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开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇中等教育论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
【摘 要】2011年芬兰政府批准实施的《2011-2016年教育和研究发展规划》是芬兰实施新一轮学校和教育系统改革的纲领性文件。本文从《发展规划》制定的背景入手，指出它是对芬兰全纳教育、教育机会均等、终身学习等理念的体现，分析了它的基本框架和内容，并指出它在教育政策上的特点及改革和发展的侧重点，试图对我国的教育规划和改革提供借鉴意义。
关键词 《2011-2016年教育和研究发展规划》；内容；特点；述评【中图分类号】G443 【文献标识码】A
【论文编号】1671-7384（2015）04-0072-04
2011年12月15日， 芬兰政府批准了《2011-2016年教育和研究发展规划》(以下简称《发展规划》)，这个规划是政府在教育领域的五年发展计划（2011-2016）的纲领性文件，它是为了完成芬兰政府制定的教育和研究方面的十年目标（2011-2020），即芬兰政府期望在2020年成为世界上最具有竞争力的国家，本国青年人和成年人的学习成就在OECD（世界经济合作组织）成员国中保持领先地位等目标而制定的政策性文件，被列入政府财政预算的范围，从2011年末开始实施，并将在2016年评估其实施效果。
《发展规划》背景与理念
1.《发展规划》的制定背景
在2013年世界经济论坛公布的最新一份全球经济竞争力报告中，芬兰的全球竞争力排名仅次于瑞士、新加坡，位列第三。芬兰经济的崛起令世人震惊，然而究竟是什么原因使得这个地下资源并不发达的北欧小国在短短一个世纪里迅速崛起呢？芬兰有一句名言：“教育是芬兰的国际竞争力”。多年来，芬兰的教育投入占 GDP的比重都在 6% 以上，教育开支在政府预算中位列第二，仅次于社会福利支出。国家对教育的重视与投入带来了芬兰教育的高品质和科学研究的高水准。以OECD 举办的PISA（国际学生评估项目，Programme for InternationalStudent Assessment ）测试为例，芬兰在OECD 成员国中的成绩始终名列前茅，并有三次名列榜首。
过去十几年来，芬兰因其在PISA中的抢眼表现而被世界各国奉为教育的典范。然而在2012年12月3日的PISA2012结果却让芬兰教育“跌下神坛”，芬兰从榜首跌到了十名以外。芬兰教育一直是国人的骄傲，PISA测试全球第一的光环效应，让世界各国竞相研究芬兰的教育政策、教育体系和教育运作机制。这次芬兰的失利让芬兰人开始反思本国教育的现状与未来，尤其是反思2004年的新课程改革（2004年芬兰正式颁布基础教育国家核心课程 《National Core Curriculumfor Basic Education2004》）给芬兰教育带来的影响与变化。
2.《发展规划》对芬兰基本教育理念的体现
《发展规划》的核心目标聚焦于以下三个方面：促进教育公平——全纳教育；提高所有水平的教育质量——教育机会均等；支持终身学习。这三个目标的实现是相辅相成的，有着紧密的内在逻辑性。 “兼顾公平、追求卓越”一直是芬兰全纳教育理念的核心，让每个人都接受公平的、高质量的教育始终是芬兰教育努力的方向。教育公平和质量两者兼顾的原则体现了芬兰教育政策在追求公平和卓越上两者达到了辩证统一。对教育质量的追求体现了芬兰教育追求卓越的核心价值观，更表现出芬兰对学生在PISA 中表现欠佳的担忧，对近年来学生学业成绩下降的重视。
全纳教育：全纳教育最早是针对特殊教育提出的。但是随着社会的发展，全纳教育的内涵发生了历史性的变化。它不再仅仅针对残障儿童，而把目光投向了地区差异、种族差异、文化背景差异等方面，全纳教育反对歧视和排斥，主张所有人都有在一起接受平等教育的权利，注重合作，反对竞争。在《发展规划》中，把“移民参与到教育与培训中”作为一个独立的章节论述，指出由于移民的语言能力与本地人存在差异，因此影响了他们的学习和培训成就，政府要通过一些措施提高他们的语言能力，为他们接受更高更深层次的教育或培训做好准备；在早期儿童教育部分，政府提出了“为全体适龄儿童提供学前教育”的思想，虽然已经有98%的儿童接受了学前教育，但是政府更要关注居住在人烟稀少地区的儿童是否参与其中，少数民族人群的儿童是否参与其中，具有移民背景的儿童是否参与其中。
教育机会均等：教育机会均等一直是芬兰社会福利的基本内容。《芬兰义务教育法》 第628 条规定，九年义务教育的培养目标之一就是进一步保证整个国家教育上的足够公平。“芬兰政府规定义务教育阶段的学生在其居住地就近入学，不择校制给居住在不同地区的学生提供了均等、高质量的教育机会”，在《发展规划》的第一部分明确提出了政府要实施“教育机会均等行动计划”，这个均等的概念不仅指每个适龄儿童在童年早期和基础教育阶段都能获得平等的教育机会，还包括那些有特殊需求的学生以及处于危机边缘的学生也有机会获得相应的学习支持。这个计划更考虑到学生既定的不可改变的社会和家庭背景对学习成就的影响，即在早期教育和基础教育阶段儿童的起点就是不同的，这个差异主要来自他们的家庭背景、家庭社会经济地位、个体遗传差异、性别等，而这些将会影响学生的学业成绩，即便是在学前教育和基础教育阶段也是一样的。
终身学习：芬兰1999年修订的《宪法》第16条明确指出：“公立当局必须保证根据公民的技能发展和特殊需要，提供给他们除了基础教育之外其他类型的教育，并赋予他们自我完善的权利，不能因缺乏教育手段而阻碍其发展。”终身学习作为一项基本国策从法律上确立了其地位。《发展规划》针对芬兰目前面临的社会状况，发展了终身教育的定义和内涵：学习并不中止于年轻人获得证书或学位， 而是意味着成年人一生中都在持续学习，意识到终身学习的理念意味着知识和竞争力变得可见，教育政策必须保证知识和技能在任何时候、任何地方、任何情况下都可以被学习者获得。《发展规划》为终身学习提供政策保证，这种政策要让学习者实现从一种教育水平到另一种教育水平的转换，实现从教育到劳动力市场的转换，且个体具有继续学习和适应新环境的能力。
《发展规划》的基本框架和内容
《发展规划》总共分为十一个部分，第一部分为“教育水平和能力”，相当于全规划的总纲；第二至第八部分将教育按照时间分成了早期儿童教育（第二部分）、基础教育（第三部分）、中等教育和培训（第四部分）、中等学校（第五部分）、职业教育和培训（第六部分）、高等教育机构和研究（第七部分）和成人教育和培训（第八部分）分别加以论述；第九部分论述了教育评估和对未来的预测；第十部分是对学生财政资助相关问题的论述；第十一部分为附录，揭示了2009-2016年的教育财政支出以及2009-2016年的瑞典语言教育的财政支出。
在总纲部分，政府把整个国家教育水平及能力的提高作为《发展规划》的核心，通过政府改革和理念更新，把教育机会均等推向实践层面，建立全民教育体系，切实加强公民接受平等教育的机会，使教育适应劳动力市场的需求，加强教育和生活、工作的联系，实施国家语言教育战略，重视对移民的教育与培训，这些要点突出了芬兰近年教育发展的重中之重。在分阶段论述各类教育时，《发展规划》对每个阶段的论述均有其侧重点，这些侧重点延续了芬兰一贯的教育方针政策，同时体现出芬兰应对国家和社会所面临的一系列现实问题的具体改革措施，体现出政府期望通过教育来帮助解决这些问题的思路及方式。例如，在早期儿童教育阶段，提出要转变早期儿童教育的政府机构管理职能，通过立法把早期儿童教育和日常看护的服务从社会事务和健康管理部门转到教育和文化部门，这无疑发展了早期儿童教育的内涵，使其从单纯的日常护理拓展为照顾、喂养和教育均包含在内的奠基性工程。在基础教育阶段，政策制定者们意识到虽然芬兰在PISA测试中阅读、数学和科学三个科目上都表现出色，而且芬兰在学校之间的差异以及家庭社会经济地位不同造成的学业成绩差异很小，但是PISA还是暗示了学校和学校之间、学生和学生之间存在差异，且有些差异有增长的趋势，比如男女生在不同科目的表现不同。为缩小这些差异，课程改革、小班化教学、教学质量评估体系、社会技能培养都成为可行的途径或方式，均纳入《发展规划》制定措施的考虑范围。在芬兰，中等教育包括综合中等教育和职业中等教育两类，相对应这两类教育，《发展规划》将论述的重点放在职业教育质量监控体系的建立、政府的财政支持、如何培养学生的社会适应能力以及促进职业国际化等方面。在对高等教育的论述部分，针对芬兰目前面临的劳动力紧缺的现状，把高等教育结构调整和缩短教育时间，让学生尽快投入到劳动力市场作为政策重点；同时不忘关注劳动力的质量问题，建立评价人才质量的体系和进行教育改革是应对科技快速发展所带来冲击的良策。第八部分——“成人教育和培训”提出将加大成人教育的质量评估系统建设，把如何提高成人教育和培训的有效性，为国家提供更加现代化、更具有竞争力的人才作为目标。
芬兰的教育评估一直采用内外结合的方式，内部评估指自治市和学校的自我评估，外部评估主要由教育评估委员会完成；同时国家教育委员会以及其他利益相关者也会介入到教育评估中。《发展规划》的第九部分提出了建立国家教育评价中心的打算，这个中心在2014年初开始运作，由教育评价委员会的相关操作部门、高等教育评价委员会和国家教育部三个部分组成，合并的组织将包含评价委员会和国家教育部的所有明确的操作流程，来保证评估和改革的明确性。重点关注新中心独立的管理职能和运作职能，它的运作将与教育部门的股东保持紧密的联系。第十部分是对学生资助的行动纲领，主要集中在资助对象的描述上，资助的对象中将更加关注那些已经组建家庭或孕育了孩子的学生，因为这两者都意味着一个额外的财务负担，这个负担并不包含在学生财政资助中。例如，住房贷款，政府增加已经有孩子的学生的学习资助，住房补贴，最大限度地给予学习贷款的担保，这些都将保证这些特殊的群体接受教育的权利。
《发展规划》对2011-2016年的教育目标、重点关注和发展的方向非常清晰明确。每个阶段的教育均与芬兰目前的国家状况和面临的经济发展问题休戚相关，又形成一个具有内在逻辑性的整体教育改革方案。全民崇尚教育的基本共识让教育改革在芬兰不是突变式的激进革命，而是渗透在一个又一个5年计划中的渐进式的变革。
《发展规划》的主要特点与启示
1. 通过立法保证所有适龄儿童接受早期教育的权利，早期教育系统要向高质量、专业化发展
《发展规划》认为所有的适龄儿童都应该有接受学前教育的权利，学前教育是连接日常看护到基础教育的重要的中间环节，芬兰通过立法保证学龄前儿童的受教育权利。早期教育的质量观念应该基于对儿童成长发展和学习的整体观念，主要为儿童未来的广阔的跨学科知识学习和研究打下基础。早期教育的目的是为儿童的终身学习、幸福生活，健康的个性，以及技能、能力和价值观平衡发展奠定坚实的基础，是要促进儿童的社会交际能力和社会适应能力，这是儿童未来能健康成长和发展的先决条件。为了保证这些目标的实现，专业化的教师队伍和规范的评价体系也成为首要和必备的先决条件。
中国的学前教育不属于立法规定的义务教育，适龄儿童接受学前教育的现状存在地区差异和质量差异。如果能通过立法确保所有的适龄儿童都能接受早期教育，并保证不同地区的早期教育的质量不存在显著差异，这是实现教育公平和教育机会均等的第一步。
2. 基础教育以综合能力为导向，学生的情感、技能和社会技能发展要得到足够的重视
政府将制定不同科目教学的国家标准，教育改革将加强技能培养和艺术科目、自然教育、公民和价值教育，教育环境标准等科目间的整合以及更加丰富多样的语言课程。芬兰的小学生一般只上半天课，下午半天参加课外活动或各种学习或娱乐俱乐部，主要的目标就是让所有低龄的儿童都能获得想要的活动，加强家校合作，让有特殊需求的学生发展特殊能力。这样的教育让学生觉得学习压力小，学习兴趣得到保护，没有厌学情绪，潜力可进一步挖掘，同时在此过程中学会与他人合作，适应社会。基础教育学校的角色定位是为了促进学生情感和社会技能的发展，发展学生的社会包容性和交际能力等。
这些理念和政策值得中国的基础教育借鉴和参考。研究性学习和综合实践课程不能流于形式，要与学科教学保持同等的地位；基础教育弱化知识的考核，强调综合学习能力的培养；建立合理的评价体系来促进学生情感和社会技能的发展，都是我们在基础教育阶段要考虑的问题。
3. 中等教育和培训建立灵活的学习途径，为学生的终身学习提供机会
1994 年课程改革以后，芬兰普通高中的课程学习由过去固定的 3 年制改为具有弹性的 2～4 年制，课程评价和课程管理方式亦发生了较大的变化。普通高中教育不仅要为学生提供其继续深造、工作、生活、 发展个人兴趣和促进个性形成所需的知识与技能 ，同时还要为他们提供在有生之年终身学习和自我发展的机会。芬兰学生16 岁之前在综合学校中学习，到毕业时再确定是接受普通高中教育还是职业教育。宽松的学习途径给予学生更多的选择权利，学生在课程学习的同时可以实现跨专业学习和为了证书参与培训的模块，在中等学校学习的同时可以获得职业教育的证书。
我们可以参考芬兰的经验，设计出适合中国国情的灵活的学习途径和发展通道，设计出多样性综合的质量评价体系， 将终身学习能力的培养作为中等教育的重点之一。
4. 高等教育建立“发展学习中心”，加强教育和工作生活的联系
芬兰重视高等教育与劳动力市场的衔接，加强教育和工作生活的联系。面对当前芬兰劳动力紧缺的现状，政府试图找到工业生产和福利社会的平衡点，加快培养人才的速度，把手工业和设计等与芬兰的主干产业密切联系的技能渗透在高等教育的课程中。每所大学都设有职业发展课程和其他以职业为导向的课程，统称为“发展学习中心课程”，这是提高学生的职业竞争力的重要方式和手段。学习者在学校学习期间需要尽早熟悉未来工作环境，因此高校与企业和雇主的合作是职业教育和培训中必不可少的部分。由于迄今为止还没有系统的培训能与未来职业相匹配，因此芬兰采纳最具操作性的最有效的定义，诸如“工作中心”“需求驱动”和“应对环境”来发展学生的职业技能和竞争力，相对应的教育理念的更新，尽可能给学生一个清晰的职业发展图像和雇佣前景变得更加重要。在职业教育和培训质量标准的修订中，加强对工作中的规则、社会影响力这些知识的评价，提供职业竞争力的评估，也将成为联系教育和未来职业生涯和未来更好生活的方式。这些经验为中国的高等教育改革提供了一些参考。
5. 通过评估与改革相结合的方法，追求更高品质的教育质量
在《发展规划》中不止一次地提到教育改革的问题。芬兰的教育改革一直以来都注重政策的连续性，这种持续性是芬兰基础教育改革成功的关键。在制定政策的过程中着眼于长期战略目标和原则，高质量、有效、平等和国际化一直是芬兰教育政策制定的
关键词 。同时，教育改革和教育政策的制定又建立在对已有教育实践和经验的深入分析的基础上，以教育评估为导向。芬兰法律规定，所有的大学和技术学院都有责任与义务评估其教育和研究状况，而且所有评估结果都要公开。芬兰非常重视这些评估的结果，并认真分析产生的原因，以评估的结果为起点，制定教育政策和实施教育改革。芬兰的教育评估呈现多层次、专业化和多样化等特点，其评估层次可分为国家、区域、地方和其他评估等。评估团队是由专家组成的独立评估系统，评估的内容并不局限在考试测评这种单一形式，包含了定性评价、定量评价、学习效果评估、状况和系统评估、主题型评估以及国际合作评估等多种形式。芬兰的评估体系建设始终遵循着两大原则：（1）评估是为促进教育发展服务，而非管理控制的工具；（2）评估所获得的信息是为行政机构和学校服务，而不是为了公众或家庭。基于此，在实践中芬兰不仅重视本国评估经验的总结，通过自身评估实践不断改进评价系统, 而且注意借鉴吸收其他国家的评估经验,通过欧盟加强与其他成员国在高等教育评估领域合作的项目。例如，OECD的PISA测试成绩对芬兰人反思其教育现状具有很好的参考价值。
新成立的芬兰国家教育评价中心将把2012-2015年度的评价侧重点放在教育平等是否实现、教育生产力和教育成本投入的有效性方面和教育对社会福利、就业和竞争力的影响方面。由此可见，这些评估和质量体系的价值取向都是将教育看作推动社会进步的重要力量，重点考量教育在社会发展中的地位和作用，最终指向实现有利于社会经济发展的高质量的教育与培训。
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一、学科研究从一维走向多维
在比较教育的学科研究方面，不管是从研究的目的、对象，还是从研究的方法和领域来讲，其主题的变化基本上遵循从一维到多维的变革历程。
（一）在研究目的方面，从单向的借鉴走向对话与交流
在比较教育的萌芽阶段，比较教育研究没有明确的目的，有关外国教育情况的介绍大多散布在政治家、旅行家的著作或游记中，严格意义上讲，他们对异域教育情况的描述与介绍往往是出于好奇，而关于比较教育研究的目的是相当朴素而不明确的。
只有到了朱利安创立比较教育的阶段，因时代的需要和各民族国家竞争的需要，各国政府具有对当时教育进行改革的强烈愿望，从而纷纷派遣官员到他国进行考察，以寻求能使本国教育得以快速发展的成功经验和模式。因此，在这段时间里，比较教育的研究才具有明确的目的性。但这种目的是拿来主义，是完全對他国成功教育经验和模式的一种直接照搬，而这种模式基本到第二次世界大战前后方才有所改变，从单一的借鉴走向双向的对话、讨论与交流。
在1932年，英国人创办了《教育年鉴》，当时人们希望它能提供一个讨论联合王国、英联邦国家以及其他国家的教育问题的论坛。而成立于1929年的国际教育局后来在1969年成为联合国教科文组织的一个下属机构，则是教育交流论坛超出单个国家走向世界的开端。1946年联合国教科文组织的成立则是制度化的教育交流论坛国际化的一个重要标志。[1]因此，可以说在这段时期，比较教育研究的目的已经从单一的借鉴转向了双向的对话与交流。
（二）在研究对象方面，从单一国走向多国、从多国走向区域、从区域走向世界
虽然比较教育在朱利安创立时并不是基于单一国家的研究，但他并没有开展过真正意义上的关于比较教育某一或某些对象国的研究，而只是提出了比较教育研究的理想模式。在他的模式当中，在当时看来，是把整个欧洲都纳入了研究范围的。而在今天看来，恰好就是欧盟教育发展的最初模型。
随着经济发展的区域化以及政治或文化的区域化，比较教育的研究也不再是单个的国家为分析单位，而是把某一共同体作为比较教育分析与研究的对象，因而使比较教育的研究逐渐从多个国家的研究走向区域的研究。区域研究既可以是以经济或政治单位组成的联合体，也可以使包含若干国家的地理空间和文化圈。但不论如何，他们都是以综合、全面地研究和把握某一区域的政治、经济、社会、文化以及教育的整个体系为研究目的。
在二次世界大战以后，尤其是联合国教科文组织、国际教育规划局、国际教育局、国际教育成就评估协会以及世界比较教育理事会等一些国际性的组织开展了一系列的国际性会议交流活动，在世界范围内发表了许多比较教育方面的详尽资料，从而激起了世界各国人们对比较教育研究的强烈兴趣，也促使比较教育研究对象进一步延伸，由区域研究走向了世界范围内的研究。[2]
（三）在研究方法方面，从简单的描述到因素分析、从因素分析到实证研究、从实证研究到方法多元
比较教育从其产生后的很长一段时间里，其研究的主要方法都是对他国教育的情况做现象上的描述，然后进行经验的分析与总结，从而得到本国教育发展的一些启示。而经英国比较教育学家萨德勒、美国比较教育学家康德尔以及英国比较教育学家汉斯对比较教育方法论进行的系统研究，使比较教育的发展从对他国教育借鉴的关注转向了对比较教育学科研究方法的关注，也促使比较教育研究的方法从简单的描述转向对影响教育发展的各因素的分析，这段时期也被喻为比较教育研究的因素分析时代。
针对因素分析的一些不足，再加上实证主义研究范式在社会科学中的盛行，一些比较教育学家开始用实证主义的分析研究方法来研究比较教育。从而一方面使比较教育研究的领域深入到教育的内部，另一方面也使比较教育的研究方法转向了实证主义。
随着社会科学的不断发展和分化，到20世纪60、70年代，许多新兴学科不断涌现，在比较教育研究中也借鉴了诸多学科的研究方法，比较教育的研究方法从此也走向了多元化发展的阶段。徐辉和王正青的研究也基本证实了这一点。他们通过对在美国《比较教育杂志》上所发表的论文情况进行统计分析后发现，在近十年间所运用的研究方法分为文献法、调查法、理论分析、比较法、人物志和访谈法六种。但文献研究仍然是最重要的研究手段，调查法、理论分析和比较法也是《评论》中常用的方法。不同研究方法的综合运用成为当前比较教育研究的一大特色，一些新的研究方法逐渐凸显出来。定性与定量研究呈均衡态势，两者的结合更能体现未来的发展趋势。[3]
（四）在研究领域方面，从教育制度到教育思想、从正规教育到整个大教育
比较教育最初的研究领域无疑是对教育制度的研究，这在当前的比较教育研究中仍然是一个重要的研究领域。在朱利安的设想中，比较教育研究的最终目的就是要通过对整个欧洲的教育制度进行研究，为教育政策的制定提供咨询，从而找到一种普遍适用的教育制度，并使教育成为一门近似实证的科学。
在此之后的库森、贺拉斯曼及巴纳德等人在比较教育研究中一方面保持着把对他国教育制度的研究作为主要的研究领域，但同时也涉及了有关他国教育家的思想研究与借鉴。这种主要对正规教育制度及教育思想给予关注的比较教育研究状况在其研究史上持续了比较长的一段时间，直到20世纪中期尤其是在联合国教科文组织、国际教育局等相关国际组织的建立与开展旨在促进世界教育发展的多项活动以后，比较教育研究的领域逐渐从对正规教育制度的关注向非正规的整个大教育领域拓展。可以说比较教育的研究领域不仅早已超出了一般教育所关注的所有领域，而且同时还关注了普通教育研究没有涉及的领域。
从我国比较教育的产生与兴起来看，其学科的研究主题也基本遵循这样的发展道路。从1901年罗振玉、王国维创办《教育世界》以后，在前后的7年间所发表的约2000篇文章中，在内容和形式上都体现出前期主要是以日本的国家教育规制、学说以及实践为主要研究主题，而后期则主要以德国、美国、英国、法国、俄国、瑞典、丹麦、挪威以及意大利等国的教育学说、制度和实践为主要研究主题。[4]同时，在该时期以及接下来的一段时间里，我国除引进赫尔巴特及其学派的教育思想以外，洛克、卢梭、裴斯泰洛齐、福禄贝尔、斯宾塞以及尼采的教育思想也相继被引进。[5]
二、应用研究从主流教育到紧跟时展的主题
在应用领域，比较教育研究的主题一方面关注世界各国的主流教育，即学校教育；另一方面，紧跟时代的步伐，结合国际政治、经济以及思想的发展变化而在不同时期体现出不同的研究主题。
（一）在教育制度的比较研究方面，从关注宏观教育制度到关注教育内部的微观要素
虽然朱利安没有开展过真正应用领域的比较教育研究，但从他编制比较教育问卷系列的情况来看，他所关注的比较教育研究的主题是正规的主流的学校教育。他说，我们可以因三种公共学校而先认可三大问卷系列，即基础学校或初等以及普通学校、中等和古典学校、高等和科学学校，我们为公开处理，要继而提出三个另外的系列：师范学校、为女子教育而设的学校、公共学校。[6]到库森和贺拉斯曼的时候，其关注的主要领域仍然是欧洲各国的正规的学校教育，尤其是基础教育。其中，库森通过对普鲁士初等教育的考察，从而提出了应该写入法国初等教育法的七个论点：每个村镇建立一个学校；每个县建立一所初等师范学校，培养本县小学教师；模仿德国的市民学校，建立介于初、中等学校之间的、培养工商业人才的高级小学；依照普鲁士的模式，行政管理结构应为分权制；宗教和教士在初等教育中应该担负部分责任；大学在初等教育管理方面的作用应重新界定；应由法律来规定和管理教学自由和私立学校。[7]同时，他也对普鲁士的中等教育进行了考察和研究。而贺拉斯曼则主要关注欧洲的师范教育，并对德国的教学法给以了特别的关注。
就当代比较教育研究的情况来看，在坚持对宏观教育制度进行比较研究的情况下，其研究的主题更多地开始关注教育内部的微观要素。根据徐辉和王正青的研究，从美国《比较教育评论杂志》在19982007年间所发表的学术论文情况来看，其研究主题也有相类似的变革趋势：
1.重视宏观教育制度研究，关注各国教育改革与发展。
2.微观教育实践领域的研究日益升温。
（二）从关注教育整体本身到关注教育与社会之关系，而且紧跟时代主题
在比较教育研究之初，毫无疑问，朱利安的比较教育研究是直接指向教育整体的，即将教育本身作为比较教育研究的重要或唯一主题。
而到比较教育的分析时代，就不仅仅是关注教育本身了，而更多的研究是指向教育之外的社会因素，即萨德勒所讲的校外的事情。这在很大程度上促使了比较教育的研究主题从关注教育整体到关注教育与社会之关系的转变。该时期的著名代表人物是康德尔、汉斯以及施耐德。他们的研究主题均是把教育与决定其教育发展的外部因素之间的关系作为比较教育研究的重点。
到联合国教科文组织以及世界比较教育学会等组织的成立以后，比较教育研究主题的这种转向更加明显，这仅从世界比较教育学会的各届大会主题就可以看出。
世界比较教育学会第一届大会的主题是教师培训和援助发展中国家（1970渥太华）；第二届大会的主题是中学效率的高低（1974日内瓦）；第三届大会的主题是文化的多样性与政治的统一性（1977伦敦）；第四届大會的主题是教育的传统与教育的改革（1980汉城、东京）；第五届大会的主题是教育中的从属性与相互依赖性（1984巴黎）；第六届大会的主题是教育、危机与变革（1987里约热内卢）；第七届大会的主题是发展、沟通与语言（1989加拿大蒙特利尔）；第八届大会的主题是教育、民主与发展（1992捷克斯洛伐克布拉格）；第九届大会的主题是教育的传统性、现代性与后现代性（1996悉尼）；第十届大会的主题是教育、平等与变革（1998南非开普敦）；第十一届大会的主题是新世纪与新范式：推动教育进入二十一世纪（2001韩国国立教育大学）；第十二届大会的主题是教育与社会公正（2004古巴哈瓦那）；第十三届大会的主题是共同生活：教育与跨文化对话（2007波黑萨拉热窝）；第十四届大会的主题是教育和社会的跨界、重复跨界和新的可能性（2010土耳其伊斯坦布尔）。
从世界比较教育学会的这些大会主题中，不难看出比较教育的研究主题一方面是围绕教育与社会之关系而展开，另一方面则紧跟整个国际形势发展的时代主题。
（三）进入21世纪，对教育在全球化背景下的发展予以特别的关注
全球化是比较教育研究无法回避的问题。尤其是进入21世纪以后，全球化影响到人们生活的方方面面，不管你是否喜欢，它都以一种不可抗拒的趋势向人们走来，而比较教育研究更是对全球化背景下教育的发展给予了特别的关注。
其中， 2001年北美比较教育年会的主题就是全球的共鸣与抵抗：对教育政策、实践及变迁的积极抉择、世界比较教育学会第十一届大会的主题也是新世纪与新范式：推动教育进入二十一世纪，而2004年中国教育学会比较教育分会第十二届学术年会的主题 全球视野下的中国教育改革则体现得更加明显。这些主题都突出体现了国际比较教育学界关注的研究课题：[8]即多重涵义的全球化与本土化之间的各种关系问题，全球化的理论及现实对新世纪全球各国教育理论及实践方方面面的影响，新世纪比较教育学界自身的特点、地位、作用与发展问题，各国全民的、全球的、终生学习的理论、政策、制度、实践。
而在2001年北美比较教育年会所散发的会议宣传小册子中，主办者明确指出了会议所确定的主题，旨在激励批判地反思与探讨本土化与全球化的相互作用在什么样的目标上、为了谁的目的、怎样形成了教育及知识系统。这一反思与探讨从我们知道什么、能贡献什么出发，着重考虑国际与比较教育能为教育关系的理论建设、更富有启发性的教育政策的形成与实施、国际理解及最终的全球和平与社会公正做出怎样的贡献。[9]
还有，从世界比较教育论坛（北京师范大学创办）的历次主题以及香港比较教育学会2010年年会的主题来看，也体现了比较教育研究对教育在全球化背景下发展问题的密切关注。世界比较教育论坛从第一届到第四届的主题分别是：全球化与教育改革（2002）、教育全球化：政府、市场与社会（2005）、教育全球化：和谐、差异和共生（2008）、全球教育改革：公平质量发展（2011），而香港比较教育学会2010年年会主题也是区域化中的全球化：认同、理解与互动。
根据杨丽茹、张德伟的研究，比较教育的研究主题在全球化背景下正经历着以下的转变：研究价值与宗旨从技术的志趣转向实践志趣，并最终转向到解放的志趣，即教育问题的深度研究；研究方法论从描述性研究转向规范性研究；从评价性研究转向解释性研究；从分析性研究转向批判性研究；研究议题的转向是从国别教育转向国际教育，从国际教育转向全球教育。[10]
三、比较教育研究主题的未来走向
在全球化、信息化的背景下，比较教育的研究一方面面临着挑战，另一方面，还必须寻求其发展的方向。其中，所面临的挑战是：边界的消解与比较教育研究的草根化；文化生成同质化趋势与比较教育研究的可比性泛化比较；教育研究的时空拓展与方法的综合化。而在新媒体时代的发展方向在于：学科价值是坚守教育的民族性，在多元角逐中相融共生；其宗旨是拓展比较教育研究的视野，寻求教育文化的优化；其方法论追求选取适应研究对象的方法，促进比较教育学科的发展。基于此，探讨新媒体时代条件下比较教育研究的学科定位、问题领域、方法体系等基本问题将是推动比较教育学发展的重要途径。[11]
在未来的发展过程中，比较教育研究主题将是向跨界对话的方向发展。一方面，跨界对话是比较教育的永恒主题。另一方面，从无界、立界到跨界是比较教育理论建设的方向。不管怎样，比较教育要想摆脱内部混乱无序的局面，获得应有的学术地位，既要划定学科边界，使其获得清晰的内涵和外延，又要在立界的基础上跨越边界，从与其他学科的交叉和融合中获得创新和发展的新路径。在具体的研究实践中，比较教育更需要跨越教育和社会内外各种有形无形的边界，为实现边界内外的平等对话，达成真正的理解做出贡献。[12]
总之，从比较教育学科发展的总体情况来讲，其研究主题的变革主要表现在以上所讲的方面。但我国比较教育的研究因自身的特殊性，其主题的变革也体现出自身的变革特点。
从我国比较教育研究的情况来看，比较教育研究主要是在20世纪80年代及其以后，其关注的主题一方面随时代的变化而变化，另一方面也因我国教育的实际需要而做出调整。根据延建林对1980-1999年间在《外国教育研究》、《比较教育研究》、《外国教育资料》三本国内比较教育研究核心期刊上发表的4 199篇学术论文所进行统计分析，可以发现中国比较教育研究主题在20 世纪 80、90 年生了如下变化：就区域研究而言，已经迈出多元化的步伐，更多的发展中国家进入比较教育的研究视野；就问题研究而言，80 年代较多关注基础教育，90年代则较多涉及高等教育；对于自身学科建设的关注也逐渐增强。具体来讲就是：
1.研究对象国基本上是以美国、苏联/俄罗斯、日本等发达国家为轴心的，但已经开始迈出多元化的步伐，更多的发展中国家开始受到关注。
2.关于教育实践活动、教育思想理论的研究在我国比较教育研究中占据主导。90年代以来，学者们开始更多地关心本学科自身的建设。
3.整体上讲，教育中校外的内容比校内的内容较多地受到我国比较教育研究人员的重视。不过，在不同教育层次上，学者们对二者的关注有所差别：基础教育研究较多注意校内的，高等教育较多注意校外的。
4.基础教育（中小学教育）、高等教育是比较教育研究的主要对象，其中，80年代关于基础教育研究的文章占优势，90年代关于高等教育的文章则较显突出。
5.从80年代到 90年代，在我国比较教育研究中，尽管涉及非正规教育的文章略有上升，但仍不占主导。
关键词:大众教育 通识教育 发展观 中国
中图分类号:G72 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)08-010-03
在经历了连续数年的高校扩招后,我们更经常听到大学老师说:现在的大学越来越不好办了。还有一种常见说法是,通识教育把教学质量降低了。要探讨这些看法有无道理以及实际存在的问题,还需要辨析大众教育、通识教育的理论及其发展。
本文将高等教育大众化的背景同通识教育的发展观相结合,初步探讨大学教育的一种发展观架构。
一、从精英教育到大众教育的转变
改革开放之后,中国大学教育不断发展。到上个世纪90年代,高校内部具备了更多的发展条件,但相比快速增长的国民经济,杨黎明等人认为高等教育的发展明显滞后,规模较小,比例很低的大学生常被视为社会精英。及至1999年,政府基于社会经济以及教育自身发展的需要开始大幅扩大高校招生规模。中国的高等教育进入了举世空前的大发展阶段,直到2007年国家审计署开始控制招生规模,将重点更多地转向提高质量,才告一段落。
将近10年的扩招带来了很多难得的好处。对高等教育自身而言,实现了跨越式的巨大发展,从精英教育跨入了大众教育阶段。除此之外,其益处可归纳为两大方面:从人的方面,使更多的人有了接受高等教育、提高素质的机会;在社会层面,有利于发展经济、推迟就业等等。
高校规模的迅速膨胀也带来了不少困难和问题。主要的问题在高等教育内部,表现在教师、教学、管理、后勤等方面的困难和不足。此外,上述的两大方面好处也尚未很好地实现:就人而言,学生的素质不够高;就社会而论,高教对社会经济贡献有限。
有众多观点和理论对高等教育发展的途径和问题做出了各方面的探讨,但至今研究还很有必要深化。在各种理论中,有两个相当突出并对中国产生着重大的影响,它们是高等教育大众化理论和通识教育理论。前者是国外从规模扩张角度研究高等教育的一种发展观;后者则是从教育的功能角度进行研究的一种重要理论。
大众教育理论是美国加利福尼亚大学伯克利分校教授马丁・特罗(Martin Trow,1926-2007)在归纳了美国以及一些发达国家高等教育刚刚经历的迅速扩张后,于1972年提出的。他认为高等教育的发展可以其规模等级分为3个阶段:当社会的高校毛入学率很低时可称为精英教育(Elite education)阶段,超过大约15%后就会进入大众教育(Mass education)阶段,当毛入学率高于50%后就进入普及化教育阶段。特罗强调高等教育本身这1个方面的量变,最终必然引发高等教育内部至少10个关键方面的质变(潘懋元、谢作栩做了最早的引介)。此观点很快成为西方高等教育发展诸理论中简洁鲜明的一支,并开始对不少高等教育规模不大的发展中国家产生重大影响。尤其在亚洲,此三阶段论被日本改造发展,推动了日本、韩国、中国台湾等国家和地区高等教育的发展,潘懋元、胡玉君等人对此有具体的论述。大众教育理论传入中国正值1999年政府开始大幅扩招之时,由潘懋元为首的厦门大学高教所把此理论引入。之后,提前实现15%的大众化目标,成为政府力争实现的任务。
中国高等教育的扩张因大众教育理论而加速,那么,大众教育的发展观有什么贡献,对解决教育发展中的问题有何助益和缺欠呢?下节对其精华和不足做一小结,以备引出进一步的理论。
二、从精英教育到大众教育的发展观浅析
中国高等教育大众化的发展同特定的教育发展观密不可分。马丁・特罗的大众教育理论中的一些相关观念,至少有三个方面可能对高等教育的发展有所助益。但这些助益有多大,能够形成本质上的指导作用吗?
1.量变引发质变的观念有多大意义。大众教育理论认为毛入学率突破15%后,这一高校规模的量变就会导致一系列深刻的质变。这一判断十分简明、实用,但也引发了许多的争论。这一尺度大体符合马丁・特罗所归纳的不少发达国家已走过的历程。但量变同质变之间的关系却并不这么简单。
潘懋元早在2001年就提出了结合中国情况对特罗理论的修正,即从精英到大众高等教育的“过渡阶段”。他还引用韩国、英国、甚至特罗理论来源的美国的发展历程,论证“高等教育从精英向大众过渡阶段所存在的局部质变推动总体量变的特征”,即毛入学率在远低于15%时就已经开始了朝向大众教育的质变。这一修正可以看为对大众化理论的完善。在后面对通识教育的分析中也能看到,中国、美国高等教育基本理念的变化在精英教育阶段早已发生。例如中国的毛入学率在1990年仅为3.4%,在大幅扩招前的1998年也只有9.8%(黄悦等人的数据),但在中国的精英教育阶段,就已经开始大力倡导素质教育的理念。
但以量变为依据来划分发展阶段仍有一定的意义。中国在2002年毛入学率已经达到15%,特罗所警示的一系列深刻变化果然出现了,但我们在许多方面却未能充分重视特罗的预警来对现实问题做出更好的回应。而且本文认为,中国城市区域的高等教育在全国平均毛入学率远低于15%时就已经进入了大众化阶段。这是由中国分化巨大的城乡二元结构所导致的。于经济学和社会研究中很受重视的中国二元结构问题,在大众教育的讨论中却提及不多:于海棠借鉴经济学家胡鞍钢“一个中国,四个世界”的观点初步提及了中国高等教育发展的极度区域不平衡,黄悦指出“少数发达地区如上海和北京的高等教育毛入学率已于2003年分别达到53%和52%”。中国的特点是,占人口比重较小的城市区域,却是高校学生的主要来源地和主要就业去向。中国的城市适龄人口早已出现了大众化阶段典型的入学机会大、质量下降、甚至就业困难等特点。可以认为,对大众教育理论的恰当运用,有助于形成更为合理的高等教育发展观。
2.大众教育理论应该怎样发挥作用。对于此论题,国内外已有很多讨论。主流的观点认为大众教育理论的核心作用是对高等教育发展中必然出现的或此或彼的质变做出预警,而理论的数量指标只不过是一种预警信号,是次要的(杨黎明、胡玉君等多人对此都有论述)。特罗本人在接受邬大光访谈时也澄清道,大众化“是揭示变化的一个信号,它具有一种预警功能”;15%的数量指标“没有任何数学工具的支撑,或者说没有统计学上的意义。它是我的一种想象和推断,是一种根据事实而进行的逻辑判断……并不代表一个点,而是一个区间”。邬大光因此提醒人们对大众教育阶段论的作用不要抱过高的期盼,它主要是一种笼统的预警理论而非目标理论。国内应该继续纠正广泛存在的以其为发展目标的较盲目的发展观,以减少高等教育发展的混乱。
大众教育理论的预警作用固然十分简明、重要;但不仅其量变指标是笼统的,而且作为核心的10项质变指标也较为笼统,不能完全适合各国高教发展的历程。不过,人们似乎也不必要为此而否定它。本文认为它作为一个架构,可以部分含纳其它研究高等教育性质和功能的理论,如通识教育理论,以形成更为合理的高等教育的发展观。
3.高等教育的新阶段对于旧阶段如何抛弃或兼容。比较马丁・特罗对高等教育三阶段所赋予的10种性质,让人感到这三个阶段的性质差异很大,特别是在三个基本性质方面,即平等教育观、教育理念与功能、以及课程设置方面,差异相当悬殊、分明。这似乎表示着不同的阶段是难以相互兼容的。因此特罗教授对邬大光特别提到,“大众化高等教育的发展,不是不要精英教育,而是要更加保护精英教育……精英教育和大众化教育可以共处于一个高等教育体系中,甚至共处于一所大学中”,这种可贵的兼容,甚至使美国的精英教育有了实际进一步的发展,也使得大众教育的理论在应用中可以避免简单化一的刻板观念,增加教育的多样性。但也要注意反面的例子:意大利试图在精英教育的体系内发展大众教育甚至普及化教育,造成了“高等教育的悲剧”(见黄悦等文)。
这些反差带来一个似乎不常被问及的问题:不同阶段的高等教育在基本性质上(除了普及程度以外)的差异应该如此巨大吗?其实,前面已经提及的特罗对10种性质的表述同真实情况相比是有失简单、偏颇的。高等教育更为本质的属性在各个发展历程中应该是怎样的?本文认为,在教育阶段背景下的通识教育理论可以成为一个有效的回答。
4.大众教育理论的不足及可能的扩展。从上述大众教育发展观的三方面贡献可以看出,它在具有鲜明优势的同时,也有不少缺陷或未能触及的领域。这一理论视角更多地是一种“学术概念”,而不是一种完整的理论,在多种高等教育发展理论并存的西方“并没有被广泛采用”(邬大光语)。其主要欠缺可归纳为:在高等教育发展的外部动因上,它缺乏同社会经济的关联分析(方展画的观点);在发展的内部动因上,没有从人自身的发展观方面深入探讨教育的功能。但本文认为,它可以作为一个可能的理论架构,部分包含进其它的高等教育理论,例如下节浅述的通识教育理论,来一同更好地探讨高等教育的发展观。
三、从专业教育到通识教育的发展观浅析
马丁・特罗在他对高等教育三阶段10种性质的表述中,大致将每个阶段同一种典型的教育理念对应起来。他基本上认为,精英教育阶段的高等教育持有自由教育的理念;大众教育持有专业教育的理念;到普及化教育阶段则转为通识教育的理念。这种简洁又分明的分类被中国不少高等教育研究者直接使用。许多文章认为由社会经济发展推动的大众教育应以专业教育为其主要发展观。
诚然,西方高等教育的发展是大致走过了从自由教育为主宰,到专业教育兴盛,最后到通识教育渐居主流的历程。但这先后三种演化的发展观在西方的进程中,并不是同特罗的三个发展阶段一一对应的,甚至在美国更不对应。考察中国高教发展的历史和发展观,恐怕更会得出相反的结论。这里有必要对中国及西方高等专业教育、通识教育的历史和渊源做一简析。
1.中国及西方高等教育中的专业教育发展观。上世纪中期,中国全面引入了前苏联的高等专业教育体系(见黄福涛2007年文章)。虽然德智体全面发展的发展观在初等、中等教育中被较多提及,在高等教育中却少有体现,教育的理念主要是为国家建设服务。改革开放以后,经济社会发展对高等教育的巨大需求,进一步加强了教育的目的是为应用这一功利主义发展观。倾向于人才即“人材”的实用性理念使得专业教育被强化。前已提及1990年中国毛入学率仅为3.4%,基本上是严重的精英教育,但当时专业教育的比重却比当今大众教育阶段高很多,这同特罗的对应关系基本相反。未来的中国随着大众教育的进一步发展和通识教育的更加普及,这二者的对应关系应该更明显地相反于特罗所说的大众教育以专业教育为本。只有到了普及化高等教育阶段,才应该与特罗的表述相同,即通识教育更居主导。
西方的专业教育(Professional education)或称职业教育,是作为自由教育的补充或对立面在近代出现的。黄福涛在其2006年的文章中介绍到,自由教育(Liberal education)是西方高等教育最早的理念,起源于古希腊雅典培养道德、心智、身体与美全面人格的公民教育:就目的和功能而论完全不为实用,而是为着人的理想发展;就对象而言是居少数的非奴隶的自由民;就课程设置来看包括人文、艺术和自然科学。自由教育的词源来自其后古罗马时期的“灵魂的耕作”,再后逐渐加入了实用性的医学、建筑学课程。文艺复兴和宗教改革催生了科学革命和人本的实用主义。社会的需要使大学的医学、法学、神学等专业教育成为主流(自由教育改为在大学预科进行);到19世纪,专业教育已经在规模不断发展但仍处于精英教育阶段的美国占据了高等教育发展观最主流的地位(徐小洲对此也有介绍),但以哈佛和耶鲁大学等传统大学为代表的自由教育并未消失。
2.西方及中国高等教育中的通识教育发展观。虽然专业教育的发展同教育民主化和规模扩张有密切的联系,如潘懋元等提到,美国19世纪下半叶新型的公立“赠地学院”开始向更多大众传授职业技能;但是专业教育的发展观及实践没有继续主宰很久,在20世纪40年代美国进入大众教育阶段后逐渐让位给通识教育(见皮凤英论文9-10页)。在各国高等教育发展的历史和趋势中,黄福涛发现专业教育的发展观往往对应于精英教育的晚期,通识教育往往在此时兴起,并将于大众教育或普及化教育中逐渐上升为本科教育的核心。
正在专业教育于19世纪逐渐兴盛之际,自由教育已经逐渐演变成为通识教育(General education)的发展观:通识教育在教育理念和功能等不少方面同自由教育往往可以混用,皆旨在人的更全面发展;二者最大的区别在于通识教育倡导非少数人的、民主的教育。19世纪著名的神学家和教育家纽曼(John Newman,1801-1890)曾这样论述自由教育的价值,“虽然实用的未必总是好的,好的却总是实用的。好的事物的属性之一是它不仅本身是好的,而且能够再产生出好的”(徐小洲译)。哈佛大学通过1869、1909和1945年的三次教学改革,在美国以至世界率先创立了通识教育的发展观和课程体系(陈向明文),使通识教育在美国刚刚进入大众教育阶段后就迅速扩展,并很快影响到其它一些国家。
通识教育追求不计功利的人的发展,是高等教育自我发展的更高级的动因;而讲求实用的专业教育主要服务于社会经济的需要,得力于高等教育发展的外部动因。二者可以结合互补,促进教育及社会的发展。随着教育规模的扩张,在大众教育阶段,社会需求的专业人才的培养逐渐从本科教育上移到研究生教育中;而一般的职业人员的教育大多下移到中等职业教育中完成。这使得通识教育在本科教育中的地位不断上升。理论和成功的案例表明,以此高等教育发展观培养的学生能对自我和社会都更为有益。
中国的通识教育发展深受美国的影响。依黄福涛的研究,美国的通识教育理念在第二次世界大战后即传入日本(译作一般教育),1951年传入香港(译作通识教育),1956年影响中国台湾(先译作通才教育,后改为通识教育)。中国在未进入大众教育阶段的1994年就开始大力推动以“厚基础”、“宽口径”和“高素质”为理念的素质教育,这可视为通识教育的雏形。几乎与教育大众化的发展热潮同步,中国在世纪之交开始了通识教育的尝试,并把它迅速推广。
如今中国的通识教育仍在迅速发展之中,仿照美国模式建立的通识教育与专业教育相结合的体系已具雏形,并在继续完善。然而观念和现实的不少因素仍然对其发展造成很大的阻碍。
3.西方及中国普及通识教育发展观的阻力与对策。通识教育强调人的发展以及成为合格有用公民的基本素质,其理念重要但似乎实用性不强。在经济竞争和就业竞争激烈的大众教育条件下,这一更好的教育模式不会一帆风顺地发展。即使在发展较好的美国,人们对通识教育理念的接受程度也不十分高。当遇到社会经济等外部问题时,通识教育的发展可能遇到较大的阻碍。如皮凤英所例举的(在其论文第10页),在美国1970年代经济危机时期,高校为了争夺减少中的生源,曾极力迎合学生对求职的关注,加强专业教育,消弱通识教育。
在中国,通识教育发展观的普及会遇到比西方更大的阻力。在黄福涛(2007)的一项关于本科教学改革的问卷调查中,“美、日、中三国回答‘本科教育的目的是培养作为一般市民必须具备的知识和素质’的百分比分别是82.5%、62.7%和59.2%,美国的比例显然高于中日两国”。中国推广通识教育发展观的阻力至少有3个方面。(1)若从教育体系内部看,中国的教育机制存在着更多的问题。(2)若从外部的社会经济因素看,市场经济转型期的问题和城乡二元结构的难处,使得多数学生的择业挤向城市里较稳定的部门,易于使专业教育的需求过度。(3)若从学生及社会的观念来看,高等教育长期重视专业教育的功利观念难以很快减弱;更为深层的问题还有中国自古流传的“学而优则仕”等功利主义的观念,使人们容易把本科专业教育的减少误解为教育质量的降低。
针对这三方面的阻力,有效的对策恐怕仍有赖于在这三个方面促成更好的变革:在高等教育自身,更为健全的教育大众化和更为正确有效的通识教育会减少对通识教育的抵触和疑惑;在外部环境方面,更合理的经济改革和更完善的社会保障体系会扩大学生的就业面;对于人们的观念,希望借着更好的教育和关怀,提高人们对人生价值的追求,对学习观和就业观进行变革。
综上所述,高等教育大众化理论作为一个简明的预警器和发展阶段的框架,有其应用上的长处与短处;而在历史中形成并深化的通识教育理论对高等教育的理念和功能有着深入的洞见,但需要配合相应的历史和社会背景来做进一步的研究应用。本文认为两套发展观有部分的重叠和联合应用的可能。将二者在理论和具体发展历程中联合运用,有可能形成对高等教育发展观更深刻的理解,和对高教发展更好的指导。
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关键词：美国公立大学；廉政建设；教育行政监督；权力制衡制度
中图分类号：G649.1 文献标识码：A 文章编号：1672-3104(2012)02−0217−06
随着我国高等教育规模的不断加大，高校在学科发展、招生录取、经费使用、机构设置、基本建设、物资采购、干部聘任等方面的自越来越大，但是，高校廉政建设却相对滞后，导致高校行政权力异化，甚至权力腐败和行政违法。据统计，最近五年高校职务犯罪案件数占全国教育系统案件数的比例约为1/4。因此，加强和完善高校教育行政监督制约机制已经成为建设一流大学需要迫切解决的问题。教育行政监 督，是指有关机关对教育行政主体在教育行政过程中是否依法行政进行监督的活动。[1](105)在这方面，美国公立大学的许多作法可供我国借鉴。
一、董事会(Board of Trustees)：美国公
立大学的教育行政权力监督机构
1. 董事会的权利和职责
美国是最早实行大学董事会管理制度的国家。不管是公立大学还是私立大学，董事会都是大学的最高权力机构和决策机构，成为管理学校公共事务的基石。董事会、校长和评议会(教授会)在某种程度上起到相互制约与权力平衡的作用。如建于1855年的密歇根州立大学是美国最早根据赠地法建立的公立大学，它的第一届董事会成立于1861年，其董事会成员基本都是
本州居民。密歇根州民众依据宪法建立密歇根州立大学董事会，藉此以推动教学、科研、服务并促进大学的发展。为了实现这一使命，宪法赋予董事会对密歇根州立大学的普遍监督权，包括对大学财政支出的控制以及政府监督权的实现。由于公立大学的主要经费来自州政府拨款即纳税人的钱，其使用情况自然要受到公众的监督。董事会在一定意义上行使着受纳税人委托监管高校财政开支并确保公立大学实现公众利益目标的职责。密歇根州立大学董事会的主要职责包括任命及支持并制约校长、制定学校的战略规划、决议学校发展的方向与目标、维护和修订学校的章程、通过年度财政预算、评估教育项目、确保良好的管理、保护高校独立、广泛建立校外联系、提高教学科研水平、决定和裁决招生计划、专业设置、学位授予等重大问题等等。任命、支持和制约校长(在必要的时候也包括解聘校长)是美国高校董事会的首要治理责任，其次是确保高校财政良好运转。公立大学董事会受州政府的影响较大，章程更多地是规定董事会的义务，并把州政府的意愿渗透其中。如密歇根州立大学董事会的使命是让学校提供农业、工业及其它课程的通识教育和实践教育，为学生的生活和职业生涯追求做准备，为密歇根州、国家以至整个世界的进步和人类发展做出应有的贡献。此外，美国高校董事会还起到了高校与社会之间的桥梁和纽带作用，董事会在学校与政府、社会之间起缓冲作用，进而避免外界对学校的直接干预，保证校方能集中精力办学，有助于保障高校自治。
2. 董事会成员的任命与选拔
美国大学董事会充分体现了“外行管理内行”的特点，成员主要来自企业界、政府部门或所在社区，非学术人员和高等教育系统外部人士占到董事会成员的大多数，这是美国高校董事会制度的重要特征。美国各州立大学的董事基本上来自本州或本学区的公民，也有部分政府官员担任公立高校董事成员，但比例有限。这是由于美国公立大学章程的法律渊源一般为州宪法，并且州政府对于州立大学有一定的控制力和影响力，因此州立大学董事会中的部分成员由州政府任命或者是通过州的人民选举产生。如密歇根州立大学章程规定其董事会成员由密歇根州人民选举产生，他们对本州人民负责，根据本州宪法自主管理学校。董事会有8名成员，任期8年，无偿服务。董事会成员如有空缺，由州长任命人员或由董事会在会议上提议任选以填补职位空缺。
3. 董事会的组织机构和运行机制
美国公立大学实行的是董事会领导下的校长负责制，美国高校董事会并不亲自涉及大学的细节管理，董事会将管理大学内部日常事务的权力委托给由它任命的校长, 董事会与大学校长分工明确，在工作中相互合作、相互支持、相互制约。校长尽管是美国大学管理的最高行政官员，但其最基本责任就是建立与董事成员的最强有力的关系。董事会把管理学术事务的权力交给评议会，在校内形成决策权、行政权、学术权“三权分立”的状态。董事会下面常设若干负责具体事务的专门委员会。如密歇根州立大学董事会下设执行委员会、社区和公民事务委员会、财务规划委员会、审计委员会、投资咨询委员会、学生和校园生活委员会、政策委员会、大学合作委员会、员工薪酬委员会、发展和校友关系委员会、医学中心委员会等。[2](51)各常设委员会成员一般至少由5名指定董事组成，成员由董事会在年会上任命。由于公立高等学校属于公共事业，需要公众的支持。因此，董事会会议一般都对公众和媒体开放，绝大多数董事会的专门委员会会议也对公众和媒体开放。董事会会议每月开一次，并欢迎社会公众旁听会议。“需要指出的是，美国大学董事会的这种重要权力不是每位董事权力的总和，也不能分解到董事个人身上。董事会只有以集体的形式才能行使其最高权威。没有董事会授权，董事单独做出的决策对高校并没有约束力。”[3](69)近年来，随着高校教师在董事会中比例的逐渐增加以及教师对学校管理权的争取，作为大学最高决策机构的董事会权力也开始有所削弱，董事会的职能也从对学校的宏观决策和发展规划的制定，逐步地向筹集办学资金争取社会资源方面倾斜。但是尽管如此，美国大学董事会制度仍然是高等教育管理的基本制度，对美国公立高等教育的发展以及实现高校自治发挥了极其重要的作用。
二、评议会(Academic Senate)：
美国公立大学“教授治校”的
学术权力组织形式
评议会(或称教授会，也称教授评议会)是美国大学提出和制定学术政策的重要机构，是高校学术管理的专门机构，也是教授团体参与学校管理的主要方式。1967年，AAUP(美国大学教师联合会)、ACE(美国教育委员会)和AGB(美国大学董事会联合会)联合发表了《大学和学院治理声明》(又被称为《联合声明》)，[4]确立了美国大学“联合治理”的基本模式：即董事会是大学的最高权力机关，校长负责行政管理，是行政权力的代表；评议会负责管理学术事务，是学术权力的代表。美国著名高等教育思想家伯顿・克拉克曾强调:“现代大学的危机，在很多情况下是学术权力的衰微和错位所造成的”。[5](1)评议会制度体现了“教授治校”的理念，也是美国高校保障学术自由、促进学术进步的基本要求。正如美国著名教育学家约翰・布鲁贝克所说：“教授应该广泛地控制学术活动，因为他们最清楚高深学问的内容，他们也就是最有资格决定应该开设哪些科目和课程以及如何讲授，他们最有资格决定谁有资格学习高深学问，谁已掌握了知识应获得学位，以及谁有资格成为教授。”[6](31)因此，美国90%的高校特别是高水平研究型大学都设有评议会。在不少公立大学如密歇根州立大学则形成了行政权力与学术权力均衡分配的二元权力结构。密歇根州立大学评议会传统上主要由教授、副教授、专门政策中心和研究机构的资深人员以及负责学术管理的领导组成。评议会成员通常按学院或学科分配名额产生。美国大多数大学的评议会均设有下属机构即咨询委员会，包括学术委员会、招生和教育关系委员会、职称晋升与终身教授咨询委员会、科研政策委员会、教育政策委员会、学生事务协调委员会、教师福利委员会、研究生事务协调委员会、学术申诉听证委员会、项目评估委员会、研究不断执行委员会、大学财政预算委员会等。[7]一般来说学术委员会是评议会的执行部门。这些委员会主要是为校长和其他学校行政官员就各种类型的学术问题提供咨询和建议。评议会负责的学术事务主要包括制定全校的学术政策、学术标准、学科建设和发展、教学改革目标、学位的基本要求、教师的聘任考核和晋升、本科生和研究生的教学、课程设置以及对外学术交流活动等。高校教师们通过评议会参与大学管理，使大学整体水平得以提升，从而帮助实现大学的教育、科研和社会服务的功能，是保障大学办学成功和质量提升的重要因素。美国大学评议会的权力来源是多样的，或来自州立法授权，或由董事会授权，或由大学行政机构授权。在不同的大学，评议会的权力存在着差异。有些学校它只起咨询作用，而在另外一些学校它则可以否决并用自己的政策代替行政部门的决定，校长的政策也必须得到它的批准，如在加州大学伯克利分校，但凡全校的学术方针规划、教授的评鉴、聘任、升职、加薪等等，决定权全属评议会(即教授会)，教授会拥有最大，分校校长只执行教授会决定的学术方针及校董会决定的非学术方面的行政事务。评议会起着协调学术权力和行政权力的作用。美国大学“这种行政领导和教授共同治理学校的模式使得大学校长对学术事务不能专权，评议会的存在是对大学校长权力的一种制约。为了促进大学的发展，校长必须把教师带进决策过程中，并使预算信息和财政信息透明化”。[8](93)这种权力相互制约、尊重共享的治理结构和组织形式使得大学行政人员对学术事务不能专权，从而“有效地避免了单纯依靠行政权力、行政手段、行政方式所带来的办学弊端，保证了学术权力有效地参与到学术事务的决策中去，保证了学术标准得以贯彻，使学术事务能够少走弯路”，[5](80)最大限度地尊重学术自由的原则并提高高校的办学效率。
三、问责制(Accountability)：美国公立
大学的政府宏观调控及督学手段
高校问责制是美国政府部门监督公立大学管理并对其进行宏观调控的一种重要手段。美国政府对高等教育的宏观调控主要表现在两个方面：联邦政府的宏观引导和州政府的协调指导。联邦政府由国会通过立法方式，以经费资助、赠地和分发物资等形式，确定多个教育或研究资助项目等对高等教育改革与发展施加影响；再次，联邦政府通过制定法律、政策和调整税收等来影响高等教育。高校在掌握社会教育资源使用权的同时，也应该担负起发展高等教育、接受社会监督、实现受教育机会平等的责任。美国政府通过设立独立的教育行政监督机构，并赋予其独立的监督职权，以确立其监督的权威性，从而对教育行政实施有效监督。根据1978年通过的《监察长法案》，美国各政府部门都设立了监察处，下设有稽核部和调查部。监察处作为政府机关内部的防贪肃贪机构，主要职责和任务是：杜绝贪污、讹骗、浪费、，保证公共财政合理合法地使用，并促使提高行政效率。教育行政部门也根据《监察长法案》下设了总监察长直属办公室、分析和督察事务部、审计事务部以及调查事务部, 其工作职责与任务是：通过开展独立客观的工作，协助教育部长和国会提高教育经费的使用效率，确保项目得到全面、有效落实，并预防和发现欺诈及滥用教育资金行为。[9](156)美国各州立大学从行政上主要归州政府管理，各州政府专门设有指导和监督高校办学的机构，政府一方面尊重公立大学的办学自，另一方面又要开展对高校行为涉及公共利益的重要问题进行监管。建立问责制的最终目的是从积极预防的角度实现权责的和谐统一，保证教育管理基本目标的实现。“从价值取向上看，美国大学(尤其是公立大学)的问责制既关注社会公平又兼顾效率和效益原则。在社会公平方面，问责制主要关注有色人种、少数民族、贫困人口是否享有平等的受教育机会等问题；在效率、效益问题上，问责制通过学位获得率、升学率、毕业生就业安置率等硬性的投入及产出指标对高校管理进行考评。”[10](62)在问责制体制下，公立大学向社会公众展示办学并说明财政收支。例如密歇根州立大学每年要向州政府提交年度教育报告，报告内容主要包括：教育质量的自我评价、学费收取标准、奖学金的发放、招生人数和毕业率、在校生与毕业生追踪分析、毕业生就业率和继续升学率、教职员工考核指标情况、社会和用人单位对毕业生的评价、科研经费使用情况等。
四、社会中介组织(Social Intermediary
Organizations)：美国公立大学的
公众参与教育监管的独特机构
公立高等教育具有典型的社会公益性特征。美国公立大学的“办学经费大部分是通过政府由纳税人的教育税提供，因此高等学校的学术标准、教师工资、基本建设和发展规划、专业建设、经费分配等经常会受到社会公众的问责和监督”。[11](599)注重社会对教育行政的监督功效是美国构建和强化教育行政监督体制的重要手段与路径。美国高等教育的一个重要特点就是鼓励和允许各种社会中介组织和机构参与高等教育的管理、监督和调节。这些社会中介组织按职能和类型来分，可分为教育研究咨询型、决策问责监督型、专业鉴定认证型、发展评价评估型、社会投资捐赠型等等。这些社会中介组织包括美国研究型大学协会、美国卡内基教学促进基金会、社区学院协会、大学教授协会、高等院校认证协会、高等教育问责委员会、州际教育咨询委员会、州教育委员会、校友会等等，都是社会参与监督、从外部管理高校的非营利性社会组织机构。这些中介组织具有专业性、公正性、权威性、非政府性、独立性、中介性、服务性、非营利性等特点，成员通常由高校的行政领导、教育专家、企业界和政界知名人士等组成，对推动公众参与、监督、协调、管理公立高等教育具有非常重要的意义，其“缓冲器”的作用既避免了政府对高校事务的直接干预，强化了高等教育学术自治的传统；又克服了教育信息获取不对称现象，从而缓解了公众与高校之间的矛盾，并且为政府的正确教育决策提供了重要依据；同时也加强了高校与社会的沟通，形成了更加规范化、制度化、科学化的社会力量监督体制；“确立高等院校基本入学资格，促成高等教育与中等教育的衔接；规范高等院校及其专业设置基准，维护高等教育质量，整合高等教育系统；维护教师的权益，促进教师专业化；开展调查研究，为教育决策和改革提供咨询和建议等”。[12](52)完整严密且富有层次的社会参与组织承担着对美国高等教育实行外部监管的社会职责，它们对制衡政府和学校行政权力，在监督高校办学质量、为消费者提供真实准确的教育信息、促进行业自律等方面具有不可替代的作用，并使教育行政监督落到实处。克服了信息不对称，使政府、教师、院校，甚至学生及家长都可以从不同类型的教育中介组织获得需求的信息。
五、财务报告公开制度(Financial
Report System)：美国公立大学
的经费收支透明体制
财务报告一般包括财务报表和其他应当披露的相关信息和资料。“它是大学整个财务预算工作的阶段总结或年度总结，也是反映学校一定时期财务状况和事业发展成果的总结性书面文件。”[13](58)公立大学向社会公开其财务报告在美国是例行做法，是大学“取信于民”的有效途径，也是促进学校依法理财和规范管理的有效路径。例如，密歇根州州立大学的教师、学生和其他社会组织与个人，都可以在该校财务部门的官方网站上看到学校的年度财务报告。财务报表需要公开的资料具体包括：净资产和资本性资产报表、学校运营收入和支出报表、收益盈余报表、所有者权益变动表、所得税分析、净资产变动表和现金流量表等等。“美国大学对外公开的财务报表需要经过政府的独立审计师或注册会计师的审计，并且独立审计报告随同财务报告一起对外公开披露。”[13](60)财务审计也有严格的规定。如给密歇根州立大学提供财务审计的审计师事务所必须通过董事会财务委员会监督下的招标形式确定。同一家审计师事务所不得连续六年参与财务审计工作。美国大学财务报告公开制度，实质上体现着对高校理财活动的高标准、严要求，也推进了财务决策的民主化、科学化进程，它的基础就是要依法理财，规范管理，经得起公共问责。完善而公开透明的财务报告公开制度，“可以促进高校加强基本建设、对外投资、物资设备采购等方面的科学管理，从源头上预防和遏制大学内部腐败现象的发生，减少浪费与损失，控制人员经费、行政费用支出，优化支出结构，降低资金成本，提高财务资源的使用效益，真正把有限的资金使用到学校建设和发展最需要的地方”。[13](61)美国公立大学财务报告公开制度值得我国高校效仿和借鉴。对于中国高校来说，财务问题一直是高校主动公开信息领域中的敏感问题。根据《法制日报》报道：2011年12月1日中国政法大学教育法中心的《2010~2011年度高校信息公开观察报告》显示，教育部“211工程”中的112所大学，没有一所向社会主动公开学校经费来源和年度经费预算决算方案，也没有一家高校公布其财务资金的具体使用情况。112所高校中有108家透明度测评为零，即没有公开学校财政性资金的使用和管理情况。而得分的那4家高校，也仅仅是公布了自己学校财政资金的相关管理制度，并没有交代如何具体使用。可见，中国高校在财务报告公开和信息透明方面与美国高校仍有很大差距。
六、风险预警制度(Risk Warning
System)：美国公立大学的债务
风险管理模式
高校的办学规模和发展速度都需要足够的办学资金与经费，学校的经济实力既决定着高校的培养目标、教学内容和手段，又影响着教学质量的提高、学校的前途和命运。随着办学规模的扩大与办学条件的改善对资金的需求急剧扩大，国内外高校在建设及办学过程中都不同程度地存在一定的债务风险，如何来评估高校的风险，这是进行风险应对和预警的前提和基础，这也是内部审计进行风险管理审计的核心职能之一。因此，建立财务风险预警系统就是在高校现有财务管理和会计核算基础上，设置相关量化指标，分析和评价学校办学资金使用的合理程度、财务管理水平和真实财务情况，及时揭示隐性问题，对潜在的财务风险进行预警预报。美国公立大学的一半以上经费主要来自政府的财政性拨款，包括政府直接拨款和研究项目资助。美国获得科研经费最多的前10所公立研究型大学，其科研经费收入的70%以上来自联邦和州政府的投入。随着金融危机的影响，政府削减高校资助、学生及家庭付不起学费、贷款利息增加、银行冻结基金、社会捐赠减少――美国高校因金融危机面临空前经费难题。因此，负债融资已成为美国高校筹集办学资金的重要渠道。其实，贷款债务和债券债务自上世纪以来都是美国高校主要的两个债务来源。贷款债务起源于上个世纪30年代至60年代，当时美国高校的债务主要来自于联邦政府提供的贷款。到上世纪70年代至90年代，这一时期美国高校主要向商业银行贷款。90年代以后，除了向银行贷款外，美国政府鼓励各大高校通过发行普通债券和免税债券进行融资。随着高校债券发行数量和规模的扩大，目前债券债务已经成为公立高校债务的主要组成部分。在美国，无论是高校的贷款债务还是债券债务，均有相应的较为成熟的管理和风险防范措施。[14](82) 1965年11月通过颁布了美国《高等教育法》，其立法宗旨在于“为了强化美国学院和大学的办学条件，并对大学贫困学生提供经济资助”，该法在许多方面对美国高校的教育设施都给予了政策支持和财政资助，包括对高校图书馆建设以及财政资源来源渠道较少的高等教育机构都有相当详细而明确的资助条例。该法令一定程度上对高校的非理性扩张和盲目借贷起到了有效限制和防范的作用，也成为美国高校贷款监管的纲领性和指导性文件，并将高校贷款切实纳入到了法制化和制度化轨道。除了通过政府层面和市场手段从外部对高校发行的债券债务问题及贷款问题进行有效的干预与控制外，美国各高校非常重视自身的信用建设，也非常注意在内部加强财务管理和风险防范。例如密歇根州立大学的财务评价指标体系中专门设立了关于学校信贷价值的评价指标项目，此项评价指标项目有助于学校能够及时有效地进行债务风险自我控制，及时财务风险预警报告，并定期主动向专业的、权威的、有公信力的第三方信用等级评价机构申请信用评级和认定，以便为学校财务预算和发展战略提供决策建议和政策依据。此外，学校还注重对财务管理人员自律品质和职业道德的教育，实施财务信息公开化、透明化、规范化管理，实现高校财务风险预警机制中的教育自觉和制度他律相结合。
七、行政伦理教育 (Administrative
Ethics)：美国公立大学廉政及
道德规范建设的有效路径
行政伦理是行政管理领域中的角色伦理，是针对行政行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范，它是指行政人员或行政组织在行使公共权力、管
理社会公共事务时应遵循的具体行为准则。制度伦理可以凭借其有效的力量制约着行败，高校行政伦理建设是抑制行败的有效途径。美国高校道德建设的主要内容：一是学术科研道德规范；二是财务道德规范。学术道德管理由大学董事会负责。美国高校基本上都设有行政道德办公室，这是由校长任命并直接对校长和董事会负责的专门防治利益冲突和规范财务道德的监督部门，其职责是：制定政策和制度；加强道德规范建设；协调学校各部门廉政工作；进行法制宣传、教育和培训；监督关键部门和重要环节的运作；审查和公布个人财产申报。高校员工的劳动所得、利息等各种收入由财产申报通过网络向社会公开，任何公民都可申请查阅。防止腐败并不仅仅依赖于个人的道德自律，更重要的还要有完备的法律和规章。《政府道德法》《政府道德改革法》《信息披露法》《阳光下的政府法》和《政府工作人员道德行为准则》等一些针对政府公务员的道德规范法律制约对美国公立大学的高层行政管理人员同样具有法律效力。这些法律覆盖了防止政府雇员利益冲突的主要方面，如、物资采购、资金管理、隐私保护、基建招标、兼职取酬、亲友回避、收受礼品以及公车使用等等。有些大学，如密歇根州州立大学道德标准办公室还颁布了大学雇员行为规范，如《密歇根州州立大学职员道德守则》《教授科研和校外兼职的守则》等。此外，大学教职员工在校外兼职要遵守事先批准制度和年度报告制度。如密歇根州立大学《教师手册》(《Faculty Handbook》)的规定，任何教职员工如果要从事有报酬的校外兼职工作都必须填写“员工校外兼职申请表”(the Outside Work for Pay Authorization form)向所在学院或部门递交申请，申请如被拒绝，教师则不得从事有报酬的校外兼职工作，当然学校方面要给出拒绝的理由。如果校外兼职工作申请被批准，兼职员工必须遵守以下规定：兼职时间不能超过每月平均4天；兼职工作将有助于强化教师的专业水平；兼职工作将不会影响教师的教学工作包括一些非教学的事务；兼职工作将不会影响学校的利益或违反大学的政策和法规。[15]此外，《教师手册》中对于教师应该履行的学术伦理也有明确的界定和规定，当然也规定了一旦违犯这些学术伦理规范将会承担什么样的法律责任等条款。教师如果在科研项目、论文写作等学术活动中出现违犯学术伦理的行为，不仅会遭到法律的制裁(如版权问题、剽窃问题等)，而且也会丧失其在高校的工作岗位。这是美国高校对学术腐败行为的有力惩处。
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