时间：2022-03-10 12:37:00
为了认真贯彻落实国家《中华人民共和国人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》、《河南省人口与计划生育条例》、《东山县社会抚养费征收管理办法》，规范征收程序，按时足额征收社会抚养费，特制定《东山县社会抚养费征收工作规范》如下：
一、立案
1、乡镇人民政府发现违法生育现象，要先初步核准，再于三日内认真填写《违法生育立案报告书》上报县计生局。
2、县计生局接到乡镇所报的《违法生育立案报告书》，于二日内上会研究是否立案。若符合立案要求，行政领导（法人代表）即在立案报告书上签字，立案生效。
3、对决定立案的，由县计生局填写《违法生育立案决定书》一式二联，送乡镇人民政府一联。
4、乡镇人民政府接到县计生局转送的立案决定书后即进入调查。
二、调查、取证
1、对已立案的违法生育现象的调查，必须是具有计划生育执法资格的二名工作人员进行。
2、调查人员在调查过程中要讲求策略，恰当询问，认真作好笔录，同时要搜集有关的证件及物证。
3、调查材料应包括证人证言，当事人陈述、书证、物证（结婚证、身份证、户口本、出生证、判决书、收入标准等）。
4、干部职工违法生育的调查由县计生局直接调查取证。
5、调查取证结束后，由调查人填写《违法生育案件调查表》，连同所有调查取证材料一并上报县计生局。
三、征收
1、县计生局根据调查取证研究后提出征收意见，填写《征收社会抚养费事先告知书》（一式三联），交由乡镇计生办送达当事人，并带上送达回执。
2、当事人收到事先告知书并在送达回执上填字，后由乡镇计生办送交县计生局。
3、县计生局及乡镇调查人员依法做好举行听证会的工作。
4、县计生局研究后作出征收决定，填写《东山县社会抚养费征收决定书》，委托乡镇人民政府征收。职工干部的由县计生局直接征收。
5、乡镇人民政府将《社会抚养费征收决定书》务必在三日内送达当事人，并填写送达回执交县计生局。
6、当事人接到决定书之日起30日内向乡镇人民政府缴清社会抚养费，乡镇人民政府应向当事人出据盖有东山县社会抚养费征收专用章的专用票据。
7、乡镇人民政府在收到当事人所缴的社会抚养费后于三日内缴存县财政专户。
8、当事人一次性缴纳社会抚养费确有实际困难的，应当在30日内向县计生局提出书面申请，并提供有关的证明材料。当事人的证明材料需经乡镇人民政府审核后签注意见，加盖印章，由当事人送交县计生局。
9、县计生局作出对当事人是否分期缴纳的批准决定，填写书面通知书，转乡镇人民政府送达当事人。乡镇人民政府按批准决定负责征收社会抚养费。
四、行政复议及诉讼
1、当事人对县计生局作出的征收决定不服的，可在接到征收决定书之日起60日内向宝鸡市计划生育行政主管部门或县人民政府提出行政复议，或者向县人民法院提出行政诉讼。
2、当事人提出行政复议或者行政诉讼期间，征收社会抚养费的决定不停止执行，乡镇人民政府应继续做好征收工作。
五、收缴滞纳金及强制执行
1、当事人在接到征收决定之日起30日内既不缴纳社会抚养费，又不提起行政复议或行政诉讼，从第31日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金。
2、当事人在规定的30日内未缴抚养费的，乡镇人民政府应填写《加收滞纳金申请书》上报县计生局，由县计划生育局填写《征收社会抚养费加收滞纳金告知书》交乡镇送到当事人手中，再签写送达回执交县计生局。
3、当事人在接到加收滞纳金告知书一月后仍未交纳的，由县计生局申请县人民法院强制执行。
六、结论
当事人在规定的时限内缴清了社会抚养费，又按时落实了节育措施，落实了党政纪处分，由县计生局发给《违法生育结论证》以作结论，不再追究。
七、法律文书样表
1、违法生育立案报告书
2、违法生育立案决定书
3、调查笔录
4、违法生育案件调查情况表
5、征收社会抚养费事先告知书 6、送达回证
7、举行听证会告知书
8、听证委托书
9、听证笔录
10、社会抚养费征收决定书
11、社会抚养费分期缴纳通知书
12、加收社会抚养费滞纳金申请书
13、加收社会抚养费滞纳金通知书
14、征收社会抚养费强制执行申请书
论文关键词：三费 案件执行 特点
论文摘要：互相帮助养老育幼是中华民族的优良传统，也是构建和谐社会和社会主义法律的要求。但是，近年来，由于极少数人受拜金主义的影响，连最起码的扶养、抚育、赡养义务都不尽，致使人民法院受理“三费”案件大幅度上升，且执行难度大。笔者结合执行实践谈谈“三费”案件的执行。
所谓的“三费”即扶养费、抚育费、赡养费。抚养费是夫妻一方对另一方在物质上和生活上给予扶助或供养所应给付的费用；抚育费是父母对未成年子女抚养教育所应该给付的费用；赡养费是指成年子女对父母在生活上给予照顾、帮助所应给付的费用。
一、“三费”案件的特点
一般来说，“三费”案件有以下几个特点：第一，申请执行人与被执行人之间存在着一定的婚姻关系或血亲关系；第二，申请执行人申请执行的费用是生活急需的基本生活费用；第三，给付方多是分期给付，且给付期限较长。
二、“三费”案件执行原则
根据“三费”案件的特点，对“三费”案件的执行应坚持强制与说服教育相结合，以说服教育为主的原则。申请执行人与被执行人之间存在着一定的婚姻关系或血亲关系，所以，通过在执行阶段的法制教育，被执行人一般都能够履行义务。对扶养费，应向被执行人讲明夫妻毕竟共同生活一场，夫妻之间虽然失去感情，但不能没有友情，而且扶养是一种社会的义务。对抚育费费，应着重从血缘关系的角度做思想工作。告知被执行人不尽抚养义务所产生的法律后果及家庭社会后果。对赡养费，应在宣传法制的同时，多从中华民族的伦理道德和老人的生活处境以及对社会和后代的影响来做好被执行人的工作。“三费”案件执行的期限较长，只有通过耐心细致的思想教育，才能从根本上解决问题，消除执行障碍。这样做，不仅有利于促进被执行人自觉履行以后应尽的义务，而且有利于家庭和谐、社会稳定。
被执行人在经过法制宣传说服教育后仍然不履行义务时，执行人员应及时采取执行措施，应尽快执行，以保障申请执行人的生活急需。特别是赡养案件，更要果断执行。必要时，可以对被执行人进行拘留，同时公开曝光执行，扩大执行效果，以警示他人。对于被执行人有工资收入的，执行人员可以采取先冻结后教育的原则执行。被执行人经说服教育后仍然不履行义务的，法院可以直接扣留被执行人的收入。同时向所在单位及有关部门提出司法建议。对于被执行人是农民，没有固定收入的，法院应判决半年或一年一给付，执行人员应选择秋收之后农民手里有粮、有钱的时机按期执行。不可因为案件多工作忙，而贻误战机，人为造成执行难。特别是对于外出打工的农民工的执行，首选说服教育促其自动将执行款直接邮寄给申请执行人。否则，在务工返乡后，必须及时对其采取控制措施，对可能隐匿财产的地方依法进行搜查。
在实践中，有的赡养案件有多名被执行人，且这些被执行人不属于同一执行法院管辖。赡养案件的申请执行人多为年迈体衰，辖区法院执行人员要求他们异地执行其他被执行人容易增加申请执行人的负担，有的申请执行人来往一趟所花费的路费就占赡养费的一半。针对这种情况，执行人员应严格依照最高人民法院的规定及时将委托被执行人所辖区的法院进行执行，以减轻申请执行人或原执行法院的负担。对被执行人是个体老板，且属于陈世美型的，人民法院要通过其营业所在地的工商、银行、信用社、当地政府等有关部门的协助，执行其经济收入、限制出境及查封拍卖其经营的商品或其他财产。
三、增加请求的处理
人民法院在执行“三费”案件时经常遇到申请执行人向法院提出一些法律文书规定以外的要求。对此，执行人员应告知申请执行人向法院重新起诉。但是，对于权利人的一些合理要求，执行时执行人员可组织双方协商和解，及时向被执行人进行宣传教育，争取双方私下按照协议的内容自动履行。如果有一方反悔，不履行和解内容，执行人员不得依据和解协议内容强制执行。执行人员应告知权利人以协议为证据另行起诉。
申请执行人杨先生。
被执行人董女士。
一、案情
杨先生与董女士原系夫妻关系，1998年1月17日经法院判决离婚，婚生子小翔（1996年2月9日出生）由董女士抚养，杨先生每月给付抚养费200元。杨先生每次交付抚养费时，探望小翔约30分钟。2001年5月，杨先生以董女士侵犯其探视权为由诉至法院。法院依法判决：自本判决生效后的每月第一和第三个星期六上午9时，杨先生从董女士处将小翔接走，当天下午5时，杨先生将小翔送回董女士处，如遇特殊情况，接送时间可延长半小时；杨先生负责小翔在此期间的一切人身及财产安全，董女士在此期间负有协助杨先生探视小翔的义务。判决后，双方均未上诉。同年11月8日，杨先生向西城区法院申请执行。
二、执行情况
西城区法院立案执行后，在法定期间内向被执行人下达了执行通知书，要求被执行人在规定期间内履行生效判决确定的义务。考虑到探视权案件的特殊性，执行员首先对此案进行了详细调查，查明，董女士在杨先生探视小翔的问题上一直采取协助态度，积极、耐心地做小翔的工作，并无阻碍探视的情节，但因小翔在董女士与杨先生离婚时年龄尚幼（不满两岁），与杨先生无任何感情，拒绝杨先生探视，根本不跟杨先生走。申请人杨先生也承认小翔与其无感情，为培养感情而坚决要求接走孩子。执行员按照判决规定的探视时间，通知杨先生及董女士带小翔一同到法院，经相互接触，小翔本人不愿意跟杨先生走。在这种情况下，执行人员并没有简单地强制执行，而是耐心工作，使杨先生与董女士达成执行和解协议，即在小翔不同意跟杨先生走的期间，董女士负责继续做小翔的工作，并积极配合杨先生在规定的时间内探视孩子；杨先生暂不接走小翔，待小翔不再抵触时按判决内容执行。
三、意见
探望权是婚姻法修订后新增加的内容，作为一种亲权，它与直接扶养权相对应，是指夫妻离婚后，不直接抚养子女的一方有探望子女的权利。婚姻法第38条规定：离婚后，不直接抚养子女的父或母，有探望子女的权利，另一方有协助的义务。行使探望权利的方式、时间由当事人协议；协议不成时，由人民法院判决。父或母一方行使探望权，另一方必须协助，对于不履行协助义务，阻碍对方探望权实现的，有探望权一方可以申请人民法院强制执行。婚姻法第48条规定：对拒不执行有关扶养费、抚养费、赡养费、财产分割、遗产继承、探望子女等判决或裁定的，由人民法院依法强制执行。
不直接抚养子女的一方享有探望权，另一方有协助义务，对于义务方无故拒绝另一方探望子女，或是施行阻碍另一方实现探望权的行为，人民法院可依探望权人的申请，要求被申请人排除妨碍，协助申请人实现权利。但是，探望权的执行涉及到离婚双方和子女三方，其实现不仅仅在于权利人的作为，义务人的协助，而且还需要被探望对象 子女的配合。作为一个独立的人格主体，被探望子女具有独立意志，享有选择是否接受探望的权利。在子女尚幼，不能独立表达意志的情况下，子女的意志往往可以忽略不计。但在子女可以独立表达意志的情况下，就必须兼顾子女的意志。另外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第254条的规定，强制执行的标的只能是财物和行为，不能强制执行人身。因此，法院在执行探望权案件的时候，就不能象执行财产或其他行为案件一样，直接强制被探望对象即子女的人身以实现申请人的探望权。
探望权的执行是一种新类型案件，如何执行还有待进一步研究和探索。本案的执行方式值得借鉴。在查明被执行人董女士没有妨碍杨先生行使探望权的行为，杨先生不能按判决实现探望权完全是因为被探望对象小翔不配合的情况下，法院没有简单地处理结案了事，而是本着认真负责的态度，积极做杨先生和董女士的工作，促使双方和解，让董女士负责继续做小翔的工作，并积极配合杨先生在规定的时间内探视孩子，杨先生暂不接走小翔，待小翔不抵触时再按判决内容执行。这样，既保护了申请人杨先生的探望权，又肯定了董女士积极履行义务的行为，解决了双方当事人的矛盾，还尊重了子女的意志，有利于孩子的身心健康。本案的执行方式充分保护了离婚双方及子女的合法权益，有利于解决矛盾。
一、离婚后子女抚养费支付的现状
父母离异对于未成年人而言，是一种特殊而又畸形的生活环境，因而离异家庭的未成年子女对于抚养费用的依赖是显而易见的。抚养费是他们生活的支柱，一旦抽去这根支柱，他们的生活就难以稳固，甚至无以为继。然而，近几年来，我国子女抚养费支付的现状并没有随着经济社会各方面地快速发展有所改变，相反地，问题愈演愈烈，令人担忧。
（一） 离婚协议的内容漠视子女权益
在相当一部分的离婚协议中，一方当事人为了达到离婚目的，同意自己多承担部分或者全部的抚养费。有的当事人甚至把未成年子女当成要价的“筹码”或者可以分配的“财产”。例如，男方在离婚时为了达到离婚的目的，同意其妻子不支付全部抚养费，而事后又反悔告其前妻，就是当事人一方为了达到离婚目的而同意另一方不支付子女抚养费的典型案例。还有相当一部分的协议离婚中，一方当事人为了争夺子女抚养权，往往会在抚养费上作出让步，由自己多承担一部分或者全部抚养费。后因一方确实无力承担或者对子女放任不管等引发案件，且此类案件的数量也呈上升趋势。 协议离婚后子女抚养费无法执行的案件也不断增加，已经成为社会关注的一个焦点。协议离婚后，抚养费纠纷案件增多的事实，无疑暴露出了协议离婚中轻视未成年子女的一个现状。所以说，离婚协议作为离异家庭未成年子女的抚养费支付的一个前提条件，父母在离婚协议中放弃子女抚养费的做法令人担忧。
（二） 对离婚协议的审查只是形式审查
我国婚姻法第31条规定：“婚姻登记机关查明双方确实是自愿并对子女和财产问题已有适当处理时，发给离婚证。”婚姻登记条例第13条规定：“婚姻登记机关应当对离婚当事人出具的证件、证明材料进行审查并询问相关情况。对当事人确属自愿离婚，并已对子女抚养、财产、债务等问题达成一致处理意见的，应当当场予以登记，发给离婚证。”在我国的司法实践中，只要离婚的当事人达成一致意见，只要双方当事人的意思表示真实，婚姻登记机关就予以办理离婚登记。至于离婚协议中对子女抚养费的处置是否有损害未成年子女的权利，离婚协议的内容能否得到执行，并不在审查的范围之内。即婚姻登记机关对离婚协议的审查仅是形式上的审查，而不是实质上的审查。 此外，法院对子女抚养协议效力的审查，也只是审查夫妻双方是否自愿离婚，是否对子女抚养问题、共同财产以及债务等达成一致意见。这种审查同样只是形式上的审查而不是实质上的审查。
（三） 子女抚养费强制执行难
子女抚养费作为离异家庭未成年子女生活的支柱，但还是有很多的父母会基于各种理由拖欠子女抚养费，那么离异家庭未成年子女就只能采用法律的手段来保障自己的权益——申请法院强制执行抚养费。然而，在实际生活中，对于夫妻双方确定的抚养费的给付单凭道德责任、情感约束进行，法院强制执行到位的情况很少。另外，启用司法程序来执行子女抚养费用，成本高、效率低，在分期支付抚养费的情况下容易造成多次执行。多次执行不仅浪费大量的人力、物力资源，司法成本高，而且不利于保障离异家庭未成年子女生活和教育。大量的子女抚养费执行难案件，不仅仅严重影响离异家庭子女的生活，而且严重困扰着人民法院的执行工作。
二、离婚后子女抚养费支付困难的原因
造成我国离婚后子女抚养费支付困难的原因是多方面的，既因为子女抚养制度长期深受父权思想影响，又因为法律方面存在缺陷。
（一）离婚协议规制上的缺陷
我国婚姻法第37条规定：“离婚后，一方抚养的子女，另一方应负担必要的生活费和教育费的一部分或全部，负担费用的多少和期限的长短，由双方协议；协议不成时，由人民法院判决。”由此可以得出，我国的法律对于协议离婚所追求的价值是婚姻自由、意思自治。因此，在协议离婚中，强调双方达成一致意见，在协议中要求对子女有适当处理，而这里的“适当”如何掌握，没有统一的原则、标准、尺度。是婚姻当事人认为“适当”，还是婚姻登记机关管理人员认为“适当”。甲婚姻登记机关管理人员认为“适当”，乙婚姻登记管理人员并非也认为“适当”。所以这个“适当”的度是很难把握的，对这个度的把握不当，必然会侵害离异家庭未成年子女的利益。
婚姻登记条例第13条规定赋予婚姻登记机关的审查权仅仅是形式审查，并不审查实质内容。此外，婚姻登记机关是仅仅将父母双方作为当事人来考虑的，并没有将未成年子女作为有利害关系的第三人来考虑其合法权益。显然，目前的制度是将离婚和子女抚养问题割裂开来，把离婚放在第一位，而未成年子女的抚养只作为离婚后果的处理。这种只考虑了双方当事人的权益，而不考虑利害关系第三人的权益，显然是不够的。笔者认为，民政部门的形式审查不利于保障离异家庭未成年子女的利益，确实是存在缺陷的。
对于双方自愿达成的离婚协议书，法院是否有依职权审查方面，我国法律并没有相关的规定。所以，在这种情况下，法院就不会主动对离婚协议的内容进行实质性的审查。但是，夫妻双方或一方为了达到离婚的目的，一方同意另一方不支付部分乃至全部的抚养费，显然是损害了离异家庭未成年子女的利益，不利于保护未成年子女的利益，与子女最佳利益原则和子女本位意识不相符合。与父母相比未成年子女是弱势群体，法律在保护婚姻当事人权利的同时，也不能以损害他人利益为代价。所以，正是因为法院对夫妻离婚协议主动审查权的缺失，使许多子女抚养费的支付成为不可能，从而无法真正保障离异家庭未成年子女的生活和教育。
（二）子女抚养费强制执行制度的缺陷
婚姻法第48条规定对拒不执行的抚养费，由人民法院依法强制执行。《子女抚养意见》第21条也规定对拒不履行生效判决、裁定、调解中有关子女抚养义务的当事人或者其他人，人民法院可依民事诉讼第102条采取强制措施。《子女抚养意见》第21条中使用的是“可”而不是“应当”，那就说明法院有很大的自由裁量权，法院既可以采取强制执行，当然也可以不采取强制执行。从某种意义上来说，子女抚养费能否强制执行还是取决于法院。在现实情况中，法院强制执行的情况很少，对于夫妻双方确定的抚养费的给付大多凭道德责任、情感约束进行。出现这种现状，本质上是因为法律上存在缺陷，而导致法院强制执行不力或者缺位。此外，依《子女抚养意见》第21条规定强制执行子女抚养费比较抽象，过于原则，操作性差。例如，当负有子女抚养费支付义务一方父母不支付子女抚养费时，直接抚养方不能根据《子女抚养意见》第21条的规定以离婚协议直接申请法院强制执行，只能先通过法院的诉讼程序审查抚养费支付协议的效力，然后再通过强制执行的程序来执行子女抚养费。所以说《子女抚养意见》第21条强制执行的规定可操作性不大，对当事人如何操作方面规定的不够具体，不便于离异家庭未成年子女及时获得抚养费用，不利于保障未成年子女利益。
在子女抚养费强制执行方面，我国没有完善的法律予以规范。实质上是缺乏强制性的执行体系，抚养费的给付全凭当事人的主观意愿和道德水平。而法律上的义务要靠道德去约束，必然软弱无力。当事人不履行义务，就由抚养未成年子女的一方当事人向法院提起诉讼。法院将这类案件视为私法性质，正因为如此，总是强调由债权人追踪义务人的经济状况。面对瞬息万变的外界，其调查能力显得非常得羸弱，尤其是义务人财产的隐匿情况，难以查实。这一切都归因于公权力不作为的管理方式和办公所依赖的基础设施落后的缘故。所以在子女抚养费的强制执行方面是十分有必要国家公权力的介入。对子女抚养费的强制执行，在实际生活中，法院强制执行的情况很少。尤其是在市场经济下，人员流动量大，工作更换非常地频繁，更使抚养费的执行出现障碍，那种主要依靠自愿自觉付款的方式亦出现了新的不确定因素。
正是因为我国强制执行制度存在的缺陷，我国离异家庭未成年子女的生活和教育就更加艰难了。子女抚养费作为离异家庭未成年子女生存成长的最主要的保障，如果得不到支付，将严重影响离异家庭未成年子女的正常生活和受教育。父母离婚已经给子女带来了严重的伤害，抚养费得不到支付则更是雪上加霜。笔者认为，对于离异子女的抚养费支付，主管部门应当及时、快速地作出反应予以解决，以尽量减少离婚给离异家庭未成年子女造成的伤害，保障离异家庭未成年子女的生活和教育。转贴于 三、解决离婚后子女抚养费支付现状的对策
1．实体法上加强对离婚协议的规制
婚姻法第21条、第36条规定，父母双方有抚养子女的义务。父母与子女间的关系，不因父母离婚而消除。离婚后，子女无论由父或母直接抚养，仍是父母双方的子女。所以说，不直接抚养未成年子女一方的父母必须支付抚养费，是毫无疑问的。从法律意义上来分析，这是对父母的一种强制性的规范，父母不得违法。父母双方之间离婚自由的意思自治不是绝对，而应是相对的。即任何权利人在行使自己权利的时候，不能侵害他人的合法权益。未成年子女作为有利害关系的第三方权利主体，其在父母离婚后的抚养权利如受到侵害，应当以法律的强制性规定由其父母承受相应的法律责任。在离婚中未成年子女与父母处于同等的法律地位，改变目前将离婚和子女抚养问题割裂开来，把离婚放在第一位，而未成年子女的抚养只作为离婚后果的处理的作法。由于未成年人是弱势群体，因此，在离婚协议中，更应该坚持父母离婚自由与离婚不会对未成年子女利益造成损害两者相互统一，不可偏废任何一方。同样，不能以牺牲一方的利益来达到另一方的目的。即将“离婚不会对未成年子女利益造成损害”的标准引入到婚姻法当中。在未成年子女的利益得到切实保障的情况下，才允许离婚协议生效，这并不是对离婚自由的限制，而是公民在行使权利时不损害他人利益原则在法律上的必然要求。婚姻问题绝非纯粹的私事，它还涉及子女和社会的利益。因此，对于父母双方通过协议离婚（如一方同意另一方不支付全部抚养费的协议）逃避支付抚养费的做法，国家就有从法律上进一步加以规范和限制的必要。
笔者认为对于《最高人民法院关于人民法院审理离婚案件处理子女抚养问题的若干具体意见》第10条的规定应该作相应的修改，对其中的“如何查实”应予以具体化规定：第一，对于一方父母发现抚养方的抚养能力明显不能保障子女所需费用，影响子女健康成长的，该父母必须向法院提起申请，请求法院查实该情况。第二，法院依申请行使查实权，一经查实抚养方的抚养能力明显不能保障子女所需费用的，即责令父母双方重新协商子女抚养问题，协商不成的即由法院根据查明的事实作出变更抚养关系的判决。经查明，不存在抚养人的抚养能力不利于子女成长的相关情况的，对申请人予以一定的处罚，以制约随意启动“查实程序”而浪费司法资源的行为。
2．程序上加强法院对离婚协议的审查
对于离婚当事人之间自行协商达成的离婚协议，法院是否有权审查，各国做法亦有不同。日本、台湾地区民法典规定父母离婚时，对子女的抚养费可依协议，如果协议不成，则由法院判决。这种制度的弊端，就在于其难以解决夫妻双方或一方为了达到离婚的目的，一方同意另一方不支付部分乃至全部的抚养费的情况。显然，这会损害离异家庭未成年子女的利益，与子女最佳利益原则和子女本位原则不相符合。与父母相比，离异家庭未成年子女是弱势群体，法律在保护婚姻当事人权利的同时，也不能以损害弱势子女的利益为代价。德国民法典规定了法院可为了子女权益所必须者否决一项父母一致同意的建议，但德国的规定也是相当抽象，缺乏具体的审查措施，操作性很差。与之相对应的是美国所采用的是积极的判决，法院承担主动的审查职责。父母在离婚时就子女抚养费达成的协议，必须符合法律规定，不可自行约定，否则法院不予认可。
3、完善子女抚养费强制执行制度
第一，对于《子女抚养意见》第21条应该予以具体化，便于当事人和法院操作。第二，对于抚养费的执行，法制建设也应该具有前瞻性，笔者建议我国应该不断建立健全抚养费强制执行体系，改变我国抚养费的给付全凭当事人的主观意愿和道德水平的现状。在我国由于个人财产登记、申报制度不完善，应考虑有关组织直接介入抚养费强制给付措施体系中。有关组织包括当事人所在单位、居（村）民委员会，明确强化他们的协助执行义务，对拒不支付抚养费的可实行治安处罚。第三，采用其他相应的措施弥补子女抚养费执行无法解决的问题。当事人可以根据民事诉讼法的相关规定，向法院申请先予执行，来保障离异家庭未成年子女健康地成长。笔者对离异家庭未成年子女申请先予执行有以下几点看法：（1）离异家庭未成年子女可以由直接抚养未成年子女的父母一方代理其向法院提出申请；（2）必须要有经过民政部门登记的离婚协议或者是法院的离婚判决书、调解书；（3）负有子女抚养费支付义务的抚养义务人应该有支付子女抚养费的能力。
4、实行子女抚养费垫付措施
对于因客观原因造成不支付子女抚养费和子女抚养费执行难现状，当前各个国家都有相应的制度规定。很多国家都是设立一个专门的机构来负责子女抚养费的问题。例如法国的“家庭给付机关”，美国的子女抚养代理机构（Child Support Agency）。这种机构将专门负责子女抚养问题以及相关的一些问题。一般情况下，这种机构负责向抚养义务人定期的收取一定的抚养费用，然后再将这些抚养费按时按量地支付给离异家庭的未成年子女，以保障其有能力进行正常生活和受教育，尽量减少因父母离婚给他们带来的影响，使他们能够健康正常地成长。在这种制度之下，如果抚养义务人逃避或者是拒不支付子女抚养费的，为了保障离异家庭未成年子女的正常生活和教育，该机构还是会按时按量向未成年子女垫付抚养费。该机构在垫付之后，将以债权人的身份向抚养义务人追索。在该制度下，子女抚养费的执行是无条件的，因为其有国家强制力作保障。至于其父母自身能否维持正常必要的生活，是有国家社会保障的。社会保障是现代国家对公民承担的责任、义务。这就是美国法律的“法律至上、社会保障”的立法理念。在子女抚养费强制执行中，美国的制度是最为引人注目的。虽然改革开放以来，我国的经济建设取得了巨大的成就，但是笔者认为我国目前的状况还不具备这些条件。
一、目前计划生育征收社会抚养费案件存在的问题
1.行政机关在向人民法院申请执行时，未能按照规定提供被申请执行人的有关线索及其财产状况，造成人民法院受理案件后在执行中陷入被动局面。如有的被申请执行人在超生后即长期外出，法院无法按照法律规定的程序送达相关法律执行文书。法院在执行时，乡、村两级均不能提供被执行人所在位置，造成法院无法执行。另外行政机关在申请执行时，均一律表述为“综上所述，请求人民法院依法强制执行”，既未提供被申请人的不动产情况，也不提供其存款等其它财产状况，给法院执行造成困难。
2.目前农村的违法生育状况还处于“越穷越生，越生越穷”的恶性循环中。行政相对人往往不去寻找致富之路，而是摆脱不了旧的传统观念的束缚，受到诸如“不孝有三，无后为大”“传宗接代”“养儿防老”“多子多福”等封建思想的影响。有的不惜一切代价，不计后果，连续超生。到头来法院上门执行时已是家徒四壁，屋漏锅破，还有几个嗷嗷待哺。他们连基本的温饱都难以维持，又加大了法院的执行难度。
3.申请执行人，软拖硬抗、相互观望、相互攀比、侥幸过关的大有人在。“软拖”即不吵不闹、随传随到。如潘某某、刘某某夫妇一案，法院通知其按时到庭，宣布对其拘留时也无所谓，反问执行人员执行标的款就此能否抵掉，问得执行人员无言以对。“硬抗”如袁某某、刘某某一案，执行人员多次前去执行，他们非吵即闹、胡搅蛮缠，甚至扯拉执行人员的衣服。法院对其夫妇分别拘留两次后，他们依然摆出“蒸不熟，煮不烂”的架势来。“相互观望”即东家给了西家才给，大家都生怕“吃亏”，于是萌发都不想给的心态。“相互攀比”即法院一上门，被申请执行人说某年某户，别人家没有执行或部分执行，为什么轮到我家你们就坚决执行。“侥幸过关”即被申请人采取“摸着石头过河”的办法，上门一次答应给，上门二次要求缓几天，上门三次勉强给一点，上门四次找他人为其担保，上门五次就“铁将军”锁门，全家跑得不知去向。
4.计生部门对法院强制执行的法律效果、社会效果认识不足。长期以来，计生部门认为计划生育工作主要依靠行政手段推行，对“依法治国”、“依法行政”的观念淡漠，形成了“重政策、轻法律”、“重目的、轻手段”的工作机制。在平时工作中，只是坐等上级下文、来人搞突击，层层抽调人员搞“大兵团”作战，本希望“一蹴而就”，结果却“欲速而不达”，还留下了大量的“后遗症”。
我们清醒地认识到，人民法院执行计划生育征收社会抚养费非诉案件存在以上问题的原因是多方面的，值得庆幸的是，这些问题已经引起县领导的关注和重视。有些问题已经解决，有些问题正在解决。鉴于我们在执行中遇到的相关问题均是在社会发展中出现的问题，因此解决问题也要在发展中解决，这才符合科学发展观的原理。
二、目前计划生育征收社会抚养费案件解决问题的对策
由于超生已成事实，所以社会抚养费征收只是治标之策。征收社会抚养费作为调节生育的措施是必要的，却并非治本之良策。有些情况下，它会陷入“有钱不怕罚，没钱罚不怕”的窘境，难以跳出“有钱即可超生”的怪圈。我们一方面要做好社会抚养费的征收工作，另一方面要将社会抚养费的最小化作为我们的工作目标。如何减少违法生育才是我们的工作重心所在。针对当前计划生育工作征收抚养费的现状，笔者提出以下建议和对策。
1.加强领导、统一认识，不断完善社会抚养费征管体制。
征收社会抚养费是国家推行计划生育的一项必要的经济措施，不符合法律法规条件生育子女的公民依法缴纳社会抚养费，是对社会相应增加的公共投入的补偿，违法生育者从经济上承担的法律责任。要树立正确的工作导向，把征收社会抚养费与宣传教育、科学技术进步、综合服务、建立健全奖励措施和社会保障制度结合起来，与提高整体工作水平、提高群众的满意程度结合起来，坚持依法行政、文明征收，维护社会稳定和谐。我们要充分发挥本县社会抚养费代征站，基层组织和单位的作用。通过社会治安综合治理的平台，清理外流人口特别是外出务工人员具体情况。对于外流人员由各乡镇公安派出所，司法所重点掌控，对外出务工人员由“村为主”加以掌控。必要时公安派出所、司法所予以配合，还可以利用经济较发达地区在外流人口管理上的优势，尽最大程度掌握了解他们的基本情况，充分发挥社会信息资源共享的优势，逐步解决社会抚养费征收管理中普遍存在的征收不规范、征收到位率低等突出问题。进一步完善社会抚养费“县征、县管、县用”和“收支两条线”征管体制，将社会抚养费征收管理情况纳入人口计划生育工作目标管理责任制考评。建立长效机制，作为经常性工作内容，切实发挥社会抚养费制度对违法生育的经济限制作用。建立社会各部门联动工作机制，组成由人口委、法院、公安、司法、民政和乡镇代征站，村人民调解委员会等部门相互联动的有机体系，下好“全县一盘棋”，把此项工作落到实处。
2.人民法院依靠党委、政府和基层组织的支持与配合，不断加大征收社会抚养费案件的执行力度。人民法院要成立专门的计生执行机构，抽调精干力量，配齐物质装备，加大依法征收力度，在严格依法办案的前提下，使用一切方法，提高执行效率。在具体案件执行中对有能力履行义务而拒不履行义务的名人、富人、难缠户、“钉子户”、社会公众人物、党员、干部，要重点出击，强势执行，决不手软。该查封的查封，该扣押的扣押，该冻结的冻结，该搜查的搜查，该拘留的拘留。使那些相互观望、相互攀比、心存侥幸的人，无私念可存，无指望可等。
3.加强队伍建设，提高自身素质，不断提升依法行政，依法执行的水平。
要结合“五、五”普法，大力开展普法、学法、守法活动。建立长效机制，乡镇计生办负责及时通报政策外出生信息，代征站及时对征收对象予以调查取证，形成笔录，建立卷宗，经乡镇初审评估后，由县计生部门作出征收决定。日常工作由代征站人员上门宣传政策，说服教育，催征催缴，努力做到发现一例，征收一例。要以查处“两非”案件为突破口，开展社会抚养费专项治理活动，对构成刑事犯罪的，坚决移送司法机关追究其法律责任。加大考核力度，加强社会抚养费征收工作督查，征收绩效纳入目标责任制考核，切实扩大征收面，提高征收到位率。要建立定期的“计划生育工作调度会”和不定期的“征收社会抚养费非诉案件执行联席会”制度。在“调度会”上，“听汇报”、“重统计”、“强分析”、“找原因”；在联席会上着重解决法院征收社会抚养费非诉案件执行难的问题。要开动脑筋，想尽办法，找到根源，对症下药，不断攻克一件又一件“垃圾案”、“骨头案”，拔掉一个又一个“难缠户”、“钉子户”。要认真开展便民维权活动，加强法制教育，把计生便民维权纳入乡镇服务中心工作内容。认真实行计划生育政（村）务公开制度，对生育节育情况、免费服务项目、奖扶和特扶政策、社会抚养费征收等，按要求如期公示，接受监督。
「案情
申请人：李庚，男41岁，中国籍，住日本国大阪府吹田市千里山西4丁目39番A－309号。
申请人：丁映秋，女44岁，中国籍，住日本国大阪府丰中市庄内幸町2－7－8清山庄27室。
申请人李庚与丁映秋于1974年11月结婚，婚后感情尚好，1975年2月生一女孩李落落。1980年11月，李庚赴日本留学，从此之后，双方感情逐渐淡漠。1988年1月，丁映秋赴日本留学，双方在日本共同生活了一段时间之后，于同年底开始分居。1989年春，丁映秋向日本国大阪府地方法院提起离婚诉讼，因手续不全，大阪府地方法院未受理。1990年12月，丁映秋再次提起离婚诉讼，日本国大阪府地方法院受理并进行了调解，于1991年2月27日调解解除李庚、丁映秋的婚姻关系；丁映秋在中国、日本国的财产归丁所有；李庚给付丁映秋生活费200万日元；李庚在日本国的财产归李所有；女儿李落落由丁映秋抚养，李庚给付抚养费200万日元。按照日本国法律规定，双方还到大阪府丰中市市长处领取了“离婚申请受理证明书”。事后，丁映秋准备回中国，向日本国大阪府地方法院要求提取李庚已交付于法院的生活费、抚养费。大孤府地方法院提出，李、丁双方解除婚姻关系的证明书得到中国法律的认可后，才能将上述费用交给丁映秋。因此，李庚、丁映秋分别向我国北京市中级人民法院申请承认日本国大阪府地方法院解除双方婚姻关系的调解协议。
「审查与裁定
北京市中级人民法院受理申请后，经审查认为，日本国大阪府地方法院对李庚、丁映秋离婚一案作出的解除双方婚姻关系的协议书，与我国法律规定的承认外国法院判决、裁定的条件不抵触，于1991年5月28日作出裁定：日本国大阪府地方法院关于申请人李庚、丁映秋离婚的1990年第273号调解协议书，在中华人民共和国领域内具有法律效力。
「评析
本案是一起申请承认外国法院作出的离婚调解协议的案件。
《中华人民共和国民事诉讼法》以及1991年7月5日最高人民法院审判委员会第503次会议通过的《关于中国公民申请承认外国法院离婚判决程序问题的规定》中，对申请或者请求承认和执行外国法院作出的发生法律效力的判决、裁定有明确的规定，虽然该规定没有明确指出承认外国法院作出的调解协议书的问题，但是，人民法院依法应承认和执行外国法院作出的生效裁决中，理应包括外国法院作出的生效的调解协议（调解书）。因为，根据该外国的有关法律规定，只要规定法院有权以调解的方式处理案件，并有权出具调解协议（调解书），调解就属于法院的一种裁决方式，其调解协议（调解书）就是一种具有强制执行力的法律文书，属于一国法院作出的生效的裁决。另外，一般理解，法院作出的裁决，除了判决、裁定以外，通常都应当包括法院作出的调解协议。我国与波兰、法国所缔结的司法协助协定中，都明确规定，协定中所指的“裁决”，包括调解书。因此，对我国法律中所规定的承认和执行的外国法院的判决、裁定，应理解为包括调解协议（调解书）这种形式。
对当事人依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十七条的规定，向人民法院申请承认外国法院作出的发生法律效力的调解协议的，人民法院应在国家主权原则下，认真行使司法审查权，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十八条的规定，以及最高人民法院的有关司法解释进行审查，经审查认为该调解协议不违反我国法律的基本原则或者国家主权、安全、社会公共利益，可裁定承认其效力。北京市中级人民法院对本案的处理，是符合这个精神的。
本案中有一个应注意的问题，日本国法院的离婚调解协议书中，不但包括解除双方婚姻关系的内容，还包括财产分割和生活费、抚养费的给付及子女抚养的内容。按照最高人民法院《关于中国公民申请承认外国法院离婚判决程序问题的规定》第二条的规定，对该调解协议书中除婚姻关系以外的各项内容，是不在承认范围之内的。就是说，申请承认的范围，仅应限定在婚姻关系上。本案北京市中级人民法院的裁定，应当是这个意义上的裁定。
关键词 计划生育 社会抚养费 行政收费 行政征收 收支两条线 法律救济
一、社会抚养费的名称由来
在我国过去的20多年里，尤其是在推行计划生育之初，由于计划生育工作相当难做，地方政策或立法中往往都对“超生”规定了经济限制措施。 1在早期，这种经济限制措施被称为“超生罚款”，后来有的地方立法修改为“计划外生育费” 2。1992年3月5日国家计生委、财政部联合颁布了行政规章《计划外生育费管理办法》，对计划外生育费的性质、计划外生育者的范围、计划外生育费的征收办法、使用范围和监督检查等进行了统一规定 3。2000年3月2日，中共中央、国务院作出了《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（中发[2000]8号），提出建立社会抚养费制度，即对于不符合法定条件生育子女的公民依法征收社会抚养费，以适当补偿因此所增加的社会公共投入 4。2001年12月29日颁布、2002年9月1日正式实施的《中华人民共和国人口与计划生育法》（下称《人口与计划生育法》）首次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。至此，社会抚养费征收法律制度正式确立。
下面让我们来简略回顾一下《人口与计划生育法》制定过程中对于是否需要规定“社会抚养费”和如何规定“社会抚养费”的情况：
我国自1998年底就开始了《人口与计划生育法》的立法起草和论证工作。在起草与论证过程中，针对公民不符合法律、法规规定生育子女如何处理的问题，曾有过严肃而激烈的讨论。大多数人的意见认为，对计划外生育实行经济限制是我国社会主义市场经济条件下国家推行计划生育政策的必要手段 5。计划外生育孩子，违背了法律、法规关于生育数量的规定，客观上对经济和社会发展、资源利用、环境保护造成影响，加重了社会经费投入的负担，应当对计划外生育者予以必要的经济限制，作为对社会的一定补偿。所以大家普遍认为用“社会抚养费”这一名称比原来的“超生罚款”或“计划外生育费”更加确切和妥帖 6。但在立法过程中对于将“征收社会抚养费”放在第三章“生育调节”还是直接放在第六章“法律责任”中 则有不同看法。有的人认为，征收社会抚养费仅仅是生育调节的重要手段与措施，不应纳入“法律责任”部分；也有人认为，缴纳社会抚养费的前提是违反了相应的法规义务，除了作为生育调节手段外，也是一种法律责任的承担方式。在法律草案第三次审议稿第二十一条中曾规定“不符合本法第十六条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”也就是说它被放入第三章“生育调节”中。但一些全国人大常委会组成人员提出，对不符合法律、法规规定生育子女的公民征收社会抚养费，是对社会公共投入的补偿，是从经济上承担的法律责任，作为法律责任加以规定更为合适。因此，全国人大法律委员会建议将这一条与法律责任一章中的第三十八条合并，规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费。”“未在规定的期限内足额缴纳应当缴纳的社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行（建议表决稿第四十一条）” 7。最终被审议、通过的法律吸纳和反映了这一建议。
《人口与计划生育法》第四十一条关于社会抚养费的规定，是我国最高权力机关第一次以法律的形式规定对于不按照法律、法规生育子女的公民征收相应的社会抚养费。这样从法律上将过去长期使用的名目不同的“超生罚款”和“计划外生育费”等都统一规定为“社会抚养费”，起到一个“正本清源”的作用。根据《人口与计划生育法》第四十五条的授权，国务院于2002年8月制定、颁布了《社会抚养费征收管理办法》 8，进一步规定了社会抚养费的征收和管理原则、具体制度等内容。
从上述关于社会抚养费的名称由来与嬗变可以看出，这种看似“形式”的变化背后，其实隐含着的人们对其事物认识的变化过程，也暗含着立法者或者管理者观念的重大变化。从历史的角度进行分析，过去之所以用“超生罚款”一词，实际上是基于当时情境下的一个极为普遍的管理观念，即违反政策、违反了义务就应承担责任，那么最为简单也最为奏效的责任承担方式则首推“罚款”。所以在早期，由于当时经济发展相对落后，法制环境也较差，人们对于该问题的认识十分有限，尽管在文件中采用“经济限制措施”一词，但另一方面又大行“罚款”之风，这与当时广泛、普遍运用“罚款”手段于各项行政管理工作中有着密切关系。到了1992年前后，部委规章改称为“计划外生育费”，并明确指出它是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金，这种认识较之过去已有进步。到最近以法律的形式正式将其更名为“社会抚养费”，则反映了随着社会的发展、时代的变革，人们对于事物的本质认识更加深刻。
下面结合《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》等法律、法规的规定和立法过程中对相关问题的讨论，拟对社会抚养费的性质、征收主体、征收对象、征收标准、征收程序、征收管理体制、相关法律救济等诸多问题进行探讨、分析与论述。
二、社会抚养费的性质
《人口与计划生育法》第四十一条（1）款规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。这是我国立法史上第一次以国家法律的形式确立社会抚养费制度。那么，社会抚养费的性质究竟是什么？它同过去的超生“罚款”有何联系与区别？
征收社会抚养费是国家运用经济杠杆引导和推动人们有计划地调节自身的生育行为，它既是对不符合法律、法规规定条件生育子女的公民适当的经济限制，也是对不符合法律、法规规定条件生育子女给国家和集体造成额外经济负担的必要补偿。
社会抚养费的性质是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民对社会相应增加的社会事业公共投入给予补偿的行政性收费，它是推行计划生育基本国策的一项重要措施。目的是对违法生育的公民给予必要的经济限制，以调节自然资源的合理利用和保护环境。
如前所述，尽管在实行计划生育的早期对于不按照政策超生的公民实行的是“超生罚款”或征收“超生子女费”，后来逐渐统一为征收“计划外生育费”，但是统一更名后的“社会抚养费”确实要相对科学和合理。尤其它跟早期的“超生罚款”相比，不能只看作是名称的变化，而应该说在认识上有着“质”的不同。因为它揭示的是一种补偿性的责任，是一种对于国家和社会公共投入给予必要补偿的行政性收费，并非惩罚性的罚款。笔者认为根据法律规定，社会抚养费应当属于行政收费的范畴，是行政征收的一种重要形式——行政收费，从2001年社会抚养费已被列入财政部、国家计委公布的全国行政事业性收费项目目录可见一斑。而“超生罚款”则属于行政处罚的范畴，是行政惩戒、行政制裁的一种形式——行政处罚。
罚款是对行政相对人违反法律秩序的行为的一种制裁形式，是对明令禁止行为的一种违反所承担的法律责任，具有惩戒和教育功能。行政收费主要是对于国家或社会的公共负担的具体分配形式，或者说是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价 9。在这里的社会抚养费主要是针对超过法律、法规关于生育子女的数量限制，对于增加社会公共投入的一种补偿形式。其重点不是惩戒其未依法履行相应义务的行为，而是基于对因此加重社会公共负担的一种补偿。虽然从单纯的表现形式上看，似乎“超生罚款”的表现形式与“行政收费”的表现形式都是货币，但其实二者有很大的不同。立法者对此制度设计的目的和着眼点是存在明显区别的。违反法规关于生育子女数量、条件（如生育间隔）等方面的规定，毕竟不同于一般的违反行政管理秩序的行政违法行为，所以立法上用的就不是“罚款”，而是用“征收社会抚养费”。
实行征收社会抚养费制度，将对促进社会资源的合理利用，增强公民实行计划生育的法制意识，规范、调节公民的生育行为，履行实行计划生育义务，起到重要的保证和促进作用。 三、社会抚养费的征收主体
2002年9月1日《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》实施之前，计划外生育费的征收主体是乡（镇）人民政府和街道办事处，其依据是部委规章和各地的地方性法规或政府规章。1992年国家计生委、财政部、国家物价局联合下发的《计划外生育费管理办法》第4条曾明确规定：“征收单位：乡（镇）人民政府、街道办事处。被征收者所在单位应积极给予协助”。地方性法规中也都有类似的规定。如湖北省1997年修正通过的《计划生育条例》第29条就规定：“计划外生育费由所在地的乡（镇）人民政府或街道办事处负责组织征收。”
2002年9月1日以后，由于《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》的实施，根据现行法律、行政法规规定，社会抚养费的征收决定主体应为地方县级人民政府计划生育行政部门 10。这是社会抚养费征收制度的显著特点和重大变化。之所以作这样的规定，一是根据国家关于应由具有行政职能的部门作出行政收费决定的改革要求，体现国家对行政收费问题的高度重视，二是为了进一步提高计划生育行政执法水平。
不过立法也考虑到一些特殊情况，特别是考虑到地方政府机构改革后县级计划生育行政部门的编制偏紧，工作压力大，作出社会抚养费征收决定又需要经调查取证、制作谈话笔录、制作决定文书、送达等程序，加之不少地方地域广阔、交通不便，仅靠县级计划生育行政部门很难完成对违法生育公民征收社会抚养费的大量具体工作，因此行政法规《社会抚养费征收管理办法》明确规定县级人民政府计划生育行政部门可以委托乡镇人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。这样的规定符合基层实际，增加了可操作性。但这里需要明确的是，即使委托，县级计划生育行政部门仍是法律意义上的征收主体。 11如果出现了行政复议或行政诉讼的情形，县级计划生育行政部门仍是行政复议的被申请人或行政诉讼中的应诉主体。因此，县级计划生育行政部门应加强对征收工作的经常管理与监督，指导基层提高执法的规范性、合法性，避免征收过程中违法现象的发生。
对于流动人口的社会抚养费的征收决定，原则上由当事人的生育行为发生地的县级人民政府计划生育行政部门作出 12。至于当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门作出征收决定。这些规定既体现了人口与计划生育法“流动人口的计划生育工作实行户籍所在地与现居住地共同管理，以现居住地管理为主的原则”，又与现行做法保持了一致，具有较强的可操作性，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。
四、社会抚养费的征收对象
《人口与计划生育法》第41条（1）款只规定“不符合本法第十八条规定生育子女的公民，应当依法缴纳社会抚养费”。《社会抚养费征收管理办法》第3条（1）款亦作同样的规定。由此可以看出社会抚养费的征收对象是不符合法律、法规规定条件生育子女的公民。但是问题在于这里的不符合法律、法规规定条件生育，也就是常说的“计划外生育”或称“超生”或者“不依法生育子女”到底如何界定，则是实践中一个极为重要的问题。此处以湖北省现行《计划生育条例》和湖北省计划生育委员会关于《计划生育条例》应用中有关问题的解释为例。湖北省计生委认为省人大常委会制定的《计划生育条例》第九条规定的“禁止计划外生育。”这里“计划外生育”包括下列情况：（1）未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的；（2）非婚生育的；（3）按《条例》只应生一个孩子，而生育第二个孩子的；（4）虽然符合《条例》规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的；（5）生育第三个（不含计划内生育第二个孩子时是双胞胎或多胞胎的）或第三个以上孩子的；（6）不符合《收养法》的规定而收养小孩的；（7）再婚夫妇不符合生育规定生育的。 13
目前较为普遍的观点认为，根据《人口与计划生育法》、《婚姻法》、《收养法》的有关规定，以及各省、自治区、直辖市地方人口与计划生育法规（或政府规章）规定，有以下几种情形之一的公民，应当缴纳社会抚养费：1、公民再生育不符合地方人口与计划生育法规规定的条件，生育子女的数量超过地方性法规规定的许可范围；2、公民未履行法定婚姻登记程序，在未形成法定夫妻关系的前提下的生育行为；3、公民收养子女的行为不符合收养法或地方人口与计划生育法规的有关规定，或依法收养后的生育行为不符合地方人口与计划生育法规的规定；4、公民再婚生育行为不符合地方人口与计划生育法规的有关规定；5、公民再生育行为不符合地方人口与计划生育法规关于生育间隔或有关程序的规定；6、公民其他不符合地方人口与计划生育法规规定的生育行为。公民发生以上六种生育行为，应当按照《办法》的规定，自觉履行缴纳社会抚养费的义务。 14
从上述规定情形可以看出，所谓“不依照法律、法规生育子女”其实有较广的适用范围。不仅有生育数量的限制，还有生育间隔即时间的限制；不仅针对正常情况下夫妻关系稳固、存续期间所生育子女数量的限制，还涉及婚姻关系产生变化后如再婚、重婚情形下生育子女的数量限制。不仅涉及夫妻生育子女的数量和生育间隔问题，还涉及收养子女的条件、数量等问题。总之情形比较复杂。所以这里极为重要的便是各地有关计划生育的地方性法规的规定。因为《人口与计划生育法》第18条只是作原则规定，具体生育政策实际上是授权省级权力机关制定。所以实践中，主要应当看各地的相关地方性法规是如何具体规定的。
我认为在这里有一些问题值得探讨。比如说，对于未到法定婚龄（女20，男22周岁）生育的、非婚生育的或符合《条例》规定生育第二个孩子的条件，但未达到生育间隔或未经批准发给《二孩生育证》而生育的，是否应当“一刀切”，都一律征收社会抚养费，很有研究的必要。因为未到法定婚龄生育，有的是可以责成他们首先补办婚姻登记手续（当然有的可能也未必就能结婚）。如果生育子女的数量符合其补办结婚登记手续后依《条例》规定的子女数量，则似乎不应征收社会抚养费。当然有关机关应对他们的行为予以批评教育。另外对于本来可以生育第二个孩子，只是因为未达到生育间隔时间，或者未获《二孩生育证》而生育的，似乎也不应该征收社会抚养费。因为以上情形并未引起所谓社会公共投入的增加，所以也就谈不上对他们征收所谓社会抚养费。这样一来就有必要对各地地方性法规的类似规定进行审慎分析和清理，应尽可能地使社会抚养费征收制度的设计更加合理化、科学化，使得其设定名符其实，而不应使社会抚养费的征收对象过于泛化，不应迁就原来甚或现在一些不合时宜的规定，否则就可能与设立这一制度的初衷相背离或产生较大的偏差。如果一旦涉诉，就会招致对于这种地方性法规的合法性审查，或者引来对其合宪性的争议。从法理上讲，则涉及到对于那些地方性法规的正当性考量。 五、社会抚养费的征收标准
《人口与计划生育法》颁布之前国家并无统一的征收标准，即便是1992年颁布的部委规章《计划外生育费管理办法》中第六条也只规定“征收标准：由省计生委根据省、自治区、直辖市的《计划生育条例》等有关规定和当地经济状况提出意见，经省级物价、财政部门审核后报省政府批准”。所以实际上往往由各省、自治区、直辖市的计划生育条例进行规定。在一些地方的计划生育法规中如1997年《湖北省计划生育条例》第26条就较为详尽地规定了计划外生育费的征收标准和数额范围。 15
当然即便在2001年颁布的《人口与计划生育法》中也并未规定统一、具体的征收标准，而只是授权国务院制定社会抚养费的征收管理办法（即行政法规）。基于全国各地经济社会发展不平衡的实际出发，国务院的行政法规也只对社会抚养费的计征标准作了原则规定，即社会抚养费征收数额的计算，以当地城镇居民年人均可支配收入和农村居民年人均纯收入为计征的参考基本标准，结合当事人的实际收入水平和不符合法律、法规规定生育子女的情节，确定征收数额。 16行政法规《社会抚养费征收管理办法》则将社会抚养费的具体征收标准进一步授权省、自治区、直辖市规定。 17
这就是说，国务院制定的《办法》仅规定了征收的参考基本标准，并没有规定具体的征收数额，而是授权各省、自治区、直辖市予以规定。这主要是考虑到，一是各省、自治区、直辖市以及各地所辖市、县的经济、社会发展水平存在不平衡，每一区域内的居民实际收入水平也存在差异，征收社会抚养费基本标准中的具体倍数和征收数额不可能也不应当“一刀切”，二是由于各省生育政策有所不同，各省认定的不符合法律、法规生育子女的行为不完全一致。
根据《办法》，各省、市、自治区在确定社会抚养费的具体征收标准时，应当考虑以下三方面的因素：一是符合《办法》中关于社会抚养费计征的参考基本标准；二是结合当事人的实际收入水平。一些违反法律、法规规定条件生育子女的高收入家庭在教育、医疗、住房、交通、能源等方面的消费，即所有的公共投入份额远远超过其他家庭。为了体现公平、公正原则，对收入超出当地统计部门正式公布的城镇居民年人均可支配收入或者农村居民年人均纯收入的当事人，还应对其超出部分加征社会抚养费；三是考虑不符合法律、法规规定条件生育子女的具体情节，对非婚生育、重婚生育、违反地方性法规的规定多生一孩、二孩或多孩，对经多次说服教育仍执意违反法律、法规生育的，都应视情节在征收社会抚养费的数额上有所区别。
问题是从过去的情况来看，所谓不依照政策、法规生育子女的大都发生在农村或者说多是老、少、边、穷地区。那里的计划生育工作的开展也难度最大。而对于这些地区的生育人群来讲，无论当地政府部门制定的征收标准是多高或多低，如果一旦发生多生育子女的情况，他们都很难缴纳或负担得起。而现行法律、行政法规、地方性法规中又都没有关于社会抚养费减免的情形，相反只有在一定期限内一次缴清的原则规定，另外还有依当事人申请分期缴纳的特殊规定。那么针对上述事实上确已超生但又难以负担得起社会抚养费的生育人群来说，或者说对于他们应当缴纳而又无力缴纳的社会抚养费到底怎么办？如何执行？很显然行政机关不能采取传统上曾经适用过的所谓行政强制措施（如有的地方曾经出现过的“上墙扒瓦，牵牛拉马”——这种做法是严重侵犯人权的，也是属于后来国家计生委明令禁止的“七个不准”的范围）予以强制执行，即便申请法院强制执行，人民法院也应当考虑被执行人的状况来作出是否执行和如何执行的决定。他们都要考虑到对被执行人基本人权的尊重。那么这样一来，岂不出现了一个悖论：那就是一方面对于违反法律、法规生育子女的公民应当征收社会抚养费，可是另一方面由于违反者的经济状况使得他们无力承担那部分社会抚养费的，行政机关又显得十分无奈。若要强制执行，可能面临着诸多困难；若不执行，那么法律的实施效果又会大打折扣，法律的威信何在？这些问题，也是实践中经常出现的，面对这些情况，我们的立法机关应当如何评价这种制度设计？我们的执法机关又当如何处理类似的情况？恰恰是诸如此类的问题，使得我们充分注意到，计划生育工作应做在前面，要坚定不移地坚持“三为主”的工作方针，即以宣传教育工作为主、以避孕为主、以经常性工作为主。从政府的角度讲就是如何通过建立社会保障制度，通过提供各种优质服务等综合措施，促使人们能自觉地遵守国家的法律、法规，支持和理解国家的基本国策。
为了防止在计划生育管理中乱搭车收费的情况出现，国务院的行政法规《办法》明确规定，任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准。对此该行政法规还规定了明确的法律责任。 18
对于不符合人口与计划生育法第十八条规定生育子女的流动人口的社会抚养费的征收，《社会抚养费征收管理办法》则依据《人口与计划生育法》和国务院《流动人口计划生育工作管理办法》的规定，结合实际情况作出了三项具体规定：一是当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定；二是当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门按照户籍所在地征收标准作出征收决定；三是当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。以上三项规定较好地涵盖了流动人口计划生育管理中出现的各种情况，既体现了流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同管理，以现居住地为主的管理原则，又较好地解决了流动人口计划生育管理中的实际问题，有利于推行流动人口计划生育工作新的管理原则的建立。
当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费或者追收其差额部分。这是“一事不再理”原则在流动人口计划生育社会抚养费征收管理中的具体表现。
六、社会抚养费的征收程序
1992年国家计生委和财政部联合颁布的行政规章《计划外生育费管理办法》第二章征收办法 第八条曾专门规定了征收程序 19。不过在我至今所收集、了解的各地地方性法规中并无对于征收程序的专门规定。《人口与计划生育法》本身并没有详细规定，只是授权国务院制定《办法》，在国务院所制定的《办法》中也同样规定得比较粗疏。
这里笔者结合法律、行政法规、地方性法规和有关部委规章对于社会抚养费的征收程序作一概括：
（1）立案 立案是指县级人民政府计划生育行政部门或其委托的乡、镇人民政府或街道办事处对公民不依法生育子女的行为，经审查后决定作为征收社会抚养费案件处理。
（2）调查取证 调查取证是为查明事实，收集证据，依法定程序而进行的专门活动。行政机关工作人员应当尽可能地收集各种证据，包括书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场笔录等。
（3）作出征收决定 调查终结后，应分别作出以下决定：确有违反法律、法规条件生育子女的行为的，作出书面征收决定；违法事实不能成立的，不得作出征收决定。我认为，在作出征收决定之前，应将拟作出的征收决定的内容通知当事人并听取当事人的申辩与陈述，尤其是当事人的有关实际收入水平，认为其意见合理的应当予以采纳。
（4）制作征收决定书 对于决定征收的案件，应制作征收决定书。征收决定书的格式宜由省级计划生育行政主管部门统一规范制作。
（5）征收决定书的送达 送达是征收决定书发生法律效力的前提条件。未经送达的征收决定书，对当事人没有约束力。社会抚养费的征收决定，自送达之日起生效。根据计划生育工作实践，参照行政诉讼法有关送达的方式，我认为这里可以有四种送达方式：直接送达、留置送达、邮寄送达、委托送达。对于这四种方式，直接送达是原则，委托送达和邮寄送达是补充，只有在直接送达发生困难的情况下才能采用委托送达或邮寄送达的方式，留置送达是直接送达的一种特殊形式。但无论采用哪种送达方式，征收决定都是自送达之日起生效。
（6）社会抚养费的缴纳与接受
当事人应当自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。如果一次性缴纳确有实际困难的，应当自收到征收决定之日起30日内向作出征收决定的县级人民政府计划生育行政部门提出分期缴纳的书面申请，并提交有关证明材料。县级人民政府计划生育行政部门应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定，并书面通知当事人。经批准的，当事人可自收到批准决定之日起按照通知书规定的时间、次数、数额分期缴纳社会抚养费。未批准的，当事人仍应一次性缴纳，但缴款日应自收到通知书之日起重新计算，期限仍为30日。
关于社会抚养费的缴纳方式，《办法》从基层计划生育工作的实际情况出发，实事求是地作出了由各省、自治区、直辖市规定具体缴纳方式的授权规定。各地可根据本地区的实际情况，分别作出由当事人自行到指定的金融机构缴纳、由乡（镇）人民政府或者街道办事处代收代缴、由当事人所在单位代收代缴、由县级计划生育行政部门和依法承担代收代缴义务的乡（镇）人民政府或者街道办事处责令当事人缴纳等规定。
征收社会抚养费，应当向当事人出具由省、自治区、直辖市人民政府财政部门统一印制的社会抚养费收据。社会抚养费应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入地方财政预算管理。任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。
（7）申请人民法院强制执行 当事人未在规定的期限内缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金 20；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。 七、社会抚养费的征收管理体制
（一）社会抚养费的征收管理体制
20世纪80年代以来，由对超生子女费实行“统收统支”到对计划外生育费实行“乡收县管、财政监督、专款专用”的管理体制，虽然逐渐规范了这项收费的管理，但在实践中仍存在自收自支、收支“挂钩”、“放水养鱼”等问题，加之缺乏监督或监督不力，致使少数地方滋生腐败，甚至形成行业不正之风。为此，《办法》根据国家行政事业性收费改革的要求，明确规定征收的社会抚养费和滞纳金全部上缴国库，纳入地方财政预算管理，实行“收支两条线”管理体制。并规定执收单位要建立、健全内部稽核和会计核算制度，严格财务纪律，任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分社会抚养费。计划生育工作所需经费，由各级财政予以保证。
关于社会抚养费的征收管理体制，主要内容包括：对不符合法律、法规规定生育子女的公民，由县级人民政府计划生育行政部门作出征收社会抚养费的书面决定或者委托乡、镇人民政府或街道办事处作为代征机关负责征收。征收机关或代征机关依据县级人民政府计划生育行政部门的决定，向应缴纳社会抚养费的当事人送达《社会抚养费征收决定书》。所收社会抚养费应当上缴财政。这种规定体现了国务院关于行政收费管理体制改革实行“收支两条线”、当事人自行缴纳等重要精神，有利于从制度上、源头上杜绝基层因征收社会抚养费产生的行业不正之风和腐败现象。
（二）社会抚养费管理的基本要求
1、社会抚养费的缴纳方式 按照要求，应为当事人自行缴纳。同时，因交通等特殊原因，应缴纳社会抚养费的当事人不便自行到指定的金融机构或其他代收单位缴纳的，代征机关计划生育工作机构可以会同指定的金融机构或代收单位的工作人员，为其提供缴纳方便，向其出具收费票据，并在指定的时间内将当事人缴纳的社会抚养费上缴指定的金融机构或其他代收单位。
2、加收滞纳金问题 根据《人口与计划生育法》第41条关于加收滞纳金的规定，《社会抚养费征收管理办法》规定社会抚养费加收的滞纳金按欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二计算。同时征收的社会抚养费滞纳金应当上缴财政。
3、社会抚养费的使用 根据现行的人口与计划生育事业经费投入体制，社会抚养费应纳入财政管理。计划生育经费投入由各级财政预算安排，确保人口与计划生育工作需要。
八、不服社会抚养费征收的法律救济
在目前，行政复议和行政诉讼是我国公民维护自身合法权益的极其重要的法律救济手段，也是监督行政机关是否依法行政、公正执法的重要的法律监督机制。行政机关在作出征收行政相对人社会抚养费决定的过程中，是否存在对事实的认定错误，是否存在作出征收决定过程中的程序违法，是否存在着对社会抚养费的征收标准计算明显不当等问题，往往是引起有关社会抚养费行政争议的主要原因。
作为社会抚养费征收对象的公民，若不服县级人民政府计划生育行政部门所作出的征收决定（实践中大量的将是认为不该征收的却征收或者该少征收的却多予征收的情况），可以依据《行政复议法》的规定在知道该征收决定之日起60日内向该县人民政府或者所在地的上级计划生育行政部门（即地、市级计划生育行政部门）申请行政复议，由行政复议机关对该征收决定的合法性与合理性予以全面审查，并依法作出相应的行政复议决定。如果当事人对行政复议所作出的复议决定不服的，还可以根据复议决定的不同内容分别以不同的主体作为被告提起行政诉讼。具体说来，当事人若对行政复议的维持决定不服提起行政诉讼的，被告应是作出原征收决定的县级人民政府计划生育行政部门；当事人若对行政复议的变更决定不服提起行政诉讼的，被告应为复议机关。如果复议机关在法定期限内不及时作出行政复议决定的，当事人可以采取两种办法提起行政诉讼：其一是当事人可以以复议机关为被告，对其不履行或不及时履行职责的行为提起诉讼，请求法院判决责令其在一定期限内作出行政复议决定；其二是当事人可以以原征收决定机关为被告提起诉讼，请求对该具体行政行为进行合法性审查，作出撤消或者变更原征收决定等相应形式的判决。 21
作为社会抚养费征收对象的公民若不服县级人民政府计划生育行政部门所作出的征收决定，还可以依据《行政诉讼法》的规定，直接向所在地的县级人民法院提起行政诉讼 22。不过应当注意的是，该公民应当在知道作出征收决定之日起三个月内提出。 23
无论是行政复议还是行政诉讼过程中，有两个非常重要的问题需要研究，就是关于征收决定是否停止执行以及如何计算滞纳金的问题。
关于行政复议或者行政诉讼期间征收决定是否停止执行的问题。一方面，国务院颁布的行政法规《社会抚养费征收管理办法》第九条第二款规定，行政复议或者行政诉讼期间征收决定不停止执行（这一内容与《行政复议法》第21条、《行政诉讼法》第44条的原则相一致），但是后面的“法律但书”则又规定，“行政复议法、行政诉讼法另有规定的除外。”可以看出总的来讲是与行政复议法、行政诉讼法关于“具体行政行为不停止执行原则”的规定彼此呼应的。问题在于，这样的法律、法规规定中，行政相对人只有申请停止执行的程序性权利，当事人的这种申请行为并不必然地引起该具体行政行为的中止执行的效果。而无论是行政复议还是行政诉讼程序中，作出该具体行政行为的原行政机关或者行政复议过程中的复议机关则有根据具体情况主动停止执行的权力，人民法院也只有在当事人申请的前提下，认为“该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且不停止执行不损害社会公共利益”的才可以裁定停止执行。从这些规定看来，立法中的权利与权力配置还存在一些不尽合理的地方。我认为，应该尽快修改《行政复议法》、《行政诉讼法》的相关规定，及早确立“复议、诉讼期间原行政行为停止执行原则”，不停止执行只是个别的例外，这样才更有利于保护当事人的合法权益，防止行政机关滥用权力，以免造成无可挽回和不可弥补的损失。
关于经过行政复议与行政诉讼的案件如何计算滞纳金的问题。一方面，依照法律、行政法规规定，当事人应在行政机关规定的期限内一次性缴纳或经批准分期缴纳社会抚养费 24；另一方面当事人不服行政征收决定可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。那么如何看待行政复议中或行政诉讼中该行政征收决定的法律效力（即是否必须执行）以及后续程序中如何起算欠缴之日从而计算滞纳金的问题。我认为，如果当事人不服行政征收决定申请复议或起诉，实践中当事人往往会同时提出中止（停止）执行该决定的申请，或者由行政机关（这里包括原机关和行政复议机关）依职权主动作出停止执行的决定，尽管法律、法规原则规定“行政复议与行政诉讼期间原行政决定不停止执行”，但是法律、法规仍然有其例外规定。或者说就象上文我所主张的，应该确立“复议与诉讼期间停止执行原决定”的原则。倘若如此，在行政复议和行政诉讼期间，原行政征收决定的效力暂时中止。必须等待最终的生效决定作出后（包括终局的行政复议决定、当事人未上诉的一审判决或者是二审终审判决等）才可以重新计算期间。如果终审判决或者生效的复议决定认定当事人仍然应当承担缴纳社会抚养费义务的，那么当事人就应当在生效法律文书所规定的期间里履行缴纳义务，如果当事人在法律文书规定的期间里不履行应当履行的义务的，自欠缴之日起应当依法交纳滞纳金。而且行政机关还可以依法申请强制执行已经生效的法律文书。
九、小结
征收社会抚养费虽是推行计划生育的重要措施，但并非实行计划生育的主要措施和唯一手段。在计划生育工作中，应该通过深入、细致的宣传教育，使广大公民理解和自觉执行计划生育规定，规范自己的生育行为；通过提供计划生育优质服务，建立经常性的随访服务和孕情检查制度，加强对生育过程的控制，努力减少和避免非意愿妊娠，防患于未然。应建立计划生育激励机制和利益导向机制，帮助实行计划生育的家庭解决实际困难，尽快富裕起来；应继续深入开展“三为主”，深化“三结合”，加强基层基础工作，建立和完善适应民主法制建设和市场经济体制新形势的综合治理体制和基层管理机制，决不能简单地靠事后征收社会抚养费来推行计划生育。
对于社会抚养费的征收，各级计划生育行政部门与其他有代收代缴义务的单位应严格执法，努力使社会抚养费的征收到位，真正发挥社会抚养费制度调节生育行为的功能，同时也要在征收工作中注意维护公民的合法权益。要防止为完成征收任务而不依法行政、不按法律程序办事、甚至随意损害育龄群众合法权益和不认真履行征收职责，应收不收，弱化执法力度的问题。充分发挥相关部门、基层组织和单位的作用，通过综合治理，促进社会抚养费征收的及时到位。要建立健全管理制度，规范社会抚养费征收工作的各个环节，堵塞漏洞，加强廉正建设，提高行政执法水平。要努力减轻农民负担，维护群众的合法权益。对于违反法律、法规的规定，擅自增设与计划生育有关的收费项目或者擅自提高社会抚养费征收标准的，对于征收中个各种违反“收支两条线”规定的行为，要依据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》 25等法规严肃处理。对于截留、挪用、贪污、私分社会抚养费的，依照刑法相关规定依法追究刑事责任，尚不够刑事处罚的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予相应的行政处分。
Imposition System of Social compensation Fee in China
Abstract：From the view of evolvement ofsocial compensation fee， that is， from penalty on over-procreation， to chargeson breaking the family planning policy， to social compensation fee， this paper analyzesthe nature and relative rationality in China nowadays. Combined with nationallegislation， the paper elaborates the changes and characteristic of collectionbodies， the collection objects， the collection standard， procedure and thecollection administration system of social compensation fee system. Still， weprobe into legal remedy in case of the counterpart’s discontentment with socialcompensation fee : administrative review， administrative litigation andadministrative compensation.
Key words:：Family planning social compensation fee administrative charges administrative imposition separation of collection andpayment legal remedy 注释:
11982年中共中央、国务院《关于进一步做好计划生育工作的指示》和1984年《中共中央批转国家计划生育委员会党组〈关于计划生育工作情况的汇报〉》对此都有明确规定，实行必要的奖励和限制，保证计划生育工作的顺利开展。对于经过多次教育仍不按计划生育的，应实行必要的经济限制。
2 如湖北省1987年制定、后经1991、1997年两次修正的现行《计划生育条例》第五章（法律责任）第26条就详细规定了对“计划外生育的”个人收取“计划外生育费”的不同情形。
3《计划外生育费管理办法》共6章23条，自1992年4月1日起施行。该《办法》第一条规定“根据中共中央、国务院有关对计划外生育者要给予适当的经济限制的规定，特制定本办法”；第三条规定“计划外生育费是一项为控制人口过快增长对计划外生育者征收的补偿性资金。这项资金必须全部用于计划生育事业。”从这两条的规定可以看出计划外生育费的性质。
4 中发[2000]8号明确指出：“在现阶段，对违反计划生育政策的家庭征收社会抚养费，给予必要的经济制约，收费标准由各省、自治区、直辖市统一确定。征收的社会抚养费上缴国家财政”。2001年，财政部、国家计委已将社会抚养费列入全国行政事业性收费项目目录。
5 有的国家由于人口基数本身并不大，或者虽有一定的基数，但较长时间内出现人口的负增长，所以就可能出现政府采取一系列激励机制包括各种奖励办法等来鼓励人们生育子女，刺激人口的相对增长。所以采取什么样的生育政策完全根据国情而定。在我国由于人口基数太大，所以在相当长一段时间内不得不采取经济限制措施来控制人口数量的过快增长，当然从长远来看更为重要的则是如何提高人口的素质和改善人口的结构问题。
6 只有个别人认为还是用“计划外生育费”比较好，因为若称“社会抚养费”容易引起争议，且难保证全部用于计划生育事业。
7 见王维澄 关于《人口与计划生育法（草案三次审议稿）》主要问题修改意见的报告（2001年12月27日）。
8 2002年8月2日，国务院第357号令颁布。该行政法规于2002年9月1日起施行。需要进一步说明的是该办法的制定过程。国家计生委起草了《社会抚养费征收管理办法（送审稿）》，于2002年1月31日上报国务院。国务院法制办收到此件后，征求了国家计委、财政部、审计署、监察部、公安部、农业部、民政部、国家税务总局、中国人民银行、最高人民法院等单位的意见；并在北京和长沙分别召开座谈会，征求了16个地方政府和北京、湖南两地政府各部门、计划生育工作基层单位以及有关专家的意见。在此基础上，拟订了《社会抚养费征收管理办法（征求意见稿）》，在2002年4月7日召开的全国贯彻落实《人口与计划生育法》座谈会上，进一步听取了各省、自治区、直辖市人民政府领导同志对征求意见稿的意见。座谈会后，国务院法制办同国家计生委对征求意见稿反复研究、修改，形成了〈社会抚养费征收管理办法（草案）》。2002年6月19日，国务院第60次常务会议对草案进行了审议。会议认为，制定该办法十分必要，同时就确定社会抚养费的征收标准和征收、缴纳方式以及减轻农民负担等问题提出了重要意见。会后，根据常务会议的精神，国务院法制办会同国家计生委经再次同部分省、自治区、直辖市计划生育部门商量，对草案作了修改。
9 参见姜明安主编《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社、高等教育出版社1999年10月版第219页。目前我国的各种行政收费主要有公路运输管理费、车辆购置附加费、公路养路费、车辆通行费、港口建设费、排污费、河道工程修建维护管理费和教育附加费等。
10 参见《人口与计划生育法》第41条（2）款、《社会抚养费征收管理办法》第4条。在《社会抚养费征收管理办法》的制定过程中，一部分人曾主张应在肯定县级人民政府计划生育行政部门作为征收决定的作出者的同时，也从实际出发，作出授权性规定，对社会抚养费征收数额较低的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，也可由乡、民族乡、镇人民政府、街道办事处作出征收决定。其理由是：1、县级政府机构改革后，中等规模县的计划生育行政部门一般编制仅10人左右，中西部地区部分县级计划生育部门人员编制更少，难以承担大量的审核、批准任务；2、避免行政复议、诉讼上移，增加市级政府或计划生育部门的负担；3、部分省（区）多年来实行低数额社会抚养费（违反地方法规规定生育第一个小孩的）由乡镇政府决定征收，高数额社会抚养费（违反地方法规生育二孩及以上的）由县级计划生育行政部门决定征收的做法比较切合实际，实践效果较好，也有利于发挥县级计划生育部门对乡镇的监督作用。参见张维庆、乔晓阳主编《人口与计划生育法教程》中国人口出版社 2002年版 第116页。
11 这里的委托就是行政法上的行政委托。一般而言，行政委托也应当具备一定的前提和条件，受委托者也应当具备一定的资格和条件。但委托的行政机关和被（受）委托的机关或组织之间是一种特殊的法律关系。在受委托的行政事项的管理方面，受委托者只能以委托者的名义进行，并且由委托的行政机关对外承担相应的法律责任。在这方面，《行政处罚法》第18条、《行政诉讼法》第25条（4款）、《国家赔偿法》第7条（4）款等都有明确的规定。
12 《人口与计划生育法》第14条规定：流动人口的计划生育工作由其户籍所在地和现居住地的人民政府共同负责管理，以现居住地为主。
13 见《湖北省计划生育条例应用中的有关问题解释》（鄂计生委[1997]12号）。
14 参见徐玉麟、赵炳礼主编《社会抚养费征收管理办法》，中国人口出版社2002年8月，第19~20页。
15 《湖北省计划生育条例》（1997年修正）第26条：对计划外生育的，应按下列规定处理：（一）干部、职工计划外生育的，妊娠、分娩、产褥期的一切费用自理，不得享受托幼补助和困难补助，从孩子出生之月起连续五年每月扣除夫妻双方百分之二十的工资，连续三年不得晋升，不得加工资，并视情节轻重给予行政处分。（二）农民计划外生育的，按所在乡镇当年农村劳动力人平均收入的百分之二十收取夫妻双方的计划外生育费五年。（三）从事各种经营活动的人员计划外生育的，按夫妻双方不同的年总收入水平，收取不同比例的计划外生育费五年；年总收入在五千元以下的，收取百分之三十；年总收入在五千员以上（含五千员）不足一万员的，收取百分之四十；年总收入在一万员（含一万员）的，收取百分之六十。（四）未到法定婚龄生育的，从怀孕之月起至达到法定婚龄准予登记后一周年止，每月收取男女双方计划外生育费各十五至三十员。 计划外生育多胎或借外出之机逃避计划生育并超计划生育的，加重处罚。对此，湖北省计生委有更为详细的解释。见《湖北省计划生育条例应用中的有关问题解释》（鄂计生委[1997]12号）“四、关于法律责任问题 1、关于征收计划外生育费的问题 （1）、（2）……（10）”。
16 合理确定社会抚养费的征收标准，是实行社会抚养费征收制度的关键。在国务院制定《办法》的过程中，曾有四种意见：（1）以当地年人均收入水平为标准；（2）以当地人均社会公共投入为标准；（3）以征收对象的年实际收入为标准；（4）综合考虑以上因素确定征收标准。考虑到单纯以当地年人均收入水平或者当地人均社会公共投入为标准，难以限制高收入人群的违法生育行为，且现行统计指标体系中没有社会公共投入统计指标，核算人均社会公共投入在操作上也有一定难度；而单纯以征收对象的实际收入为标准，又会形成对同样的违法生育行为征收数额相差很大的社会抚养费，且逐户计算也很困难。为了有效地调节一般收入人群与高收入人群的生育行为，避免“没钱罚不怕”和“有钱不怕罚”的现象，社会抚养费的征收标准以将当地年人均收入水平与征收对象的年实际收入结合起来计算、对城镇居民与农村居民分别规定为宜。最后《办法》采纳了综合因素标准。这样的规定既体现了相对统一的原则，又体现了差别对待、公正处理的精神。
17 这里涉及一个能否再授权的理论问题。一般来说在西方国家存在所谓“不得再授权”理论，即一旦法律授权某主体行使某职权、履行某种职责，如无法律规定，不得再转授权或转委托。否则与法律目的、精神相悖。在本《办法》中，行政法规的确规定了征收社会抚养费应当遵守的相对统一的原则，又从有利于各省、自治区、直辖市根据当地的经济、社会发展状况确定社会抚养费的具体征收标准，各地现行征收标准也不致发生大的变化。那么这种规定就不完全是那种转授权的情形。《办法》在重大的原则问题上并未转授权。
18 见《办法》第3条（3）款和第13条。
19 《计划外生育费管理办法》第8条 征收程序：（一）征收单位对计划外生育者要及时发给《计划外生育费征收通知书》。（二）计划外生育者接到《计划外生育费征收通知书》要在送达回执上签字，并按照通知书的要求，及时交款。如对征收单位的决定不服，可以在法定时间内申请复议或提出诉讼。（三）逾期不申请复议或不向人民法院起诉又不按地方政府规定时间缴纳计划外生育费的，可加收滞纳金，滞纳金数额由县（市、区）以上人民政府确定。对拒不缴纳计划外生育费的，征收单位可申请当地人民法院强制执行。（四）征收单位收到计划外生育费，必须及时向交款人出具财政部门统一印制的收费票据。（五）征收单位应及时按规定上交计划外生育费。
20 从过去的情况来看，社会抚养费的征收对象主要是农民。为了避免因征收社会抚养费而增加农民负担，《办法》除了在第3条（3）款规定“任何单位和个人不得违反法律、法规的规定擅自增设与计划生育有关的收费项目，提高社会抚养费征收标准”外，还在滞纳金的收取比例上参照银行存款利率作了适当的较低的规定（如果滞纳金的比例定得过高，则可能导致增加农民负担的问题）。《办法》第8条规定“……自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费的千分之二的滞纳金……”
21 参见“最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”（法释2000年8号）第22条。“复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的，应当以复议机关为被告。”
22 从理论上讲，也可能存在由于案件的影响重大或者其他原因等，当事人向所在地的中级人民法院提起诉讼，中级人民法院受理并作出裁判的情形。但一般讲来，对于县级人民政府工作部门的行政行为不服，几乎都是由所在地县级人民法院审理，除非有特殊原因才可能出现上级人民法院指定其他法院审理或者根据该县级法院的报请由上级人民法院决定本法院审理的情况。
23 当然，关于起诉期限的规定，最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释”（法释2000年8号）第40、41、42、43条有更加详细的规定。
探望权的规定，有利于离婚家庭的子女享受到父母双方的关怀和爱护，有利于未成年子女的身心健康。我国新《婚姻法》中第一次规定了探望权，这是个突破，但仍存在立法中不完善的问题，司法实践中对如何实现探望权的做法也不一，笔者试通过阐述存在的一些问题，提出完善探望制度的建议。
一、我国对探望权的规定及其实现所存在的问题
（一）探望权的性质
从我国新《婚姻法》第三十八条的规定看，探望权是指不直接抚养子女的父或母一方探望子女的权利。从该法条来看，探望权不是一种义务，而是一种权利。既是权利，当事人可以行使，也可以放弃。如果父或母应探望子女而不探望，使子女长期享受不到父爱或母爱，则这样的探望权制度的确定尚不足以维护子女的利益。
探望权是以亲子血缘关系为基础的，但从探望权的立法宗旨来看，立法并不是为父或母之利益来设立探望权，而是以子女利益为最优先考虑，即探望权作为父或母之一项权利，其依附于子女最佳利益而存在。2从父母子女关系来说，探望权既是一种权利，也是一种义务。而我国新《婚姻法》对探望权的规定，未能体现立法宗旨。由此对于一些夫妻离婚时，约定一方抚养子女，另一方无权探望的协议，或一些父或母拒绝探望的行为，从立法宗旨来看，这样的约定或行为，是损害子女利益的应予否定行为，但从新《婚姻法》第三十八条的规定来看，则得不出这样的结论。因此，将探望权仅规定为父或母的权利，是以父或母之利益来设定，并没有考虑子女的权益与要求。
（二）探望权的主体
从我国新《婚姻法》第三十八条的规定看，探望权的主体，是离婚后不与未成年子女共同生活的一方（即不直接抚养子女的父或母）。即我国的《婚姻法》把未成年子女排除在探望权的主体外，未成年子女只能成为被探望的客体，这样导致在审判实践中，在确定探望权时，可以不听取未成年子女的意见；而对于父或母借口工作忙或其他原因而怠于或放弃行使探望权，或父、母约定不直接抚养子女的父或母一方不得行使探望权时，子女由于不是探望权的主体，就不能要求怠于行使探望权的父或母行使探望权来关心、探望自己，也不能要求法院确认父或母一方关于一方不行使探望权的约定无效，法院也不能强制怠于行使探望权的父或母行使探望权。此外，对于10周岁以上的子女主动要求探望父或母的愿望不能实现时，也无可实现其正当要求和愿意的司法救济渠道。这样，受伤害的是子女的情感和心灵。
（三）探望权实现的方式、时间
根据最高法院《关于适用〈中华人民共和国婚姻法若干问题的解释〉（一）》（以下简称《婚姻法解释（一）》）第二十四条的规定，人民法院作出的生效的离婚判决中未涉及探望权，当事人就探望权问题单独提起诉讼，人民法院应予受理。笔者认为，这里的离婚判决应包括调解，在当事人提起的离婚诉讼中未就探望权提出诉讼请求的，人民法院不应予以审理并做出判决，如已提出有关探望权的诉讼请求则应一并处理。对于生效的离婚判决或调解未涉及探望权的，或协议离婚时的协议中未涉及探望权的，当事人均可单独以就探望权问题提出诉讼。根据《婚姻法》第三十八条第二款的规定，行使探望权的方式、时间由当事人协议，协议不成时，由人民法院判决。但在诉讼中如何确定行使探望权利的方式、时间、地点，人民法院如何判决才能便于探望权的行使，实践中审判人员对此感到难以把握，因而有不同的做法。审判实践中主要有两种情况：第一种情况是：为保证判决生效后探望子女的权利能顺利行使，判决中对行使探望权的方式、时间规定得较具体，但这样的判决产生的问题是，在确定的时间内如有子女所在学校有活动或孩子生病等情形，探望权不能或未能完全按判决予以实现，另外确定时间又违反了判决书所确定的内容，因而易产生新的矛盾。第二种情况是：为防止探望权行使的方式、时间规定得过死，可能影响生效裁判文书的执行，在判决中对行使探望权的方式、时间只作原则性规定，但这样的判决在执行中遇到的问题是：探望一方来探望孩子时，孩子可能不在家，二是探望一方事先打电话与孩子共同生活的一方商量探望的具体方式和时间，与孩子共同生活一方往往借口推托，不主动协助和配合。
笔者认为，不论在裁判文书中确定行使探望权的方式、时间是非常具体还是原则，都会存在不主动协助和配合行使探望权一方探望子女的情况。因此在诉讼过程中，审判人员应耐心细致地做工作，尽量促使当事人达成协议，达不成协议的，应根据具体情况，做出合理的判决。由于现实生活是不断变化的，裁判文书的主文中对探望的时间、方式不宜规定太细，如果裁判过细，因为孩子上课、生病等原因或探望权人自身的原因而使探望权人的探望权难以实现，容易产生新的矛盾。同时一旦情况发生变化而又无法按照原来的裁判文书履行时，会使纠纷再次诉诸法院或在执行中对因客观原因无法按原裁判执行时难以强制执行。而较为原则的规定，可以使父或母都较为灵活行使其探望权，在另一方不予协助时，可申请法院强制执行，法院可以根据子女的学习生活等情况，在裁判文书确定的范围内灵活掌握执行的时间。
（四）探望权的执行
尽管《婚姻法》将探望权作为一项法定的权利加以保护，但在探望权的实现方面，有的父或母以对方不付抚养费为由拒绝对方探望，或因对原配偶的仇恨而把子女带走远离对方，使另一方无法探望，或不履行协助义务让另一方探望子女，当事人要行使探望权探望子女时，则需申请法院执行。《婚姻法》第四十八条也规定了对拒不执行探望子女等判决或裁定的，由人民法院依法强制执行。对于探望权的执行，实践中存在的问题有：
1、对拒不履行协助义务的当事人的处罚力度还不够。
根据最高法院《婚姻法解释（一）》第三十二条规定，《婚姻法》第四十八条关于对拒不执行有关探望子女等判决和裁定的，由人民法院依法强制执行的规定，是指对拒不履行协助另一方行使探望权的有关个人和单位采取拘留、罚款等强制措施，不能对子女的人身、探望行为进行强制执行。从现有的案例来看，根据现行法律可采取的强制手段有限，且效果不好。比如，实践中出现过将拒绝对方探望的人给予司法拘留的处罚后，当事人仍然拒绝对方探望孩子。4对拒不履行人民法院已生效的探望子女的调解书确定的义务的，当事人根据我国《民事诉讼法》第二百一十六条第二款的规定，可向法院申请执行。但在婚姻法及其解释中均只规定拒不执行探望子女等的判决、裁定的，人民法院依法强制执行，而未规定有拒不执行探望子女的调解书的行为如何处罚。
2、对不直接抚养子女的探望权人在探望子女后，未将子女送回直接抚养子女的一方当事人的，没有如何处理的规定。直接抚养子女的一方是否能申请强制执行？如可以，其申请执行的期限如何确定？对此，均有不同的认识与做法。
3、在决定中止探望时未能充分考虑子女的意愿。
《婚姻法解释（一）》第二十六条规定，未成年子女有权向人民法院提出中止行使探望权的请求，这一请求在一定程度上体现了未成年子女的利益和愿望。但笔者认为，对于已满十岁以上的未成年子女，因其可以做出与其年龄、智力相当的意思表示，也清楚其请求的法律后果，对已满十周岁的子女可以直接以其名义提出或由直接抚养未成年子女的父或母提出中止行使探望权的请求。而未满十周岁的未成年子女，难以独立而清楚地表达自己的意愿及了解中止探望权的后果，由于直接抚养子女的父或母或其他监护人也有权提出中止行使探望权的请求，如父或母探望子女，不利于子女身心健康的，未满十周岁的未成年子女的权益可以通过直接抚养的父或母或其他监护人提出中止探望权而得到保障。
在当事人请求中止行使探望权的，《婚姻法解释（一）》第二十五条规定，人民法院应征询双方当事人的意见，但未规定应征询已满十周岁的未成年子女的意见，这样在做出是否中止行使探望权的裁定时，就难以体现子女的意愿。
4、探望权的强制执行申请中遇到的问题，由于探望权的实现不是一次性就能完成的，一般都确定为一月一次或数次行使探望权。当对方不履行协助义务，不直接抚养子女的一方无法实现探望权而向人民法院申请执行时，是一次申请后，人民法院做为一个执行案件，一直强制执行下去？还是对方不履行协助义务一次时就申请一次，实现了原未实现的探望权后即结案？当事人申请执行时，往往已有几次以上无法按生效的法律文书探望未成年子女，在法院强制执行时，是否要把原未实现的探望权的时间累加起来一并执行？
二、对完善探望制度的思考
我国《婚姻法》以及《婚姻解释（一）》有关探望权的规定，为解决离婚双方探望子女的纠纷提供了法律依据和保障，对维护子女的身心健康，促进社会稳定及家庭安宁正起着积极的作用。但是作为我国第一次以法律形式确定的一项实体权利，在立法与司法实践中尚有不少值得探讨和完善之处。
（一）应明确父母探望子女既是一种权利，也是一种义务。
探望权系以亲子血缘关系为基础，但立法不应仅为父或母之利益来设立探望权，而应以子女利益为最优先考虑。而依我国《婚姻法》第三十八条规定，探望只是一种权利，在父或母不行使这一权利时，子女的利益就得不到保障，因此，应在《婚姻法》中规定：“离婚后，不直接抚养子女的父或母，有探望子女的权利和义务”。这样可以从法律上确定，父或母不能抛弃或怠于行使探望的权利，在未直接抚养子女的父或母不履行探望义务时，直接抚养子女的父或母为了子女的利益可以要求对方探望子女或申请法院依法执行，未成年子女也可以要求父或母履行探望义务。此外还应规定未直接抚养子女的父或母，有权监督子女的抚养及教育的权利，为子女的利益管理子女财产的权利，请求告知子女情况的权利。
（二）应规定未成年子女为探望权的主体之一。
探望做为一种权利时，我们称之为探望权，依我国《婚姻法》第三十八条之规定，探望权的权利主体只能是离婚后不直接抚养子女的父或母，子女仅为这一权利的客体。这样的规定尚未充分考虑子女的利益及其正当需求，探望权不仅应为父或母之权利，还应是子女的权利，子女有权利要求探望父母。在子女应否成为探望权主体的问题上，学者存在不同看法。肯定说认为，子女要求会见未直接抚养的父或母乃基于血缘之上的固有权利，对其要求接触、交往之权利不能无故加以剥夺，子女也应享有探望权。否定说认为，父母离婚后子女通常由父母一方抚养，由于子女为未成年人，如果法律赋予其探望权，那么其向法院提出探望权时，须其法定代理人代理或同意。考虑到子女行使探望权在事实上的困难，故法律不赋予子女探望权，5否定说并不否认子女应的探望父母的权利，而是从权利实现困难的角度来主张不创设子女的探望权。但这种事实上的困难并不能否定权利的存在，并且依事实上的困难也并没有解决的办法，当父或母不同意或代理其未子女的探望权请求时，可以由法院为其指定临时监护人或委托少年儿童权利保护机构代为行使。德国和我国台湾地区都承认子女的探望权。
因此，笔者认为，我国的婚姻法中应规定，未成年子女有探望离婚后不对其直接抚养的父或母的权利。在未成年子女提出要求探望父或母时，直接抚养未成年子女的父或母，应为其实现探望权提供帮助。直接抚养子女的父或母不同意子女的请求不提供帮助或不同意作为法定代理人向法院提出探望权之请求时，未满十周岁的未成年子女可以申请法院指定或委托少年儿童维权机构代为行使法定代理人职责，子女也可直接向少年儿童维权机构申请其代为行使。这样的规定有利于保障未成年子女与父或母会面、交往或暂时共同生活的正当需求。
（三）应完善保障探望权实现措施及对违反法律文书确定的义务应采取的措施。
我国现有有关法律对拒不履行生效的法律文书中确定的有关探望子女的义务的保障措施有限，由于不能也不应强制执行子女的人身及探望行为，因而有时在对拒不履行协助另一方行使探望权的有关个人和单位采取强制措施后，仍难以实现探望权。因此，可参照国外立法的一些规定，在婚姻法中明确直接抚养人的协助义务，加重其不履行协助义务的责任：
1、对因直接抚养人不履行协助义务而导致行使探望权的一方不能行使其权利的，每一次都要补偿探望权人一定数量的款项。
2、拒不履行协助义务，致使有探望权的父或母多次不能实现探望权的，可在考虑子女的学习、生活便利等基础上，将未实现探望权的时间累加起来，确定一段时间由未直接抚养子女的一方短期内与子女共同生活。
3、由于现代社会经济生活与人员流动性大，直接抚养子女的一方带着孩子远走他方的情况已逐渐增多，致使有权探望的一方不知孩子的下落。针对这种情况，应规定直接抚养孩子的父或母，在带孩子搬离原住所时，负有告知探望权人搬离后的住所及联系地址、方式的义务，否则视为其拒不履行有关探望子女的法律文书的义务。
4、应规定对探望权人探望子女后，未按法律文书所确定的时间将孩子送回直接抚养子女一方的行为的处理。如规定直接抚养子女的一方有权申请法院强制执行，并可以此为由申请中止行使探望权。并明确申请人可在探望权人未将子女送回之日起一定的期限内可申请强制执行。
5、应在婚姻法及其解释中补充规定：对拒不履行人民法院已生效的探望子女的调解书所确定的义务的，人民法院依法强制执行。
6、美国、俄罗斯联邦等国的法律中规定，在直接抚养人故意不执行法院判决时，可根据不与子女生活的父母一方的请求，作出将孩子移送或取消监护权的判决。7因此，在采取强制措施后，义务人仍不履行协助义务的，权利人可以提出变更抚养权之诉，对当事人行使探望权多次受妨害的案件，可以支持权利人变更抚养权的请求。
（四）在审判和执行时尊重子女的意愿。
人民法院在审理探望权诉讼中，在确定探望权行使的时间、方式时，应尊重有识别能力的未成年子女的意思表示，探望权的行使应体现子女的意志。为强化协助义务人的义务意识，在做出探望权的判决时，应同时判令直接抚养子女的一方对对方行使探望权有协助义务，应为对方行使探望权提供方便。在决定中止探望权时也应尊重子女的意愿。当事人提出中止行使探望权请求时的在适用婚姻法的解释中应明确，应征询双方的意见和十周岁以上的未成年子女的意见。
（五）要规范执行案件的受理与执行。
1、离婚协议或判决书约定的补偿，是必须执行的，如有违反，则协议离婚的可诉讼要求给付判决生效后申请强制执行判决离婚的，判决生效后，可申请强制执行。
2、在执行过程中，究竟有无财产，要看具体情况，一是法院有办法查询其财产情况，二是法院会采取适当强制执行督促执行，三是确实暂无财产，则案件暂时无法执行，但发现对方有财产时，仍可以恢复执行不会过期。
【法律依据】
《婚姻法》第四十八条规定，对拒不执行有关扶养费、抚养费、赡养费、财产分割、遗产继承、探望子女等判决或裁定的，由人民法院依法强制执行。有关个人和单位应负协助执行的责任。
（来源：文章屋网 ）
一、指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，不断依法加大计划生育社会抚养费征收力度，强力推进非诉执行和社会抚养费续征工作，推动社会抚养费征收、管理和使用走向法制化、规范化轨道，有力遏制政策外生育，稳定全县低生育水平，为经济社会发展提供良好的人口环境。
二、工作措施
依法征收管理使用社会抚养费是推动人口计划生育工作纳入法制化轨道的重要措施。各乡镇和县人口计生委要切实加大社会抚养费依法征收力度，切实发挥社会抚养费征收对违法生育的经济杠杆作用。将社会抚养费征收管理使用纳入人口和计划生育作为经常性工作内容，建立长效工作机制，促进人口和计划生育事业健康发展。
（一）进一步规范征收程序，及时足额征收社会抚养费
1、继续实行社会抚养费委托征收制。根据《省人口与计划生育条例》和《省社会抚养费征收管理办法》有关规定，结合本县实际，国家公职人员、企事业单位干部职工违法生育的社会抚养费由县人口计生委依法管理征收；农村和城镇居民违法生育的社会抚养费继续实行由县人口计生委书面委托乡镇人民政府征收。其他任何部门和单位不得擅自作出征收决定，更不得违规越权征收社会抚养费。
2、规范社会抚养费征收工作机制。征收社会抚养费是一项严肃的法律行为。各乡镇必须严格依法行政，规范社会抚养费征收主体、征收程序、征收文书、征收标准。
规范征收程序。征收社会抚养费应严格按照立案、调查取证、告知、作出征收决定、送达《征收决定书》、执行征收决定等法定程序依次进行。
规范征收文书。征收社会抚养费时必须使用县人口计生委统一印制的省定规范文书，各乡镇计生办不得私自印制文书。
规范征收行为。社会抚养费是在既定政策外生育事实以及为他人政策外生育提供帮助而非法收养的前提下征收，严禁“以罚代生”、“放水养鱼”，严禁私自征收、打白条和收钱不开票。
规范征收标准。社会抚养费征收标准是由县人口计生委每年根据《省社会抚养费征收管理办法》核定。政策外生育当事人应按征收标准原则上一次性征收到位，确因特殊情况一次性缴纳社会抚养费有困难的，应办理三年内缴清的分期缴纳手续，且首次缴纳额不得低于应缴总额的60％。任何单位和个人不得以任何形式减征、免征社会抚养费，严禁违反程序征收、随意审批分期缴纳，确保社会抚养费依法应征尽征，足额征收。
3、健全社会抚养费续征机制。依法开展社会抚养费续征是人口计划生育工作的重要内容，是维护《省社会抚养费征收管理办法》等法律法规严肃性、公平性的关键举措。社会抚养费续征的主要对象是指政策外生育因申请经批准分期缴纳社会抚养费的对象。当事人要制定缴纳计划，签订分期缴纳承诺书后方可分期缴纳。各乡镇要建立分期缴纳档案，保证到期及时续征补缴。
(二)进一步完善管理制度，严禁坐支挪用社会抚养费
1、规范社会抚养费票据管理机制。县人口计生委和被委托的乡镇人民政府以及法院强制执行向缴款义务人征收社会抚养费全面使用省财政厅统一印制的《省政府非税收入票据》，任何单位和个人不得使用其它票据。
票据由县财政局或其委托乡镇财政所本着“购前审批、限量购领、票款同步、核旧领新”的管理原则，安排专人负责票据的购领、保管、使用和核销。县人口计生委和被委托的乡镇人民政府领用新票据必须由县财政局和乡镇财政所分别对原领用的票据核查无误，且确定其所征收的社会抚养费已按规定解缴县财政社会抚养费专户后方可领用。遗失、销毁专用收据的，对责任人员予以严肃处理。
2、健全社会抚养费收入管理机制。社会抚养费严格执行“行政性事业收费和罚款收支两条线”管理规定，实行“乡收县管、财政监督”管理体制。县人口计生委及被委托的乡镇人民政府将所征收的社会抚养费和滞纳金必须于3个工作日内上缴县财政国库社会抚养费专户，纳入财政预算管理。
3、健全社会抚养费缴存国库信息通报制度。县人口计生委应加强与县财政局的联系和沟通。为及时掌握各乡镇社会抚养费征收和资金缴存信息，乡镇计生办必须在每月5日前将收据和银行进账单及征收社会抚养费对象的名单、数额登记造册上交县人口计生委对账；乡镇财政所必须在每月5日前将收据和银行进账单及征收社会抚养费对象的名单、数额登记造册与县财政局国库对帐。
4、健全社会抚养费定期自查制度。县人口计生委及被委托的乡镇人民政府要定期开展清理自查，通过清理自查及时消除问题隐患，坚决杜绝私自征收社会抚养费、征收资金不及时缴存国库以及坐支、截留、挪用社会抚养费等违法行为。
（三）进一步严肃财经纪律，依规使用社会抚养费
1、继续实行社会抚养费调控机制。征收的社会抚养费列入财政预算管理，全部用于人口和计划生育事业。县人民政府对属乡镇自收的社会抚养费按15％调控（其中预算计划内用于县级人口计生工作经费，超预算计划部分作为一女、二女绝育户养老保险专项基金，该基金用于弥补县财政应负担的不足和乡镇承担的保险费），85％安排乡镇人口计生工作经费；对属非诉执行的社会抚养费，实行50％调控（其中25%拨给县人民法院用于非诉执行组织经费、15%部分用于非诉执行工作经费、5%部分用于县级人口计生工作经费、5%用于有关奖励经费），其余50％安排乡镇人口计生工作经费。
2、健全社会抚养费拨付机制。县财政局根据乡镇征收社会抚养费进度按月将县级人口计生工作经费拨付到县人口计生委；乡镇人口计生工作经费由乡镇计生办列出使用计划明细上报县人口计生委；经过县人口计生委审查后，由乡镇计生办开票到县人口计生委开出《用款计划拨款单》到县财政局拨付乡镇财政所管理的乡镇计生办账户，不得拨付乡镇人民政府财政账户。乡镇的人口计生工作经费由乡镇财政所管理监督，以保证人口计生工作正常开展。
3、规范社会抚养费支出机制。县安排乡镇人口计生工作经费的使用范围：
（1）用于乡镇计生办日常工作支出，包括办公费、会议费、培训费、宣传教育费、网络建设经费；
（2）用于村级人口计生工作经费不低于35％，包括标准化规范村级服务室建设、村级人口计生目标管理考核奖励费、村级优秀计生专干基本养老保险等；
（3）用于计划生育利益导向经费，包括独生子女父母奖励费，农村一女、二女绝育户基本养老保险，农村一男户0-6岁爱心保险，农村独生子女户及二女户新型合作医疗保险以及落实政策规定农村独生子女户及二女户减免的学杂费、就医挂号费、住院费。
（4）用于弥补乡镇计生专干和技术人员加班工资和参照公务员管理津补贴；
（5）用于社会抚养费征收和“两非”案件调查费用；
（6）用于弥补计划生育技术服务经费，包括按标准新建或者改造服务所，所需器材、设备添置，“四项手术”的手术费、医药费、并发症、后遗症治疗费及节育者路费、营养费和走访慰问费；
（7）用于流动人口计划生育管理服务所需经费；
（8）用于人口和计划生育奖励专项经费，包括表彰人口和计划生育工作成绩突出单位和个人的奖励费和人口和计划生育方面举报查实的奖励费；
（9）用于人口和计划生育工作的其它费用。
（四）进一步强化监督管理，严格落实责任追究制度
1、加强社会抚养费征收管理基础工作。严格按照社会抚养费阳光系统操作，健全社会抚养费征收情况电子管理档案，准确反映征收过程；健全完善社会抚养费征收台帐、分期缴纳审批、票据管理、卷宗档案管理等制度；推行社会抚养费征收信息实名上报制度，各乡镇每月5日前将违法生育人员应征金额、实际缴纳、欠缴金额等信息全面录入阳光操作系统和PIS系统。
2、加强社会抚养费监督管理。县人口计生委要进一步完善征收管理基础工作，确保依法及时足额征收；财政局要加强征收资金监管，推行资金缴存和使用工作规范；审计局要认真开展专项审计，维护财经纪律的严肃性；纪委监察局要进一步强化监管措施，对于违抚养费征收管理使用规定的责任人，敦促相关部门处理到位。
3、完善社会抚养费责任追究制度。对于不履行征收职责、违反程序征收的，不执行征收标准、随意审批分期缴纳的，征收资金不及时缴存国库、坐支、截留、挪用等行为，要加大查处力度，视情节给予通报批评、黄牌警告直至重点管理，并依照有关财经法规从重处罚，给予单位主要负责人和相关责任人纪律处分，构成犯罪的,移交司法机关处理。
三、工作要求
(一)广泛宣传，营造征收氛围
加强人口和计划生育法律、法规的宣传，是依法做好社会抚养费征收工作的思想基础。各乡镇要充分利用广播电视、村务(政务)公开、印发宣传资料等形式和方法，广泛宣传人口计划生育政策，提高群众的人口计划生育政策知晓率。让广大群众知道哪些生育行为是违法的，违法的生育行为必须承担哪些法律责任，从而为社会抚养费征收工作的开展创造浓厚的舆论氛围。
(二)加大力度，提高征收到位率
各乡镇要牢固树立一次性足额征收社会抚养费的意识，切实加大足额征收力度，通过足额征收来带动社会抚养费的全面征收，达到遏制政策外生育行为的作用。继续实行有奖举报和跟踪督办等措施，对社会抚养费典型案件实行一查到底，足额征收到位。突出对多孩生育和一男孩超生对象的社会抚养费征收，在全面清理清查、审核备案基础上，对原签订分期缴纳协议的按协议及时跟进续征，对还没有征收的按程序、按标准及时补征到位。继续突出党员干部、公职人员和名人富人等违法生育社会抚养费的征收。对党员干部违法生育还未足额缴纳社会抚养费的全部要申请法院非诉执行；对违法生育的公职人员（包括临时、聘用人员），由所在单位负责落实征收到位；对违法生育的“名人富人”不得擅自降低社会抚养费征收标准。对拒不缴纳的，作为典型案例，按照法定程序申请法院非诉强制执行。
(三)部门配合，强化综合治理
各相关部门要充分发挥职能作用，通过综合治理，逐步解决社会抚养费征收管理使用中普遍存在的突出问题。
法院要抽调专职工作人员与县人口计生委组成社会抚养费征收办公室，实行联合办公和执法。对乡镇提请法院非诉执行的社会抚养费征收案件，征收办公室要对当事人及时下发社会抚养费征收法律文书、财产保全、冻结银行帐户、非诉执行等过硬措施，敦促当事人依法按时履行法定义务，按要求缴纳社会抚养费。对拒绝缴纳社会抚养费的，应依法追究法律责任，起到执行一例、震慑一片的作用。
公安部门继续加大对阻碍人口计生工作人员依法执行公务、伤害或报复人口计生工作人员事件的打击力度，为全县社会抚养费依法征收保驾护航。及时为乡镇征收及法院非诉执行社会抚养费提供户籍信息。办理新生儿入户、公民户口迁移时继续严格审查当事人的计划生育情况证明，对无《生育服务证》和《再生一胎生育证》或社会抚养费专用征收票据的一律不得办理。
卫生医疗机构在办理《出生医学证明》时继续严格审查当事人的计划生育情况证明，对无《生育服务证》和《再生一胎生育证》或社会抚养费专用征收票据的一律不得办理。
第二条对不符合《条例》第三章第十七条、第十八条规定，生育第二个及以上子女的公民，征收社会抚养费。
第三条社会抚养费的征收，由县级人民政府人口和计划生育行政部门作出书面征收决定；县级人民政府人口和计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。
未设县（市、区）的省辖市，由市本级人口和计划生育行政部门作出书面征收决定；市本级人口和计划生育行政部门可以委托乡（镇）人民政府或者街道办事处作出书面征收决定。
第四条对不符合《条例》规定生育子女的公民，从发现其违法行为之日起，按照如下规定征收男女双方的社会抚养费：
（一）不符合《条例》规定，生育第二个子女的，分别按男方和女方所在地上一年度城镇居民年人均可支配收入或农村居民年人均纯收入的三倍征收社会抚养费，个人实际收高于所在地城镇居民年人均可支配收入或农村居民年人均纯收入一倍以上的，按其实际收入的三倍计征社会抚养费。
（二）不符合《条例》规定生育三个以上子女的，分别按男方和女方所在地上一年度城镇居民年人均可支配收入或农村居民年人均纯收入的六倍征收社会抚养费：个人实际收入高于所在地城镇居民年人均可支配收入或农村居民年人均收入一倍以上的，按其实际收入的六倍计征社会抚养费。
（三）违法收养子女的，按以上两款的规定征收社会抚养费。
第五条对不符合《条例》规定生育子女的流动人口社会抚养费的征收，按照下列规定办理：
（一）当事人的生育行为发生在其现居住地的，由现居住地县级人民政府人口和计划生育行政部门按照现居住地的征收标准作出征收决定；
（二）当事人的生育行为发生在其户籍所在地的，由户籍所在地县级人民政府人口和计划生育行政部门按照户籍所在地的征收标准作出征收决定；
（三）当事人的生育行为发生时，其现居住地或者户籍所在地县级人民政府人口和计划生育行政部门均未发现的，此后由首先发现其生育行为的县级人民政府人口和计划生育行政部门按照当地的征收标准作出征收决定。
当事人在一地已经被征收社会抚养费的，在另一地不因同一事实再次被征收社会抚养费。
第六条社会抚养费的征收决定，自送达当事人之日起生效。当事人应当自收到征收决定之日起30日内一次性缴纳社会抚养费。
当事人一次性缴纳社会抚养费确有困难的，应当自收到征收决定之日起30日内向作征收决定的县级人民政府人口和计划生育行政部门或受委托作出征收决定的乡（镇）人民政府或者街道办事处提出分期缴纳的书面申请，并提供有关证明材料。县级人民政府人口和计划生育行政部门或受委托作出征收决定的乡（镇）人民政府或者街道办事处应当自收到当事人的申请之日起30日内作出批准或者不批准分期缴纳的决定，并书面通知当事人。经批准分期缴纳的，当事人可自收到批准决定通知书之日起按照通知书规定的时间、次数、数额分期缴纳社会抚养费。未批准的，当事人仍应一次性缴纳，但缴纳的时间自收到通知书之日起重新计算，期限仍为30日。
国家机关、社会团体、企事业单位的职工未缴清社会抚养费而调动工作的，办理调动手续前应缴清欠缴的社会抚养费。
第七条征收社会抚养费时，征收人员必须出示河南省人民政府制发的《行政执法证》，应当向当事人出具《河南省行政事业性收费基金专用票据（社会抚养费专用）》。
《河南省行政事业性收费基金专用票据（社会抚养费专用）》，由省财政厅统一印制，省辖市、县级财政部门负责管理，县级人口和计划生育行政部门负责领取、登记、发放。使用时必须加盖县级人民政府人口和计划生育行政部门社会抚养费征收专用章。
第八条当事人未在规定的期限内（包括一次性缴纳的期限和分期缴纳规定的期限）缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起每月加收欠缴社会抚养费千分之二的滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的人口和计划生育行政部门依法申请人民法院强制执行。
第九条有下列情况之一的，当事人有权拒绝缴纳社会抚养费：
（一）征收单位未向当事人送达规范的社会抚养费书面征收决定的；
（二）征收人员未出示河南省人民政府统一制发的《河南省行政执法证》的；
（三）代收代缴单位或金融机构未出具河南省财政厅统一印制的《河南省行政事业性收费基金专用票据（社会抚养费专用）》的。
第十条当事人对征收社会抚养费的决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
行政复议或者行政诉讼期间，征收决定不停止执行；行政复议法、行政诉讼法另有规定的除外。
第十一条社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库，按照国务院财政部门的规定纳入县级财政预算管理，任何单位和个人不得截留、挪用、贪污、私分。
第十二条社会抚养费纳入财政预算后，计划生育工作必要的经费，各级人民政府财政予以保障。
第十三条社会抚养费及滞纳金上缴国库，应当由当事人直接到指定的国库业务的金融机构缴纳；确有困难不便直接缴纳的，可由乡（镇）人民政府、街道办事处代缴。其具体办法和要求是：
（一）县级人民政府人口和计划生育行政部门或受托的乡（镇）人民政府、街道办事处作出社会抚养费征收决定后，向当事人填开“一般缴款书”，由当事人在规定期限内持“一般缴款书”直接到指定的国库业务的金融机构缴纳社会抚养费；交款后，由当事人持金融机构加盖收款印章的“一般缴款书”，到作出社会抚养费征收决定的单位开具《河南省行政事业性收费基金专用票据（社会抚养费专用）》。
（二）县级人民政府人口和计划生育行政部门或受委托的乡（镇）人民政府、街道办事处作出社会抚养费征收决定后，由乡（镇）人民政府、街道办事处代收代缴社会抚养费的，该乡（镇）人民政府、街道办事处向缴纳社会抚养费的当事人出具《河南省行政事业性收费基金专用票据（社会抚养费专用）》。乡（镇）人民政府、街道办事处应自取得收入之日起3日内填开“一般缴款书”，到指定的国库业务的金融机构缴库。
（三）填开缴纳社会抚养费“一般缴款书”：在“收入机关”栏，填写“××县（市、区）财政局”；在“预算级次”栏填写“县级”；在“收款国库”栏填写“××县（市、区）支库”；在“科目”栏，填写“第4228款计划生育行政性收费收入”。其他项目，按《中华人民共和国国家金库条例》及其实施细则的规定填写。
第十四条县级人口和计划生育行政部门和受委托的乡（镇）人民政府或者街道办事处要加强对社会抚养费征收的管理，建立社会抚养费征收辅助帐簿，凭“一般缴款书”有关联和《河南省行政事业性收费基金专用票据（社会抚养费专用）》记帐联登记辅助帐，及时掌握征收情况，保证征收到位，真正发挥社会抚养费制度调节生育行为的功能。
各级人口和计划生育、财政、计划（物价）、审计、监察等部门，应当加强对社会抚养费征收管理的监督、检查，保证征收社会抚养费工作健康、顺利的进行。
第十五条当事人所在单位或者村民委员会、城市居民委员会，应当依法配合征收单位做好社会抚养费的征收工作。
邱志敏（四川宜宾）
律师意见：我国《民事诉讼法》第236条规定：“发生法律效力的民事判决、裁定，当事人必须履行。一方拒绝履行的，对方当事人可以向人民法院申请执行，也可以由审判员移送执行员执行。”即义务方不履行生效法律文书所确定的义务，对方当事人可申请法院强制执行，同时，作为民事主体，其也有选择放弃该民事权利、不申请执行的权利。互有义务的，一方不履行义务不能作为另一方不履行义务的抗辩理由。因此，您应当履行给付抚养费的义务。对于前妻拒绝您探视儿子，您可以另行申请强制执行，而不能以此为由拒绝履行支付抚养费的义务。
■网购纠纷，在哪？
问：两个月前，我通过网络支付宝付款的方式，以8600元的价格在一家电子商务公司经营的网店购买了一台液晶电视机，约定由公司包邮到我家。后电视机出现质量问题，我与网站及厂家商讨修理或退货等问题，他们均以自己无责为由推诿。无奈，我准备通过诉讼解决。法律规定，因合同纠纷提起的诉讼，由被告所在地或者合同履行地法院管辖，而按照电子商务行业的惯例，合同履行地为网店经营者的发货地，所以我只能去千里之外的网店所在地法院，这对我无疑是很大的负担。请问，我能否在自己所在地的法院提讼？
董枚（江苏徐州）
律师意见：您可以在自己住所所在地的法院提讼。尽管您与网店是通过第三方交易平台支付宝达成的购销协议，但由此出现的诉讼管辖同其他合同纠纷一样，一般分为约定管辖与法定管辖。鉴于您与网店之间没有约定管辖，决定了本案只能适用法定管辖。法定管辖分为被告住所地、合同履行地法院管辖两种。如果选择被告住所地法院管辖，您的确只能去网店所在地法院，但要是选择合同履行地法院管辖，因为合同履行地不一定是被告住所地，也可以是货物送达地点。
我国《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第19条规定：“购销合同的双方当事人在合同中对交货地点有约定的，以约定的交货地点为合同履行地；没有约定的，依交货方式确定合同履行地；采用送货方式的，以货物送达地为合同履行地；采用自提方式的，以提货地为合同履行地；代办托运或按木材、煤炭送货办法送货的，以货物发运地为合同履行地。购销合同的实际履行地点与合同中约定的交货地点不一致的，以实际履行地点为合同履行地。”《支付宝争议处理规则》也指出：“交易双方可以自行约定货物的交付地点，没有约定或者约定不清的，以买家留下的收货地址作为货物交付地点。”也就是说，本案完全可以确定您家所在地为合同的履行地，从而由您家所在地的法院管辖。
■带薪年假，人人平等
问：我是一个从乡下来城市打工的农民，在一家装饰公司工作已经快6年了。我妻子带着孩子在老家种地，因为她身体不好，每年麦收时我都要请几天假回老家帮着收粮食。公司里很多人享受带薪年休假，只有我请假需要扣工资。我向公司领导提出享受带薪年休假，被婉言拒绝，因为我是农民工，不算正式职工，不能享受这种假期。请问，农民工究竟算不算正式职工，能不能享受带薪年休假？
李保国（河南平顶山）
律师意见：职工是指与用人单位存在劳动关系的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。农民工，是指在本地乡镇企业或者进入城镇务工的农业户口人员。所以，农民工也是职工。
