时间：2022-10-01 15:01:27
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共财政制度论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
论文摘 要：随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，对我国财政审计工作产生了深远影响，也给财政审计的下一步发展提供了新的课题，尤其在财政监督体系的不断发展壮大下，给财政审计工作带去了新的机遇与挑战。该文就财政审计如何应对这一挑战做出了简要分析。
现代市场经济条件下的财政审计和财政监督，决定了我国财政经济的发展趋势和取向。随着财政监督体系的逐步确立和基本完善，使我国的财政审计工作产生了巨大变化。
一、对财政监督的理解
对财政监督的理解存在着三种代表性的观点：一种观点是从经济运行全过程阐述财政监督的含义，以孙家琪主编的《社会主义市场经济新概念辞典》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督指的是通过财政收支管理活动对有关经济活动和各项事业进行的检查和督促。另一种观点是从广义的角度对财政监督的含义进行归纳，以顾超滨主编《财政监督概论》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是指政府的财政管理部门以及政府的专门职能机构对国家财政管理对象的财政收支与财务收支活动的合法性、真实性、有效性，依法实施的监督检查，调查处理与建议反映活动。还有一种观点是从财政业务的角度来阐述财政监督的含义，以李武好、韩精诚、刘红艺著的《公共财政框架中的财政监督》提出的财政监督的定义为代表，认为财政监督是专门监督机构尤其是财政部门及其专门监督机构为了提高财政性资金的使用效益，而依法对财政性资金运用的合法性与合规性进行检查，处理与意见反馈的一种过程，是实现财政职能的一种重要手段。
二、对财政审计的理解
财政审计是指国家审计机关对中央和地方各级人民政府的财政收支活动及财政部门组织执行财政预算的活动所进行的审计监督。财政审计，又称财政收支审计，是审计机关依照《宪法》和《审计法》对政府公共财政收支的真实性、合法性和效益性所实施的审计监督。根据我国现行的财政管理体制和审计机关的组织体系，财政收支审计包括本级预算执行审计、下级政府预算执行和决算审计，以及其他财政收支审计。根据《中央预算执行情况审计监督暂行办法》的规定，中央预算执行审计主要对财政部门具体组织中央预算执行情况、国税部门税收征管情况、海关系统关税及进口环节税征管情况、金库办理预算资金收纳和拨付情况、国务院各部门各直属单位预算执行情况、预算外收支以及下级政府预算执行和决算等七个方面进行审计监督。随着我国公共财政体制框架的建立和完善，财政审计逐步实现了三个重要转变：一是由收支审计并重转向以支出的管理和使用情况的真实性、合法性审计为主；二是由主要审计中央本级支出转向中央本级与补助地方支出审计并重；三是财政审计范围已由传统的财政决算审计、专项资金审计、税收和海关征管审计，扩展到预算执行审计、部门决算审计、转移支付审计、税收和海关收入审计、政府采购审计、财政绩效审计、社会保障审计等。逐步形成了“大财政审计”的概念。大财政审计是财政审计的扩展，也是财政审计的补充。
三、财政监督中对财政审计的监督
20世纪90年代上半期，中国对原有的财务会计制度进行了一整套重大改革。会计准则的重要作用不仅得到实践工作者的支持，而且也得到了政府财政部门的认可。与此同时，中国又全面地推进了新税制改革，税收的刚性通过立法途径得到了保证。新税制规定，当公司的财务会计制度与国家财经规章制度存在不一致的地方时。税收征管机关在征税时，应以国家财经规章制度的规定为准。这一规定对于理顺政府与企业的关系，规范政府与企业的行为。明确政府与企业的分配秩序有积极的作用。自实施财会制度和税制改革以来，理论界围绕税收原则的刚性内涵与会计准则的公允内涵的联系和区别进行了深入的讨论。从历史发展的趋势和逻辑来看。税收原则体系同会计准则体系是一致的，二者都应体现社会资本和个人资本运行的客观要求。但从某一特定的时期看，税收原则体系与会计原则体系又是有区别的。首先，税收原则由于阶级性要求可能会做出某种强制规定，
但会计准则体系的阶级性要求相对而言并不十分鲜明，审计的准则无疑应是以各项公认的会计准则为基础的，其实我国早已有注册会计师与注册审计师合一之实。其次。财政监督有独立存在的实体一财政资金言，财政实体还应包括国有资本部分；而审计则没有独立存在的实体。财政管理的目的应是加强财政管理、提高财政资金的运行效益；而审计则只是属于方法论的范畴，审计的阶级性并不突出，国家统治的代表——各级政府需要审计，对于微观经济单位——公司、企业来说。加强内部监督管理、完善公司的内部审计功能。也是它们管理的重要职能。再者，财政监督包括人事监督和财经监督两方面内容，而审计监督只有财经监督之责，并无人事监督之权。从法律角度看，一级或上级审计机关实施监督所依据的法律准绳也只能是由立法部门或财政部门所制定的各项财经法规。我国现行的一级审计机关对同级财政的审计也只能在预算法等法规所规定的范围内进行。当然在这里也可能会有新的情况出现。从长期来看，税收刚性原则不会脱离会计准则而孤立发展，税收在它的立法时，会不断地吸收会计准则演进过程中出现的新东西来充实自己、完善自己。简言之，税收刚性既是立法的要求，也会体现会计准则演进中的精华。由于审计监督与财政监督在我们今后的财政活动中将会出现更多的交叉，而且审计监督也有由政府内部监督模式往人大的独立审计模式过渡的趋势。探索审计监督和财政监督各自的内容、监督范围、监督手段、监督效率等也将会显得日益重要。
四、完善财政审计监督机制的必要性
党的十七大提出要完善公共财政体系，在今后一个相当长的时期内，我国财政改革与发展都要围绕完善公共财政体系这个目标努力推进。从内容上讲，公共财政体系包括公共财政收入体系、公共财政支出体系、公共财政预算体系、公共财政政策体系、公共财政责权配置规则体系、公共财政制度体系、公共财政管理体系和公共财政监督体系八个方面。财政部部长谢旭人在全国财政工作会议上表示，在2008年财税改革稳步，推进的基础上，2009年将大力推进财税制度改革。由此可见，将对我国财政审计产生了深刻影响，财政审计面临着“五新”：一是面临着新的财税管理模式和管理内容；二是面临着要确定新的审计客体和审计对象；三是面临着要运用新的审计手段，开展计算机辅助审计已经刻不容缓；四是面临着要确立新的审计的目标，更注重绩效审计；五是面临着要适应新的审计环境，要实行阳光审计。由此可见，在公共财政制度重构过程中，要解决制度缺陷，堵塞各方面的漏洞，不仅需要财政内部的检查监督，更重要的还要借助于财政审计的作用。通过财政审计和财政监督，发现问题和提出建议，促进各项公共财政管理制度的完善。
参考文献
［1］魏长生，查勇.浅谈绩效审计中存在的问题及对策[J].现代审计与经济，2009，(5).
［2］徐佳.论转型经济时期公共财政监督体制的问题和解决途径[J].山东社会科学，2008，(12).
关键词：税收本质；制度分析；公共财政
一、税收与产权间的本质联系：新制度经济学的启示
在以交易费用概念为发端的新制度经济学体系中，产权理论一直居于核心地位。作为产权理论奠基石的科斯定理表明，在交易费用客观存在的情况下，初始产权的不同界定决定着不同的资源配置效率。同时也表明，排他性产权的明晰界定和有效保护是实现市场交易进而增进效率的前提。由此使得以效率为主题的经济学将视角由单纯的资源配置层面深入到产权制度层面。在科斯奠基性论文之后，德姆塞茨、张五常、阿尔钦等进一步发展了产权理论。使得产权学派的研究更趋于精细化，在企业理论、产业组织理论、比较经济体制等方面得到广泛应用。但诺思教授则独辟蹊径，不仅在长期经济史考察基础上突出了产权结构对经济增长绩效的决定性作用，更重要的是把产权与国家紧紧联系在一起，进一步地将经济学对产权制度的关注引人到对国家及其财政制度关注上。
在新制度经济学看来，市场交易不是物的交易而是附着在物上的产权的交易，但产权本质上作为一项排他性权利，需要强制力来予以保证实施。由于国家在强制力上具有比较优势和规模经济效应，能比其他任何组织和个人以更低成本实现产权的界定、保护与实施。因此从效率角度看，国家就天然合理地处于界定和行使产权的地位并使得国家与产权之间具有了内在联系：一方面，离开国家我们无法理解产权，毕竟如果没有国家法律的界定与强制力的保护，产权就是一句空话；另一方面，离开产权，我们也无法理解国家，毕竟国家的法律和权力就是旨在社会范围内界定和实施一套权利规则。因此，诺思认为，由于国家与产权的内在联系，国家可视为“为获取收入而以一组被称之为保护与公正的服务作交换”的组织，简而言之就是国家界定、保护产权以换取税收。笔者认为，虽然新制度经济学从未对税收本质予以明确概括过，但这一论述鲜明地表明了新制度经济学的税收本质观，即从规范意义上来说，税收本质上应是国家界定和保护产权的价格。
新制度经济学这一税收本质观既表明了税收存在的合理性基础，又划定了其合法性范围。由于国家凭其暴力潜能的优势介入产权时能有效降低产权保护和实施的成本，因而国家征税有其合理性基础，而税收则来源于政府——这一人与人交易所产生的合作剩余。考特和尤伦从无国家的自然状态到市民社会下国家这一思想实验即证明了这点。反之。如果国家获取收入时不是基于保护产权而是剥夺侵犯产权，那这样名义上的税收就不具有合法性。正如公共选择学派布坎南所认为的“只要承认，法律——政府的管理结构——具有生产力，那么就得承认国家有权从经济中取得部分有价值的产出。如果没有一种制度来保护所有权并使契约付诸实施，那么国家也就无权来分享总收入”。由此来看，税收关系着私人产权与公共财政、个人权利与国家权力间的界限，其与产权问的本质联系体现在：一方面，征税作为一个资源由私人产权转变为公共收入的过程，只有税收明确了产权才能明确。另一方面，如果没有私人产权保护就不能形成真正合法性的征税权力，所以也只有产权明确了，税收才能明确。
二、现有税收本质观之不足：制度视角的重新审视
对于税收本质，长期以来在财税学界主要存在两种观点：一是建立在政治经济学基础上我国传统财政理论的税收本质观；二是建立在西方主流经济学基础上公共财政理论的税收本质观。但从制度视角来考察，两种税收本质观都尚存不足。
我国传统财政理论沿袭了国家分配论关于财政本质观的分析思路，明确表达了其税收本质观“税收是国家为了实现其职能，凭借政治权力，无偿地取得财政收入的一种手段”。同时认为，税收与政治权力间具有本质联系，而强制性、无偿性、固定性则是税收本质属性的具体表现。但笔者认为，从制度视角来看，长期以来我国传统财政学将税收本质定义为“是国家凭借政治权力强制无偿取得的财政收入”存在较大缺陷，尤其在市场经济条件下这一缺陷就更为明显了。我认为，税收与政治权力之间并无本质联系。国家征税固然要靠政治权力，但靠政治权力而获得的收入并不都是税收，诸如没收财产、通货膨胀等都是国家凭借政治权力强制无偿地获取的收入。即使对其属性再加上固定性的限制，也尚无法与政府各行政执法部门的罚款收入相区别，因为后者在具有强制性无偿性的同时也另具有依据法律的固定性特征。所以，单方面强调政治权力仅能将税收与公债、收费等财政收入形式相区别，但却并不足以真正认识税收本质。我认为，如果离开私人产权是很难真正认识税收本质及其契约关系的，因为在私人产权不能确立或受侵犯下税收的合法性基础便难以确立。若单纯强调政治权力性，则可能导致并非保护而是侵犯产权的国家行为，并由此带来国家依政治权力而攫取的租金而并非真正规范意义上的税收。
公共财政理论则承袭了新古典主流经济学以资源配置为主题的分析视角，建立了以公共产品论为核心的理论体系。近十几年来，经过我国学者的不断阐释和倡导，公共财政理论作为与市场经济相适应的财政理论，其税收本质观的理论逻辑日益清晰。即“税收是公共产品的价格”。应当承认，从资源配置视角看，把税收定义为公共产品价格有其合理性，特别在市场经济下更具有其积极意义。但从制度视角来看，这一对税收本质的概括也存在不足。主要体现在以下几方面：(1)从制度视角看，并不存在公共产品和直接意义上的公共利益。尽管公共财政论列举了路灯、治安等具有共同消费性质的具有社会公益性质的所谓“公共产品”，但从公共选择的制度过程来看，任何一项支出议案都不可能获得一致同意，在多数票规则下就必然产生多数人对少数人的强制甚至是少数人对多数人的强制，由此带来相应的受益方和受损方。部分人不仅被迫强制消费某种所谓的公共产品甚至还要为此而纳税。产生私人产品市场交易所不可能存在的消费和付费上的强制性问题。(2)按公共财政论的税收本质分析，公共产品税收价格在实质上形成了类似市场的等价交换关系。我认为，政府作为事实上的垄断组织，其垄断定价总是在竞争价格和边际成本之上的，公共产品价格定义未能揭示出国家租金天然存在的事实，因此实际上并不存在类似于竞争性市场的等价交换关系。(3)公共产品理论的发展。按传统公共财政论对公共产品的分析，由于搭便车的存在使得市场无法提供公共产品而应通过政府征税来提供。但随着公共产品理论研究的深入，人们对公共产品供给主体的认识发生了变化。早在1974年，科斯通过调查就表明了完全符合公共产品概念的灯塔在英国早期主要由私人供给。而近年来对公共产品的实证研究特别是实验经济学的大量研究更是显示，除了政府之外，社区、非营利组织乃至私人等都可能提供公共产品。由此表明，政府税收与公共产品间并无本质联系，将税收本质界定为公共产品的价格也有失偏颇。
三、新型税收本质观的历史实证
上述分析表明，国家税收与政治权力、公共产品间均不存在本质联系，而与私人产权间具有本质联系，税收在实质上是国家界定和保护产权的价格。制度分析视角得出的这一新型税收本质观，其理论结论是能得到历史实证支持的。
考察西方发展史可以发现，凡在私人产权能得以确立的历史阶段就存在税收关系，反之则不存在税收关系，产权与税收间的内在联系十分明显。具体可分为以下几个阶段来看：(1)产权一税收关系初始萌芽的古希腊罗马时期。在商品货币经济自发萌芽生成的这一阶段，城邦国家财政制度和私人产权制度间内在联系已开始萌芽生成。特别是古希腊时期的梭伦改革以及古罗马时期的罗马法，标志着城邦国家(或共和国)以法律形式确立了私人产权制度并予以保护实施。这一时期，就同时产生了对商人、自由民征收的市场税和财产税，而奴隶因既没有自身劳动力产权更没有财产权，故没有被征税的资格。㈣(2)不存在产权一税收关系的中世纪时期。在中世纪的欧洲，封建庄园制是最基本的政治经济组织和最基础的制度结构，此时既不存在排他性的土地所有权也不存在排他性的劳动力所有权，由此产生的是农奴与其庄园领主间围绕土地使用而形成的依附关系。由于产权的不存在性且此时国家并不介入私人产权安排，所以这一期间并不存在规范意义上的国家税收。国王的财政收入主要来源于其自身领地收入，其不仅不对农民直接征税，而且对其诸侯领主也只依封君封臣关系而享受一些贡纳。(3)产权一税收关系扩展的市场经济初期。中世纪之后的欧洲在贸易发展与庄园制瓦解的基础上，产权制度与税收制度间的内在关系越来越明显。这一时期商品和要素的排他性产权逐渐形成，而这离不开国家的努力，各新兴民族国家则致力于扩张市场和提权保护。其目的是向以商业资本为代表的新兴财富征税。在此期间确立了包括商品税、财产税在内的现代税收制度，甚至随有限责任公司这一新型产权形式的出现而开征了所得税。(4)产权一税收关系稳固的市场经济成熟期。在西方市场经济发展初期阶段，国家和产权间的关系是单方面控制关系，即国家既可能出于长期税收利益而有效地保护和实施产权，也可能出于短期财政租金需要而随意侵犯产权。尤其当国家面临即时财政压力时更倾向于后者。但近代后期，西方各国在历经道路不同的财政立宪变革之后，在较为有效地保护产权基础上限制住了国家攫取租金的行为并同时赋予了税收合法性基础，从而为市场经济的真正发展、成熟奠定了基础性制度结构。
虽然我国历史文化传统与西方社会有很大差异，但回顾我国经济社会史同样可以发现税收与产权间的内在联系：凡在排他性私人产权难以确立的时期，也就难以存在明确清晰的税收关系，反之则反是。具体可分为以下几个阶段来看：(1)自然经济时期的古代社会。在我国古代社会，国家及其法制从未承担起私人产权界定和实施的角色，有效率的私人产权也从未出现。㈣如作为中国古代最主要生产资料的土地。对其所有制性质虽存在学术争议，但一般认为并无真正意义上的完全排他性产权，在“普天之下莫非王土”的环境下国家仍然是终极土地所有者，而在秦以前更是典型的土地国有制。在没有私人产权及国家不介入产权界定的基础上，就没有真正规范意义上的税收，其表现在现实中就是租税难分。我在中国财税史中能找到这么几句啼笑皆非的话“《广雅》：赋，税也”、“《说文》：税，租也”、“《说文》：租，田赋也”、“《广雅》：租，税也”。(2)传统计划经济时期。在我国计划经济时期，经过社会主义改造之后确立了全面公有制的产权结构。在排他性要素产权不存在的情况下，也不存在明确的税收关系。可以看到，这一时期国家主要靠国有企业利润上缴而获取收入，税制曾高度简化至名义上只存在工商税这一税种，但这一税种在实质上也并无存在意义。因为此时作为国有产权主体的国家与国有企业之间不存在你我界限，采取利润上缴还是税收只具管理上的意义，此时税利之分在本质上是根本分不清且没必要区分的。(3)转轨与市场经济时期。自1978年市场化改革开始，在以国家主动放权让利为起点下，市场化改革过程就是一个排他性产权日益形成的过程，也同时是一个国家越来越需要并越来越多地从私人产权而非国有经济中获取收入的过程。税收与产权间的内在联系已日益明显，尤其是2004年的私产人宪，在立宪层面上明确了私人产权与公共财政间的内在联系。
四、确立新型税收本质观的现实意义
我认为，明确从产权界定和保护出发来确立新型税收本质观，具有如下积极意义：
(一)有利于明确我国公共财政的立宪实质
经过长期的理论争鸣，目前我国财政理论界对市场经济与公共财政间的内在联系已基本取得共识，实践中也早已确立构建适应我国市场经济发展的公共财政改革目标，但在公共财政及其公共性内涵的理解上尚存分歧。囿于西方主流经济学资源配置的视角，主流观点是从为市场提供公共产品、弥补市场失效的角度来定位公共财政。但从制度视角来看，市场交易不是表面上的资源配置而是其背后的权利配置，排他性产权的界定和保护是市场交易的前提与基础。而国家则在其中起着不可或缺的重要作用。理论逻辑与历史逻辑都表明，政府既可能有效地保护产权，也可能出于短期财政需要而随意侵犯产权，而只有产权通过立宪层面对政府权力施以硬性约束时才能予以有效克服。因此，基于产权与税收间的内在联系，树立新型税收本质观有利于在制度层面明确我国公共财政的立宪实质。没有私人领域就没有公共领域，没有私人产权保护就不能形成真正合法性的征税权力。公共财政以市场经济为基点，而市场经济以产权为基石，产权则系于财政立宪，这应是我国公共财政构建的实质内涵之所在。
(二)有利于阐释我国税收法治的根本内涵
市场经济是法治经济，公共财政是法治财政，这些都已是基本共识。但对于税收法治的理解，通常都只停留在税收征纳关系法治的功能层面上，而树立新型税收本质观则能从立宪层面上阐释税收法治的深层内涵，即要从个人权利对国家公共权力的制约上来阐释税收法治问题。我认为，从产权一税收本质联系出发，征税的过程就是一个私人产权变为公共收入的过程。纳税人作为一个整体，在征纳关系上与国家间形成委托关系，其之所以同意将私人产权让渡为公共收入，是为了换取国家的保护和公正。按照现念，这种保护包括财产权、生命和自由，从而产生一个建立在个人产权(权利)交易基础上的公共权力。因此，在征税权力关系上体现的是立宪层面的社会契约关系，并在此契约下形成征纳双方平等的权利义务法律关系，由此构成了税收法治的元规则，而各项税收法治的具体规则则奠基于其上，涵盖了税收法定主义和受公众规范约束的预算全过程，也由此才能对国家权力和国家单方面获取租金的行为作出约束和限制，从而奠定财税法治的基点。
(三)有利于树立以人为本的治税理念
以人为本是科学发展观的核心，更是当前时期税务行政工作根本性的指导思想，并已在尊重和保障纳税人权利等问题上得到了较多讨论。而我认为。新型税收本质观从公民权利本位出发有利于在理论源头上进一步明确以人为本的治税理念。当我们明确从私人产权界定、保护和实施角度来看待税收本质的时候，可以看到，一方面个人权利(包括产权)需要国家权力的界定和保障，否则就没有产权也不存在市场交易；而另一方面，国家权力来源于税收并从属于个人权利，私人产权开辟了私人领域进而在立宪层面上界定了公共领域和政府权力的合法性范围。由此可以认为，包括产权在内的公民个人权利具有本源性的终极意义，而国家权力及其征税权在立宪层面上受限于私人产权，其不仅不能侵犯和危害公民产权，而且必须以公民产权的保护为前提和基础，以实现公民各项基本权利为目的和方向。正是这种以人为本的公民权利观构成了国家理财治税的权力基础和合法性范围。
论文关键词：体育公共产品，供给制度，创新
1．农村体育公共产品的界定
公共产品是与私人产品相对应的一个概念，区分他们的标准主要是产品或服务在消费上是否具有非竞争性和非排他性。农村体育公共产品较之于一般公共产品，其特殊之处在于供给区域主要限定在农村，其产品类型主要是体育设施和服务等。因此，农村体育公共产品应是指以农村为服务区域的，在消费和使用上具有一定非竞争性和非排他性的体育设施和服务。由于农村体育公共产品具有非竞争性，在既定的产出水平下，增加一个消费者的边际成本为零，这就意味着，若按边际成本定价，农村体育公共产品必须免费供给。而且，由于其非排他性，无法排除打便车者毕业论文提纲，私人部门供给农村体育公共产品的成本无法通过市场获得补偿，市场无法有效提供农村体育公共产品。但由于农村体育公共产品的有效供给可以改善亿万农民的身体健康状况，丰富广大农民的文化生活，促进农村文化建设，提高农民的生活质量，具有较大的正外部性。因此，在当前社会主义新农村的建设过程中应主要由政府承担农村体育公共产品供给的责任，并辅之以其他供给方式。
2．农村体育公共产品供给制度现状分析
2.1城乡二元发展战略所形成的城乡分割的公共产品供给体系
建国以来，我国一直实行“以农补工”、“重城轻乡”的二元发展战略，以二元社会制度下城乡一国两策的“体制内、体制外”公共产品供给体制。重点或优先把财力、社会资源用于城市公共产品的供给，在“以农养工、以农哺工”制度安排下，一些“重城抑乡”、“重工轻农”的不公正政策措施名正言顺、大行其道。而农村公共产品供给的渠道则是主要由农民自行解决，国家仅给适当补助。而且在特有的经济运行机制和差别政策的作用下，国家通过工农价格的“剪刀差”等非经济手段提取农业剩余提供工业资本积累及城市建设，逐渐形成了城乡分隔的二元经济结构和公共产品供给体系。“以经济建设为中心”经济职能加强的同时却弱化了公共服务职能，严重阻碍了农村公共产品供给制度的完善论文参考文献格式。正是由于城乡二元发展战略的影响，使得我国农村资金流出多、补偿少，在公共产品的供给存在投资的“城市偏向”情况下，农村已形成了“城乡收入分配存在差距，农村公共产品投资不足、农村经济发展滞后、农民经济收入增长缓慢，农村公共产品供给缺乏资金来源、城乡收人差距进一步加大，农村公共产品建设更加滞后”的恶性循环现状。因此，我国传统二元社会制度下农村公共政策的偏颇性和不公正性是导致农村体育公共产品总量上供给严重失衡以及城乡极大差距的首要因素，同时也反映了特定的历史背景下，我国社会发展的初级性和城乡之间发展的严重不均衡性。
2.2“举国体制”下农村体育公共产品的供给体制形式的弱化
我国体育“举国体制”产生于20 世纪50 年代初。在半个多世纪中，这一体制对我国竞技体育的迅速发展起到了不可替代的作用毕业论文提纲，是我国制定和实施奥运战略不可动摇的基石。我国农村公共产品的供给虽然经历了人民公社时期、时期以及现在的农村税费改革后时期二个阶段的变迁，但本质上都是一种以政府为农村公共产品供给主体的“单中心”供给体制。在政府内部，各级政府之间的公共责任划分不清，农村公共产品供给主体错位。在以政府为供给主体的单一供给体制下，我国的农村公共产品是由各级政府联合供给的。按照公共财政理论，全国性的农村公共产品应由中央政府供给，地方政府只负责地方性农村公共产品的供给，各级政府之间的事权划分很清楚。然而直接提供农村公共产品的县乡财政目前困难重重，农村公共产品的供给便失去了必要的财政支撑。由此，处于边缘状态的农村体育公共产品更是首当其中成为“弱化”的对象。
2.3责任主体角色“缺位”下农村体育公共产品供给的挤兑
农村体育公共产品的基础性、效益的外溢性特征，决定了政府必然是公共产品的责任供给主体。从农村公共产品供给的职责来看，全国性的公共产品由中央政府负责提供，地区性的公共产品应由地方政府负责提供。但农村基层政府、权力部门在各项达标考核和经济利益的驱动下，以及目前对农村公共体育服务的监督制度、激励制度、评价制度的还不够完善，体育公共产品资源配必然成了他们挤兑首选的对象。其次，农村实行分税制后，因制度变更改变了地方政府的收入来源，没有相应的财权作基础状态下下级政府在农村公共产品供给方面承担过多的责任，本已捉襟现肘的基层政府，势必再次陷入与上级政府在税收激励和自筹边界确定问题的矛盾之中。虽然税费改革后农村的“一事一议”为农村公共产品供给提供一定制度空间，但广大农民对农村体育公共产品需求的非迫切性及认识上的误区，导致农村体育公共产品供给根本得不到多数人的统一和有效的供给。可见，在这一不公正公共财政制度和财事权不对应的裁判框架下，其必然的结果是各级政府在农村体育公共产品责任角色的长期“缺位”。此外，随着社会的发展，“政府包办”单中心体育公共产品供给体制在我国地广人多农业社会环境下毕业论文提纲，以及人们多样化与多层次的体育需求与服务面前，不仅显得杯水车薪，而且“缺位”现象越来越严峻。当然，中国经济发展水平、文化传统观念和体育价值观等多种因素的影响，在一定程度影响中国农村体育公共产品供给。
3．农村体育公共产品供给制度创新
3.1改变传统观念，建立农村体育公共产品供给的政策体制
历史地看，中国举国体制既反映了中国国情特定的发展道路和背景，也反映了人们在特定时期对于优先与兼顾、效率与公正问题的理解和认识。发达市场经济国家政府的基本施政纲领是公民享有均等化的社会性公共产品和公共服务。随着我国社会的发展和社会公正成为社会主义的核心价值取向，以及协调社会利益机制的立足点，从以往注重竞技体育走向两者之间的“同步化”或“相对平等度”，在公平与效率之间寻找平衡点和最好结合点，建立合理配置体育公共资源的新制度和公共政策体系。基于社会公正基本理念和规则，政府和体育行政部门应改变长期以来重城市轻农村的体育观念，以政府再分配职能的正当性，通过专门性的农村体育公共产品公共政策的出台，制定农村体育公共产品供给的相关政策和法规，以公共政策所特有的权威性、强制性和持续性，来确保农村体育公共产品建设资金具有稳定的来源，以制度和法规的手段保障农村这“边缘群体”享有体育公共产品和服务的权益。
3.2完善农村体育公共产品供给主体，实现供给主体的多元化
一方面，政府代表社会的公共利益，有责任也有义务提供那些市场调控失灵的体育公共产品，而地方政府主要负责提供那些与本地区的农业、农村和农民自身发展有关的体育公共产品，政府作为农村体育公共产品供给多元主体中的最重要一元，是由政府自身的属性和本质决定的。政府作为公共利益的代表，应该成为农村体育公共产品优先的供给者论文参考文献格式。另一方面毕业论文提纲，私人及企业可以提供一些产权归属明确、能够市场化运作和排他性收费的体育公共产品，私人企业、农村社区和农村非盈利组织在农村体育公共产品供给的过程中发挥重要作用，需政府的引导、扶持和监管。还有各种非政府合作性的农村、社会服务机构和组织也是农村体育公共产品提供主体之一，可以提供收益界限清晰、可以排他性收费的体育公共产品，主要是某一领域或生产环节所需的重要的技术和生产信息。优化供给结构，实现由政府单一主体向政府、私人企业、农村社区和农村非盈利组织多元主体的转变的新模式，充分利用各供给主体的资金、知识、技术等优势，较好地使政府、市场和社会之间相互协调，发挥开放系统的整体功效。
3.3实现农村体育公共产品供给的决策机制创新，建立有效的需求表达机制
加快推进农村基层民主建设，真正实现农村村民自治，首先要实行农村体育公共产品的多中心决策体制，必须坚持农村体育公共产品供给过程中政府决策的主体地位，尤其是在关系地区农村村体育发展大局的，如农民体育活动组织规定、农村体育场地建设方案等体育公共产品的决策中，要不断整合其决策程序，从而真正体现和维护农民的利益。其次，要积极推进农村基层民主建设，建立农村体育公共产品供给的农民需求表达机制。深入基层了解农民需要什么，进行市场调研，科学论证，增强对农民需求的反馈，做出反映农民真实需求的决策。建立关于农村体育公共产品供给的重大决策的听证制度。这样可以保证资源的合理配置，保证资金的合理流向，真正体现广大农民的意愿。
3.4建立有效的农村体育公共产品供给的监督、评估与反馈机制
首先，要改革现行的农村干部考核制度毕业论文提纲，将农村基层干部的晋升与本地区的农村体育公共产品供给状况直接挂钩；其次，政府要加强对私人企业、非盈利组织供给体育公共产品的监管力度，保证农村公共产品有效性供给。完善农村体育公共产品供给的绩效评估制度，制定科学的组织方法、操作规则、评估标准及指标体系，建立相对独立的评估机构，配备多学科和具备政策科学知识的评估领导队伍，对农村体育公共产品供给的实际情况进行有效评估。此外，要加大对偏远农村和贫困地区农村社会体育指导员队伍的培养，采用“走下去”和“走出来”两种方式来进行培训；对投资西部偏远和贫困地区农村体育公共产品的企业，除上述政策上给与优惠外，国家可对其企业的发展和运行给与一定的税收减免政策；农村也可利用自身的自然资源优势，吸引企业投资，采用共用、共管模式进行有效管理。农村体育公共产品的供给是一项长期的民生工程，需要政府、社会各团体以及农民朋友自身的大力合作来共同完成，意义深远。
[参考文献]
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论文关键词：财政支出结构，优化路径文献综述
一、关于财政支出结构优化的基本认识
建国60余年回顾、改革开放30余年反思、分税制改革15余年评价以及近年国际经济危机的突发，这一连串的事件都折射出一个强烈的信息，那就是转变发展方式，寻找最适合中国的发展道路是至死不渝的任务，尤其是怎么样从动态、合理、协调可持续的角度去思考未来我国财税改革的方向、优化财政支出结构，更是一个历史性、国际化、很难给出明确定义的难题，因此在已有科研文献成果的基础上形成新思路、新判断，提出新建议，是创新性财政的必经之路, 因为任何领域里前沿理论新的倡导恰恰是历史怀疑主义的结果。
从诸多改革的实效看，在公共财政框架逐步完善中，税收收入部分的理论研究已趋于成熟，特别是1994年的分税制改革以后，中央和地方的财力划分是相对明确的。在理论界有关最优税制的分析框架伴随着拉姆齐（1927）[③]对最优商品税和mirrless（1971）[④]对收入税的讨论而基本形成，因此杂志网，相对于已成型的有关政府税收收入的制度和研究而言，目前各国政府的财政研究工作均倾向于最优财政支出规模的选择、支出结构的调整和支出资金的绩效监督等方面的研究。
我党的十七大报告明确指出：构建有利于科学发展的财税制度，加大公共服务领域投入。同时，在近几年的中央经济工作会议也强调了经济发展方向：更加注重推动经济发展方式转变和经济结构调整。我们逆向思考，这些政策性导向恰恰说明我国各级政府财政支出规模、支出结构以及效率都存在不完全合规、不合法、不合理的严重问题，因此寻找最优的财政支出规模（财政的边界问题等）、优化财政支出结构（提高民生财政支出等等）以及提高财政资金效率（绩效预算改革等等）也就形成了目前我国公共财政制度改革的主要内容。同样，这一连串问题的解决方法和机制设计都需要我们回归到大量的文献中去寻求答案。
二、多视角的支出结构优化研究文献综述
纵观国内外财政支出结构的研究文献，可谓是卷帙浩繁。相关的实证分析从最初的财政支出对经济增长的影响到目前财政支出自身绩效评价体系的逐步完善，对于优化财政支出结构问题，各国都在比较适合国情的财政支出结构模式上摸索前行，但理论滞后于实践的现象却在财政支出领域体现的淋漓尽致，其间的文献研究方式也是多视角的。
（一）从政府支出性质、结构和波动对经济增长影响的角度进行研究
对于发达国家或发达地区的实证研究表明（主要体现于国外文献）：生产性支出比重的提高能促进经济增长；相对而言，针对发展中国家的研究结论则较为凌乱复杂，目前没有形成统一结论。
1、国外研究尘埃落定
在国外的相关研究多是考察国际或国家财政层面并且已经形成基本共识：尽管个别研究否定了政府性消费，但基本强调生产性支出及其比重对经济增长的重要性（Landau，1983；Aschauer，1989；Easterly，1993)。Aschauer（1989，1991）的一系列研究发现政府生产性支出比重的提高对促进经济增长是有益的。但是Barro（1990，1992）[⑤]发现政府支出规模与经济增长率呈负相关关系，他在拉姆齐模型中引入政府支出解释政府生产性支出提供公共物品或解决市场拥挤问题并对98个国家1960-1985年的数据测度了公共投资比重对经济增长的贡献，其理由是政府消费对经济造成了扭曲。随后ShantayananDevarajan（1996）[⑥]从反面强调了生产性支出的重要性，他们首先利用内生增长分析框架分别讨论了公共支出中为生产性支出和非生产性支出与经济增长的关系，不仅取决于支出各项资金的效率，还依赖于支出项目在总量中所占的份额，即支出结构弹性问题，接着对43个发展中国家20年的数据进行了测度并发现传统的生产性支出在总支出中的比例与经济增长负相关,而非生产性支出却与经济增长正相关，这是由于这些发展中国家的资本性支出已超过限度从而造成财政资金的错误配置问题。这一研究补充了由于国家发展程度细分形成了支出结构与经济增长的关系变化。同时杂志网，Gupta(2005)继续对39个低收入国家的数据进行回归分析后发现,将财政支出主要用于人员工资的国家具有较低的经济增长率,而将财政支出主要用于资本品和非工资的国家的经济增长率较高。
2、国内探讨方兴未艾
而我国作为发展中国家，随着公共财政制度的确立这方面的研究才逐步兴起，而且随着各时期相关政策制度的变化，其实证分析的结论也是“与时俱进”的，但针对政府支出规模的基本共识是政府支出对经济增长的负向阻碍作用（赵志耘，1991；郭庆旺，1994、2003；孙长清，2004[⑦]；付文林，2006；王春元，2009[⑧]），而对于支出结构的深入研究基本可分为两类：一类是肯定生产性支出的促进作用（赵志耘，1991；郭庆旺，1994，2003）；第二类则持相反观点（龚六堂，2001[⑨]）。赵志耘、郭庆旺基于凯恩斯的收入决定理论构建了我国公共支出结构对经济增长影响的理论模型并针对人力资本、物质资本和科研投资对经济增长的影响分别进行了经验分析，他们发现：政府公共支出总规模与经济增长负相关，而政府公共支出中的生产性支出与经济增长正相关，生产性支出中人力资本的投资支出比物质资本的投资支出更能提高经济增长率，科学研究的投资支出所带来的经济增长远远高于人力资本和物质资本投资支出对经济增长的贡献。而龚六堂对中国实证分析表明,政府的生产性支出的增长对经济增长没有统计学上的影响,经常性支出可以促进经济增长,而政府生产性支出与经常性支出的波动对经济增长是负影响。更为有趣的是，孙长清在一个简单的内生经济增长理论模型基础上讨论财政支出结构优化问题，他对1978年-2000年经济增长与财政支出结构的关系进行了实证性分析，得生产性财政消费与非生产性财政消费均能促进经济增长，只是对经济增长的贡献缺乏弹性。王春元基于柯布—道格拉斯生产函数的分析框架并以改进的经济模型，通过对我国1978-2006年相关数据的实证检验，最终结论是生产性支出和非生产性支出与经济增长的都是负相关关系。
针对具体财政支出项目对经济增长的实证分析还有许多（马拴友，2001[⑩]；尹宗成，2006；付文林，2006；王春元杂志网，2009）。马拴友在内生增长理论的基础上建立了一个包含私人投资、公共投资、国防支出、经常性支出、国债、劳动增长率与教育或人力资本在内的模型，可惜公共支出结构对经济增长的影响并不是其他们的重点。尹宗成用向量自回归和脉冲响应函数分析了我国不同种类的财政支出对GDP的影响，通过实证分析，发现影响程度最大的是社会文教费支出，其次是经济建设费支出。付文林得出政府经济建设性支出比重增加会提高GDP增长率,而文教费和维持性支出比重与GDP增长率之间有着负的双向因果关系。王春元教育支出对经济增长具有正效应；经济建设性支出对经济增长具有负效应；国防和行政管理支出对经济增长均具有较大的负效应；医疗卫生支出对经济增长具有一定的消极作。
（二）地区、国家以及政府的差异性对财政支出结构的影响分析
个体性差异在分析任何问题的时候都是不能被忽略的。基于我国区域间差异的公共支出结构与增长关系的实证研究在近期涌现很多（张钢，2006[?]；朱玉春，2008[?]；张明喜，2007[?]）。他们主要从地域角度分别对我国东部、中部和西部的地方财政支出结构对地区经济增长的影响。张钢通过1978年-2003年的省际面板数据回归分析发现：东部地区基本建设支出、企业挖潜改造支出和行政管理费支出与经济增长负相关；而在中西部地区则正相关。文教科学卫生支出与支持农业生产和事业性支出在东部地区与经济增长正相关；在中西部地区则呈负相关。朱玉春利用1997—2004年的各省的数据，通过引入交互项，进一步分析了上述影响在地区之间（东、中、西部）的差异及原因，研究结果表明，财政支出及其结构对地区发展的影响在量和质上都存在地区差异。张明喜从中国区域经济增长是否存在长期的绝对收敛和条件收敛趋势角度，考察地方财政支出变量发现：地方财政支出在全国范围内未能很好缩小经济差距，但是在东部地区发挥了良好作用，而中部地区的地方财政支出反而扩大了该地区的经济差距，西部地区的作用不显著。具体支出结构而言，经济建设支出、科教文卫支出、社会保障支出和行政管理费用的变量对区域差距都具有较强的解释能力,从不同程度上解释了区域经济增长的差异性。
从国家级和省级以下政府财政差异性的因素分解入手分析主要有，YUQing（2005）[?]和Kai-yuen Tsui（2005）[?]。Kai-yuen Tsui首先寻找1994年到2000年影响我国国家层面财政差异的潜在因素，然后按照Shorrocks（1982）的分解方法测度每个因素的贡献率并提出相应政策建议。YUQing沿用Kai-yuen Tsui在财政差异领域的分解方法，分析了我国省级以下地方政府的各因素（经济、制度因素）对财政差异程度的贡献率发现，人均GDP和城乡二元结构是造成地方财政差异的主要因素。
为了消除各种差异因素自然引出了对地区社会公平和财政资金价值取向视角的分析，其中，刘成奎(2008)[?]对财政支出与城乡二元经济的关系进行了实证分析,得出当前我国绝大部分财政支出项目偏重于城镇,使得城镇累积了大量的资本(技术和人才)；而农村资本累积明显低于城镇。刘晓凤（2009）[?]利用灰色关联理论,对我国财政支出结构的优化重点与社会公平相关联,得出当前首先是要搞好与社会公平关联度最高的住房保障,其次是卫生和教育,最后是社会保障和就业。
（三）凭借非参数估计手段衡量财政支出资金的相对效率
近年来数据包络分析(简称DEA)以及FCH等非参数估计方法逐渐成为衡量支出绩效的主要计量方法，已被广泛应用于生产、教育、社会保障和金融诸领域。目前这种方法在应用于财政支出的效率评价式，有着从国家层面逐步深入到地方、区域效率的讨论，进而讨论专项支出效率，例如社保、农业、教育、科技等方面的财政支出效率的趋势（Ant′onio Afonso 2008[?]，Maria Teresa Balaguer-Coll 2006杂志网，陈诗一 2008[?]，汪博兴 2008，余可 2009[?]）。Ant′onio Afonso利用这一方法估测和解释了葡萄牙地方政府的相对绩效，他们发现不增加市政支出也能提高辖区的相对绩效，并且还讨论了社会等非经济因素对输入指标的影响。MariaTeresa Balaguer-Coll利用DEA和FDH方法等非参数估计估测了西班牙地方政府的相对效率，他们强调强大的市政管理是相对更有效的。丛树海（2005）从绩效评价的内涵出发，根据公共支出绩效评价自身的特殊性，构建了一套全面有效度量一般公共支出绩效的指标体系，遗憾地是他们没有进行数理验证分析。汪柱旺（2007）构建了三个投入指标和五个产出指标从规模与结构角度较为全面地表征财政支出的绩效。马进（2008）从财政支出结构中各个部分的支出额此长彼消的情况入手，分析了我国近年来财政支出政策的相对效率。陈诗一利用DEA非参数技术和受限Tobit模型核算了财政分权改革后中国省级地方政府财政支出的相对效率，研究表明中国大部分省级政府的支出都不是很有效率的，但比较而言，东中部地区的政府支出效率相对较高且相差不大，西部地区与之相比则低很多。汪博兴运用DEA方法分析了我国各区域之间公共支出相对于GDP的效率的纵向和横向差异，发现东部地区资源配置方面日趋合理,而中西部地区还存在效率低下、资源配置不合理的结论。余可采用非参数检验和数据结构突变检验的方法，对我国地方财政支出结构变量在分税制改革前后十年的平均数据进行对比分析，得出结论认为分税制改革后地方财政基本建设支出结构与改革之前没有显著的差异，而支农支出和科教文卫支出的结构分布则具有明显的差。
（四）国家间财政支出结构实践的国际比较分析研究
比较研究的主要目的是理解和解释不同社会文化经验是怎样经历和遵从财政支出结构的变化的，其研究结果，让我们能够通过当前的财政支出结构实践与取潜在趋势之间更为广泛的知识对比来规划未来，并指导我国的财政支出实践。这里主要分国内财政支出制度和结构的比较（何振一，2000）[21]和国际化比较（王军[22]，2002；李冰，2005），而国际化的比较又分为发展中国家和发达国家两类对比，他们的研究成果都对我国财政支出结构的改革完善提供了有力支持和策略选择。不管如何分类比较，比较分析的对等性和适应性问题是不容忽视的，因此杂志网，以国际组织为单位进行比较以体现他们相似性可能会有新的突破。
三、解决我国财政支出结构优化问题的发展方向
第一，支出类型有待进一步划分明确。在支出结构对经济增长影响的众多文献中，支出类型划分的多样性是导致实证结果大相径庭的主要因素。特别是针对发展中国家的研究，由于内部各地区发展的不平衡性，很难区分清楚哪些是生产性财政？哪些是非生产性财政？更不要不说哪个更有效的问题了（庄子银，2005）。另外，2007年我国财政支出分类为与国际财政支出科目接轨，按政府功能分类统计口径做了巨大调整，2007年之后的财政支出结构数据与以前数据不可比，而这一层面的问题研究是亟待解决的。
第二，更加强调区域内部的支出结构差异。通过对以上文献的综述研究，我们发现我国财政支出结构的地区差异比较严重，这主要是由地区区位差异、经济发展不平衡、财政收入不均和不同政策导向等综合因素造成的，这里我们要强调财政学是一门交叉性综合社会学科：（1）对地区财政支出结构的差异分析仅从经济学视角考察是不全面的。目前理论模型和实证分析大多还停留在这一层面的研究，而针对造成支出差异的隐性因素（政策、法律、法规等等）贡献率的测算还是空白；（2）对于地区内部的差异分解与地区间差异比较分析同样重要。从优化区域财政支出结构角度来看，辖区内财政支出结构差异贡献率的分解更有意义，而目前研究大多仍然比较地区间或省际间的支出差异，因此选择合适的分解技术全面有效地刻画我国地方财政支出的差异才是关键环节。
第三，正确把握支出绩效方法和技术处理等问题。对上面的有关各种现代估计方法在财政支出效率应用的文献综述，我们可以发现几个问题：（1）指标体系的选取才是关键技术问题。DEA方法的主要步骤就是选取输入和输出的决策单元，即评价指标的选择。众多的研究基本上都是以经济指标（例如GDP等）来衡量财政支出效率，这就忽略了财政支出的公共性、社会性以及政策性，因此这些实证的结果略显片面，并且由于指标选择差异还造成了结论的不尽相同。（2）支出结构综合绩效分析不足。以上分析多是进行总量的分析，即使涉及到了主要支出项目的分类讨论，但支出的结构绩效突显不足，这种情况同样体现于省际和地区层面的支出绩效考察。（3）支出统计口径改变后的支出绩效分析亟需跟进。众所周知，2007年为与国际财政支出接轨杂志网，我国的财政支出按政府功能分类统计口径发生巨大变化，2007年之后基于新口径数据的综合绩效评价分析不足，因此对此研究是必不可少的，同时也是具有国际可比性的。
最终，要完整反映我国财政支出结构问题就必须从多角度、分时段以相应理论为背景进行全面考察、研究，因此对财政支出结构的剖析研究仅从经济学视角考察自然是不全面的，其政治性、社会性和公共性不容忽视，这就要一方面，利用当今西方的一些财政理论和经济理论，来指导我们财政支出结构的改革和优化；而另一方面，我们要真正重新挖掘我们国家一些优秀传统，不仅仅吸取国际比较后的一些先进思想，还要把我们自己原有因素、一些好的理念加进来，形成我国财政支出结构的福利分析框架，真正实现“有利于科学发展的财税制度”的顺利建设。
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摘要:在全球化、信息化和知识经济的大背景下,应从公共部门战略管理的视角来对我国政府采购的模式进行探讨。我国应采取集中采购与分散采购相结合模式的政府采购模式,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益结合起来。
关键词:战略管理;政府采购;采购模式;采购门槛
政府采购因其在社会的经济活动中规模庞大,对国民经济起着重要的调节作用,向来是政府调控宏观经济运行的一种重要手段。在全球化、信息化和知识经济的大背景下,我们很有必要从公共部门战略管理的视角来对我国政府采购的模式及其相关的内容进行探讨,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益有机地结合起来,探索出一种适合中国国情的政府采购模式。
一、政府采购与战略管理
政府采购制度最早形成于18世纪中叶,以美国1761年颁布的《联邦采购法》为标志,距今已经有200多年的历史。而我国政府采购的起源,根据财政部的说法,“其制度建设和试点推进的工作,应该论文是从1995年上海市对财政专项安排的设备购置,采用政府采购员的办法时开始的。”[1]242003年实施的《中华人民共和国政府采购法》将政府采购定义为:“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。[2]由于政府采购本身所具有采购资金来源的公共性,采购范围的广泛性,采购规模巨大,采购的政策性、非营利性和采购管理的公开性等特征,其操作效果如何,会对一个国家的整体经济状况和社会状况产生深远的影响。加之在经济全球化的背景下,为了增强国际竞争力,我国已向亚太经合组织承诺于2020年开放政府采购市场。加入世贸组织以后,作为一国在市场经济中最大买主的政府,其行为就不仅会对本国的经济产生影响,而且会影响到一个地区乃至全球的经济走向。因此非常有必要从一个动态的、全局的、长远的、持续的角度来看待我国的政府采购,而战略管理恰恰符合了这样的要求。战略管理这一概念最初来源于私营企业部门,美国学者安索夫(AlfredChandler)1962年发表专著《战略与结构》,成为现代企业战略管理理论的研究起点[3]12。此后,许多学者积极参与战略理论的研究,形成了各种不同的流派。国内著名学者周敬伟教授认为:“战略管理是组织确定其使命,根据组织外部环境和内部条件设定组织的战略目标,为保证目标的正确落实和实现进行谋划,并依靠组织内部能力将这种谋划和决策付诸实施,在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”[4]75公共部门的战略管理始于20世纪80年代,作为“新公共管理运动”的一个重要组成部分,强调组织与环境之间的相互作用,允许对环境进行考察,以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中认为公共部门战略管理具有如下基本特征:关注长期;将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;认识到战略管·65·理和计划并不是自行贯彻的;采取一种外部观点,强调不是去适应环境,而是期待和塑造组织的变迁。公共部门由于环境因素、交易因素、组织内部运作方式的不同,战略管理的作用与私营部门相比,更具有长远性和全局性的特点,因此就更有必要分析和指导政府采购这种涉及范围广、牵扯利益多、持续时间长的政府行为。
二、战略管理下的政府采购模式的探讨
(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织管理形式,根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。[2]由此可以看出,政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责,不允许单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部门上报采购计划,待采购计划被批准后由政府采购部门负责安排采购,采购项目结束后由使用单位进行验收,采购资金由财政部门直接向供应商、承包商支付[1]24。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应,减少采购的中间环节,提高政府采购资金的利用效率,便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部门上报采购预算计划,获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活,使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品,尤其是适用于紧急状态下的政府采购,但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式,是指一部分采购由一个部门统一负责,一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式,在大的方向上具有集中的趋势,是以公共投资为主,便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式,便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷,而是集它们的优势于一身,但其本质还是集中采购。
(二)战略管理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下,公共部门必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系,确定组织面临的环境和组织发展的长远目标,提高自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式,在公共部门的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略管理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级,认识到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的,在这个过程中需要多方面的努力,要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境,而是要积极地塑造组织的变迁,在变化的环境中拥有主动权,同时由于公共部门的特殊性,还要充分考虑到政治权威的影响。战略管理有一个基本性的要求即给组织正确的定位,以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上,既要给政府采购一个战略定位,使其能够最大程度地发挥公共财政的效益,更好地服务社会,同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境,用系统的方法审视环境变化与组织的长期情况。综上所述,分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求,因其没有统一的规划,采购单位分散,不能从战略上进行统一,但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合,以集中采购为主,分散采购为辅,是一种比较理想的采购模式,既能够从战略管理思维下进行操作,又符合我国的具体国情。在实际操作中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式,采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛,是指政府采购达到一定规模后,必须由政府进行统一招标采购的最低限额。在国际上,采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛,门槛高的分散采购的成分多一些,门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异,加之我国的政府采购还处在起步阶段,现行的政府采购法没有对采购门槛作统一的要求。但是从战略管理的角度来看,对采购门槛的设定十分重要,因为它关系到国家通过政府采购对宏观经济运行的调控程度。采购门槛的恰当设定,能使得国家通过对政府采购·66·肖伟公共部门战略管理视角下政府采购模式的探讨这一公共资金的支出,对整个社会经济运行达到“四两拨千斤”的效果,而且还能够从全局宏观的角度来对国民经济进行战略调控,增强国家在经济领域抵御国内外不确定因素的能力,实现国民经济又好又快地发展。另外,也应该从各个行业长期的发展状况来对采购门槛进行划分,对于国民经济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对国民经济的发展起着至关重要的行业,在设置采购门槛时应该区别对待,有所偏差。同样地在采购过程中,高价值、高风险的采购项目由采购部门专业化、技术精湛的采购人员进行操作会更加经济有效;低价值、低风险的常规采购,通常可以由采购单位自行操作,这样既保证了高价值、高风险商品的质量,又能够保证其他商品的采购速度和灵活性。其实,“采购门槛”的设定,在本质上是对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设定,在一定程度上体现着各级采购部门之间的权力界限,因此,从这个角度上来说,绝对的集中采购和绝对的分散采购都是不合适的。所以,恰当的采购门槛的设定,对于预防政府采购过程中的腐败和实现各级采购部门权力的划分,从而调动各个采购部门的积极性,实现公共财政的最大效益都有积极意义。
三、集中采购与分散采购相结合模式的优点
一般情况下,集中和分散相结合的采购模式,通常可以获得集中采购和分散采购的双重效益,集中采购有利于制定和实施统一的采购政策,培养更多技能精湛、知识全面的采购人员;分散采购则灵活性更高,采购速度更快。以战略管理的思维分析这两种相结合的采购模式,其意义更为长远,具体表现如下:1.相结合采购模式的建立,有利于完善当前的财政政策,有效地节约财政资金,提高了财政资金的使用效益。在我国现行的财政制度中,对建设性支出和对资金消费使用的监督管理尚无明确规定,而政府采购制度的实施正好弥补了这一缺陷。采购门槛的科学设定,对财政中建设性支出和消费性支出能够在不同模式下进行操作,使之各自得益。通过实施政府采购制度,财政部门从资金的分配到消费,实行全方位的监督,增加了政府采购的透明度,保证质量,降低了行政成本,提高了财政资金的使用效益。2.建立恰当的政府采购制度是国家加强宏观调控的政策工具,能够调节社会供求总量,实现社会总供给的平衡,并且能够调整产业结构和产品结构,促进经济的协调、均衡发展,保护民族工业,支持国有经济的发展。政府采购制度实质上是一种行之有效的国家调控经济的政策工具,不仅作用于微观的经济领域,调节部分商品和劳务的供给和需求,而且作用于整个社会的经济生活领域,进而实现政府的宏观调控目标。同时,针对近年来许多单位部门分散采购时的短期行为造成我国许多商品盲目进口,从而对我国的民族工业造成很大冲击的现实问题,以集中为主的结合采购模式,能够有效地改变这一局面,促进国家民族经济的发展。3.建立相结合的采购模式,有利于我国经济走向世界,进一步适应国际市场的需求,实现与国际接轨。我们和国际接轨的目的不是单纯地为了保护国内市场,更重要的是能够利用国际市场。我国已经加入了世界贸易组织,加快健全政府采购制度是我国经济融入世界贸易的迫切需要。政府在以集中采购为主的模式下,在采购的过程中能够协调统一,在以买方为主的对外经济中拥有较大的自,同时还能够激发国内企业和国外企业之间的竞争,从而促进国内企业的发展壮大,提高其竞争力,使之更好地融入世界经济之中。
[参考文献]
[1]宗熠.政府采购概论[M].成都:电子科技大学出版社,2007.
[2]中华人民共和国政府采购法[N].人民日报,2002-07-10(11).
[3]周敬伟.战略管理学前沿研究[J].合作经济与科技,2005(12):12-13.
[4]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
关键词:战略管理;政府采购;采购模式;采购门槛
政府采购因其在社会的经济活动中规模庞大,对国民经济起着重要的调节作用,向来是政府调控宏观经济运行的一种重要手段。在全球化、信息化和知识经济的大背景下,我们很有必要从公共部门战略管理的视角来对我国政府采购的模式及其相关的内容进行探讨,将政府采购公共财政的短期效益和长期效益有机地结合起来,探索出一种适合中国国情的政府采购模式。
一、政府采购与战略管理政府采购制度最早形成于18世纪中叶,以美国1761年颁布的《联邦采购法》为标志,距今已经有200多年的历史。而我国政府采购的起源,根据财政部的说法,“其制度建设和试点推进的工作,应该论文是从1995年上海市对财政专项安排的设备购置,采用政府采购员的办法时开始的。”[1]242003年实施的《中华人民共和国政府采购法》将政府采购定义为:“各级国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金购买依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。[2]由于政府采购本身所具有采购资金来源的公共性,采购范围的广泛性,采购规模巨大,采购的政策性、非营利性和采购管理的公开性等特征,其操作效果如何,会对一个国家的整体经济状况和社会状况产生深远的影响。加之在经济全球化的背景下,为了增强国际竞争力,我国已向亚太经合组织承诺于2020年开放政府采购市场。加入世贸组织以后,作为一国在市场经济中最大买主的政府,其行为就不仅会对本国的经济产生影响,而且会影响到一个地区乃至全球的经济走向。因此非常有必要从一个动态的、全局的、长远的、持续的角度来看待我国的政府采购,而战略管理恰恰符合了这样的要求。战略管理这一概念最初来源于私营企业部门,美国学者安索夫(AlfredChandler)1962年发表专著《战略与结构》,成为现代企业战略管理理论的研究起点[3]12。此后,许多学者积极参与战略理论的研究,形成了各种不同的流派。国内著名学者周敬伟教授认为:“战略管理是组织确定其使命,根据组织外部环境和内部条件设定组织的战略目标,为保证目标的正确落实和实现进行谋划,并依靠组织内部能力将这种谋划和决策付诸实施,在实施过程中进行控制的一个动态管理过程。”[4]75公共部门的战略管理始于20世纪80年代,作为“新公共管理运动”的一个重要组成部分,强调组织与环境之间的相互作用,允许对环境进行考察,以选择通过一定的付出可以获得最大利益的目标。波齐曼和斯特劳斯曼在《公共管理战略》一书中认为公共部门战略管理具有如下基本特征:关注长期;将长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级;认识到战略管·65·理和计划并不是自行贯彻的;采取一种外部观点,强调不是去适应环境,而是期待和塑造组织的变迁。公共部门由于环境因素、交易因素、组织内部运作方式的不同,战略管理的作用与私营部门相比,更具有长远性和全局性的特点,因此就更有必要分析和指导政府采购这种涉及范围广、牵扯利益多、持续时间长的政府行为。
二、战略管理下的政府采购模式的探讨(一)政府采购的一般模式政府采购的模式作为实施政府采购的组织管理形式,根据我国《政府采购法》第七条的规定:政府采购实行集中采购和分散采购相结合的原则,集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购项目确定。[2]由此可以看出,政府采购模式有集中采购、分散采购与两者相结合这三种。集中采购模式是指本级政府的采购均由一个专门从事采购的部门负责,不允许单位自行采购。其采购的过程为:使用单位向财政主管部门上报采购计划,待采购计划被批准后由政府采购部门负责安排采购,采购项目结束后由使用单位进行验收,采购资金由财政部门直接向供应商、承包商支付[1]24。实行集中采购有助于形成政府采购的规模效应,减少采购的中间环节,提高政府采购资金的利用效率,便于政府采购政策的实施和政府采购目标的实现。目前国际上采用集中采购的国家有美国、阿根廷等。分散采购模式是指各使用单位自行进行的政府采购的模式。其过程是由使用单位向财政部门上报采购预算计划,获得批准后由使用单位按政府采购的原则自行采购。分散采购最大的优点是灵活,使用单位可以根据自己的要求确定采购的物品,尤其是适用于紧急状态下的政府采购,但是它有很多的不足之处。国际上只有英国、日本等少数国家在一定程度上采用这种模式。集中采购与分散采购相结合模式,是指一部分采购由一个部门统一负责,一部分采购由各个需求单位自行负责的采购模式。现在越来越多的国家采用这种模式,在大的方向上具有集中的趋势,是以公共投资为主,便于避免重复建设造成的浪费;而一般的小规模政府消费品的采购则是以分散采购的方式,便于发挥其灵活性。这种模式不是对集中采购和分散采购的简单折衷,而是集它们的优势于一身,但其本质还是集中采购。(二)战略管理思维下的政府采购模式在全球化、信息化和知识经济的大背景下,公共部门必须以战略眼光思考自己的职能、角色、地位、组织结构和与社会的关系,确定组织面临的环境和组织发展的长远目标,提高自身竞争力。而政府采购作为公共组织与外界环境进行物质交换的一种重要方式,在公共部门的整个运作过程中起着举足轻重的作用。战略管理视角下的政府采购要求将政府采购的长期目标和近期目标整合成一个连贯的层级,认识到关于政府采购的战略计划不是自行贯彻的,在这个过程中需要多方面的努力,要有一种外部观点;对于政府采购不是被动地适应环境,而是要积极地塑造组织的变迁,在变化的环境中拥有主动权,同时由于公共部门的特殊性,还要充分考虑到政治权威的影响。战略管理有一个基本性的要求即给组织正确的定位,以面对未来日益增长的不确定性。具体到政府采购上,既要给政府采购一个战略定位,使其能够最大程度地发挥公共财政的效益,更好地服务社会,同时又要增强公共组织抵御社会不确定风险的能力。因此必须用战略的思维来考察政府采购的内外部环境,用系统的方法审视环境变化与组织的长期情况。综上所述,分散采购模式达不到政府采购战略思维的要求,因其没有统一的规划,采购单位分散,不能从战略上进行统一,但是完全集中的政府采购又不适合我国经济水平参差不齐、地区差异巨大的现实国情。因此采用集中采购与分散采购相结合,以集中采购为主,分散采购为辅,是一种比较理想的采购模式,既能够从战略管理思维下进行操作,又符合我国的具体国情。在实际操作中对于集中采购和分散采购相结合的这种模式,采购门槛的设定十分重要。所谓采购门槛,是指政府采购达到一定规模后,必须由政府进行统一招标采购的最低限额。在国际上,采用结合采购模式的国家根据各自的具体情况设定采购门槛,门槛高的分散采购的成分多一些,门槛低的集中采购的成分多一些。由于我国各地之间的财政状况及经济水平存在较大差异,加之我国的政府采购还处在起步阶段,现行的政府采购法没有对采购门槛作统一的要求。但是从战略管理的角度来看,对采购门槛的设定十分重要,因为它关系到国家通过政府采购对宏观经济运行的调控程度。采购门槛的恰当设定,能使得国家通过对政府采购·66·肖伟公共部门战略管理视角下政府采购模式的探讨这一公共资金的支出,对整个社会经济运行达到“四两拨千斤”的效果,而且还能够从全局宏观的角度来对国民经济进行战略调控,增强国家在经济领域抵御国内外不确定因素的能力,实现国民经济又好又快地发展。另外,也应该从各个行业长期的发展状况来对采购门槛进行划分,对于国民经济中新兴的、具有远大发展潜力的行业和对国民经济的发展起着至关重要的行业,在设置采购门槛时应该区别对待,有所偏差。同样地在采购过程中,高价值、高风险的采购项目由采购部门专业化、技术精湛的采购人员进行操作会更加经济有效;低价值、低风险的常规采购,通常可以由采购单位自行操作,这样既保证了高价值、高风险商品的质量,又能够保证其他商品的采购速度和灵活性。其实,“采购门槛”的设定,在本质上是对政府采购权力的划分。不同采购门槛的设定,在一定程度上体现着各级采购部门之间的权力界限,因此,从这个角度上来说,绝对的集中采购和绝对的分散采购都是不合适的。所以,恰当的采购门槛的设定,对于预防政府采购过程中的腐败和实现各级采购部门权力的划分,从而调动各个采购部门的积极性,实现公共财政的最大效益都有积极意义。
三、集中采购与分散采购相结合模式的优点一般情况下,集中和分散相结合的采购模式,通常可以获得集中采购和分散采购的双重效益,集中采购有利于制定和实施统一的采购政策,培养更多技能精湛、知识全面的采购人员;分散采购则灵活性更高,采购速度更快。以战略管理的思维分析这两种相结合的采购模式,其意义更为长远,具体表现如下:1.相结合采购模式的建立,有利于完善当前的财政政策,有效地节约财政资金,提高了财政资金的使用效益。在我国现行的财政制度中,对建设性支出和对资金消费使用的监督管理尚无明确规定,而政府采购制度的实施正好弥补了这一缺陷。采购门槛的科学设定,对财政中建设性支出和消费性支出能够在不同模式下进行操作,使之各自得益。通过实施政府采购制度,财政部门从资金的分配到消费,实行全方位的监督,增加了政府采购的透明度,保证质量,降低了行政成本,提高了财政资金的使用效益。2.建立恰当的政府采购制度是国家加强宏观调控的政策工具,能够调节社会供求总量,实现社会总供给的平衡,并且能够调整产业结构和产品结构,促进经济的协调、均衡发展,保护民族工业,支持国有经济的发展。政府采购制度实质上是一种行之有效的国家调控经济的政策工具,不仅作用于微观的经济领域,调节部分商品和劳务的供给和需求,而且作用于整个社会的经济生活领域,进而实现政府的宏观调控目标。同时,针对近年来许多单位部门分散采购时的短期行为造成我国许多商品盲目进口,从而对我国的民族工业造成很大冲击的现实问题,以集中为主的结合采购模式,能够有效地改变这一局面,促进国家民族经济的发展。3.建立相结合的采购模式,有利于我国经济走向世界,进一步适应国际市场的需求,实现与国际接轨。我们和国际接轨的目的不是单纯地为了保护国内市场,更重要的是能够利用国际市场。我国已经加入了世界贸易组织,加快健全政府采购制度是我国经济融入世界贸易的迫切需要。政府在以集中采购为主的模式下,在采购的过程中能够协调统一,在以买方为主的对外经济中拥有较大的自,同时还能够激发国内企业和国外企业之间的竞争,从而促进国内企业的发展壮大,提高其竞争力,使之更好地融入世界经济之中。
[参考文献]
[1]王亚星.中国政府采购的市场化运作[M].北京:红旗出版社,2003.
[2]中华人民共和国政府采购法[N].人民日报,2002-07-10(11).
[3]周敬伟.战略管理学前沿研究[J].合作经济与科技,2005(12):12-13.
[4]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2001.
论文摘要:在城乡二元经济社会结构条件下，中国财政对农业投资的目标与农户理性经济行为不兼容，财政支农政策传导机制不畅通，影响财政支农政策效果。为改善财政支农效果，必须优化财政对农业和农村的投入结构，改善农业和农村经济发展和人们生活的环境。
一、问题提出:财政对农业投资效益的反思
财政对农业投资在世界各国具有普遍性，其原因主要在于农业在国民经济中独特的地位、作用和农业生产的特殊性。政策目标主要包括稳定农业生产，保证粮食安全，保护生态环境，增加农民收入，促进社会公平等。财政支农政策目标体系内部各项目标之间关系较为复杂，既存在一致性，也存在矛盾性。优化财政支农政策，协调财政政策目标，对于提高财政支农绩效，促进“三农”问题解决和城乡和谐发展具有十分重大的理论和现实意义。
随着我国经济总量的增长，财政对农业的投人总量也逐年增长，但其占财政支出总量的比重却在降低。从绝对量来看，财政对农业投人从1978年的150. 66亿元增加到2006年的3172. 97亿元，增长了20. 1倍，而财政支农支出占财政支出的比重则从1978年的13. 43%下降到7. 85 % 。与此同时，从财政支农支出对农业产值、主要粮食产量和农民纯收人增加的各项目标和各项目标协调程度来看，效果均还有较大改善空间。
已有的关于财政支农绩效的实证研究都是检验财政支农支出总量和结构对农业产值、农民收入和主要粮食产量的影响。实际上，在市场经济条件下由于劳动力要素的流动、就业领域扩大和农民收人来源的多元化，应该用财政支农支出和农民收入的产业结构对农民第一产业收人和主要粮食产量等的影响来衡量。为此，利用1978一2007年财政支农资金总量和结构数据以及农民收人产业结构等数据，建立多元线性回归模型对农民第一产业收人和主要粮食产量作实证分析，以真实反应财政支农资金的绩效，揭示财政支农支出中的问题，尤其是通过分析财政支农政策的传导机制和微观主体行为模式对财政支农绩效的影响，为提高财政支农绩效提供理论支撑。
从影响农民第一产业收人的财政支出来看，财政支农支出每增加1亿元，农民第一产业收人增加0. 61亿元;农民第一产业收人占总收人比重每提高一个百分点，农民第一产业收入减少2615. 75亿元。主要粮食产量和财政收人对农民第一产业收人有显著影响，但主要粮食产量对农民第一产业收人的弹性系数很小为0. 035，即主要粮食产量增加1亿公斤，农民第一产业收人仅增加0. 035亿元。财政支农支出对滞后一期农民第一产业收人的弹性系数为0. 75，即财政支农支出每增加1亿元，农民下一年第一产业收人增加0. 75亿元。农民收人结构对农民第一产业收人没有显著性影响。
从影响主要粮食产量的财政支出因素来看，财政支农支出绝对额对主要粮食产量没有显著影响;农民第一产业收人比重提高对主要粮食产量有显著负面影响，即农民第一产业收人比重提高导致主要粮食产量大幅度减少。
从以上实证结果可以看出，财政支农支出能够在一定程度上增加农民第一产业收人，但对增加主要粮食产量的效果并不明显，农产品产量增加对农民第一产业收入增长的作用非常有限。财政支农效果有待改善，支农政策目标系统内容各子目标兼容性较差，主要体现在农民第一产业收人增加和主要粮食产量增加之间的关系不密切。
二、财政支农微观基础和政策传导机制
农户是农村的生产经营主体，是财政支农政策的微观基础和政策传导机制的重要组成部分，农户的生产经营行为对财政支农政策的反应模式直接影响财政支农资金运行的效果。研究我国特殊城乡二元经济社会结构背景下的农户行为目标、约束和模式是深人理解财政支农政策绩效的重要突破口。
从财政支农政策目标看，宏观上包括增加农产品产量，增加农民收人，缩小城乡差距，保护生态环境等。财政支农政策应该为农户经济行为提供稳定的、目标明确的、预期稳定的导向，要尽量减少政策目标间的冲突，增强协调性。在市场经济条件下，农户是农业和农村资源配置的主体，是财政支农政策落实的主体，其经济行为对财政支农政策的反应方式直接影响着政策的效果。
农户是我国农村经济的微观基础。受要素察赋结构等因素影响，小农经济是我国农村家庭经营的主要特征。改革开放以来，随着社会的发展，农民商品意识逐渐增强，家庭经济市场化程度不断提高，农户的非农化经营不断发展，甚至成为家庭的主要收人来源。但是，传统农业内部以家庭为单位、小规模、分散经营仍然是我国农村家庭经济的主要特征，所以，农户经营行为必然包含着传统农业中农户经济行为与整体经济市场化的矛盾，以致影响财政支农支出政策的效果。
在市场经济条件下，农户理性经济行为模式表现为在制度和要素约束下追求家庭收人最大化。在行为目标上，农户追求家庭收入最大化为主的效用最大化。家庭效用函数包括收人、稳定、尊重等，由于收人以外变量具有相对的稳定性，或者是收人的函数，追求收入增加成为农户的主要经济行为目标。在约束条件上，包括外在于家庭的政治、经济、文化因素，社会保障、要素流动、产权保护等制度和家庭可支配的资金、劳动力、技术、土地等实体要素。行为模式是在服从市场经济逻辑的条件下，适应、利用外部条件，合理配置家庭资源，实现家庭效用(主要是经济收人)最大化。
作为传统农户经济行为最为重要的外部条件—城乡二元经济社会结构，从公共财政角度看，具体表现为，城乡二元的公共品和基础设施供给制度和机制，包括文化、教育、卫生医疗、社会保障、法律制度等农村公共服务和生产生活用的基础设施严重不足，这直接约束了农户的经济行为，导致独特的经济行为模式，影响财政支农政策的效果，具体体现在:
第一，财政支农的宏观目标与农户经济行为的微观目标不兼容，是财政支农效果不好的重要原因。从农户家庭效用函数与财政支农目标的关系来看，农户收人最大化目标与财政支农目标是兼容的，即财政支农增加农民收入的目标能够通过农户追求家庭收人增加目标的行为得到实现。但农民增收目标与农产品供给增加目标存在不协调。受政府农业投人等政策影响，我国农业内部农户的农业生产方式仍然是以传统手段为主，这导致农业、工商业和农业内部不同生产领域较大的比较经济效益差别，导致农业生产行为的扭曲。在农户经济活动中，农业、非农业构成其经济活动集。增加粮食产量是增加农户收人途径之一，但从事工商业活动的要素收益率远远超过传统农业，且风险较低，包括种植业、养殖业和加工业在内的传统农业内部，传统种植业收益率最低，包括粮食作物、经济作物、饲料作物在内的种植业中，传统粮食作物经济效益又最低。因此，从追求经济效益目标出发，传统农业中的农户在要素约束允许的条件下将偏离增加农产品供给的目标，这导致农户增加收人目标与增加粮食产量的财政支农政策目标不兼容和冲突。
第二，增加收人和农产品供给增加目标的经济执行主体错位。农户要素察赋与其经济行为的产业、行业选择密切相关，不同经济领域对主体要素数量和质量要求不同，理性的农户都根据家庭要素察赋选择综合收益率高的经济领域。一般地，资金充足，文化水平高，经营管理能力强的农户选择要素收益率高的工商业为其主要经济活动;资金实力弱，文化水平较低，经营管理能力差的农户被迫选择收益率低、经营风险较小的传统农业，尤其是传统粮食种植业。前者有利于收人增加，不利于农产品供给增加;后者有利于农产品供给增加，但不利于收人增加。因此，财政支农增加农产品供给和增加农民收人的目标实现主体分离，影响目标的实现。
突破传统农业生产方式下财政支农目标和农户经济目标冲突的出路在于农业现代化。现代农业采取新的、高效率生产方式，生产高附加值的、高收人需求弹性的农产品，农业劳动生产率和收益率高，能够实现农产品供给增加、农民收入增加和农业生态环境改善的和谐统一，即既有利于财政支农目标达到，也有利于农户收人增加和家庭效用增加，使财政政策有坚实的微观主体基础，政策传导机制顺畅。
第三，财政农业投资与农业现代化要求错位，不利于传统的农业现代化。从传统农业向现代农业转化要求劳动者知识技能、生产工具、生产对象、生产方式等诸要素整体协调和层次的提升，任何一个方面的落后都将制约农业现代化进程。从农业生产的要素构成来看，劳动力、土地、劳动工具、农产品品种、基础设施、技术等要素的有机协调，才能有利于农产品的产量增加，以及其质量和效益的提高。农户从农产品产出增加到收人增加之间还必须经受市场的考验，即完成从农产品的生产、运输到销售，或者从生产、加工、运输到销售的全过程。事实上，在城乡二元经济结构条件下的传统农业经济内部，传统种植技术不能适应农产品新品种的要求，气候等自然条件受控性差，农业自然风险大;农产品市场体系和制度不完善，农业经营市场风险大等制约着农业经济效益的提高。要提高农业经济效益，实现农产品产量增加和农民收人增加的统一，财政必须有所作为，如通过对农业基础设施投资，整治土地，改良土壤，改变农业生产对自然条件的被动服从局面，降低农业生产的自然风险，改善农业生产条件;增加农业科研投人，提高农业技术水平，增强适应市场需求的能力;研究开发、推广先进适用机械设备，提高农业生产效率;对农民进行人力资本投资，提高农民的文化技术水平;完善市场体系和市场制度，降低农产品交易成本和市场风险等等。以上措施的综合配套是提高农业经济效益、实现传统农业现代化的根本途径。
政府作用的有效发挥是农业走出传统农业困境的重要前提。农村公共品供给不足不仅影响农民劳动生产率的提高、收人的增加，也影响农民生活质量的提高和福利的改善。
由此可见，一定规模的财政农业投资和投资结构的合理化是改善农业生产条件，提高农业劳动生产率，促进农产品产量增加、质量提高和农业经济效益提高的重要条件，是实现传统农业现代化，缩小农业与现代工商业之间、城乡之间的差距，构建和谐经济社会关系的基础。
三、提高财政对农业投入效益的对策
理论上，要提高财政对农业投入的绩效必须使财政投人方式与农户理性经济行为相协调，财政支农目标与农户经济行为目标相兼容，促使农户增加对农业的投人，提高要素的配置效率。事实上，我国财政对农业投入与农户经济投入的互补性较差，不能产生协同效应，这是财政农业投人绩效不理想的根本原因。提高财政支农绩效必须改变不合理的财政支农投人规模、结构和机制，使财政支农投人能够适应、引导农户经济行为，促使农民收人增加、农产品供给增加、农村经济发展、农业现代化和农村生态改善。
第一，增加财政支农的资金投人力度。财政支农资金总量投人增加是结构优化的前提，只有在投人总量增加的前提下，投人结构才能得到有效的调整和优化。根据发达国家的农业发展规律，当一个国家进入工业化社会，农业投资比较率这一指标值应该接近1。可是，我国的这一指标值还不到0. 2。当前，我国已经开始进人工业“反哺”农业，城市带动乡村的发展阶段，应该通过完善财政支农制度，强化财政支农政策执行，确保财政支农资金的增长速度不低于经常性财政支出增长速度，逐步提高财政投资比较率和财政支农资金在财政支出中的比重，改善农村基础设施条件，提高农村公共服务的供给水平，改变农村公共品供给严重短缺的局面。这是从根本上改造传统农业、提高农业生产能力、增强农产品供给能力、增加农民收人的重要前提。
关键词 义务教育公共支出绩效评价 理论 实践
中图分类号：F272.5 文献标识码：A
一、义务教育公共支出的理论综述
随着国外“政府再造运动”及其政府绩效评价理论引入到我国，国内掀起了政府绩效评价以及公共支出管理的热潮。教育公共支出，由于其对国家发展的战略重要性以及实践中的诸多问题，成为很多学者研究的一个热点。主要有以下几种理论：
（一）财政支出绩效评价理论。
马国贤（2005）提出政府绩效评价的理论基础为：政府花钱买服务理论”、“公共委托―理论”、“目标―结果导向管理理论”、“为顾客服务理论”等。该理论从新公共管理学、公共财政学、制度经济学等角度对政府公共支出的绩效评价进行比较全面地理论论证，使国内的公共支出绩效评价理论得到系统性地整合。另外有一些学者从教育的公共产品属性的角度阐述教育公共支出的必要性。
从公共支出绩效评价的目标和原则来看，上海财经大学公共政策研究中心（2005）认为，绩效的主要内容是“三E”，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。吕炜（2006）认为公共教育支出绩效考评制度的目标是3E：经济（经济:表示投入最小化产出最大化）、效率（边际要素产生的边际产出最大化）和效益（产出最终的结果对实现组织目标的影响程度）。陈工，袁星候（2007）提出财政支出的基本目标是追求财政资金使用的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）和公平性（Equity），通过财政分配活动实现“4E”目标，就可以全面综合地反映财政支出的绩效状况。
从绩效评价关注的环节看，上海财经大学公共政策研究中心（2005）认为政府绩效评估是结果导向型的，与过程管理不同，它将重点放在目标的设定和评价上，而将管理过程委托给部门、单位等。刘旭涛（2003）认为政府绩效评估不仅仅要关注结果，还要关注过程；绩效评估的考核功能只是其初级阶段，诊断、分析和改进功能是其今后要强调和发展的方向。陈明选（2006）认为学校财政支出绩效评价不能仅仅关注教育投入的产出和结果,必须从输入、过程与产出的全过程来评价绩效。
从教育公共支出绩效评价的层次和指标体系设计来看，王敏（2005）提出以财政教育资金运行中涉及到的主体为标准，可分为各级财政部门的绩效、各级教育主管部门的绩效、各级各类学校的绩效和监管部门的绩效。马培祥（2005）提出义务教育绩效指标的设计应从五个角度来把握：一是教育资金在学校是否有效利用，二是对学校教学成果的考察，三是学校综合发展的指标，四是对学校自我发展能力的考察，五是教育资源配置是否有效，按以上思路，义务教育公共支出绩效评价指标可以从微观绩效指标和宏观绩效监控指标两个方面设定。吕炜（2006）提出教育公共支出绩效考评制度就是要考察公共教育支出的执行过程以及结果,并检验教育资金综合满足多个层面标准的情况，结合“三 E原则”，可以从资源配置、财政支出和支出管理三个维度构建公共教育支出绩效考评制度。王健，施伟国（2006）提出从学校财力资源投入方向、学校财力资源利用效率、学校财力资源产出结果和学校发展潜力四个模块来组成义务教育公共支出绩效评价指标体系；其中，财政投入方向方面的指标主要是要考察学校财政投入的价值取向；过程管理方面的指标则侧重考察学校的管理能力和水平（预示着学校发展能力）；实际结果是评估学校财政支出的效率和效果；发展潜能是评估学校当前的财政支出对学校今后发展的贡献。任晓辉（2008）指出义务教育绩效评价有两个不同层次：一是财政部门对教育部门的评价，二是教育部门对具体学校的评价；指标的设计可以从投入、产出、教育发展能力三个方面进行。
关于指标设计的原则，陈明选（2006）认为必须遵循经济性、效率性与有效性的统一,完整性与导向性相结合,有形绩效与无形绩效并重,当前绩效与未来绩效并重等原则。刘国永（2007）认为指标体系的设计必须以一定的价值取向为指导，必须在明确的职能的前提下展开，要遵循客观性原则、统一性原则、间接性原则。王健，施伟国（2006）认为中小学教育绩效评价指标设计要注意以下几点:必须体现发展性评价理念并能促进学校发展；必须处理好定性与定量的关系，量化的评价存在很多缺陷，因而要同时使用定性评价指标和定量评价指标；必须正确处理全面与精简、可行的关系。
（二） 关于教育公共支出绩效评价的国际比较。
邵巍巍，邵洪宇（2007）介绍了国外的高等教育拨款的形式大致分为教学和科研拨款两块，大部分国家都在科研拨款方面使用绩效指标，美国和英国是典型的科研绩效导向拨款，即高水平科研的高校能得到更多拨款，这种拨款是典型的产出导向型拨款。而英国的教学拨款是投入导向型拨款，绩效结果并不作为拨款的标准。严吉菲（2007）介绍了加拿大阿尔伯塔省和美国田纳西州绩效拨款的评估机制，并结合我国国情分析了如何构建适合我国绩效拨款的指标体系、核心指标、指标类型、指标权重、指标制定方式以及指标稳定性。王莉华（2008）详细介绍了美国田纳西州和南卡罗来纳州的高等教育绩效拨款的运行情况和指标设计，并对这两州的高校绩效拨款制度进行了比较。张玉龙等（2006）介绍了美国和日本的公共教育支出绩效评价制度。美国和澳大利亚在理论和实践中都比较早地建立了相对完善的体系，它们的特点是先设定公共支出应实现的绩效目标，从过程入手，对公共支出的每一个环节进行绩效考评和监督，其所有的环节、步骤都是以考察绩效目标或绩效结果是否实现为行为导向。日本于20世纪90年代尝试建立自己的公共教育支出绩效考评制度体系。1991年将大学的评估以法律形式固定，同时，将考评的重点由高校内部考评转向外部的绩效评估。并逐步以考评结果为依据，分配公共教育资源。改革后的日本高等教育公共支出分为两种方式，一种是统一分配,也称为定量分配；另一种是按照业绩进行的差额分配方式。
（三） 关于财政教育支出绩效评价的实证研究。
恩施自治州财政局课题组（2005）对恩施自治州义务教育绩效评价进行了实证分析。评价的目的主要有两个：一是对财政基础教育投入总量和支出结构进行评价，分析考核恩施州基础教育财政支出规模和结构是否符合本地社会经济和基础教育发展的实际；二是对基础教育财政支出效益进行评价。课题组从指标库中选取了28个计量指标进行实证分析，得出恩施州基础教育投入不足，结构不合理，资金使用效果有待加强的结论。该课题分析了当地的基础教育公共支出存在的问题并提出了建议。马培祥（2005）以天津市为例分析了义务教育经费支出绩效评价的意义，指出：教育投入与教育事业发展的需要相比还有不小差距，教育资源的配置不合理，教育经费使用效率不高，管理环节存在漏洞。刘国永，马国贤（2008）探讨和分析了我国2005年试点地区（江苏无锡市、河南郑州市、宁夏银川市,上述均包括市和所属县、乡学校，此外,还确定甘肃庄浪县(国家级贫困县)作为贫困地区代表）的义务教育绩效评价的运行情况。结合我国实际,从基本情况（含教育条件)、教育投入（包括客车、在校生、教师、教育经费等)和产出（毛入学率、教学质量、 毕业生、 素质教育、 社会综合评价等 ) 3个方面设计了一套指标体系进行实证分析，结论是：我国政府对义务教育是比较重视的，我国义务教育的质量地区差异过大，中西部地区的教育资源过度集中在重点学校，忽视了农村中小学的质量问题；绩效评价改善义务教育管理的作用有效。任晓辉（2008）基于三次试点绩效评价的实践(2005 “三市一县”，2006年江苏全省和2007年上海浦东新区的试点绩效评价)探讨了评价结果所揭示的共性问题，即教育质量与生均投入不存在显著相关性，义务教育的地区和校际差距大于城乡差距，教师超编和缺编并存，并分析了不同的经济发达地区和经济部发达地区的特征表现。李志勇，楚昕（2008）采用上海财经大学课题组的研究成果，选择了经济性指标、效率性指标和实效性指标为分类指标，选取2004年我国东部沿海七省市（北京、天津、河北、辽宁、山东、江苏、上海）初等教育支出数据进行研究。文章的分析结果显示，我国的初等教育发展具有不平衡性，这种不平衡性在东部地区内部也有一定的表现，但总体上不明显；提高初等教育服务水平，重在对财政资金使用进行科学、有效的管理。
（四）国外关于义务教育公共支出的研究。
国外学者很早对财政教育支出绩效评价进行了研究和探索。早在1955年，美国货币经济学派代表人物密尔顿・弗里德曼在《政府在教育中的作用》中，提出了教育券理论。他认为可以通过发放教育券来保持对教育的投入，同时把竞争机制引入教育体系，在“教育券”流动中实现优胜劣汰，遏制教育中的垄断和，提高教育经费的使用效率。“教育券”理论蕴涵了一定的财政教育支出绩效评价思想。随着财政支出绩效评价制度在各国的确立，财政支出的绩效评价体系也日趋完善。伦敦经济学院的努托尔（D.DUTTALL，1992）指出，绩效指标“能反映一个教育组织的绩效或行为，能够为决策提供信息。”，他还强调并不是所有的教育统计数字都是绩效指标，能成为绩效指标的教育统计数据要“反映教育事业的关键方面，而且必须提供参照，以便做出判断”,其思想对后来研究者产生了很大影响。（Cave,1992）指出绩效指标体系还是尽量用“序数性的”、“基数性的”、“绝对值的”、“相对值的”，对教育机构的活动及性质做出权威性的测量。Galianient.al（2001）发现，在阿根廷，随着教育服务从中央政府下放到省级政府，公立中学学生的成绩显著提高，公立中学学生的成绩与省级政府财政赤字负相关。
二、我国义务教育公共支出绩效评价的实践
（一）我国义务教育公共支出绩效评价的实践。
我国义务教育公共支出绩效评价的实践开始于二十世纪末，起步相对较晚，发展面也不是很广。
1990年，为加强文教的行政财务管理，提高资金使用效益，财政部制定了《文教行政财务管理和经费使用效益考核办法》。这是我国第一个关于教育方面资金使用的规范性文件。1995年，湖北省财政厅按照建立效益财政的思路和财政部关于进一步深化文教行政财务改革意见，制定了《 湖北省教育经费使用效果综合考核试行办法》。考核对象主要是基础教育领域的中小学校，其主要内容包括教师工资兑现、定员定额管理、专项经费管理、收入管理、教育费附加管理、中小学校舍建设、勤工俭学和财务监督等8个方面。
1998年，根据《事业单位财务规则》和《行政单位财务规则》，财政部对原《办法》进行了修订，新办法的主要内容：一是明确了考核目的、原则、对象和级次；二是制定了考核指标体系，分为综合考核指标（12项）、单项考核指标（47项）两大类，其中单项考核指标又分为经济效益指标和社会效益指标；三是规定采用百分制量化，并结合因素分析法、结构分析法和差额分析法进行分析计算。
2001年，湖北省财政厅根据财政部的统一部署，率先在恩施自治州选择了恩施高中等5个单位进行财政支出绩效评价试点工作。随后，财政部和湖北省财政厅派员对试点工作进行了全过程的跟踪调研，认为恩施州在试点工作中，已建立起较为有效的评价工作组织体系、探索出了一套较为合理的工作流程、制定了财政教育支出等9套评价指标体系、初步建立了财政支出绩效评价的有关制度，为今后全面开展财政支出绩效评价工作奠定了基础，并向全国推广。
2003年,财政部为了进一步深化财政支出改革,提高教科文事业专项资金的使用效益和管理水平,制订了中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法,指导各地区如何逐步开展本地区的教育项目绩效考评工作。
2004广东省财政厅和省人大财经委专门对广东省16个市的山区老区2000所小学的6亿元改造专项资金进行了绩效评价。广东省财政厅成立了专门的评价机构，联同省人大财经委抽查了个7市14个县的39所小学。现场查核资金使用、项目建设等帐目，实地察看改造小学的情况，为财政教育专项资金的绩效评价总结了经验。
2005年，我国启动义务教育财政支出绩效评价试点研究，参与试点的地区有：江苏、无锡市、河南郑州市、宁夏银川市，上述均包括市和所属县、乡学校。此外，还确定甘肃庄浪县（国家级贫困县）作为贫困地区代表。
2005――2007年，上海财经大学中国教育支出绩效评价中心课题组先后开展了三次较大区域范围的试点评价工作，即“三市一县”试点（江苏无锡市、河南郑州市、宁夏银川市、甘肃庄浪县）、江苏全省和上海浦东新区的试点评价。
三、我国义务教育公共支出绩效评价体系存在的问题
从理论和实践的情况看，我国义务教育绩效评价存在的主要问题是：
（一）缺乏明确的义务教育绩效评价目标。
国内虽然有很多学者对义务教育公共支出绩效评价进行研究，但是在研究中，往往没有很明确地提出义务教育绩效评价的目标；有些虽然有所提及，但并没有对此进行清楚的解释。在绩效评价过程中，绩效目标的确定是实施绩效评价的第一步，是非常基础和关键的，没有明确的绩效目标会导致绩效指标体系的设计失去方向，得出的绩效评价结果缺乏针对性和有效性。
（二）缺乏公平指标。
国内学者在研究义务教育公共支出绩效评价时，往往采用3E原则，即经济行、效率性和效益性，对于义务教育公共支出的公平性研究很少，在指标体系设计中，也很少看到这样的指标。义务教育这一公共产品的具有覆盖广，外部行强的特点，它对公平性有较高的要求，另外，由于历史原因，我国义务教育支出的公平性已经到了必须要引起重视的阶段。所以研究义务教育公共支出的公平性必须要考虑。当然，如何对公平性进行绩效评价是研究的难点，还需要更多的研究者进行破解。
（三）绩效评价的结果没有得到有效应用。
实践中的义务教育公共支出绩效评价实践重视绩效评价的过程，但对于绩效评价的结果应用非常有限。本来绩效评价的目的是通过绩效评价来找出问题，从而更好地解决问题，现在问题找出来了，但是结果却得不到应用，这就意味着绩效评价的目标无法得到实现，绩效评价的作用无法得到发挥。
（四）缺乏统一的义务教育公共支出绩效评价体系。
国内有不少研究者对义务教育绩效评价体系进行了研究，也设计了很多种义务教育绩效评价体系；实践中，国内不少地方实行了义务教育绩效评价的试点，绩效评价的体系也都各异。这说明了义务教育绩效评价体系还不完善，理论出现百家争鸣的好现象。但是要推广义务教育公共支出绩效评价制度，没有统一的绩效评价体系就会缺少权威性，各地区各自设计体系不仅造成了指标设计的重复工作，还造成了各地区结果的可比性。
（五）义务教育公共支出绩效评价的覆盖面不够广。
虽然我国从2001年开始就进行了义务教育公共支出绩效评价的试点，试点范围得到扩大，积累的经验也逐渐丰富，但是实施这一制度的范围仍然不够广，很多省份还没有开展这一工作，更没有把它当成常规性的工作来开展。
（六）义务教育公共支出绩效评价的制度不够完善。
我国自从引入公共支出绩效评价管理的理念以来，实践中相关的法律制度在不断地进行建设，特别是文教领域，但是法律制度仍显得不够完善。绩效评价是一个系统工程，不仅需要科学的指标体系，还需要完善的法律体系作为依据和支撑，需要有责任明确的相关机构来组织和实施这项制度。我国的义务教育财政支出绩效评价制度还有许多地方需要完善。
（作者单位：浙江广播电视大学经济管理学院）
注释：
裴苏英.构建财政基础教育支出绩效评价体系的探索.东北财经大学硕士学位论文,2005年12月
杨柳.中国财政教育支出绩效评价体系研究.暨南大学硕士学位论文，2006年5月.
参考文献：
[1]马国贤. 政府绩效管理. 复旦大学出版社，2005.
[2]范柏乃. 政府绩效评估理论与实务.人民出版社，2005.
[3]丛树海. 公共支出评价.经济科学出版社，2006.
[4]姜异康，唐铁汉. 政府绩效管理的理论与实践. 国家行政学院出版社，2007.
[5]李祥云. 我国财政体制变迁中的义务教育财政制度改革. 北京大学出版社，2008.
当前我国公共管理的价值观念大多是从西方引进的。这样的价值观多有某种“主义”的特点，“主义”之争在中国成为一个重要的话题。目前在中国语境中的“新左派”、“老左派”和自由主义、社会民主主义与其在西方语境中大为不同，但在“主义”基础上提出的问题有一定的相似性。
目前西方对政府的研究有两种思潮：民主社会主义从政府的职能出发，倾向于建立福利国家；自由主义则从政府权力的授予来考察，倾向于建立守夜人式的国家。这两种思潮形成于20世纪，然其渊源可以追溯到17世纪的重商主义和重农主义。论文百事通民主社会主义主张国家提供更多的福利，扩大国家责任，但并不认为国家权力是无限的，可以不受限。而自由主义由于害怕个人权利受到侵犯，主张缩小国家权力，但这并不等于说不要国家干预。所以，民主社会主义和自由主义的对立不是绝对的，二者产生矛盾的前提是：国家的责权对应。
中国现在不是自由放任太多，也不是国家福利太多，因此我们不是既不要自由放任又不要国家福利的问题，而是恰恰相反，既要更多的自由放任又要更多的国家福利。在我们国家的现实生存环境中，不仅自由主义和社会民主主义有其基本的价值重合，而且古典自由主义和古典社会民主主义也有明显的价值重合。其价值重合主要在于公民权利、自由与程序正义。
二、对当前中国传统地方治理研究的思考
就传统中国而言，乡村社会既不是被租佃制严重分裂的两极社会，也不是和谐自治的内聚性小共同体，而是大共同体本位的“伪个人主义”社会。与其他文明传统相比，传统中国的小共同体性更弱，但这并非因为个性发达，而是因大共同体的属性所致。它与法家或“儒表法里”的传统相连，形成一系列“伪现代化”现象。小共同体本位的西方传统社会在现代化起步时曾经过“公民与王权的联盟”，而中国的现代化则可能要以“公民与小共同体的联盟”为中介。
传统社会的反近代化机制无疑有儒家色彩的一面，即大共同体与小共同体都抑制个性，父权制家族桎梏与专制国家桎梏都阻碍着自由交换、竞争与市场关系的发展，阻碍着民主、人权与公民社会的形成。但这种反近代化机制更具有非儒家色彩（或曰法家色彩）的一面，即“大共同体”不仅抑制个性，而且抑制小共同体；不仅压抑着市场导向的个人进取精神，而且压抑了市场导向的集体进取精神。古代中国政治中枢所在的北方地区宗族关系远不如南方尤其东南一带发达，因此公民社会的发育比南方更为困难，
现在对中国传统地方治理的研究有一种套路，认为中国传统的地方治理有以下五个特点：国权不下县（县以下是自治）；县下皆宗族；宗族皆自治；自治靠伦理；自治靠乡绅。这些特点可以归总为：县下无吏皆自治。最早提出传统中国国权不下县的是韦伯。他认为，中国的儒教不可能导致现代化，因为它是非理性的，而现代化在某种意义上就是理性化。传统中国社会的治理凭借的就是这种非理性的“卡里斯马”型权威。
三、中国地方治理结构的历史与转型
1.县下无吏并非自古就有。
中国自古以来并不是县下无吏的。古代乡吏是政府养的一些官员，用以为国家治理社会；乡役是政府强行指定一些人为国家治理服务。隋唐之后出现乡绅。考察历史可知，隋唐之前乡村治理是以乡吏为主的；隋唐之后则由乡役和乡绅共同治理。靠乡役治理，存在治理者的积极性问题；而靠乡绅治理，其本身存在两面性的问题。总之，在隋唐之后的这种制度比较乡吏治理，自治较专治浓重得多。
2.乡役、乡绅治理地方是专制而非自治的表现。
首先，地方由乡役治理并不等于存在地方自治，相反，恰恰是专制的反映。因为乡役是被政府依靠手中掌握的权力强制为政府办差的。其次，乡绅也非地方自治的体现者。乡绅是在隋唐以后伴随科举制度的完备而兴起的，其人员构成主要来自：候补官吏，丁忧、守制、退休致仕的官员等。乡绅可以享受由国家给予的待遇：优免权（明代以后这种优免权更加扩大）。乡绅是地方上实际的权势阶层，他们虽不具有儒家狭隘的忠君观念，但其对中央政府更确切的说是当权的中央政府，有很大的依赖，尤其是在政府更替时其随风倒的本性更是暴露无遗，明末清初时乡绅表露出来的明显的投机行为可为佐证。虽然隋唐宋以后，在庶民中出现了宗族组织，但其往往不是由血缘而是按政治等级制度（由本族中功名最大的人来主持）组织起来的。所以，从根本上说，乡绅不能作为地方自治的体现者，他和乡役同样是传统专制的产物。
3.中国地方治理的两难现象。
相比西方国家，中国历史上缺少一种村社传统，这就产生了中国地方治理的两难现象：豪强与酷吏。豪强代表了地方势力，基于“兔子不吃窝边草”的考虑，他们竭力维护地方利益。而中央为了加强对地方的控制，派出自己的人马-“酷吏”（司马迁语）治理地方。科举制度和与其并行的回避制度、轮换制度容易使地方官产生短期行为，唯中央命是从，完全没有对地方负责的观念。
清末废除了科举制度，与之相伴而生的回避制度也随之消亡。民国期间又推行委派制度，这使得地方治理方式发生了转变。1949年建国后，新解放区的干部多来自外地，于是形成了事实上的回避制度，这一时期的地方治理兼有豪强和酷吏的弊端。期间，回避制度受到很大冲击，很多地区都实行了干部本土化，形成了地方上复杂的人事关系，导致了地方豪强的产生。为避免这种情况，政府又从历史上寻求解决方案，重新恢复了回避制度，但这又强化了地方官员的短期行为，容易使他们滋生酷吏心态。
纵观中国历史，地方治理是一种集权的思路，既没有福利国家的传统，也没有地方自治的传统。所以，我们不能套用西方的理论，必须寻求一种新的治理方式，跳出社会民主主义和自由主义的套路，摆脱在豪强和酷吏之间摇摆的困境，实行治道变革，建立与中国现代化相适应的政治文明。
之后，与会学者就此进行了热烈的讨论。部分学者的讨论如下：
之一：治道应该分两层来讨论。中国的互制分两层：中上层和基层。如果把乡村一级说成专治的话，其假设在于：乡绅只忠于官方，而不注重地方百姓的福利。互制的机制在以前是存在的，到宋明，中上层官员选择机制必然使其忠于皇权，但他们也可用“四书五经”来制约皇权，或利用皇权之间的机制来制约皇权。如海瑞。中国的互制是有的，只是与西方不同。因此讨论应注意两个问题：1.分上下两层；2.专治和互制。
之二：为什么中国的治道两千多年未改变，也难以改变？有几点需要考虑：1.理论问题。中国到现在几乎是互利主义的政治。关于中国治道的考量，既要接受西方的理论，又要自己的创新。为什么西方的理论不适于解释中国的治道？一是人治基础在于人与人不平等的制度；二是与之相对应的法治基础是宗教。思想观念由上帝面前人人平等发展到自然状态下人与人的平等，制度也由神法、自然之法发展到法律，使之成为高于一切的东西。无论是福利主义的政治，还是自由主义的政治，其基础都是法制的。而中国自始至终都是人治。2.中国人治传统可以追溯到夏朝或更早，这样的传统仍在继续。而当今国人未曾从物理学、心理学等理论上予以更深的挖掘。其原因就在于习惯：记忆习惯；理解习惯（包括行为、操作）；创新习惯（包括思考、提问）。人治的潜在习惯渗透到每个人的行为、思考之中。正因为如此，我们不可能摆脱传统，这样的习惯可以是文人或历史学家去延续。而新的治道更无从照搬西方的理论，必须有待各位同仁的努力。新晨
[论文摘要]：在中国加速城市化时期，国际化城市空间同时出现蔓延与极化两种发展趋向。政府主导的单一功能区开发与交通基础设施建设构成了城市化与郊区化的先导力量，市场主导的房地产以及大型项目填充了交通道路之间的剩余空间，造就了土地空间蛙跳式开发与低效率利用，导致了城市蔓延。同时，国际化城市集中了周边经济区域人力资本含量最高的服务行业，并把其聚集到交通基础设施与公共服务条件较好的中心城区。中心城区集聚了大量的财富、物质资本与人力资本，它试图通过城市空间极化的方式融入全球性流动空间。这样，在城市化与郊区化并行的条件下，中国国际化城市空间变化兼具有工业化与后工业化城市空间变化特征：一方面，中心城区不断地集聚财富、科技与人力资本，保持着繁华繁荣；另一方面，郊区在不断向外围猛烈发展。蔓延与极化是城市空间扩张缺乏制度性结构支撑造成的空间失序现象，两者是同一个实质问题的两个外在表现而已。限制国际化城市空间扩张速度，分解拥挤成一个团块的城市空间，构建大集中、小分散与相对均衡的城市空间布局，是提高城市能级与向全球城市发展的必要条件。
自20世纪末以来，中国开始步入城市化加速时期，中国的经济发展也进入以城市为轴心的阶段。中国的城市发展已经不再停留在农村人口向城市转移的层次上，而是向着更高的“全球城市”方向发展。由于“全球城市”(如纽约、伦敦、东京)是全球经济管理中心与控制中心，是协调全球经济生产的重要节点与专业化服务生产基地，所以国内许多城市都以此为发展目标，特别是在中国区域性城市体系中居于首位的城市(即“首位城市”)如上海、北京、广州等都制定了国际化战略，试图通过站在中国经济与国际经济的连结通道上发展城市经济，在城市竞争之中获得优先发展，取得优势地位。这样一来，以“全球城市”为发展目标，同时其经济与社会不断向国际化方向发展的中国“国际化城市”(如上海、北京、广州市等)在地区性“首位城市”作用与国际化目标的双重驱动下，其发展空间就发生了较大变化。然而，中国“国际化城市”的发展与“全球城市”在城市空间均衡化方面的发展趋势是大不相同的。中国“国际化城市”的空间变化兼具有工业化与后工业化城市空间的特征：一方面，中心城区不断地集聚财富、科技与人力资本，保持着繁华繁荣，成为增长极；另一方面，郊区也在不断向外围拓展，造成了城市蔓延，最终使城市产生圈层式城市空间结构。而城市空间无论是蔓延还是极化，都不利于城市居民的居住、工作、交通与游憩，不利于城市经济与社会可持续发展。
一、中国国际化城市空间蔓延
“城市蔓延(无论是城市的蔓延还是郊区的蔓延)是城市化的一种形式，它的特征是跳跃式开发、商业走廊、低密度、土地使用功能分离、私家车在交通上的主导地位和最小公共空间。”西方发达国家城市蔓延起源于工业革命，发展于19世纪末、20世纪初的城市改革和第一代现代郊区建设。到20世纪后期，城市蔓延成为发达国家特别是美国城市郊区发展的典型形式。以“广亩城市”观点为代表的主张城市空间分散理论为城市蔓延提供了理论支持。从经济发展阶段来看，城市蔓延问题是西方发达国家城市在经济发展进入较高阶段才出现的城市空间问题，是福特制生产方式得到推广、居民真实收入达到高水平、汽车普及化和交通成本下降的郊区化产物。它是以美国为代表的强调市场和消费者主权的国家居民寻找充足阳光与新鲜空气、追求更好生活质量的负面产物，也是困扰美国城市发展的重要问题。
(一)中国国际化城市空间蔓延途径
在中国国际化城市，城市蔓延问题已经出现，并正在逐渐成为较为严重的城市空间问题。中国与美国的城市蔓延具有不同的特征、方式和途径。美国城市蔓延侧重于“交通导向”，星状蔓延是其主要特征，是居住先行与市场主导的模式。中国国际化城市空间蔓延侧重于“土地导向”，是城市边缘“摊大饼”式蔓延。在中国，政府主导下以单一功能区、道路基础设施与项目开发构成了城市化与郊区化的先导力量，市场主导下的房地产以及大型单一功能项目开发则填充了交通道路之间的剩余空间，造就了城市边缘空间低密度开发与低效率利用，导致了城市蔓延。中心城区的改造与变迁、城市边缘空间跳跃式和破碎化开发，使得城市近郊向外围猛烈发展、城市远郊呈现板块化发展，导致了城市过分消耗土地，形成了圈层式与蔓延式的空间结构。
“每一个连续式的同心环开发模式只能在短期内奏效。即使这种规律并不是人为的，但开发资金及建筑技术却已经投向了那些寿命较短的建筑产品。”近二十年来，中国国际化城市空间扩张速度已经远远超过了历史上纽约、东京与伦敦在工业化时期城市空间扩张速度。上海城市建成区增长了两倍，北京城市建成区增长了近两倍。如此强劲与快速的城市空间扩张，必然威胁到城市周边自然区域与传统社会结构的生存与发展，必然造成城市外围快速衰败与颓废。这种蔓延式的城市空间扩张，不仅远离了全球城市共有的多心多核与相对均衡化的空间结构特征，也远离了城市国际化所必须拥有的空间载体结构形式。
首先，单一功能区开发可以说是中国国际化城市空间蔓延的重要途径，它包括形形的开发区或产业区建设等。由于许多城市的开发区或产业区直接植入农村或郊区，不仅不能与周边区域形成分工与协作关系，而且直接威胁到周边居民区的正常居住以及功能区的正常生产。在城市郊区，城区各个组成部分互不协调，构不成配套关系，混合使用的土地并不多见。许多开发区或产业区并不具备城市的综合功能，导致开发区与中心城区交通量居高不下。在大型单一用途城市功能区，经常可以见到萧条现象，这也印证了那些认为大型单一用途项目犹如炸弹破坏城市生命力的观点。
其次，低密度的居住区(如别墅群)、设计简陋的拆迁安置区是中国国际化城市空间蔓延的又一途径。许多低密度居住区或者拆迁安置区占据了较为珍贵的城市近郊区空间，简单地在城市边缘地带呈方格状排列。许多郊区建筑只有单层或单体，或是由6—8层的楼房呈方格状排开，不仅对于居民生活起居极不方便，而且也无美观与设计价值，更没有文化培育与涵养功能。这些居住模式过分消耗土地，过分依赖汽车，却不能对城市创新与文化培育有任何促进作用。低密度与简单化必然威胁到城市的生命。由于土地低密度开发与简单化利用，城市居民活动的丰富性与多样性被大幅度削减，城市化意义被降低至最小，城市可能被泛化为农村。
最后，城市交通基础设施建设也是中国国际化城市空间蔓延的途径之一。在人口城市化与城市空间不断扩大的状况下，城市交通量大幅度增加。为缓解交通拥挤与堵塞紧张状况，城市投入大量资金进行轨道、高速公路和公路建设，造成城市交通基础设施建设大幅度增长，从而占据了大量的土地面积。然而，尽管交通道路面积大幅度增加，但是城市交通拥堵现象仍然有增无减。中国国际化城市在交通供需关系处理上存在着一些误区，主要表现在指望供给能够满足需求。然而，根据“当斯定律”(Downs Law)，在政府对城市交通不进行有效管制的情况下，新建的道路设施会诱发新的交通量，而交通需求总是倾向于超过交通供给，即城市道路建设是不可能满足需求的。交通基础设施增加不仅会占用大量的土地面积，而且由于交通量增加造成了交通时间成本增加和环境污染等问题。
(二)中国国际化城市空间蔓延的形成机制
在西方发达国家特别是在美国，城市空间蔓延形成机制的关键是土地私有制、市场机制、现代化交通模式、通信技术和法规标准。如果没有这样一个高度发达的土地私有制和交易市场，城市蔓延不可能出现。同时，没有一个能够服务于这种蔓延式的交通系统，没有汽车和高速公路，蔓延同样不会存在。此外，网络通信技术把空间处于分离状态的人群重新联接起来，促进经济生产的时间和供需平衡，这也是城市蔓延的必要条件。最后，美国的相关法规标准也在促进城市蔓延。
中国国际化城市蔓延形成机制不同于美国的城市蔓延形成机制。从中国内部的层面看，一个城市能够在国内众多的城市中脱颖而出成为国际化城市，最重要的条件是它居于全国性或地区性城市体系的首位或顶端，即它是首位城市。首位城市不仅在经济总量与人口数量上具有较大的规模与数量，而且在城市基础设施和固定资产投资方面具有较高的投入，其经济增长速度也较高。同时，国际化城市的中心聚集作用使得国家和周边经济区域的生产要素进一步向它聚集。这样，在首位城市发展基础上，城市以国际化战略通过竞争吸引到的外商直接投资在国家及其所在经济区域中占有较高比重。
如果从产业结构来看，在中国以制造业为主的经济增长模式之中，国际化城市通过城市之间竞争并吸引到城市的产业主要是制造业。这些以出口为导向的制造业是全球生产价值链的低端环节，主要在于利用中国相对低廉的生产要素成本，同时也在利用中国在生产过程中忽视环境污染成本的法规缺陷。由于国际化城市的制造业产品大量出口到国外，许多城市经济生产形成两头在外的格局，即外贸依存度居高不下。
这种工业化模式，在较为宽松的国际经济环境下会得到长足的发展，特别是在2001年中国加入世贸组织以后，在人民币以固定汇率挂钩美元持续贬值并被长时间低估的状况下，国际化城市进出口总量大幅度地甚至是跳跃式增长。2001—2007年上半期，在全球经济高增长低通胀的条件下，中国国际化城市出口行业一直保持有利可图的状态，并以出口量的增大带动企业利润总额增长。除了北京是中国首都较为特殊之外，制造业在国际化城市的产业结构都占有举足轻重的地位。城市的外贸依存度远远高于全国平均水平。
以长江三角洲首位城市上海市为例，上海制造业比重在长江三角洲二十五个城市是最低的。但是，从上海近二十年发展过程来看，制造业比重没有出现明显的下降趋势，制造业与服务业对经济增长贡献率的线性趋势处于平行状态，制造业在上海经济结构仍占有举足轻重的地位，上海外贸依存度在160％以上。这意味着，有较多的资源与生产要素集中流向出口性制造业。在国际产品相对价格保持一定的条件下，更多的某种生产要素流向制造业意味着更低的边际劳动生产率，也就是更低的工资、租金或利率。不断膨胀的进出口数量促使城市经济生产对厂房、公路、铁路和海港基础设施需求不断升级，即对土地空间的需求大幅度增加。这在扩大社会收入分配差距的同时，也抑制了第一产业与第三产业的发展。这种经济增长模式不但没有削减中国原有的二元化经济增长模式，反而强化了原有的二元化特征，并且形成自我累积因果循环效应。
这种对土地的渴求在土地国有或集体所有的条件下，城市政府很容易通过扩大土地空间的方式，刺激经济增长，获得财政收入，导致城市郊区猛烈发展。在某种特定条件下，城市土地成为投机性商品，不但成为私人谋取暴利的媒介，而且成为城市财政收入的主要来源。城市政府竞争、外资驱动、低端制造与出口导向的增长模式使工业化成为城市空间扩张的最主要驱动力。所以，中国经济增长较快的国际化城市，既是制造业比重较高的城市，也是外贸依存度较高的城市，同时也是城市空间扩张速度较快的城市。这样的城市空间扩张在中国相关制度约束不到位的条件下，必然演变成为城市蔓延。现存中国制度有效供给短缺也是国际化城市空间蔓延的重要成因。
(三)中国国际化城市空间蔓延的实质与负面影响
与发达国家特别是美国城市蔓延相比较，中国国际化城市空间蔓延具有中国特色的推进方式。中国国际化城市空间蔓延问题主要是城市化偏态发展的结果，当然也是“中国式”郊区化的产物。城市蔓延主要来源于政府对过去生产性城市空间进行战略性调整以及发展制造行业的空间需求。市场机制利用政策空隙并填充剩余的城市空间。在城市政府与市场各具特色的作用下，整个城市空间拥挤成为一个团块，城市空间的组成部分没有自然间隔或缓冲空间。在信息化与汽车普及化的条件下，中国城市蔓延问题更趋于严重。
城市蔓延突出表明，中国城市扩张缺乏制度性结构的支撑。在中国城市化与国际化城市发展过程中，经济与社会制度本应起到约束与规范经济增长冲动的作用，使城市化走向有序化与规范化。然而，中国在刚性规定城市增长边界并具有可操作性的法规发展方面较为滞后。生产型税收征缴制度导致城市之间争夺外商直接投资与产业同构化问题，公共财政制度还没有对城市之间经济增长作补偿的常效机制；土地制度的缺陷使得地租无法成为调节城市空间的杠杆，也使得城市没有增长边界；社会收入分配制度不合理导致畸形的城市空间需求；城市规划制度缺陷使得城市空间边界可有可无。这些制度问题不仅催生“虚假的城市化”(pseudo-urbanization)，而且产生城市蔓延问题。
城市蔓延造成居民交通成本增加，并依赖汽车工作与生活，导致能源耗费巨大，环境污染加重；它侵占公共空间，吞噬耕地，减少生物多样性，影响地下水资源；它扩大城市公共财政支出，增加社会税收负担。同时，城市蔓延也引发经济学意义的公平问题，即产生隐性补贴问题和公共服务事业配置问题。从税收公平原则角度来看，城市蔓延在某种程度上是一种转移支付，大量建设郊区交通道路、医院和中小学校造成的财政投入，实质上是隐性补贴了拥有郊区房产和私家车的社会群体。同时，从社 会学角度来看，城市蔓延会造成社会阶层隔离分化、收入分配差距进一步扩大。从城市空间内部结构来看，在城市蔓延状态下，城市的工业空间、商业空间与居住空间或者相对孤立，或者直接生硬联接。城市边缘区的蛙跳式开发战略使城市内部空间极为不协调，也妨碍城市社会文化发展，抑制城市创新精神。郊区特别是城乡结合部经常处于混乱失序状态，成为滋生疾病与犯罪的温床。
由于城市空间内部结构的不合理，城市空间只能寻求扩张来解决内在矛盾与冲突。但是，城市蔓延并不能从根本上解决空间内部矛盾，城市空间无法通过蔓延的方式满足居民生活与经济生产空间需求，反而因为“摊大饼”的蔓延进一步激化空间结构矛盾与社会冲突，造就新一轮的蔓延，从而形成城市蔓延的恶性循环机制。在国际化城市空间蔓延过程中，必须注意到许多城市居民和进入城市的农民生活福利水平不仅没有提高，反而降低了。这种现象实质上违背了“城市的目的，是为了给居民提供生活上和工作上的良好设施”的初衷。
二、中国国际化城市空间极化
在第二次世界大战结束之后，美国城市蔓延造成中心城区的衰弱与颓废，郊区蔓延与城市衰落具有显著的统计相关关系。全球城市郊区过度发展，大量企业转移到郊区，中心城区走向衰落与空洞化。目前全球城市的中心城区正在试图通过全球化与信息化的作用，试图成为全球性流动性空间的联结节点以获得重新发展，即“绅士化”(gentrifica-tion)或“城市更新”(urban renewal)进程。与发达国家全球城市空间发展不同的是，中国国际化城市在郊区蓬勃发展的时候，中心城区依然是最为繁荣繁华的，其居住人口密度与产业密度远远高于郊区，仍然是全市人口与产业密集度最高的区域。这种空间结构特征赋予了传统“增长极”概念与“核心一外围”理论新的含义，即作为经济增长极，它是空间的一个点，既可以是一座城市，也可以是城市某一组成部分的空间；它不仅拥有城市主导产业的创新功能，而且还具有不可复制的、整体性的功能支持环境。
(一)中国国际化城市空间极化形式
虽然中国国际化城市已经开始了郊区化进程，城市蔓延问题在不断发展，但是其中心城区的科技资源、物质资本、人力资本以及公共服务依然是全市最为丰富的区域。在城市空间内部竞争之中，中心城区占有无可比拟的优势地位，具有郊区无法匹敌的重要性，中心城区是高利润率产业与高收入社会群体的首选之地，并在不断排斥低利润率产业与低收入社会群体。高附加值的产业与财富高度集中在中心城区与中央商务区。虽然近年来国际化城市中心城区人口密度有所下降，但是中心城区人口密度仍远远高于郊区；中心城区的产业密度包括第二产业和第三产业密度都高于郊区；中心城区的综合性功能是郊区所无法比拟的，郊区和开发区必须借助中心城区的综合性功能；中心城区以其不可复制的整体性优势体现了城市化的目的与意义。财富、人力资本与科学技术资源高度集中在中心城区，带来了城市空间极化。
中国国际化城市空间极化现象还表现在低收入社会群体特别是外来人口主要滞留在城市边缘区域上。作为全国性或地区性首位城市，中国国际化城市是农村剩余劳动力的主要流向目的地，外来人口的非正式就业构成国际化城市就业的重要组成部分。然而，由于中心城区生产者服务业所要求的工作技能往往是外来人口无法企及的，外来人口不可能以中心城区的行业作为就业目标。寻找既可以获得低技能的工作机会又可以获得低廉租金的房屋往往是外来人口的主要目标。这样，城市郊区的工业开发区及附件区域成为外来人口理想的栖居地。同时，外来人口的生存与工作需要个人之间的相互协助，在社会保障制度缺失的条件下，同乡籍的农村流动人口便组成了所谓的城市“村庄”。这些城市“村庄”，一般位于在国际化城市边缘区域。
(二)中国国际化城市空间极化的形成机制
在全球化与信息化时代，城市国际化实质上是加入国际经济循环，谋求融入全球性流动空间，成为世界城市网络体系之中的重要节点。如果说全球性流动空间侧重于物质构成，那么，世界城市网络体系是建立在这个物质基础的功能构成。它是由各个单元相互“锁链”(interlock)的体系。构成世界城市网络体系具有三个层次：第一是作为节点层次的城市；第二是作为网络层次的世界经济，它超越于节点网络层次；第三是作为次节点层次的生产者服务业。城市作为节点，服务业特别是生产者服务业作为联结内容，它们构成了一种网络。因此，对于国际化城市来讲，如果要成为全球城市，就需要发展服务业特别是生产者服务业。这就必须构建适合服务业发展的空间环境，以求催生服务业并能够吸引外部服务业进驻本市，即让世界城市网络体系的节点落实到城市的具体空间之中。
尽管中国国际化城市与发达国家的全球城市相比，服务业发展较为滞后，知识与人力资本含量较低，但是国际化城市与其周边城市相比较，其服务业发展所包含的知识与人力资本是最高的，城市经济服务化程度也是最高的。这些服务活动落实到城市哪个地方，这取决于那个地方的城市空间能够满足人力资本较高、空间联结度较高服务行业的要求。服务业发展依赖于通达的交通条件和良好的公共服务供给，依赖于良好的基础设施条件与良好的周边经营环境。为了满足这种要求，国际化城市在基础设施与公共服务供不应求的条件下，采取集中化的策略把基础设施与公共服务聚集在中心城区，构建符合世界城市网络体系节点要求的空间环境，形成部分区域性的综合性功能。城市经过一段时间苦心经营，中心城区拥有相对较为完善的基础设施与公共服务，拥有较为完备的教育、医疗卫生和娱乐设备，其综合功能是郊区无法比拟的，当然也就成为了知识与人力资本含量较高的服务业特别是生产者服务业最为青睐的地方。
然而，一方面，由于国际化城市知识与人力资本含量较高的服务业在增加值与就业两方面的比重都还较小，落实到城市空间的服务业活动也就较小；另一方面，以目前国际化城市财政收入状况，也只能把有限的公共财政投入到有限的空间中。这样，具有综合性功能的中心城区特别是中央商务区的空间范围必然是有限的，甚至是较小的，从而决定了国际化城市是单心单核的而不是相对均衡化的城市空间结构。
尽管国际化城市的城市建成区面积不断扩大，各种形式的开发区、交通道路基础设施与新城在城市边缘区不断拉大城市面积，但是中心城区仍旧是城市居住的重点与经济生产的重心，郊区还不具备中心城区同样的综合性功能。由于中心城区具有良好的通达性与公共服务，它就成为人口与产业空间竞争的目标。在国际化城市基础设施与公共服务供给相对不足的情况下，产业与居民空间竞争的焦点在于对城市基础设施与优质公共服务的接近与利用上，也就是对中心城区空间的占有与靠近上，因而中 心城区成为平均人口密度与产业密度最高的区域。
不断扩大的社会收入分配差距，是导致中国国际化城市空间极化的重要因素。对于高收入社会群体而言，居住在中心城区所获得交通成本节约与居住在郊区所获得清新空气、充足的阳光和宽敞的空间相比较，前者具有更高的权重。相同情况也出现在不同产业对城市空间的占有与争夺上。产业与居住的空间竞争与转移方式既可以通过政府对旧城改造的方式，也可以通过市场方式进行。产业特别是服务业依据其产业利润率，居民主要依据其收入水平争夺城市空间。这样，国际化城市中心城区逐渐聚集了高产业利润率与高收入社会群体，而中低收入群体与低利润率的产业则不断向城市郊区迁移。国际化城市也逐渐出现了空间极化现象。
(三)中国国际化城市空间极化的实质与负面影响
中国国际化城市同时存在着城市蔓延与城市空间极化现象，两者实质是同一个内在问题的两个外在表现而已。不同于地理空间的一般极化现象的是，中国国际化城市空间极化是人力资本、财富与科技知识的高级生产要素聚集，而不包含普通劳动力的空间聚集。相对于人口在中心城区的集中而言，国际化城市空间极化是相对较高层次的极化，反映了信息化条件下城市经济发展的新特点。国际化城市中心城区在吸收与占有高级的生产要素之后，试图成为世界城市网络体系节点。国际化城市空间极化现象突出地表明了在资本全球性流动与资本主义世界性生产的条件下，城市为吸引资本所作的努力。在工业化尚未完成而又面临着信息化的任务下，由于基础设施与公共服务总供给不足，城市采取极化策略，即把有限的资源与要素集中在中心城区，以期能够达到融入世界经济体系的最低要求，这也是发展中国家经济发展过程中一种必然现象。
在新的国际劳动生产分工条件下，全球化与信息化催生了一种贯穿于全球的世界生产体系。它以全球城市为节点，构筑了一个全球性流动空间。国际化城市空间极化，表现了它试图融入全球性流动空间。然而，由于它试图构建类似于全球城市的服务化空间，它在不断融入全球性流动空间、接近世界经济发展核心地带的时候，却与本市其他空间组成部分的发展距离不断扩大，产生城市的空间间断与脱节现象，即全球性生产与地方性生产的分离。它在试图带动本区域经济发展的时候，却与本经济区域的经济与社会发展渐行渐远，以至强化了二元化的区域经济结构。国际化城市空间极化，表现了它不仅产生更大的社会收入分配差距，也在制造社会隔离与分化。
三、大集中、小分散——可持续发展的城市空间形态
自西方工业革命以来，人们在对城市空间形态应是集中还是紧凑之间一直存在着争论。到20世纪80年代，人们逐渐认识到，城市规划及由此形成的城市形态将是促进城市经济与社会可持续发展的关键所在，并开始认识到集中对城市发展的意义。高密度的簇状社区，有助于提高社区活力，增强经济发展的可持续性。自此以后，集中的积极意义逐渐在全球取得共识。进入21世纪以来，随着全球城市化与资源供应变得越来越紧张，主张集中论的观点受到学术界与政界的重视。人们认识到，遏制城市扩张可以缩短交通距离，降低城市交通数量；通过减少利用城市外围空间，城市空间保持一定紧凑度，可以有效地促进城市及其周边区域可持续发展。
(一)中国国际化城市空间结构的理想形态
在美国城市蔓延较为严重的区域，城市、边缘以及郊区的区别逐渐消失。新型的城市地区缺乏向心结构，以致出现了“逆城市化”概念，即人口分布开始从集中状态向分散状态转变，进入“后都市区时代”(post-metropolitan era)。与早期集中化模式不同的是，城市在蔓延状态下成为一种无定式的结构，它是一种城市星云，这种星云向四面八方扩散，而且在边缘之中还出现了相反意义的中心。分散型的城市空间结构会使城市财政与社会资源趋于枯竭，使得城市居民在路途中花费更多的时间和金钱，相应地减少了用在家庭、教育、娱乐和其他休闲活动上的投入。同可以步行或骑自行车上班与上学的紧凑发展相比，蔓延的城市空间布局可能会降低社区文化氛围。
从中国资源与人口的比例来看，中国国际化城市必须走紧凑型与集中型的城市空间结构道路。中国的城市化不可能先走美国式的城市蔓延式道路，再进行所谓的“精明增长”，进行空间收缩形成紧凑型的空间结构。那样将付出较大的社会成本与经济代价。在城市空间结构上，中国国际化城市不可能走如洛杉矶式无边无际、无心无核的结构模式，而应当向集中与紧凑方向发展。
从集中的社会与文化意义来看，人的居住与工作必须集中。人类集中的规模越大，“城市化形为力，化能量为文化，化死的东西为活的艺术形象，化生物的繁衍为社会创造力”的神奇色彩就越浓厚。集中可以进行信息交流，激发灵感与创造性，使得文化产生并形成。由于集中，原先农村比较稳定的、非组织化的“死”物质发展成为有机生命的可能性变得明显，城市的出现与文明的形成有着密切关系。
然而，城市必须在集中的前提下进行分散，即应当形成大集中、小分散的空间布局。当城市越来越大的时候，每天花费在居住与工作地点之间的来往时间也愈多。由于大部分居民被迫从事这种日常的往返活动，原本城市安宁状态必然受到严重影响，也使城市居民与自然的联系割裂开来。进行分散就是要改变这种局面，使城市居民拥有充足的时间与空间和新鲜的空气。分散的目标，并不是把居民和他们的活动散布到并恢复到原先的村落状态，更不是把分散变成放任自由的活动，让其演变成为城市蔓延，而是要把中国国际化城市目前那一整块拥挤的空间区域，分解并散布成为若干集中单元，例如郊区中心与卫星城镇等。此外，还要把郊区较为分散的空间单元组织成为在活动上相互关联的功能集中点。
因此，理想的城市空间形态是有机集中与有机分散，即大集中、小分散；城市空间不但有心有核，又具有相对均衡化特征。个人的生活与工作应趋于集中，而城市的各种活动则应趋于分散，即有机的分散空间布局模式。城市空间布局的最佳状态是能够把天然美景与人为艺术巧妙地结合起来，把城市的灵动与创新带给农村，把农村的自然与清新带进城市，使人得到解放与充分发展。这样的城市既可以获得经济、社会效果和文化意义，又可以亲近自然。
因此，目前中国国际化城市必须分散中心城区过于集中的产业与居住人口，同时提高郊区集中度，提高郊区的产业密度与居住密度，扼制郊区不断向外扩张的势头，构建带有硬约束性的城市区域，防止城市区域无限制地对外扩张。简而言之，既以集中为主要目标，分散现有的集中，集中现有的分散，实现城市空间相对均衡化发展。
(二)中国国际化城市空间扩张的有序化
空间的有秩序状态，始终优于混乱状态。对于中国国际化城市而言，城市空间变化无论是朝着集 中或分散的方向发展，首先必须处于有序状态。中国国际化城市空间的蔓延与极化问题，首先是空间失序发展造成的问题，它是城市空间扩张缺乏制度性结构支撑造成空间布局的混乱。由于混乱与无序，城市空间既有过于集中问题又有过于分散问题，即中心城区过于集中，而郊区过于分散。中心城区与郊区的产业密度与居住密度存在着明显的间断现象。这种城市空间布局一方面过分消耗土地与资源，另一方面导致贫富分居，造成社会分离与分裂固化。因此，中国国际化城市亟需解决的关键问题是秩序问题，即为初级阶段的制度问题。目前中国在规范城市空间发展的制度存在较多滞后或不合理现象，导致了城市空间呈现无序与混乱扩张态势。
因此，中国国际化城市应当构建一套有效的规范与制度约束、限制和规范城市空间扩张沿着既定的轨道前进。一是改革中国土地制度，促使地租成为调节城市空间秩序的重要杠杆，通过建设有效的土地法规体系，规范经济与社会空间，促进空间有序转型和转化，这里特别是要防止土地成为城市政府促进经济增长与提高财政收入的媒介。二是构建符合当前中国城市化发展的城市发展法或城市规划法，可以借用建立城市绿化带和法规形式控制城市无节制蔓延，促进中心城区形成合理密度的人口与产业分布。三是构建合理的中央与地方关系，合理地划分中央与地方的事权与财权，以利于城市化有序进行。四是改革中国社会保障制度，把流动人口纳入社会保障体系，实行城镇与农村统一的社会保障制度，融入当地城市的经济与社会生活，建构完全意义上的城市社会与现代社会，形成相对稳定的城市社会微观基础，以利于流动人口完全城市化，实现真正意义上的城市化。五是构建合理的社会收入再分配制度、户籍制度和汇率制度，这也是促进中国国际化城市空间结构合理化的重要方面。
(三)中国国际化城市空间扩张速度的合理化
控制城市蔓延、促进城市空间扩张有序化的核心步骤在于加快制度建设，首先亟需解决的问题是降低城市空间扩张速度，促进国际化城市空间扩张速度的合理化。由于社会与政府取得一致并制定相关法律与制度框架需要一个过程，全面构建适合于现代社会发展的中央与地方法规体系需要较长的时间，而过于快速的城市空间扩张使得立法与制度构建跟不上空间变化步伐，也使传统上约束城市空间的社会与文化结构面临土崩瓦解的危险。所以，要降低国际化城市空间扩张速度，就必须着手转变国际化城市的经济增长模式，改变其外资拉动、低端制造与出口导向的经济增长模式，降低制造业比重，降低外资依存度，减少经济对外依赖度，消除城市政府的GDP与财政收入增长冲动。国际化城市应当立足于内需，切实提高城市居民的可支配收入，进一步发展服务业，形成自我良性循环的产业体系。
