时间：2022-02-03 21:14:18
引资引智与规范治理
国际金融公司于2002年入股南京银行后,在激活并提高南京银行公司治理水平上发挥了重要的先导作用。当时,国际金融公司的股份为15%,南京银行也成为当时外资占比最高的国内银行。
国际金融公司提倡“好的公司应该有好的董事会”的理念,强化了南京银行的内控建设、风险建设和发展规划的建设,同时完善了内部管理机构。可以说,通过“引资引智”,南京银行领导层认识到了完善公司治理机制的重要性,并根据自身发展状况切实予以加强。
南京银行是启动IPO较早的城市商业银行,要想成功发行上市,最重要的一条是治理要规范。这一时期,南京银行董事会切实将完善公司治理建设列为工作的重中之重,公司治理水平有了质的突破。
此外,这段时期,南京银行还引进了战略投资者法国巴黎银行,发行了次级债券,可以说,南京银行的公司治理较好地体现了职责明确、分权制衡、规范运作、科学合理的公司治理要求。
2007年上市后,公司治理也开始由形备到神似的变化。
在建立激励约束机制上,按照财政部的要求和银监会的《商业银行稳健薪酬指引》,修订了《高级管理人员考评和薪酬激励管理办法》,增加了风险指标的考核和部分薪酬延期支付制度,使考核更加全面、科学、有效。在具体考核上,则实行民主测评、董事考评以及监事会综合评价相结合的方式,实现对高级管理人员履职的科学考评,较好地做到了个人业绩与公司可持续发展的有机统一。
提高公司治理水平在于细节
规范与完善内控程序。主要表现在有较为全面的制度和程序,而且不折不扣地执行。比如,在董事的提名上,董事会对董事人选的原则是用能人,而不是“花瓶”,这点在独立董事的提名程序中体现得特别明显。董事会提名及薪酬委员会有搜寻、初审独立董事人选的工作职责。该委员会按照任职条件的规定,严格对独立董事候选人进行形式和实质审核。形式上的审核主要是对提供资料的完整性和真实性进行审查;而实质审核非常重要,主要是通过多方渠道对其履职的能力和品行进行深入了解,力求能够体现“专业和专注”的履职要求,而且初审的原则是“不求名气,只求合适”,以真正提高南京银行的公司治理水平为目标。
注重董事会软环境建设。一般来说,董事会只关注议案的表决情况和决策的效率,而不太关心董事提出的各式各样与公司治理紧密相关的问题。但南京银行董事会认为,公司治理的不断提高就是在于细节,所以对董事无论是在各类会议中、实地调研中还是与经营层沟通中提出的好的建议和方法,都及时归总并强化落实,具体到相关责任人和完成时间,并定期在董事会上进行反馈,使董事感到自己的建议得到了尊重和重视。比如:针对今年上半年南京银行一位外籍董事提出的注重同业资产风险、表外资产中的理财产品风险的建议,董事会立即让经营层予以调查落实,经营层迅速展开专项管理工作,并及时向董事会风险管理委员会进行了详细的书面报告,并在下次董事会会议上向全体董事会成员做了通报。正是这些点点滴滴的良性循环,在潜移默化中提升了公司治理水平,也提高了董事履职的主动性和积极性。
创新风险管控举措。在风险管理上,南京银行先后制定并完善了七大风险管理政策和相适应的风险管理程序、流程。尤其是今年,南京银行认真执行“三办法一指引”,积极进行地方政府融资平台贷款的“解包还原”,严格房地产贷款风险管理,有效开展“内控和案防制度执行年”活动,提升了公司治理效果。同时,完善了风险条线的组织架构,设立了经营层内部控制和风险管理委员会,设立了风险管理部、授信审批部、资产保全部,理顺了风险作业机制;按照银监会的“六项机制”要求,建立了小企业金融部,并按照“两个不低于”强化了对小企业的经营和管理;建立了金融市场部、会计结算部和营运管理部,强化了市场风险和操作风险的管理。
在发展战略上,南京银行建立了三年发展规划,科学指导全行的经营方向和经营目标,并按照自身实际状况建立了发展规划年度回溯评价机制,提高了发展规划执行的合理性和可行性,保证了南京银行的可持续发展。
在资本管理方面,南京银行制定了《资本管理办法》、《资本充足率管理办法》和《三年资本规划》,强化了对资本的规模、风险和持续补充等方面的管理,逐步在资产负债配比、经济资本考核和小企业专营等方面加以运用,同时,通过对年度投资参股计划和分支机构发展计划进行资本量化分析,保证了对资本实行长效管理。
做好董事会履职评价。确切地说,南京银行2007年上市后,董事会开始实行每年度的董事会履职自评价报告制度,报告着重在公司治理、发展战略、风险、金融创新、审计监督等方面按照自身实际情况,实事求是地进行自评价。南京银行董事会在自评价过程中,发现自己的风险量化管理工作存在缺陷,就及时科学地制定了《风险限额管理体系建设规划》,并于每年初制定年度的风险限额,将风险量化管理嵌入到日常风险管理工作中去。在完善内部控制体系中,虽然较早建立了《内部控制体系框架与要求》制度,制定了很多的内部控制制度,但内部控制执行情况如何,董事会难以详细完整地了解。2007年底,董事会要求经营层报告内部控制年度开展情况,并出具年度内部控制自评估报告,可以说,这项机制的形成,使董事会对内部控制的整体情况和突出问题有了把握,为制定正确的整改措施打下了基础。
一、银行业金融机构高管人员履职行为监管的现状及存在问题
在过去的监管实践中，由于缺少有效的监管手段、方式、方法和措施，监管部门未能建立起一整套适合高管人员履职行为监管的有效管理模式，‘重审批、轻管理”现象普遍，使监管仅仅滞留在任职资格管理上，缺乏后续行为监管措施，形成监管真空，在一定程度上影响了监管工作的效果。目前，这方面问题仍然存在。
(一)现行监管制度对银行业金融机构高管人员履职行银行业金融机构的健康发展。
(三)缺乏量化指标，高管人员履职行为难评价。现实工作中，监管部门对高管人员的日常监管多采取质询、约见谈话、调查走访、现场检查等考核的方式，但在考核评价中，采取定性东西多，定量指标少，考核内容也仅限于其分管的工作完成情况和是否存在违规违纪行为，一般情况下被考核的高管人员均能顺利通过，很难全面对高管人员履职期间业务能力、管理能力、经营业绩等履职行为进行综合评价
(四)信息渠道不畅，履职行为监管出现断层。由于对高管人员履职行为监管的相关信息多数从金融机构报送的资料中获取，不足以全面及时反映高管人员情况，影响履职行为监管效果。同时，对高管人员的监管目前还未实行计算机信息化管理，未实现全省以至全国高管人员监管信息共享，对高管人员跨地区、跨省干部调动，造成监管信息断层，加大了高管人员异地任职的监管成本，也使监管的连续性受到影响，给一些违规高管人员制造了可钻空子。
(五)高管人员履职行为监管存在表面现象。目前，从省、市分局层面来看，对高管人员的监管分散在各监管处室，且普遍没有单独设立机构高管监管岗位，而是由其他岗位工作人员负责此项业务。由于这部分人员既要承担非现场监管报表收集、汇总、分析和上报，还要承担繁重的现场检查任务，工作量相当大，难以集中力量、集中时间专心搞好履职行为监管，使这方面监管工作流于形式。
二、银行业金融机构高管人员履职行为监管的内容和方式设想
(一)履职行为监管考核评价内容。鉴于履职行为监管的内容十分丰富，监管考评应建立一套健全的考核评价体系，对高管人员履职过程进行全方位监管，突出重点，着重考核经营绩效。据此，可以将监管考评内容归结为以下几个方面:
1.履职期间基本素质的完备性，包括高管人员的政策理论水平、法制观念;道德品行、行为操守、民主工作作风，是否诚信、廉洁、遵纪守法等;现代银行经营管理知识的掌握程度和管理能力;勤政廉政情况;家庭重大事项，包括财务收支，直系亲属经商办企业、出境学习工作情况等方面。2.履职期间内控制度的健全性，包括各项规章制度是否完备并得到有效遵守;机构设置和人员配置是否科学合理，岗位职责及培训制度是否明确;是否明确规定各部门、各岗位的风险责任;风险管理、内部控制效果等方面。3.履职期间业务运行的合规性，包括各项政策法规是否得到贯彻落实，业务开展过程中各个程序、环节是否符合法律和制度规定;有违规经营、重大案件等方面。4.履职期间的业务经营有效性，即表现为经营绩效，主要体现为是否完成了上级行下达的各项经营指标，是否取得预期结果;机构资产质量(不良资产升降)状况，拨备提取及盈利等重要的风险和经营指标变化情况等方面。
(二)履职行为监管考核评价方式。在监管工作中，监管部门可依据监管的内容并结合被监管者的实际情况采取多种多样的履职行为监管方式，在传统约见谈话、考试、现场检查、质询的基础上，加大履职行为调查力度，对高管人员在履职期间的表现进行专项或全面了解，并作出对其任职行为的综合评价。
1.制定考评办法，进行量化考评。现行办法虽规定把高管人员的任期考核纳入任职资格管理的范围，但对考核内容与考核方法均未有明细规定。要从个人品行、工作作风、管理能力、业务经营等方面，通过指标量化对银行业金融机构实行履职行为考评，构建起包括任职资格审核、任职期间考核和任职资格取消的全方位、动态监管体系。2.坚持现场测评、监管评价和专家评审相结合。考评工作分为现场测评、监管部门评价和专家组评审三部分分别组织评审，将定量评价与定性评价结合起来，对被考评人员分别给出称职、基本称职、不称职等不同评审结论，并对基本称职、不称职高管人员提出改进和处理意见。3加强考核评价落实，强化履职行为后续监管。要将考评结果反馈给被考评人征求意见，充分尊重其申辩的权力，促使考评依法合规进行。对考评中发现的问题、相应的改进意见要分别送给被考评人员及其上级相应管理部门，并督促其落实整改，对未落实整改，工作无明显改进或连续两年被评为不称职的，则建议有关部门予以调整或撤换。
三、加强银行业金融机构高管人员履职行为监管的对策及建议
(一)完善对高管人员监管的法律法规体系。《银行业监督管理法》明确规定监管部门对银行业金融机构的董事、高管人员实行任职资格管理，相应要制定具体管理办法，便于操作掌握。针对目前管理现状，一是建议尽快制定《银行业金融机构高级管理人员任职资格管理办法》，增加和细化履职行为监管相关内容，使基层监管部门有章可循，增强基层监管部门的可操作性。二是出台配套相关规章制度，进一步补充和完善对高管人员任职资格的审查和履职行行为监管的规定，从制度上建立起完善的监管体系。
(二)树立以人为本理念，资格审查和履职行为监管有机结合。1.要严格市场准人，把好任职资格审查关，防止不合格的人员进入金融机构高级管理层。一是严格考试谈话制度，着重考察拟任高管人员的金融政策水平;二是严格调查走访制度，着重考察拟任人的思想品质和经营管理能力;三是严格离任审计制度，对离任审计中含糊不清的重大问题进行现场检查;四是实行任职资格公告公示制度，把金融高管人员任职资格的审批置于社会监督之下，增强工作的透明度。2.加强履职行为监管，建立高管人员动态监管体系。一是要完善和落实各项管理制度。包括高级管理人员定期汇报制度、重要事项报告制度以及年度谈话、提醒谈话与诫勉谈话制度，对在非现场监管及现场检查中发现的问题或潜在隐患，对高管人员及时进行诫勉、警告、限期整改等，把金融风险消除在萌芽环节;二是严把考核关，明确并细化考核形式、考核内容和考核标准，定性考核与量化考评相结合，使监管部门对高管人员的考核有依据、监管有标准、处罚有尺度。任职资格管理不能等同于干部考核，但可以把于部人事制度改革中好的经验引入对高管人员任职资格管理，使高管人员的任期考核工作能真实、准确、全面地反映被考核人的实际情况;三是严把评价关，对于年度评价为称职的高管人员要建议其主管部门给予奖励，对于评价为基本称职和不称职的高管人员要实行降职、劝辞和免职处理，保持高管人员监管的严肃性。3.要严格市场退出，谁撞“红线”就处理谁，促使高管人员严格自我管理和约束。
(三)完善高管人员监管档案内容，实行微机管理。一是要进一步完善高管人员监管档案内容，拓宽信息收集来源，特别要增加高管人员履职期间行为监管的资料;二是开发银行业金融机构高管人员档案管理软件，对监管档案实行计算机管理，对高管人员及时将高管人员任职期间的违规违纪情况、责任案件或事故等记录在案，并作为对高管人员履职考评的重要依据，以此增强高管人员履职考评的科学性和准确性。同时要实现全国范围内的资源共享，提高对高管人员监管的效率。
一、银行承担社会责任的必要性
什么是社会责任,银行为什么要承担社会责任,这是银行业社会责任指标体系构建必须要解决的首要问题。这一问题不解决,就无法鼓励银行社会责任的赞同者继续坚决的履行社会责任,也无法说服反对者改变立场。
1、什么是社会责任
银行的社会责任是企业社会责任的一个具体的分类,对于什么是企业社会责任的问题,在理论界有很多的解释。本文比较赞同将企业社会责任与企业经济责任相对应,认为企业责任可以概括为经济责任和社会责任两大类,前者是企业为股东谋求利益的责任,而后者则是企业对股东之外的其他利益相关者(债权人、顾客、供应商、社区、公众、政府和员工)以及自然环境承担的责任,既包括法律上的社会责任(法律法规所规定的企业必须承担的社会责任)也包括道德上的社会责任(道德伦理所要求的企业应该承担的社会责任)(卢代富,2001;上海证券交易所研究中心,2007)。
2、银行承担社会责任的必要性
根据理论,银行的管理者是受托于所有者,应该惟股东的利益是从。部分管理者反对履行社会责任是因为社会责任的履行减少了银行的现金流量,降低了企业的价值,损害了股东的利益。但是,本文认为,银行履行社会责任和企业价值的增加并不矛盾,而且有正相关的关系。
首先,企业价值是企业未来现金流量的折现,在折现率一定的情况下,企业的价值与现金流量的数额和期数有直接的关系。从数额上来看,社会责任的履行会导致履行期的现金流量的减少,但是从长远看,社会责任履行后会带来声誉的提升,在公民责任意识逐渐增强的今天,当公民手中的钞票变为对银行的投票时,银行的经营时间的长远和后续现金流量的增加,无疑会使企业价值不减反增。所以,管理者不应只从短期来看社会责任的履行使银行的企业价值减少,还应该看到社会责任履行后的长远利益。李正(2006)以2003年沪市的521家上市公司为样本,研究了公司履行社会责任与公司价值的相关性问题。结果表明,从当期看,承担社会责任越多的公司,其价值越低;但从长期看,根据关键利益相关者利润最大化的目标与社会资本理论,承担社会责任并不会降低企业价值。我国学者胡孝权(2004)也指出企业社会责任是企业可持续发展的伦理基础。企业主动承担社会责任为企业创造了更广阔的生存空间,有利于树立企业形象,产生了广告效应,是企业可持续发展与社会、经济、生态可持续发展统一的关键。因此,企业社会责任的履行和企业价值的增加或者股东利益的提升并不矛盾。
其次,很多实证研究也证明社会责任的履行与企业价值不仅不矛盾,反而有正相关的关系。从整个社会经济来说,1980年代起,国内外大部分研究表明,公司的社会责任与经济绩效之间存在一种正相关的关系(Romen,Hayibor,1999)。Cornell和Shapiro基于利益相关者理论和社会影响假说也认为企业社会责任与绩效之间存在着因果关系,认为是企业社会责任形成企业的外部形象并导致相应的外部结果。2004年Tsout Soura对500家样本公司进行了研究,发现企业社会责任与绩效之间存在着正相关关系,指出对企业的经营业绩发挥有力支持作用的是社会责任的充分表现。从银行业这个特定行业来看,GanySimpson和Theodo Kohers(2002)基于数据分析并对美国商业银行1993～1994年的企业社会绩效与财务绩效的关系进行了研究,以企业社会再投资行为排序作为企业社会绩效评价的依据,同时以总资产利润率和贷款损失率评价财务绩效,也表明它们两者之间存在正相关关系。
二、银行业企业价值指标体系构建
1.银行业社会责任指标构建的必要性。
2006年,浦发银行了该行2005年社会责任报告,成为国内首个社会责任报告的银行。2007年,建设银行国有大型商业银行首份社会责任报告。2008年,北京银行成为首个社会责任报告的城市商业银行。现在越来越多的银行开始自己的社会责任报告,包括中国工商银行,民生银行,汇丰银行等。纵观他们的报告可以看出,部分银行的报告是作为财务报告的一小部分列示,而且报告的内容也大不相同。《WTO经济导刊》副社长,《WTO经济导刊》企业社会责任发展中心主任殷格非认为:2009年10月18日由中国社会科学院经济学部企业社会责任研究中心公布的中国100强企业社会责任发展指数(2009)是既是中国企业社会责任研究的重要里程碑,也将成为推动中国企业社会责任理念传播和实践的重要工具。“100强”的评比也是建立在一系列指标之上,而且指标选取的标准在一定程度上影响企业履行社会责任的侧重点。在社会公众和新闻媒体对企业社会责任日益关注的今天,规范银行业社会责任评价指标已经迫在眉睫。
2.银行业社会责任价值指标的层次和内容。
本文认为银行业的特殊性使得银行业应该有自己适合的社会责任评价指标,本文按照从内到外的顺序把银行的社会责任分为:内层责任,中层责任,外层责任。
(1)内层责任是指银行首先而且是最重要的责任,就是经营业绩和价值创造。企业的一切的相关者包括股东、债权人、内部员工、消费者、政府、社会公众等的利益都是建立在企业盈利的基础之上的,它是企业承担社会责任的动力源泉,如果没有盈利,银行承担社会责任就成为一句空话,盈利是保证银行持续的承担社会责任的基础。内层责任的评价可以通过净资产收益率,资本保值增值率和总资产报酬率三个指标来衡量。
(2)中层责任是指银行对密切相关者利益的考虑程度,这里指的密切相关者包括债权人、员工、政府等。银行最主要的投入就是资本和劳动的投入。员工的努力对银行的盈利起关键性的作用。员工工作的效率,服务的态度直接影响银行的形象。那银行是否能按时发放工资,能否提高职工的福利待遇直接影响员工的工作效率和对银行的忠诚度。债权人投入的资本是银行资金的重要来源渠道,能否按时归还利息和本金关系债权人的根本利益,而且也影响债权人以后是否会对本行进行再投资。对政府的基本责任就是按时按量缴税。中层责任的履行程度可以用每股贡献值来衡量。每股贡献值=(纳税额+职工费用+利息支出)/期末总股本。当然这里计算的只是企业承担的最基本的中层责任的履行情况。如果想综合评价银行中层责任的全面履行情况,可以将颜剩勇、刘庆华《企业社会责任财务指标研究》中提到的细节的指标作为参考,如:小时工资率(小时工资率=某职工月工资额/该职工月工作小时数)、工资支付率(工资支付率=已付工资总额/应付工资总额)、法定福利支付率(法定福利支付率=企业已支付的法定福利/职工工资总额的14%)、社保提取率(社保提取率=企业已提取的社会保障基金/按相关法律规定应提取的社保基金)、社保支付率(社保支付率=已付社保基金/应付社保基金)、资产纳税率(资产纳税率=企业纳税总额/平均资产总额)税款上缴率(税款上缴率=已交纳税款/应缴纳税款)。
(3)外层责任就是对整个社会应该承担的责任。主要包括:环境责任,公益责任。现在社会,承担环境责任成为任何企业不容推卸的责任。银行虽然不直接造成环境的污染,在国家倡导“低碳”大背景下,银行业也应该承担起自己的责任。首先节能减排。电子办公减少纸张的耗用,尽量(下转第94页)(上接第86页)减少电能的耗用。这个责任的履行情况可以由企业出具节能成果书予以公示。再次就是控制高耗能高污染企业的贷款。资金是企业的血脉,银行可以通过控制企业的“血液”的流入,在一定程度上限制这类企业的扩建,督促他们节能减排。
公益责任的承担一方面是企业做好“企业公民”应尽的义务,另一方面,它是企业树立良好企业形象的一种方式。公益捐赠,公益办学,公益治病等在减轻社会负担的同时,给银行起了很好的广告宣传作用。本文认为这个指标应该用公益支出占银行净利润的比例来表示。
银行作为国家金融体系中重要的组成部分,对国家的经济发展有着举足轻重的作用。银行的社会责任评价指标体系的构建,能对银行业履行社会责任起到很好的导向作用。
参考文献
[1]李心合.利益相关者财务论[M].中国财政经济出版社,2003.
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[3]邓子纲.企业社会责任对企业核心层竞争力影响的研究[J].湖南社会科学,2008(02).
[4]沈洪涛,杨熠.公司社会责任信息披露的价值相关性研究[J].当代财经,2008(03).
关键词：外汇管理；绩效审计；企业名录；国际收支申报核查
开展绩效审计不仅可以有效控制和防范履职过程中所面临的法律和声誉风险，而且进一步推动了外汇管理由管理型向服务型转变。企业名录管理是货物贸易外汇管理的重要内容，国际收支统计间接申报核查制度，是外汇管理部门运用数据统计手段，依法开展的一项非现场监测工作。以这两项重要工作为抓手，作为外汇监管的内控环节，开展绩效审计，成效显著。
一、总体思路与主要做法
1.确定审计项目，突出审计重点（1）结合工作实际，确定审计项目。根据外汇管理的工作实际，选择货物贸易企业名录管理和国际收支间接申报核查两项工作作为绩效审计的切入点，主要基于两个理由：一是货物贸易外汇管理改革后，企业要开展外贸进出口业务，首先必须到外汇局办理名录登记，名录管理的绩效水平直接关乎外汇局的社会形象和服务水平，并且《货物贸易外汇管理指引》与《实施细则》对名录管理规定非常明确，可操作性强，也便于制定绩效审计评价标准。二是间接申报核查工作是保证国际收支统计申报数据的及时性、全面性、准确性的重要管理手段，并且相关制度规范比较完善。（2）以管理绩效为重点，确定审计内容。绩效审计主要是审计项目或对象的经济性、效率性、效果性。对外汇管理工作而言，经济性较难考量，因此，在确定审计内容时，要兼顾合规性，重点放在效率性和效果性上，突出绩效的核心内容。如企业名录管理共涉及审计内容21项，合规性内容有3项，而效率性和效果性内容达18项，主要是规定期限内办理企业名录登记占比、辅导期企业业务合规率、企业满意度等反映外汇局对外履职效率效果方面的内容；国际收支统计间接申报核查工作共设定绩效审计内容14项，合规性内容2项，效率性和效果性内容达12项，主要是核查率、差错率、申报考核排名等。（3）突出四性，制定审计方案。一是操作注重便利性。使用绩效审计评价指标操作表等，使审计工作表格化、明了化。二是指标设计注重层次性。设计多层次的评价指标，从不同层次和侧面评价被审项目的绩效水平。三是评价方式注重多样性。通过业务检查、征集意见、满意度调查、政策业务测试等多种方式进行评价，以客观反映评价结果。四是测算方法注重通用性。测算分项指标采用百分比计算，汇总指标采用权重叠加计算。
2.建立指标体系，定量分级评价为从不同层次和侧面评价被审项目的绩效水平，便于审计评价操作，分别探索设计企业名录管理绩效审计评价指标操作表、国际收支统计间接申报核查工作绩效审计评价指标操作表，该指标体系共设三级评价指标。一级指标主要是评价合规性、效率性、效果性；二级指标主要是评价全面性、执行性、控制性；三级指标主要是评价具体工作内容的完成情况与效能。同时，根据各指标重要性程度的不同，可采用层次分析法，赋予各指标不同的权重系数和分值。在评价方法上，采取权重乘以实得分计算分项评价结果，然后逐级汇总相加得出综合得分。最后，在定量的基础上完成4个等级的定性评价：综合得分90分(含)以上评为有效，认定为管理制度完善，管理工作成效十分明显，履职效果非常突出；综合得分75(含)一90分评为基本有效，认定为管理制度无内控缺陷或隐患，管理工作成效比较明显，外汇履职较为突出；综合得分60(含)一75分评为部分有效，认定为管理制度部分存在重大内控缺陷或隐患，管理工作成效不明显，外汇履职有一定的效果；综合得分60分以下评为失效，认定为管理制度存在重大内控缺陷或隐患，管理工作混乱，外汇履职效果差。
3.综合运用五法，开展绩效审计为了准确、客观、公正地反映评价结果，审计过程中应综合运用调阅相关业务资料、查询系统业务数据、征集外界意见、满意度调查、政策业务测试等五种方法开展绩效审计，进行综合评价。（1）调阅资料。调阅企业名录管理登记档案、国际收支统计间接申报非现场核查和现场核查的相关资料和档案等，进行相关业务审计。如对A市中心支局企业名录管理绩效审计中，调阅了审计期内80余份企业名录档案，发现企业名录管理方面存在的问题9个，其中合规性1个、效率性3个、效果性5个。（2）系统查询。通过货物贸易外汇监测系统与国际收支网上申报系统的相关查询功能，查询相关管理数据信息，获取审计数据资料，进行绩效评价。如通过国际收支网上申报系统(外汇局)版，查询B县支局审计期内相关数据时，发现有1笔对私申报信息被银行误删除，而该支局未进行核查；C市支局审计期内，银行对外汇局反馈的错误申报信息修改时限长达18个工作日(正常为5个工作日)。（3）问卷调查。按照一定比例选择银行和企业，进行满意度调查和征集意见，从外界收集审计资料，进行绩效评价。如对A市中心支局的绩效审计中，选择了30家企业和8家银行进行了问卷调查和征集意见，反馈率达100%。调查显示23家企业对外汇局工作满意，7家为基本满意，问题主要反映在工作效率和便利化方面，2家银行提出了加强名录管理的政策意见等。（4）试卷测试。通过试卷测试来评价外汇局宣传外汇管理政策和培训外汇业务知识的效果。如对A市中心支局在名录管理绩效审计中，针对新进名录企业辅导期管理进行了效果测试，设计了5道辅导期结束企业外汇政策测试题，48家企业参与了测试，7家企业外汇新政掌握了解不够，需要外汇局进一步加强业务培训辅导。（5）观察分析。根据外汇局内部管理现状，观察分析其在内控制度、管理措施和方法上，有无执行不得力，措施不到位，方法不合理等现象，对其管理成效进行评价。如对省内三个直管支局进行审计时，发现普遍存在人员配置较少的问题，虽然都指定了一名人员负责国际收支核查工作，但该同志仍兼顾经常与资本项下的业务办理，工作精力难以顾及核查工作，三个支局的申报差错率均高于全省平局水平，申报考核排名普遍靠后。对此，审计组要求其及时整改，并在审计报告中提出了具体的解决措施。
二、初步成效
（1）客观反映了绩效管理水平。一是能够真实客观地反映绩效管理问题，这是与合规审计最大的不同。从对A市中心支局企业名录管理绩效审计情况看，审计发现效率性与效果性问题9个，如辅导企业不及时、特殊标识设置不及时、工作成果不突出，个别企业满意度不是很高等；从对三个县级市外汇支局的间接申报核查审计情况看，也存在核查效率不高、错误申报记录修改不及时、差错率高、在分局国际收支申报考核名次偏低等绩效问题。二是能够较为准确地评价绩效水平。如审计发现，A市中心支局共办理名录管理业务80多笔，有5笔业务未在规定的时限内及时办理，银行和企业对货物贸易外汇管理改革政策掌握不够，A市中心支局绩效审计综合得分为89.8分，评价为基本有效，这一评价结果也较为准确地反映了A市中心支局企业名录管理绩效现状。又如C市支局审计期内，国际收支申报应核查笔数为5034笔，核查率达100%，但有6笔差错未被核查，1笔银行误删除信息未发现，绩效审计得分84.6分，评价为基本有效；而B县支局审计期内，国际收支申报应核查笔数为12352笔，有103笔差错未被核查出来，部分时段未开展核查工作，绩效审计得分为72分，评价为部分有效。
（2）有利于增强绩效管理理念。A市中心支局针对名录管理绩效审计发现的问题，通过加强银行与企业货物贸易外汇管理改革政策培训、强化企业名录登记限时办理、主动对名录企业进行政策与业务辅导等措施，企业对外汇管理和服务的满意度有很大提高。B县支局针对人员少，核查工作量大，考核排名低等问题改进核查方法，运用EXCEL表格的筛选、排序功能，提高了核查效率。接受审计之后，该支局提高了核查频度，在待申报信息、逾期申报信息、银行删除信息核查方面，从原来的按月核查改成了现在的按句核查，大大减少了申报数据的差错率。
（3）有助于加强绩效管理制度建设。此次绩效审计工作，有力地推动了基层外汇局在绩效管理工作方面的制度建设，使制度建设从业务管理向绩效管理深化，逐步形成了绩效管理的制度化。如A市中心支局针对绩效审计建议，及时制定了日常业务工作检查制度与工作督办制度，在相关内控制度中补充了限时办理等内容。B县支局针对银行反馈修改错误信息不及时的问题，完善了外汇指定银行综合评价制度，增加了银行限时反馈修改错误信息等内容。
三、几点体会
（1）外汇管理绩效审计重点应在于评价效率性与效果性。外汇管理与服务是国家法律法规赋予外汇管理部门的一项神圣职责，其对象是外汇指定银行、进出口企业、外商投资企业、（非）居民个人等涉汇主体，管理与服务的效率与效果直接关乎国家外汇管理政策能否有效贯彻落实，以及外汇局的社会形象。因此，外汇管理绩效审计的重点和核心在于评价管理与服务的效率性和效果性，经济性则次之。另外，企业名录管理审计中规定时限内办理企业名录登记占比、政策法规和系统操作测试合格率、银行执行名录管理政策法规的合规率等指标，都能直接反映外汇局对外的履职成效，以及涉汇主体执行外汇管理政策的效果程度。
（2）外汇管理绩效审计难点在于评价指标与评价标准的设计。目前，外汇管理政策主要是就办理外汇业务作出合规性规定，除了行政许可项目有）时限性要求外，大部分外汇业务并没有效率性和效果性方面的规定，这就为开展绩效审计、设计评价指标与评价标准带来较大难度，需要相关人员凭借对外汇管理政策的理解与把握来进行，其科学性、合理性与客观性值得研究和探讨。另外，涉汇主体对外汇履职的要求往往是服务大于管理，外汇局只有寓管理于服务中，才能得到主体较好的绩效评价。因此，在设计评价指标和评价标准上，必须将管理与服务相结合，在实践中不断调整、完善，增加科学性和实用性。如在绩效审计中，设计的限时审批、企业满意度和银行意见等评价项目及评价标准。
在平安银行的公司治理结构中，独立董事发挥了无可替代的重要作用。尤其是极富创造性的特别委员会的建立与运行，成功协助了董事会依法合规地对平安银行与原平安银行的整合，维护了平安银行及全体投资者的利益，保护了中小股东合法权益，促成了各方共同接受的整合成果。
优化机制，健全独董考评
平安银行独立董事在履职过程中，特别关注以下事项：关联交易的合法性和公允性；年度利润分配方案；信息披露的完整性和真实性；高级管理层成员的聘任和解聘；可能造成公司重大损失的事项；可能损害存款人和中小股东利益的事项。
2012年，董事会共召开13次会议，审议通过67项议案；董事会6个专门委员会共召开19次会议。独董参加了所有应参加的董事会和专门委员会会议，其中绝大多数为亲自出席，对董事会审议的相关议题发表了独立意见。据不完全统计，独董在会议及闭会期间共提出意见、建议超过100项，全部得到采纳或回应。独董在银行工作时间超过监管要求的15个工作日。
除参加股东大会、董事会及专门委员会，发表独立意见、提出建议之外，根据相关监管要求，全体独立董事参加了平安银行组织的关于信息披露、内幕交易防控、内幕信息管理等培训。独立董事还前往分行进行调研考察，了解分行经营管理、业务发展、风险控制等情况，主动调查、获取作出决策所需要的情况和资料，充分掌握信息。
遵照中国银监会《商业银行董事履职评价办法（试行）》以及平安银行监事会制订的《董事履职评价办法（试行）》和《2011年度董事履职评价实施方案》，平安银行2011年度董事履职评价工作经过董事自评互评、董事会评价、监事会评价等环节，包括8位独立董事在内的全体18位董事2011年度履职自评结果全部为“称职”，互评结果全部为“称职”；董事会对全体18位董事的履职评价结果均为“称职”； 监事会对全体18位董事的履职评价结果均为“称职”。履职评价进一步完善了平安银行公司治理机制，规范了董事履职行为，保护了银行、存款人和其他客户的合法权益。
在平安银行筹划并进行与中国平安的重大资产重组和吸收合并原平安银行的两行整合工作过程中，独立董事协助董事会保证各项工作依法合规进行，维护平安银行及全体投资者利益，保护中小股东合法权益，达成了为各方共同接受的整合成果。
独董独立履职，特委会助力整合
经独立董事提议，2010年7月6日，平安银行第七届董事会第二十六次会议审议通过了《关于成立整合期独立董事特别委员会的议案》，同意在平安银行筹划并进行与原平安银行的整合或合并事项的过程中，设立整合期独立董事特别委员会（“特别委员会”）。特别委员会委员由董事会全体独立董事组成，并向在本整合或合并事项中没有利益冲突的董事开放。
特别委员会根据相关法律法规和监管要求，在董事会的授权范围内，对整合工作进行适当而且必要的检视、监督（包括但不限于就某一具体事项作出评估并向董事会作出推荐）和指导，特别是有关价格条款和整合交易的其他主要条款的谈判。
其工作目标是协助董事会保证整合工作依法合规进行，维护平安银行及全体投资者利益，保护中小股东合法权益，以期达成为各方共同接受的整合成果。除非董事会有明确授权，特别委员会不得代表董事会作出决策，整合交易的任何合同的任何条款必须由董事会审议最终决定。《整合期独立董事特别委员会工作细则》还详细规定了委员会的权利义务和议事规则。
在两个星期内，特别委员会先后召开8次会议，还与深发展和原平安银行管理层进行了面谈，在如下领域发挥了重要作用：
在历次会议上，全体独立董事听取管理层及律师、保荐机构、资产评估机构、独立财务顾问的报告，研究法律法规、监管要求和相关案例运作惯例，就整合工作总体安排和一些具体事项向董事会、高管层及相关各方提出建议。
就聘请独立财务顾问、聘请资产评估机构、估值方法、初步及最终估值、重要的交易流程和关键条款等事项作出评估，并向董事会作出推荐。获取所有必需的有关整合交易的信息和背景支持，以供委员了解整合工作情况和进程，包括获取平安银行收到的尽职调查信息或其他资料。例如，董事会审议通过《关于聘请独立财务顾问及资产评估机构的议案》，同意在中信证券之外聘请瑞信和瑞信方正证券有限公司作为独立财务顾问，关于费用支付的具体条款授权特别委员会和管理层确定。而根据平安银行《章程》：“经全体独立董事同意，独立董事可独立聘请外部审计机构和咨询机构，对平安银行的具体事项进行审计和咨询，相关费用由平安银行承担。”
就有关整合的谈判而言，与平安银行管理层及专业顾问一起工作并提出估值框架以及整合交易的主要条款和整合交易程序（但并不直接牵头负责具体谈判工作）。
先于董事会研究并参加交易合同关键条款的讨论，特别是涉及估值和某些特定流程事项。
了解整合流程的每个步骤，提出建设性意见，帮助和推动谈判顺利进行。
提示董事会、管理层与相关各方进行充分而必要的沟通，包括但不限于监管机构、投资者、内部员工、新闻媒体等；提示董事会执行监管机构和交易所要求，并履行内部流程，进行充分而必要的公开信息披露。
一、基层央行履行职责审计存在问题
1.审计的目标偏离。《中国人民银行领导干部履行职责审计办法（试行）》规定，履职审计的对象是各级行领导干部和内设职能部门主要负责人。而目前的履职审计工作则从被审计行的业务层面展开，涉及的全部是业务操作情况，很多具体的业务操作与领导干部履职情况关联很少，审计对象实际上是针对业务部门负责人的履职水平和业务能力，显然偏离了审计的目标。
2.审计方法相对落后。内审人员主要采用的审计方法有两种：一种是全面审计法,即内审人员以全面审计的方式，对被审计单位提供的所有资料进行详尽、细致的审核、监督。尽管这种审计方法能够比较全面、客观地反映被审计人履行职责的情况，但往往容易造成审计期过长、审计成本较高和审计效率低下；一种是抽样审计法，这种审计方法主要依赖审计者自身的业务素质和经验，凭借主观判断随意抽样，存在很大的随意性，发现的问题不一定具备相应的科学性、代表性，获得的审计证据不一定能支持审计报告的客观性、公正性。如果抽样不合理，往往容易漏掉一些关键的线索和问题，造成很大的审计风险，从而影响了审计的质量。
3.审计观念缺乏创新。观念问题也就是认识问题。如果不转换审计观念，将审计的目标局限为查错纠弊，势必将履职审计与当前中心工作对立起来。现阶段基层央行内审监督很大程度上仍停留在传统的合规、合法性审计上，停留在审计中发现的很多错弊，都是管理上出现了漏洞，审计的任务就是帮助被审计者建立、健全这种机制。在审计监督中，往往就事论事，测重于检查履行职责审计对象任期内的内控状况以及业务操作的合规合法性、手续的完整性等方面，而对内控制度的合理性、有效性和组织机构的工作效率等方面却很少进行审计监督和客观、公正的评估。
4.履职评价缺乏量化指标。目前，在履职审计中没有一套规范的定性定量履职审计的评价标准，内审部门无法用具体指标对领导干部履行职责情况进行全面、客观、公正、真实、有效的评价，依靠过多的主观判断，制约了内审质量的提高,增加了审计风险。
二、提高履行职责审计效果的几点建议
1.转变审计观念。履职审计是对领导干部一定时期内履行职责情况进行了的监督检查和评价，是对领导干部管理能力综合考评的重要方法。因此，履职审计不是操作性审计，而是管理性审计，是站在管理的角度评价被审计对象的履职效果，进而对被审计对象作出全面、客观、公正的评价结果。
2.科学运用审计方法。坚持定性与定量相结合，理论和实践经验相结合的审计方法，综合评判分析领导干部履行职责情况。做到现场检查与非现场检查、全面检查与抽样检查、详细检查与重点检查、手工操作与运用计算机和其他现代化工具相结合的方法开展审计工作，逐步建立一套适合央行自身特点的科学的审计抽样方法。在涉及制度建设、内部管理和决策等方面的审计，对内控制度执行良好，内部控制有效的采用抽样审计方法，对内控制度执行较差，内部控制缺失的，可采用全面的审计方法，查找现行制度与业务发展及内控要求有疏漏或存在矛盾的地方，以及内控制度建设不到位的情况，针对内部管理中出现的新情况、新问题进行认真分析，找出症结；对涉及资金业务的审计监督，要充分运用计算机网络对被审单位业务数据和有关资料进行连续性的搜集、整理和分析，使审计人员及时获得必要的审计线索，帮助现场审计更加科学地选择审计样本，有针对性地进行检查、核实，最大限度地防范和化解审计风险；对磁介质存储资料的审计，要利用计算机辅助审计技术，可以对储存在磁介质上数据资料进行审计，提高审计的广度和深度，促进审计效率和审计质量的提高。
3.拓宽审计视角。认真贯彻落实总行和分行关于进一步推进内审工作转型与发展的要求，拓宽工作思路，将审计重点致力于防范风险、内控评价、改进管理效率和增加业务绩效方面，增加内部审计“免疫”和“增值”的功能和效用。一是引入风险导向审计理念，将风险控制贯穿于审计的全过程，达到风险控制和提高审计质量的目的。审计人员在制定审计方案、现场检查和审计报告阶段，充分关注和评估审计的固有风险、控制风险和检查风险。对审计中发现的异常情况和新的审计线索，应适时调整为审计重点，进行跟踪检查，分析评价存在的风险，达到风险控制和提高审计质量的目的。二是引入绩效审计理念，将绩效指标列入领导干部评价内容，促进基层央行少投入、多办事，厉行勤俭节约，加强内部管理，降低营运成本，减少损失浪费，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，改善运营效率的目标。通过引入风险导向审计理念和绩效审计理念指导履职审计工作开展，促进领导干部履职能力和履职效率的提高，促进规章制度的建立健全和内控制度的完善，更加全面的综合监督和客观评价领导干部履职成效，同时推动履职审计监督和审计评价工作的科学发展。
4.建立履职审计评价标准。建议上级行尽早制定一套审计评价标准，使基层央行内审人员开展审计工作，改变现有的单一、简单的量化标准来检查衡量领导干部履行职责情况。建立以评价内容、评价范围、评价方法、评价标准为履职审计评价体系，其中，评价标准是审计人对被审计人进行评价和衡量的标尺。只有把评价领导干部标准指标化，便于操作对照，才能有效地防止审计人对被审计对象的主观推理和臆断，减少避免发表不恰当的评价意见，使履职审计工作步入新的台阶。在制定履职审计评价标准时，应根据基层央行领导干部履职岗位情况，注意层次的对应性和恰当性，正确选用与领导干部职位对应的履职业绩指标作为评判领导干部履职优劣的评价标准。在评价内容上要着重评价领导干部履行职责的效率性和效果性，通过审计评价领导干部履职效率性和效果性。一方面衡量领导干部岗位履职的行政效果，以促进央行货币政策和金融服务外部效益最大化；另一方面分析影响机构部门的整体执行力的因素，提出提高行政管理效率途径的建议，以便领导干部改进领导作风，提高行政能力，堵塞漏洞，防范和化解风险，提高领导干部履职水平，增强内审监督评价的科学性、全面性、客观性、公正性、有效性。
5.加强审计效果的运用。审计效果运用的主要表现形式是审计报告，审计报告的质量是决定审计作用发挥程度的重要因素。为促进审计效果运用，可以采取将审计报告转化为调研报告的方式，进行有益的履职审计效果转化的尝试。一般审计报告的成果利用更多体现在领导批示以示重视的层面上，更多体现在针对具体问题的解决层面上，而以调研报告形式向社会提供信息的审计项目，更能发挥审计的建设性作用，并扩大绩效审计的应用范围。
6.提高履职能力要更新理念，实现工作转型。结合岗位优化整合，引入竞争机制，把一批德才兼备的复合型人才纳入内审队伍。为此，要加大基层央行内审人员的培训力度，引导内审人员在观念、知识和技能上实现转变，使内审人员不仅要具备会计和审计等方面的知识，还要熟悉金融经济、统计、信息技术、风险管理等相关知识和技能，具备综合判断分析能力和沟通协调能力，进而不断提升内审质量和履职能力。
（一）会计信息透明度的内涵。会计信息透明度的提出是随着人们对会计信息质量要求的提高而产生的。20世纪70年代初期，美国财务会计准则委员会的第二号财务会计概念公告“会计信息的质量特征”，成为人们讨论会计信息质量的开始。透明度定义的真正出炉是1998年巴塞尔银行监管委员会在研究报告《增强银行财务会计信息透明度》中提出的。针对中央银行会计信息透明度的提高，国际货币基金组织于2000年提出了试行保障评估政策，并将国际财务报告准则作为透明度的评估标准。目前，会计信息透明度成为国内外会计界关注的焦点，综合这些研究观点可以看出，会计信息透明度是会计信息质量的综合反映，应符合高质量会计信息的相关性、可靠性、可比性、及时性、重要性等主要特征。其中，相关性是指会计信息应当与使用者的决策相关，有助于评价或者预测；可靠性是指会计信息应如实反映、真实可靠；可比性要求不同企业在同一会计期间发生的相同或类似的经济业务尽可能采用相同的会计方法，同一企业在前后各期采纳的会计处理方法应尽可能保持一致；及时性是指会计信息要及时传达、及时披露；重要性是指会计信息应当反映与企业财务状况、经营成果和现金流量等有关的所有重要交易或者事项。
（二）会计信息透明度的理论基础。
1、委托理论。委托理论源于1932年美国经济学家伯利和米恩斯对企业所有权与经营权分离后产生的委托人与人之间的利益冲突所作的经济分析。该理论认为，信息不对称是造成问题的根源。要解决信息不对称，就须要求人的行为透明，而会计信息透明是行为透明最直观的表现形式，可以消除信息不完全和信息不对称。因此，委托人出于自身利益考虑，要求人公布会计信息并对其受托责任履行情况进行监督，进而为决策提供依据。与企业的委托关系不同，中央银行委托关系不仅体现在其作为国家机构的重要组成部分，受政府部门委托履行责任，还体现在其需要履行公共受托责任。因此，提高中央银行会计信息透明度，对于强化中央银行公共受托责任、降低成本，都具有重要意义。
2、决策有用观。决策有用观认为，会计是为企业各利害关系人进行决策提供有用的信息。1953年美国会计学家斯多波斯率先提出财务会计的目标是决策有用性的观点，它和受托责任观构成了财务会计目标的两大观点。在决策有用观下，会计的目标是不但向资源委托者、而且还向债权人、政府等与企业有密切关系的信息使用者提供对决策有用的信息。决策有用观侧重于信号角度，即会计信息能够传递信号，向信息使用者提供对决策有用的信息。中央银行是我国货币政策的制定者、金融稳定的维护者和金融服务的提供者，其会计信息在一定程度上综合反映了国民经济的运行情况，所以中央银行会计应为市场经济主体、政府经济部门以及社会公众提供高度相关的决策信息，以实现促进社会资源合理配置的终极目标。
二、我国中央银行增强会计信息透明度的动因分析
（一）履行受托责任的需要。中央银行作为国务院重要组成部门，兼受政府和公众的双重委托，履行制定和执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务职能，中央银行政策业务的变化很大程度上直接或间接影响金融市场参与者及其他利益相关者的利益，充分披露与中央银行履职活动相关的会计信息成为中央银行应履行的义务，这不仅有助于利益相关者更好地理解我国金融稳定的现实和风险，同时也有利于社会公众对中央银行业务活动进行监督。因此，中央银行会计报告应在满足内部管理需要的同时，满足外部使用者如政府经济部门、市场经济主体、投资者、社会公众等的需求，以此了解中央银行受托责任的履行情况以及提供服务的效率和效果。
（二）国际经济金融一体化的必然要求。随着世界经济一体化和金融全球化的日益加强，我国中央银行已加入国际货币基金组织、东南亚中央银行组织等，其代表国家从事国际金融业务日益频繁，与其他国家中央银行及其他金融组织的联系及金融合作也在不断加强。这就要求我国中央银行按照国际标准提供会计信息，以提高会计信息的透明度和可比性。2000年国际货币基金组织提出了保障评估政策，将国际财务报告准则作为透明的评估标准，其目的就是提高中央银行会计信息透明度。现在越来越多的中央银行开始执行符合国际会计标准的国家标准，因此，提高我国中央银行会计信息透明度是我国中央银行参与国际金融市场的重要现实条件。
（三）业务操作市场化的要求。随着市场经济的发展，我国中央银行越来越重视业务操作市场化，一是将持有的证券、外汇、黄金等资产参与国际相关市场的市场化运作；二是货币政策的实施采用准备金率、利率等价格型工具和公开市场操作、发行央行票据等数量型政策工具；三是用市场化手段化解金融风险来维护金融稳定。但业务操作的市场化在现行会计核算模式下却没有得到合理的反映，如资产运作产生的收益及影响，货币政策操作产生的成本，以及不良贷款的处理机制等。总之，中央银行业务操作的市场化对目前以预算会计为基础的会计核算制度提出了挑战，目前中央银行的会计核算方法已无法满足市场化条件下中央银行职能对会计信息质量的需要。
（四）金融会计国际化和政府会计改革的趋势。在1992年之前，我国会计制度执行的是分行业、分所有制形式的模式。从1992年开始，我国对会计制度进行全面改革，其中金融业以“两则两制”为标志，1993年并于2001年修订了《金融企业会计制度》，2006年了企业会计准则体系，统一了金融业及其他行业的会计制度，基本实现了与国际会计标准接轨。另外，随着建立透明政府、绩效政府的呼声日益高涨，作为反映政府部门财务资金运作情况的政府会计改革也正如火如荼地研究推行。因此，作为金融业的管理者和服务者，以及国家行政部门组成之一的中央银行，不可避免地受到银行业和政府双重会计改革的影响，必须革新现有会计政策。
三、我国中央银行会计信息透明度的现状分析
（一）现行制度侧重操作，缺乏一套纲领性的制度。自1984年中国人民银行行使中央银行职能以来，为适应职责的调整，以1987年制定的《中央银行会计制度（试行）》为标志，我国实施了中央银行会计核算系统的改造、内部控制的加强、会计科目的调整等一系列工作，目前已基本形成了以2006年出台的《中央银行会计基本制度》为统领、以各种业务管理办法和核算操作规程为补充的制度规范体系，这在一定程度上满足了中央银行会计核算和内部控制的需要。但从总体上看，这些制度相对比较具体，重在规范会计行为和会计实务操作，虽然部分内容涉及会计标准，但内容比较分散，不成体系，且对金融资产处理、再贷款呆坏账处理、表外信息披露、会计信息列报等内容都没有切实可行的操作标准，其在会计概念框架、权责发生制记账基础、公允价值计价模式等重大问题上与国际会计准则还存在较大差距，其会计反映能力已远远不能满足现代中央银行资产负债管理以及公众对会计信息透明度的需求。
（二）现行会计标准滞后且不合理，会计信息质量不高。一是会计核算基础无法体现收入与费用的匹配。目前，中央银行会计核算基础是收付实现制，其最大的优点是与中央银行预算财务体制相适应，如对于购置的业务专用设备设施等固定资产，在业务发生时直接作为当期费用处理，没有实现资产使用费用和实现收益进行配比。二是资产计量方法采取历史成本法，且存续期间不对财产价值进行调整，导致资产价值反映不真实。中央银行持有的资产包括证券、外汇、黄金等随市价变动较大的资产，这些资产若不及时调整，其账面价值就无法真实反映资产状况。三是谨慎性原则没有得到充分体现。这主要体现为对再贷款等风险资产没有计提减值准备。目前中央银行资产负债表上的再贷款面临很大的不可收回风险，但仍以账面价值入账，造成再贷款价值严重被高估。从以上分析可知，根据目前中央银行会计标准计量的资产真实价值和收益信息在一定程度上已失去了真实性和可靠性的特征。
（三）现行信息披露和监管机制缺失，有待健全和完善。会计信息披露和监管是提高会计信息透明度的重要渠道。我国《中国人民银行法》、《中国人民银行财务制度》都对中央银行年度财务报告披露提出了要求，但存在以下不足：一是制度要求相当模糊。我国《中国人民银行法》只是提及年度报告按国家规定予以公布，《中国人民银行财务制度》也只提及年度决算报告上报财政部，但具体通过何种方式公布都没有涉及。二是披露的范围较小。公众只能从中国人民银行官方网站获知货币供应量、外汇储备等部分数据，但中央银行的损益表、业务状况情况表及预算执行情况却无法了解。三是披露的会计信息缺少社会监督。目前中央银行会计信息主要接受财政部和审计署财务方面的监督检查，对会计信息质量未能全面评价，且会计信息从未经过独立的第三方注册会计师审计，其真实性和可靠性值得怀疑，不利于公众对中央银行行为的透明度进行监督。
（四）现行会计核算分散，信息汇总的及时性受限。中央银行会计核算分散主要体现为横向分散和纵向分散两种情况。横向分散是指在同一机构中，会计分散在会计、营业、国库、发行、外汇管理等部门，这些业务采用不同的系统进行核算，会计信息资源无法实时共享，呈现相互分割的状态，各核算部门虽掌握了有关自身业务的大量会计信息，但都不能全面反映中央银行的会计核算内容。纵向分散是指在中央银行系统内会计业务集中程度仍不高，目前营业会计、国库会计主体已不完全对应于行政机构，而趋于更加集中，但仍未实现真正的集中，扁平化管理仍有待改进，其会计信息的汇总仍采用层层上报方式，影响了会计信息上报的及时性。各会计核算业务横向分散和纵向集中度不高的现状，也不利于会计工作的统一规范管理，会计部门受会计信息分散的影响，只能将辖区各部门的会计核算结果进行简单汇总，在一定程度上影响了会计信息的质量。
四、提高我国中央银行会计信息透明度的对策
（一）加强会计制度制定，促进会计信息透明制度化。我国中央银行应充分借鉴国际会计准则和其他国家中央银行会计制度，制定一套适合我国中央银行的会计制度或财务报告框架指引，作为编制和披露会计信息的制度依据。该制度应充分体现对会计信息透明度的要求，并具有规范和理论指导双重作用，概括起来应包括以下内容：一是总体框架，包括会计核算总体原则、会计计量方法、会计核算应遵循的标准；二是各会计要素核算的具体内容和方法，在会计报告中列报的方式，如固定资产采取账面价值列报等；三是会计报告的种类、编制方法以及表外信息如何披露，如或有事项的处理等；四是会计报告的披露，应包括披露的内容、方式、频率以及附注的结构和内容等。总之，我国中央银行应随着新情况、新问题和发展趋势不断进行理论创新，以便指导中央银行会计实践，从而真实准确地反映中央银行的资产负债情况、损益情况以及现金流动情况，进而增强中央银行履职行为的透明度。
（二）完善会计标准，提升会计信息质量。中央银行会计标准质量的高低，在一定程度上决定了会计信息的透明度。一是权责发生制取代收付实现制作为会计核算的基础。因为收付实现制虽与行政预算管理最为相关，但忽略了资产、负债和成本信息的记录，而权责发生制会计能有效地提供核算主体财务状况、经营成果以及服务成本效率的相关信息，同时有利于进行收支配比核算。二是完善金融资产的计量手段。中央银行应从资产本身的性质和资产的重要性来考虑，按照国际惯例，引入公允价值计量方法，对有活跃市场的外汇、贵金属和有价证券，根据市场价格的波动对资产进行估价和调整，对没有活跃市场的其他资产，采取历史成本计价。三是广泛采用谨慎性原则。对固定资产采取表内计提折旧，对各项再贷款，按收回的可能性计提损失准备，并采取摊余成本计价。会计标准的完善和会计信息质量的提高对中央银行增强风险抵御能力、在日益复杂的形势下作出金融宏观调控的科学决策有十分重要的意义。
（三）加强会计信息披露，探索建立外部审计机制。一是要拓宽会计报表的披露范围。中央银行不仅要披露资产负债表，在可能的情况下，还要披露损益表、现金流量表等报表，如俄罗斯银行每月对外公布资产负债表，年度报告包括资产负债表、损益表、利润分配表等。二是增加会计报表附注。附注除对会计政策和资产负债项目进行说明外，重点对储备和资金变化情况、有价证券情况、人员成本情况、预算执行情况等进行分析说明，以使社会公众获得更为清晰的中央银行会计信息。三是明确会计信息披露的频率和渠道。会计信息是按月公布、按季公布还是按年公布要加以明确，同时要拓宽会计信息披露渠道，以便公众及时获取和审读相关信息。四是探索外部审计制度，加强对会计信息质量的审计。为保证会计信息的真实性，中央银行要注重外部审计作用，充分利用注册会计师超然独立的优势，提高会计信息的公信力。
中央银行治理包括中央银行的外部治理与内部治理。外部治理主要是指中央银行的独立性、透明度和问责制，体现了中央银行与政府和公众的关系。内部治理主要是指中央银行的内部管理，包括决策机制、风险管理、财务资源及管理、分支机构和人力资源等方面。中央银行的内部审计在中央银行治理的各个方面都能够发挥作用。
一、中央银行治理的概念
“治理”一词最早在经济领域的定义出现在1989年世界银行出版的《撒哈拉以南非洲发展问题的报告》中，报告中将“治理”定义为“为了发展而在一个国家的经济和社会资源的管理中运用权力的方式”。显然，这里的“治理”是指宏观层面的国家治理。
之后，其他一些国际组织从微观角度，对“治理”进行了定义。比如，经济合作与发展组织（OECD）将“治理”定义为，“公司的管理层及其董事会、股东、其他利益相关者之间存在的一种关系”。而国际内部审计师协会则将“治理”定义为“董事会实施的各种流程和架构的组合，用以告知、指导、管理和监督组织的活动，以实现组织的目标”。上述定义中，“治理”都是微观层面的公司治理。
在众多关于治理的定义中，联合国全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，报告中对“治理”一词进行了定义，认为“治理是个人、公共机构或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。他是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。该报告同时提出，“治理”有4个特征：首先，治理既涉及公共部门，也涉及私人部门甚至个人；其次，治理不是一整套规则也不是一种活动，而是一个持续的过程；第三，治理过程的基础不是控制，而是协调；第四，治理中的制度安排，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。
本文倾向于采纳联合国全球治理委员会关于“治理”的定义，将中央银行治理定义为中央银行与利益相关方的关系，包括中央银行与政府的关系，中央银行与公众的关系以及中央银行内部的关系等，以及这些关系的运行状况。
中央银行与外部利益相关者的关系，体现为中央银行治理的3大支柱，其中，中央银行与政府的关系，主要体现为中央银行的独立性，具体因素包括：中央银行行长的任命程序、中央银行的职能、货币政策的目标、中央银行是否可以或者是否有义务向政府提供贷款等；中央银行与公众的关系，主要体现在中央银行的透明度和问责制，具体因素包括：中央银行对外披露货币政策信息和财务信息的及时性和可靠性，公众对中央银行问责的难易程度和效果等。中央银行的内部关系，体现为中央银行的内部管理，具体因素包括：各种政策尤其是货币政策的决策机制、管理层的结构、财务资源的运用、风险管理和内部控制机制、员工激励计划和分支机构的设置等。
三大支柱和内部管理共同构成了中央银行治理的框架。三大支柱确立了中央银行在国家政治经济体制中的地位，而内部管理能够保证中央银行可以更好地运行，以适应这种地位。
二、内部审计在完善中央银行外部治理方面的作用
（一）在提高中央银行独立性方面的作用
众所周知，中央银行的独立性是由法律确定的，实际上是国家政治经济体制中的一部分，因此内部审计难以在其中发挥作用。例如，日本在1985―1989年泡沫经济和1989―1992年泡沫经济中，由于日本银行的独立性较差，加剧了泡沫形成和泡沫破裂后的衰退。然而，当时，日本银行的内部审计部门即使通过评估得出“日本银行独立性差，大藏省（财政部）严重干扰了日本银行执行正确的货币政策”的结论，也不可能改善这种治理状况。除非是泡沫破裂，政府在经济发展上得到了教训，才会通过财政部、中央银行及其他利益相关方的博弈，逐步提高中央银行的独立性。因此，内部审计在增强中央银行独立性方面的作用并不显著。
但是内部审计也不是完全无所作为。内审部门主要是通过对部分与政府密切相关的业务进行审计，间接地发挥作用。目前，我国人民银行的内审部门，已经对经理国库、再贴现管理、金融稳定、金融监管等业务形成了常规的审计安排，通过这些审计，间接地促进了政府重视和提高中央银行的独立性。
（二）在增强中央银行透明度方面的作用
首先，内部审计对货币政策执行情况的审计，为增强中央银行的透明度做了必要准备。例如，德意志联邦银行在货币政策操作方面的审计就是典范之一。德意志联邦银行在货币政策方面主要审计两方面的内容，即对公开市场操作方面的审计和外汇储备管理的审计。德意志联邦银行内部审计部门每3年一个周期对货币政策的执行情况进行审计。审计的内容比较细，包括交易对手的选择、询价机制、更正修改撤销交易的流程、清算和记账的流程、交易相关信息系统的维护、各种压力测试等等。这些审计内容核心有两点，一是具体的交易操作是否合规、是否准确无误地执行了相关的货币政策，二是具体的交易是否干净，是否存在私下交易或者夹杂了个人利益。在此基础上公开信息，才能让中央银行的管理层和董事会心里有底。
其次，内部审计对中央银行会计财务管理情况的审计，有利于增强中央银行财务透明度。目前，中央银行资产负债表的透明化已经成为一种国际趋势，而国内公众对于政府公开费用支出的呼声也越来越高，内部审计通过对资产负债表、损益表进行审计，进一步保证了对外公布的财务报表真实公允、准确完整。
再次，一旦中央银行主动或被迫建立了信息公开机制，内部审计还可以对信息公开的情况进行审计。比如，信息披露是否及时，信息披露的内容是否完整，对公众的反馈信息是否及时妥善应对。通过这种审计，在很大程度上维护了中央银行的声誉和可信度。
人民银行的内审部门，也一直在为增强人民银行的透明度服务。比如，常规的分支行财务管理专项审计，以及离任审计和履职审计中的财务管理部分，实际都是在对资产负债表的真实性、准确性进行审计，也是对财务收支的一部分内容进行审计。近几年新开展的外汇储备经营管理审计，涉及的是人民银行重要的外汇储备资产。支农再贷款专项审计，是资产负债表审计的一次有益探索。这些都为未来人民银行公开资产负债表和利润表做了一定的准备。
（三）在完善中央银行问责制方面的作用
首先，内部审计本身就是内部问责制。内部审计作为内部问责机制，是中央银行问责制的组成部分。审计的基本职责就是发现问题和明确责任，对内部审计发现的问题进行整改的过程实质上就是内部问责的过程。此外，内部审计中的反舞弊调查也是内部问责的一种形式。
其次，内部审计加强了中央银行应对公众问责的能力。公众和权力机关，对中央银行问责的内容包括货币政策的制定和执行情况，其他行政职能的履行情况，财务资源运用情况以及行长和其他高管层的经济责任。内部审计至少可以在货币政策的执行层面、中央银行履行金融监管、货币发行、经理国库、财务管理等方面进行审计，通过纠正审计中发现的问题，减少外部问责的可能性。
具体到人民银行，内审司从2005年开始就对审计发现问题落实责任人，一般性的问题，要求责任人进行整改，特别重大的问题，移交给纪委处理。这种责任认定和责任追究的机制，正是内部问责制的具体表现。此外，经济责任审计，包括分支行领导干部离任审计履行职责审计，也是对领导干部履职期间进行问责的一个重要途径。通过督促被审计单位和个人对内部审计发现问题进行整改，有效减少了外部审计中发现的问题，维护了人民银行的声誉。
三、内部审计在加强中央银行内部治理方面的作用
（一）在中央银行内部控制方面的作用
内部控制有五个要素，分别是控制环境、风险评估、控制活动、监督和信息沟通。
首先，内部审计有利于营造良好的内部控制环境。控制环境的要素包括：员工诚信度、道德价值观和胜任能力；管理层的理念和经营风格；管理层分配权力以及组织和开发员工的方式；董事会给予的关注和指导。2012年，国际内部审计师协会公布了《评估职业道德环境活动》审计实务指南，其中提出，完善的职业道德环境是良好组织治理的坚实基础，内部审计应评估组织治理情况，同时为组织内推广恰当的职业道德标准和价值标准提供建议。这一目标可以通过几个方面的内部审计活动实现。一是评估组织内部的职业道德环境整体情况，以及各类道德标准的有效性；二是评估组织内部与职业道德相关的目标、流程和行为的设计是否合理、执行情况和效果；三是确认上述职业道德相关的内容能够实现组织目标、相关风险被有效管理和控制；四是为帮助组织建立一个健康和高效率的职业道德环境提供咨询服务；五是树立一个拥有良好职业道德的典范，在组织内部发挥模范带头作用。
其次，内部审计是监督的重要形式。监督是对中央银行的运行情况进行评估的过程。他既可以通过持续监控活动来实现，也可以通过个别评价来实现。持续监控发生在经营过程中，包括日常管理和监控活动，以及员工在履行其职责过程中所采取的其他行动。个别评价的范围和频率主要取决于对风险的评估和持续监控程序的有效性。持续监控一般是由业务部门在日常管理中完成的，内部审计主要起到的是个别评价的作用。
除了在控制环境和监督方面发挥的作用，内部审计还可以参与风险评估，并在审计中始终关注控制活动，审计报告是信息与沟通的重要内容之一。总之，内部审计在内部控制的各个领域都发挥着重要的作用。
（二）在中央银行风险管理方面的作用
中央银行面临的风险具有多样性的特征，既有决策层面的，也有执行层面的，既有内部人为的，也有外部突发的。目前，中央银行风险并没有标准分类，往往需要借鉴国际上广受认可的风险管理框架，如巴塞尔协议和COSO风险管理整合框架等。通常将中央银行的风险划分为财务风险和非财务风险，非财务风险包含了操作风险、政策风险、声誉风险等诸多方面。
面对诸多风险因素，各国中央银行在总体上的偏好是风险规避的，但在规避程度上有所不同。部分中央银行认为央行在原则上不应该承担风险，如英格兰银行；部分中央银行认为其应该兼顾风险与收益的平衡，以及风险控制的成本与收益的平衡，如加拿大银行。例如，反映在养老金管理上，英格兰银行实行资产负债完全匹配原则，而加拿大银行则适当承担短期风险以获得较高的收益。
尽管各国中央银行在具体的风险规避程度上有所不同，但是各国中央银行普遍认为，要实现识别风险并有效管理的目标，必须将中央银行整体战略及高层目标与风险管理有效地联系起来，建立全面风险管理框架。
一般认为，这个框架应该有三道防线。第一道防线是业务部门的管理者，他们在既定的风险管理政策和风险偏好下，实施操作层面的控制措施，对本部门风险进行日常管理。第二道防线是风险管理相关部门，他们对风险管理效果提供有效保证。这些部门负责适用于整个组织的风险指标和内控制度的制定和监督，包括风险管理部门、合规性部门、法律和财务部门、IT安全部门、人力资源部门等。他们既负责制定风险政策和风险管理流程，同时也负责对风险报告的监控。第三道防线是内部审计对风险管理情况的独立确认，并向最高管理者和董事会报告。也就是说中央银行的风险管理的总体职责是由高级管理层承担的，具体职责是由各部门承担的，内部审计只是起到监督作用。
国际内部审计师协会认为，内部审计在风险管理中必须承担的职责包括：检查关键风险管理情况、评价关键风险报告、评价风险管理流程、确认风险已经被正确评价、确认风险管理流程已经被实施。此外，可以选择承担的职责包括：协助识别和评价风险、培训管理人员风险应对知识、汇总风险报告等等。同时，内审协会也规定了内部审计不应该承担的职责，包括：制定风险偏好、制定风险管理流程、管理风险、确定风险应对措施、代替管理者决定风险应对措施、承担风险管理的职责。
除了在风险管理中承担第三道防线的作用，内审部门的计划还是建立在风险评估的基础之上的风险导向审计。国际清算银行2004年对23家中央银行进行调查，所有的中央银行在制定内审项目计划时都会考虑风险的因素，其中，39%的中央银行采用的是模型量化风险的方式，61%采用的是主观判断风险的方式。
（三）在中央银行财务管理方面的作用
内部审计首先可以对中央银行的财务状况进行评价。中央银行财务状况，包括为实现中央银行目标而拥有的财务资源和财务能力，它服务于中央银行政策目标如价格稳定、汇率稳定、金融稳定，既包括中央银行的财务资源，如资本、资产、货币发行权等，也包括中央银行运用财务资源的能力，如偿付债务能力、风险抵御能力等。内部审计评价中央银行财务状况的工作，是建立在对资产负债表和损益表进行审计的基础之上的，比如说，中央银行资产负债结构的合理性，中央银行的外汇储备资产的安全性，中央银行持有外汇储备带来的冲销成本，中央银行行使准财政职责（各类再贷款，金融危机中的救济措施）的成本，中央银行是否建立了减值准备计提机制等等。
在对中央银行资产负债表和利润表进行审计的过程中，内部审计还发挥着一个最基本也是最初始的功能，就是减少因为操作失误带来的操作风险，或者是人为的道德风险，防止资金资产的损失。比如说，固定资产的安全性和费用开支的合理性等等。
内部审计在提高资金资产的使用效率方面的作用，主要体现在绩效审计上，比如集中采购审计、基建审计和系统开发审计等等。但是对中央银行的绩效审计在一定程度上受到中央银行财务独立性的制约。相比来看，有财务独立性的中央银行，绩效审计在节约资金上的作用更为明显，而没有财务独立性，又实行严格的预算制的中央银行，绩效审计的效果和作用都会减弱。例如，在预算制的情况下，内部审计发现办公用房的使用存在浪费现象，建议对办公区域重新规划，以节约空间。节约出来的房产就面临进一步的处置。如果闲置，会造成新的浪费，如果出租或者出售，收入要划转给财务权力部门，中央银行没有内在动因去改善绩效，因此，绩效审计的效果就会打折扣。
（四）在中央银行决策机制方面的作用
在建立健全中央银行的决策机制方面，内部审计部门主要有两个作用，一是发挥咨询作用，促进中央银行科学决策。二是中央银行的内部审计部门可以对分支机构的决策机制进行审计，推动决策的透明化和民主化。
首先，内部审计部门通过对中央银行的全业务审计，往往对货币政策传导过程中存在的问题以及中央银行其他业务管理中存在的问题比较了解，内部审计部门的年度汇总报告有利于董事会和管理层政策或者采取相应的行动，有效推动了中央银行总行层面的决策科学化。此外，由于内审部门在组织架构中的级别一般高于其他业务部门，对其他业务部门进行审计可以发现业务主管部门在管理层面存在的问题，通过向董事会和管理层报告，有利于在总行决策层面调整优化相关的管理制度。
其次，对于有分支机构的中央银行来说，对分支机构的内部审计必然包括对分支机构决策机制的审计，也就是依据既定的决策机制对分支机构的决策程序进行审计。对于采用行长负责制的中央银行或者业务领域，主要是一个报告线的问题，也就是说，重大决策事项是否报经行长批准，至于行长的决策过程，因为个人掌握的信息不可能完全，即使信息是完全的，不同的人因为偏好不同，也会做出不一样的决策，所以，对于行长负责制的决策体制，只能够对报告线的完整性进行审计。而对于委员会负责制的中央银行或者业务领域，审计的主要内容是重大决策事项是否经过审议和表决，会议的程序是否规范，是否采纳了多数人的意见等等。因为委员会会议一般会留有会议记录，因此可以对决策的程序进行比较细致的审计。
（五）在中央银行分支机构建设方面的作用
首先，内部审计是对中央银行的分支机构进行监督的有效手段之一，监督分支机构充分行使中央银行派出机构在传导货币政策、维护金融稳定、提供金融服务和收集金融数据等方面的职能，并对中央银行的分支机构进行问责，维护中央银行的声誉。
其次，内部审计可以在一定程度上反映分支机构的实际情况。有一部分审计发现的问题，是有客观原因的，审计报告可以如实反映问题背后的原因。此外，各个分支机构普遍存在的问题，往往具有更深层次的原因，在分支机构层面不能解决，内部审计可以通过汇总和分析，向董事会和管理层报告，这实际上也是在反映分支机构的诉求。
张家鹤
作者简介：张家鹤（1982.08-），女，汉，辽宁沈阳，辽宁金融职业学院，会计师、讲师，研究生，研究方向：会计、财务管理。
摘要：中介审计是银行监管部门实施有效监管的重要补充，对银行监管有一定的借鉴参考作用。但由于中介审计与银行监管在监管目标、范围、质量和深度等方面具有明显差异，因此，银行专业监管应客观认识和审慎利用中介审计结果，对银行业风险管理及内控效率作出独立判断，确保银行业审慎合规稳健运行。
关键词：银行；监管；中介；审计
目前，对银行业的外部风险监管主要由银行业监督管理部门实施，同时，银行业务的合规性及公正性，也较常接受外部中介审计的监督。本文所称中介审计是指具有资质的社会中介机构对银行的年报审计、清产核资、验资等，以及银行开展业务所需要利用的由中介机构出具的银行客户的年报、抵质押物评估等相关的审计事项。
一、银行监管与中介审计的效用分析
（一）客观认识中介审计对监管的可参考价值
1、审计的目标不同。《中国注册会计师审计准则第1613号――与银行监管机构的关系》指出“……银行监管机构与注册会计师评价和测试内部控制的目的可能不同，银行监管机构不应假定注册会计师为审计目标而作出的有关内部控制的评价能够充分满足监管目的”。中介机构提供的管理建议书也只是对可能导致被审计单位会计报表产生重大错报或漏报的内部控制重大缺陷提出书面建议。由此可见，中介审计与银行监管的工作目的有所不同，其更关注银行财务报表的真实性和准确性，而银行监管则以风险为本，更注重对银行内部控制、风险管理方面的评价，尤其是一些风险隐患较大，或容易引起系统性、区域性风险、或者可能对银行业消费者造成一定损害的风险及行为进行深入查核和纠正，以防范风险加大或蔓延。
2、审计的质量要求不同。中介机构根据审计结果运用途径的不同，对审计质量的要求也有松严尺度的不同。如：某市5家农村中小法人银行业机构向股东及辖区范围相关对象公布的年报，必须经过中介机构审计。根据近3年的情况来看，中介机构提交的审计年报基本未提出重大调整事项。其中2013年某农村中小法人银行业机构的年报审计中，一家中介机构对其出具了无保留意见的审计报告，报告中无年度会计调整事项。但另一家中介机构对该法人机构进行改制前清产核资，所出具的以2013年末为基准日的清产核资报告，对资产、负债及所有者权益类科目均提出了较大调整，共调整17项，分别调减614.04万元、调增56.33万元、调减670.37万元。由于农村中小法人银行业机构年报公布对象对年报的关注度不高，一般也难以深入了解年报的真实、准确和完整性，即使存在该调整而未能审计出来的事项，对中介声誉及业务开展的危害结果也不大，因此，中介机构对其审计相对简单，只要未涉及重大的、明显的、故意违反法律法规的行为，中介机构基本上会出具无保留意见的审计报告。而该农村中小法人银行业机构需要从农村信用社改制成农村商业银行，银行监管部门需进行全面查验，特别关注对债权人保护、股东利益、资产、负债、所有者权益的承继、审慎监管等诸多方面，中介机构对其进行的清产核资审计也必须审慎、公正、客观，以反映银行业机构的整体情况，为改制提供依据。
3、审计的弹性空间大。一定范围内会计政策的自由选择权、会计估计政策的运用等情况的存在，使中介审计的灵活度相对较大。如：中介机构对某两家银行业机构增资扩股前进行资产评估，一家机构主要依靠固定资产增值1014.4万元，使每股净值达到 1.25 元，另一家机构自身具有较高的资本积累，每股净值并未考虑固定资产增值因素影响，而达到每股净值1.89 元，如该机构也考虑固定资产增值影响，其每股净值将超过2元，而资产评估的结果，将直接作为定向募股的参考标准。同时，由于该两家机构为农村中小金融机构，其股东较为分散，且对分红收益具有刚性需求，因此在考虑每股净值时，应该考虑扣除刚性分红因素影响，但中介审计对两家机构每股净值的计算并未考虑当年应扣除预计分红的利润，其中一家机构以9月末时点评估，如考虑扣除预计分红因素，将直接影响每股净值 0.15 元。
（二）客观认识中介审计的质量
1、中介审计不够全面。中介机构对农村中小法人银行业机构的年度会计审计一般是3人小组，5至7天即完成一家机构的现场审计并出具初审报告，相对于农村中小法人银行业机构现有的资产规模，难以全面客观评价其总体情况。而监管部门对一家农村中小法人银行业机构的全面审计，有时需要几百个工作日，其深入性及全面性是中介机构难以达到的。
2、中介审计检查方法过简。由于审计方法等具有一定灵活性，中介审计人员可能为了完成任务而选择相对简单的方法。如：某中介机构对某农村中小法人银行业机构非信贷资产风险分类真实性审计时，对“其他应收款”科目款项全部明细项目按账龄法进行分类，对各类押金和暂挂的未决算装修款项等，未按照款项实际损失程度和非信贷资产分类核心定义进行五级分类；在对贷款风险分类审计时，对一些关系人贷款以及在借款人在他行贷款已经划入不良的贷款并未进行分类调整。
3、中介审计风险揭示不深。中介审计更多注重事实描述，对相关风险的趋势分析及风险隐患的综合判断往往不够。如：某银行业机构2013年末，前十大户企业中有5户企业主营业务均为煤炭行业，占该机构资本净额的39.3%。但中介审计时，未对该银行业机构贷款投向煤炭行业情况作进一步清查分析，未能充分披露煤炭行业贷款集中度及风险管理和控制情况，未能就当前煤炭行业的整体发展形势及风险因素进行分析，也未对该机构煤炭行业贷款风险控制提出建议。而监管部门的信贷检查则对上述几方面的情况作了深入分析和判断，并明确提出其必须严格控制行业集中度及单户集中度，以降低贷款的行业集中性风险。
4、中介审计信息披露不充分。中介机构的审计，更多停留在对报表数据的来源真实性及结构构成分析上，而对其横向分析则涉及较少。如：中介机构在披露借款人授信状况时，未披露关联人贷款情况，且未将银行承兑汇票敞口风险和企业借款状况一并披露，未能全面反映借款人总体授信状况及负债情况。
（三）客观认识中介审计结果对银行的参考价值
1、对企业资产评估增值随意性大。如：某中介机构对某农村中小银行业机构的法人股东客户资产评估增值3亿元，直接计入营业外收入，使该企业净资产由负转正，但中介对于评估增值的理由及相关依据并未进行说明，对该项收入及相关财务成果的审计明显存有疑虑。
2、对抵押物评估考虑因素不全面。由于抵押物资产的个体特征不同，中介机构评估参考的同行业同区域同类型资产价格时，也具有较大弹性。如某宗土地，因企业分次缴纳土地出让金，土地性质由当初的工业用地变更为商住用地，期间经过多次缴费，但由于购买的时间跨度大，未进行公开挂牌，且未进行容积率规划等，使该地价与同地段地价相比具有其个体差异，不同的中介对其估价具有显著差异，最低估值50万元/亩，最高估值达340万元/亩，总价最低估值700万元，最高估值4760万元，两者相差6.8倍，使银行对该资产价值的判断存在较大不确定性。又如：某中介机构对某银行的企业客户抵押工业用地进行评估时，据同地段土地的市场价值对其进行评估定价，实际该土地在取得时，与政府签订了关于税收缴纳、流转限制、转让金优惠等方面的相关协议，直接影响该土地的流转市场及流转价格，其评估的市场价格为12万元/亩，但真正可变现价值只有3-4万元/亩。
3、对企业报表差错项未进行调整。一些经过中介机构审计的银行客户的报表，也存在明显错误的情况。如：某农村中小法人银行业机构的法人股东报表显示其持有中国银行长期股权投资200万元，后据监管部门调查了解，实为该企业在中国银行的存款，但中介审计并未对该情况进行核实并作出调整。又如：某企业年度利润表中未分配利润值与资产负债表、会计附注中未分配利润值相差3536.47万元，对该明显差错，中介在审计时未进行调整。
（四）客观认识中介审计监督和合作的有效性
1、对中介审计的监督不到位。银行业机构未建立健全对中介审计监督履职和中介审计报告质量进行评估的制度，未明确中介机构未尽职应承担的责任，实施中介审计中缺少对流程、目标的管理和控制。如：某市7家农村中小法人银行业机构均聘请了中介机构进行年报审计，但通过日常监管及现场检查发现，无一家机构的董（理）事会履行了对中介审计报告进行有效评估的职责。
2、对中介审计缺乏强制约束力。《银行业金融机构外部审计监管指引》和《中国注册会计师审计准则》对注册会计师报告均提出了审计质量控制的要求，但并无强制性约束力，中介机构审计发现问题和违规事项的主动性较差。监管部门对于中介机构的审计结果难以进行核查，也无法对其进行相关责任追究，导致中介机构在审计中的弹性空间较大，审计结果的真实性大打折扣。
3、与中介审计的合作机制不完善。《银行业金融机构外部审计监管指引》规定：银行业金融机构应当在收到外审机构出具的审计报告和管理建议书后及时将副本报送银行业监管机构。但存在报送不及时或者报送的副本对主要问题有所删减等情况。同时，中介机构对银行的审计，监管部门对银行的现场检查等，双方缺乏顺畅的信息交流机制，难以彼此利用所获得的证据。银行监管部门要求银行机构接受外部审计过程中，应适时进行“三方会谈”，但目前“三方会谈”实施较少，即使进行了“三方会谈”，其会谈的深度和效率也相当有限，未能真正有效形成银行监管与中介审计对银行业机构风险监管的合力。
二、对策建议
（一）强化中介审计再评估，提高审计公信力。《指引》明确规定，银行业监管机构可以对外审机构的审计报告质量进行评估，并对存在重大疑问的事项要求银行业金融机构委托其他外审机构进行专项审计。监管部门可以通过评估审计报告、三方会谈等方式，对外审机构传达对其履职情况的监管关注和监管意见，对未尽职的审计机构实行银行审计的准入限制，以强化对审计质量的监督。
（二）拓展中介审计外延，接轨监管要求。《指引》规定外部审计仅指外审机构对银行的年度财务报告审计，而实际上银行风险管理、内控机制建设等情况也直接影响银行财务报告质量。建议制定适合银行监管需要的外审执业标准和规范，使审计的重点与监管部门关注的要点吻合，审计范围应涵盖财务信息真实性、资本充足率情况、五级分类质量、各类风险管理情况、内控机制建设等内容。
（三）加强监督检查，提升中介审计质量。《指引》明确规定，银行业金融机构董事会对外部审计负最终责任，并从审计委托、审计质量控制及与外审机构的沟通等方面规定了银行业金融机构应尽的责任。监管部门可通过对银行公司治理的专项检查、查看银行董事会或审计委员会的会议纪要、高管会谈等方式，对银行传达对中介审计履职情况的监管关注，从而推动进一步提升中介审计的质量。
（四）利用三方会谈，完善监管合作机制。三方会谈对审计报告具有补漏拾遗的作用，但目前的三方会谈制度在信息提供与运用、协商义务、制约与责任追究以及冲突解决机制方面均无详细规定。因此，需建立完善规范、稳定的三方会谈机制，使监管者与审计师从不同的视角、立场及工作方式对银行进行更立体、客观的分析和评价，促进监管水平和审计水平的提高。（作者单位：辽宁金融职业学院）
参考文献：
关键词：人民银行;两管理、两综合;难点;对策
一、“两管理、两综合”概述
2003年央行和银监分设之后，人民银行的职能有了新的定位，新的《中国人民银行法》规定“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”，在分离监管职能后，人民银行又增加了维护金融稳定的职能。然而从人民银行分支机构近十年的履职经历来看，没有一定监管权限使得人民银行难以有效履行金融稳定职能，金融机构对人民银行各项政策执行、响应和反馈力度大大降低。为了解决人民银行分支机构履职过程中面临的困境，各地纷纷探索有效履职的途径，系统内逐渐形成了需加强金融管理职能来促进金融稳定工作的共识。为进一步提升对外履职效果，人民银行分支行根据《中国人民银行法》和总行加强金融管理有关要求，从健全管理制度、理顺工作机制入手，逐步加强和改进了以“两管理、两综合”（开业管理、营业管理、综合检查、综合评价）为主要内容的金融管理工作。
二、推进“两管理、两综合”工作的难点与不足
通过人民银行分支行近几年来的有序推进，“两管理、两综合”工作在基础制度建设、规范化工作上都取得了一定的成绩，但是在工作过程中也发现推进“两管理、两综合”工作也存在一些难点和不足，主要体现在如下几个方面。
1、法律依据充分但不全面
目前“两管理、两综合”的主要工作中，综合检查的法律依据比较充分，人民银行分支行对银行金融机构开展各项检查并进行处罚都有充分的法律依据，而且从已经检查结束的情况看，被检查金融机构业也认可处罚的法律依据。但是“两管理、两综合”的其他几项工作的法律支撑并不充分，如开业管理最终需对新开业的金融机构出具同意办理的批复，然而人民银行对金融机构开业的管理并不属于行政审批的范畴，只是各个相关部门具有审核新开业金融机构业务申请的权限，如何规范整合人民银行对外履职部门诸多分散的业务审核权限，并在宏观层面得以体现是目前人民银行“两管理、两综合”工作的主要困境之一;由于人民银行开展“两管理、两综合”工作的主要依据是人民银行总行规定的相关规定，所以法律依据也略显薄弱，面对具体工作中隐藏的法律风险，如何在法律层面体现对人民银行分支行机构的支撑是“两管理、两综合”工作进一步完善的主要解决途径。
2、制度设计逐步完善但不统一
目前，在认识方面，人民银行开展“两管理、两综合”工作的必要性和重要性已得到了上下的广泛认可。在各地探索过程中，“两管理、两综合”工作氛围日渐浓厚，但统一的思路和模式尚未形成，“两管理、两综合”工作规范性还有待进一步提升。人民银行“两管理、两综合”工作具体的内涵与外延并没有清晰的界定，对工作内容、范围的认识不尽一致，不同地方强调的侧重点也有所区别，如“两管理、两综合”中的营业管理所包含的范围与内容以及具体开展的方式方法有待进一步明确。在机制方面，据不完全了解，目前人民银行“两管理、两综合”工作在分行及省会中支主要归属办公室和金融稳定部门，地市中支层面主要归属办公室和金融稳定部门，有的分支行设立了若干领导小组，实行分散管理，“两管理、两综合”工作缺乏统一性。
3、内部程序规范但效率不高
人民银行分支行开展“两管理、两综合”工作以来，对各项金融管理具体工作制定了操作规程，对开业管理、综合评价、综合检查和重大事项报告依据相关法律法规制定了严格的工作流程。并结合实际工作，对金融管理各项工作提出了新的规范化要求，应该说各项工作的内部程序得到了逐步的完善和规范。但是从具体工作的实际情况来看，“两管理、两综合”部分工作时间期限持续较长，工作效率需要进一步提升，当然这也可能是由于“两管理、两综合”工作开展时间不长，各项工作还处于摸索探索阶段造成。总之，为了进一步提高工作效率，一方面要进一步规范“两管理、两综合”工作程序，另一方面也要熟悉“两管理、两综合”工作的规范流程，熟悉各项“两管理、两综合”工作相关业务。
4、外部响应有力但程度有限
从开展“两管理、两综合”工作之后与金融机构的沟通了解来看，金融机构在了解熟悉人民银行的“两管理、两综合”各项工作后，都能积极配合，在制度安排、人员配置和资料报送等方面上都按照人民银行的要求来执行各项政策和规定。如开业管理方面，新开业金融机构熟悉人民银行分支行关于开业管理的文件精神后，都能够按照文件要求提交需要审核的材料，并积极与相关业务部门联络沟通，配合各业务部门的审核工作规范各项材料;在综合评价方面，各被评价机构也能够按照人民银行要求按时提交相关材料，配合完成人民银行的综合评价工作。但是工作过程中也发现，各金融机构对人民银行的“两管理、两综合”工作熟悉程度不高，有些金融机构在综合检查的过程中才初次了解人民银行的开业管理与重大事项报告工作，有些新开业金融机构由于对人民银行开业管理文件理解不透彻，报送的材料不规范，需要进一步详细指导完善各项申请文件和材料，影响了“两管理、两综合”工作的效率。
三、推动“两管理、两综合”工作的策略探析
1、修订完善相关法规，强化整合“两管理、两综合”工作职责
人民银行分支机构履行“两管理、两综合”工作职责的主要依据来源于人民银行总行制定的相关法规，法律依据稍显不足。另外还有金融管理权限比较独特的地方，如“中国人民银行根据执行货币政策和维护金融稳定的需要，可以建议国务院银行业监督管理机构对银行业金融机构进行监督检查”，给人民银行对外履职带来一定的效率损失。上述法规规定的不足给人民银行“两管理、两综合”工作带来潜在的隐患，也使得规范“两管理、两综合”工作缺乏法律上的直接指引。因此，目前规范“两管理、两综合”工作，需要从法规层面修订完善，对法规中已有的金融管理职能加以强化，对目前分支行开展的“两管理、两综合”工作诸项内容在法规层面予以确定。
2、调整完善金融管理机构，统一“两管理、两综合”工作负责部门
目前人民银行分支机构“两管理、两综合”工作机构设置不统一。针对这一现象，建议考虑设立专门对口的“两管理、两综合”工作部门，统一领导考核分支机构的“两管理、两综合”工作。一方面能够统一人民银行“两管理、两综合”工作的认识，加快人民银行分支机构“两管理、两综合”工作机构建设;另一方面为规范各地人民银行“两管理、两综合”工作机构设置提供了顶层设计的依据。同时，在全面深入推进“两管理、两综合”工作的形势下，在人民银行内部设立一个专门的机构来负责“两管理、两综合”工作很有必要。建议允许有条件的分支行现行先试，在现行编制内，对有关内设机构进行适当整合，调整出内设机构编制设立“两管理、两综合”办公室，以加强对系统内“两管理、两综合”工作的指导和协调，提高“两管理、两综合”工作组织和制度执行效率，更好地推动“两管理、两综合”工作开展。
3、推动“两管理、两综合”相关工作培训，增强部门配合，提高工作效率
为了充分发挥“两管理、两综合”工作提升工作效率的作用，建议加强对人才的培训和使用机制建设。通过电视电话会议培训和远程培训的方式，扩大“两管理、两综合”工作培训的覆盖面。通过组织“两管理、两综合”工作专题培训班的形式，加强对“两管理、两综合”工作高级人才的培训。应建立优化“两管理、两综合”工作人才使用的工作方案，创新人才动态管理机制，通过正向激励机制等方式，真正促进才尽其用，提高管理能力，尤其是提高对金融机构检查的实战能力。推动建立人民银行与金融机构之间的干部交流锻炼的常态机制，使分支行干部能够在金融机构更高的管理层面上进行锻炼，提升分支行干部的金融业务能力和管理服务水平，促进人民银行金融管理人才队伍的全面发展。
4、加大“两管理、两综合”工作宣传力度，提高影响力
为了规范金融机构对人民银行“两管理、两综合”工作的配合行为，有必要对金融机构进行培训和宣传人民银行“两管理、两综合”工作内容，告知其如何规范机构、制度、文件等工作，从而提升金融机构对制度理解、掌握和执行的自觉性，做到事前规范金融机构行为。同时，应注重对金融机构的沟通与反馈，及时了解金融机构对人民银行政策措施的反映，听取金融机构的意见和建议，不断完善工作机制和方法，规范管理行为，增加金融机构对人民银行“两管理、两综合”工作的认同感。此外，应充分运用通报、表彰等方法，进一步提升金融机构的配合意识，尽快发挥管理效应，从而提升金融机构合规经营、贯彻执行人民银行法规政策的积极性。
参考文献
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[3] 黄学贤：中国行政程序法的理论与实践[M].北京：中国政法大学出版社，2007.
第一、 推进改革创新，提高反腐倡廉建设科学化水平,必须注重发挥反腐倡廉教育的先导作
反腐倡廉，教育为先。XX银监局坚持以党性党风党纪教育为工作重点、以岗位廉政教育为重要载体，把廉洁从政教育融入到各项制度之中，不断在实践中丰富教育内容、改进教育方式、扩大教育覆盖面，有效增强了反腐倡廉教育的说服力和感染力。
一、以党性修养教育为前提，筑牢预防腐败的思想防线。
XX银监局党委始终把思想政治建设摆在重要位置，注重加强政治理论的学习和反腐倡廉教育，认真坚持党委中心组理论学习制度，定期举办党委中心组学习系列讲座、开放论坛、实地考察等活动，将反腐倡廉、廉洁从政等文件资料列为党委中心组理论学习的重要内容。20xx年11月份局党委专门以贯彻落实《党员领导干部廉洁从政若干准则》，切实加强领导干部作风建设为主题召开了民主生活会，会前广泛听取群众意见，并据此制定整改方案公布于众。全局多次组织大型理论讲座，邀请会领导、、高等院校等单位专家学者就学习贯彻十七届四中全会精神、国际政治经济形势等为中心组和全体党员进行辅导。为保证反腐倡廉教育的有效执行，还建立了督廉制度，即：干部述职时述廉、党员评议时评廉、组织考察时考廉。通过多种形式的学习，进一步增强了班子成员廉洁自律的主动性和自觉性。
二、以廉政考核为抓手，形成岗位廉政教育常态化。
XX银监局为了增强岗位廉政教育的效果，逐一将各种廉政考核机制嵌入到廉政教育之中。一是将党风廉政建设责任制考核嵌入岗位廉政教育。分别对17个处室党风廉政建设责任制落实情况进行了考核。考核采取现场检查和日常监督相结合的方式，最终评定4个处室为落实党风廉政建设责任制优秀处室，其余全部为达标处室。考核结果显示，各处室主要负责人贯彻落实一岗双责的自觉性进一步增强，都能按照谁主管，谁负责，一级抓一级，层层抓落实的原则，并逐级签订了党风廉政建设责任书，做到以工作推动责任制落实，以责任制落实促进工作开展。二是将会规会纪考核嵌入岗位廉政教育。组织全体干部职工进行 约法三章、履职回避、现场检查若干纪律、履职问责、履职承诺、违规违纪处罚、工作人员守则等银监会工作人员履职行为的会规会纪的考核，并逐级签订廉政《承诺书》，使全体干部职工把执行会规会纪作为一种责任和担当，做到心中有会规、行为有规范，考核通过率为100%;三是将规范化考核嵌入岗位廉政教育。建立相应的考学机制，进行量化和档案化管理，建立17个处室的廉政档案，并做到实时更新，与年终工作绩效考核挂钩，把岗位廉政教育纳入对干部教育管理的范围，作为考核奖惩、选拔任用、上岗培训、尽职晋级的重要依据。
三、以专题活动为手段，确保廉政教育的实施效果。
为确保预防腐败、廉洁从政工作不走过场，2010年，局组织开展了多项专题活动。一是开展读好一本书活动。3月末，局纪委、监察室为机关各处室购买了中央纪委法规室编写的《廉政准则释义》和《廉政准则学习问答》，明确要求全体干部特别是处以上领导干部，做好读书笔记，深刻理解《廉政准则》出台的重大意义，以及约束各级党员领导干部的各项规定。二是举办网上专题讲座。5月份，局纪委召开网上廉政会议，纪委书记邓琦同志紧紧围绕学习廉政准则、加强领导干部自律和他律建设、发挥领导干部表率作用等重点内容，做了题为《贯彻廉政准则，促进廉洁从政》的专题讲座。三是开展工作人员行为准则自查。全体领导干部重温了会规会纪及有关禁止性规定，进一步清楚了应遵守的行为准则。在行政执法和准入监管中，我局坚持实行三公开，坚持重大事项集体审批，坚持重大、疑难问题集体研究决定。各处室结合自身工作实际，细化规章制度，构建特色制度框架。
第二、推进改革创新，提高反腐倡廉建设科学化水平，必须注重发挥对权力运行制约和监督的关键作用
对于银行业金融机构监管而言，监管权力的异化，将削弱监管的公信力和有效性，危害大众利益，甚至导致金融风险。只有在权力流转层面建立起有效的制衡、监督机制，才能从根本上解决职权套利问题，保障监管权力的正确使用。XX银监局总结历年经验，按照监管业务性质，逐步形成前、中、后台的立体监管，其中，前台为一线的监管部门，主要负责对被监管机构实施非现场监管、现场检查和市场准入等工作。中、后台为包括纪检监察在内的综合管理部门，主要为确保监管工作健康运转，提供监督、服务、管理等职能。一、以分权制衡权力，防止权力部门化。构建新的监管组织架构，厘清监管前、中、后台各部门的职责分工，从部门层面实现监管权力的适度分离和相互制约。一是实现审批权与检查权相分离。市场准入等行政管理类业务由非现场监管部门负责，现场检查等风险监督类业务由现场检查本门组织实施。现场检查部门与非现场监管部门既相互配合又相互制衡。二是实现检查权与处罚权相分离。现场检查部门负责对违法违规问题进行检查核实，政策法规部门负责对违法违规问题的性质进行认定和处罚。三是实现管理权与监管权相分离。办公室、统计信息部门等部门负责对监管前台工作进行统筹安排和条线管理。
二、以流程规范权力，防止监管权力的滥用。
一是全程监督。纪检监察部门要实现对监管权力运行的全程监督。按照流程要求，检查前检查组将立项审批表报纪检监察部门审查，检查过程中纪检监察部门派人全程参与检查工作，年度终了后纪检监察部门对上年度开展的各项监管工作进行后评价。二是矩阵式制约。在新的监管架构下有两条监管控制线。一条是由非现场监管部门负责的机构监管线。另一条是由现场检查部门、业务创新部门、政策法规部门负责的功能监管线。在业务审批时，功能线与机构线相互制约，共同协商决定准入事项。三是监管公开。充分利用各种内部宣传媒介开设现场检查动态、非现场监管动态栏目，定期对监管工作的开展情况进行公开,接受全体工作人员的监督。
三、以制度管理权力，防止监管权力寻租。
有了健全组织架构和流程再造，必须同时辅之以科学有效的制度保障，才能发挥出更大的功效。通过增强制度对监管业务的覆盖面和融合度，使监管权力的得到正确的行使。一是组织人事制度中增加对人力资源集成的职责。由组织人事部门在本单位范围内选调监管干部组成检查组实施检查，这样可以有效降低人情因素的干扰。二是将履职问责要求落实到监管制度中。根据监管岗位的不同特点明确三项监管责任，即市场准入实行合规责任管理，非现场监管实行主监管员负责制的目标责任管理，现场检查实行主查人负责制的项目责任管理。三项责任的落实，能够有效提高履职问责工作的针对性和科学性。三是是将双人监督的原则落实到报告制度中。新的监管机制对各法人机构逐一明确主监管员及其职责要求，建立职能部门与主监管员的双线报告制度。
四、以后评价监督权力，提高制度的执行力。
通过第三方的角度及时发现监管决策过程中存在的问题和不足，帮助各部门规避风险、改进工作。后评价机制将市场准入、现场检查、非现场监管、行政处罚等各个监管环节统一视为具有不同职能的监管项目，按照统筹兼顾的原则，对具有普遍性的风险点进行归类汇总，建立合规性、规范性、充分性、有效性和经济性5维的监管质量控制体系，对监管项目实现全方位多角度监控。
第三、推进改革创新，提高反腐倡廉建设科学化水平，必须注重发挥制度建设的基础作用。
加强制度建设是推进反腐倡廉工作的治本之策，充分发挥制度在惩治和预防腐败中的保障作用是新时期做好反腐倡廉工作的根本途径。做为银行业金融机构监管系统，XX银监局的经验表明，要始终坚持把制度建设放在反腐倡廉制度建设的本位，着力在加强民主集中制、畅通民主监督机制以及反腐倡廉制度执行力上下功夫、求实效。
一、加强民主集中制建设。
20xx年，XX银监局先后进一步完善了党委工作机制、议事规则和决策程序;强化了党委成员分工负责和沟通协调机制，重大事项坚持集体讨论决定，并经常通过会议进行酝酿，加强班子成员间的沟通、支持和理解，增强工作合力;建立健全了党委成员管理监督机制，深入贯彻落实《中国共产党党内监督条例(试行)》，坚持党委成员定期向党委会报告工作、报告个人重大事项，强化对班子成员领导权力运行的监督制约;积极推进党务公开，明确公开内容，规范公开程序，追求公开实效，把党务公开工作纳入党风廉政建设工作目标责任制，结合年度考核等活动，不断完善检查、考核机制，推进处室党务公开工作扎实开展。
二、实施五个强化措施，畅通民主监督机制。
一是强化制度监督，实行诫勉谈话制、履职回避制、重大事项报告制等;二是强化组织监督，党支部通过定期对党员进行思想分析掌握党员思想动态;三是强化重点监督，把监督的重点放在各部门主要负责人在用人、用钱和决策方面的行为上;四是强化部门监督，通过述职述廉等工作及时掌握干部履职情况，发现苗头问题及时提醒;五是强化群众监督，设立了24小时监督电话，廉政举报信箱，上访人员可根据需要选择传真或电话以及投送信件等方式向我局反映情况，确保事项得到及时、高效、透明处理。
三、强化制度的执行力度。
一是开展履职回避制度落实情况检查。2010年，局纪委认真按银监会《关于组织工作人员开展执行履职回避制度自查的通知》要求，在全局范围内对履职回避制度落实情况进行了检查。对检查中发现的问题，局纪委及时制定了整改方案报局党委同意后，予以实施。二是全面落实廉洁从政从业承诺制度。局纪委根据《银监会工作人员廉洁从政从业承诺制度》的有关要求，组织开展了我承诺、我践行、共创清廉高效监管文化主题活动，真正把《承诺书》签订活动办成了会规会纪的学习会、廉洁自律的教育会，取得了事半功倍的效果。全局已签订《承诺书》195份，签订率100%。三是局纪委将述职述廉作为强化各级领导班子和领导干部预防腐败、勤政廉政的重要措施。为做好此项工作，局纪委将领导干部述职述廉与年度考核相结合，并将其纳入党风廉政建设个人廉政档案。同时，局纪委还将党员领导干部的述职述廉报告、考核结果等上网公示，接受党内外群众的评议和监督。全年，我局累计述职述廉66人次。
第四、推进改革创新，提高反腐倡廉建设科学化水平，必须注重发挥廉政文化的渲染作用。
加强廉政文化建设，努力在银行业金融机构监管系统营造廉洁勤政意识和以廉为荣、以贪为耻的良好风尚，是深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的战略举措，也是建设社会主义核心价值体系在银行业金融机构监管系统的重要体现。XX银监局廉政文化建设注重发挥廉政文化在监管工作中的提醒和督促作用，用廉政文化渲染廉洁监管的氛围。
一、创新形式，丰富廉政文化内容。
充分利用内部宣传平台，广泛开展每周编制一段廉政小贴士、每月开一次网上廉政会议、每季度看一次廉政教育片、每半年搞一次廉政测试、每年开展一次述职述廉及评议的五个一活动;加强警示教育，通过举办预防腐败知识专题讲座、警示教育展览、典型违纪案件通报会等，对领导干部进行警示教育。加强重点教育，实施重点监管廉情监察制度，把廉政文化带到监管现场，使教育和监督有机结合，有效预防监管领域违法违纪违规行为的发生。二、注重引导，构建廉政文化氛围。一是坚持定期学习制度。认真落实有关党纪政纪教育内容，把软任务变为硬指标。局每年专门召开一次党风廉政建设工作会议;每半年上一次廉政党课;每季度定一个专题，宣传学习党风廉政建设理论和反腐倡廉文件精神;廉政主题活动年，坚持邀请专家进行党风廉政专题辅导等。开设 网上廉政会议、网上党风廉政教育专栏。
二、注重正反典型教育。
组织干部职工集中观看警示教育片，开展以郑培民、沈浩等为先进典型的示范教育，开展以、李真及高官腐败分子和银行业贪腐典型为反面典型的警示教育，不断敲响警钟。通过廉政理论教育，强化了以学明志、以学养德、以学促廉的风尚，增强党员干部的廉政意识。
关键词：国库；会计基本假设；会计目标；信息质量特征
中图分类号：F830.44文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2008）11-0025-03
在整个会计体系中，国库会计兼具预算会计和银行会计的双重属性。从国家预算角度看，国库会计是国家预算管理中的重要组成部分，与财政总预算会计、税收会计等共同参与预算执行；从银行角度来看，国库是人民银行履行经理国库职责而专门设置的一个职能部门，其业务纳入人民银行会计体系统一管理。加深国库会计基础理论研究，确立国库会计基本假设、厘清国库会计目标，构建国库会计信息质量特征体系，对于推进我国财政国库管理制度改革和预算会计改革与发展有积极意义。
一、文献综述
目前对国库会计基础理论的研究主要有两类。第一类是探讨国库会计职能。李勇（2007）结合财政制度改革，提出要从体制上加强国库会计建设，从制度和体制上保证国库会计职能履行，从技术手段上增强国库会计履职能力，营造环境以提高社会对国库职能的认识。第二类是探讨国库会计与预算会计体系的关系。唐树君（2005）分析了税收会计、国库会计与财政总预算会计的联系，指出三者都是为执行政府预算服务的，同属于预算会计组成体系，有相同的目标，同反映政府资金活动。但三者的会计主体存在差异。
根据笔者的阅读范围，目前理论界还没有对国库会计环境、会计对象、会计假设、会计目标、信息质量特征等基础理论进行研究的著述。尽管如此，由于国库会计隶属于预算会计体系，还是有必要对相关的研究（主要是预算会计基本理论的文献）做一个梳理。相关文献中的一些思想和方法对本文的研究有很好的启发意义。李建发（1996）通过回顾预算会计的历史沿革，对比中外预算会计，提出预算会计的环境性前提与规范性前提概念。在会计目标上，他针对政府的客观环境指出政府财务报告应以受托责任观作为基础，并提出扩大中国预算会计的核算范围，把国家资源、国有资产、国家债权债务和社会保障基金纳入预算会计核算体系。赵建勇（2001）结合国际会计师联合会公立单位委员会的研究报告第11号，和美国政府会计准则委员会制发的第34号关于政府财务报告的最新研究成果，对政府财务报告的目标、主体、计量基础、报告模式、预算报告等问题进行了深入探讨。郭彤（2003）认为政府编制和提供财务报告是为了履行政府对其委托人的报告责任，而政府报告责任是一个动态的概念，其发展变化反映了政府职能的变化和人民对政府要求的变化。预算会计和财务报告制度的改革，必须以履行政府报告责任的认识为出发点，以满足政府财务报告使用者的信息需求。王晨明（2006）对预算会计信息使用者和会计信息供给者的特征进行了分析，阐明了会计信息供求状况对会计目标的影响，认为明确报告的受托责任和提供有利于决策的信息作为预算会计的主要目标。
借鉴预算会计理论的已有研究成果，本文从三个方面开展更深入的研究：确立国库会计基本假设，明确国库会计目标，构建国库信息质量特征体系。
二、国库会计基本假设
会计基本假设是指在特定的经济环境中，根据已往的实践和理论，对会计领域中尚未肯定的事项做出的合乎逻辑的假设。会计基本假设对国库会计而言是重要的，因为国库会计与其他会计一样都处于特定的客观经济环境中，都会遇到许多不确定事项，在进行会计处理时，同样需要依赖事先确立的若干会计基本前提。笔者认为国库会计基本假设应由会计主体、持续性假设、会计分期、货币计量组成。因为这四项假设是比较公认的，也符合国库会计所处的客观环境，便于对国库会计理论体系的研究。
（一）关于会计主体假设
主体观念是建立会计科学和进行会计实务处理的几个最基本的假设之一。在会计基本假设中通常把会计主体列为首要的假设。国库会计的会计主体比较复杂，它对外承担受托责任的整体是人民银行，国库部门需通过银行会计核算方式对各级预算收入、支出、退付及划拨、清算等资金运动情况进行真实、准确、及时、完整的记录、反映和监督，并向财政部门报告财务资源的收支情况和结果，同时还需将同级财政收支情况反映在中央银行资产负债表上。因此，国库会计主体采用了双重视角，分为记账主体和报告主体，即记账主体是中央银行，报告主体为财政部门。
（二）关于持续性假设
持续性假设基本含义是指会计主体的经营活动将按照现在的形式和既定的目标无限期地继续下去，在可以预见的将来，会计主体不会进行清算。国库会计是办理国家预算收支的重要基础手段，国库部门不以盈利为目的，开展各项活动不仅不能带来赢利，而且所有的活动都必须耗费一定的资财，如果不做持续性假设，我们就很难想象一个社会能够延续下去，所以在国库会计中，强调国家公共活动的持续性是非常必要的。
（三）关于会计分期和货币计量假设
会计分期假设基本含义是连续不断的经营过程可以被划分为相等的时间单位，以便对会计主体的经营状况进行及时、连续的反映。这种为了会计核算的需要而人为划分的相等时间单位称为会计期间。国库部门除了按月份、季度、年度进行分期核算和报告外，还要求按旬核算并提供预算收支的旬报。与企业的会计分期相比，国库会计分期显得更详细、更重要。会计分期的假设保证了资源的委托方能够定期了解到国库部门履行受托责任的情况。
国库会计对象是预算收支的增减变化，因而货币计量自然成为国库会计的一个基本前提。此外由于国库不计算盈亏，因而只以历史成本作为计价基础，除非特殊情况，否则不要求采取类似于现行成本、现行市价的计量属性。
三、国库会计目标
会计目标是指会计所要达到的目的或要得到的结果，体现会计信息使用者的要求。关于财务会计目标，二十世纪80年代左右形成了两个有代表性的观点：受托责任观与决策有用观。笔者认为：国库会计目标应定位于受托责任观。即：按照《中华人民共和国国家金库条例》的规定，资源的受托者中国人民银行具体经理国库，央行国库部门承担了如实地向资源的委托者报告其受托责任的履行过程与结果的义务。这一观点主要基于以下理由：
（一）央行经理国库的法定性决定国库会计的受托责任
从我国国库会计实践看，《中国人民银行法》规定：人民银行经理国库。因此央行经理国库具有法定性、唯一性。根据政府委托理论，央行国库部门是公众的受托人，央行国库与公众之间是委托关系，对公众承担着巨大而广泛的受托责任。央行国库为了履行受托责任，必须有可供使用的资源（如机器设备、人员经费），而这些资源大部分来自于税收。公众对于资源的提供不管自身是否自愿都无法回避，更不可能通过市场来改变这种受托关系，因而公众关注点只能定位于对受托方履职情况进行监督。因此，决定国库会计目标以反映受托责任为主。
（二）国库会计信息的使用者关注于央行国库受托责任的履行情况
在我国有关预算会计的规范中，无一例外地的将会计信息的使用者界定在政府内部。作为预算会计体系的重要组成部分，我国的国库会计信息的使用者也限定在政府内部及立法监督机构。上述会计信息使用者对国库信息的关注点均侧重于国库受托责任的履行情况。
从各级政府及政府部门（包括财政部门、征收机关）看，作为政府的管理者，制定经济决策和加强公共财政管理都需要获得真实、完整、准确、及时的国库会计信息。财政部门、征收机关作为预算编制和预算执行的机构，也需要反映国库资金运动情况的所有国库会计信息。从中央银行看，国库是人民银行为了完成国家赋予的经理国库的职责而专门设置的一个职能部门，国库会计核算统一纳入中国人民银行会计，其会计信息理应提供给中央银行。从立法机关看，各级人民代表大会及其常务委员会作为我国的立法机关，负责审批政府预算草案和预算执行报告，并监督政府对公共资源的管理和使用，需要借助国库会计报表提供的会计信息来评估政府受托责任的履行情况、对公共资源的管理与使用情况，预算执行的合规性等。
综上，各信息使用者关心人民银行履行经理国库职能方面的信息，包括是否及时收纳国家预算收入、按照国家规定办理同级财政库款的支拨等，以评价国库是否履行了保护、使用和维护受托资源的职责。
四、国库会计信息质量特征
会计信息质量特征是使用者对会计信息所应当达到的质量的要求。在整个财务会计理论的概念框架中，信息质量特征是联结会计目标与会计确认、计量及财务报告信息表述的桥梁和纽带。如果会计信息不能在质量上达到保证，会计目标就无法实现。各国预算会计准则制定机构对会计信息质量特征十分重视，了多项政府会计概念公告，提出预算会计信息质量应具备的特征。我国《财政总预算会计制度》和《行政单位会计制度》也对会计信息质量提出了具体的要求，可以概括为可理解性、重大性、及时性、真实性、客观性、可比性和一致性。为了解除国库会计对公众的受托责任，在国库业务处理规范中，也要求国库会计信息质量满足一系列的信息质量要求：
（一）可理解性
可理解性要求会计记录和会计信息必须清晰、简明，便于会计信息使用者的理解与使用。政府各部门、立法及监督机构、人民银行及上级国库部门等信息使用者关心国库会计信息，关注国库会计是否及时记录、反映国家预算收支变动，以评价国库是否履行了保护、使用和维护受托资源的职责，必然要求国库会计信息明晰、便于理解。
（二）客观性
客观性要求国库会计核算必须以实际发生的业务及证明经济业务发生的合法凭证为依据，如实地反映国库履行受托责任的情况，做到内容真实、数字准确、资料可靠。在目前国库业务处理中，制度要求国库收入必须以财政部门、征收机关开具的缴款书、税票作为记账依据，国库支出必须以财政部门开具的拨款凭证为依据；这些制度规定，体现了国库会计核算的客观性要求，从而保证形成的会计处理结果真实客观。
（三）及时性
及时性要求国库会计主体应当及时地收集会计信息、及时地对收到的会计信息进行加工处理、及时地将会计信息传递给信息的使用者。现行国库会计制度对会计信息及时性有明确要求。例如在1989年颁布的《国家金库条例实施细则》中对国库的基本职责规定为：“准确及时地收纳各种国家预算收入……”。此外，从国库会计报告的提供频率上也能体现及时性要求，为了保证国家财政收支平衡，及时了解和掌握国库收支动态，对国库预算收入报表的及时性要求也较企业更高，除了提供正常的月报、年报外，国库部门还提供旬报，每日产生预算收入日报表。
（四）可比性
会计核算应当按照国家统一规定的会计处理方法进行，会计科目应当一致，相互可比，并且会计处理方法应当保持前后期一致，不得随意改变。因为国库会计反映预算资金的收缴、划拨、留用、上解过程，不仅直接反映国家财政、税收等经济政策，而且还反映政府财政税收管理体制改革的成败，如果核算口径不一致，导致提供的信息不可比，前后期不一致，将很难评估国家制定实施的各项政策是否成功，因此与企业财务报告信息质量相比，国库会计信息对可比性的要求更高。
（五）实质重于形式
实质重于形式特征要求在会计处理中应注意交易事项的经济实质，而不能仅仅局限于交易或事项的法律形式，从而防止企业利用法律和规则的现有漏洞，进行虚增利润、隐瞒债务等舞弊和粉饰财务报表的行为。尽管我国国库是非赢利性质，但实质重于形式要求仍然是国库会计信息质量体系不可或缺的一环。这主要是地方政府由于存在大量的债务而导致财政风险不容忽视，地方政府通过所属的国有企业、国有金融机构进行债务融资，表面上看是企业债务，而实质上是政府的债务。因此，国库会计要全面反映政府的预算执行状况，有必要将实质重于形式要求作为重要的信息质量特征，对或有负债进行全面揭示。
参考文献：
[1]中国人民银行国库局、西南财经大学：《国库改革与发展》，中国金融出版社2007年版。
