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［关键词］民国 基层政权 文化 乡村建设
［中图分类号］C912［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2011）07－0021－02
在中国近代工业发展以前，乡村一直是国家财税、兵员的重要来源，政府通过政治体制和乡村教化，维持乡村的传统秩序和文化。从19世纪末开始西方文化的传入，中国社会开始了近代化、现代化的进程。南京国民政府建立之后，建立系统的乡村政权，加强了对乡村政治、文化的控制。同时，乡村学校教育的开展改变了以科举为目的的乡村教育和文化导向，乡村自治、乡村建设运动使一种与传统不同的政治文化输入乡村。乡村基层政权在这种输入中扮演了重要的角色。
一、民国基层政权和教育体制建设
作为行政体制组成部分的乡村教育机构是乡村中文化传播和人才培养的主要方式。苏南地区乡村教育体制由两部分构成：学校和社会教育。学校教育由县教育局（劝学所）、区教育委员和乡村学校组成。在乡村中起社会教育责任的是各县的民众教育馆和农民教育馆。省教育厅在省会设立省定民众教育馆，县在县城或县属繁盛市镇设立民众教育馆，隶居于教育局。县在本县原有自治区或学区划分民众教育区，设民众教育馆。民众教育馆，下设阅览部等部，办理民众教育的各种事项。处于国民政府统治中心的江苏省，这项事业开展得也尤为积极。据1933年的统计，“（江苏省）各县有县立民众教育馆131处，农民教育馆86处，附属于各县立机关之民众茶园123处，民众识字处466处，问字处682处，阅报处1170处。全省服务社会教育的人员6400余人。”[1]从中我们可以看到农民教育馆大多数分布在乡村，设立“书报阅览处、民众学校、问字处、发行刊物、民众诊所、国术团、合作社、农艺试验场或示范农场、体育场、民众剧社、娱乐室、陈列室等”。[2]民众教育馆、农民教育馆的设立与乡村基层政权的区划在一定程度上重合，管理人员也与基层政权的管理人员重合，可以说是乡村基层政权的组成部分，起着改革乡村教育，变革乡村文化的责任。
二、政权建设推动乡村文化权威的转变
士绅的官僚化、离乡，大量的士绅被吸取到国家政权中，长时间地脱离乡村，使乡村文化受到了沉重的打击，“以前保留在地方上的人才被吸走了；原来应该回到地方上去发生领导作用的人离乡背井，不回来了。一期又一期的损蚀冲洗，发生了那些渣滓，腐化了中国社会的基层乡土”。[3]
随着新式教育的开展，在乡村中一种新型的文化领袖出现，他们是乡村中的教师。由于乡村中民众整体文化水平不高，传统私塾教师一直是乡村中的文化领袖。1918年无锡县停办私塾，完成向新式小学过渡。这时全县有公、私立小学314所，学生近2万人，各市、乡教育会均已成立。到北伐光复前夕，全县有小学教师1067人，其中城区260人、乡区807人。1930年后，全县小学数稳定于300～400所，小学教师数稳定于一千多人。这些乡村的教师大都受过新式教育，接受西方自由、平等、民主的新思想，热心政治。由于“尊师重教是江南的千年古风，在农村，乡民们对于‘学里老师’是特别敬重并且以之作为立身处世的楷模的，于是小学教师们自然成为各乡区的领袖。”[4]他们成为乡村地方文化中的重要成员，在一定程度上填补了传统士绅离乡所带来的乡村文化权威的缺失。这些人对政治表现出来的积极性，是那个时代整个社会青年知识分子的整体趋向，这样政治文化的宣传在乡村文化中占据了重要位置。第一次国共内战后，双方逐渐认识到中国乡村中蕴含的力量，也开始争夺乡村的阵地，加大各自在乡村中的政治宣传。政治话语占据了乡村话语的主流。
三、乡村学校教育对乡村文化的影响
新教育培养目标不是科举的选人为官，这在一定程度上就使其失去对乡民的吸引力。新式的课程与农村生活、生产又格格不入，所以新式教育的开展并不顺利。新式教育培养的学生学习知识“却找不到一条可以把这套知识应用到乡间去；如果这座桥不能造就，现代的教育从乡土社会论来说，是悬空了的，不切实际的。乡间把子弟送出来受教育，结果连人都收不回”。[5]结果“现在这种教育不但没有完成把中国现代化的任务，反而发生了一种副作用，成了吸收乡间人才外出的机构，有一点像‘采矿’损蚀了乡土社会”。[6]乡村教育背离了乡村教育的目的，反而加剧了乡村的困境。导致民国行政院农村复兴委员会在做苏南乡村调查时，在乡村找个中学生也不容易。
当然这不是说乡村教育完全失败，根据无锡县农村经济调查报告，无锡11个村，1929年14岁以上人口中的文盲占73.41%，1936年占68.14%。在整体乡村文化衰败的情况下，民众的文盲率还是有所下降。但整体上近代知识分子对民国时期的乡村教育是持否定态度的。梁漱溟描述这种教育体制“乡间的儿童到县城里入了高等小学之后，便对他旧日乡村简朴生活已过不来，旧日饭亦不能吃了，旧日衣亦不能穿了，茶亦没得喝，烟亦没得吃，种种看不来，种种耐不得。而乡村农家应具的知识能力又一毫没有，代以学校里半生不熟绝不相干的英文理化等学科知识；乡间的劳作一切不能作，代以体操打球运动与手足不勤的游惰习惯。”[7]教育严重脱离农村的需求，与乡村社会的脱节，使新式教育不为民众所接受，也导致乡村中私塾的继续存在。在19世纪30年代整个江苏省的儿童入学率约为百分之四十，而入私塾的不在百分之十以下。改良后的私塾仍以四书、五经等为教授内容，这样的结果表明在乡村中，民众对私塾的接受程度要比新式学校高，私塾和新式学校在生源、教学内容等多方面的争夺不可避免。
四、乡村建设运动对乡村文化的改良
中国乡村面临的这种衰败，引起了近代知识分子的注意。梁漱溟、晏阳初、陶行知、黄炎培等认为中国本质上是个农业国家，中国落后的根源在于在中国占大多数的乡村的落后，实现中华民族复兴也应该从振兴乡村开始。梁漱溟理想中的乡村建设是一个文化运动而不是政治运动。1933年梁漱溟在山东省国民政府主席的支持下，取消了邹平县内县级以下的区、乡镇政权，按照乡村间的经济联系，把全县划分为14个乡，乡设乡学。又划分为366个自然村，村设立村学。乡学、村学是作为地方行政、教育机关存在的，管理地方的教育、经济等事务，这样以学校取代政权的功能。这种模式尽管与国民政府推行的区、乡镇政权的官僚化完全背离，但却是建立新型基层政权的一种尝试。而梁漱溟正是要否定国民政府的这种努力，因为在他看来的政府是乡村衰败的祸根所在。
苏南地区乡村建设运动和梁漱溟在复兴乡村的共同目的下采取不同的措施，梁漱溟乡村建设的思路是通过复兴乡间的儒家文化，这与费孝通的乡村“文化反哺”正好相反。费孝通的看法实际上与晏阳初、黄炎培的实践相同，都是通过把外来的西方文化引入乡村，他们开办学校，基本是按照西方的方式来设置学校课程、教授新学。而这些是梁漱溟极力反对的。除此之外，各个实验区还改进农业，推广良种，兴修水利。1935年全国乡村工作会议在无锡举行，乡村建设运动在无锡发展起来。在实验区的农村中，乡村建设者以乡、镇为单位组织“改进会”，使之成为一乡、一镇地方事业的中心。计划到一定时间联合各乡镇改进会为区改进会，实现区长民选，使全区完全自治。无锡实验区制定《改进会组织通则》，以大村、小村联合、镇为单位建会，每一单位内只限建立一会，由各乡村、镇改进会联合而成“区改进会联合会”；规定改进会会员应有民众学校毕业的资格，全区先后共建立乡村、镇改进会19处。[8]这种乡村的建设运动是和乡村中本来存在的政治机构结合在一起的，着重的是乡村文化、经济的建设，也符合民国政府“管、教、养、卫”的乡村基层政权建设理念。
近代乡村文化衰败是整个乡村衰败的一个方面，20世纪国民政府的基层政权建设加剧了乡村文化衰败，尽管也试图在乡村基层政权建设的过程中，通过乡村教育和乡村建设来发展乡村文化，这样导致了乡村建设运动是极其脆弱的，也不能根本上改变20世纪中国乡村文化衰败的困境。所以在乡村整体文化衰败的情况下，基层政权建设加剧了这种情况，而乡村建设运动的文化建设对乡村文化的复兴作用也有限，使整个20世纪上半期苏南乡村的文化处于一种衰败境地。
【参考文献】
[1]孔雪雄.中国今日之农村运动.中山文化教育馆出版物发行处,1934年版,第159页.
[2]朱玉湘.中国近代农民问题与农村社会.山东大学出版社,1997年版,第548页.
[3][5]费孝通.乡土中国.上海世纪出版集团,2007年版,第298-301页.
关键词：皖北；农村水利设施；供给；分权理论
基金项目：2012年安徽大学第一批大学生创新创业项目（编号：2012154）
中图分类号：G741 文献标识码：A
一、引言
2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》聚焦水利建设，文件明确提出，要将水利作为政府财政投入的重点领域，加大政府财政投入，发挥政府在水利建设过程中的主导作用。安徽是农业大省，农村水利设施建设尤其重要。2010年安徽省水利厅、农业厅颁布《安徽省小型农田水利实施建设补助专项资金管理办法（试行）》，鼓励和支持缺水、旱涝严重的地区大力开展水利设施建设。采取“民办公助”等的方式，鼓励建设小型农村水利设施，确保农业的稳步发展。农业水利是发展农业生产的重要基础设施，近年来我国干旱和洪涝等灾害性天气频发。然而，我国农村水利设施大多修建于20世纪五六十年代，设备陈旧、老化，防治自然灾害能力极低，这使农村遭受了巨大损失，在这样的背景下，研究安徽省皖北农村水利设施供给问题具有重要的现实意义。
二、文献回顾
财政分权理论从分权理论中发展而来。财政分权是指中央政府给予地方政府税收和财政支出上一定的自，由地方政府自主决定其财政预算和支出的结构和规模，以提供更多更好的社会公共服务。财政具有资源配置职能，是政府供给公共品和准公共品的关键。我国幅员辽阔、地区之间差距大。地方政府较中央政府更了解本地对水利设施实际需求状况。因此，要提高农村水利设施供给效率，必须给予地方政府一定的财政自。1994年我国分税制改革之后，明确了中央和地方政府之间的财政关系，划分了中央和地方政府的财权和事权，大大提高了农村水利设施供给效率。
财政分权理论最早是在1956年，由蒂博特在《地方支出的纯理论》中提出的，施蒂格勒、马斯格雷夫等经济学家不断对其进行丰富和发展。财政分权理论论证了在公共物品的供给上，地方政府比中央政府更有效率的观点，强调地方政府职能建设的合理性和必要性。
蒂博特（1956）运用“用脚投票”理论来论述地方政府公共品供给问题，地方政府供给公共物品时，必须符合当地民众的实际需求；民众可以根据自己的实际偏好“用脚投票”，即通过迁移，选择不同的地方政府，以满足其实际需求。这种双向互动机制激励地方政府不断提高农村公共物品供给效率，完善农业基础设施建设。施蒂格勒（1959）从公共品供给方面，阐述了地方政府存在的合理性和必要性。地方政府较中央政府更了解当地民众的实际需求，更适合成为农村公共品供给的主体。马斯格雷夫（1961）从政府财政的三大职能出发，强调中央和地方政府的财政分权理论在公共品供给方面的运用。中央政府财力雄厚、稳定，应该负责财政的收入分配职能和经济的稳定和发展职能；而地方政府更加了解当地民众的偏好和实际需求，应该负责财政的资源配置职能，主导农村公共品的供给。
中央和地方政府在农村水利设施供给问题上承担着不同大小的责任，相应的，就会有不同的财政支出。中央政府不是全能政府，无法包办全国所有的农村水利设施供给。地方政府更贴近民众，了解本地实际情况，是农村水利设施供给的主体。在中央政府的支持和指导下，地方政府主导当地农村水利设施供给，更有利于提高资源配置效率和经济效益。
三、皖北地区农村水利设施供给情况和问题分析
1、安徽省地方政府对农村水利设施供给情况。2011年以来安徽省财政积极贯彻和落实中央和省委一号文件精神，新增农田水利专项资金3亿元，切实加强农村水利设施建设投入，积极发挥农村水利设施供给的主体作用，成绩颇丰。在当前我国财政分权体制下，安徽省尤其是皖北地区，农村水利供给依然存在诸多问题。
2、中央和安徽省财政对农村水利设施投入不足。资金投入是农村水利设施供给的关键。农村水利设施建设投资需求大，主要依靠政府的财政支持。然而，目前我国经济建设迅猛发展，社会建设各方面都急需政府财政支持，中央政府在农村水利设施的投资上相对不足。作为中部发展省份，安徽省尤其如此。中央和安徽省政府在农田水利设施投入上存在较大的资金缺口，财政投入严重不足。
表1表明，我国中央政府对社会固定资产的总投资数额很大，但其分配到农村、农业部门的却很少。2004～2010年政府对农村投资占社会总投资额比例在逐年下降，2010年农村投资只占到了13.2%。同时，中央政府的农村水利设施投资所占比重极小，政府投资较少。这说明政府财政对农村基础设施的支持不够，财政对农村水利设施建设投入严重不足。（表1）
安徽省农村水利设施建设资金投入严重不足，在2003年农村税费改革取消“两工”制度前，安徽省每年共有70亿元农村水利建设资金；2003年后，由于社会建设其他方面资金需求量大，省财政每年只能保证20亿元左右的投入，资金缺口高达40～50亿元，维持皖北农村水利设施供给都很困难，更谈不上发展了。
3、安徽省水利建设投资过于依赖中央政府，投资渠道单一。财政分权理论要求地方政府是农村水利设施供给的主体。目前，皖北农村水利供给主要依靠中央和安徽省各级政府财政支持，且中央政府投资所占比重较大，其他来源的资金数量比例较少，投资渠道单一。这就往往造成了水利建设资金严重缺乏的困难局面。农村水利设施建设投资成本高且回收慢，收益低，社会资金往往投入很少。所以，安徽省在市场经济的大背景下建立高效的投入机制，有利于加强皖北农村水利设施供给，促进农村水利设施建设。同时，皖北农村水利设施建设资金主要依靠中央和安徽省政府的财政拨款，其他来源的资金数量比较少。据调查，水利投资方面，社会企业和私人投资、外商投资、国内贷款所占比重都较少。投资渠道单一，一定程度上制约了皖北农村水利设施建设。
4、中央和安徽省财权和事权不匹配。1994年我国实行的分税制改革只对中央和地方政府事权做了法律上的规定，并没有规定政府间财政支出的具体范围和责任。这就造成了中央和地方政府财权和事权不匹配，农村公共品缺乏合理、高效的供给机制。安徽省政府尤其是皖北县乡基层政府，承担着供给本地农村水利设施的重要责任。但其财权弱，有效供给皖北农村水利设施的能力极低。
中央和地方政府财权和事权不匹配导致了地方政府财政收入不足，收支失衡。收支缺口大使得地方政府在农村水利设施供给上财政资金不足，效率低下。据国家统计局统计，2006～2010年，地方财政收入都低于中央，但其财政支出要远远高于中央。2010年中央和地方财政收入分别占总收入的51.1%和48.9%，基本持平；而支出分别占总支出17.8%和82.2%，相差57，894.70亿元，差距较大。
财权和事权不匹配，致使本应该属于中央政府主要负责的一些财政支出项目，如国防、公共安全等过多地占据了地方政府的财政支出。这导致了安徽省财政负担加重，严重影响到了安徽省财政在皖北农村基础设施建设上的投资。据统计，安徽省2010年财政一般预算支出2，587.61亿元，其中主要负责农村水利设施供给的农林水事物支出为292.52亿元，只占11.31%。作为农业大省，安徽省财政对于皖北农村水利设施的投入是远远不够的。
四、加强皖北农村水利设施供给可行性建议
1、建立科学、合理的中央和安徽省财政投入体制。我国财政分权明确划分了中央和省的财权和事权，中央和省财政所要供给皖北农村水利设施建设的多少，由其所要承担的农村水利建设责任的大小决定。在中央财政支持的基础上，安徽省尤其是皖北地方政府，要在农村水利设施建设中发挥主体作用。农村水利设施建设是一项长期性、复杂性、艰巨性的工作，必须尽快建立合理、高效、稳定的中央和地方政府财政投入体系，不断增加财政投入，支持皖北农村水利设施建设。
安徽省要明确在农村水利设施供给上的主体作用，大力支持皖北农村水利设施建设。据统计，近年中央和安徽省财政在农林水事务的财政支出都有一定幅度增长，且安徽省财政支出增幅较大。中央财政要继续稳定对农村水利设施供给；同时，安徽省财政要在中央财政补贴的基础上，逐年提高对当地农村水利设施供给。二者有机结合，相互补充，形成高效、合理的中央和地方财政投入体系，不断完善、发展，为皖北农村水利设施建设提供稳定、有效的财政投入体制保障。
2、完善财政分权体系，进一步规范中央和安徽省的财权和事权。财政分权体制下，中央和地方政府的财权和事权相匹配，才能提高农村水利设施攻击的效率。相对于安徽省，中央政府更具有稳定的、雄厚的财政收入。所以，中央政府应该承担安徽省皖北农村水利建设更多的责任，提高农林水支出在中央财政支出总额中所占的比重，增加农田水利专项资金。或者，在宪法和法律允许的范围内，中央政府进一步下放财权，给予安徽省更多的财政收支自。
安徽省是皖北农村水利设施供给的主体。相对于中央政府，安徽省尤其是皖北县乡政府，最贴近当地民众，更加了解本地农民生产和生活的真实需求，清楚本地农村水利建设的实际情况。所以，安徽省要在中央政府支持的基础上，发挥自身优势，做好皖北农村水利设施供给工作。同时也要结合皖北实际情况，制定科学的水利建设规划，建立高效的管理体制，完善相关配套措施，履行好提供社会公共服务的职责。
建立多元化皖北农村水利投资体制。财政分权使安徽省在农村水利设施建设上具有较大的投资自。当前，安徽省皖北农村水利设施建设过度依靠政府，其他资金来源较少，地方财政压力巨大。所以，要积极吸收社会闲散资金，补充农村水利设施建设，缓解地方财政的资金缺口，增加皖北水利建设的资金投入。
五、总结
本文运用财政分权理论，结合安徽省皖北农村水利设施供给的实际情况，深入分析了当前皖北农村水利设施供给上存在的诸多问题，并提出可行性建议。新时期，完善农村水利设施供给是深入贯彻落实科学发展观，建设社会主义新农村的关键环节。加强农村水利设施建设是有效解决“三农”问题、利国利民的重要举措。在皖北农村水利设施建设过程中，要明确安徽省尤其是皖北地方政府，在农村水利供给中的主体地位。安徽省各级政府和农民群众要坚定不移地做好皖北农村水利设施建设工作，推进皖北地区乃至整个安徽省的农业生产力发展。
主要参考文献：
[1]毕丽，危素玉.财政分权理论综述[J].云南：云南财贸学院学报，2004.6.
[2]Tibeout，C.A Pure Thoery of Clubs[J].American Economic Review.1956.64.1.
[3]张馨，杨志勇.当代财政与财政学主流[M].大连：东北财经大学出版社，2002.
关键字：宪政 政治文明 人权 民主政治 法治
2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议将“政治文明”引入了现行宪法，规定要“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”。⑴这一规定标志着政治文明建设在我国国家根本大法上正式获得了最高法律地位，成为我国社会主义制度建设的重要内容之一。
政治文明是什么？政治文明是“由一定社会的政治法律形态，政治思想意识形态和政治行为实践所规定和体现的社会文明。”⑵其中，一定社会的政治法律形态则是政治文明的核心部分。宪政制度是当今社会公认的一种文明先进的政治法律形态，是最能够集中体现政治文明的政治法律形态。宪政是社会主义政治文明的核心。
一 宪政的基本原则与要求与政治文明的终极关怀相一致
“文明的政治不仅仅在于保障人权，更在于以保障人权为终极关怀。”⑶在整个社会运行体系中，人是最重要的主体。人的幸福与完整是任何社会活动的基本出发点和最终归宿。对人的幸福与完整的关注就是要求人权要得以保障。政治运行作为社会运行体系中一种重要的活动，也必须以发展和保障人权为基本出发点和最终目的。所以，从终极意义上分析，“人权是政治的目的，人权是政治文明的终极关怀。”⑷
近现代宪法发展出来以后，人权受到了普遍的关注，并成为了构建社会秩序时必须考虑的一项重要价值。伴随着近现代宪法产生而建立的宪政制度也就体现了人权这一价值，为人权的发展提供了制度性保障，特别是宪政的基本原则更集中体现了人权的价值要求。
虽然对宪政的含义众说纷纭，尚无统一认识，但公认的是宪政具备两个基本原则与要求：一是，行政权力受到限制；二是，公民权利得以保障。前者不仅是防止具有内在易扩张性的行政权对公民权利的侵犯，而且通过具体的规范要求与程序设计促使国家行政权力的行使要有利于公民权利的实现与发展。后者则更是直接的体现了对公民权利的关注与保障。当然宪政状态下的宪法确认与保障的公民权利一般都只是指最基本的人权。这主要是由宪法是国家根本大法，只适合对根源性和制度性问题作出规定决定的。“基本人权是人权的核心部分，具有固有性、排他性和母体性”⑸，对基本人权的规定能够在宪政国家的其他法律中得到延伸和发展，从而使得人权整体受到保障。
1997年、1998年，我国签署了两个国际人权公约，并于2001年批准了《经济、社会、文化权利国际公约》，人权在中国得到了进一步认可与发展。2004年颁布的宪法修正案第二十四条规定，在宪法中增加“国家尊重和保障人权”⑹。第一次将“人权”概念引入宪法，用最高法律形式将其确认，赋予或者说是确认了“人权”在我国国家中的重要法律地位。我国政府将促进和保障人权正式法定为其重要职责之一。这是人权在我国宪政建设中取得巨大进步的表现，也是人权将在我国宪政建设、政治文明建设中将继续获得发展的法律与制度保障。人权在我国的政治文明中，占有了越来越重要的地位。
二 宪政为政治文明持续存在与不断发展提供了制度保障
政治文明的持续存在与不断发展需要较为稳定的制度保障。现代实现政治文明的国家的实践经验表明：民主政治制度是政治文明的有效保障，是政治文明的根本制度保障。政治的民主的实质是人民当家作主，行使管理国家的权力，实行人民的治理。只有民主制度的长期存在，人权才能够切实拥有保障；没有民主政治就不可能有政治文明的存续。社会主义民主政治是社会主义政治文明的制度保障。
人民当家作主，行使管理国家权力，这是近现代宪法的合法性基础。在宪政国家，这通过实行民主的政治制度来实现。各国的宪法或直接规定国家权力属于人民或间接的承认人民拥有国家主权。我国宪法直接规定了国家的“一切权利属于人民”。明确的承认人民是国家主权的拥有者，有利于实现我国政治文明。
实行民主政治能够实现和保障政治文明。人民拥有国家一切权力决定和要求国家行政权力的行使要体现人民的利益需要。人民当家作主，是公民对国家权力的监督权的实现前提。人民利益得以维护，公民参与政治的可能是政治文明的具体体现。
民主是宪政的前提，宪政为民主提供了一系列的制度保障，例如，宪政制度包含代议制度、选举制度、政党制度、权力制约制度、司法独立制度等等。这些制度都是宪政从制度层面为政治文明提供的保障。
三 宪政为政治文明提供了基本运作方式
政治文明要求政治运作方式的文明。政治的运作文明化要求政治活动的运作要摆脱受任何个人利益的追求的影响，政治活动的运作要以公共利益的实现、社会秩序的维护为最终目的。法治是政治文明的必然选择。因为“法律限制个人情欲和进行理智行为。”法治包含了两重含义：“已经成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该是制定良好的法律。”⑺法治是遏制行政权力的扩张，克服政治运作受到个人情欲影响的惟一长期可行的途径。法治是政治文明的基本运作方式。
“法治与宪政有着天然的联系。”⑻法治的最高形式就是确认宪法至上的法治政，法治的终极走向即是宪政。宪政体制下的国家运作方式正是也只能是法治。美国等宪政发达国家的实践已经证明了宪政在一定程度上就是将法治上升到宪法治理高度然后输出。虽然在1787年的美国宪法中没有直接出现“法治”一词，但是法治原则，存在并贯穿于整部宪法的内容和精神。而其他宪政国家大多数都在宪法中确定法治为治国方略，而且还在宪法或者其他具体法律中详细的规定了法治的基本原则、运行机制和基本制度。
我国宪法在序言中明确规定了“依法治国，建设社会主义法治国家”。在政治文明建设进程中，也正在加快宪政体制的建设。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，并于3月22日发布《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府；国务院各部委、各直属机构要结合本地区、本部门实际认真贯彻执行。《全面推进依法行政实施纲要》是为贯彻落实依法治国基本方略和党的十六大、十六届三中全会精神，全面推行依法行政，建设法治国家而制定和颁布。是我国宪政建设的具体表现，也是为促进政治文明发展的一个重要举措。
四 宪政是政治文明的核心与关键
“在宪政轨道上的政治才可能是文明的政治。”⑼政治文明的核心内容是一定社会的政治法律形态，宪政是当今世界惟一发达的优越的政治法律形态。在我国，宪政建设是在政治文明建设的核心与关键。
实施宪政，必须约束国家权力，建立有限政府。对国家权力的控制是宪政的核心与基础。这是由国家权力的两面性决定的：一方面，国家权力是社会秩序的维护、政治社会价值实现的最有力保障，体现为“一种组织性之支配……是制定法律，维护法律与运用法律之力。”⑽另一方面，国家权力具有消极的一面。权力的易扩张性会使没有约束的权力成为最有害的权力。国家权力若没有约束，就有可能破坏社会秩序、阻碍社会进步、妨碍人权的实现甚至否定人权。
政治的运行与实现主要依靠行政权力的行使。要实现政治文明，就要实现行政权力的文明行使，也就是需要对其施加制约。“要保证政府的权力受到控制，以使政府的权力行使不致摧毁政府权力有意促进的价值。”宪政制度正是体现了政治文明这一核心要求。
在我国，由于多种原因的存在，宪政建设还很缓慢，阻力重重。而宪政又是政治文明的核心，宪政建设也就是政治文明建设的核心与关键。要实现中国政治文明就必须加深对于宪政建设的认识，加快宪政建设的探索。以宪政的实现来带动政治文明的实现。
五 宪政建设的困难与探索
如上文讨论，宪政是政治文明的核心。宪政建设是建设政治文明的首要问题与关键问题。因此，笔者打算在本文的余下部分简单讨论一下个人对中国宪政建设的思考。
（一）我国宪政建设的难点
在我国，对宪政建设的关注与广泛讨论应该说大致是从20世纪90年代才公开进行。十多年来，在理论上，宪政理论得到了长足的发展。主要表现在宪政知识在学界已经上升为一种显性学识，而且吸引了法学、政治学以外的诸如经济学等其他学科的学者的加入研究与探讨。但在实际方面，宪政制度却发展的极其缓慢。这也许与宪法、宪政在中国属于引进的有关。如果想在本土存活需要漫长的历史来为之创建相应的环境；也需要社会各界的主动参与与推动。
宪政建设的困难因素众多，甚至多到了难以列举。笔者粗浅的从宏观上分析后认为，宪政文化的幼稚、宪政建设动力的缺失及一些重要的前提性制度的不健全是目前最为突出的也是亟需解决的困难。
1.宪政文化的幼稚
宪政文化的幼稚是指奠定宪政制度根基的如公民权利意识、权力有限观念等思想文化意识在社会文化体系、思想体系和社会生活系统中的地位不够高与比重不够大，甚至是很弱。在西方，文艺复兴带来的“天赋人权”等先进思想以及这种思想对社会的影响为宪政的建立提供了文化基础。对人的关注的普遍要求、对从制度层面对人加以关注的要求是宪政文化成熟的表现。成熟的宪政文化是宪政制度确立的前提性前提，是宪政在一国得以存活的最重要的土壤元素。
在
我国，传统文化的关注点一直是以“家”为单位而非对“个人”加以关注。对宪政意义上的“人”很少甚至没有关注。近代社会，“宪法”的引进，先进知识分子在困境中对宪政的渴望与呐喊也并没有彻底的改变中国社会对“人”的忽视。九十年代以来，随着对宪政的研究，“人”的确受到了关注，但这种关注局限于少数相关知识分子的视野。甚至连这些知识分子的关注也是肤浅的。试问这般幼稚的尚待促进发展的宪政文化怎能够支撑起中国的宪政大厦？
2.宪政建设动力的缺失
宪政建设不是仅靠一个或几个学者和学界就能够完成的事务，宪政建设是也只能够是由全社会的共同努力方能见效的重任。宪政建设需要作为社会秩序的建设者的政府与作为社会秩序中最重要主体的“普通人”⑾联合创建。
目前，中国宪政建设存在的动力有哪些呢？综观多年的宪政建设努力，也许我们会发现提供中国宪政建设动力的社会元素仅有学者的研究与呼喊。在整个建设中，仅有这样单纯的学术追求产生的动力，显现出来宪政建设的动力元素太单调了，太无力了。当然我们政府正在努力，正在试图改变自身在宪政建设中的缺位状态。通过对“三农”问题的关注，通过对“依法行政”的推动，政府正在尝试加入宪政建设，为之提供一种强有力的动力。不过，理论界的动力加上政府的推动力仍然不能够为宪政建设提供足够的动力。社会“普通人”对宪政的要求与探索形成的实践动力才是最有力也是最重要的动力。可是，也许可以说是不幸的，在我国，这一本应为宪政建设最强大的动力却一直并仍然处于缺失状态。在学界提供的理论动力的兴盛，政府引导动力的涨升的情况下，社会“普通人”却始终沉默。如何唤起民众的宪政参与精神，帮助形成宪政建设的实践动力是今后需要长期深刻关注与研究的问题。这是中国宪政能否获得进一步发展的关键问题之一。这个问题甚至关系到了中国宪政的最终成败。
3.重要的前提性制度不健全
宪政制度作为社会秩序构成部分的政治法律制度的一项具体的制度，她的创建需要有许多前提性制度的存在。这些前提性制度包括完善的公民参与制度、发达的行政制度、有力的监督制度等等。此类制度为宪政制度提供的是其存在与发展的社会环境，是宪政制度建立与稳定的基础因素。
在中国，虽不能武断的认为这些制度是不存在的，但是却可以肯定即使是存在也是不健全的或者是无力的。现行宪法明确规定公民享有选举权与被选举权，社会也普遍承认公民在国家政治生活中拥有知情权，但这些权利如何操作与行使很少甚至无明确的法律细化规定和救济途径。行政制度方面，政府虽然在进行着多种改革尝试和制度推进，但是还谈不上发达。部分行政的管理色彩仍很浓厚。监督制度在近代中国一直处于被强调但是却很难见实效的状态。公民对行政的监督、司法对行政的监督等很多时候甚至是大部分时间都处在纸上。对此作出的改革探索也一直无法触及该制度的骨髓。在建设宪政、追求政治文明进程中，设计并运行有效的公民参与制度，形成制衡的行政机制，发展与落实各项监督制度是极为困难但却不容怠慢的工作。
（二）中国宪政建设的初步探索
任何困难的存在都不能够成为停止努力的借口。相反，宪政建设存在诸多“绊脚石”正是我们应该加倍努力探索的原因。面对宪政这一系统而宏大的社会工程，究竟应该如何做呢？这样的复杂的问题当然不是几个学者或者几篇学术论文就能够解决的。本文则更不敢奢望能够对此问题作出准确而全面的回答。在此，只简单谈一下笔者思考的几项也许能够对宪政建设有所帮助的基础问题。
1.开拓多样的社会性教育，引导社会“普通人”形成宪政思想与权利意识
文化需要在社会实践中形成更需要通过教育作为中介来将之传输给社会。在宪政建设中，开拓多样的社会性教育，不仅仅是要发展各级学校教育，更重要的是要启动社会环境教育功能，从一个人出生起，就使之能够观察到甚至直接参与到各类体现民主的社会活动。
在美国，这样的教育一般是在选举、听证制度中得以实现。在中国应该如何实现呢？这需要我们在学习西方的基础上开拓创新。在我国，最能够反映民主的，也是公民最有可能直接参与的制度应该是基层民主自治制度。健全与落实农村村民自治制度和城市居民委员会制度，是帮助公民形成宪政思维，发掘“观念宪法”⑿从而推动宪政建设最可行的途径。
2.鼓励与促进NGO的发展，形成多元制衡的政治文化
NGO（即非政府组织）的存在及其相关制度发达的当今宪政国家的显著特征之一。NGO是由一定利益的代表自发组成的，以某特定利益为追求目标，在宪法法律规范下进行活动的社会组织。NGO的目标的不一性，促进政治文化多元性的产生。NGO的民间自发性与受法律规范性，能够保障政治文化的多元制衡。多元制衡的政治文化创造了民主深化的可能性，有助于宪政的发展。
近年来，我国的NGO有所发展，但发展缓慢而且有其天生不足。由于受多种社会因素的影响，通过NGO来追求与实现自身利益还没有受到社会公众的普遍察觉与认可，NGO还经常受到某些政府部分的无理由干涉或者苛刻的限制，中国NGO的发展，还很艰难。另外，从近年的发展来，国内NGO多以学术研究型为主，只在一定程度上从事于有限的与研究有关的实践探索。NGO应该在宪法法律的规范下，获得更大的发展空间，在多元制衡的政治文化的发展方面发挥巨大的积极作用。
3.继续深化司法改革，构件宪政建设的法制基础
宪政建设既是政治体制建设的内容，也涉及到法制度建设内容。而且法制度建设更能够影响宪政制度的实质。是否拥有优良的法治队伍，是否形成了完备的法制度，是宪政建设能否健康发展的决定性因素之一。
司法改革在我国改革开发过程中取得了不容忽视的成绩，但我们还不能够认为我们已经开始走上了法治道路，至多只能够认为我们刚刚起步。因为到现在为止，我们的法制度仍然存在许多缺陷。司法不能够独立、司法腐败、法律法规多而杂乃至冲突广泛存在与发生等一系列问题都显现出司法制度仍需要深化改革，冲破许多根深蒂固的问题。法制度还需要重组与发展。
按照“三权分立”理论，司法权应该是独立于立法权、行政权的另外一项重要权力。在国家中的各种活动中扮演着中立者和裁判者的角色。司法权能够公正行使，是社会秩序稳定的重要因素。只有在司法独立下，保障司法权的独立才有可能，宪政制度的法制基础也才有可能形成。
余论
在我国，政治文明无论在宪法规定中还是在社会生活中，独已经获得了极其重要的地位，成为了一项国家和整个社会的重要任务。政治文明已经成为当今中国迫切需要完成的任务。但是，我们必须清醒的明白：一项制度、一种文明的形成与实现绝非朝夕之功，需要长久的历史进化。追求政治文明、构建政治文明的核心内容：宪政制度，将是一个漫长的进程。这种漫长甚至可能跨越我们的生命、超越我们能够作出的想象。建设宪政制度，追求政治文明的实现，需要我们拥有平和而无私的胸怀，去在困境中探索。经历时间的塑造，宪政大厦的根基才会坚实；承受历史的考验，政治文明才真正永恒。
注释与参考文献
⑴ 参见《中华人民共和国宪法》第十八条修正案
【关键词】 中国特色；社会主义；人权理论；马克思主义
一、中国特色社会主义人权理论的理论来源
人权概念是人权学说中最为困难和混乱的问题之一。不仅是因为不同的经济利益、政治信仰和文化价值背景，而且在于人权本身是一个宽泛而复杂的理论问题，包含着对政治、经济、哲学、法律、宗教和伦理等诸多问题的理解。故不同的人对人权有不同的理解。
马克思在对资产阶级人权思想的批判中，从全新的视角考察了人权，形成了独特的人权思想。其基本观点主要有以下几个方面：
1、人权包括政治权利和自然权利。人权是从人的本质和共同性中引申出来的，是每个人都拥有或应当拥有的基本权利。人权有别于特权，“一部分是政治权利，只有同别人一起才能行使的权利。这种权利的内容就是参加这个共同体，而且是参加政治共同体，参加国家。这种权利属于政治自由的范畴，属于公民权利的范畴。”“另一部分人权，即与公民权不同的人权”，“作为市民社会的人，即非政治的人，必然表现为自然人，人权表现为自然权。”这样区分表明，人权包含了政治权利和自然权利。
2、人权的经济性。人权虽然不是现实利益的直接反映，但却是不同阶级的人都将自己的利益要求普遍化的产物，形式上表现为人类的普遍理想，内容上却反映人们的利益要求及相互关系。
3、人权的阶级性。人权的阶级性，一是控制国家政权的阶级充分享受着这个国家的人权并掌握这个人权的性质。二是一部分人掌握的人权总是与这个国家的法律、民主、自由、紧密联系着。三是一部分人利用人权为该阶级的利益和政治统治服务。
4、人权是权利与义务的统一。“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。其一致性表现在：一是义务是权利的基础和前提，只有权利与义务的统一才是真正的人权。二是对他人、国家和社会的“义务”，是人权本身的内在要求。三是权利与义务同样是有平等性的。
5、人权的主体、内容和形式是发展变化的。人权的产生不与人的产生同步，当经济提升时才能把平等提上日程，有了自由和平等才算是人权，其内容也随着经济发展和社会进步而不断丰富。因此，如此的平等观念无论它是什么，就不能说它是永久的真理。人权的发展演变，主要是经过个人人权发展――集体人权――政治权利――经济和文化权利――资产阶级国家的权利――为全世界人民服务。由于人权是历史发展的必然产物，人权产生后其内容将随着时代的发展而不断发展。
马克思主义人权思想是我国特色社会主义人权理论的发源地，为我国的特色社会主义人权理论的形成和发展奠定了坚实的理论基础。
二、中共领导集体对中国特色社会主义人权理论的贡献
中国共产党以马克思主义人权思想为基础，结合中国的背景和实际，创造性地发展了中国特色社会主义的人权理论，在人权理论领域做出了具有时代特征的突出贡献。
1、对人权的理解结合了中国实际
很少就人权进行专门论述，但其著作几乎没有离开过“人权”的内容。他多次强调中华民族的独立解放，人民的民主自由，以及人的全面发展，并形成以解决民族独立权为前提来解决人权问题的观点。十一届三中全会后，以邓小平为核心的党的第二代领导集体冲破“左”的束缚，确认人权是马克思主义和社会主义的内在要求与本质体现，开始注重人权建设，推动公法领域人权的法制建设，使法制从政治国家向市民社会转型。以为核心的党的第三代中共领导集体则认为人权具有广泛性和普遍性，是人类集体智慧的结晶，要吸收西方符合中国实际的人权思想，多交流，多学习，以此打破国人在人权思考方式上的固有思想，以崭新的价值观拉开了重构以民商法为基础的中国法制体系的序幕，推进全面进步遂成国家民主建设的主线。在以为总书记的党中央领导下，人权成为了我国社会和人民生活的主流，将人权写入我国宪法和行政纲领中，这更加有利于我国经济和社会的发展。
2、人权途径的完善具有中国特色
根据对中国革命的深刻领悟，以及对政治革命与社会经济文化关系的考量，提出了做好革命和生产这一解决我国人权问题的根本路径。邓小平在反思我国社会主义人权思想和建设的经验教训，同时借鉴了社会主义阵营中其他国家人权建设成败得失的基础上，提出了由过去的阶级斗争中心转为以经济建设为中心的轨道上来。他还指出，国家在建设高度物质文明的同时，必须提高全国人民的先进的文化水平和技术水平，即建设优厚的精神文明，以此逐渐减少因教育水平的不同而导致的公民人权上的不平等。邓小平主要强调了全国施行改革开放政策是实现我国人权建设的动力和活力的源泉。等第三代中央领导集体提出了“稳定、发展、改革、法治”的八字人权理念方针。以总书记的党中央不仅将人权入宪，开创了人权法制保障的新时代，而且将其提高到国家规划的高度。
3、解决人权问题的侧重点具有时代特征
、邓小平、、等党和国家领导人，始终把改善我国的人权状况及推进我国人权建设事业的发展作为一项重要工作来抓。在国外政治势力采取的经济、政治、军事的多重压力之下，中华民族的独立、国家的尊严和领土的完整连续受到重重挑战，兴国和发展仍然是我国近代社会的主题之一。等中央第一代领导集体将马克思主义人权观与我国国情相结合，它实现了我国国家独立这一近代中国一直难以解决的人权问题，民族自由解放，人民当上了国家的主人。这一切为我国人权问题的逐渐改善奠定了一定基础。我国建国初期，百废待兴，改变当时国家经济和社会发展落后的面貌，实现经济和社会现代化，使国家得到世界尊重，使人民的基本人权得到保障，是我党和人民迫在眉睫的历史任务。
综上所述，中国特色社会主义人权理论是中国共产党人集体智慧的结晶；是马克思人权理论同我国社会主义革命和建设实践相结合的产物；是思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观的有机组成部分。在中国特色人权理论的指导下，我国的人权建设必将进入一个新的时代。
【参考文献】
[1] 选集.第4卷.人民出版社，1991.1512.
[2] 邓小平文选.第2卷.人民出版社，1994.162.
[3] 发展五十年.人民日报，2000.2.18.
[4] 马克思恩格斯选集.第3卷.人民出版社，1995.448.
【作者简介】
关键词：孙中山；行政法；民权；法治政府；治吏；监察
中图分类号:K81 文献标识码:A 文章编号:1006-723X(2012)07-0120-03
孙中山先生是中国近代行政法文化建设的第一人。他围绕建立人民主导、政府高效运作的公共管理平台，提出了一系列的行政法制建设主张，就依法行政、官民关系、现代文官制度建设以及行政监察等多方面行政法理论问题做了重要探讨，其行政法思想对中国近现代行政法制度建设产生了深刻的影响。
一、民权与政府权力平衡
以“民权”理论为基础，确保民权与政府权力之间达至平衡，是孙中山行政法思想的核心内容。
孙中山是一个坚定的民权主义者，“民权主义，就是政治革命的根本”。 他长期革命实践的主要目标就是为了完善民权，实现“在民”。但同时，他对个人权利无限扩张的危害也保持足够的警惕，“民权拿去滥用,变成了暴民政治。” 尤其是民国政府建立之初，国家分裂、民众涣散的政治局面，使他要尽快建立一个能有效行使统治权,全面履行国家管理职能的“万能政府”。孙中山也同样认识到，政府自身力量的不断扩张必然会对民权构成现实威胁，“最怕的是得到一个万能政府,人民没有方法去节制它。”
为避免两种权力各执一端而产生的危害，孙中山提出了权能分治的构想，即由人民掌握政权（民权），政权包括选择权、复决权、创制权和罢官权四种具体形态；由政府行使治权，治权包括司法权、立法权、行政权、考试权以及监察权五种形式。“用人民的四个政权来管理政府的五个治权，那才算是一个完全的民权政治机关。有了这样的政治机关，人民和政府的力量才可以彼此平衡。” 通过实现两种权力的平衡，一方面，确保政府权力的全面性、稳定性和高效性，确保政府“有很大的力量治理全国事务”；另一方面，确保民权始终处于主导和支配的地位，使政府在人民的意愿下履行职责，最终促成“人民有权，政府有能”，或者说“机器是很有能的东西，工程师是很有权的人”权力格局的形成。
需要指出的是，民权主义的价值目标贯穿于孙中山权力平衡学说始终，民权与政府权力平衡关系的核心，是将政府权力置于民权之下，确保政府权力受到制约、受到监督，防止政府权力滥用，防止政府运行偏离人民意愿，在实践中则指向限权政府的建设。孙中山关于民权与政府权力相平衡的观点和主张，与现代行政法制的基本原则基本一致。
二、建设法治政府
“共和政治，以法律为纲”， 孙中山一直将法治作为建国与治国的基本原则之一，始终坚持法律至上。
孙中山对“法治”的理解，不是传统的狭隘“治民”观念，而是强调法治的公平性，“国中无论何人及何种势力，均应纳服于法律之下，不应在法律之外稍有活动。” 孙中山特别强调政府机关是守法的主体，各级“官厅为治事之机关,职员乃人民之公仆”,本“非特殊之阶级”“更应依法办事”。 随着革命事业的不断深入，孙中山已逐步将“限制政府权力”作为法治的重心，主张国家事务应该依法而治，政府行为必须有法律的统一规范，官吏行政必须以法律为依据，着力消除官吏“越法肆行”、“在法律之外稍有活动”的法外特权和“官场一语，等于法律”的人治弊端。
孙中山不仅深刻把握法治政府的精义，还切实采取了多方面的具体实践不断加强行政法制，尤其高度重视各种规范政府自身行为的立法。孙中山在南京临时政府成立不久,就向参议院提出,“临时政府成立,所有一切法律命令,在在须行编订。” 他领导的南京临时政府颁布了大量的行政法规，用以规范政府的行政行为。
(一)政府组织法规
临时政府先后颁布了《修正中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国临时政府中央行政各部及其极限》、《各部官制通则》等，对完善中央行政机关组织体系，“确立了民国政治体制”，“意义甚为重大”。
（二）加强官吏管理的法规
包括《令内务部总长慎重用人文》、《严禁管理违法令》、《官职试验章程草案》、《文官考试令》等。另外，对于中央各部的用人手续也明令法制局“亟应明定规则, 以期统一”, 改变一度混乱的任官手续。
（三）整饬政纪方面的法规
孙中山强调政府机关, 尤其是内务部、司法部等官署在履行公务时,应尊重公民权利。他亲自拟定行政法规规定“无论行政、司法官署, 及何种案件, 一概不准刑讯”。 另外，还先后颁布了《令内务司法两部通饬所属禁止刑讯文》、《司法部咨各省都督禁止刑讯文》、《命内务部司法部通饬所属禁止体罚令》等法规,规定禁止刑讯与体罚,重证据不偏重口供，“为民国政治放一曙光”。
三、重视治吏
孙中山对中国人根深蒂固的权力崇拜意识、普遍低劣的官吏群体素质以及广泛存在的官吏群体腐败现象有深刻的认识，“吾国吏治之坏，由来已久，应实行整刷”。 孙中山十分重视对政府官员的选拔和管理，他既借鉴先进国家治国经验，也保留了中国传统官制的合理因素；既强调官吏队伍的道德建设，也重视相应的法制规范，力图从根本上避免官吏管理上的弊端，以实现其“使优秀人士掌管国务”的人事管理目标。
关键词：税务系统;内控机制;反腐倡廉
国家税务总局局长肖捷同志在2010年全国税系统党风廉政建设工作会议上提出,2010年的党风廉政建设工作:“要突出重点,完善内控机制”。要“把完善内控机制作为惩防体系建设和反腐倡廉制度建设的重要载体,全面推进。”如何建立和完善税务系统内控机制是摆在我们各级税务机关面前的一项全新的重要工作。为了做好这项工作,我们应当对其理论渊源、制度结构内容和构建方式等问题在理论上进行深入分析,并在此基础上,结合税务系统的工作实际,提出具有操作性的政策建议。
一、税务系统内控机制理论渊源
税务系统内控机制是国家税务总局在建立健全税务系统惩治和预防****体系的过程中,认真总结多年来税务系统党风廉政建设工作成功经验的基础上,结合税务系统的工作特点,“将内部控制理论引入税务系统反腐倡廉建设”而创造的一个全新的专有名词,是税务系统各级工作人员对税务行政执法权和行政管理权运行中的执法风险和廉政风险自我发现、自我防范、自我控制的一系列制度、方法、措施的总称,是税务系统反腐倡廉工作理论创新的一个标志:也是税务系统在新形势下开展反腐倡廉工作的具体方向和思路。
1 税务系统内控机制理论是对党中央关于预防行政****理论的继承、创新和具体应用。改革开放以来,我们党的几代领导人都对如何在新形势下开展反腐倡廉工作进行了深入的研究和探讨,提出了一系列理论观点,以指导我们的工作实践。我们党对反腐倡廉战略方针的调整和一系列重大决策的部署和实施,表明党中央对预防****的理论认识越来越深刻,对反****的实际工作越来越重视,对反腐倡廉建设的工作思路越来越清晰,对惩治和预防****体系建设规律的认识和把握越来越明确。当前,国家税务总局在认真总结系统内多年来反腐倡廉工作经验的基础上,结合部门的工作特点,将在企业界行之有效的内部控制理论,作为一种理论方法和技术手段,引入到税务系统的反****倡廉工作之中,形成系统的具有部门特色的反腐倡廉工作思路和方法。应当说,这是我们党关于反腐倡廉理论与税务部门的实际工作相结合的产物,是对反腐倡廉理论的继承应用和发展创新。
2 税务系统内控机制理论,是对税务系统多年来反腐倡廉工作实践经验的总结和升华。多年来,全国各级税务机关在反腐倡廉工作中注意与税收业务相结合,积极探索,创造了一系列与税收工作相匹配的工作思路和方法,并取得了比较好的效果。为了加强对税务干部行使行政权力时的监督制约,有效预防****行为的发生,从上世纪80年代末期开始,全国各级税务机关就改“一人进厂,各税统管”,为“征、管”两分离或“征、管、查”三分离的税收征管新模式,随着形势的发展又经历了以“纳税申报、税务代理、税务稽查”三位一体的征管模式和“以纳税申报和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查”为标志的税收征管模式。在注重对税务行政执法权监督制约的同时,国家税务总局在90年代中期又提出要加强对于部人事管理、大宗物品采购等税务行政管理权进行监督制约,形成了有税务部门特色的“两权监督”理论,在实践中发挥了重要的作用。与此同时,全国各级税务机关按照国务院“建立法制国家、推进依法行政”的总体战略,结合税务工作的特点,建立并实施了以细化税收执法岗责体系,统一规范税收执法行为,明确执法责任为特点的税务行政执法责任制和税务行政执法过错追究制度体系,强化了对税务干部在行使权力过程中的责任意识和对违法、违纪、执法过错行为责任追究的力度。在此过程中,一些税务机关还积极学习、借鉴现代行政管理理论,将流程再造理论、iso9000质量管理体系等理论和方法引入到税收管理之中,通过对税收征管流程的再造,强化各环节的监督制约,使目标管理落实到每一个具体岗位和环节,进而达到规范化、精细化管理的目的。税务机关的这些探索和实践,为建立行为规范、权责明确、运转流畅的内部控制积累了实践经验,奠定了坚实的基础。
3 税务系统内控机制理论是企业内部控制理论在税收管理中的具体应用和进一步拓展。内部控制理论近年来发展迅速,在实践中的应用越来越广泛,对强化企业内部管理、及时发现和防范风险、制止营私舞弊和违法乱纪行为的发生、保证管理权力的顺
畅运行等方面都发挥了重要的作用。内部控制理论的目标、理论方法、技术措施等方面与税务机关加强内部管理的工作机理是一致的,与税务机关依法治税和反廉倡廉的目标要求是一致的。因此,税务系统内控机制的建立和完善,应当认真研究、学习和借鉴内控理论的观点和方法,将内控理论中的风险防范和控制的一系列具体方法应用到税务行政管理工作中,并结合税务部门的工作特点,不断加以丰富和完善。
二、构建税务系统内控机制框架结构的具体思路
国家税务总局肖捷局长指出:“要把内控机制建设作为税收体制机制建设的重要内容,结合税制、征管、内部行政管理等改革,积极完善内部岗责体系,优化流程,健全制度,强化监督,形成权力层层分解、工作环环相扣、相互联系制约的科学严密的管理链条,从源头和机制上防范****风险。”这无疑为各级税务机关建立和完善税务系统内控机制指明了方向。
结合当前税务系统的工作实际和对内控理论的研究、学习和借鉴,当前税务系统内控机制建立和完善的基本思路应当是:坚持依法治税和反腐倡廉的基本原则,以建立健全税务系统惩治和预防****体系为目标;在各级税务机关党组的统一领导下,充分发挥纪检监察、督察内审、巡视、法制等监督部门的组织作用,各有关业务部门积极参与,充分发挥整体合力;根据现有的机构设置和税收征管模式,以建立健全税务机关岗责体系为基础,明确各个工作岗位权力和责任;以优化税务工作流程、科学配置权力为主线,以完善税收工作程序和规范税务工作行为为重点,以风险识别、风险评估和风险控制为主要内容,以信息技术为依托,强化信息传递、沟通;加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境;建立和完善规章制度,公开办事程序,对税务系统行政权力的行使和运用过程进行全程监督制约。进而构建起工作岗位标准化、权力责任明晰化、办事程序化、监督实时化、追究及时化的体制机制,体现出分权制衡、流程制约、事前预警、事中提醒、事后追究的风险管理功能,实现对税务系统“两权”运行全过程进行监督和制约的内控机制,保证各级税务机关“两权”运行的规范、透明、高效。
1 明确内控目标,把握内控机制的建设方向。依法治税,用法律的手段指导和规范我们的各项工作,是多年来税收工作取得成功的经验总结,是党和国家对税收工作提出的要求,也是各级税务机关的奋斗目标和工作中必须坚持的基本原则。反腐倡廉,加强党风廉政建设,是提高干部队伍素质,保证干部正确履行职责,执法为民的政治保障。因此,将依法治税和反腐倡廉设定为税务系统内控机制的总体目标,将建立健全税务系统惩治预防****体系为内控机制的具体目标,为内控机制的建设指明了方向,为内控机制框架的构建和功能设定提供了理论依据。
2 完善内控机制的领导体制和工作方式。税务系统内控机制的建立和运行,是税务机关的一项全局性的工作,涉及到各个部门和方方面面的工作,必须在党组的统一领导下,由党组书记负总责,纪检组长(或者责成一名分管执法监督工作的副局长)具体抓,纪检监察部门(或者是责成督察内审、巡视、法制等负责执法监督的部门中的一个部门)作为具体牵头部门负责组织协调,各相关部门积极参与配合,共同实施内控。才能有效动员各方面的力量,共同发挥内控机制的作用。牵头部门负责制定内控实施方案,协助党组具体分解和落实内控任务,并对内控机制运行过程进行监督、考核和评价。各相关部门按职责分工,负责制定相关工作制度,梳理工作规范,落实具体内控工作任务。
3 全面梳理权力事项,明确岗责体系。对照有关法律、法规和相关文件精神,结合机构改革,对本级机关各部门的权力事项,特别是税收业务管理权、人财物管理权、税收执法权等进行全面梳理,列出“权力清单”。按照机构设置和征管模式,严格划分不同岗位的权力的使用范围,针对不同类别权力的特征和作用,建立职权清楚、责任明确的岗责体系,同时,将党风廉政建设的要求融入到每一个岗位,实现权力、岗位、责任、义务的有机结合,做到各司其职、各负其责。
4 优化工作流程,科学配置权力。在坚持依法治税和为纳税人提供优质高效服务原则的基础上,针对不同部门的权力事项和用权方式,简化权力运行程序,下放行政权力,提高工作效率,优化权力运行流程,明确具体权力事项的业务操作程序,做到下一道程序对上一道程序进行控制,每道程序之间互相制衡。在“简、放、提、优”的基础上,科学配置权力,编制权力运行流程图,对权力事项的运行程序、行使依据、承办岗位、职责要求、监督制约环节、相对人的权利、投诉举报途径和方式等内容,以图示的方式表达出来,通过流程图将权力行使过程进行固化,使每项权力的行使过程都做到可视可控。
三、构建税务系统内控机制的路径选择
税务系统内控机制的建立和完善,是一个系统工程,涉及税
务机关内部各个部门和方方面面的工作。当前,为了建立和完善税务系统内控机制,应当理清思路,明确工作方向,重点做好如下几项工作:
1 完善制度,规范税务人员行政行为。根据税收法律、法规和税收规范性文件,对税务人员每一项行政行为都要进行梳理、分析和研究,制定出统一的标准规范,使所有的工作行为都有法可依、有据可循。紧紧围绕“两权”运行轨迹,全面清理整合工作规程和内部管理制度,总结实践中的一些行之有效的经验和办法进行规范和固化,并上升为制度。建立起一系列既有实体性内容,又有程序性要求的工作制度,既明确规定应当怎么办,又要规定违反规定后如何处理,形成一整套环环相扣的制度链条,相互监督、相互制约、相互协调和相互促进,保证行政权力的和谐有序运行。”
2 实施科学的风险管理,实现对风险事前预警、事中提醒、事后追究的防范和控制。从分析权力运行风险人手,对税收管理、税收执法和行政管理中可能引发风险的各种信息进行识别,并根据不同风险度和风险成因,采取相应的风险应对策略和措施,实现风险的有效防范、控制和化解。行政执法权力风险查找的重点是一般纳税人认定、优惠政策审批、税款核定、纳税评估、税务稽查、税务行政处罚等环节;行政管理权力风险查找的重点是干部任用、资金分配、项目决定、资产处置,以及许可权、审批权、征收权、处罚权、强制执行权等权力比较集中的重点部位和关键环节。风险点的查找,应当按照“对照岗位职责——梳理岗位职权——找准权力风险点——公示接受建议”的统一流程,由部门和个人结合工作实际主动查找,并将查找出来的结果集中公示。对查找出的风险,要按照权力运行频率高低、人为因素大小、自由裁量幅度的高低、制度机制漏洞的多少、危害损失的严重程度等对风险点进行分级评估,明确各部门在风险管理中的责任,健全防控措施。要把风险排查、风险分析、风险应对等工作落实到具体岗位、具体人员和具体工作环节,使风险管理真正科学、实用。
3 充分利用税收信息管理系统,强化权力运行过程中的信息沟通。将权力行使过程变为信息处理过程,强化程序的严密性,弱化人为因素,遏制随意性,形成机器控权的制约机制。要依托综合税收征管信息系统、税收执法管理信息系统、纪检监察管理信息系统和人事管理信息系统等信息技术手段,逐步将以审批事项为重点的各类权力运行纳入信息化管理,使各类信息互融互通,便于沟通和监控,实现实时监督、控制和综合分析,做到全程留痕,可查可控。要进一步运用好现有的监控决策、执法考核、执法监察等信息系统,切实掌握各类事项的受理、承办、审核、批准、办结等信息,做到实时监控,全程制约。
4 加强税务文化建设,培育、塑造以法治文化、廉政文化为核心的内控环境。税收内部控制机制的顺畅运行,需要有一个与之相适应的包括管理理念、组织机构、岗责体系业务流程等要素构成的内控环境。在内控环境中,人是起决定性作用的,因为所有的制度都需要有与制度要求相适应的人来执行,这其中起重要作用的是人的思想理念和能力素质。因此,必须加强税收文化建设,将依法治税、廉洁行政的观念和实施科学化、专业化、精细化管理的思想内化为税务干部的思想观念,成为全体税务工作人员的共识,并将这种治税思想和管理理念贯穿于税收工作的始终,引导全体税务人员加强对依法治税思想和科学内控管理理念的认知,牢固树立依法行政、防范执法风险和廉政风险的观念,在工作实践中不断调整自己的行为模式,为税务系统内控机制的顺利运行创造良好的实施环境。
5 不断深化政务公开,实行阳光执法。阳光是最好的防腐剂,公开是最好的监督。要认真落实国家有关部门关于政务公开的部署和要求,按照“公开是原则,不公开是例外”的要求,严格执行公开办税制度,对各部门的权力进行汇总统计,审核认定,编制目录,明确公开的要求、时限、范围,实现权力、责任、流程、制度、风险“五个公开”,使权力在阳光下透明、规范地运行,不断提高权力运行的透明度和公信力,拓展监督渠道,促进内部管理制度在运行过程中不断调整完善。
6 加强与外部控制的联系和有效衔接,促进内控机制的不断完善。内部控制与外部控制是各自独立存在的,分别运用不同的方式,从不同的侧面对税务机关“两权”运行进行监督,这两种不同的监督控制机制又可以相互联系,相互补充,共同发挥作用。在税务系统内控机制建设过程中,要注意做好与外部控制的沟通、联系和衔接,更好地发挥两种控制机制的合力作用。税收内控机制是一个系统工程,各级税务机关主要负责人作为内控机制建设的第一责任人,在内控机制建设和运行过程中要注意与公、检、法、纪检监察机关等外部控制部门的沟通、联系,及时发现内控工作中存在的问题,督促各部门把明确权责、规范流程、风险排查、完善制度等要求落实到位,发挥内控的作用。积极学习、借鉴外部控制的一些好的经验和做法为我
【关 键 词】西方政治文明/中国传统政治文明/社会主义政治文明
建设社会主义政治文明是中国共产党在进入21世纪的政治宣言中提出的重要内容。这 种政治抱负的基本点在于：承接和超越了中国传统政治文明和西方政治文明两大遗产， 创制了一种符合当代人类文明要求而又避免重蹈西方政治文明覆撤的政治制度和政治文 化。因此，理解和把握关于“社会主义政治文明”的意义，需要以对西方政治文明和中 国传统政治文明的理性审视为基础。
一、西方政治文明的基本理念
西方政治文明起源于古希腊，成型于欧洲近代资产阶级革命时期，并改良于现代和当 代。西方政治文明尽管博大精深，但总是围绕着以下主题和要义而展开：保护人权以申 张个人自由；实行民主政制以维护政治的竞争机制；实行法治以匡正各种权力的界限， 维护政治公正原则的实现等等。
(一)从自然权利到个人主义的权利观。欧洲17、18世纪启蒙运动时期出现的“自然权 利说”，是文艺复兴运动所倡导的人文精神的继续。其核心是主张人人都享有天赋的不 可剥夺不可让予的生命权、自由权、财产权以及追求幸福的权利等。这一基本观念后来 发展成为系统的人权理论，并得到西方国家法律的确认，构成西方民主与法治的基础。 自然权利说旨在强调个体权利神圣不可侵犯，并逐渐演变为西方政治文明中的个人主义 权利观[1](P74～75)。个人主义权利观是西方社会核心的价值取向——个人主义价值观 的重要组成部分，它成为多角度全方位地界定个体与国家、个体与社会、权利与权力等 关系的基础。根据这种政治逻辑，在个体权利与国家的关系上，认为国家既为脆弱的个 体权利提供保障，在本质上又是对个体权利的束缚，甚至可能侵犯个体权利，因此国家 是一种必要的恶；在个体和社会的关系上，认为社会由个体组成，单个个体具有至高无 上的内在价值或尊严，社会应该以促进个体基本权利的实现为基本取向；在个体权利与 政治权力的关系上，主张个体权利是原点，政治权力是个人权利的派生物，个体权利不 受政治权力的支配，政治权力是个体权利的守护者。当然，个人主义权利观这种在对待 个人与社会和国家的关系上所采取的倚轻倚重的取向，在现代社会中已发生了某种嬗变 ，但它在当代西方政治文明中依然作为支配性逻辑而存在着。
(二)主权在民的原则。所谓“主权在民”，是指国家的一切权力来源于人民，每个公 民都享有参与国家管理的平等权利。“主权在民”在雅典社会中已有相当程度的体现。 近代西方社会的契约论者更是推波助澜，不仅阐明了国家权力来源于人民，而且从契约 论的角度进一步论证了国家权力的行使者也应该是人民，因此，必然实行民主政体。这 一思想不仅为资产阶级革命家所接受和倡导，并在资产阶级革命实践中得到认同，逐步 演变成资本主义国家的政治制度。资产阶级革命后，西方各国建立的资产阶级政权都带 有区别以往专制统治的民主特征，各国宪法也对民主政体作了明确的规定。1776年美国 的《独立宣言》和1789年法国的《人权宣言》都将“主权在民”的观点作为其重要的法 理依据。如美国的开国者就明确指出，政府“是民众间的一种隐含的契约”，“政府最 终合法与否(即能否拥有统治权)，决定在民众自己，……政府大厦的基础是被统治者的 认可”。法国的《人权宣言》也明确宣称：“全部主权的源泉和根本存在于国民之中， 任何团体或个人都不得行使主权所未明确授予的权力。”[2](P36)自19世纪末、20世纪 初以来，主权在民的思想受到现代西方民主理论的种种挑战和修正，产生了多种模式的 民主理论，民主理论的发展呈现了多样化趋势：从人民民主论到精英民主论，从一元民 主论到多元民主论，从政治民主论到社会民主论，从代议制民主论到参与式民主论等等 。但是，“主权在民”的基本精神仍然作为其不可离异的价值精神而存在。现代西方国 家政治生活中实行的民主选举、公民复决、公民投票和公民倡议制度，都是依据“主权 在民”这一原则建立起来的。除了政治权利而外，现代西方民主的“主权在民”还表现 在公民享有神圣不可侵犯的基本自由权利，即言论、出版、集会、结社、信仰等自由， 以及人身安全、人格尊严等受到宪法保护的神圣权利。
(三)权力分立与制衡。在西方政治思想家看来，单纯强调主权在民还不足以保护个体 的神圣权利，还必须实行权力分立与制衡的原则。近代西方的分权制衡论者首推洛克。 洛克认为，国家或政府实质上就是一个权力的共同体。但是，为了防止权力高度集中， 形成权力专横，从而造成损害人们自由权利的不良后果，一个国家的权力不应作为一个 整体由某一机构或某一些人来独掌，而应当按其所属领域分开，由不同的机构来行使。 据此，洛克把国家权力分立为立法权、行政权和对外权。法国孟德斯鸠在继承洛克分权 理论的基础上，更加明确地提出并详细论证了三权分立与制衡的理论，成为分权制衡论 的集大成者，把所谓保护以人权为中心的西方民主政治推进到一个系统的阶段。孟德斯 鸠认为，权力的集中必然导致暴政，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古 不移的一条经验，有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”[3](P154)。故 而，为了防止权力的滥用，就得分散和牵制权力，“以权力约束权力”。具体地说，就 是将国家权力明确划分为立法权、行政权和司法权三个方面，“三权”各自独立，分别 由议会(或国会)、政府和法院三个不同的国家机关掌握和行使，同时它们又相互制约， 保持国家权力的均衡。孟德斯鸠的这些基本观点为法国大革命、也为独立后美国的国家 制度奠定了理论基石。“三权分立”与制衡原则尽管在资产阶级革命之后的一段时期曾 被奉为经典性的政治原则，然而，自20世纪特别是二战以后，出现了新的变化：一是三 权重心的位移，国家权力的重心由议会转到了行政；二是社会中其他力量如利益集团、 新闻舆论等对国家行政、立法以及司法权进行全面监督。这反映了现代西方权力制衡的 多元化发展趋势。
(四)法治的原则。西方法治思想在漫长的发展进程中，虽然不断被赋予新义，但是也 逐渐沉淀出一些鲜明的原则和特征。第一，法治是民主的题中之义。民主自诞生伊始就 与法治思想密切相关。古希腊亚里士多德即已明确提出了法治与民主共和制的关联。在 以后漫长的法治理论和实践发展过程中，法治始终都建立在民主基础上，以民主政治为 前提条件。第二，自由是法治的精神内核。关于自由与法治关系的讨论贯穿于西方法治 进程的始终。亚里士多德说：“法律不应被当做(和自由相对的)奴役，法律勿宁是拯救 。”[4](P176)西塞罗更进一步指出“为了得到自由，我们才是法律的臣仆”。洛克也 曾指出：“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的 人去追求他的正当利益……法律的目的不是废除或限制自由，而是保护和扩大自由。” [5](P35～36)总之，自由需要法的认可或者得到法的保障，法治应以自由为目的；体现 自由、保障自由、发展自由，应当成为法治的精髓。第三，法治以保障人权为目的。人 权只有为法律所确认，并受到法律的保护，才能得到实现。保护自由、平等、人权也正 是法治价值之所在。第四，公正是法治的灵魂。法律作为调整和规范人们在社会生活中 的行为准则，就必然遵循公正原则。
二、西方政治文明之得失
以保护自由、人权为目的的西方民主政治构成了西方政治文明的主体内容，其精义在 于对私权利的保护和对公权力的防范。总体上看，它属于“政治解放”的范畴，对于世 界文明发展的意义主要表现在以下两个方面：
第一，高扬个人解放的旗帜，消除各种束缚个人独立自主的宗法的和政治的关系。这 集中地体现为西方以保护人权为中心的民主政治的建立。首先，从个人角度看，西方政 治文明保护个人的自由、平等、生命、财产、言论等等权利，肯定了个人有权力独立地 处理属于自己的事务，实际上，这是对于个人独立性的一种确认。其次，从社会角度看 ，西方民主政治肯定了社会成员有参与社会管理的权利，即政治参与权。政治参与权的 实质是从制度安排上确认社会成员成为政治共同体的终极统治者的法律地位，它是个人 自主权在公共领域的延伸。西方民主政治的功能意义突出地表现为，不仅使社会成员变 成合法享有一定的权利并相应承担一定义务的个人，同时，也使每个个人成为国家和社 会的平等参与者，变成公民。这就是马克思所说的：“政治解放一方面把人变成市民社 会的成员，变成利己的、独立的个人，另一方面把人变成公民，变成法人。”[6](P443 )这种变化，开启了人类进入资本主义文明的新纪元。
第二，为商品经济的繁荣发展提供价值支持和政治体制保障。首先，从价值观念上看 ，西方政治文明所蕴涵的权利观念，赋予人们追求自身利益和现实幸福的精神动力和价 值资源。无论是“天赋人权”、“主权在民”理论，还是“代议制”原则等，都通过对 个人独立性和自主性的肯定，推动个人追求自身生存状态的改善和现世的自由和幸福。 这种精神赋予商品经济以合理性，并通过把公民对自身正当经济利益的追求确定为权利 的形式，如制定公民财产权利、契约权利、劳动权利等，不仅把人们的谋利冲动从种种 禁欲主义的束缚下解放出来，而且赋予这种谋利冲动和生产性活动以合法性和正当性， 从而成为推动商品经济发展的不竭动力。其次，从制度层次上看，西方政治文明通过适 当的制度安排，既为人们的市场交易提供保障和激励机制，又合理地规范和约束政府的 行为，为经济活动的开展创造了必要的条件。
然而，任何政治迷信和崇拜都是不可取的。西方政治文明是一种特定文明的反映，为 特定的文明服务，超出这种特定文明，其合理性并非完全充分和无可挑剔。
就价值层面说，西方政治文明的核心在于个人的自由与权利(或称为人权)，但这种自 由和人权所关注的焦点始终在于如何保证个体独立性的实现。这就是所谓的个人主义取 向。历经市场经济的多年洗礼，我们不会把个人主义非历史地视为洪水猛兽，但是，个 人主义应该被视为仅仅是一种整合个人与个人、个人与社会关系的模式选择，而且还不 一定就是一种最好的选择。因为在这种取向中，个人与个人以及群体之间并非就能自然 而然地相安无事、各行其道，相反地，它们之间经常存有各种紧张和对立。另外，个人 独立并不等于个性自由。个人独立的解放作用仅仅在于摆脱对人的直接依赖和受政治制 度的束缚，但是，在商业文明的条件下，人在摆脱了这种依赖和束缚的同时，并没有同 时就拥有实现自己独立性所需要的物质生活条件。相反地，这种物质生活条件是他实现 独立性而不得不仰仗的对象。当一个人不能拥有这种条件时，他虽然是独立的，但这种 独立的意义也就仅此独立而已，甚至在更多的场合下，这种独立往往是独立地面对贫穷 、饥饿、文盲和被“上流社会”、“有教养的”人群拒绝和歧视的境遇，甚至独立并且 往往是自愿地放弃由于贫穷而无遐顾及也无力参与的公共事务的权利。所以，如果说这 种独立也是一种自由的话，那么，对于整个社会特别是那些被称为弱势群体的人群来说 ，只能说是一种有致命缺陷的自由。在这种自由中，既搭建了人们相互平等竞争的平台 ，也为竞争的失利者打开了“通向受奴役之路”。这种奴役，也许直接来说，不是政治 的，但却是经济的，并且也会由经济而延伸到政治的。这也正是马克思主义者之所以不 把这种独立性的实现作为自己的政治理想的重要原因。
从制度层面上看，作为西方政治文明的集中表现的民主制度也并非完全像它在字面上 所标示的那样。最初的民主由于其直接民主的形式，确实鲜明地体现出“人民的统治” 的意义。但是，自从近代以来，由于巨型的民族国家的出现，代表制成为民主实现的主 要形式，民主演变成为一种拒绝政治垄断的机制。这种机制实际上就是商品经济的竞争 原则在政治领域中的复制。甚至可以说，竞争即是这种民主政治的实质性要求。因此， 对于这种民主的评价，就不能仅仅停留在所谓“人民的统治”这种抽象的、多少带有些 许说教色彩的意义上，还应该从其实际存在去着手。把民主政治与竞争联系起来，至少 有两个方面是不能忽视的：第一，民主制度实际上就是把政治变成遴选精英的过程，政 治由此也就成为各路政治精英的竞技场，西方政治的精英化倾向正是这种政治过程的真 实写照。与这种过程相适应的就有所谓精英民主理论或政治的精英化等说法。人们尽可 以循着经验主义的思维，对这种精英民主或政治的精英化做出种种辩护，但是，他毕竟 对“人民”抱有深刻的不信任感。这与所谓的“人民的统治”以及“一切权力归于人民 ”的价值要求恰恰是背道而驰的。第二，由于民主实质上就是一种竞争，竞争即是力量 的较量，尽管人们对于这种较量有种种限制，以使其尽可能地文明起来，但是，它仍然 把金钱、财产和权力等等都卷进这一过程中。在这种民主政治的背后，不仅散发着浓烈 的铜臭味，而且成为金钱、财产和权力兴风作浪的又一场所。可以说，当今民主政治导 致金钱政治等等，至少是世界现有的民主实现方式势所难免的产物。发达的西方国家的 政治实践是这样，许多发展中的国家和地区也是这样，因此，在思考西方的政治文明的 得失时，马克思主义阵营对于所谓“资产阶级民主”的批评，是不能完全被当做“无聊 的说教”的。特别是邓小平关于中国所要建设的民主不同于西方的民主的思想，更是值 得回味和深思。
三、中国传统政治文明之利弊
中国传统政治文明是与以农耕为主的、自给自足的自然经济形态相适应的。农本社会 的生产方式和生活方式及其限定的社会经济关系与政治关系，孕育和造就了传统中国以 宗法为本位的熔政治与道德于一炉的伦理型政治文化体系。它本质上以维护封建帝制和 君权为核心。因此，中国传统政治文明不主张个体的独立与分立，政治权力处于极度的 垄断之中，反映西方商业文明的自由平等与人权的精神更是难在其中觅得踪迹。
(一)中国传统政治文明重国家轻个体，重君权轻人权。与西方政治文明相比较，中国 传统政治文明具有几个特点：首先，西方政治文明注重培养自主、自立和个性自由；而 中国传统政治文明注重向内求索，希望通过自我修养，达到“顺应自然”、“与物委化 ”。其次，西方政治文明以个体为本位，追求独立人格；而中国传统政治文明则偏重于 社会或群体本位，重君权轻人权。此外，中国传统政治文明虽然也注重人的价值，强调 人格的独立和人的现世利益，但是，它是以个人对国家和宗法关系的绝对服从为前提的 。因此，与西方启蒙思想家所推崇的具有天赋权利的个体不同，中国传统政治文明中的 人只能是人格化了的封建专制体系和宗法关系中的一分子。个人与国家矛盾的解决及二 者的和谐，并不是取决于个人的发展，而是以牺牲个人的自我价值为代价。在定位国家 和个人的关系时偏重国家振兴和安定，往往忽略个人的自由、平等和独立。
(二)中国传统民本思想不同于现代民主理念。中国传统政治文明的民本思想以维护封 建专制为直接功利目标。中国封建社会的经济基础是自给自足的小农经济，农民群众是 封建专制国家的财政和兵力之源。农民群众的生存状况和人心向背直接关系到封建专制 制度的兴衰存亡。中国传统民本思想就在这种背景下顺应而生。无论儒家、道家还是墨 家，在界定人与天、人与物的关系时，都把人置于优先地位，所谓天地之性人为贵。这 种思想具体化到政治领域，就是从周公发端的“以德配天”、“敬德保民”的民本主义 思想。它表现了统治阶级对劳动群众历史地位和作用的认同，对我国封建社会的稳定起 到了重要作用。但是，民本思想关于“民”的概念并不是抽象意义上的人，而是指处于 社会低层的被统治阶层。民本主义对“民”的重视和保护，也只不过是封建统治者对于 劳动群众的一种居高临下的怜悯或恩赐。它不同于凸显人的主体性的现代民主理念。
(三)中国传统的法制思想离现代法治精神尚远。与法制不同，法治不仅表述一个国家 的制度和法律，更重要的是传达一个国家、一个民族对待法律的态度以及治理国家的根 本原则和方法。在人类社会发展的诸形态中都有法制，但只有在资本主义社会才有现代 意义上的法治。中国传统文化中虽然也存在法制思想，但是离现代法治精神尚远。这可 从中国传统法制文化与现代法治的反差中得到揭示。现代意义上的法治，至少应具备两 个原则：一是法律至上原则，也就是使法律成为治理国家的最高权威和统一的规范体系 ；二是权利本位原则，指在个人和国家的关系上，个人对国家具有权力，法律强制国家 权力服从于个人权利，公民权利是国家权力行使的目的和界限。中国传统法制文化可以 概括为人治之下的“礼主刑辅”观，即在服从和符合君主需要的前提下，以纲常礼教为 其最重要的经义，对超越、违反纲常礼教的思想、行为用刑罚加以惩罚。若将其纳入现 代法治的坐标系，我们看到它的消极影响是十分明显的：首先，君权至上。法律沦落为 皇权的奴仆和附庸，整个官僚阶层则凭借其身份优势，分享着皇帝的权力，从而成为君 权的延伸。其次，法制工具主义。在中国传统政治文明中，法制是以君王统治术的形式 而不是作为一种制度的精神出现的。中国古代法律尽管在形式和内容上较为完备，但究 其内涵，没有也不可能有法治的精神。第三，泛道德主义。在中国传统法律文化中，道 德对于法律的介入是广泛的和普遍的，与封建自然经济相适应的各种道德信条被大量地 纳入律条之中，被作为国家意志的法律固定下来，这恰好就是对君权至上、人身依附关 系等传统的形式上的支持。最后，义务本位。在这里，个人的权利意识是极其淡薄的。 并且个人权利的行使是以对其义务的充分履行为基本前提，个人权利缺乏应有的独立性 。反之，义务则是首要的、神圣的、绝对的，它是一种无声的命令，控制着人们的思想 和行为[7].[8]。
当然，我们不仅要自觉反思中国传统政治文明之沉疴，更要自觉地保护与继承传统政 治文明之精粹，为当下中国建设社会主义政治文明服务。比如，中国传统政治文明所强 调的人与人、人与自然关系的和谐意识有利于稳定的法律秩序的构建，贵人、爱人、推 己及人等思想有利于主体权利的保护和利益的维护，注重理想人格塑造、提倡气节操守 、重义轻利的思想有利于现代法治的贯彻，诚实信用、民贵官轻的观念有利于现代平等 观念的培养，等等。
四、社会主义政治文明的应有境界
解读西方政治文明之得失，审视中国传统政治文明之利弊，意图在于：一方面，为中 国政治文明建设寻找可资借鉴的经验和素材，实现政治文明的传承与创新；另一方面， 只有在西方政治文明和传统中国政治文明的双重坐标下，方能凸显中国建设社会主义政 治文明的意义和责任，从而把握社会主义政治文明建设的新境界。任何政治文明都是一 定历史条件下的经济、文化和社会发展的产物，同样，中国的“社会主义政治文明”也 是特定境况下的特定范畴。与西方的自发内生型现代化国家不同，中国属于外生后发型 现代化。中国是未经受资本主义商业文明的洗礼而直接转入社会主义社会的，因此，中 国的生产力水平还亟需大力提高，社会成员的经济状况还十分悬殊，社会主义市场经济 秩序还处于创建和形成规范的过程中，社会文化资源也呈现出性质上的驳杂，反映农耕 文明、甚至是封建专制主义的文化也严重存在，民众的政治意识和政治能力也有待激发 和培植。由此，中国在建设社会主义政治文明时，既要善于吸取世界政治文明发展中的 积极资源，包括对西方政治文明给予深刻批判的积极思想资源，搞好民主与法治建设， 又要立足中国本土，开创政治文明建设的新境界。
首先，现时中国社会主义政治文明建设既应适度张扬个体权利意识，又应坚决维护人 民群众这一最广泛主体的切身利益，努力推进社会全面公正与平等。中国目前选择的是 市场经济的发展道路，这是任何政治文明建设都必须面对和力图适应的现实。市场经济 张扬的是自由与权利，而且一般说来还是近代西方社会所采行的那种自由与权利。与之 相适应，适度地张扬自由与权利，培养公民权利意识，是社会主义所不能回避的。但是 ，如果由此走到个人自由与权利至上方面去，也会与社会主义的应有价值理想相冲突， 并使自由和平等失去了必要的平衡和张力，导致社会贫富极度悬殊，社会严重不公。所 以，当前中国所努力建设的政治文明的应有境界，应该是使自由与平等能够取得适度平 衡的、能使广大人民群众的利益得到维护和伸张的政治文明。
适度地张扬个体的权利与自由，既是实现社会现代化发展的目标，又是实现这种发展 的重要方式。西方社会的历史表明，与商业文明的发展与繁荣相伴随的是人的个性意识 的张扬和个体权利意识的觉醒。从个体发展的维度看，人类社会形态更替的合理性就在 于人之个体本质不断趋向丰富、普遍和合理。在商业文明充分发展以前，人的个体本质 不仅受到落后生产力的制约，而且也受到血缘、等级特权等束缚。进入资本主义社会后 ，通过对自由、平等、人权的追求，资本主义在一定层面上破除了群体对个体的束缚， 使个体本质获得了广阔的活动空间，从而推动社会生产力的不断发展。生产力的发展反 过来又为个体表现提供了丰厚的物质条件。可以说，资本主义时代是人之个体本质以一 种特定的方式获得了最为踊跃和激烈的表现的时代。但是，人不仅是个体的存在物，同 时也是类和群体的存在物。作为类和群体的存在物，个体不仅应该享有权利，也应该承 担着对于类和群体的责任，并且在这种承担中，促进社会的和谐发展和自身价值在另一 个维度的提升和实现。资本主义国家中的许多社会问题的出现，在某种意义上，与这种 责任意识的缺失有很大的关系。当前，中国的社会主义是市场经济条件下的社会主义， 保证与适度张扬人的个体意识和个体权利是适应市场经济的要求的，是推动生产力发展 和社会全面进步，提高人的素质的重要方式。如果失却对于平等这一人类重要的价值的 平衡，就不仅会失去社会主义的应有性质，而且会导致社会不同人群之间的紧张和冲突 ，由此引发社会危机，严重地还会葬送中国现代化前程。因此，在社会主义政治文明建 设中，在政治理念的阐述和制度设计上，必须高度重视自由与平等的平衡，不能毫无批 判地、全盘引进西方的政治文明。在这一点上，任何政治迷信都将是十分有害的。
其次，中国社会主义政治文明的应有境界应该是既要以制度规范社会行为，又要发挥 道德教化的积极功能，引导政治行为从善如流；既要提倡政治文明，更要防范政治不文 明。政治文明通常被认为是反映政治理念、政治制度和政治行为的综合性范畴。社会主 义政治文明的发展既不能脱离政治文明发展的历史进程和一般规律，又要善于吸取中国 传统政治文明的某些合理成分，更要善于有效地抵制现时政治领域中的不文明现象。因 此，社会主义政治文明既要重视政治制度建设，构建法治社会的制度平台，又要坚持伦 理道德教化，实现政治理念文明、政治制度文明和政治行为文明三者的协调发展，使社 会的整体文明发展更加文明，使广大公民不仅在政治能力上得到提升，而且在政治理念 、政治行为上更加成熟，使政治家群体的行为和价值趋向更加符合“为公”和“为民” 的要求，并使其心态和操守真正地阳光和高尚起来。
当前，人们对于从正面讨论政治理念文明和政治制度文明等给予了高度的关注和投入 巨大的热情，但是，对于必须抵制政治不文明的问题，却没有给予必要的关注，甚至由 于某些人的特殊心态与用意，把某些西方政治不文明的东西也在继承和引进西方政治文 明的口号下，全面贩运。这是值得重视的问题。中国的政治文明建设必须借鉴包括西方 政治思想和实践的一切政治资源。中国不应盲目照搬西方的政治制度模式，但应当汲取 其宪政精神；中国公共权力结构不搞三权分立，但可借鉴其权力制衡的制度实践；中国 不搞西方式的两党或多党制，但必须将党内民主落到实处，并完善与各种政治群体的关 系，等等。另外，要高度重视防范和消除包括来自西方的一切政治不文明现象的问题。 对于已经存在的政治不文明现象要破除，对可能出现的政治不文明现象要在理念阐述、 制度设计和实践推进中加以有效的抵制。当前，人们在重视制度或规范对于人们行为的 约束意义时，不可小觑政治道德对人们行为的引导与规约功能。只有既坚持制度或规范 的外在强制或“他律”，又发扬政治道德对人们的内在约束或“自律”，化制度强制为 道德操守，才能建立一种持久的政治行为文明。
最后，社会主义政治文明应以人的自由全面发展和社会的全面解放作为最终的价值目 标。从总体上看，西方政治文明是商业文明或市场经济在政治领域上的反映和产物。这 种政治文明的核心内容就是竞争，由此导致精英政治、金钱政治以及其他政治不文明的 种种现象。恩格斯早年在对美国的民主政治评论时就指出：“正是在美国，‘政治家’ 比在任何其他地方都更加厉害地构成国民中一个特殊和富有权势的部分。在那里，两个 轮流执政的大政党中的每一个政党，都是由这样的一些人操纵的，这些人把政治变成了 一种收入丰厚的生意，拿合众国国会和各州议会的议席来投机牟利，或是以替本党鼓动 为生，而在本党胜利后取得相应的职位。”[9](P227)时至今日，这一评论仍然比较准 确地反映了美国政治的现状。这种状况，显然不应该属于政治文明的范畴，而是属于政 治不文明的范畴。如果中国政治的发展，有朝一日也走上让金钱在政治领域上大肆泛滥 ，政治被变成一种收入丰厚的生意的道路上去，其结局就不仅不是政治不文明的问题， 而是民族和国家的不幸，广大普通百姓的不幸。
在中国致力于政治文明建设时，适度竞争的引进确有必要。但是，如何规范和约束这 种竞争，使这种竞争与金钱政治和各种丑陋行为绝缘，是一个十分重要而又困难的课题 。尤其在今天，中国作为外源性的、后发性的现代化国家，既苦于市场经济的不发展， 又苦于市场经济的发展，货币崇拜、实利主义以及人被物化、工具化等等现象十分严重 ，社会存在着使政治导向金钱政治、贿赂政治等等丑陋结局的一定基础，使民主机制变 形走样的危险性依然存在。因此，政治文明建设应该有反映人类进步的价值理性作为其 灵魂和向导。中国共产党强调“三个代表”、立党为公，执政为民，以及强调人的全面 发展和社会全面进步等等都是属于为政治注入价值追求的努力。如何在政治文明的建设 中，特别是在政治理念的阐述和政治制度的设计中真正贯彻和体现这些价值追求，真正 使社会主义政治文明达到它应有的境界，这既是当今中国面临的一个重大历史性课题， 也应该是中国的广大的人民群众的心愿。
【参考文献】
[1]史蒂文·卢克斯著.阎克文译.个人主义[M].南京：江苏人民出版社，2001.
[2]托马斯·戴伊·哈蒙·齐格勒.民主的嘲讽[M].北京：世界知识出版社，1991.
[3]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].北京：商务印书馆，1982.
[4]亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1997.
[5]约翰·洛克.政府论(下篇)[M].北京：商务印书馆，1997.
[6]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1956.
[7]夏锦文.中国法治化的观念基础[J].中国法学，1997，(5).
[8]余光贵.论韩非的法治思想与伦理观[J].四川大学学报(哲学社会科学版)，1994，( 4).
一、社区建设与社区权力配置：理论与现实的比较
在社区范围内，划定合适的政府(广义的政府，后文同)权力边界涉及到社区公共权力的界定，这是一个权威组织同社区自治组织的分权问题。在规范的理论背景下，社区权力配置及其运作产生问题的原因不外是两个一是缺乏相关的理论基础做支撑，二是运作过程中对相关理论的曲解或者背离。大体总结起来，政府与社区公共权力关系的理论主要在三种意义上被广泛地运用：
(一)作为政治发展理论的构架，侧重于政府权力的权威地位，主要形式是政府的作用介入社区生活。
这一理论认为，社区不仅是现代城市生活的源泉，也是考察现代社会权力的重要场所，因为社区本身就是国家、政府和社会相互作用的重要领域。美国学者韦尔什说;“城市政治是否具有良好的功能往往反映出国家政治是否具有良好功能的问题。”
由于城市社区建设涉及到市民的全部生活，它在政治生活上的表现是一个双向的、互动发展的系统过程:一方面是国家政治的渗透，另一方面是城市社区居民的政治诉求。社区就这样内含着国家的政权权力和市民的政治权利两个空间，忽视任何一方面都不是完全意义上的社区建设。联合国1960年出版的《社区发展和经济发展》文件指出:社区发展是政府和市民的双边合作的行动，它有两个条件，即政府的支持和人民的参与。联合国文件精神反映的是社区自上而下的政策执行过程，政府用社区发展的理念和方法指导地方政治的发展，并对行政领导、资源动员、政策倾斜与非政府组织的参与等给予支持以外，还以财政支出和福利服务的方式介入社区的生活之中，以实现政府对社区的控制。当今发达国家大都以此构架作为社区发展的政治政策的理论支撑。显然，政府介入社区的管理生活决非中国才有。
事实上，我国城市社区建设从概念的提出到实施，改革首先触及的就是社区公共权力同政府权力的关系。比如：20世纪90年代时，为了满足城市社会管理体制改革的要求，社区建设的核心围绕如何实施民主管理，主要致力于解决政府管理权力的下移和居民委员会的职能转变两个问题。这里，问题的关键是政府以何种角色和以何种方式进入社区，而这恰恰是社区组织体制的范畴。比如：街道作为政府的“人”该怎样行动才能体现政府的要求和反映政府的声音?应该怎样按照政府指令行使管理社区的职能?一种理论认为，政府在社区公共管理中的角色定位，应当是以适当的手段进行必要的指导、监管、控制、协调与服务，与此相反，事无巨细的管理则不是也不可能是政府的优势，政府可以运用适当的法律、行政、经济等手段达到管理的目的，否则便不可避免地会出现政府权力运作的“失灵”现象。
(二)作为社会整合方案的社区理论构架，侧重于公共权力的作用与行使，主要的表现形式是社区参与。
这一理论构架有两层意义一是资本动员。即通过社区参与的途径全面调动政治资本、经济资本和社会资本，以体现民主国家的发展价值观和社区居民的民主诉求。其中，社会资本就是社区居民作为民主国家的公民所拥有的合法权利及承担的相应责任，它是社区居民民主理念的原动力。资本动员的核心目标是寻求社区发展的动力，只要激活了社区的各类资本，就能够给社区的发展带来绵绵不绝的力量。二是塑造社区伦理。这是社群主义的观点，即提倡社区居民的德行修养和道德义务，以对抗个体因权利的膨胀所带来的社会失序和社区凝聚力下降的问题。社群主义观点的核心，是试图在社区居民之间恢复信任和加强社区的联系，因为现代社会中的人们在信任、规范和联系网络方面的弱化，造成了社区社会资本的消失。而社会资本恰恰是社区建设的最重要资源，同物质资本和人力资本相比，它更具有社会组织的特征，可以在协调和行动的过程中提高物质资本和人力资本的效率。因此，这一理论的构架实际上也可以看成是社区的组织化方案，它的目标是在社区自助、制度整合的基础上重塑社区。
在此理论架构下，衡量社会整合程度高低的标准是考察社区居民的参与状况。如联合国1960年的文件就把公民参与水平的高低作为衡量一个国家的社会发展与进步的标尺，而联合国1981年出版的广泛参与作为一种战略推动社区层面的行动和国家发展的文件，又进一步把“参与”的触角延伸到社区的层面，鼓励社区居民能够带着创造力的激情参与社区。但是，目前中国的社区参与水平却是极低的，主要表现为：(1)社区参与的积极性不够高，社区动员的成本一收益比例失衡；(2)社区参与目标层次比较低，主要以致力于解决社区内出现的临时性问题为主；(3)社区参与的形式不够丰富；(4)社区参与的发展不够平衡，如参与服务运作的多而参与决策的少，领受性参与多而贡献性参与少，老年人和学生参与的多而青壮年参与的少，单位参与的多而家庭参与的少等。这些现象的产生显然是由于体制的设计和运作都没有体现出社会整合要求的结果。
(三)社会冲突的理论构架，侧重于政府权力与公共权力的整合与竞争，主要表现形式为权力力量在社区领域的此消彼长。
从根本上说，这是由社会变迁演变而来的社区发展理论。如德国社会学家达伦多夫和美国社会学家科瑟尔等“冲突论”者认为，社会体系是一个各个部分被矛盾地联结在一起的整体，其过程不是均衡的状态，任何社会成员都在为权力的分配与再分配进行斗争，一切复杂的社会组织都建立在权力分配的基础之上。人们对于权力再分配的欲望是无止境的，围绕权力所进行的斗争是持续不断的，由此造成的社会冲突是社会内部固有的现象。按照此理论推理，对社区冲突的研究只有涉及与权力相联系的冲突时才是有价值的，无论是政府权力还是社区的公共权力都是如此。
布尔迪厄的“场域论”则显示出，无论是政府还是社区的组织与个人，他们在社区范围的不同位置利用“习惯”与“资本”相互争夺权力运作的空间，并在满足自我的过程中出现诸如原则、对策、人力、场所等方面的交易，不同的参与者——尤其是作为个体的参与者——在其行动过程中因为各自权力基础的不同，会出现“竞争”、“合作”、“冲突”和“妥协”等关系，这是深层次的权力结构关系在基层社区的体现。在我国的社区层面，政府权力的延伸触角同社区公共权力的“场域”存在着以上四种关系，其中的“冲突”体现为政府没有完全放开对“公域”的控制权，城市社区的关系规则又经常变化不定，从而使社区的权力关系处于相互排斥的状态之中。
二、我国的社区改革：分权探索中的相关问题
我国关于社区建设的官方正式文件最早可以追溯到1991年，先后经历了“社区服务建设”和“社区组织建设”两个阶段。应该说，社区改革从城市启动之时就是权力重新配置和分化之始，政府在社区的一元化权力格局开始逐渐向社区公共权力转移。在实行向社会主义市场经济的转轨后，伴随着城市行政管理体制改革的整体进程，关于社区公共权力的观念、组织与制度等的创新又迈上了一个新的台阶。但是，值得指出的是，创新过程是一个复杂的集合体：它既可能是自觉的，也可能是不自觉的；既可能是渐变的，也可能是突变的；既可能是理性的，也可能是非理性的。所以单从社区的组织体制与权力配置的关系来看，我国社区建设的体制创新一直呈现着多元化的态势：
1、注重政治权力延伸和社区基层民主建设的
体制创新模式。这是统合政治权力和社区公共权力的建设思路，目的是借发展民主以实现社区组织体制构建的设想，期望以此作为我国基层政治体制改革和民主政治建设的基础，使社区的公共权力与政治体制的权威权力相吻合。这种体制模型的特点是把社区体制及其权力成分区分成三个相互联系的不同层面：(1)在政治层面上，不放松政治权力的权威地位，党、人大、政府、政协的空间都有充分体现，其中党的政治核心领导一直垂直到基层；(2)在政府组织的层面上剥离非政府权力成分，把社区理性地从政府的概念中剥离出来，街道办事处的一级政府职能也被剥离，主要承担协调和指导的职能；(3)在社会组织方面发育社区的公共权力空间，居委会是基层民主的重要标志，其他服务中介组织则扮演着把“选区”和“社区”建立起实质性联系的枢纽的角色。
2、培育社区公共权力的自治型体制创新模式。
这是从社区组织的结构和功能上着眼的管理体制创新尝试，体现了自治对社区公共权力的基本诉求：
(1)在纵向上区分政府权力与公共权力的界限，突破了“街道”一级的行政区限制，不但将街道“行政区”与社区做了区分，而且还将行政管理事务与社会管理事务区分开来。这样在客观上要求转变社区组织的整合方式，实行有效的分权和放权，使行政力量与社会力量平衡发展。(2)在横向上广泛配置社区的公共权力，重点培育和发展各种社区组织的社会，并赋予其相当的权力。如：议事、决策型的社区组织主要担负起调动社区内各种社会资源、统一规划社区发展与社区服务的功能；咨询、智囊型社区组织担负着社区事务评议、咨询与协调的功能；有偿服务型组织则要具备管理、服务与中介的职能等。
3、以社区体系建设为重点的体制创新模式。
这种模式以社区公共权力和政府权力在不同领域的分权为前提，凸显了社会发展和社区发展的两条主线，呈现网络型交织的、相互关联的特征：(1)突出社区建设的三大行为主体(政府、社区、居民)的不同权力地位和作用：政府及其派出机构的权力地位具有不可动摇的权威地位，是当前的主要推动者和倡导者；社区组织承担公共权力的职能，居委会是联系政府和市民的纽带，并同时满足社区组织的需求，其未来的发展取向应较多地向市民倾斜，而社区成员，特别是社区居民是最重要的行为主体。(2)将社区建设划分出三个不同的领域，即政治、经济和文化建设等领域。在我国的城市社区中，建设“小政府大社会”是社区建设的目标之一，这既包含着政策制定和执行的过程，也意味着权力的再分配和利益的再调整。因此，这三个领域的建设过程就是动员经济、政治和社会文化力量的过程，也是整合二种力量的过程，它们彼此之问相互关联、相互作用，并直接关系着社区建设的面貌和进程。
上述三种社区组织体制的权力配置模式是分别从不同的侧面考察和设计的结果，在没有具体参照系的情况下，很难说孰优孰劣。由于对社建设的内涵理解存在着差异，再加上我国社区发展的不均衡，这三种模式都有其合理性，也都可以在不同城市社区中找到自己的位置。如果说这些模式有共性的话，那便是它们都体现了社区建设对分权的共同要求，体现了对社区公共权力及其运作空间的关注。自去年起开始展露风采的“四平模式”把社区建设的目标定位于“学习型、服务型、管理型、自治型”，其落实的核心仍然在于体制与权力的配置。
从市场经济的大背景而言，社区改革的重心无疑是社区自治，在社区的权力体系中政府必须让度更多的权力空间，政府现在的一些不合理的职能要被重新分解，政府原先的不合理的权力负荷也要找到承载的主体。居委会和街道办事处层面止住发生的变化，表明了改革的方向和社区公共权力更迭的趋势。
即便有如此丰富的体制模式，我社区公共权力的划分仍然问题颇多，有些已经直接涉及到社区体制的层面。当这些问题同我们的成就相比时，我们发现社区权力与体制的关系问题是最突出的：首先，我国社区权力的配置在政治层面上表现为互动性不足，政府权威组织的地位优势明。政治、社会和社区关系的构建本来具有系统性、长期性和艰巨性的特点，再加上我政治层面的渚关系的特殊性，除了政府与社区的关系需要正确的定位以外，还需要解决好党同社区的权力关系问题。总之，社区体制内的党、政府和社区三者的权力关系仍然处于待建的状态之中。其次，体制内的权力配置并没有完全走出转型期的调整格局，社区公共权力的空间比较狭小，权力整合的共同基础薄弱。集中表现为传统的“街居制”与社区的自治体制的权力冲突。“街居制”是计划经济条件下的产物，它对现代城市社区体制的影响是历史的，今天“街道”与“社区”模糊不清的尴尬局面即来源于此。尽管社区公共管理的改革动作已经触动了，传统的衡道管理模式，但根据宪法和城市街道办事处组织条例的有关规定，街道是“政府的派ⅲ机构”，其权力地位的法定性同自治的社区公共权力之间任体制的运作下一·直冲突不止。另外，“街居制”的权力惯性在客观上提高了社区体制转轨的成本。如：政府机构所特有的行政惰性，把、效率低下等弊端“传染”给了社区的公共权力组织，消磨了社区公共管理的资源。第三，社区权力运作的制度化和规范化程度偏低，社区组织体制的法制保障薄弱。
最突出的表现是社区管理的规章制度不健全，社区组织的职、权、责的规范性不明确。比如：城市的经济开发区所在的社区组织(主要是街道)同开发区管委会之间的矛盾就比较典型。双方就某些问题都有权管，但也存在着都无权管的无奈。表现在对社区公共权力主体的培育上，我国尚未形成规范、互动的多元格局：除了政府和企业以外，其余权力主体的参与基本上还是空白，各主体作用的发挥同社区公共管理的实际要求有较大的距离，少数管理主体垄断社区资源的局面尚未得到彻底地打破。
三、几点思考
一、社区建设与社区权力配置：理论与现实的比较
在社区范围内，划定合适的政府(广义的政府，后文同)权力边界涉及到社区公共权力的界定，这是一个权威组织同社区自治组织的分权问题。在规范的理论背景下，社区权力配置及其运作产生问题的原因不外是两个一是缺乏相关的理论基础做支撑，二是运作过程中对相关理论的曲解或者背离。大体总结起来，政府与社区公共权力关系的理论主要在三种意义上被广泛地运用：
(一)作为政治发展理论的构架，侧重于政府权力的权威地位，主要形式是政府的作用介入社区生活。
这一理论认为，社区不仅是现代城市生活的源泉，也是考察现代社会权力的重要场所，因为社区本身就是国家、政府和社会相互作用的重要领域。美国学者韦尔什说;“城市政治是否具有良好的功能往往反映出国家政治是否具有良好功能的问题。”
由于城市社区建设涉及到市民的全部生活，它在政治生活上的表现是一个双向的、互动发展的系统过程:一方面是国家政治的渗透，另一方面是城市社区居民的政治诉求。社区就这样内含着国家的政权权力和市民的政治权利两个空间，忽视任何一方面都不是完全意义上的社区建设。联合国1960年出版的《社区发展和经济发展》文件指出:社区发展是政府和市民的双边合作的行动，它有两个条件，即政府的支持和人民的参与。联合国文件精神反映的是社区自上而下的政策执行过程，政府用社区发展的理念和方法指导地方政治的发展，并对行政领导、资源动员、政策倾斜与非政府组织的参与等给予支持以外，还以财政支出和福利服务的方式介入社区的生活之中，以实现政府对社区的控制。当今发达国家大都以此构架作为社区发展的政治政策的理论支撑。显然，政府介入社区的管理生活决非中国才有。
事实上，我国城市社区建设从概念的提出到实施，改革首先触及的就是社区公共权力同政府权力的关系。比如：20世纪90年代时，为了满足城市社会管理体制改革的要求，社区建设的核心围绕如何实施民主管理，主要致力于解决政府管理权力的下移和居民委员会的职能转变两个问题。这里，问题的关键是政府以何种角色和以何种方式进入社区，而这恰恰是社区组织体制的范畴。比如：街道作为政府的“人”该怎样行动才能体现政府的要求和反映政府的声音?应该怎样按照政府指令行使管理社区的职能?一种理论认为，政府在社区公共管理中的角色定位，应当是以适当的手段进行必要的指导、监管、控制、协调与服务，与此相反，事无巨细的管理则不是也不可能是政府的优势，政府可以运用适当的法律、行政、经济等手段达到管理的目的，否则便不可避免地会出现政府权力运作的“失灵”现象。
(二)作为社会整合方案的社区理论构架，侧重于公共权力的作用与行使，主要的表现形式是社区参与。
这一理论构架有两层意义一是资本动员。即通过社区参与的途径全面调动政治资本、经济资本和社会资本，以体现民主国家的发展价值观和社区居民的民主诉求。其中，社会资本就是社区居民作为民主国家的公民所拥有的合法权利及承担的相应责任，它是社区居民民主理念的原动力。资本动员的核心目标是寻求社区发展的动力，只要激活了社区的各类资本，就能够给社区的发展带来绵绵不绝的力量。二是塑造社区伦理。这是社群主义的观点，即提倡社区居民的德行修养和道德义务，以对抗个体因权利的膨胀所带来的社会失序和社区凝聚力下降的问题。社群主义观点的核心，是试图在社区居民之间恢复信任和加强社区的联系，因为现代社会中的人们在信任、规范和联系网络方面的弱化，造成了社区社会资本的消失。而社会资本恰恰是社区建设的最重要资源，同物质资本和人力资本相比，它更具有社会组织的特征，可以在协调和行动的过程中提高物质资本和人力资本的效率。因此，这一理论的构架实际上也可以看成是社区的组织化方案，它的目标是在社区自助、制度整合的基础上重塑社区。
在此理论架构下，衡量社会整合程度高低的标准是考察社区居民的参与状况。如联合国1960年的文件就把公民参与水平的高低作为衡量一个国家的社会发展与进步的标尺，而联合国1981年出版的广泛参与作为一种战略推动社区层面的行动和国家发展的文件，又进一步把“参与”的触角延伸到社区的层面，鼓励社区居民能够带着创造力的激情参与社区。但是，目前中国的社区参与水平却是极低的，主要表现为：(1)社区参与的积极性不够高，社区动员的成本一收益比例失衡；(2)社区参与目标层次比较低，主要以致力于解决社区内出现的临时性问题为主；(3)社区参与的形式不够丰富；(4)社区参与的发展不够平衡，如参与服务运作的多而参与决策的少，领受性参与多而贡献性参与少，老年人和学生参与的多而青壮年参与的少，单位参与的多而家庭参与的少等。这些现象的产生显然是由于体制的设计和运作都没有体现出社会整合要求的结果。
(三)社会冲突的理论构架，侧重于政府权力与公共权力的整合与竞争，主要表现形式为权力力量在社区领域的此消彼长。
从根本上说，这是由社会变迁演变而来的社区发展理论。如德国社会学家达伦多夫和美国社会学家科瑟尔等“冲突论”者认为，社会体系是一个各个部分被矛盾地联结在一起的整体，其过程不是均衡的状态，任何社会成员都在为权力的分配与再分配进行斗争，一切复杂的社会组织都建立在权力分配的基础之上。人们对于权力再分配的欲望是无止境的，围绕权力所进行的斗争是持续不断的，由此造成的社会冲突是社会内部固有的现象。按照此理论推理，对社区冲突的研究只有涉及与权力相联系的冲突时才是有价值的，无论是政府权力还是社区的公共权力都是如此。
布尔迪厄的“场域论”则显示出，无论是政府还是社区的组织与个人，他们在社区范围的不同位置利用“习惯”与“资本”相互争夺权力运作的空间，并在满足自我的过程中出现诸如原则、对策、人力、场所等方面的交易，不同的参与者——尤其是作为个体的参与者——在其行动过程中因为各自权力基础的不同，会出现“竞争”、“合作”、“冲突”和“妥协”等关系，这是深层次的权力结构关系在基层社区的体现。在我国的社区层面，政府权力的延伸触角同社区公共权力的“场域”存在着以上四种关系，其中的“冲突”体现为政府没有完全放开对“公域”的控制权，城市社区的关系规则又经常变化不定，从而使社区的权力关系处于相互排斥的状态之中。
二、我国的社区改革：分权探索中的相关问题
我国关于社区建设的官方正式文件最早可以追溯到1991年，先后经历了“社区服务建设”和“社区组织建设”两个阶段。应该说，社区改革从城市启动之时就是权力重新配置和分化之始，政府在社区的一元化权力格局开始逐渐向社区公共权力转移。在实行向社会主义市场经济的转轨后，伴随着城市行政管理体制改革的整体进程，关于社区公共权力的观念、组织与制度等的创新又迈上了一个新的台阶。但是，值得指出的是，创新过程是一个复杂的集合体：它既可能是自觉的，也可能是不自觉的；既可能是渐变的，也可能是突变的；既可能是理性的，也可能是非理性的。所以单从社区的组织体制与权力配置的关系来看，我国社区建设的体制创新一直呈现着多元化的态势：
1、注重政治权力延伸和社区基层民主建设的
体制创新模式。这是统合政治权力和社区公共权力的建设思路，目的是借发展民主以实现社区组织体制构建的设想，期望以此作为我国基层政治体制改革和民主政治建设的基础，使社区的公共权力与政治体制的权威权力相吻合。这种体制模型的特点是把社区体制及其权力成分区分成三个相互联系的不同层面：(1)在政治层面上，不放松政治权力的权威地位，党、人大、政府、政协的空间都有充分体现，其中党的政治核心领导一直垂直到基层；(2)在政府组织的层面上剥离非政府权力成分，把社区理性地从政府的概念中剥离出来，街道办事处的一级政府职能也被剥离，主要承担协调和指导的职能；(3)在社会组织方面发育社区的公共权力空间，居委会是基层民主的重要标志，其他服务中介组织则扮演着把“选区”和“社区”建立起实质性联系的枢纽的角色。
2、培育社区公共权力的自治型体制创新模式。
这是从社区组织的结构和功能上着眼的管理体制创新尝试，体现了自治对社区公共权力的基本诉求：
(1)在纵向上区分政府权力与公共权力的界限，突破了“街道”一级的行政区限制，不但将街道“行政区”与社区做了区分，而且还将行政管理事务与社会管理事务区分开来。这样在客观上要求转变社区组织的整合方式，实行有效的分权和放权，使行政力量与社会力量平衡发展。(2)在横向上广泛配置社区的公共权力，重点培育和发展各种社区组织的社会，并赋予其相当的权力。如：议事、决策型的社区组织主要担负起调动社区内各种社会资源、统一规划社区发展与社区服务的功能；咨询、智囊型社区组织担负着社区事务评议、咨询与协调的功能；有偿服务型组织则要具备管理、服务与中介的职能等。
3、以社区体系建设为重点的体制创新模式。
这种模式以社区公共权力和政府权力在不同领域的分权为前提，凸显了社会发展和社区发展的两条主线，呈现网络型交织的、相互关联的特征：(1)突出社区建设的三大行为主体(政府、社区、居民)的不同权力地位和作用：政府及其派出机构的权力地位具有不可动摇的权威地位，是当前的主要推动者和倡导者；社区组织承担公共权力的职能，居委会是联系政府和市民的纽带，并同时满足社区组织的需求，其未来的发展取向应较多地向市民倾斜，而社区成员，特别是社区居民是最重要的行为主体。(2)将社区建设划分出三个不同的领域，即政治、经济和文化建设等领域。在我国的城市社区中，建设“小政府大社会”是社区建设的目标之一，这既包含着政策制定和执行的过程，也意味着权力的再分配和利益的再调整。因此，这三个领域的建设过程就是动员经济、政治和社会文化力量的过程，也是整合二种力量的过程，它们彼此之问相互关联、相互作用，并直接关系着社区建设的面貌和进程。
上述三种社区组织体制的权力配置模式是分别从不同的侧面考察和设计的结果，在没有具体参照系的情况下，很难说孰优孰劣。由于对社建设的内涵理解存在着差异，再加上我国社区发展的不均衡，这三种模式都有其合理性，也都可以在不同城市社区中找到自己的位置。如果说这些模式有共性的话，那便是它们都体现了社区建设对分权的共同要求，体现了对社区公共权力及其运作空间的关注。自去年起开始展露风采的“四平模式”把社区建设的目标定位于“学习型、服务型、管理型、自治型”，其落实的核心仍然在于体制与权力的配置。
从市场经济的大背景而言，社区改革的重心无疑是社区自治，在社区的权力体系中政府必须让度更多的权力空间，政府现在的一些不合理的职能要被重新分解，政府原先的不合理的权力负荷也要找到承载的主体。居委会和街道办事处层面止住发生的变化，表明了改革的方向和社区公共权力更迭的趋势。
即便有如此丰富的体制模式，我社区公共权力的划分仍然问题颇多，有些已经直接涉及到社区体制的层面。当这些问题同我们的成就相比时，我们发现社区权力与体制的关系问题是最突出的：首先，我国社区权力的配置在政治层面上表现为互动性不足，政府权威组织的地位优势明。政治、社会和社区关系的构建本来具有系统性、长期性和艰巨性的特点，再加上我政治层面的渚关系的特殊性，除了政府与社区的关系需要正确的定位以外，还需要解决好党同社区的权力关系问题。总之，社区体制内的党、政府和社区三者的权力关系仍然处于待建的状态之中。其次，体制内的权力配置并没有完全走出转型期的调整格局，社区公共权力的空间比较狭小，权力整合的共同基础薄弱。集中表现为传统的“街居制”与社区的自治体制的权力冲突。“街居制”是计划经济条件下的产物，它对现代城市社区体制的影响是历史的，今天“街道”与“社区”模糊不清的尴尬局面即来源于此。尽管社区公共管理的改革动作已经触动了，传统的衡道管理模式，但根据宪法和城市街道办事处组织条例的有关规定，街道是“政府的派Ⅲ机构”，其权力地位的法定性同自治的社区公共权力之间任体制的运作下一·直冲突不止。另外，“街居制”的权力惯性在客观上提高了社区体制转轨的成本。如：政府机构所特有的行政惰性，把、效率低下等弊端“传染”给了社区的公共权力组织，消磨了社区公共管理的资源。第三，社区权力运作的制度化和规范化程度偏低，社区组织体制的法制保障薄弱。
最突出的表现是社区管理的规章制度不健全，社区组织的职、权、责的规范性不明确。比如：城市的经济开发区所在的社区组织(主要是街道)同开发区管委会之间的矛盾就比较典型。双方就某些问题都有权管，但也存在着都无权管的无奈。表现在对社区公共权力主体的培育上，我国尚未形成规范、互动的多元格局：除了政府和企业以外，其余权力主体的参与基本上还是空白，各主体作用的发挥同社区公共管理的实际要求有较大的距离，少数管理主体垄断社区资源的局面尚未得到彻底地打破。
三、几点思考
关键词：BOT；经济适用房；经济租赁房；特许权期；博弈论
中图分类号：F282文献标识码：A
引言
我国自1998年深化城镇住房制度改革以来，明确建立以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。然而，经济适用房政策实施的过程中，一直毁誉参半，存在很多问题，基本上失去了“经济适用”的要求。
BOT是指政府通过特许权协议将某个应由政府出资营建管理的公共基础设施项目交给私营企业进行融资、建设、经营、维护，在特许期内，私营企业经营该设施，并取得收入以弥补投融资成本、运营和维护成本，同时获得一定利润。特许期结束时将该设施完整地、无偿地移交给政府。合理确定特许权期是双方角逐的重点，也是学者研究的热点问题之一。杨宏伟等利用博弈的方法讨论了交通BOT项目许权期的决策问题，建立了政府和项目公司之间的博弈模型，分析了政府和项目公司的最优战略问题，得到了特许权期的最优决策模型。Michael和Charles运用实物期权理论对BOT项目在特许权期内的收益进行了分析，并在此基础上给出了一个基于期权理论的特许权期决策方法。目前，对于BOT项目特许权期的研究主要是从收益和现金流量的角度出发，而本文通过引入BOT模式来研究经济适用房建设，改变其单一的保障方式，即使经济适用房能租售并举。并根据博弈论的理论和方法，以特许权期作为政府的决策变量，建立政府和开发商之间的完全信息动态博弈模型，通过推导得出特许权期的最优决策。
一、问题的提出
本文提出BOT模式下开发经济适用房，在此模式下房屋的产权一直在政府手上，这样就能预防投机行为的产生，一是投机购房者（高收入家庭）没有争取社会保障住房名额的积极性，因为只能出租，转租的利润和风险都不确定，而且又无法像经济适用房这样转卖；二是开发商将不热衷于变相开发经济适用房，因为变相开发后成本的增加将导致租金明显上升，而租金的增加将使愿意租用经济适用房的中低收入家庭数量减少，从而导致住房空置率增大，此时开发商要承担在特许权期内无法收回成本或获得期望利润的风险；三是政府能够借开发商较高的管理水平和先进技术来实现住房保障制度的顺利实施。特许权期后，经济适用房完全归政府所有，这样政府既能获得一定的租金收益，又能更大范围内解决中低收入家庭的住房难问题，并提高政治声誉；四是监管成本会降低，因为各参与的利益方会自觉地遵守约定，只要此模式确定下来，就没有人愿意破坏这种均衡；五是退出机制简单。因此，BOT模式下的经济适用房建设从理论上分析是可行的。
BOT谈判在政府完成招投标以后进行，信息是公开的，政府和开发商双方互相知道彼此的信息，并且双方知道对方了解自己的信息，同时，双方可以根据对方的行动选择各自的行动，双方行动的战略空间也是已知的。由此判断，BOT项目中政府和项目公司之间的博弈应该是完全信息动态博弈。所谓完全信息，指的是每一个参与人对所有其他参与人（对手）的特征、战略空间及支付函数有准确的认识，动态博弈指的是参与人的行动有先后顺序，且后行动者能够观察到先行动者所选择的行动。
博弈的三要素是参与人、战略空间、支付函数，在BOT谈判中，该三要素如表1所示。（表1）
t1是项目公司的可选战略，t2是政府的可选战略，（0，tq）和（tq，ts）分别是项目公司和政府的战略空间（其中，tq是项目公司特许权期满的时间，也就是转让时间； ts 是项目设计寿命）。Et1是项目公司在特许权期内的收益，Ct1是项目公司在特许权期内的总成本，Et2是政府在项目转让后的收益。
二、建立政府和开发商的博弈模型，确定特许权期
某经济适用房项目采用BOT方式进行运作，项目设计寿命ts年，项目公司获准的特许权期为tq年。经济适用房的租金价格为p。开发商建设经济适用房的建设成本投入为C（t），开发商在经营经济适用房时，每年要投入的管理维护成本为V（C）。在建立政府和开发商的效用函数前假设如下：
假设1：本文只考虑通过经济适用房出租给政府和开发商带来的直接效益和经济适用房建设给政府带来的政治效用UG，假设UG表现为货币效用函数且为一固定正值，而不考虑其他方面影响带来的间接效用，并假设经济适用房的出租价格p是由政府根据房地产市场和中低收入家庭年平均收入水平等因素确定的。
假设2：假设经济适用房建设完成后，此区域内并没有其他经济适用房与其进行竞争，并且不考虑随着经济的增长和人口环境等变化对经济适用房出租率的影响，同时不考虑部分中低收入家庭退租而导致的租金收益空白对出租率的影响。这里假设该经济适用房的出租率为r，是一个常数。政府规划的经济适用房建设开发面积为q平方米。
假设3：假设开发商投入建设经济适用房的建筑成本增加，经济适用房的质量提高，则每年投入的管理和维护成本V（c）降低，即有?坠V/?坠C>0，设它们之间的函数关系为V（C）＝KC-?琢（K>0，?琢>0））。
假设4：假设开发商对未来收入的期望值为E，这个值与开发商和政府合作的次数相关，次数越多，贴现值越高。为了简化求解，设E为一常数。根据假设1，建立政府决策模型如下：
prq-V（C）dt+U （1）
式（1）表示政府选择特许权期tq使其效用函数最大化，式（2）表示政府的效用函数同时需要满足参与约束，即开发商从接受合同中得到的期望效用不能小于不接受合同时能得到的最大期望效用。开发商“不接受合同时能得到的最大期望效用”由他面临的其他市场机会决定，可以称作保留效用，记作?滋。开发商在政府确定特许权期tq后，选择建设成本C的投入作为自己的决策变量，开发商的决策模型如下：
prq-V（C）dt-C+E（3）
式（3）表示开发商在签订期限为tq年的特许权期合同后，选择投入建设经济适用房的建设成本C使其效用最大化。
三、政府和开发商之间博弈模型求解
下面进行政府和开发商之间的博弈分析。根据逆向归纳法求解这个博弈的子博弈精炼纳什均衡，可得政府的选择特许权期的最优决策为：
t = × ＋ － （4）
其中， 称为成本系数，式（4）由3部分组成，第一部分 × 表示开发商收回成本所要的时间；第二部分 表示开发商实现期望收益还需要的时间；第三部分 表示开发商为获得未来期望收入而愿意放弃的时间。因?坠C/?坠t>0，可见随着特许权期的增加，开发商更有积极性来增加经济适用房建设成本的投入，提高经济适用房的质量，从而降低日后管理维护的费用。如果开发商降低经济适用房建设质量以压缩成本，从而导致日后的管理维护成本增加，在特许权期比较长的情况下，开发商的总成本反而增加，且被政府察觉后，会导致未来期望收入E减少，因此对开发商来说降低建设质量不是最优策略。因?坠t/?坠R＜0和?坠t/?坠?滋>0，表明如果经济适用房的年租金收入相应增高，开发商能够较快地收回投入的成本且获益，则特许权期可以相对比较短，如果开发商的市场保留效用比较高，意味着开发商期望的收益增加，因此特许权期应相应增长，以增加开发商的收益。因?坠t/?坠E＜0，表明当政府给开发商的未来优惠额度越高，开发商愿意放弃部分经营特许期限，特许权期的缩短对政府与消费者来说都是有利的。
四、结论
特许权期是基础设施BOT项目特许权合约中最关键因素之一，其长短不仅直接影响投资者的回报率，而且影响着经济适用房的建设质量问题，它是项目所有权与经营权归属的时间界限。由于政府不能有效在观察到开发商的实际建设投入，存在开发商为了追求利益最大化而使建设质量不过关、技术不过硬等风险。本文通过对政府和开发商之间的博弈分析，建立了经济适用房特许权期的决策模型，对博弈的纳什均衡解的性质进行了分析，得到了一些重要的结论，这对经济适用房BOT项目实践有着重要的指导意义。同时，经济适用房这种租售并举的保障方式，能使更多符合条件的申请人按照政府规定的价格购买或租赁经济适用房，从而缓解中低收入家庭的住房难问题。
（作者单位：重庆大学建设管理与房地产学院）
主要参考文献：
[1]Min C L.Contract design of private infrastructure concessions [D].University of California，Berkeley，2000.
[2]杨宏伟，周晶，何建敏.基于博弈论的交通BOT项目特许权期的决策模型[J].管理工程学报，2003.17.3.
关键词：高校反腐倡廉理论建设发展
高校是国民教育机制中至关重要的一环，高校的廉政建设尤为重要。而在当前社会主义经济大潮的冲击下，现实与廉政的思想理论出现了严重脱节。思想理论是否与时俱进直接影响到能否为我们在新形势下坚持从源头上防范和治理高校腐败、提高高校党风廉政建设的整体工作水平和实际成效。在高校反腐倡廉建设中，只有不断地丰富和挖掘理论的深刻内涵，才能在新的历史时期更好地进行高校反腐倡廉的实践工作。
一、反腐倡廉理论建设的理论基础
1、权力基础。腐败的实质是权力的异化，绝对权力导致绝对腐败。理论建设的目标是规范权力的正确运用，如何分配、运行、平衡绝对的权力，是反腐倡廉建设首先要解决的问题。我国宪法明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民。”人民的权力虽然依照契约转让给了政府，但政府在服务过程中所运用的权力仍然属于全体人民所有，人民可以通过多种形式来监督政府的行为，在国家权力体系中建立一定的监督机制来对政府的各种越轨行为进行控制和补救。从发展上看，我们必须从“以权力制约权力”向“以社会制约权力”的转变。“以社会制约权力”是一种高级形态的权力制约方式，这种模式对反腐体制的冲击主要是政治管理和统治由单纯的政治组织一元化行为转化为政府、公众和社会组织共同参与的治理模式，为公民和社会参与反腐败斗争提供一个程序性的途径。它既体现了“在民”这一民主核心内容，增强了人民反腐败的信心和决心，又可以综合各种不同的制约力量在相应的环节发挥各自的作用，最终形成一个制约的合力，有效遏制腐败的滋长。
2、制度基础。腐败和任何社会现象一样，其传染性和转移性促成腐败由量变向质变、由个人向社会其他主体扩散。要防止这种变化就要设定严格的廉政制度，落实规范，使广大党员干部自觉地遵守廉洁从政的各项制度。在廉政建设的法规制度体系的基本框架内，人人依法行事，包括“权力人”在内的公民要树立法律至上的理念，从而维护制度的权威性和严肃性，确保真正实现人民当家作主的权利。近年来，我们国家一些重要的法规制度不断出台，如《中国共产党纪律处分条例》、《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》等以及一系列的配套规定和办法。这些法律法规的颁布实施，使得反腐倡廉法规制度建设逐渐健全，打下了坚实的基础，体现了反腐倡廉制度建设在全国形成共识、目标、重心、方法和内容等方面发生了重要转变。
3、文化基础。现阶段，廉洁文化建设日益成为了反腐倡廉建设工作中的重要组成部分。文化而润其内，养德以固其本，廉政文化是具有潜在的熏陶、引导、渗透、影响的作用，是养成不容腐败的社会环境的支持力量。当它与廉政制度在价值取向上相一致的时候，就能够保证廉政制度的自觉遵守和执行；而当廉政制度超越廉政文化的发展阶段时，廉政文化对制度的执行具有相应的反作用。在我国几千年的传统文化中蕴涵了丰富的廉政文化，历史上产生了大量的廉政理论，涌现了许多清官廉吏。在新形势下，尽管人们对廉政文化的内涵认识还不尽相同，但是以廉政文化来推动廉政建设，并以此来拓宽廉政问题的研究无疑已经成为大家的共识。
4、道德基础。道德起着主动性的作用，其外在表现形式是行使权力者的自律。提高自身的道德水平的途径很多，其中最主要的一条就是加强道德修养教化。要想保持思想上的先进，关键在于用与时俱进的理论武装头脑，树立坚定的理想信念，进行积极的自我廉洁教育，使全体党员从思想上筑牢反腐倡廉、拒腐防变的堤防，由不敢腐败、不能腐败、不必腐败的他律规定向更高层次的“不愿腐败”的自律意识转变。提倡道德教育，给予人性上的去恶存善之净化才是行政监察的根本良方和治本之途。只有在全社会养成廉洁为荣、腐败为耻，拒绝腐败、谴责腐败的道德环境，腐败者付出的“道德成本”才会大大增加。
二、高校反腐倡廉理论建设的发展方向
新时期，要解决好高校反腐倡廉建设中出现的各种矛盾和问题，关键是要进一步解放思想，深入贯彻落实科学发展观，以发展的眼光加强制度建设，以创新思维寻求既治标又治本的办法，注重总结新经验、研究新情况、解决新问题。高校要把反腐倡廉建设作为一项重大政治任务，摆在更加突出位置。
一是高校领导干部要提高治理学校的能力和水平，坚持科学管理、民主管理、依法管理、从严管理。要严格按照提出的“三严三实”精神，加强对领导班子和中层骨干的教育和监管，促进领导干部严以律己、严以用权、廉洁从政。要进一步完善反腐倡廉建设责任体系，积极转变领导干部工作作风，倡导求真务实、艰苦奋斗、勤俭办学的优良作风，以良好作风推动各项反腐倡廉任务的落实。要切实加强高校纪检监察干部队伍建设，健全机构，完善机制，不断提高依法依纪履行职责的能力和水平。
二是加大对高校的重要部门、重点区域进行监管。要进一步加强围绕招生、采购、财务、基建等重点领域和薄弱环节的监管，要遴选信念坚定、组织信任、师生拥护的好同志、好干部担任相关部门主要负责人，注重制度建设，从源头上预防和治理腐败行为。近年来，高校开展的招生阳光工程、治理乱收费等工作均取得了良好的效果，获得社会各界一致好评。应该进一步完善机制，使高校行政透明化、规范化，同时引入监督环节，尤其应该欢迎人民群众的监督。
三是大力推行校务公开，推进“阳光”行政，确保权力规范透明运行。充分调动广大师生员工民主参与的积极性。采取参与式、启发式、互动式等方式，让师生员工及时了解学校发展进程中的各类工作情况。对于学校和本单位、本部门的重大事项，特别是在涉及师生员工切身利益的重大事项推行之前，应采取代表座谈、意见征集、内容咨询等形式，广泛听取师生员工的意见和建议，集思广益，提高师生员工参与学校改革和建设工作的积极性。坚持校领导接待师生制度、学校工作情况通报会和校领导联系院、系工作等制度。
四是严肃查办案件，依纪依法惩治腐败。高校党委和纪检监察机构加大查办案件工作力度，坚持“有法必依”、“违法必究”的原则，杜绝高校腐败。同时，各级当组织进一步加强党风廉政建设，从思想上把反腐倡廉放在极其重要的地位，拒绝其它一切不良思想。
五是推进校园廉政文化建设。要加强高校领导干部作风建设、师德师风建设以及大学生的廉洁教育，努力营造风清气正的校园环境，塑造高校德、才兼备的人才基地形象。学校可按照有关要求，定期开展“师德建设活动月”、“廉政教育活动月”等活动，通过举办廉洁书画比赛、廉洁辩论比赛、廉洁演讲比赛等形式，使高雅的廉洁文化沁润校园。高校各基层级党组织以及思想政治课教师应发挥正确引导学生思想的作用，在思想政治教育工作中，重点加强廉洁主题教育，引导大学生树立廉洁价值观念。
六是要进一步加强廉政理论研究。要充分发挥高校理论研究力的优势，为反腐倡廉建设提供智力支持。反腐倡廉建设是一个系统工程，需要进行科学细致的理论研究。高校应充分发挥固有的人才优势，并加强对人才的教育和培训，引导高校的智力资源不断为党的廉政建设做出新的尝试和贡献。（作者单位：广东科技学院）
参考文献：
[1] 反腐倡廉教育读本[M].广东：中共广东省纪委宣传教育室编，2010.
[2] 庄德水.廉政政策的理论基础：涵义、形态与功能.[J].《求实》，2008年
关 键 词：政党制度 宪法学 中国共产党
一、我国宪法学界对政党制度研究的现状
政党、政党制度素来属于政治学研究的范畴，宪法学界对它们的关注不多，因而在研究深度和研究广度上都极其有限。 ①体现在宪法学教材上主要表现为以下特点：第一，许多教材，包括2000年以后出版的一些教材，并没有将政党制度的内容纳入宪法学的学科体系； ②第二，即使一些教材将政党制度作为一个专题列于宪法学教材的体系，它们对政党与宪政建设之间的关系的论述也较为单薄，尤其是其中的"我国的政党制度"部分，几乎是政治学教材的翻版。③
在一些比较宪法和外国宪法的专著中，有关政党制度的比较研究也主要集中于对外国政党和政党制度的介绍性论述，深入的探讨政党与宪政建设之间关系的学术成果并不多。当然，应当承认，在一门学科的起步阶段，对国外的有关制度进行介绍，对于增加知识积累，扩大视野是非常必要的，但是，一味地引进介绍国外的东西，"食洋不化"，拿不出我们自己的于我国的宪政建设有益的学术成果，同样也是不能满足我国宪政建设的需要的。在当前研究政党制度的论文中，多是政治学学者撰写的或是从政治学角度进行论证的，利用法学理论进行研究的并不多，虽然近段时间依法治党、依法执政等问题渐成讨论的热点，法学界的学者也多有参与，但，这种讨论也刚刚开始。
二、对政党制度进行宪法学研究的必要性
第一，加强对政党制度的宪法学研究是由法学自身的任务和宪法学的基本矛盾决定的。马克思曾经指出，"法典就是人民自由的圣经". ④以法律和法律现象作为研究对象的法学，⑤其最根本的目的和最深切的关怀无外乎人权的保障。根据西方学者的观点，对人们自由的最大威胁就是专横的、不受制约的权力，为了保障人权，限制政府的权力，人们才制定宪法，为政府权力的运行设定轨道。公民权利与国家权力之间的矛盾被认为是宪法学的基本矛盾，有学者甚至认为它是"宪法学的全部内容"，⑥ 而政党与政党制度实际上是保障人权和限制政府权力的关键。
一般认为，政党是政府与人民之间的桥梁，而政党制度是指关于政党组织、政党活动及政党参与行使国家权力的方式的一系列制度的总和。 ⑦政党制度对于人权的保护和国家权力的限制起着不可替代的重要作用。首先，在强大的政府权力面前，个人的力量往往是弱小的、无力的，个人只有通过行使结社权，组成政治组织，才有可能对国家政策的制定产生影响，主动的保护自己的权益；其次，现代社会，政党政治的运行为民意的制度化反映提供了渠道。人们可以通过支持那些主张有利于自己利益的政策的政党来使自己的意志融入到国家意志之中，通过反对那些持不利于自己利益观点的国家公职人员或代议机关成员的候选人上台来使自己的利益得到保护；最后，存在于国家政权机关之中或之外的强大的反对党，往往迫使执政党在制定政策时不得不综合考虑，权衡各方面的利益，这在客观上也有利于公民权利的保障。
既然法学是权利之学，尤其宪法学是专门研究国家权力与公民权利这一对矛盾关系的学问，而政党制度在实现公民权利与制约政府权力两方面的作用均不可替代，那么，无疑政党制度应该成为宪法学研究的重要内容。
第二，加强政党制度的宪法学研究也是由我国建设社会主义宪政，实现法治化的特殊性所决定的。由于基本国情、历史传统的不同，中国走的是一条政府推进型的宪政化、法治化道路。中国之所以选择这种变法道路，一方面是由于70年代末中国人第二次"睁开眼睛看世界"时所产生的危机感，正是这种外部压力和挑战，促使中国政府决心推动现代化进程，走上了一条以经济赶超为核心的国家现代化道路，同时也走上了一条以政府为主要推动力量的法律变革道路。另一方面，国内政治经济体制僵化造成的经济社会发展迟缓与矛盾显化，同样也是至关重要的甚至是更根本的原因。十年动乱，使权力过分集中、政府对社会的管制过多过死和法制不健全、公民基本权利受忽视等诸多问题凸现出来。人民呼唤民主和法治，以避免"文革"灾难再次发生。正是中国现实面临外部压力挑战与国内体制出现危机并力图克服这种危机两者结合在一起，共同构成了中国走政府推进型法治道路的初始动因。
既然我国的法治化进程是政府推进型的，国家对社会的控制力量还很强大，法治与宪政的实现在很大程度上还取决于政府的推动，而中国共产党是我国的领导党和执政党，那么党的路线、方针、政策对于我国的法治建设、宪政建设的成败无疑就起着决定性的作用。因此，研究我国宪政建设就不能不研究执政党的行为与宪政建设的关系问题。尤其是在党的十六大以后，中共中央作出了要将依法执政作为我党执政方式转变的方向的重要决策，对依法执政理论的研究就成为摆在我们面前的重要而紧迫的课题。所谓依法执政是指中国共产党不是在国家政权机关之外也不是在国家政权机关之上而是进入到国家政权之中，根据国家宪法和法律，行使国家权力。 ⑧依法执政意味着不再存在凌驾于国家和社会之上的法外的权力，一切权力都来源于法律，而现代法律的精神又是以保障人权为目的的，那么可以毫不夸张的说，依法执政的实现就是法治的实现，也是我国宪政建设的重要一步，对于我国的宪政建设必将起到巨大的促进作用。因此，从这个意义上讲，我们也应加强对执政党行为的宪法学研究。
三、研究政党制度应注意的问题
第一，不但要勇于学习西方的法治理论与宪政理论，同时也要看清西方嘈嘈切切的诸多玄妙理论所产生的社会、历史背景，对西方理论的"隐藏话语"进行探究，而不能生搬硬套地用于中国的现实。正如有学者指出的，美国政治学家达尔的民主理论不过是美国式民主的自画像罢了， ⑨西方的理论之所以在现实中行得通，是由其政治、经济、文化、社会的现实决定的，用他们的理论来裁剪中国的现实，显然无异于刻舟求剑，缘木求鱼。当然，一种文化的承受者要对产生于另一种文化传统中的理论所赖以生存的政治、经济、思想、文化背景进行考量，无疑比"搬运"式的引进要困难得多，然而，只有弄清楚了西方先进理论产生的背景，才能真正弄清宪政发展的规律，才有可能将我们的正确认识运用于实践。 ⑩另外，我们在学习西方的经验时，也不能只以某一国为样版，拘泥于一国的经验，同时要看到这种经验在其他国家尤其是发展中国家实践的效果，只有以所有这些发达国家的经验以及发展中国家效仿的结果为借鉴，才能真正有利于我们自己的宪政建设。
第二，我们在对政党制度进行宪法学研究的时候，必须带有很强的问题意识，研究中国的真问题。在政治生活中，我国当前最大的现实是中国共产党在国家、社会生活中处于领导地位，并将长期处于执政地位，那么，我们的任务就是要研究如何在坚持共产党领导的条件下，实现宪政。事实上，在迅速实现现代化的发展中国家，如何实现宪政，是西方学者无法告诉我们答案的。有学者指出，在人治向法治的过渡中，西方法治理论中缺少相应的指导。如何从人治状态过渡到法治状态，是我国法学研究所面临的问题。 ⑾同样，如何在中国特色的共产党领导的多党合作制的框架下实现宪政，也是宪法学者所面临的共同课题。
第三，在研究过程中，我们还必须注意我们的研究是为谁服务的，即要从维护祖国统一、民族团结、社会安定、经济发展的高度思考问题。当代中国的马克思主义者认为，解决中国一切问题的关键在党；而西方学者在对发展中国家的现代化进程进行分析后，也得出结论说，处于现代化之中的政治体系，其稳定性取决于政党力量， ⑿而稳定是一切社会发展的前提，因此，我们进行研究的立足点必须建立在如何加强和改善党的领导这一基础之上，研究党如何依法领导，依法执政。
转贴于 注释：
①周叶中主编：《宪法》，高等教育出版社、北京大学出版社2000年版，第334页。
②如魏定仁、甘超英、付思明等著的《宪法学》（北京大学出版社2001年版）、莫江平主编的《中国宪法学》（法律出版社2001年版）、张世信主编的《宪法学》（复旦大学出版社2002年版）、刘茂林著：《宪法学》（中国人民公安大学出版社、人民法院出版社2003年版）都没有有关政党制度的专题讨论。
③率先将政党制度与宪法、宪政的关系纳入宪法学学科体系的教材是周叶中主编的《宪法学》（高等教育出版社、北京大学出版社2000年版），随后有一些教材跟进，如胡肖华、肖北庚主编：《宪法学》（湖南人民出版社、湖南大学出版社2001年版）、齐小力、王守田、程华等著的《宪法学》（工商出版社2002年版）等。
④《马克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第71页。
⑤关于法学的研究对象，学界存在一定争论，我们这里采用法学的研究对象是法与法律现象的说法。参见李龙主编：《法理学》，人民法院出版社、中国社会科学出版社2003年版，第4页。 刘惊海：《公民权利与国家权力》，《吉林大学学报》1990年第6期。
⑥张庆福主编：《宪法学基本理论》（上），社会科学文献出版社1999年版，第460页。
⑦参见张晓燕：《依法执政——中国共产党执政方式的历史性跨越》，载《中国党政干部论坛》2001年第9期。
⑧Michael Mann，The sources of Social Power，Vol.Ⅱ：The Rise of Classes and Nation-States， 1760-1914， Cambridge University Press， 1993， p.46.还可参见顾昕：《以社会制约权力——达尔的多元主义民主理论与公民社会》，载[美]达尔著：《民主理论的前言》（译者后记），三联书店1999年版，顾昕等译，第224-225页。
⑨应当承认，我国学者素来是比较注重对西方学说产生的背景进行研究的，李强先生的《宪政自由主义与国家建构》（载王焱编辑：《宪政主义与现代国家》，三联书店2003年版）一文，就是这种探索的较新范例。但，这类的研究仍很不够，需要进一步深入。
