责档案信息整理、储存，定期上报档案总信息；第三，县、乡办公室要归档文件、会议资料、财务资料等。
5 结语
总而言之，完善的农村合作医疗档案管理模式，有助于农村医疗事业的发展，从而走向完善、科学合理的发展形势，另一方面，也有助于我国政府进行新农村建设；规范的医疗档案管理是一项利国、利民的政策，有助于社会经济的发展。笔者分别从：农村合作医疗档案不足、加大农村医疗档案管理的重视程度、完善农村合作医疗档案管理新制度、达到稳步发展，一体化发展模式四方面进行分析，希望对农村合作医疗档案管理工作有所帮助。
参考文献
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【关键词】村务管理;五步工作法;成效;启示;浙江衢州;衢江区
近年来,衢州市衢江区委、区政府高度重视新形势下加强农村基层民主政治建设、促进社会和谐稳定的问题,注重依法规范和制度创新,在实践中探索出了一条村务民主决策、民主管理、民主监督的新道路,即在重大村务的决策过程中,严格执行动议、审议、报审、民决和告知的“五步工作法”,有力地推进了基层民主建设。
1“五步工作法”的程序
“五步工作法”紧紧围绕“民主管理、民主决策、民主监督、还权于民”这一主题,依照《村民委员会组织法》及相关实施办法等规定,对村级重大事务实行民主决策[1],由村民代表会议表决生效,实行了包括动议、审议、报审、民决和告知5个环节在内的重大村务决策程序。
1.1动议
动议就是就村民所关注的事项提出建议的步骤。动议的主体多元化,村民委员会、村经济合作社、村民小组以及1/10以上人数的成年村民或者1/5以上村民代表联名都可以对涉及本村(组)重大利益的事项以书面形式向村党支部提出“决策提议”,村党支部必须在10 d内决定,是否将“决策提议”纳入决策程序。
1.2审议
审议程序就是村党支部对决定纳入决策程序的“决策提议”,通过走访和听证会等形式,在广泛征求意见的基础上,召集村两委办公联席会议进行审议。对动议的审查表决采取少数服从多数、多数委员同意的原则形成“决策案”;无法达成多数意见的,中止审议。在票数各半意见相持的情况下,村党支部书记、村民主任联名形成“决议案”。
1.3报审
村两委联席会议形成“决策案”后,该议案进入乡镇党委、政府的审查程序,议案报送乡镇综合办,由综合办送业务办公室,进行程序性、合法性审查,再报党委、政府决定。
1.4民决
乡镇党委、政府审核同意的议案再返回到村,交由村民代表大会进行讨论、表决。村民代表大会必须由2/3以上代表参加方为有效,所作决议需经全体代表的1/2以上通过;对涉及本村重大利益的事项需经全体代表2/3以上通过。
1.5告知
经过村民代表大会所作的决定、决议,必须在村务公开栏里张贴,并按决议、决定组织实施,与责任人签定承担责任协议。同时将生效决策报乡镇政府备案。
2“五步工作法”的成效
衢江区在全区推广民主决策的“五步法”,是民主管理的成功实践。从实际成效来看,以“五步工作法”为载体,能够解决村级组织决策不民主问题,缓解群体性上访突出问题,解决干群关系紧张问题,提高村民民主管理能力,增强了村民民主法治意识,有力地推进了民主、和谐、稳定的新农村建设。
实践证明,在推行村务民主决策“五步工作法”的过程中,由于尊重了村民的知情权、参与权、决策权和监督权,引导了村民参与决策的积极性[2],畅通了民主诉求的理性渠道;而对重大村务的“阳光操作”,增强了政务透明度,并通过村民代表的民主决策,提高了决策在村民中的信任度,无形中提高了村干部公平、公正的形象,密切了党群、干群关系,增强了村党支部的凝聚力和战斗力。自推行“五步工作法”以来,全区的村务管理得到规范,基层民主参与得以扩大,各类矛盾纠纷明显减少,社会更加和谐稳定。
2.1破解了村务决策难题
村务决策直接涉及农民利益,由于各自的利益不同,往往使村干部在决策过程中难以统筹兼顾,加上有的村干部民主意识薄弱,决策时常带有主观性、片面性,致使矛盾纠纷增多。推行村务民主决策“五步工作法”,改变了过去村务决策“干部桌上拍板,群众边上看看”的状况,为基层干部的管理、决策行为走向规范提供了机制保障,促进了一些疑难问题的解决渠道。
2.2保障了村民自治权利
人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。全面落实群众的知情权、决策权、参与权和监督权,真正做到日常管理群众参与,重大村务村民决策,是尊重农民的民利,尊重农民的首创精神,保护农民管理基层公共事务和公益事业积极性的有效途径,对农村经济社会的稳定发展可起到积极的推动作用。
2.3加强了村两委工作协调
村务民主决策“五步工作法”规定凡是涉及村民切身利益的重大事务,以及村民关注的热点、难点问题,都必须提交村民代表会议进行表决,并在提交表决前,由村两委召开联席办公会议对决策动议案进行审议[3-4]。这就确立了村民代表会议在村务决策中的权威地位,村两委之间的意见分歧可以在联席办公会上讨论交流,最终都要服从村民代表会议的表决决议。这样村两委的矛盾在民主决策中得到化解,关系更加协调,通力把村里的好事办好、实事办实。
2.4促进了社会和谐稳定
民主是维护秩序的良药,通过民主可以团结村民,提升自治能力,维护农村稳定。通过推行“五步工作法”,切实解决群众关注的热点难点问题,保障群众利益,理顺群众情绪,化解矛盾纠纷,真正做到了大家的事情大家定,大家定下来的事情大家同心来干,促进了社会稳定。
2.5夯实了党的执政基础
推行“五步工作法”之后,逐步形成了新的村庄治理结构,即村党支部是领导核心,村民代表会议是决策和监督机构,村委会是村务管理的执行机构。理顺了村党支部、村委会和村民代表会议的关系,推进了基层党组织执政方式和领导方式的转变,提高了基层党组织的凝聚力和战斗力。在2009年底组织的由村党员、村民代表、各级人民代表和政协委员参加的对村级组织的民主测评中,全区有489个的村党支部测评满意率在85%以上,占总数的95%以上。
3“五步工作法”的启示
“五步工作法”是一项全新的村务决策方法,是一场农村民主制度的变革,通过在衢江区4年来的探索实践,从实际运行效果看,改革方向正确,机制运转成功。总结“五步工作法”的实施,有以下几点有益的启示。
3.1坚持党的领导是“五步工作法”顺利实施的根本保证
党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证,要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来,充分发挥社会主义民主政治的优势。村务民主决策“五步工作法”必须在乡镇党委和村党支部的领导下有组织、有步骤地进行。推行中要认真贯彻执行党在农村基层民主法制建设方面的路线、方针、政策,充分发挥农村基层党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用,始终坚持党支部的核心领导,充分发扬民主,严格依法依章办事。既保证党的方针政策的贯彻落实,又使广大村民的意愿得到表达,实现党的领导与村民自治的内在统一,党的民主集中制和党的群众路线得到充分体现。
3.2统一思想、深入宣传是“五步工作法”实施的前提
实施村务民主决策是一项全新的工作,是一场农村民主制度的变革。不少乡村干部担心推行“五步工作法”后,干部会失权、群众会失控、工作会失管。为此,一是加强对村干部的教育。要教育村级领导班子坚持民主集中制原则,增强民主意识、公仆意识,树立群众观点,增强推行村务民主决策“五步工作法”的主动性,真正使“五步工作法”成为改进干部作风,提高办事效率,密切干群关系的有效载体;二是反复向群众宣传推行“五步工作法”的目的、意义,发动群众积极参与,并依法行使好自己的权利,为维护农村的稳定,促进农村改革与发展共同献计献策。
3.3坚持于法周严、于事简便是“五步工作法”顺利实施的重要环节
村务民主决策的“五步工作法”,实际上是对传统村务管理方式的重大变革,也是引导群众通过制度性、法制性的方式进行政治参与的有效途径。因此,在实施中,所有的决策、程序都严格遵循《村民委员会组织法》的有关规定,符合有关法律、规章的要求,规范运作,严格程序,增加村务民主决策的透明度,做到每个工作环节都向群众公开,确保公平公正。同时,基于农村工作的特点和实际,其方法和程序尽量做到简便易行、操作性强,便于群众接受理解。
3.4明确责任、强化考核问责是“五步工作法”顺利实施的强大动力
衢江区将推行“五步工作法”工作纳入“先锋工程”建设考核的重要内容。一是明确乡镇干部特别是乡镇一把手和分管领导的责任。对年度内发生2起因村务决策不民主而引发群众上访的,取消乡镇党委 “先锋工程”建设的评先资格,取消乡镇一把手和分管领导的年终各类先进评选资格[5]。对工作不负责任,造成因村务决策不民主而引发群众上访的,追究相关责任人员责任。二是强化村干部的考核,解决“有权无责、有责难究”现象。建立和健全《村干部工作报告制度》《质询评议制度》和《责任追究制度》,对在村级重大事务决策和管理中不按程序办事,独断专行,造成工作失误或带来较大损失的,村民会议或村民代表会议有权追究其责任,视情况提出处理意见,直至依法罢免其职务;是党员的则依据党内有关规定给予纪律处分。自推行“五步工作法”以来,全区共有6名村主职干部因违规决定重大村务而受到处理,其中2名村委会主任引咎辞职,4名村党支部书记受到党纪处分。
4参考文献
一、当前农村党员干部违规违纪问题的主要表现及其成因
20__年以来，竹溪县纪委监察局共立案调查农村党员干部违规违纪案件27件，其中经济案件15件，占案件总数的55.6％；共有27名农村党员干部受到纪律处分。受处分的27人中，有6人被、6人被、3人被撤销党内职务、7人被党内严重警告、5人被党内警告，同时有8人因触犯刑律被追究刑事责任。分析其违规违纪的表现形式，主要有以下几个方面：
1、，贪污、侵占、挪用公款案呈高发多发态势。此类案件主要发生在村主职干部身上。20__年以来查处的此类15件案件中，案值超过万元的就占8件，有6人被追究刑事责任。如，某村党支部书记，先后采用少发多报手段贪污退耕还林粮款补助等专款1.5万元；某村党支部书记利用职务之便，挪用村集体资金10万多元用于自己开办工厂。
2、在管理村集体资源以及受委托管理国有资源过程中,不作为和乱作为的现象时有发生。主要表现在：一是在对土地、森林、矿产等开发性资源的开发和利用上，不按照国家法律、政策和规定审批，擅自开发利用。如，某村书记未经合法批准，在村集体自留山中采伐林木数十方，被依法追究刑事责任；某村书记纵容他人滥伐林木被撤职；某村书记滥伐林木被两年；二是在受委托管理国有资源过程中不认真履行职责，工作失职，以致发生重特大安全责任事故。
3、违反计生政策，超计划生育。受“养儿防老、多子多福”等传统生育观念影响，少数农村党员干部在计生国策面前有禁不止、甘闯“红灯”，计划外生育，成为贯彻国家方针中的“为例者”，在群众中造成了很不好的影响。
4、对税费改革后的农业、农村政策不适应,违反政策向农民伸手的违纪问题杜而不绝。极少数村干部习惯了过去照政策向农民收费，村集体资金充裕的“富足”生活，税费改革后，特别是国家“三农”政策的贯彻，村集体不仅没有了过去要收的各种费用，还要返给农民钱，而村集体经济发展不够，“节余”就非常有限，可支配资金大大减少，于是铤而走险，利用一切机会自立名目收费。如，某乡政府所在地的村支部书记，利用集镇建设向农民收取户口管理费；某村主任，打着为集体谋利的幌子，违法收取社会抚养费。
上述违纪问题的发生，从主观因素来看，一是部分干部平时不注重自身素质提高，放松党性锻炼，从而导致是非面前丧失原则立场，利益面前迷失方向；二是部分干部人生观发生扭曲，当干部动机不纯，认为当“官”就是为个人及亲友谋取利益，“人不为己、天诛地灭”，“有权不用、过期作废”；三是“两个务必”的思想不够牢固，特权观念作祟，认为现在经济发展了，生活水平提高了，当村干部吃吃喝喝、享受享受不是什么大问题；四是“家长制”作风严重，在自己的“一亩三分地”上，一手遮天，工作方法简单粗暴。从客观方面分析，一是少数村村规民约、村务公开等各项民主管理制度不健全、不落实，村内工作缺乏透明度，干部权力行使没能很好地置于群众的监督之下；二是农村基层党员干部的日常培养、教育和管理工作有待进一步加强，对村级工作的监督检查还需进一步到位。
二、遏制农村党员干部违纪违法行为的对策
同志曾指出：“做好农村的各项工作，不仅要靠正确的理论和路线方针政策，而且要靠一支具有良好思想作风和工作作风、真心实意为群众谋利益的素质过硬的农村基层干部队伍。”广大农村基层干部处在改革开放和经济建设的第一线，直接接触农民群众，只有不断提高他们的政治素质和工作水平，使他们始终做到爱民、为民、富民、安民，才能密切党同人民群众的血肉联系，才能促进社会的发展、和谐与稳定。切实加强农村基层党风廉政建设，坚决遏制农村基层党员干部的违规违纪行为，坚决纠正损害群众利益的不正之风，是实现农村稳定、农业发展、农民增收以及全面建设社会主义新农村的重要保证。笔者认为，当前必须着重解决好以下几个问题：
1、加强教育工作，提高干部素质。农村基层党员干部中发生的违规违纪现象，从根本上说都是自身素质低、自控能力差造成的。因此，加强对农村基层党员干部的党性党风党纪教育，全面提高党员干部素质，增强道德操守和拒腐防变能力，是有效遏制农村基层党员干部发生违规违纪行为的一条根本措施。中纪委书记吴官正在20__年10月14日的农村基层党风廉政建设工作座谈会上指出：“要切实抓好党风廉政教育，引导广大农村基层党员干部发扬党的优良传统和作风，做到办事要公、作风要实、用人要当、为政要廉，进一步树立为民、务实、清廉的形象。”笔者认为，当前，各级党组织一定要把巩固先进性教育活动成果与农村基层党风廉政建设紧密结合起来，按照“八荣八耻”的要求，重点强化五个方面的教育：一是强化党性观念教育。通过教育，使农村基层党员干部认识到“实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益”是我们党一切奋斗的出发点和落脚点，新时期，党和政府更加高度重视和关心农业农村农民工作，农村基层干>！
奋精神、与时俱进、开拓创新，抓住农村发展的新机遇，建设社会主义新农村，巩固好党在农村的执政基础；二是强化宗旨教育。教育广大农村基层党员干部坚持全心全意为人民服务的根本宗旨，工作中既坚持清正廉洁，反对，又真抓实干、勤政为民，自觉做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，时刻把群众的安危冷暖放在心上，真心实意为人民群众办好事、办实事；三是增强政策观念教育。通过学习，使广大农村基层党员干部掌握党在农村的方针政策和发展部署，带头执行政策，严格按政策办事，不胡乱决策、不盲目蛮干，并在广大人民群众中做好宣传，为村集体正确决议的顺利实施扫清障碍；四是强化法纪教育。要抓好两个《条例》、《实施纲要》和党的十六届四中、五中、六中全会精神的贯彻落实，使农村基层党员干部自觉用党纪国法约束和规范自己的从政行为，严格依纪依法办事，尊重农民群众的民利，改进工作方法，调动农民群众的积极性，增强他们的凝聚力和向心力，善解纠纷、善消矛盾；五是强化两个“务必”教育。通过深刻领会“两个务必”原则在我们党的发展史中的重要作用，使农村基层党员干部进一步深化对“伟大的创业必须有伟大的精神”这一论断的认识，始终保持勤俭节约、艰苦奋斗的优良作风，廉洁自律，求真务实。总之，要通过强化教育，使农村基层党员干部的思想素质明显提高，工作作风明显转变，决策发展能力明显进步，真正成为群众信赖的贴心人和组织农民创造幸福生活的带头人；使广大人民群众在看到实效，得到实惠的同时增强投身新农村建设的决心和信心，形成干群团结，共谋发展的和谐氛围，更好地推动农村基层各项事业快速健康发展。在教育形式上，可以因地制宜，灵活多样。一是由县级纪委与县委组织部共同组织对村主职干部的集中培训，重在进行方针政策、党纪法规及中央重要决定的学习；二是充分发挥乡镇党校的作用，定期组织全乡镇村级主要干部参加集中培训，重点进行党风廉政建设教育和反腐倡廉警示教育；三是利用民主生活会对村两委班子成员进行思想教育，通过批评和自我批评，交流讨论，沟通思想，增进团结；四是以述职述廉的方式，进行自省教育，常思贪欲之害，常怀律己之心，常修为政之德。
2、健全各项制度，强化干部管理。当前，农村基层制度建设的重点应放在五个方面：一是村务公开制度。要从群众普遍关心和涉及群众切身利益的实际问题入手，凡属村里的重大问题、群众关心的热点问题，都应采取一定的形式定期或不定期的向群众公开。公开的内容必须真实，不摆花架子搞假公开、半公开；更不能以“维护稳定”借口，拒不公开，切实保障农民群众的知情权、参与权、管理权和监督权。村务公开要把重点放在财务公开上，包括财务计划及执行情况、各项收入和支出、各项财产、债务、收益分配、代收代缴费用、干部工资以及群众要求公开的其它财务事项；二是财务管理制度。主要包括钱、帐分管制度，年度预决算制度，民主理财小组制度，会计委派或村帐乡审、村帐乡管制度，乡镇定期对村级财务审计等制度，重点要加强“会审、联签、民评”三项制度和“职务消费公示、公款报销公开、公务接待限额”新三项制度的贯彻落实；三是重大事项集体决策制度。如旧村改造、引进项目、大额度资金使用等，必须按照民主集中制原则，经村级领导班子集体研究决定；四是民主评议制度。村级领导班子及其成员的工作及个人廉洁自律情况，都要定期进行述职述廉，由村民会议或村民代表大会进行民主评议或民主测评，通过评议和测评，一方面及时调整那些政治素质差、领导水平低、群众意见大，不能保持廉洁的干部，另一方面促进领导班子及其成员改进工作、提高效率、搞好服务；五是党内监督制度。要利用党小组会、支部大会、支委会以及各种专题民主生活会等形式，针对党员干部中存在的实际问题，大力发扬党内民主，认真开展批评和自我批评，纠正党员干部中存在的不良风气，提高党组织的创造力、战斗力和凝聚力，更好地发挥党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。
3、加强财务监督，实行经济审计。实行村级干部任期目标经济责任审计，是一种新的经济监督形式。它通过乡镇审计机构依照有关法律法规和干部任期目标责任制的规定，对村级领导班子和主要干部在任职期间所应承担的财务责任、经济责任进行审查核实，并作出真实、客观的评价。这样做，有利于客观公正地核实干部任期内经营集体资产所取得的实际成果，防止少数干部虚报经营成果、骗取荣誉；有利于客观公正地评价干部任期内遵纪守法、廉政勤政情况；有利于及时发现和查处少数干部的违规违纪甚至违法行为，避免给集体造成更大的经济损失；有利于对干部的缺点错误早发现、早提醒，促其改过，从而最大限度地教育和保护干部，防止因小错酿大祸；更为重要的是，实行村级干部任期目标经济责任审计，不但可为我们选任干部提供依据，而且可以促进干部作风转变，调动和保护了那些真正为群众办好事、办实事的干部的积极性。
4、推进党务公开，构建和谐社会。实现社会和谐，关键还是基层党组织和人民群众之间的和谐。而要实现这种和谐，就必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合起来，进一步健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，不断推进基层民主政治的制度化、规范化。党务公开是制约党员行为规范的一个重要部分，通过向群众公开“支委会和党员大会讨论通过的关于村级重大事务的决策情况、党员职责履行情况”等党内事务，便于群众经常地了解掌握党内一举一动，促使党员干部化压力为动力奋发向上，对转变党风、作风，是一种切实有效的形式。推行党务公开，一是可以通过社会公众对各级重大决策参与监督，避免因决策失误和工作不当引起群众不满和抱怨；二是可以通过“阳光行政”、“阳光管理”，防止在涉及群众切身利益的重大问题上，出现等损害群众利益的事情；三是有利于群众以理性合法的形式表达利益要求，解决利益矛盾；四是有利于避免由于村级领导班子的决策不为大多数人知晓而产生的各种猜忌和误解，实现“给群众一个明白，还领导一个清白”。
关键词：规范；电工；用工；管理
中图分类号：F272.92 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）011-000-01
四川某县原有农村电工470名，其中在任农村电工255名，流转农村电工215名。该县为规范农村电工用工管理，积极探索农村电工管理工作，历时一年，全面完成农村电工专职化管理，妥善解决农村电工历史遗留问题，规范了劳动用工。
一、农村电工的历史由来
上世纪70、80年代，各乡镇相继通电，村、社推荐一名略懂电力知识的村民，代表村社电力用户进行分户抄表收费、低压线路维护，与供电部门业务联系等事项，农村电工由此而来。农村电工的报酬按分户表0.2-0.5元/户，从农村用电户中获得。1994年8月，该县在各乡镇成立乡镇水电管理站（管理该乡镇水和电），将农村电工整合到水电管理站统一管理。农村电工主要从事总表以下各分户表抄表收费、运行维护和用电安装工作，其报酬在水电管理站的售电维护费中支付，报酬约80-120元/月。1999年7月，根据国发（1999）2号文件精神（两改一同价），撤销乡镇水电管理站，按照当时的政策，乡镇政府和当地供电企业分别接收符合政策规定的乡镇水电管理站工作人，对于原乡镇电管站聘请的农村电工，未作具体明确安排，农村电工形成改革盲点，农村电工管理模式、服务范围、补贴标准沿袭至专职化管理，农村电工用工管理不规范。
二、农村电工的基本诉求
该县原有农村电工的整体情况是人数多、年龄大、技能差、报酬低、风险大、无保障，2010年起，农村电工上访、集访、、网访频繁，农村电工主要提出“劳动关系确认、社会保险补缴、辞退经济补偿、结算相关费用、违法用工处罚”等5项诉求，要求该县政府，供电部门予以解决。农村电工问题是贯彻落实国发〔1999〕2号文件的遗留问题，农村电工诉求有历史成因和时代背景，短时难以妥善解决。
三、农村电工诉求解决方案
针对农村电工提出的诉求，该县县委、县政府领导高度重视，多次组织调查研究、考察论证，但由于农村电工问题涉及时间跨度长，构成历史原因复杂、政策依据少，人数多，诉求要求高、社会影响大，很难给予农村电工满意答复。该县引导他们进行诉讼，由法律来解决这一历史遗留问题，经两次法院终审判决均不成在劳动关糸，因此农村电工的诉求得不到法律支持。该县县委、县政府成立农村电工遗留问题处理专题组，经反复研判、深入调研、多次约访，多方寻找解决问题的办法。鉴于农村电工确实曾在该县“三农”发展中做出过一定的贡献，为彻底解决该历史遗留问题，本着“尊重历史、实事求是、民生为重”的原则，提出村电工诉求的解决思路、解决原则。维护区域社会和谐稳定，决定给予村电工一定的服务年限经济补助。补助标准：自1999年7月至农村电工专职化之前期间，依据农村电工服务年限，一年给予一个当地城镇居民最低生活费标准的经济补助（不足半年按半年计算；超过半年按1年计算）。该方案出台后，农村电工非常满意，97%的农村电工签定《处理意见书》，领取服务年限经济补助，并息诉息访，妥善解决农村电工这一历史遗留问题。
四、解决农村电工问题工作体会
㈠群策群力 缜密论证
该县农村电工问题是农村电力体制改革的历史遗留问题。按照《国务院批转国家经贸委关于加快国家电力体制改革加强农村电力管理意见的通知》（国发[1999]2号），文件涉及农村电工的规定是“整顿农村电工队伍，规范服务行为，国家将制定农村电工统一考核标准，一律持证上岗并纳入县级供电企业合同管理”。但该县在进行农电体制改革时农村电工没进行这一改革，而遗留下来，农村电工去向未作明确，以致农村电工成为农电体制改革的盲点和遗留问题。2008年，随着《劳动合同法》的颁布实施，各类劳动用工受到社会广泛关注，规范农村电工用工管理已提到议事日程。在县委、县政府的领导下，县级部门群策群力、反复研判、缜密论证，制订出台农村电工遗留问题解决方案，为妥善解决农村电工遗留问题提供决策依据，为规范农村电工用工管理奠定基础。
㈡超前谋划 提前预案
农村电工用工遗留问题，由于涉及人数多、时间跨度长，一旦进行规范管理，终止原有农村电工，势必会引起农村电工队伍的强烈反响。为防范于未然，在周边县区解决农村电工的基础上，针对农村电工可能提出的诉求，开展风险评估，编制应急预案，以便积极稳妥解决农村电工遗留问题。农村电工历史遗留问题领导小组，多次召集他们座谈，听取他们的要求，征求他们的意见，从政策法规、历史成因、时代背景等进行疏导，避免发生过激行为，造成恶劣的社会影响。公安、司法、法院等部门，分别制定应急预案，积极应对可能出现的问题。
㈢选择试点 稳步推进
对在任255名农村电工，如果同时推行农村电工专职化规范管理，势必会引起农村电工整体上访，网访集访，甚至引发。因此，很有必要选择农村电工专职化㈢选择试点 稳步推进
管理试点，在试点中总结，在总结上推进，以便农村电工专职化稳步推进，农电管理平稳过渡。农村电工历史遗留问题领导小组多次组织研讨，参照同类问题的解决办法，采取从易到难，试点推进，总结提炼的思路，稳步推进农村电工专职化规范管理工作。
㈣提出的解决方案
由于解决农村电工用工问题的法律依据少，政策制度少，双方没有劳动关系，这给妥善解决农村电工问题增加难度，也相当棘手。因此抽调熟悉法律政策、劳动用工、农村工作以及农村电工业务范围、工作时限、历史沿革的人员，组成工作组，认真研究农村电工诉求答复意见。工作组成员查资料、找依据，看判例、编方案，既要找到政策规定，又要兼顾农村电工利益；既要依法办事，又要尊重历史；既要严肃认真，又要人文关怀。
㈤工作细心 责任重大
