时间：2022-10-03 13:58:16
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇农业银行履职报告，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、“链式审计”的确定依据
一是由国有商业银行一级法人的公司治理架构所确定，按照目前我国国有商业银行的组织架构体系，各商业银行总行为一级法人，各级分支机构不具备法人资格，根据一级法人授权经营，在总行授权范围内开展业务。商业银行的资金计划管理、信贷管理、财务管理、外汇管理、机构人员管理等管理权限均由总行自上而下层层进行转授权。作为内部经济责任审计对象的各分支机构高管人员，其管理权限限于上级行授权范围内，其职责既包括主持本行经营管理工作，也包括组织实施董事会或上级行决议等，对高管人员的经济责任审计，应按照其岗位职责范围和决策传递的顺序，沿着其履职过程来开展，从管理链条和业务链条同时开展审计，才能得出较为全面的审计结论。二是由商业银行管理行为模式所确定。在目前的国有商业银行管理模式中，管理层级间、同层级部门间的职责、职能划分是否明确、制约协调机制是否完善，都直接影响着企业的管理效率，通过其行政管理、公文流转、指令等具体的流程可以判断其管理水平和效率高低。三是由商业银行业务运营模式所确定。国有商业银行的主要业务运营按照业务条线运行，实行授权登记制度，各业务条线均有其一定的业务流程，业务流程的很多环节涉及权限管理，是责任认定的重要依据。
二、“链式审计”的方法运用
按照经济责任审计“从履职入手定思路，从责任入手查问题，从行为入手取证据，从人和事入手做评价”的审计思路，链式审计方法的运用核心应从“责任”入手，即：责任到哪里，审计到哪里，围绕“一条主线”、沿着“两条路径”、把握“三个环节”开展实施，即：以履职过程为主线，沿着决策过程和内控机制的两条路径，从决策、执行、效果三个环节充分把握责任的形成及责任界定。在选择审计的切入点时，由于高管人员的责任事项主要涉及由其直接决策或参与决策的重大事项，所以，链式审计方法应从“决策审计链”开始切入，按照决策从上至下的传递环节进行查证，从决策、执行、效果三个方面判断其决策能力和管理水平，在具体运用上应选取被审计对象直接决策或参与决策的重大事项进行实质性验证，主要验证重大决策事项的真实性、合法合规性、风险性和效益性，同时结合其业务经营发展状况进行对比映证。在重大决策事项样本选择上应以综合分析和问卷调查为基础，通过审阅党委会、办公会、贷审会等会议纪要和相关业务经营分析报告、风险分析报告，全面、综合分析被审行业务发展特点和被审人履职中的亮点，从宏观层面和治理层面揭示业务经营和发展中的不足，继而较快锁定审计重点。同时，有针对性地编制贷审会、财审会等决策执行情况调查表，交由被审计行相关部门进行全辖核查，审计人员根据反馈结果进行综合分析，从中发现具有倾向性和普遍性的问题作为审计重点，从中选取样本。在实行“行政管理链”审计时，除查阅相关部门职责、岗位分工文件、授权文件外，还要多方面开展访谈，通过与各层级干部员工的分层访谈，从不同层面了解被审人经济责任履行情况、部门和岗位制约情况、部门间协调情况、廉洁从业情况等。通过对公文流转的审计，则可以比较直观地查证被审行的管理效率和管理水平。在审计样本确定后，各条线业务审计应按照“业务流程链”开展，对审计发现问题按照业务环节和授权范围介定责任，在开展业务流程审计之前，应结合其战略方向和业务发展特点，对条线业务进行总体分析把握，做到有的放矢，对于发现的问题应分析成因，合理界定责任。
三、“链式审计”方法的运用条件
一是必须充分利用非现场审计手段。经济责任审计涉及内容庞杂，国有商业银行经营数据海量，链式审计各链条所涉及的环节较多，要想提高审计效率，必须采用计算机审计手段对所需数据进行提取和分析。目前国有商业银行业务生产系统数据已全部上线，各后台系统也较为完善，利用计算机进行非现场审计十分便利，内部审计利用非现场审计也较为广泛。在经济责任审计中，非现场审计在对经营行进行总体分析，对任职期间数据比对分析、对分管条线业务风险特征分析、对疑点线索提取等方面都有很大作用，是链式审计的最为有力的辅助手段。二是要求项目组织安排有效。经济责任审计不同于其他专项审计，在项目组织安排上不能仅按业务类型摆布审计力量，在审计力量分布上应侧重经济责任形成的层级和业务，抓住风险和责任的关系，从上到下摆布审计力量，在各级行均要选取一定的审计样本，同时注重选取有代表性的业务和分支行进行延伸审计，保证获取的审计证据能够全面、充分的支撑审计结论，同时要有一支精业务、懂管理的高素质的经济责任审计队伍。三是要严格审计质量控制。“链式审计”重审计程序和审计环节管理，要求从规范审计程序入手，对底稿、证据、报告进行具体规范。在审计程序上实行审计规范化操作，从拟定审计方案、送达审计通知书、组织进点会议、执行访谈制度到审计现场进展、汇总报告等审计程序都严格按要求进行。推行审计会审制，对审计质量全面把关，特别是对审计底稿的事实和定性进行会审把关，按照经济责任审计特点，逐步完善底稿要素，把审计事项基本情况、问题发生的责任权限、违规事项描述、风险预判、问题产生的原因分析、措施和效果、责任界定及依据确定为经济责任审计底稿编制必须具备的基本要素。对于经济责任审计报告要提高报告的综合性和客观性，避免审计报告以偏概全、责任界定不清的问题，对被审计人职责履行情况既关注其履职过程，也反映其经营结果，增强责任界定的科学性和总体评价的全面性。
作者：陈彦清魏向晖单位：中国农业银行审计局武汉分局
(一)继续贯彻落实稳健货币政策，促进信贷总量平稳适度增长。积极主动做好政策宣传解读，引导地方党委政府、金融机构、企业和社会公众理解政策内涵，合理引导政策预期。积极推动辖区融资规模增长和融资结构改善，促进降低企业融资成本。认真落实货币信贷调控目标要求，引导金融机构合理安排贷款投放，有效发挥信贷对经济结构调整的促进作用，持续深化“金融干部进千企、金融服务进千村、金融产品(政策)进万户”活动，积极促进金融机构加大对重点项目、龙头企业、科技创新、新型经营主体等重要领域和薄弱环节的信贷支持，深入推进金融产品和服务方式创新，落实好差别化住房信贷政策与城镇化金融支持措施，加强信贷政策与产业政策的协调配合，促进信贷总量平稳适度增长。
(二)扎实推进金融服务现代化进程，推进金融服务民生、普惠百姓。认真做好第二代支付系统和其它重要业务系统上线工作，持续深入开展“金融服务进千村”活动，拓展助农取款服务功能，进一步规范银行卡受理市场秩序。加快推进金融IC卡的行业应用。科学组织发行基金调拨，深入开展发行库管理标准化工作。加强人民币流通管理，继续做好残损人民币清分销毁工作。继续加强国库信息和标准化建设，按照上级行统一部署积极做好国库会计集中核算系统(TCBS)推广应用，依法加强国库监管，巩固和扩大国债销售认证试点成果。加强反洗钱非现场监管，探索反洗钱动态评估，及时提示洗钱风险。做好调查统计和金融研究工作。
(三)进一步优化和改进外汇管理与服务，促进外向型经济发展。进一步落实好货物贸易、直接投资外汇管理改革措施，从细做好服务贸易外汇管理改革的各项准备，精心组织好政策出台后各项措施的实施。强化跨境资金流动监测，完善企业主体监管，强化外汇指定银行监管，继续保持对异常外汇资金流动的密切监测和高压态势。提升外汇统计调查和分析研究水平。
(四)进一步深化辖区金融改革、监管与稳定，确保辖区金融运行安全。继续推动农业银行改进“三农”金融服务，积极配合政府做好农村合作金融机构改制农商行工作，支持引进和设立金融机构，引导民间融资规范发展，扩大跨境人民币结算试点，加强对债务融资工具的宣传推介，支持企业积极利用全国银行间债券市场扩大融资。继续完善以“两管理、两综合”为主要抓手的金融监管制度机制建设，认真开展对金融机构的综合评价和综合执法检查，继续推进和完善金融重大事项报告制度，深入开展金融消费权益保护工作，完善职责范围内金融消费纠纷的处置机制，进一步提升人民银行监管。加强对重要金融风险的监测和排查，重点加强对具有融资功能的非金融机构经营活动的监测分析，动态改进风险处置预案，及时向政府部门和金融机构进行风险提示与预警，重视和发挥好县支行在维护金融稳定方面的职责，继续推动跨部门金融稳定协调机制建设。
(五)持续推进金融生态县和信用试验区建设，营造良好发展环境。推动辖区进一步改善行政、司法环境，加强金融债权维护，以组织落实《征信业管理条例》为契机，拓展机构信用代码应用领域，协助市县政府积极推进金融生态县建设，努力打造省级金融生态县，配合县政府扎实推进农村信用体系试验区试点工作，以信用建设推动金融生态优化，营造有利于金融业稳定健康发展的良好环境。
二、进一步加强系统各项建设，加强内部管理，切实推进反腐倡廉工作
(一)全面抓好基层党建各项措施的落实，为系统建设凝聚思想力量。加强党的先进性和纯洁性建设、履职能力建设、作风建设和民主集中制建设，继续推进学习型党委(组)、党支部建设，认真落实党委(组)中心组学习制度，深入推进具有市中心支行特色的央行文化建设，坚持“以人为本”，继续加强思想政治教育，加强人文关怀，积极回应干部职工关切，提升思想政治工作的针对性和有效性。切实加强党建工作，不断总结党建工作经验，组织开展和谐标兵、好人好事宣传评选活动。
(二)深入推进制度建设和制度执行，培育良好的制度执行环境。按照“一项业务一个台账，一个流程一项制度，一个岗位一套规范”的要求，确保制度及各项控制性措施渗透到各个业务领域和操作环节，覆盖所有部门和岗位，确保内部控制的制度和要求在各单位、部门、岗位人员中得到遵守和执行，确保每一项业务的创新与发展变化都能及时采取对应的风险防范措施。
(三)大力加强干部队伍建设，提高履职水平。强化干部考核与监督尤其是领导干部和要害岗位人员的监督，着力完善业绩考核工作机制，发挥考核奖励约束作用。认真开展远程培训活动，加大培训力度，继续落实专业技术人才库管理办法，进一步健全岗位练兵和业务竞赛活动长效机制。
(四)深入推进党风廉政建设，进一步改进作风。严格执行上级行党委关于落实八项规定、改进工作作风、密切联系群众的实施办法，切实把作风建设摆在更加突出的位置，严格执行党风廉政建设责任制，建立廉政风险防控制度，形成改进作风、厉行节约的长效机制，进一步强化检查考核和责任追究，深入推进廉政文化建设，加强重要岗位风险监督管理，坚决查处违规、违纪和违法案件。
2009〜2010年农村银行金融机构总体发展情况
2009年农村银行金融机构发展背景
2009年,各国此前针对全球金融危机的刺激政策发挥了效用,世界多数国家经济增势出现明显回升。其中,美国作为全球经济增长的引擎实现了逐步复苏,日本和欧盟等国经济衰退的势头则得到了明显缓解,其他经济发达国家的经济增长也企稳回升。在新兴市场经济国家,中国以迅猛的势头实现了率先复苏。2009年中国GDP增速达到9.1%。经济的高速增长必然惠及银行业。2009年我国银行业金融机构资产总额达到78.8万亿元,比2008年同期增长26.3%,所有者权益则达到4.4万亿元,同比增长17%。
但值得注意的是,中国银行业在整体实现大发展的同时,农村中小金融机构整体发展却基本上呈现原地踏步的状态。数据显示,2009年农村中小金融机构资产占全部银行业金融机构资产的11%,相比2008年同期下降了0.48个百分点。近年来,中央政府层面加大了对农村金融领域的支持力度,监管部门也引导社会各方在农村设立分支服务机构,并对其实施针对性考核。在政策的指引下,各类银行纷纷在农村地区采取多种方式新设机构,加大对农村地区的信贷投入。但由于我国城乡固有的二元经济的影响,农村经济的发展处于弱势状态,信贷收益难以覆盖风险等原因,长期以来农村金融服务的供给仍显得不足。这体现在农村地区网点覆盖率低、竞争不充分、服务能力不足、金融服务空白的问题仍然非常明显。截至2009年末,我国仍有金融网点机构空白乡镇2792个,服务空白乡镇342个。但随着政府部门的引导和银行自身战略理念的变化,这一数字已经比2008年同期大幅减少。随着农村金融改革的不断深化,2009年我国农村银行金融机构的经营也出现了一些新的变化,依然有许多亮丽之处。
2009年,监管部门针对我国农村金融的实际,稳步推进农村金融体制机制改革,积极完善法人治理机制,大力培育新型农村金融机构,加强农村金融服务。监管部门从支持农业产业链各市场主体生产发展出发,先后出台一系列针对性强的政策措施。如探索扩大信贷抵押物的范围,并进行担保手段的改进。这使得农村金融服务中存在抵押物缺失的情况得到缓解,促进了农村银行金融机构放贷的积极性。2009年,银监会明确提出“两个不低于”的工作要求,即“支农贷款增速不低于贷款平均增速、增量不低于上年”。各家银行纷纷从产品创新入手,加大农村小额信用贷款、联保贷款等无抵押担保贷款的推广力度,实行差别化授信和分类政策,研发和引入适应于农村和农户实际的特色金融产品,全方位实施对于农村的信贷支持,支农服务力度明显加大。截至2009年末,银行业金融机构涉农贷款余额达到9.1万亿元,比2009年年初增长34.8%。其中,农户贷款余额2万亿元,比年初增长32.8%(见图1)。
2009〜2010年农村银行金融机构营运状况
主要涉农银行金融机构的服务现状。经过多年的努力,目前农村金融市场的机构组织体系已经基本建立,农村金融呈现商业性金融、政策性金融、邮政储蓄、农村合作金融、新型农村金融机构等多家机构百花齐放的局面。国内许多商业银行也一改此前收缩农村业务,撤出农村地区的做法,“下乡设点”,大力扩展地盘,布点范围不断扩大。
如2009年几家国有银行纷纷实施县域金融发展战略,通过设立村镇银行的形式进行金融服务下乡,为农村地区客户提供全方位服务。其他股份制银行和城市商业银行积极在农村地区筹建银行和小额贷款机构。2009年各类商业银行出现下乡的热烈势头,一方面是处于竞争需要,扩展经营地域,希望通过发展农村地区业务来培育城区业务之外新的业务增长点。另一方面则主要是顺应国家政策号召之举。近年来,为解决农村金融服务不足的问题,银行监管层面一直鼓励各类商业银行回归农村市场,服务农业和农民,这客观上促进了各类商业银行回归农村的步伐。同时,近几年来社会各界纷纷强调商业银行社会责任,银监会也将其作为各家银行信息披露的重要内容。应该说,各类商业银行回归农村,加大对“三农”发展扶持力度,也具有重塑社会形象之考量。
在经营定位上,工、农、中、建等国有大型银行进入农村地区开展金融服务,在服务领域和支持重点反映在经营理念上有其特点。即主要围绕地方政府有关经济发展政策,进行中小企业、扶贫开发、县域消费等信贷服务工作。而股份制商业银行开展农村金融服务,则主要在县域地区吸收存款,发放中小企业和消费贷款,拓展其业务领域。统计结果显示,2009年全口径涉农贷款新增2.36万亿元,占全部新增贷款的22.4%,年内呈持续走高态势。2009年12月末,全口径涉农贷款余额9.14万亿元,占同期各项贷款余额的21.5%,余额同比增长32.3%,比2008年末高11.5个百分点(见图2)。
作为商业性金融的代表,中国农业银行按照其经营定位继续开展面向“三农”的金融服务试点工作。目前,各类银行业机构县级支行在县域农村地区的服务领域和支持重点各不相同,支农作用各有大小。2009年中国农业银行重构了“三农”经营管理制度,调整业务流程,其面向“三农”经营,商业运作的体制机制建设继续稳步推进。2009年,中国农业银行在董事会层面组建了“三农”金融发展委员会,经营层面组建了“三农金融事业部管理委员会”,在全行各层级建立了垂直的条线型经营管理架构。2009年中国农业银行不断强化面向“三农”的市场定位和责任,在有效防控风险的前提下,充分发挥自身资金、网络、专业等优势,不断创新服务“三农”的产品、服务、机制和流程,“三农”金融服务试点取得了明显成效。中国农业发展银行作为农村政策性金融的执行者,由过去单一支持粮棉油购销储业务,逐步形成了以粮棉油收购贷款业务为主体,农业产业化龙头企业贷款和新农村建设中长期贷款业务为两翼,中间业务为补充的多方位宽领域支农格局。作为政策性银行,中国农业发展银行近年来在巩固和发展现有粮棉油购销贷款业务基础上,大力支持农业产业化龙头企业、农副产品加工企业和农村小企业发展以及农业科技成果转化与推广应用、农业基础设施建设、农业综合开发和农业生产资料流通体系建设。2009年中国农业发展银行加大在农村地区金融资源配置力度,积极拓展支农业务领域和资金来源渠道,开办了县域城镇建设贷款,扩大了存款业务范围,增强了其作为农村金融骨干的支柱作用。
中国邮储银行作为农村金融的后起之秀,2009年邮政储蓄公司治理改革取得实质性进展,“三会一层”的公司治理机制基本建立,同时邮储银行与邮政集团的关系也在逐步理顺。2009年,邮储银行建立了资本约束机制和资本补充渠道,邮储银行增加了100亿元资本金以增强资本实力,其商业化运营逐渐进入正轨。2009年邮储银行围绕自身特色定位,以小额信贷为突破口,积极扩大涉农业务贷款品种和范围,着力加强农村金融服务,取得了一定的成效。但目前邮储银行的大部分精力仍放在分支机构改革、业务重组和理顺一些基本规章制度的事情当中,这直接导致其农村金融领域的业务扩张一定程度上处于较为缓慢的状态,农村金融“三农”主力军的地位仍未得到充分体现。目前,邮储银行主要通过通畅的业务渠道和众多的服务网点为农村地区居民提供方便、快捷的存取款和结算服务。而对于邮储银行的未来发展定位,银监会主席刘明康主张将其改造成为社区银行。考虑到邮储银行超过70%的网点在县及县以下,且资产质量较高,如果将邮储银行定位于零售银行,主要面向广大农户和小业主提供金融服务,如规定将其存款的一定比例用于扶持农户,这将有助于邮储银行涉农业务范围的进一步扩大,巩固其作为“三农”的新的生力军的地位。
农村中小银行金融机构的营运状况。除以上几类农村银行金融机构之外,目前在农村履行金融服务职能的还有农村中小银行金融机构。按照银监会的分类方法,农村中小金融机构主要包括农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和新型农村金融机构。目前,在众多的金融机构中,农村商业银行、农村合作银行和农信社等农村中小金融机构是农村金融的“主力军”,是县域农村地区信贷投放和金融服务的主要提供者。农村信用社长期在农村金融领域耕耘,但历史包袱和管理体制问题一直成为困扰其发展的主要障碍。2003年启动的以管理体制和产权改革为重点的新一轮改革,目的是增强其服务能力,改进和提高服务水平,但目前对这一改革的战略和路径仍存在一些争论。目前,各地农村信用社的管理和风险责任已顺利移交至省级政府承担,北京、上海、重庆等地成立了农商行,天津等地成立了农合行。全国许多省份则成立了省联社,作为政府的管理平台。2009年农村信用社体制机制改革不断深化,法人治理机制日益健全。省联社的履职行为逐步规范,股份制产权改革加速推进。农村信用社在支农服务中具有网络和经验等不可替代的优势,监管部门多次强调进一步推进农村信用社的改革,扎实做好支农信贷工作。2009年各地探索和实践了股份制和股份合作制等新的产权模式,新组建了62家农村商业银行和农村合作银行。通过中央和地方的政策扶持以及自身努力,农村信用社历史包袱有所化解,经营机制逐步健全,主要监管指标得到明显改善。
2009年,全球主要国家经济在金融危机后触底回升,我国尽管一直在强调经济发展模式的转型,但经济仍旧保持了高速发展,农村金融市场依然保持了稳步的发展。2009年,在农村中小银行金融机构中,就资产规模而言,农村商业银行资产总额达到18661.2亿元,农村合作银行达到12791.2亿元,农信社更是达到54925亿元,均较2008年同期保持了稳步增长。就负债情况而言,农村商业银行达到17545.7亿元,农村合作银行为11940.3亿元,农信社为52580.6亿元,也保持了平稳增长的态势(见图3)。
2009年,在税后净利润这一重要的经营指标上,农村中小金融机构表现参差不齐。既有较为抢眼的机构,也有相对平淡的机构。如农村商业银行2009年取得149亿元的税后利润,较同期大幅增长43.8%。农村合作银行也取得134.9亿元的税后利润,比同期增长30.2%。这显示出这两类机构的改革重组激发了它们的增长潜力。而长期以来在农村金融市场“占山为王”的农村信用社,虽然以227.9亿元的利润在农村中小金融机构中拔得头筹,但4.02%的增长率还是与其拥有的大量资源显得不太相称,这或许与其处于改革发展过程中体制未完全理顺,经营受到影响有关(见图4)。
应该承认,因为农村经济的相对弱质性,农村金融市场客观上还是一个风险相对较高的市场。这反映到资产质量指标上,农村中小金融机构的不良贷款率相对来说仍然较高,风险管理的任务显得较为艰巨。2009年,我国商业银行总体不良贷款率为1.6%,但农村商业银行的不良贷款率高达2.83%,远超过平均水平(见图5)。总之,农村中小银行金融机构的业务模式和风险管理仍需要根据农村金融的实际不断探索。
2009〜2010年农村合作银行和农村商业银行竞争力状况
2009年底,中国银行业总资产为78.8万元,比2009年年初增长26.2%。其中农村中小金融机构总资产在银行业资产中的份额占比为11%,比2008年略有下降。作为中央政府针对农村合作金融机构的一项政策措施,2009年中央专项票据发行兑付考核工作取得重要进展,截至2009年年底,全国2340家农村合作金融机构兑付专项票据1640.7亿元,分别占应兑付家数和应兑付额度的97.2%和96.8%,其中浙江、山东、江西、上海等15个省(直辖市、自治区)全部完成专项票据兑付工作。2009年,全国农村中小金融机构累计处置不良资产915.8亿元,其中,采取投资者购买不良资产方式消化了不良资产181.3亿元。作为农村中小金融机构的主要代表,农村商业银行和农村合作银行的发展也取得较大的成就。
农村商业银行发展迅速,经营状况与所处地域密切相关。农村商业银行由农村信用社改制而来,在2003年以来的农信社改革过程中,北京、上海、苏南、浙江、广东等地的农商行实现了飞速的发展。从资产规模上来看,2009年我国农商行的规模较2008年增加50%以上,尤其是发达地区的农商行抓住经济发展的时机壮大了自身。2009年,经济形势较以往更为复杂,经济回升过程中的不稳定性、不巩固性、不平衡性,进一步加大了银行业的经营风险和监管难度。2009年年初银监会明确提出“支农贷款增速不低于贷款平均增速、增量不低于上年”的“两个不低于”工作要求,督促农村商业银行和农村合作银行牢固树立支农服务宗旨,巩固和提升支农主力军地位。农村中小金融机构合理地把握了金融与地方政府关系的尺度,紧紧依托于地方工业或服务业经济的发展,取得了很大的发展。
2009年,我国国内42家农商行资产规模达到18661亿元,增长超过50%。其中北京农商行、上海农商行、重庆农商行占据资产规模的前三甲。广州农商行、成都农商行、东莞农商行和顺德农商行资产规模均超过千亿元大关。按照实收资本规模上看,42家农合行总实收资本为572亿元,广州、重庆、成都三家农商行则位于前三位。这显示发达地区的农村商业银行较为容易占据发展中的先机做大做强,但重庆和成都两地的农商行地理位置并不占优,资产规模仍然排名前列,显示出其良好的业务拓展能力和发展潜质(见图6)。
就存贷款情况来看,2009年42家农商行存款规模为15951亿元,其中北京、上海、重庆、广州和成都占据前五位(见图7)。贷款情况则有所变化,42家农商行贷款规模为9794亿元,北京、上海、重庆、广州和成都依然占据前五名的位置。东莞农商行和和顺德农商行则紧随其后。值得注意的是,深圳作为发达地区,其农商行的步伐似乎迈得不太快,在存款和贷款规模上深圳不敌同为广东省内的顺德农商行,与前三名农商行的差距则更大,这与其地理位置和经济环境不太相称对等,表明许多发达地区的农商行还具有较大的空间可以挖掘。
考虑农村商业银行的净利润情况,2009年东莞农商行实现净利润排名第一,其后为上海农商行、重庆农商行、成都农商行和佛山顺德农商行(见图8)。
需要关注的一个问题是,虽然农商行对“三农”领域的资金投入总量在逐年增长,但增长幅度远不及对其他行业资金投入的增长幅度。如2009年许多农商行的贷款领域集中在房地产业、制造业、租赁和商务服务业。虽然农商行服务“三农”的市场定位短期内难有大的改变,但作为商业银行的一份子,农村商业银行本身有服务于风险程度低、利润率高的客户的趋利性。改制之前农信社的客户范围受到政策限制,只能服务低端客户,但改制为商业银行后,面对城镇高端客户带来的收益,农商行信贷资金的分配与流向自然会受到影响。考虑到成本和风险因素,既考虑如何不违背农商行改制的初衷,安心服务于“三农”领域,又合理反映经营中追逐利润的诉求,处理好发展中的战略定位和业务模式,是农商行群体需要认真思考的问题。
农村合作银行公司治理取得成效,促进了经营上的稳健发展。现有农村合作银行也基本由农村信用社转制而来,产权改革后各界较为担心的是,农合行是否会遗留原有农信社的一些弊病,是否能够建立自身的盈利模式等等。从2009年来看,大部分农村合作银行基本上均能按照现代金融企业制度要求,借助于产权改革的机会建立了规范的公司治理机制,保证法人治理结构的相互制衡和有效运作,以此促进经营上的稳健发展。2009年,各农商行始终坚持以服务“三农”为方向的战略定位,立足地方,在强化内部管理,完善内控机制,提高经营管理水平上下了功夫,并发展壮大了自己。2009年,按照资产规模排名,杭州联合农村合作银行、浙江萧山农村合作银行、宁波鄞州农村合作银行分居前三名(见图9)。而按照实收资本情况,杭州联合、浙江萧山、浙江义乌三家农合行排名最靠前。
如果按照存贷款情况排名,杭州联合农村合作银行、浙江萧山农村合作银行、宁波鄞州农村合作银行、浙江绍兴县农村合作银行、宁波慈溪农村合作银行位居前五名(见图10)。值得注意的是,宁波共有鄞州和慈溪两家农村合作银行凭借其业务拓展能力进入前五的位置,显示了这一地区农村经济的蓬勃活力。
考虑农村合作银行的净利润情况,2009年浙江萧山农合行、杭州联合农合行、浙江绍兴农合行分列前三名。浙江省包揽了农合行净利润的前五名,这与其处于发达地区,农合行改制较为规范,社会信用环境良好,民营经济发展较好等因素有关(见图11)。
异地设立分支机构取得重大突破,经营地域在省内和省际间进一步拓展。2009年,农村中小金融机构纷纷采取各种方式进行跨区域设点,多家农村商业银行走出注册地开设异地分支机构,进行经营地域上的扩张。如江苏省16家农村商业银行省内异地支行和2家农村商业银行省外异地支行开业,经营地域跨越省内和省外。安徽省3家农商行省内异地支行,天津市2家农商行省外异地支行获得批准开业。自从2008年银监会颁布实施《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》,放开农商行和农合行跨区域经营之后,农村商业银行抓住这一政策调整的机会大力开设异地支行,通过异地进行入股和设立支行等形式进行经营地域的扩展。在具体形式上,一些农村中小金融机构通过发起人的形式设立村镇银行等新型农村金融机构进入异地,以此实现经营布局的扩张。
管理体制和产权制度改革加快推进,经营活动进一步规范。2009年,农村中小金融机构继续加强管理体制和机制创新,管理体制和产权制度改革深入推进。按照监管部门的要求,农村中小金融机构继续推进以股份制为主导的产权改革和完善法人治理,加快向现代农村金融制度过渡。银监会要求农村中小金融机构坚持走以股份制为主导的产权道路,实现产权改革多元化。此外,要求各地继续规范省联社的履职行为,根据本地实际深化省联社改革。在这一思路的指引下,农村信用社向农村合作银行转制,农村合作银行向农村商业银行演变的路径已经成为各方承认的模式。福建省2009年组建了第一家农村商业银行――上杭农村商业银行,其他省份农村合作金融机构也加快了转制的步伐。总体来看,2009年底共有43家农村商业银行和196家农村合作银行实现改制后开业。2009年中国经济中出现的地方融资平台风险问题使农村中小金融机构面临一定的挑战。为严控信贷资产风险,规范农村中小金融机构的经营活动,2009年12月银监会颁布了《农村中小金融机构风险管理机制建设指引》,从风险管理组织架构、风险管理运行机制、风险管理的制度体系和风险管理文化等方面为农村中小金融机构的经营进行了制度规范。2009年,农村中小金融机构也始终注意控制信贷风险,加强风险管理。截至2009年年末,不良贷款余额和比例分别比2009年年初下降了862亿元和5.1个百分点,资本充足率提高2.6个百分点,贷款损失准备充足率提高17.8个百分点,发案率和百万元以上案件发案率分别下降了51.9个百分点和17.3个百分点。
2009〜2010年新型农村金融机构竞争力状况
新型农村金融机构总体发展状况。目前在农村金融领域,中国农业银行、中国农业发展银行解决的主要是农业龙头企业、粮棉油收购企业,以及较大私营企业的贷款问题。而在我国农村,农村微型金融服务业的主体是农村信用社,但农村信用社解决的主要是有抵押、担保能力的企业和农户的贷款问题,信贷覆盖面受到一定限制。邮储银行尽管在农村地区网点众多,但其经营机制并未完全理顺,内部的组织整合和业务转型还处于调整过程中,导致业务未完全铺开,无法满足农村的金融需求。至于20世纪90年代初期发展起来的小额信贷,这类机构开始主要是由非政府组织、社会团体利用国外资金进行小范围试验。但这类小额信贷项目不能吸收存款,完全是靠外部资金支持,大多数是依靠补贴维持,覆盖的范围非常有限,经营缺乏可持续性。在我国大部分农村,由于微小型企业和农户数量巨大,微型金融现实和潜在的客户量众多,在微型金融服务中新型农村金融机构正在被政府赋予更为重要的角色。基于我国农村地区金融服务的实际,近年来,国家在部分省市试点设立新型农村金融机构,作为新生事物的村镇银行等得到了长足发展,这为弥补农村金融服务缺失发挥了积极作用。这些新型农村金融机构包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司等几类机构。
从监管的导向来看,银监会按照“低门槛、严监管”的要求大力发展新型农村金融机构,一直鼓励社会各类资本到农村地区设立村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构。同时,银监会还引导优质的农村合作金融机构和各类商业银行到农村地区设立分支机构。为促进新型农村金融机构的发展,2009年银监会编制《新型农村金融机构2009-2011年总体工作安排》,计划用三年时间在全国设立1293家新型农村金融机构。根据规划,2009年后的三年内,其中村镇银行1026家,贷款公司106家,农村资金互助社161家。为确保三年总体工作安排全面完成,银监会在市场准入政策上进行了大胆的创新,制定了“东西挂钩、城乡挂钩”的双挂钩政策。明确提出实行百强县(或大中城市辖内)与中西部地区1∶1与国定贫困县1∶2挂钩政策,引导各类社会投资者到中西部和农村地区设立新型农村金融机构。即意向到东部发达地区以及其他经济活跃地区发起设立机构的,必须同时到中西部欠发达地区设立机构;意向到较发达城镇地区发起设立机构的,必须同时到农村地区设立机构。在管理架构上,允许银行业金融机构主发起人成立专司村镇银行和贷款公司管理的事业部。在机构类型上,引导农民专业合作社开展组建农村资金互助社试点工作,对符合条件的小额贷款公司允许改制为村镇银行。在政策的推力下,新型农村金融机构的发展进一步加快。截至2009年末,监管部门共核准172家新型农村金融机构开业,其中村镇银行148家,贷款公司8家和农村资金互助社16家。目前,已开业新型农村金融机构存款余额269亿元,贷款余额181亿元,其中农户贷款5.1万户、资金65.5亿元,小企业贷款0.5万户、资金91.2亿元,分别占其贷款余额的36.2%和50.4%(见图12)。
新型农村金融机构尽管发展前景十分广阔,但也面临不少问题,如资金少、融资渠道窄、盈利难以及盈利周期长、汇兑和结算难等。目前新型农村金融机构在全国正由试点进入大发展期,很多方面都需要国家的扶持,业界也不断呼吁为其营造有利、公平的金融市场环境,引导更多的资金回流农村。新型农村金融机构服务对象是高风险、低效益,受自然灾害和市场风险影响巨大的“三农”产业,而目前农业保障、保险机制尚不健全,抗风险能力低,导致新型农村金融机构业务风险较大。目前,应建立必要的风险补偿机制、新型农村金融机构服务“三农”和支持新农村建设的正向激励机制,尽快出台实施对新型农村金融机构的财政扶持、税收减免、农业贷款补贴利息等方面的优惠政策,给予这些有活力有潜力的金融机构以真金白银的支持。事实上,目前监管部门已出台多项政策支持新型农村金融机构发展。2008年银监会联合人民银行印发了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》,明确了村镇银行在存款准备金、利率、支付清算、会计、征信、金融统计和监管报表等方面的政策。其中村镇银行的存款准备金率比照当地农村信用社执行。另外,银监会开展了对包括村镇银行在内的县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作,对涉农贷款余额增长满足要求的县域金融机构,给予一定比例的奖励,通过以奖代补,增强机构抗风险能力。但另一方面,即便在许多的政策支持下,新型农村金融机构也面临一些现实的问题。如资金来源相对匮乏,管理人员相对层次不高,业务品种单一等。针对新型农村金融机构融资成本高、渠道不畅等问题,业界不断呼吁国家应出台支持性政策,在新型农村金融机构建立之后的2年至3年内给予一定的补贴扶持,使之尽快实现盈亏平衡。此外,目前许多新成立的农村金融机构商业银行业务还比较落后,只能做一些银行最基本的业务。而涉及到如结算、支付、网上银行等业务则进展较为困难。这些问题只能靠新型农村金融机构在发展壮大中逐步解决。
针对新型农村金融机构面临的问题,2009年财政部出台了一系列措施加大对新型农村金融机构的扶持力度,运用财税杠杆引导信贷资金和社会资金投向农村。2009年3月,财政部《关于开展县域金融机构涉农贷款增量奖励试点工作的通知》,从2009年起,对机构上年末涉农贷款余额增量超过15%部分,按2%给予奖励,但对上半年末不良贷款率同比上升的,不予奖励。同日,财政部还《关于实行新型农村金融机构定向费用补贴的通知》,对达到监管要求并实现上年末贷款余额同比增长的,2009年至2011年由中央财政按照上年末贷款余额的2%给予补贴,其中要求村镇银行贷存比需大于50%。从2009年底我国已有的140多家村镇银行来看,绝大多数贷存比都已超过50%,几乎都可享受到此次补贴。财政部还拟对所有金融机构发放的5万元以下的农户贷款,给予税收减免优惠。2009年各级财政向县域金融机构拨付涉农贷款奖励资金8.64亿元,共带动金融机构增发涉农贷款432亿元,调动了社会资金投向“三农”的积极性。同时,中央财政拨付新型农村金融机构定向费用补贴4189万元,推动新型农村金融机构试点工作的开展,机构经营和风险拨备能力明显增强。财政部的一系列财政促进金融支农的政策,是近年来政府在金融机构支农服务方面前所未有的,其中税收减免政策更是其中激励力度最大的。有关部门将进一步研究新型农村金融机构税收优惠、2010〜2012年监管费免征、农村资金互助社工商注册登记等问题,还将出台相关扶持政策促进新型农村金融机构可持续发展。可以估计,如果这些政策常态化的话,新型农村金融机构将迎来大发展。
2009年村镇银行竞争力评价。鉴于农村金融性质属于弱质金融,目前,新型农村金融机构中不管是村镇银行、小额贷款公司还是农村资金互助社,都面临着社会信誉不高,经营风险较大的尴尬困境。而在几类新型农村金融机构中,村镇银行具有不可比拟的优势。相比较而言,村镇银行具有较完善法人治理机制和较强的服务功能,可进行存款、贷款和资金结算、理财等业务,业务种类相对较为齐全。从社会各界发起设立新型农村金融机构的选择对象来看,村镇银行也成为共同的选择。2009年,国有商业银行、股份制商业银行和农村合作金融机构均积极扮演发起人角色,就中资行而言,农业银行、建设银行、交通银行、中国银行、民生银行已经相继设立了村镇银行,并计划大幅增加村镇银行的规模,转战乡镇。2009年一季度国开行已设立七家村镇银行,速度之快令人称赞。就外资银行来看,2009年汇丰银行在中国开设的第五家村镇银行――广东恩平汇丰村镇银行开业。在外资银行中渣打银行和花旗银行2009年也分别设立了村镇银行。2009年银监会还出台了贷款公司转制为村镇银行的有关文件,积极鼓励各方投资主体设立村镇银行。银监会还表示,将允许主发起行参照银行小企业金融服务专营机构模式,组成专司村镇银行管理事业部性质的专业化机构。目前,监管部门对于村镇银行发起人还有一定的限制。可以考虑适当放开村镇银行“发起人”的制度限制,适当放开民间资本准入限制,允许企业或社团法人、非银行类金融机构直接投资并控股村镇银行,以促进村镇银行的大发展。
应该承认,村镇银行在激活农村金融市场竞争,满足了农村金融有效需求方面发挥了不可替代的作用。2009年,各村镇银行积极提高农村金融服务“三农”的质效,制定特殊信贷政策,为涉农贷款提供了优惠和便利。一些村镇银行积极开展产品创新,如创新涉农服务产品和服务方式,创新担保质押手段,推行农业单链式贷款、林权抵押贷款、农业机械贷款等农户贷款,实行“送贷上门、送贷下乡”等,有效地提高了服务效率,也促进了自身的发展。2009年,按照资产规模衡量,上海松江民生村镇银行、浙江长兴联合村镇银行、广东中山小榄树村镇银行名列村镇银行群体的前三甲(见图13)。按照资产负债情况比较,上海松江民生村镇银行、浙江长兴联合村镇银行、广东中山小榄树村镇银行仍居前列(见图14)。按照实收资本比较,广东中山小榄树村镇银行、浙江长兴联合村镇银行、浙江平湖工银村镇银行、浙江嘉善联合村镇银行位于前列。
虽然村镇银行在改善农村服务方面发挥了重要作用,但目前村镇银行经营的农村外部环境仍然较差,有关部门的一些政策扶持不到位,村镇银行发展初期管理水平和人员素质偏低的现实等,给村镇银行业务发展带来一定的制约和影响。
如目前,一方面,国家规定我国中西部地区农村信用社暂免征收企业所得税,其他地区农村信用社按其应纳税额减半征收企业所得税,对农村信用社取得的金融保险业应税收入按3%的税率征收营业税等。有关部门曾将村镇银行享受的优惠比照农村信用社进行,而目前很多村镇银行并未享受上述税收优惠。村镇银行没有获得农信社享受的委托贷款、贴息贷款、财政性存款等优惠政策,地方对其承诺提供的一次性开办费和风险补助金、免收注册登记费等也无法落实。此外,目前部分新型农村金融机构未加入人民银行支付系统,不能进行同城和异地资金清算,无法进入人民银行账户管理系统,难以满足客户快速、便捷的服务要求。
一、顺势而谋：找准内审转型的切入点
（一）深入研究，贴近实际出台“两个办法”
以往内审方式中，审计部门与被审部门双方站在不同的利益立场相互搏弈，信息不对称现象普遍存在，很难跳出不断审计纠偏、不断问题重现的圈子。为改变历来审计中发现的大部分问题表现在各项业务工作的起始及过程的源头性偏差等状况，张家界市中支经过反复研究、深入讨论，在广泛听取各方意见的基础上，经中支行长办公会研究出台了两个办法：一是《内审工作交流磋商办法》。该办法秉持信息开放、公平公正、相互理解、责任担当、利益与风险匹配五项原则，规定了交流磋商范围、内容、方法、形式及时间，明晰了交流磋商流程及要式结构，明确了交流磋商问题的处理方式，以通过联席会议等形式与各部门间保持畅通的交流与沟通，从内控机制上发现问题、分析问题和解决问题，有效化解审计中的问题和矛盾，共同分析风险隐患和控制薄弱环节，研究具有针对性、前瞻性和可操作性的措施，促使审计对象从被动整改向主动整改转变；二是《落实审计发现问题整改办法》。旨在规范上级行和本行在本行辖区内开展的审计项目中所发现的问题并通过《内审结论和处理决定》等审计结论性文件提出了内审意见或整改要求的整改，进一步提高了内审整改的执行力和影响力，实现审计问题事事有结果，件件有落实，确保内部审计作用充分发挥和审计成果的充分转化利用。
两个办法的核心要义在于将审计与被审计双方置于平等地位，相互交流、相互理解、相互矫正，在形成共识的基础上将风险防控贯穿于业务流程的始终，实现内部审计的组织增值。
（二）集思广益，共同探讨内审转型践行举措
今年以来，审计部门分别与中支办公室、反洗钱与支付结算管理办公室、货币金银科、人事科召开交流磋商会，就审计发现的典型性、风险性、潜在性问题进行探讨，统一了认识，发挥了横向联动和上下互动效应，实现了内审关口前移。办法制定后，张家界市中支按照既定的程序和方法，通过联席会议等形式定期或不定期与有关部门进行内部审计相关事务进行交流磋商，共同分析风险隐患和控制薄弱环节，从内控源头上发现问题、分析问题和解决问题，提出有针对性的意见和建议以达成管理上的共识，促进了内部控制系统不断完善，为提升工作质效、优化组织管理、防控内审风险、构建和谐内审环境、推动内审转型与发展发挥了积极作用。
二、主动作为：发挥交流磋商的综合效能
（一）对有咨询需求的部门主动排忧解难
2013年以来，先后有宣传群工部、后勤服务中心、人事科、会计科等部门主动向内审部门提出了咨询需求，主动邀请内审部门对其管理情况进行评价和风险评估，希望从内审部门第三方视角看自身存在的问题，内审部门工作人员以咨询者的身份负责提供管理咨询、提出15条中肯建议，需求部门全部主动接受和采纳。
新的劳动法出台后，对于劳务派遣用工存在的潜在风险有内审咨询需求。针对这一情况，开展了编制外用工绩效重点项目审计。对发现的问题进行全方位跟踪监督，及时掌握问题整改情况，对问题整改落实进度进行评估和考核，并开展了后续审计，有效防范了潜在风险。
（二）对有争议的问题以恳谈会形式规范完善
通过参与中支行政执法案卷评查，内审部门发现“支付结算行政执法”等行政执法案卷和某些执法程序有不符合规定的情况。内审科组织内审交流工作组和行政执法相关工作人员就行政执法过程中有争议的问题以恳谈会的形式进行了面对面交流磋商。围绕执法检查、行政处罚、行政许可、案卷归档等方面14个问题进行了交流磋商，形成了《交流磋商意见》和恳谈会纪要，问题得到了圆满的解决。专题分析报告受到中支党委的高度重视，周志平行长专门组织召开行长办公会，研究内审科提出的问题和意见建议。根据会议精神，办公室制定下发了《张家界市中支行政执法案卷评查管理暂行办法》，内审增值职能得到了较好发挥。在6月份由中支反洗钱与支付结算办牵头组织的对张家界农业银行综合执法大检查中，执法程序严密审慎，类似问题不再出现，工作质量明显提升。
（三）对制度执行欠严谨的现象纠偏扶正
通过审核中支办公室关于2012年度综合信息、文章刊用情况奖励草案，依据张家界市中支原制定并修订的《中国人民银行张家界市中心支行创新亮点工作成果奖励办法（试行）》，经过仔细的询征与核对，发现奖励标准与范围与实际情况不符的部分，形成了《内审商榷函》，并与办公室及相关部门进行充分的讨论，以《交流磋商意见》达成共识，纠正了其中的偏差与错误，维护了制度的严肃性，提升了内审部门的影响力和权威性，促使业务部门变“要我改”为“我要改”。
三、多方联动：通过问题整改提升整体执行力
（一）通过多轮磋商指导整改
针对张家界市中支组织人事部门、办公室、后勤中心、宣传群工部、反洗钱与支付结算办、会计科、货币金银科、国库科等部门13类业务开展情况，进行了适时的介入与跟踪，按照相关的法律法规及时比对，对存在的偏差与错误对照问题整改办法，找准时点进行多轮磋商，发出8份《内审商榷函》，经过充分的交流讨论达成共识，确定需要改正和改进的17个问题，形成8份《交流磋商意见》。与此同时，审计工作交流磋商问题处理（整改）工作组对于每一个问题适时进行了现场核实，就需要处理（整改）的问题、交流磋商意见、直接经办人、处理（整改）结果、工作组核实结果、未处理（整改）原因、回访情况等进行了详细的了解与记录，并以此及时记录《交流磋商意见处理台账》，以备查考。
（二）通过回访监督落实整改
【关键词】惠民 金融IC卡 对策研究
自2011年以来，在人民银行的积极推动下，金融IC卡在我国大中城市已成为使用最广泛的非现金支付工具。但是我国由于幅员辽阔，东部地区与西部地区的差异、大城市与小城市的差异、城市与农村的差异，在经济欠发达地区，金融IC卡的普及和应用仍存在较大困难。为此，本文以云南省玉溪市为例，结合实践对金融IC卡推广应用情况进行调研，分析了当前工作推进中存在的问题及困难，有针对性提出相应对策建议，以实现金融支付利民、惠民、便民和为民的重要目标。
一、玉溪市金融IC卡推广应用的现状
玉溪市位于云南省中部，境内地形复杂，民族众多，是一个以农业为主的地级市，属欠发达地区。因盛产烤烟、甘蔗、花卉、蔬菜、水果等特色农副产品，其素有“滇中粮仓”、“云烟之乡”的美誉。玉溪市全辖七县二区，设75个乡镇（街道办事处），703个村（居）委会，6720村民小组。总人口236.2万余人，其中农业人口133万人，占总人口的56.3%。截至2016年9月，辖内有银行业金融机构共18家，383个营业网点，其中发行金融IC卡的机构14家。
（一）银行卡发卡规模不断扩张，但结构不平衡，磁条卡仍然占比较大
截至2016年10月末，除农业发展银行玉溪市分行、江川兴福村镇银行和易门兴福村镇银行未发卡外，其余15家均为银行卡发卡机构，除玉溪澄江中成村镇银行还未发行金融IC卡外、其他14家发卡机构均已发行金融IC卡。2016年玉溪市银行卡业务量继续保持增长势头，截至2016年10月末，玉溪市银行卡数量达659.91万张，银行卡发卡量是2011年末银行卡数量的1.98倍，人均持卡量由2011年末的1.22张/人增至2.79张/人。其中，金融IC卡332.66张，金融IC卡占全市发卡量的50.4%，磁条卡327.25张，磁条卡占全市发卡量的49.6%，磁条卡仍占据玉溪市银行卡市场的半壁江山。
（二）银行卡POS交易逐年增长，金融IC卡POS交易规模不断扩张
为促进玉溪辖内金融IC卡的推广普及，自2014年以来，玉溪中支牵头组织辖内各银行机构在全市选取130个餐饮店、超市、药店、百货门店，开展“金融IC卡 卡随芯动”为主题的金融IC卡宣传活动，促进了全市POS交易和金融IC卡POS交易的快速增长。2014年玉溪市POS交易658.23万笔，金额222.6亿元；2015年玉溪市POS交易856.56万笔，同比增长30.13%，金额278.95亿元，同比增长25.31%。2014年至2016年上半年全市的金融IC卡POS交易情况见下表：
表1 玉溪市金融IC卡POS交易情况统计表
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从表中数据可知，玉溪市金融IC卡POS交易呈逐年增长态势。2015年IC卡POS交易笔数是2014年的3.48倍，交易金额是2014年的2.86倍；2016年上半年，仅用了半年的r间，IC卡POS交易笔数就已超过了上一年得50%，达到2015年的81%，交易金额已达2015年的78.53%。2014年IC卡POS交易占全市POS交易的比重不足15%，2015年这一比重已达30%左右，2016年这一比重进一步提高至50%，IC卡POS交易占全市POS交易的比重在逐年提升。
（三）与金融IC卡相关的配套金融基础设施不断完善
自2009年以来，玉溪中支每年牵头组织全辖性的银行卡宣传活动，鼓励金融机构积极在风险可控的前提下，创新服务理念，增加服务产品，改善金融硬件环境，加大金融基础设施建设投入，全市的POS机具和ATM布放数量呈现迅猛发展势头。2009年末，全市仅有POS终端4217台，截至2016年9月末，全市累计布放POS终端50220台，与2009年末相比增长了10.9倍；2009年末，全市的ATM终端343台，截至2016年9月末，全市累计布放ATM终端1470台，与2009年末相比增长了3.29倍。同时，近年来，玉溪中支不断加强现代化支付系统的推广力度，逐步延伸资金汇划的“高速公路”，提高辖内银行网点的现代化支付系统覆盖率。2010年以来，全市新增112个网点加入大小额支付系统，一家法人金融机构加入网上支付跨行清算系统。
（四）金融IC卡向农村地区渗透步伐加快
1.建设县域刷卡无障碍示范街，促进金融IC卡在农村地区的推广普及。玉溪中支多年来一直致力于农村地区银行卡受理市场的建设，2010年11月18日玉溪市首条县级“刷卡无障碍示范街”在玉溪市通海中心城区南北街建成，属云南省第二条位于县级的“刷卡无障碍示范街”。在玉溪中支的组织下，中国银联云南分公司和各发卡银行的积极配合下，2011年以来先后在峨山县桂峰路、新平县茂园街、澄江县揽秀园、易门县中心街、华宁县宁兴街创建“刷卡无障碍示范街”，在江川县孤山旅游风景区创建了“刷卡无障碍示范景区”。截至2016年10月末，“刷卡无障碍示范街”覆盖了元江县外的所有县区。通过建设“刷卡无障碍示范街”，进一步推动了金融IC卡在农村地区的社会认知度，改善了农村地区金融IC卡受理环境，提升持卡人的用卡意识，增强特约商户受理金融IC卡的积极性，促进金融IC卡的推广进程，为在农村地区推行非现金支付结算工具起到了积极作用。
2.以金融IC卡为载体，推广特色农产品收购非现金支付工作。在推进农产品收购非现金结算工作的过程中，人行玉溪中支通过长期调研，了解各种农产品收购的特点如收购期间，交易时间、交易频率和交易金额等，再结合玉溪当地的实际情况，最先在烤烟收购领域实践非现金结算。2010年选取红塔区大营街烟站、通海县杨广烟站、华宁县前所烟站、峨山县小街烟站开展烤烟收购非现金结算试点工作，试点烟农的电子结算协议签约率为26.42%；2011年选取八县一区的32个烟站开展烤烟收购非现金结算推广工作，推广烟农的电子结算协议签约率为58.71%；2012年烤烟收购非现金结算工作在玉溪辖内实现了全面推广，烟农的电子结算协议签约率达到96.84%，2013年签约率达到了100%，自2013年开始全市的烤烟收购全部实现了非现金结算。随后，玉溪中支逐步在柑橘收购、甘蔗收购和茉莉花收购领域以金融IC卡为载体，大力推广农产品收购非现金结算。据统计：2016全市烤烟收购实现非现金结算67.72万笔，金额24.25亿元，惠及农户8.09万户；2015～16榨季，甘蔗收购实现非现金结算笔数4.42笔，金额2.64万元，涉及农户1.55万户； 2014年至2016年，华宁县柑桔收购通过“全民付―易POS”、网银、手机银行和惠农终端等模式办理非现金结算3.6万笔，5.55亿元。
3.以惠农支付服务点的建设为契机，将金融IC卡推广应用的触角延伸至行政村。惠农支付服务业务是人民银行助推农村地区经济发展，支持“三农”，创新农村金融服务的新举措，银行卡持卡人通过布放在小卖部、农资店的POS终端即可实现小额取现、转账、现金汇款、查询、缴费、消费等基本金融服务功能。玉溪中支2011年11月在通海县10个自然村首批试点推出了惠农支付服务业务，2012年7月在全市正式启动惠农支付服务业务的推广运用，截至2016年10月末，玉溪市累计建成537个惠农点，覆盖全市七县两区的71个乡镇（街道）、440个行政村、537个自然村，惠及122.47万农村群众。自2011年以来，全市惠农支付服务点的业务量稳步发展。截至2016年10月末，全辖惠农支付服务点POS终端累计办理交易业务116.07万笔，交易金额4.77亿元，累计发生查询业务103.45万笔。通过在金融缺失的行政村设立惠农支付服务点，既解决了乡镇以下地区金融服务缺位的难题，又使得农村地区现存的大量“睡眠卡”活起来。通过手把手的教学，教会农民群众如何安全使用银行卡，培养了一批会用卡、爱用卡的农村持卡人，将金融IC卡受益群体进一步扩大，促进了金融IC卡在农村地区的推广应用，对农村稳定、农业发展和农民增收起到了积极的作用。
（五）金融IC卡社会认知度不断提高。
近年来，玉溪市不断加大金融IC卡知识普及力度，利用一年一度的银行卡联合宣传、金融知识宣传月平台，开展有针对性地金融IC卡宣传进社区、进企业、进学校、进农村活动，面向政府、银行、企业、学校、社会公众进行全方位、广视角的宣传。同时，利用惠农支付服务业务的收单机构对惠农点进行巡检，人民银行对惠农点进行回访的契机，召集全体村民对金融IC卡的功能、特点和安全性进行讲解，并提示其防范电信诈骗。在银行磁条卡换发金融IC卡工作的过程中，经过银行网点柜台工作人员的耐心解说，使全市群众对金融IC卡的熟识度和认知度不断提高，为进一步推动行业应用奠定了基础。
二、金融IC卡推广应用中存在的问题及难点
（一）政府主导作用不足，缺少相关扶持政策
一是政府部门参与度不高。金融IC卡推广应用是关系国计民生的社会工程，是一项长期、艰巨、复杂的系统工程，涉及面广、环节多、任务重，需要调动社会各方面的力量，需要政府在协调各方力量等方面发挥权威作用，需要各参与合作方在商业模式和运营模式上达成一致。由于公交、社保、出租、医保等公共服务领域存在行业壁垒，要想将公交、社保、出租、医保、停车、水电气等多行业应用整合一张金融IC卡上，政府必须发挥其主导作用，仅靠人民银行和各银行机构的推动难以实现。玉溪市在金融IC卡应用的过程中，政府主管部门对金融IC卡推广应用的意义和作用认识不深，政府主管部门参与较少，主要靠人民银行推进、商业银行和各行业具体操作为主，缺乏政府部门主导的金融IC卡整体规划与沟通协调机制，全市金融IC卡推广应用进程较为缓慢。二是金融IC卡行业应用属于业务创新，金融IC卡在部分业务领域应用投入大、收益小，成本回收期长，社会效益大、经济效益小，而作为市场主体的y行机构是以利润最大化为目标，如果缺少政府税费减免、财政补贴或者其他方面的优惠政策，就难以调动银行机构推广金融IC卡行业应用的积极性。
（二）银行机构间缺乏统筹合作，呈现各自为政
由于各银行机构之间存在竞争现象，或者银行机构为了垄断本行金融IC卡在某一行业的应用，各银行机构分别与公交公司、出租车公司、社保局、医院、高速公路投资公司等单位开展谈判，形成了多头谈判。为了自身利益，这些行业在系统建设、卡片成本等方面设置较高的门槛，由于各银行机构列出的合作条件不同，导致银行机构在多头谈判中处于弱势一方，谈判成功率低，难以达成合作意向。截至2016年10月末，玉溪市金融IC卡仅实现了在部分行业的应用，农业银行玉溪市分行与玉溪市公交集团联合发行了金穗公交IC卡，建设银行玉溪市分行与玉溪市住房公积金中心联合发行了公积金龙卡，工商银行玉溪市分行与玉溪市住房公积金中心联合发行了公积牡丹灵通卡，建设银行玉溪市分行与云南省高速公路联网中心联合发行了龙卡云通卡，农村信用合作社与玉溪市人社局联合发行了金融社保卡。由于银行间共享意识较差，造成了“一人多卡”和“一事一卡”的存在，无形中加大了银行机构在行业应用中投入的各项成本。
（三）考核、督促力度不足，银行机构缺乏进取心
一是虽然2011年人总行就下发了《关于推进金融IC卡应用工作的意见》，但实际工作推进过程中，人民银行对金融IC卡应用工作缺乏详细的规划，且对银行机构金融IC卡的发行（含新发行和磁条卡换发）缺乏有效的监督考核机制，银行机构推广金融IC卡的积极性不高。同时，“意见”中规定地方性银行机构根据实际情况发行金融IC卡，导致了大部分地方性银行机构发行金融IC卡的时间较晚，玉溪市地方性银行机构自2014年才开始发行金融IC卡，截至2016年9月末，玉溪澄江中成村镇银行仍未开始发行金融IC卡。二是银行机构内部缺乏考核。据调查，玉溪辖内14家金融IC卡发卡机构中，只有6家机构将金融IC卡的发行、银行卡的“磁换芯”、金融IC卡应用纳入日常考核中，并按条线部门落实推进，其他8家机构未将金融IC卡的推广应用纳入日常考核中，银行内部督办力度不足导致了金融IC卡推广应用中银行机构的懈怠心理。
（四）金融IC卡非接支付示范商圈尚未建成，金融IC卡的应用环境有待改善
非接支付环境的建设是金融IC卡推广应用的基础性工作。玉溪市金融IC卡非接交易主要发生于公交、电影院和西饼屋，目前商未形成一个涵盖百货超市、美容、服饰、餐饮、娱乐等便民生活领域的示范性非接商圈。一是由于收单市场竞争激烈，各收单机构从经营效益最大化角度出发，在POS机具改造上对商户作出让步，对不能受理非接功能的机具未进行改造或者按照商户要求取消电子现金支付功能，致使玉溪市非接终端改造情况不理想。截至2016年9月末，全市累计活动终端35878台，其中非接活动终端15658台，非接改造工作仅完成了43.64%。二是特约商户的收银员人员技术熟练程度不足。经过调查发现，收单机构对收银员的培训次数较少，覆盖范围有限，大部分收银员没有主动受理金融IC卡“闪付”的意识，部分收银员甚至不了解本店的POS机能够受理金融IC卡，导致金融IC卡降级使用，部分收银员不能完全受理电子现金交易。
（五）金融IC卡的电子现金应用普及程度不高，缺乏竞争力
一是使用金融IC卡“闪付”功能的群体小。受传统的受卡、用卡方式的影响，部分持卡人尤其是老年人最常使用的功能是现金存取、插卡消费、转账、查询、缴费等功能，他们缺乏金融IC卡电子现金应用常识，年轻人由于习惯成自然习性也不大使用闪付功能。二是电子现金受理渠道不完善。由于银行机构ATM终端不能进行电子现金跨行圈提操作，部分银行机构不支持本行自助设备及柜面圈提，导致部分银行机构ATM终端不能进行电子现金圈存的逆向操作，资金不能存回储蓄账户，也不能直接提现，只有在销卡时才能进行圈提，持卡人使用电子现金的体验较差，进而影响电子现金应用的推广。三是受互联网金融产品快速发展的影响。近几年，随着支付宝、微信支付、扫码支付等新兴支付方式的兴起，其宣传铺天盖地，并其以方便、快捷、活动优惠力度大等优势吸引了大多数年轻人，年轻人反而对云闪付和电子现金的了解相对较少，使用闪付功能的主动性不强，使用率较低，从而也影响了金融IC卡的推广应用。金融IC卡闪付功能目前在玉溪市主要应用于公交、电影院和高速公路缴费业务。2016年9月玉溪市发生云闪付交易575笔，金额28.46万元，仅占全省交易的2.2%，在全省15个地州中排名第4位。
（六）磁条卡存量众多，短时间内难以全部更换
一是持卡人的主动换卡意识不强，甚至有群众不愿配合银行机构的“磁换芯”工作。截至2016年10末，玉溪市发累计行磁条卡327.25张。由于大部分磁条卡使用时间较长，部分磁条卡已绑定了其他功能如工资、水电费代扣、信用卡还款、证券账户、第三方支付平台等，一旦更换为芯片卡相应地要进行各项信息的变更，持卡人认为更换起来较为麻烦，换卡意愿不强。二是涉农银行机构的磁条卡更换工作进展缓慢。据统计，截至2016年10末，辖内农业银行、农村信用社和邮储银行的存量磁条卡为228.33万张，占全市磁条卡的69.77%。由于涉农银行机构主要为农村地区的客户服务，农民经常忙于农活，部分持卡人距离银行机构的网点^远，往返一趟银行机构网点需要花费金钱、时间和精力，农村地区的持卡人很少有主动要求将磁条卡更换为芯片卡的，而且涉农银行机构在换卡过程中很难做到逐一通知每一个农村地区的持卡人。
三、金融IC卡推广应用的相关对策及建议
（一）充分发挥政府的主导作用，加大政策扶持力度
一是仅依靠人民银行从履职角度来牵头推进金融IC卡的推广应用工作，难以取得预期的效果，仅仅由银行机构参与也不可能完全实现既定目标，需要政府发挥其统筹、协调和主导作用，努力推进金融IC卡的多行业应用工作。建议由政府部门牵头成立金融IC卡推广应用工作领导小组，组织协调交通、医疗、社保等相关行业主管部门，人民银行借力政府的主导作用，协调推动银行机构积极参与金融IC卡推广应用工作，各方积极参与制定玉溪市金融IC卡行业应用发展规划及实施细则，解决金融IC卡行业应用中的难题，实现玉溪市金融IC卡与各行业的完美融合。二是由于金融IC卡在公共服务行业的应用是一项利民、惠民工程，在推广初期，投入的成本与获取的效益不成正比，难以激发参与各方的积极性。建议政府给予政策扶持，对银行机构给予减免税费、财政补贴等优惠政策，同时对在金融IC卡推广工作中业绩突出的参与者予以适当的物质与精神奖励。
（二）整合资源，形成合力
人民银行作为金融管理部门，在鼓励银行机构拓展行业应用的同时又要避免形成新的进入壁垒和资源浪费。在自由竞争的市场环境下，各银行机构应该树立合作共享意识，组成银团与相关行业或政府主管部门进行合作谈判，多家发卡机构参与金融IC卡行业应用项目，共同分担系统建设与改造初期的成本，再按照一定比例进行利润分配。在公共交通领域、高速收费、铁路、水电燃气收付费等领域，由政府、银行机构、收单机构共同参与建设，搭建开放式的金融IC卡多应用平台，允许新的参与者加入进来，再按照“成本分摊、资源共享、市场开放、利益分享”为基本原则进行分成，努力实现一卡多用、一卡通用，提高持卡人的幸福指数和城市管理水平。
（三）完善考核机制，提高银行机构的推广积极性
一是人民银行作金融主管部门，应制定一个“磁换芯”和非接终端改造工作的细化时序表，明确各时间段的主要任务，责任单位，要求银行机构安排专人负责报告各时段工作任务完成情况，人民银行对各银行机构的任务完成情况进行定期通报和不定期抽查，并将银行机构的任务完成情况纳入银行机构的综合评价中。为有效促进金融IC卡在玉溪市的推广应用，加快“磁换芯”工作和非接终端改造工作的步伐，人民银行应通过开展“学先进、树典型”活动，邀请工作成绩突出的单位在全市交流主要经验做法，以发现工作推进过程中存在的难点和不足，及时采取相应改进措施。二是银行机构应对金融IC卡推广应用过程中的各项工作进行分解，明确责任部门，并对各部门的任务完成情况进行公示，并纳入本行的绩效考核工作中，充分调动干部和职工的工作积极性。
（四）建设一个非接支付示范商圈，发挥典型示范引领作用
首先在溪市红塔区选择一个涵盖百货超市、美容、服饰、餐饮、娱乐等便民生活领域，并已完成非接改造、收银员能够熟练受理金融IC卡非接支付业务的商圈，在银联公司和银行机构的配合下将其建成一个闪付示范商圈，使金融IC卡小微便民更贴近老百姓，让持卡人先体验一把闪付的便利。在示范圈的建设过程中，人民银行应加强督导，定期统计、通报参与活动的商户情况，收银员的业绩，对于表现突出的单位和个人给予表扬并将其列为推广标杆。同时要总结示范性非接支付商圈的经验做法，充分发挥市级非接支付商圈的示范带动作用，以点带面，逐步推进县级“闪付示范圈”或者“闪付示范街”的建设。
（五）进一步完善电子现金受理渠道，改善用户体验
建议人民银行应对银行机构金融IC卡电子现金受理环境的改造流程和标准做进一步规范，对电子现金圈提业务的开展进行统一规范，以满足持卡人在使用电子现金过程中的圈提需求。建议人民银行对电子现金账户自动开通功能进行规范，使持卡人能安全、顺利进行电子现金跨行圈存交易。同时，可结合玉溪市目前正在建设的公共自行车项目和即将开通的玉溪至昆明城际铁路，充分发挥电子现金在非接小额快速支付领域的应用优势，既可实现闪付骑行、闪付购票的目标，又可以提高客户用卡满意度和体验度。
（六）建立金融IC卡推广应用长效宣传机制，完善金融IC卡受理软环境
一是针对金融IC卡推广应用的宣传较少，人民银行要组织银行机构通过报刊、政府信息公开平台、广播、网络、微信朋友圈等媒体向社会公众宣传金融IC卡相关应用和知识，也可结合区域特色开展进校园、进企业、进集市、进社区、进农村等渠道的宣传，特别要加强对闪付功能使用的宣传、讲解，提高持卡人对闪付的安全性、便捷性等特点的认识，同时针对常见的银行卡犯罪案例、电信诈骗交易案例，向公众宣传安全用卡知识，对公众进行安全用卡提示。二是银行机构要加强对柜面人员宣传和培训，使其熟悉金融IC卡的功能、特点及相关操作，能够解决持卡人在使用闪付过程中遇到的问题，对金融IC卡的推广应用起到很好的助推作用。三是要加强对商户收银员的培训，使收y员熟悉金融IC卡知识和金融IC卡的受理操作方法，在可使用闪付的情景下，收银员能够推荐、引导持卡人使用闪付功能，促进金融IC卡的推广应用。
（七）通过对磁条卡的停发、停用规定一个详细的时间节点，加速银行机构的银行卡的磁换芯工作进展
在2011年下发的文件中，人民银行未对地方性银行机构发行金融IC卡做强制性要求，未对磁条卡的停发做时间规定，导致地方性银行发行IC卡的主动性不高，很长一段时间内发行的银行卡是磁条卡。2016年《中国人民银行关于进一步加强银行卡风险管理的通知》中，人民银行对金融IC卡的发行做了强制性规定，即自2016年9月1日起，各商业银行新发行的基于人民币结算账户的银行卡应为金融IC卡。该通知还对磁条卡的使用做了限制，即自2017年5月1日起，全面关闭芯片磁条复合卡的磁条交易。以上对金融IC卡发行和使用限制的规定，使磁条卡持卡人的换卡意愿由被动变为主动，进一步加速了银行机构磁条卡更换为金融IC卡的进度。
参考文献
[1]田志辉.“欠发达地区金融IC卡推广应用的问题及对策――以邢台市为例”[J].时代金融，2016（5）：306-307.
[2]何英畏.“融IC卡与移动金融应用的思考”[J].中国信用卡，2016（10）：40-43.
关键词：金融稳定；金融风险；金融基础设施；评估报告
中图分类号：F830 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2012）04-0003-06
一、宏观经济与金融稳定
（一）经济运行基本情况
2011年，全省经济保持平稳较快增长，GDP增速10.9%，高于全国水平1.7个百分点，较上年回落1.6个百分点，低于“十一五”平均水平2.22个百分点。第三产业占比连续9年上升，对经济增长贡献率提高2.3个百分点。全社会研发投入占GDP的比重提高0.2个百分点。万元GDP能耗下降3.66%，化学需氧量、二氧化硫等排放量均下降1.5%。
工业企业利润总额增长27.2%，地方一般预算收入增长25.7%。城镇居民人均可支配收入增幅提高2.3个百分点，农民收入增速连续两年超过城镇居民收入增速。社会消费品零售总额增速高于GDP 6.4个百分点，同比提高0.3个百分点。投资结构改善，第三产业投资比重首次达到50%，提高1.5个百分点；技术改造、高新技术产业、民间投资增速分别高于全社会水平5.4、9.7和2.5个百分点。进出口增速高于全国2.3个百分点，进口首次突破千亿美元，增速高于全国4.9个百分点，净出口额连续3年下降。
区域发展更加协调。山东半岛蓝色经济区、黄河三角洲高效生态经济区、鲁南经济带实现GDP增速分别高于全省0.8、1.1、0.8个百分点。县（区）财政收入占比提高0.7个百分点。地方收入超过30亿元的县（区）增加90.9%。
（二）面临的突出问题
因子分析显示，2011年全省经济增长水平较上年进一步提升。财政金融、进出口和消费因子得分上升，可持续发展因子得分有所下降，产业结构不协调、经济自主增长动力偏低仍是影响经济可持续发展的主要因素。经济运行面临的突出问题主要有：一是经济下行压力加大。GDP增速逐步回落，经济预期持续走低，企业家信心指数、企业景气指数分别低于上年7.5个和6个百分点，投资弹性系数降至近年来最低。城镇及农村居民收入增幅分别低于财政收入13.06个和10.81个百分点，消费持续增长缺乏内生动力。出口订单大幅减少且呈短期化，平均出口利润率下降3.25个百分点，外需不振制约经济增长。结构性矛盾依然突出，六大高耗能产业增加值及其主营业务收入、利润增速分别高于规模以上企业2.7个、5.1个和6.9个百分点。二是物价上涨预期较强。农产品价格上涨的生产成本推动因素仍较显著，农业生产资料价格指数和农民工工资性收入增幅分别提高8.1个和7.1个百分点。上游产品价格上涨压力较大，PPI与PPIRM指数差达到3.9%，比上年扩大1.1个百分点。三是房地产遇冷效应显现。土地购置面积、房屋销售面积和销售金额增速分别回落41.5个、29.3个和32.9个百分点，低于全国18.9个、23.6个和26.1个百分点。房地产企业资金链日趋紧张，货币资金减少12.28%，存货占比提高1.5个百分点。房地产行业税收、土地出让收入增幅分别回落12.4个和62.2个百分点。四是企业经营困难增多。企业产品市场需求指数连续4个季度回落，产成品库存增幅高于上年6.4个百分点。工业企业综合效益指数、资产保值增值率、成本费用利润率、总资产贡献率增幅分别降低52.1、2.7、0.51和1.3个百分点。利息支出增速高于上年22.5个百分点，原材料价格与劳动力成本持续上升，出口企业受欧元、英镑币值波动影响损失较大。规模以上工业利润增速低于上年10.4个百分点，亏损企业数量增幅提高21.6个百分点。
受世界经济持续低迷、国内经济中长期增长潜力下降、主动调控等因素影响，金融业风险管理面临的不确定性上升。市场需求萎缩与企业综合成本上升导致实体经济利润下降；民间借贷脆弱性显现，部分中小企业资金链紧张；房地产市场趋冷，相关行业信用风险上升，融资风险增大；海外市场波动、出口增速回落带来较大冲击，外贸企业经营压力增大，风险波及金融业的可能性上升。
二、金融业与金融稳定
（一）银行业
1. 总体发展状况。2011年，山东省社会融资规模同比少增773.3亿元。银行业机构资产、负债总额分别增长16.18%和15.92%。本外币存、贷款同比分别少增18.27%和3.38%，增量分别是近5年年均增量的99.04%和1.15倍。全省不良贷款余额和不良率分别下降151.94亿元和0.75个百分点，全年共处置不良贷款311.92亿元。法人银行机构资本充足率9.80%，提高1.22个百分点。流动性处于合理区间，法人银行机构核心负债率、流动性比率、备付率分别为55.55%、50.08%和5.06%。全省银行业资产利润率为1.53%，提高0.14个百分点。贷款损失准备充足率和拨备覆盖率分别提高37.32个和44.89个百分点。
2. 改革进展与成效。政策性银行继续推进商业化转型，已改制上市国有商业银行强化风险管控体系，农业银行继续深化“三农金融事业部”改革。股份制银行新增二级分行16家，支行27家。城市商业银行新增支行19家，县域覆盖面达83.6%，提高12.2个百分点。已改制组建农村商业银行20家，新增13家。年内12家村镇银行获得筹建批复。
金融产品创新活跃。小微企业信贷服务创新提速，成立各级中小企业专营机构400余家。涉农信贷产品创新成效明显，林权、渔船、蔬菜大棚、海域使用权、土地经营权抵押和涉农仓单质押贷款分别增长31.3%、51.9%、88.9%、43.7%、127.4%和42.3%。
重点领域和薄弱环节的金融支持力度加大。“十大振兴产业”新增贷款占比提高4.6个百分点。科技创新和节能减排信贷增量高于上年。黄河三角洲高效生态经济区和半岛蓝色经济区贷款增速高于全部贷款6个和2.8个百分点。保障性住房开发贷款增长30.36%。
3. 主要问题与风险点。
（1）银行发展面临的资本约束日益突出。全省银行机构表内外加权风险资产增长26.05%，按8%的比例计算共增加资本金消耗343.14亿元。年末仍有47.66%的农村信用联社资本充足率低于8%。
（2）部分法人机构潜藏流动性风险。部分中小法人机构存贷比或备付率长期处于警戒区间。年末有36.8%的农村金融机构存贷比超标。流动性比率低于40%的机构30家。11家村镇银行的前10大客户存款占比超过65%。
（3）信用风险防控压力加大。全省银行业机构贷款质量向下迁徙率为3.58%，高出向上迁徙率2.8个百分点。农信社不良贷款占全省的42.26%，不良率高于15%的机构仍有13家。部分机构贷款分类偏离度较高，部分农村合作机构不良贷款压降不实。全年银行业机构共对131个大客户发出风险预警，较去年增加16个。问卷调查显示，当前银行业面临的主要外部风险分别是房地产调控及市场波动、民间借贷风险传递以及区域经济结构调整压力。
（4）银行业内部管理基础薄弱。现场评估显示，部分机构公司治理运作不规范，风险合规文化缺失，对违规行为的惩戒明显不足，屡查屡犯现象长期普遍存在。个别银行总行对分支机构、关键岗位人员、核心业务环节的监督管理失当，为犯罪行为提供了可乘之机。
（二）证券期货业
1. 总体发展状况。
（1）市场规模不断扩展，运营机构规范发展。全省新增证券分公司10家，营业部29家，基金分公司1家。股票基金总交易额3.57万亿元，投资者股东开户数942.28万户。境内上市公司145家，总股本859.5万股，分别增长16.9%和17.6%。两家法人券商各项风控指标好于监管标准。
（2）直接融资创历史新高，证券市场服务实体经济功能增强。全省20家企业境内IPO融资154.3亿元，12家上市公司再融资222.9亿元，融资总额增长6.9%；发行各类债券80只，融资774亿元，分别增长100%和66.5%。
（3）上市公司盈利增速放缓，并购重组继续推进。3季报显示，全省上市公司营业总收入、净利润同比分别增长25.9%和24.4%，较上年分别下滑47.2%和67.9%。20家上市公司提出或实施对公司有重大影响的并购重组25次。山钢等多家企业实现了集团（主业）整体上市。
（4）期货市场发展平稳，机构实力稳步增强。全年新增期货营业部10家，投资者开户数、保证金余额分别增长7.4%和0.2%，期货交易量、交易金额分别占全国市场份额的3.5%和2.9%。3家法人期货公司净资产、净资本、净利润分别增长18%、15.5%和4.8%。
2. 需关注的问题。
（1）市场交易量收缩，券商盈利下滑。2011年，全省证券业机构平均佣金费率同比下降14.8%，65.9%的客户无任何交易。两家法人券商经纪业务量下降18.2%，全国市场占比分别下降9.5%和1.25%，营业收入和利润总额分别下降38.6%和52%。
（2）上市公司成本压力加大，投资风险上升。3季报显示，全省上市公司财务费用和管理费用上涨40.5%和24.1%。可供出售金融资产、长期股权投资分别增长112.67%、30.6%，39家企业进入投资性地产领域。全省上市公司资产减值损失同比增加1.01亿元，公允价值变动收益亏损额增长两倍多。
（3）证券业资源总量不足，分布不均衡。山东省上市公司数量仅列全国第6位，总市值、券商资产规模、股票基金交易量仅占全国的4.03%、2.34%和8.47%，证券化率、股票交易率分别低于全国水平40个和15.4个百分点，与全省经济规模不相称。
（4）非法与违规案件有所抬头，市场环境需持续净化。部分上市公司出现虚假重组、关联交易等违规行为，11名高管被问责，两家公司被立案稽查，5家企业因同业竞争问题影响再融资。个别上市公司存在严重的贷款逾期、违规担保、披露虚假信息等问题，资不抵债而引发偿债危机。
（三）保险业
1. 总体发展状况。
（1）市场主体多元化增长。全年新增保险公司15家，总数达76家；各保险公司分支机构新增194家，共计6137家。首家法人保险机构——泰山财产保险公司开业。专业中介法人机构183家，兼业机构12421家。
（2）整体实力进一步提升。全省保险业总资产2193.27亿元，增长23.16%；积累各项风险责任准备金2812.93亿元，增长22.05%。实现保费收入（新口径）增长10.78%，高于全国0.26个百分点。其中，财产险增长14.04%，人身险增长9.26%。
（3）服务经济社会能力增强。全行业为经济社会承担各类风险责任15.73万亿元，增长5.85%。保险赔付支出271.23亿元，增长21.5%。农业保险承保种植业2632万亩，为593万农户提供了84亿元的风险保障。启动12个保险业参与社会管理创新工作试点。
（4）经营质量明显提高。财产险公司全年实现承保利润增长141.32%，为近年来最好水平；综合成本率下降4.69个百分点。人身险公司业务结构持续优化，个人业务占比及寿险新单期交率分别高于全国平均水平6.03个和5.5个百分点。
2. 需关注的问题。
（1）业务发展仍不均衡。财产险发展过于依靠车险业务，车险保费收入占比高达83.27%，第二大险种企业财产保险占比仅为6.14%。普通寿险销量下降2.4%，业务占比下降1.16个百分点。分红险增长10.46%，占比提高1.39个百分点。
（2）保费收入增长乏力。由于汽车销售增长放缓，高度依赖车险的产险业务增长受到制约，保费收入增幅下降24.18个百分点。寿险销售以营销员和银邮为主，业务占比高达92.75%。受银保监管政策调整影响，银邮保费收入增幅下降28.28个百分点；个人营销陷入“低收入、低素质、低水平”困境，保费收入增幅下降5.48个百分点。
（3）非理性竞争较为突出。全行业总体仍停留在争规模、抢份额的低层次竞争水平，套取资金违规支付手续费，不严格执行审批备案的条款费率，擅自扩大保险责任等问题屡禁不止。手续费恶性竞争问题仍然突出，部分地区车行交强险、商业车险业务、农信社借意险业务手续费高达18%、35%和40%。
（4）服务质量和水平有待提高。全省退保金增长73.87%，退保率高达20.6%。销售误导、理赔难、推销扰民等问题仍较突出，大部分地区保险行业协会受理投诉呈上升趋势，保险业改善服务的进展距离公众期待差距明显。
（5）部分公司内控薄弱。部分公司重业务扩张、轻内控管理，营销员违法集资、销售误导、骗保骗赔等问题时有发生；财务数据不真实、账外账、内外勾结侵害公司利益等现象仍然存在。信息化建设普遍滞后，集中管理、集约经营水平不高。
（四）金融业综合经营
1. 金融控股公司。
（1）总体发展状况。山东辖内有省国际信托有限公司（简称省国托）和莱芜钢铁集团有限公司（简称莱钢集团）两家金融控股公司。2011年，两家公司总体运行平稳，利润出现下滑，但风险可控。省国托增加邹平浦发村镇银行股权投资，持股比例上升3个百分点；入股中国重汽财务有限公司。莱钢集团增加山钢集团资本投入8亿元，注册资本变更为39.23亿元；认购莱商银行0.81亿股新股。省国托信托余额增长18%，新增信托规模减少6.85%，净利润增幅下降86.78个百分点。莱钢集团营业收入、净利润增幅分别下降12.05个、2.27个百分点。
（2）存在的问题。受信贷规模趋紧及产能过剩行业限制等因素影响，莱钢集团贷款利率上升，财务费用增长18.25%。同时，钢铁市场持续疲软，主业经营压力剧增。省国托银信合作业务下降67.45 %，占比下降31.78 个百分点。
2. 交叉性金融业务。
（1）总体发展状况。2011年，金融交易创新和金融综合经营持续快速发展，693家样本金融机构（包括银、证、保、信托业）开办的跨市场交叉性金融业务额增长53.43%。一是银行业理财产品呈爆发式增长，发行及代销银行理财产品募集资金增长163.85%。二是金融机构跨市场融资持续增加，银行与证券、基金、信托及保险类机构开展债券回购交易额增长275.81%。三是银保通交易额下降3.4%，新增开户量下降9.71%。四是新兴资金结算类产品增势强劲，以银关通为代表的新兴产品交易额达214亿元，成为新的增长亮点。五是企业年金托管余额增长52.8%，财产净值增长17.45%。
（2）存在的问题。一是理财产品推动了资产表外化运作，增加了货币信贷调控难度，并对货币政策中介目标产生明显扰动。二是跨市场融资业务存在风险隐患。全省具有市场成员资格的城商行回购融资占全部负债的比例平均为6.18%，有两家甚至超过13%，经营头寸过多依靠债券市场等跨市场交易，存在一定的流动性风险隐患。
三、金融市场与金融稳定
（一）货币市场交易放缓，成交利率上行
金融机构通过拆借市场融入资金力度加大，同业拆借交易额增长178%，净融入资金为上年的5.1倍。拆入、拆出加权平均利率较上年提高171个和178个基点。全省51家市场成员机构债券回购成交额增长10.18%。债券加权平均到期收益率大幅上升157个基点。年末金融机构持债余额上升20.36%。
（二）债券发行连创新高，融资规模不断扩大
全年发行非金融企业债务融资工具总额上升26.18%，其中短期融资券、中期票据和中小企业集合票据分别发行28只、24只和3只，融资额分别上升13.07%、40.66%和5.43%。中小企业集合票据发行量占全国三分之一强，融资规模居全国第一。
（三）票据市场价升量跌，融资额增势平稳
贴现及转贴现累计下降22.08%。贴现利率一路走高，直贴和买断式转贴现3—6个月加权平均利率在10月末达到全年最高，年末略有回调，但较年初分别提高2.72个和3.48个百分点。银行承兑汇票签发量增长30.65%，风险敞口增长26.98%。
（四）黄金市场交投活跃，金价大幅攀升
全省新增上海黄金交易所会员企业两家，总数达12家。会员企业全年成交量增长50%；产金炼金企业为交易主力，累计净卖出74.8吨。纸黄金交易继续保持活跃，成交量、成交额及成交价格分别上升71.8%、154%和24.13%。
（五）民间借贷需求旺盛，资金价格持续攀升
山东省民间借贷样本监测点累计借入金额增长170.03%，样本加权平均利率上升5.2个百分点，涨幅达40.5%。高利率借贷发生额显著增加，全省样本民间借贷年利率超过25%的发生额4.3亿元，而2010年仅为70.5万元。
四、金融基础设施与金融稳定
（一）金融法律环境进一步完善
金融管理部门新实施150余项与金融业和金融基础设施相关的重要规范性文件，规范了境外直接投资人民币结算、理财产品销售、期货投资咨询、转融通、保险业务转让等多方面的业务活动。据对省内184家金融机构1272位高管人员调查，全年法治环境综合评分9.66分（10分制），升幅1.56%。人民银行济南分行制定印发了《金融消费者申诉处理暂行办法》和《关于开展金融消费者权益保护工作的意见》。全省各级金融消费者权益保护中心共受理金融消费者投诉296起，办结278起，办结率94%。
（二）支付体系平稳高效运行
人民银行济南分行制定了银行卡中长期工作规划、银行卡收单市场管理办法以及银行卡助农取款业务管理暂行办法。新增大、小额支付系统直接参与者3家，间接参与者1150家，变更参与者836家。3家法人机构接入网上支付跨行清算系统。各银行机构通过支付系统办理结算笔数增长41.65%，结算金额增长17.39%。县及县以下地区ATM、农民金融自助服务终端、POS机具布放量分别增长41.8%、223.8%和67.0%；金融服务终端行政村覆盖率达78%，提高40.9个百分点。县及县以下地区银行卡发卡量增长53.02%，人均持卡1.19张。
（三）金融机构内部治理逐步改善
全省政策性银行、国有商业银行、股份制银行、城市商业银行全面实施并逐步适应新会计准则，农村合作金融机构全面完成新旧会计制度转换工作，金融机构公司治理水平提升。据对159家法人机构572位高管和风控人员、658位银监系统和人民银行负责人员调查，“银行业法人机构公司治理”综合评分8.94分（10分制），改善率为0.64 %。
（四）信用体系建设持续深入
企业征信系统全省企业及其他组织收录量增长7.04%，日均查询增长34.18%；个人征信系统全省自然人收录量增长3.14%，涵盖的信贷账户增长28.16%。共采集公积金缴存信息581.7万户，社会保险缴存266.7万户，社会保险发放74.9万户。累计入库中小企业14.7万户，近2万户企业首次取得信贷支持，融资额2077.6亿元。共建立农户信用档案1072.8万户，增长8.47%。
（五）反洗钱工作力度进一步加大
制定了《山东省金融机构反洗钱现场督导办法》，建立了反洗钱监管交互平台系统。印发了《中国人民银行济南分行反洗钱监测调查工作管理办法》，规范开展行政调查和案件线索移交工作。组织完成对全省992家市级以上金融机构和67家县级以上金融机构的自律考核评估和现场检查工作。全年共接收金融机构报送可疑报告310份，向有关部门移交92份。年内举行情报会商120次，向侦查机关报案数量、涉及金额同比分别增加10笔和186.44亿元。
（六）货币流通管理成效显著
反假币工作不断深入。反假工作站点增长8.07%，义务宣传员增长12.34%。加强专业队伍建设，累计认定鉴别师和识别师分别增长45.50%和14.96%。全省累计收缴、没收假人民币金额同比上升4.7%。通过建设县域虚拟发行库，搭建现金横向调剂平台，加大了小面额现金投放力度，优化了券别结构。金融机构监测网点及企事业单位对各券别满足率分别提高3.48个和2个百分点；对市场现金整洁度认可率分别提高0.95个和2.39个百分点。
（七）金融知识宣传培训和投资者风险教育持续加强
全年开展征信、反洗钱、反假币宣传逾4600场次，受众超过150万人次，发放宣传资料近350万份，提供咨询逾100万人次，开展专业培训近3600次，培训人数逾10万人。完成“金融知识进万家巡回展”最后两站（烟台站、东营站）的展览活动。
（八）问题与建议
一是强化非金融机构支付业务监管与银行卡安全管理工作。目前预付卡发行机构在未取得支付业务许可的情况下，存在违规发行新卡的行为。应尽快制订非金融支付服务机构清退方案，对限期内未取得支付业务许可的机构进行清理。建立健全防范和打击信用卡套现的工作协作机制，切实加强发卡、收单等工作环节管理。二是规范金融机构会计信息披露。部分金融机构在数据管理、模型应用、风险计量等方面相对滞后，信息披露中缺乏对资产减值、公允价值变动等重要会计数据的合理解释。应引导金融机构加强对新会计准则的研究，提升风险管理水平。三是增强金融机构反洗钱责任意识。部分金融机构履行反洗钱义务的动力不足，对可疑交易的筛选和识别过于依赖计算机系统，缺少必要的分析甄别，可疑交易报告利用价值低。应进一步完善反洗钱现场督导制度，加强对金融机构一对一辅导，引导和帮助金融机构提高防范洗钱风险的能力。四是继续完善反假币和发行基金管理工作。应强化对商业银行的日常监督管理，充分发挥营业网点堵截假币的堡垒作用。逐步解决假币解缴不及时、收缴程序不规范等问题。积极做好发行基金管理工作，进一步疏通现金投放、回笼渠道，化解小面额票币供求局部失衡问题。
五、总体评估与政策建议
按照统一的层次分析模型和权重，对山东金融稳定状况进行定量评估显示：2011年综合评分79.35，比上年提高0.21。其中，银行业及金融生态环境分别提高0.81、0.37，证券业、保险业受利润降低及发展速度减缓影响，同比略降0.14、0.07；受经济增速放缓及形势复杂等因素影响，宏观经济得分同比下降0.86。
2012年是实施“十二五”规划承上启下的重要一年，全省经济金融发展具备较多有利条件，同时又面临复杂的形势和困难。一方面，经济增速适度放缓和转方式、调结构的深入推进，有助于化解经济运行中长期存在的结构性矛盾，增强经济金融运行质量和可持续性。另一方面，国内外经济形势依然复杂严峻，宏观调控面临的“两难”问题增多，实体经济运行风险上升对金融体系的负面影响有所显现。维护金融稳定应坚持“稳中求进”的主基调，积极主动适应国内外经济形势和国家宏观调控政策变化，在更好地服务经济转型中实现稳健发展。
（一）贯彻落实宏观审慎管理要求
进一步健全对金融机构落实稳健货币政策的监测、评估，认真执行差别存款准备金动态调整措施，不断完善逆周期调控的工具和手段，引导金融机构逐步建立主动调节信贷投向、自我约束风险的长效机制。
（二）牢牢把握金融服务实体经济的本质要求
督促各金融机构正确处理追求利润与履行社会责任的关系，紧密结合经济社会发展的现实需要，大力推进金融创新，满足实体经济和社会管理新的金融服务需求。坚持“有扶有控”，进一步优化信贷结构，促进实体经济转方式、调结构。
（三）坚持把防范化解风险作为金融工作生命线
进一步完善政府主导的区域金融稳定协调和突发案件应对处置机制。完善金融风险监测、评估体系，深入组织开展金融机构稳健性现场评估工作。强化对重点领域和脆弱环节的风险监控，高度关注新型金融业态和“影子银行”体系等发展中存在的问题。加大整顿金融环境专项行动力度，有效打击金融违法犯罪活动。
（四）深化金融机构公司治理和内控机制建设
督促金融机构深刻汲取风险教训，完善公司治理结构，加强企业文化建设，深入开展重点业务和案件高发业务的制度梳理与风险排查工作，切实提高制度执行力。继续推进体制机制改革，转换经营机制，强化风险防控，全面提升风险管理和内部控制水平。
参考文献：
关键词：农村 义务教育 经费管理 绩效
一、研究的背景
（一）政策背景
《财政部、教育部关于切实加强义务教育经费管理的紧急通知》（财教[2012]425号）指出，义务教育是国民教育的基础，在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中具有基础性、先导性和全局性作用。近年来，为促进义务教育发展，国家通过实施农村义务教育经费保障机制改革、免除城乡义务教育学杂费等一系列重大举措，加大对义务教育的投入力度。据全国教育经费统计，2012年我国实现了财政性教育经费投入占国内生产总值4%的目标。然而，在义务教育得到财力保障的同时，对义务教育管理提出了更高要求，如何规范义务教育经费管理特别是农村义务教育经费管理，充分发挥资金绩效，也就成为了当前教育经费管理中突出而亟需解决的问题。
2012年11月26日，财政部、教育部联合印发的《关于加强义务教育经费管理的紧急通知》（财教[2012]425号），一是要求各级财政和教育部门要充分认识加强义务教育经费管理的重要性和紧迫性，把管理好义务教育经费作为当前和今后的一项重大工作任务，抓实抓好；二是科学合理安排经费、严格学校经费管理，确保义务教育经费使用安全、规范和有效；三是明确管理责任，建立奖惩机制。财教[2012]425号文件的出台，为各地财政和教育部门义务教育经费管理提供了制度性、纲领性指导意见，但是具体如何操作，需要各地认真研究，采取行之有效的教育经费管理模式，实现义务教育经费的预期绩效。
（二）现实背景
随着农村义务教育经费投入的增加，教育经费管理工作的难度也相应加大，义务教育经费管理特别是农村义务教育经费管理中存在的问题凸显，概括起来主要存在以下几方面问题：一是一些地方虚报学生人数套取财政资金，有的甚至人为调账，多报债务；二是挤占、挪用教育经费时有发生；三是部分地方教育经费预算只做到县教育部门，学校没有单独编制预算；四是学校支出科目不统一，报表不统一，记账不规范；五是绝大多数农村学校财务基础薄弱，没有会计报表，没有会计档案，“包包账”、“流水账”、“纸烟盒账”等不规范的原始单据普遍存在；六是部分学校核算不真实，多列支出，少计收入，甚至伪造假合同、假依据、假基建专账和假会计凭证等；七是有的学校严重违背《会计法》有关规定，财务人员既做会计，又兼出纳。
由于存在上述问题，农村义务教育学校的资产、债务、收支等数据不真实、难以提供真实依据，也难以堵住虚报冒领等种种漏洞。究其成因，既有思想认识不足方面的原因，更重要的是目前大多数地方对农村义务教育经费尚未实行事前（预算）、事中（执行）、事后（考核）全过程管理，继而管理不到位、执行不严格、追踪问效不力，最终资金使用没有达到预期效果。要解决这些问题，必须构建农村义务教育经费绩效管理模式。
二、“校财局管”：沙洋县农村义务教育经费绩效管理模式
2012年12月笔者在湖北沙洋县进行了调研，沙洋县全面推行农村义务教育经费“校财局管”模式，实行科学化、精细化管理，构建了安全、规范、高效的义务教育经费运行机制，具有重要的借鉴意义。2006年秋季，沙洋县被国家确定为中部地区农村义务教育经费保障机制改革试点县。沙洋县组织人员经过认真调研和分析，大刀阔斧，积极探索农村义务教育经费保障机制改革，创新农村义务教育经费管理模式。
（一）制度保障
沙洋县为规范农村中小学经费管理，健全和完善了一系列管理制度，从财务管理、部门预算、收支两条线、国库集中支付、国有资产管理、资金管理、信息网络管理、监督问责等各制度层面出台了相关规定，这些制度体现了绩效管理理念，提出了绩效管理要求，为农村义务教育经费“校财局管”改革予以制度保障。
2006年9月，出台了《关于实施中小学经费预算管理的意见》，在全县实施中小学经费预算管理，农村中小学启用新机制财务核算管理系统，实现学校、教育、财政主管部门“纵向到底，横向到边”的网络管理。
2010年，沙洋县教育局修订了《关于进一步加强学校财务管理的意见》（沙教字[2010]9号），对中小学预算管理、收费管理、支出管理、专项资金管理、学校债务管理、学校固定资产管理、票据管理、财会队伍管理，以及中小学财务管理的责任与监督方面做了进一步明确和完善。
2011年，沙洋县教育局、财政局重新修订了《关于农村中小学收费和资金管理的暂行办法》，严格实行“收支两条线”管理。资金管理严格实行部门预算、国库集中收付、专款专用、收支平衡、公开透明、责任追究的原则。《沙洋县中小学公用消耗物资管理制度》（沙教计[2011]2号），明确公用消耗物资使用和保管的经济责任。《沙洋县中小学资金国库集中支付制度》（沙教计[2011]3号），明确规定学校必须按照国库集中收付工作流程办理国库集中支付。《沙洋县中小学固定资产管理制度》（沙教计[2011]5号），对固定资产的分类、固定资产计价、固定资产账务处理、调出变卖报废固定资产的申报制度和审批制度、固定资产管理责任制等方面予以规定。《沙洋县义务教育阶段贫困生资助的管理制度》（沙教[2011]8号），明确了资助对象及核定程序和要求，并对资助经费的拨付和使用、资助管理和资助监督等方面做了具体规定，确保中小学贫困生不因家庭经济困难而失学。
（二）具体做法
沙洋县制定《沙洋县中小学经费预算管理实施意见》，以预算编制、预算执行、决算管理、预算监管为抓手，立足科学化、精细化，切实加强学校预算管理，从源头把握支出去向，从过程控制支出额度，确保学校公用经费发挥最大效益。
1.抓预算编制，体现预算的统一性和真实性。在预算编制上做到“三全”：即全部学校、全年时间、全部收支，力求学校预算编制科学、规范、全面、真实。在操作上，一是摸清家底，确定基本数据。学校全面认真地开展资源调查，确定学校人员情况、校舍情况、设施设备情况等基本数据，为编制学校预算打好基础。二是掌握政策，分析预算形势。学校先总结和分析上年度预算收支执行情况，掌握学校财务收支和业务活动的变化情况，确定本年度预算的一般性因素；然后对影响预算的各项政策进行分析，掌握学校收支的政策性变化；最后考虑各项县级已列入计划的大型支出项目等因素，科学分析预算形势，准确判断学校收支情况。三是量入为出，编制收支预算。在编制的过程中做到收入编全，支出编实。
2.抓预算执行，确保预算的刚性和严肃性。学校编制预算经县教育局审查后，送县财政局审核，报县人大批准后，下达各中小学执行。每月10日前，各中小学按预算指标在网上申报当月资金用款计划，经县教育局审查，县财政局审核后下达。学校支出实行国库集中支付，各中小学在下达的用款额度内，在网上录入支出项目，经县教育局审查后，在县国库集中支付中心实施直接支付或授权支付。通过一整套严格的预算执行程序，强化对学校的资金管理，确保学校经费用在刀刃上。
3.抓决算管理，保证资金的合理性和绩效性。决算是对一定时期预算执行结果、财务状况和事业发展成果的总结，是预算管理的终结。每年，学校均对本年度预算执行情况进行总结分析，在此基础上为下年度的预算编制和执行做好准备。同时对资产进行清理清查，报送教育、财政主管部门汇总、审核，提交县人大审议通过，并向社会公布，接受社会监督。
4.抓预算监管，做到管理的规范性和科学性。一是监管学校预算编制。县教育部门对学校上报的预算报告进行审查，要求学校预算项目及额度符合主管部门的编报口径，符合学校实际需求。二是监管学校预算执行。县教育部门每月审核学校申报资金用款计划，控制学校月度用款额度；审核学校支出，监督学校财务行为，对学校财务进行年度审计。三是实时监控。从2007年开始，各学校年度预算均经教育、财政部门网上审核、批复，实现“预算编制直达学校”、“财务核算直达学校”、“资金拨付直达学校”、“财务监控直达学校”。全县92所农村中小学归并为35个财务核算点，其他学校为报账员，学校成为独立的核算主体；35个财务核算点已在当地农业银行设立零余额账户，每月各学校通过网络申报用款计划，经县教育局汇总审核，县财政局终审，实行国库集中支付，财政和教育主管部门可对全县中小学财务状况进行实时监控。
（三）经验总结
1.以加大投入为关键，把握保障性。一是确保中央、省级资金划拨到位。县级财政坚持“优先划拨、足额划拨、按程序划拨”的原则，将中央、省级资金及时按预算计划全额下达学校。2007年以来，中央和省补助沙洋县资金全部直达到校，充分保证了学校经费足额预算、全额到位、正常运转。二是确保县级资金配套到位。县政府坚持教育优先发展，同时，坚持“上进下不退”的原则，保证学校有充足的经费加强基础建设。三是确保学校非税收入管理到位。各中小学收取的各项非税收入资金，严格执行“收支两条线”原则，统一纳入财政专户管理，并作为学校可支配经费统一纳入预算，按规定程序拨付使用，有效堵住了支出漏洞，防止了乱收乱支现象的发生。
2.以强化管理为重点，把握规范性。为提高学校财务管理水平，2007年，沙洋县财政拨款为全县农村中小学财务核算点统一配置电脑设施，安装了“湖北省农村中小学财务核算管理系统”软件，实现了校与县、县与省市财政和教育主管部门的联网，实行对学校财务管理的全程监控、时时监控，建立起规范化、现代化的财务管理新机制。学校成立民主理财小组，参与学校经费预算管理，监督学校资金运行。
3.以提升素质为根本，把握原则性。为实现财务人员实际操作的规范性，避免因业务不熟和违纪违规造成损失，沙洋县切实加强了对财务人员的培养和培训。一是转变观念，选准人。选择具备从业资格、工作责任心强、业务素质高、法纪意识牢的财会人员从事报账工作，在工作量及相关待遇上给予保证，使之能安心本职。二是强化学习，培养人。通过对学校财务管理人员多次专项培训，让他们熟悉业务、迅速进入角色，熟悉法律、坚持按规操作，使之能严格履职。三是严格要求，用好人。要求学校报账员精通业务，通盘掌握学校的开支渠道及规模，当好校长的参谋和助手，实行“预算失控与违规责任追究制”，使之能尽职尽责。
三、农村义务教育经费“校财局管”模式的管理绩效
从沙洋县农村义务教育经费管理的实证分析可见，“校财局管”模式以推进绩效管理为目标，构建事前、事中、事后多层次、全方位的预算执行监督管理机制，真正做到了“收入一个笼子、计划一个盘子、支出一个口子”，确保了教育资金的安全高效，是农村义务教育经费管理的成功模式，在实现义务教育经费绩效管理的同时，取得了明显的管理绩效。
（一）义务教育经费得到有力保障
对于农村义务教育来说，强制性、普及性、基础性是其三个本质特点（刘冬兰，2012），《中华人民共和国义务教育法》规定，义务教育是国家必须予以保障的公益性事业。实行农村义务教育经费“校财局管”模式，规范了政府行为，按时保量地分担、拨付农村义务教育经费。
（二）财务管理得到有效规范
通过改革经费管理体制，实行“校财局管”，初步形成了农村义务教育保障经费“六统一”的运行管理模式，即“统一编制预算、统一科目、统一核算、统一国库集中支付、统一财务核算管理软件、统一报表”。既规范了教育行政部门的管理行为，更重要的是学校财务收支计划更加透明，从而有效杜绝了经费使用的随意性和暗箱操作，有效杜绝了学校的违规乱纪行为，从真正意义上提高了资金使用的效率性和效益性。2011年3月，“沙洋县中小学经费预算管理”成果被评为湖北省首届“地方教育制度创新奖”三等奖。
（三）办学条件得到明显改善
“校财局管”模式在规范管理的同时，也大大改善了农村义务教育的办学条件。根据调研整理，几年来，沙洋县学校投入1 961万元，新建、改造校舍61 642平方米；投入330万元，更换学生课桌凳30 630套；投入308万元，在80所学校实施农村中小学远程教育工程，实现了远程教育“校校通”全覆盖；投入191万元，启动了中小学标准化实验室建设工程，全县各学校办学水平发生了翻天覆地的变化，推动中小学教育教学质量迅速提高。
（四）治乱减负取得显著效果
实行农村义务教育经费“校财局管”模式以来，学校所有收入实行“收支两条线”管理。学校按照审批的收费项目和标准收取费用，将资金通过开户银行缴入“县非税收入汇缴专户”，实行分校管理、核算。通过严格学校经费管理，杜绝了学校乱收费行为，实现了学校收费多年来的“零投诉”。2008年，沙洋县被评为湖北省“规范教育收费示范县”。
参考文献：
1.财政部、教育部关于切实加强义务教育经费管理的紧急通知（财教[2012]425号）[Z].2012-11-20.
2.俞世国，马云琴.金塔县规范农村义务教育经费管理的实践[J].财会研究，2011，（12）.
