时间：2022-05-26 07:19:13
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇安全投入保障制度，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
一、公司设立安全生产专项资金专户，安全生产措施费专用于保障工程项目安全生产，实行专款专用，不得挪作他用；
二、安全生产措施费按计划列入项目成本，安全生产施措施费的使用必须立项，原则上由公司具体掌握。工程项目开工初期，项目部必须按照轻、重、缓、急和实用的原则制定出安全生产措施、方案，以及措施费的支出计划，报所属安全生产机构审核，送负责人审批后，由财务部门安排资金支付，所列费用方可计入安全生产措施费。各种安全技术设备，由各安全生产部门安排专业人员购买、验收、管理，用于改善施工作业环境和机械设备的安全状况等。安全生产措施费用根据劳动部、全国总工会《安全技术措施计划的项目总名称表》、《建筑施工安全检查标准》（JGJ__-__）制订，其包括的范围如下：
_.安全资料的编印、安全施工标志的购置及宣传栏的设置（包括报刊、宣传书籍、标语的购置）费用；
_.安全培训及教育费用；
_.职工劳动卫生安全防护的费用；
_.施工安全用电的费用，包括：标准化电箱、电器保护装置、电源线路的敷设、外电防护措施等；
_.起重设备及其他的安全防护设施（含警示标志）费用；
_.施工机具防护棚及其围栏的安全保护设施费用；
_.水上、水下作业的救生设备、器材及临边防护、警示设施费用；
_.抢险应急措施；
_.交通疏导、警示设施费用；
__.消防设施与消防器材的配置及保健急救措施费用；
__.安全网、安全帽、安全带等防护用品的购置费用；
__.按国家、施工所在省、市规定的其它安全生产措施所涉及的费用。
三、安全文明施工措施费，对于中标工程，中标合同中有相关单列约定的，项目部应严格按照相关约定执行，中标合同中安全生产措施费未进行约定的工程项目,安全生产措施费用按照当地地方政府参考费率标准采用差额定率累进计费方式计取；或者按照安全生产管理机构对施工现场安全生产管理的实际需要按计划计取。
四、公司对施工经营项目需具备安全生产条件所必须的资金投入，由施工经营项目的决策机构或主要负责人确保资金的及时到位，正确使用，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任。
五、公司安全生产专项资金的支出由公司安全管理部按计划报批，项目安全生产专项资金的支出由该项目安全生产科按计划报批。
[关键词]农村社会保障；政府；责任
[中图分类号]F842.0 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426(2008)06-0037-02
农村社会保障制度建设是解决“三农”问题、建设社会主义新农村的核心内容。农村社会保障制度在建设和发展过程中存在着诸多问题，其发展缓慢有着深层次的原因。政府作为农村社会保障的责任主体，也是农村社会保障制度建设的责任主体，应扮演好自己的角色，完善其行政责任主体的决定。
一、政府是农村社会保障的责任主体
1.政府在农村社会保障制度建设中承担主要责任的理论依据。我国延续至今的城乡二元体制，造成了物质资源、社会结构、生产手段、生活方式及人的文化素质的差异，城乡处于不平等竞争状态，农村总是处于弱势。这种农村相对落后的状况，会从根本上制约国民经济的增长及社会的稳定与和谐。这同样需要政府利用“看得见的手”来统筹城乡发展，构建城乡统筹的社会保障制度，这是政府应在农村社会保障制度建设中承担主要责任的理论依据。
2.社会保障的性质决定了政府应当成为农村社会保障的责任主体。现代意义上的社会保障，从它诞生之日起就是政府行为。社会保障之所以是政府的职责，其中一个重要的原因就在于社会保障是一种公共产品，这种公共产品的特点决定了社会保障应该由政府出面向全社会提供，没有政府就没有社会的保障服务。在农村社会保障体系当中，尤其农业是自然风险与市场风险相互交织的弱势产业，农业生产在很大程度上受到自然条件的影响，而我国的农业生产组织又主要以家庭为单位，分散程度高、抗风险能力弱，其对制度化的社会保障有着更强烈的要求。随着农村经济市场化程度的不断提高，这种抵御生产和生活风险的保障需求将会越来越大，在教育、医疗、养老等方面也同样如此。这就要求政府无论是从社会稳定的角度出发，还是从解决“三农”问题紧迫性考虑，都应尽快承担农村社会保障制度的建设责任。
3.农村社会保障的目标决定政府应当成为农村社会保障的主体。在现代社会，社会发展的根本宗旨在于：人人共享、普遍受益，即社会发展的成果对社会的绝大多数成员而言应当具有共享意义。农村社会保障的目标是满足农民日益增长的社会保障需要，兼顾效率与公平，公平优先，这与政府的发展目标是一致的。在这个意义上，也必须由政府来承担主体责任，借助再分配手段来缓解收入分配不公的矛盾，为经济的发展创造稳定的环境。其他利益主体的逐利性决定了它们不可能成为农村社会保障的主体。
二、我国农村社会保障制度建设中政府责任的缺失
长期以来，政府在农村社会保障建设中角色定位不准确，职能模糊，主要表现在以下几个方面。
1.主体缺位，既缺乏有效的主导和组织作用，也回避了政府公共资金投入责任。政府对农村社会保障支出的投入比例偏低，城乡投入不均衡。农村人口人均保障额远远低于城镇居民尤其是城镇职工。由于资金短缺，农村社会保障不论是“五保户”、最低生活保障还是扶贫，救灾救济都存在着覆盖面范围过窄、保障水平过低的问题。
2.在理念上对社会权利公正的宣传引导滞后，弱化了农村公共服务和公共产品的供给功能，把本应由政府提供的公共产品推向市场，推向社会，造成农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。
3.监管机制缺乏，透明度差，挤占、挪用、贪污农村社会保障基金的现象时有发生。
4.政府对农村社会保障缺乏足够的重视。长期以来，认为土地保障和家庭保障足以应对农民的养老风险，国家对农民的保障无需承担更多的责任。改革开放以来，社会保障改革主要是以城镇社会保障改革为主，农村社会保障制度的建设长期处于被忽视的地位，大部分农村人口基本上没有和城镇人口共同享受社会保障的权利。
三、目前我国农村社会保障制度存在的主要问题
1.农村社会保障水平低，覆盖面狭窄，城乡保障差距巨大。农村社会保障无论是范围还是标准，相对于城市而言是很低的。调查显示，占人口总数20%的城镇居民享受85%的社会保障，而占人口80%的农村居民，仅享受15%的社会保障。在县城以下集体单位的1000多万职工和2000多万个城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障权利。如农村没有退休制度，大多数农村老年人在年满60岁以后仍要从事繁重的劳动。随着社会主义市场经济的发展，城市社会保障得到了前所未有的发展和提高。城镇居民比过去得到了更可靠、更安全、更平等的社会保障，而农村社会保障制度则亟待健全。
2.农村社会保障资金短缺，立法滞后。当前，我国社会保障资金的缺口很大，农村社会保障资金尤为严重。资金已经成为制约农村保障事业发展的“瓶颈”。大多数集体无力或不愿给予补助，国家的政策扶持又难以落实，这样绝大多数普通农民得不到任何补贴，只能靠个人缴纳保障费。农村由于经济发展水平低，农民本身的个人缴费能力有限，有不少农民干脆放弃投保。另外，农村社会保障资金的管理比较混乱，没有实现社会化，社会保障基金调剂范围受限，难以形成稳定的社保基金积累机制，无法为农村社会保障事业提供坚实的物质基础，大大削弱了社会保障的保障功能。此外，当前农村社会保障在法律法规的制定上严重滞后，几乎没有一部同农村社会保障有关的全国性法规。由于法治建设滞后，农村社会保障建设缺乏有力的法律支持，陷入无法可依的尴尬境地。
3.农村社会保障缺乏制度化。50多年来，农村社会保障中除“五保”制度和优抚保障一直比较稳定外，其他社会保障形式往往缺乏稳定性和制度化。政策针对农村的救灾救济拨款往往是不确定的、应急性的，也是严重不足的。随着经济的发展，大量农民工涌向城市，但他们让老人和孩子留守在土地上。而当一些农民准备重新返乡劳作时，又发现自己的土地被占。“银潮”的来临，使得农村的养老问题非常严峻。
4.农民社会保障意识淡薄。受传统观念的影响，当前在农村，以家庭为单位的社会保障仍然是农村的主要形式，“养儿防老”的思想观念依然存在。有些农民的社会保障意识相当淡薄，他们没有想过，也不敢想自己还有权利从国家享受到社会保障的待遇。我们在这次课题调研中，接触到很多农民，当他们从政府领取养老金时都不敢相信。可见，在农村，社会保障方面的宣传教育严重匮乏。
四、建立和完善农村社会保障制度中的政府责任
1.完善法律责任。市场经济是法治经济，市场经济条件下的社会保障也应该是法治化的保障。当前我国农村社会保障工作存在立法滞后、法律体系不健全、立法层次低、立法主体多元化、立法层次无序等多方面的问题。由于法律制度的欠缺，造成农村社会保障的对象不明确、保障资金来源不稳定、保障标准不一致、保障管理方面的随意性和盲目性等问题。政府在推动农村社会保障体系的建立中应该遵循“立法先行”的原则。在我国完善农村社会保障制度建设中，迫切需要在整个社会保障的基本框架、内容体系以及具体操作上包括保障对象、交费年龄、交费标准、基金管理、基金增值、经费来源等问题上设置稳定的操作规范。当前要着手制定的是《社会保障法》，包括建立和完善社会保障的指导方针、基本原则、总体目标和要求、保障对象以及机构设置等等，通过法律的形式确定下来，从而为我国城乡社会保障法建立提供根本性、基础性法律依据。
2.完善财政支持责任。发展农村社会保障需要大量的资金，没有财政资金的支持和保障，农村社会保障就是无源之水、无本之木。农业是一个特殊的生产部门，受自然因素影响较大，处于弱势地位，单靠农民自身难以产生足够的资金积累，政府应当加大资金投入力度。目前，在我国农村经济发展水平低下、农民收入增长缓慢的情况下，由于大部分地区农村集体和个人的缴费能力比较有限，因此，加大政府对农村社会保障的财政支持力度就显得非常重要。其一，增加对农村社会救助、优抚安置、社会福利等方面的财政支持。政府应在农村逐步建立最低生活保障制度，保障农民的最低生活水平。继续增加扶贫投入，完善管理机制，提高使用效益。其二，增加对农村社会保险方面的财政支持。以农民养老保险和农村合作医疗为核心内容的农村社会保险是农村社会保障制度建设的重要内容。在农村社会保险发展初期，政府应在资金上给予支持。为配合新型农村合作医疗的建立，各级政府要不断增加投入，提高补助标准，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设，健全农村三级医疗卫生服务和医疗救助体系。另外，还要确保资金到位，不能被中途挪用，更不能进私人腰包，因此需要加强监督。
关键词：农村养老保障 政府责任 现状
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1007-3973(2011)005-179-02
1. 城乡养老保障体制不统一
改革开放以来，我国城镇的养老保障制度经过努力已逐步完善。目前，更可靠、更安全、更平等的养老保障体系基本形成。而广大农村地区的养老保障问题虽有所关注但还没有引起足够的重视。城乡、工农之间养老保障的水平差距直接影响了养老保障的普惠性和一致性。这是因为，传统的二元经济结构通过工农生产“剪刀差”等形式将相当部分农业剩余转移到工业，结果过多牺牲了农民的利益，削弱了农业资本积累、技术革新的实力，窒息了农业发展的后劲。农村经济基础的薄弱使得农村养老保障制度建设缺乏足够的财政支持，从而造成城乡养老保障水平差距过大。
城乡养老保障体系是相对独立又相互联系的，城镇的养老保障水平相对较高，服务较为完善；而在农村这方面的情况则恰恰相反，二者之间有较大的保障差异。在财力来源、保障内容和范围等方面二者均自成体系、互不影响。如果要从水平较低的农村养老保障进入水平较高城镇养老保障，必须要跨越“农转非”等一系列制度障碍。但是随着经济的发展和户籍制度改革的深入，城乡养老保障体系之间的差距将会慢慢缩小，最终达到发展水平协调一致。
我国现行农村养老保险制度的参保对象为20岁到60岁的农村居民，60岁以上的居民是被排除在外的。可是我国农村老龄化现象严重，截至2009年底，我国60岁以上的老年人口已经达到1.67亿，其中一亿以上的老年人口在农村。而且由于生活条件的进步，人口平均预期寿命超过73岁，老年空巢家庭将进一步增加，面临老龄化、高龄化、空巢期的同时发生，这些老年人的生活保障问题亟待解决。
城乡二元养老保障体系的形成与长期存在是与我国二元经济结构相联系的。可以说，二元养老保障体系的形成是我国工业化起步阶段的客观要求。最初形成的养老保障制度没有包含农民，除农民可凭借土地取得最基本的生存保障外，一个更为重要的原因在于这样的设计是为了保证为推进工业化提供稳定的原料、农产品与资金来源。二元养老保障体系在特定的时期内，使国家以极低的成本维持了农民的最基本生活，辅之以其他社会经济政策，农业积累被源源不断地转化成为推动工业化的资金和原料，从而保证了我国的工业得以迅速发展。然而，和计划经济体制相适应的一系列城乡分割的政策安排却导致二元社会格局的凝固化，使二元经济结构的转型过程大大延长，并由此导致了养老保障二元化的长期存在。这与我国当前建设和谐社会，促进社会全面协调发展的新形势极不相符，对农村经济和社会发展的负面影响也日益突出。
2. 现行法律法规不健全
以国家法律保证强制实施是社会保障制度的基本特征之一，农村养老保障制度的顺利实施也必然以国家立法为保证。但是，长期以来，我国在农村社会保障方面缺乏法律保障，到目前为止我国还没有一部单独的农村养老法。法律制度的缺失给农村养老保障建设带来一系列的问题，如保障对象不明确，保障资金来源不稳定，保障标准不一致，保障管理的随意性和盲目性等。
法律是农村养老保障实施的基础和可靠保障，西方各国社会保障制度包括养老保障制度和医疗保障制度的制定和实施都是以立法的形式表现出来的，无论是1601年英国制定的《济贫法》，1889年颁布的《养老・残疾・死亡保险法》以及1935年美国制定实施的《社会保障法案》等，都使得这些国家社会保障工作走上法制化和强制化轨道。然而，由于各种复杂的原因，我国农村的养老保障工作之所以进展不力，法律责任很难得到真正的落实，其中一个重要的原因就是立法工作相对滞后。
首先，缺乏正式的家庭养老保障法。长期以来，家庭养老被人们普遍认为是一种道德约束行为，对于家庭养老的良好表现可以得到赞扬但缺少法律的认同，这样就难以以法律的形式加以宣传和普及。相反，对于家庭养老的反面行为也只能受到道德和舆论的谴责，而无法得到法律的制裁而减少这种不良行为的再次发生。
其次，缺乏专门的农村社会养老保险法。立法工作对农村整个社会保障体系的建立和完善都具有促进作用，农村社会养老保险工作虽然进行了十几年的探索，但一直没有得到法律的规范和保障。目前我国农村社会养老保险立法比较缓慢，中央立法机关尚未出台一部综合性的农村社会养老保险法来规范和发展农村社会养老保险事业。《社会保险法(草案)》仅仅是提出了国家要逐步建立和完善农村居民基本养老保险制度，《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》也只是政府机关的行政性法规，而不是由立法机关颁布的法律规定。尽管我国已出台了几部相关法律法规，如《老年人权益保障法》、《农村五保户供养工程条例》等，但由于其针对的调整对象和保障范围的特定性，及较低的层次性，没有较高的法律效力和强制力度，不能从根本上解决农村社会养老保障问题。
3. 政府财力投入不足
近年来，城镇职工养老金的政府投入和国家财政补助总额近三千亿，但占人口总数60％的农村居民的养老金投入力度及其有限，只有城市的10％左右，人均保障额差距非常大。即使按现在较低的水平，每人每年660块钱的基础养老金，如果覆盖到全国，也要支付将近700亿的资金，而且老年人口是不断增长的。
政府财政对农村养老保障投入不足主要表现在两个方面：第一，政府财力偏向，养老保障资金的投入分配不均，存在重城市而轻农村的现象。第二，虽然政府财政资金的投入增加了，但其增长速度滞后于当前农村居民生活水平普遍提高的状况。近年来，国家虽然加大了对农村养老保障的投入，可是相对于物价上涨的速度而言，每人每月55块钱的基本养老金确实太低，其保障水平与农村生产力发展和各方面承受能力不相适应。此外，未纳入保障的农村人口还很多，所以农村的养老金水平总体上是必然要提高的。
国家在城镇养老保障方面负担沉重，但不能因此忽略农村居民的养老保障，城乡差距和国家财力有限都影响了城乡一体的养老保障制度建设。国家财力的快速增长表明政府承受能力在增强，循序渐进的推进农村居民养老保障制度建设应当放在重要位置。只为农村居民提供养老金是不够的，政府对于农村老年人生活服务的需求未加以足够重视，没有考虑到养老制度的可持续性和如何更好的满足老年人保障的需求。只有通过政府投入的加大和农民参加养老保险来使农民年老以后有可靠的经济保障，加上基本均等的老年服务，农村
老年人的后顾之忧才能得以解决。
我国农村养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，明确了个人、集体和国家三者的责任，突出自我保障为主的原则。过分强调个人责任，个人交纳是主要部分，但是农民的经济收入并不宽裕，国家资金投入的减少势必会造成资金来源的不足。政府作为推动农村养老保障的责任者，必须为农村养老保障制度的形成和运行提供资金。但是目前的现状是，农民因为交不起资金而无法参加政府为他们提供的养老保障制度，成为社会中的弱势群体。即使当地政府为之建立了一些保障模式，也由于没有持久的资金支持，大部分最终以农民“退保”而终结，政府无力顾及规模如此巨大的农民群体。由于农村养老保险工作无法可依、无章可循，使得在资金投入、使用和管理上都存在着一定的风险。资金缺乏的主要原因之一就是政府的财政转移支付不到位。首先，每年中央政府由于受到财力所限和城乡二元体制局限的影响，财政转移支付的力度难以保证均等性，因此往往忽略农民社会保障的建设。其次，我国的财政体制仅仅明确了中央政府和省级政府之间的转移支付制度，省和省以下的转移支付制度尚未完全建立。而县以及县以下的乡镇政府作为建立农民养老保障的直接责任者，其财政转移支付的力度普遍不足。
4. 政府管理监督不规范，组织引导不到位
4.1 管理监督机制不规范
农村养老保障制度的管理体制是一项技术性很强的工作，既有商业保险的技术难度，又有依法实施的政策难度，因而对管理水平的要求很高。但在我国农村养老保障实践中的现状却不容乐观。各级劳动和社会养老保障部门既是管理机构也是其监督机构，既要负责对当地农村养老保险基金的征缴、管理和发放，又要对自身管理行为进行监督。在这种监管不分的情况下，不仅会使部门成本较高，效率低下，而且也不利于监督，从而管理和监督都难以达到理想的效果。地方的民政直接受制于当地的政府，因此会出现当政府出现资金周转或有建设项目缺少资金时，会要求动用农村社会养老保障基金，后期又不能及时补充到位。在这样征收状况和管理条件下根本无法保证基金的安全性。
监督管理是保障农村养老保障工作得以顺利进行和达到预期效果的重要手段，只有严格的监督管理，各个环节才能效衔接，在错误刚开始阶段就及时得到纠正，从而保证下面环节的正常运行，使有限的资源得到最大的收益。由于农村养老保障工作立法滞后，没有形成一套完整的法律体系，使得农村养老工作无法得到法律的保障，所以在开展工作时只能依靠行政手段进行管理，在制定和执行政策中普遍存在随意性。检查监督力度不足、管理机制不够完善，使得农村养老保障基金的管理缺乏明确的制度约束，国家投入资金的有限导致资金短缺，阻碍了基金的增值保值。此外，在基金的投放中还存在着经费被挪用和非法占用等现象，基金安全得不到很好的保障。这些都在一定程度上影响了农村养老保障政策的贯彻执行。
4.2 政府组织引导不到位
我国城镇养老保障制度借鉴了国外社会保障制度较成熟国家的经验，其发展日趋完善。政府在财政拨款后只是给予监督和指导，进行宏观控制，而诸多运营管理上的细节工作，都是由民间组织和社会团体完成的。但农村相关制度的发展因其经济基础薄弱等限制，没有能力建立相关组织来表达自己的利益。同时，政府也没有在相关方面进行引导，使之建立相关团体来帮助农村居民在缺乏养老保障的情况下维护自身的权利。农村居民自身限制和政府责任上的缺失可以说是农村养老保障体系建设受阻的又一重要原因，如果政府能帮助建立专门的以组织来代表农村居民的利益，去疏通政府和农民间问题沟通、协商的渠道，切实做到农村居民养老利益和要求有保障，那么农村养老保障问题一定会有较大的进步和完善。
参考文献：
[1]王晓庆，黄大薪，我国政府在农村社会保障体系中的职责研究[J]，黑龙江对外贸易，2009(01).
[2]杨长福，刘志慧，农村老人“老有所养”之挑战与抉择[J]，农村经济，2006(10).
[3]朱有国，农村社会养老中的政府责任[J]，农村经济，2009(09).
Abstract:members of society, social assistance is the right to life of the last line of defense. This article discusses the career development of rural social relief emerged in the process and put forward proposals build rural relief system.
关键词:农村社会救济 贫困 建议
key word:rural community relief ImpoverishedSuggestion
在我国广大的农村地区,贫困人口数量庞大。按2008年农村贫困标准1196元测算,农村贫困人口为4007万人。这是一个较低的标准,仅能勉强维持人的基本生存,如果按照联合国标准,我国农村贫困人口的数量将超过1亿。这样庞大的数量,不仅这些农民生活艰难,也严重制约着中国经济的稳定与发展。社会救济作为社会成员生存权利的最后一道防线,是缓解贫困的有效手段,社会各界应予以广泛的关注。
一、农村救济存在的问题
改革开放以来,我国社会救济事业有了较大发展,但大部分农村地区社会救济制度化进程却较为缓慢。我国农村社会救济制度主要包括农村最低生活保障制度和“五保户”供养制度,本文主要讨论农村最低生活保障制度。
1.1 农村贫困标准低,国家财力投入不足
2008年底之前,我国确定的贫困线为人均年收入785元,虽然2009年将贫困线提高至1196元,但与世界银行推荐的人均每天1.25美元的贫困线相比依然偏低,这和我国财力投入不足有关。国家财力投入不足是当前农村社会救济制度面临的最大障碍。2008年,全国各级财政共发放农村低保资金228.7亿元,人均50.4元/月,也就是每天不到2元的标准。在医疗、养老等制度还没有全面覆盖的我国农村,显得杯水车薪。
1.2 农村社会救济在执行过程中存在的问题
1.2.1 保障对象的界定难
农村的收入往往临时的、隐形的,难以准确计算。在家种地的,或搞些副业(养鸡、猪等),或临时打点短工,这都很难计算准确,也不容易去核实。还有因暂时性困难,收入集聚下降的村民,也不好界定。
1.2.2 工作开展不规范
由于对贫困对象评估的不清晰,导致救济款物的发放主观随意性大,一些地方在社会救助中出现“该停发的没有停发”、“不该救助的获得救助”的现象。
1.3 社会救济中存在着城乡严重失衡的状况
我国是一个典型的城乡二元结构国家。长期以来,由于城乡二元结构体制的影响,城市最低生活保障制度已基本建立,而在一些落后农村,最低生活保障还没有全面覆盖,城乡保障水平也存在着严重的失衡。2008年,城市低保月人均保障水平143.7元,而农村人均补差50.4元。
二、构建农村社会救济体系的建议
2.1 政府、社会各界应树立以人为本思想,重视农村低保制度的建立与展开
农村低保工作是一项复杂的工程,需要党和政府的高度重视,也需要社会各界的认同和参与。树立以人为本思想,保障每个公民的生存权利。贫困是困扰我国广大农村的一项重大问题,而低保是农村社会救济体系的主体和最后一道安全防线,是缓解贫困的有效手段。因此,对农村最低生活保障制度,党和政府要充分重视,社会各界也要积极参与,创设一个良好的氛围。
2.2 制度设计方面,对农村低保制度的细节作科学、规范的设计和规定
2.2.1 合理筹措资金
资金问题是建立农村最低生活保障制度的核心问题。农村低保资金应该来自于财政,通过各级政府来筹措。
农村低保资金的筹集以地方为主,主要是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担。在经济较落后的地区,贫困人口多,但地方政府和集体的财力较弱。为了农村低保的全面落实,中央财政可开征社会保障税,适量发行社会保障彩票,建立最低生活保障专项基金,并加大转移支付力度,完善农村最低生活保障经费供给机制。资金的筹集,还可以参照城市低保资金的筹集方法,根据各级财政职能要求和财力,由中央、省、市、县四级财政按比例承担。
2.2.2 界定保障对象
农村最低生活保障制度是为了保障农村贫困人口最低标准的生活。据调查,需要保障的贫困人口一般占农村总人口的4%~6%。在具体确定这部分人时,要全面调查了解掌握贫困家庭成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况,对于不易判断的,可由村民代表民主评审决定。
2.3 建立配套制度
社会救济是社会保障的一个方面,与社会保险、社会福利、社会优抚等共同构成社会保障。通过建立完善的社会保障制度,尤其是农村医疗保险、养老保险,将有助于社会救济体系的建设。加大对农村教育和科技的投入也很重要,它将有助于农民思想解放,促进农业的发展,确实有效地保证社会救济体系的完善。
2.4与农民增收、创造就业机会以及农村经济发展结合起来
建立社会救济体系,终究要以经济的发展做基础。发展是硬道理,通过调整和优化农业结构,推动农业集约化、产业化经营,增加农民收入,将有助于农村低保制度的实施。通过就地解决就业和劳务输出,让贫困人口的收入增加、观念转变,农村低保制度的贯彻与落实也就得到了保障。
参考文献:
关键词：城乡统筹发展：农村社会保障制度
中图分类号：F32
文献标识码：A
加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系体现着科学发展观精神，对于我国未来的经济发展和社会和谐都具有全局性的意义。现阶段，我国城镇社会保障体系已经形成，但农村社会保障体系仍然处于起步阶段，保障体系不完整，保障水平低。因此，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，首要的任务是建立和完善农村社会保障体系。
一、城乡统筹发展的内涵
城乡统筹发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求改变和摈弃过去那种重城市、轻农村，“城乡分治”的观念和做法，把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中，通盘筹划、综合考虑，通过体制改革和政策调整削弱并逐步清除城乡之间的差距，在制定国民经济发展计划、确定国民收入分配格局、研究重大经济政策的时候，把解决“三农”问题放在优先位置，加大对农业的支持和保护。以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，优化资源配置。建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。城乡统筹是要把挖掘农业自身潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序流动结合起来，把建设社会主义新农村与稳步推进城镇化结合起来，加快建立健全以工促农、以城带乡的政策体系和体制机制，形成城乡良性互动的发展格局。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，让全体社会成员有尊严地生活。
在统筹城乡经济社会发展的过程中，农村社会保障制度的建设问题已经引起各级政府的高度重视，但在长划实行城市偏向的政策影响下，农村社会保障制度的建设还存在许多不令人满意的地方。
二、农村社会保障制度面临的主要问题
1、农村社会保障供求矛盾突出。根据国家统计局2008年2月28日的“2007年国民经济和社会发展统计公报”，2007年末我国农村居民为72，750万人，占总人口的55.1％。农村人口在群体构成、医疗、教育、就业、老龄化等方面都形成了对社会保障的巨大需求。但与此形成鲜明反差的是，农村社会保障的保障项目发展水平参差不齐。农村五保户供养制度是农村社会保障体系中相对规范的一项，但农村最低生活保障、新型农村合作医疗、社会救助等制度由于建立不久，需要完善和改进的地方比较多；新型农村社会养老保险制度还处于试点起步阶段，仅在全国很小的范围试行；失地农民社会保障和农民工社会保障等制度建设虽然正在逐步推进，但都有待于进一步的探索。目前，大多数农村家庭还主要是依靠个人、家庭来承担各种风险，较少感受到国家社会保障制度的安全可靠性，以至于社会保障制度在一定程度上成了城镇居民的专利。
2、对农村弱势群体保护不足。由于经济发展水平和制度自身发展基础的限制，目前的社会保险制度只保护了一部分劳动年龄人口，社会保障的实际覆盖范围远没有达到法律规定的覆盖范围。由于基础薄弱和发展滞后，造成现行社会保障制度对农村弱势群体保护不足。转移到城镇中的农村就业人员大多数无法享受到社会保障，而他们多为低收入者，处于低端劳动力市场，劳动关系不稳定，迫切需要基本社会保障。另外，大量农转非人员因为就业不稳定，也大多没有稳定的社会保障关系。大量失地农民失去原有的土地保障，而现有的农村社会保障制度仍不健全。
3、农村社会保障尚未形成成熟、规范的运行模式。由于历史原因，我国各级政府对城镇社会保障制度的建设非常重视，积累了不少经验，形成了一系列较为成熟的模式，有效地规范了社会保障中各方的权利、义务关系以及经济利益关系，促使社会保障制度走向良性的、可持续的发展道路。而农村社会保障制度的建设由于长期受到忽略，目前还正处于探索阶段，其模式及其管理体制还不成熟。农村社会保障很多是通过各种行政性文件的，这些文件缺乏法律权威与制度刚性，具有很大的随意性，缺乏制度化。
4、农村社会保障管理服务能力不足，近年来，各级劳动保障部门不断推进管理方式和手段的改革和创新，不断加大对农村社会保障的重视程度和投入力度。但是，在工作运行过程中，部门之间职能分割的问题仍然十分突出。目前农村社会保障工作分别由劳动保障、民政、卫生、计生等多个部门管理，制度不统一、相互不衔接，致使农村社会保障处于条块分割、多头管理、各自为政的状态，这势必降低社会保障互助合作的功效。社会保障信息网络建设是决策与管理科学化的基本条件。但是由于投入资金不足，信息网络建设严重滞后，各项统计数据可信度差，不可避免给社会保障管理和决策造成失误。社会保障经办机构管理经费不足，严重制约了社会保障事业的健康发展。
三、建立和完善农村社会保障制度的思路
1、以科学发展观作为建立和完善农村社会保障制度的指导思想，农村社会保障的发展在很大程度上取决于政府的发展观、发展战略和政治意愿，因此在“科学发展观”指导下，以人为本，城乡统筹，逐步完善农村社会保障体制是必然趋势。但城乡统筹不是城乡统一，城乡生产力水平和各方面情况不同，城乡居民在现阶段享有的保障项目和保障水平会有所区别，不可能是一个标准。
覆盖城乡居民的社会保障体系的关键是农村居民社会保障问题。当前，应当全面建立农村最低生活保障制度，进一步推进新型农村合作医疗，探索农村社会养老保险制度，建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系。要特别注意解决被征地农民的就业和社会保障问题，做到即征即保，确保他们的生活水平不因征地而降低。探索进城务工人员的就业、社会保险制度，确立稳定的劳动生产关系，并尽快在全国范围内推行社会保障关系接转制度。
2、科学制定农村社会保障体系规划。首先，要明确制定规划的指导思想，要从战略的高度考虑问题，有效地把农村社会保障建设和我国关于农村发展的一系列重大方针和决策有机结合起来，用积极的社会保障促进农村的发展和现代化。要通过建设农村社会保障体系打破城乡二元结构，统筹城乡发展，促进社会公平：要使建设农村社会保障体系成为增加农民收入，改善农村民生，扩大内需长期的、稳定的、规范的制度安排；要使建设农村社会保障体系成为巩固计划生育成果，迎接人口老龄化挑战的重要途径。其次，要建立和完善农村社会保障项目。一个健全的农村社会保障体系应当包括农村养老保险制度、农村医疗保险制度(新型农村合作医疗)、农村最低生活保障制度、五保供养制度、被征用土地的农村居民社会保障制度、社会优抚制度、社会福利制度、医疗救助制度等内容。要让社会保障覆盖到全体农村居民，要让每一类农村居民都能拥有相应的有效的社会保障。
论文摘要：最低生活保障制度是指法律赋予每个公民在不能维持生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的制度。我国最低生活保障制度不断完善，但在实施过程中面临各种难题，探究各种难题及解决办法对于健全这一关系国计民生的系统工程，保障其实施的有效性具有重大的现实意义。
一、最低生活保障制度概述
最低生活保障、失业保障和养老保障三项制度是我国社会保障制度的基本组成部分。最低生活保障制度与其他两项制度相比，在对象上更具有特殊性，它关系到贫困线以下人口的生存问题，是三条社会保障中的”底线”和”生命线”，是社会最后一道安全网。
我国自改革开放以来，经济快速发展，人民生活水平日益提高，同时也加剧了贫富两极分化，建立健全最低生活保障制度，加大对”弱势群体”进行扶持的力度，对于化解社会矛盾，消除社会不稳定因素，巩固和发展改革开放成果具有重要意义。
我国自l993年上海率先出台社会最低生活保障制度以来，最低生活保障制度得到了不断的推广和发展。1994年，第十次全国民政工作会议提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，历次全国民政厅局长会议都把实施这项制度列入民政工作的重点。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》。与此相配套，国务院l999年9月颁布《城市居民最低生活保障条例》和2ooO年民政部下发关于深入贯彻《城市居民最低生活保障条例》的意见，进一步规范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央农村工作会议在部署2oo7年新农村建设工作时，明确提出要”积极探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在全国范围建立农村最低生活保障制度，鼓励已经建立制度的地区完善制度，支持未建立制度的地区建立制度。”党的十七大提出要”以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”进一步明确了最低生活保障制度在社会保障工作中的重要地位。
二、城市最低生活保障制度中的难题和解决办法
城市居民最低生活保障制度是政府依法对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度，是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的保障城市居民基本生存权利的一项制度设计。这项制度是对城市居民的一项”普惠性”的社会保障制度，同时又是一项最基础的社会保障制度。
(一)城市居民最低生活保障制度在实施过程中存在的问题
城市居民最低生活保障制度作为一种制度设计，会随着其他社会政策的变更以及政治和经济环境的变化而出现一些与制度设计初衷不符的问题，事实上，这样的问题也确实在实践中体现了出来，主要表现为：
1．缺乏科学合理的最低生活保障标准。低保标准的制定是低保制度的核心内容。标准的制定需要与社会平均水平相适应、与其他社会保障项目的标准相配合，同时需要与我国采取的”消除绝对贫困为主、消除相对贫困为辅”的方针相适宜。但是，由于当前各地确定标准的依据和方法，以及各地财政状况各不相同，致使标准制定中存在不少问题，不能完全按照上述方针执行。
2．缺乏切实可信的收入核算方法。低保制度的收入来源主要是财政转移支付，不要求享受对象履行缴费义务，但它要求对申请对象进行家庭经济调查，只有认定申请者确实己经陷入贫困的窘境，才能对其进行物质上的救援。收入核算作为一项极为重要的行政程序，是制度得以运作的前提。然而，现实运作过程中存在经办机构的调查能力不强、核实手段缺乏，以及讲人情、放宽标准等问题，其中最突出的问题是核实方法和收入核算不合理，导致核实不实、应保未保、骗保的事例不断，家庭经济调查的可信度和有效性受到质疑。
3．覆盖范围比较狭窄。目前保障对象仅限于有城镇户口的贫困群体，那些在城镇有固定职业、固定居所和相对稳定收入但无城镇户口的进城务工、经商人员还没有被纳入到这一体系当中。当这一部分人群的生活出现经济困难、低于城市最低生活保障线时，无法获得相应的救济。可以说，这一部分人是”被社会漏掉的”的弱势群体。
4．低保制度与相关社会政策衔接尚不紧密。具体表现为”三条线”衔接不紧凑。所谓”三条线”是指最低生活保障、社会保险(主要指养老保险和失业保险)和最低工资标准(包括下岗职工基本生活费)这三道我国城市保障制度的防线。在实际的操作运行中，由于三条线分别由不同政府职能部和众多的企业承担，一些企业又存在拖欠工资或下岗职工基本生活费的问题，造成部分困难职工家庭的生活得不到保障，使低保制度难以顺利实施。
(二)城市居民最低生活保障制度实施难题的对策
1．扩大保障范围，并注重与配套措施的衔接，构建综合性低保救助制度。城市贫困是一种相对贫困，因此要扩大保障范围，制定科学合理的最低生活保障标准，将符合条件的人群纳入保障范围，保证低收入群体维持生存的最低生活需求。同时还需要将目光转向城市居民生活中支出份额越来越大的医疗、教育和培训、住房等方面，应不同困难群体的不同需要，制定一系列相应的配套制度，以有效地缩减贫富差距。如针对城市困难群体看病难、子女上学难、住房难、就业难、打官司难、冬季取暖难等突出问题，相应制定医疗救助、减免学费、廉租住房、免费职业培训、法律援助、取暖费减免等多项配套政策。
2．加强职业介绍机构、社区服务机构、福利单位的管理，促进再就业。建立合理数量的服务机构，配置合适人员，并提高办事效率，切实为下岗、失业人员提供充足可靠的就业服务。积极为学习者通过职业技能的学习和培训提高从业素质和竞争力，并获得公平的就业机会提供援助和支持，也就是通过能力建设促进就业率的提高，从而减少政府资金压力，进而形成良性的发展模式。
3．做好三条保障线衔接工作，建立综合性救助体系。1999年4月，劳动和社会保障部、民政部和财政部联合《关于做好国有企业下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障制度衔接工作的通知》，一是让有资格领取基本生活保障费和失业保险金的人员能够从再就业服务中心和失业保险机构获得相应待遇，二是城市居民最低生活保障制度也应该充分发挥它安全网的”兜底”作用。通过促进三条保障线相互衔接，建立综合性救助体系，有利于城市的稳定和繁荣。
三、农村最低生活保障制度中的难题和解决办法
(一)农村最低生活保障制度在实施过程中存在的问题
1．保障对象和补助标准界定难。一方面，农村社会救助对象的家庭收入难以准确界定。由于农民外出务工的情况较多，无法准确统计就业情况，客观上存在隐性就业收人；当前法律法规授予的收人调查权限较含糊，民政部门面对数量庞大的个人申报行为，调查核实工作难度大。另一方面，受经济社会发展水平、物价上涨、银行存贷利率变化等诸多因素的影响，农民最低收人水平不断变化，这种变化给补助标准的确定增加了难度。
2．资金投入不足。中央和省对农村低的资金支持有限，主要靠市县财政安排财力解决。在东部发达地区和县域经济实力雄厚的市县确可解决资金投入问题，但在县域经济发展较滞后的中西部地区，全面解决资金问题的能力不足，这直接制约着农村最低生活保障制度的建立和完善。
3．制度建设滞后。目前农村居民最低生活保障制度由于立法的滞后，造成了工作上和管理上的许多不规范现象，已不能适应现实的需要。加强法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理是亟需解决的问题。
(二)农村最低生活保障制度实施难题的对策
1．加强调查研究，准确界定保障对象农村居民最低生活保障制度是一项针对贫困现象而设计的社会保障制度，应达到既保障农村贫困家庭的基本生活，又不养懒汉的效果。这就要求进行艰苦细致的调查研究，对农村贫困人口进行全面的排查和摸底，并在此基础上准确界定保障对象。
2．科学确定保障标准。最低生活标准是指在社会发展的某一时期，由政府制定的、与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。我国是一个发展中国家，从总体上讲，我国的生产力水平比较低，同时，各地区社会经济发展极不平衡，生活水平差异较大，这种状况使得难以制定适合全国的最低保障标准。因此，在确定最低生活标准线时，一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困居民基本生活，又要克服其依赖思想的原则，从各地区农村居民的最基本生活需求、地区经济发展水平、物价水平、消费水平和财政承受能力出发，确定和调整最低生活保障线。
3．积极建立资金筹措机制。完全由地方财政来负责资金筹集，贫困地区的农村居民最低生活保障制度就很难真正落到实处。因此，在制度建设中，中央财政应发挥更大的作用，另外可以考虑在县级以上政府建立调剂资金，向经济落后、集体财力不足、救济对象众多的地方倾斜。同时可以采取征收统一的社会保障税，以及建立最低生活保障基金会的方法，解决最低生活保障资金筹集难的问题。
4．严格规范操作程序。需要实行动态管理，在有条件的地方建立微机管理并联网，进一步完善农村最低生活保障制度的工作管理体系，保证资金使用合理并发放及时，使管理工作再上一个新的台阶。
论文摘要：通过文献资料分析等方法探讨中国医疗保障体系现状，剖析中国医疗保险制度改革和医疗保障事业发展中存在的一些深层次问题，提出了完善我国医疗保障体系的有效途径及政策建议。认为，要使我国医疗保障体系现状得到改善，需要政府部门投入资金，加大管理力度，特别是不断扩大中国城乡覆盖面，仍是推动医疗保险体系不断完善的当务之急。
一、当前我国新型医疗保障体系建设中的主要问题
俗话说：“小康不小康，首先看健康”。在我国开始全面建设小康社会的今天，医疗保障成为公众普遍关注的社会热点问题。经过多年的改革和建设，我国初步建立起了新型的医疗保障制度体系构架，其主要标志就是确立了新型的城镇职工基本医疗保险制度，同时农村地区也逐渐建立起了新型的农村合作医疗制度。尽管我国医疗保险制度的改革和建设已经取得了长足的进展，但总体上看还不尽人意。目前我国医疗保障制度存在的问题主要表现在以下几点：
(一)社会医疗保险覆盖范围狭窄
截止2003年6月底，全国基本医疗保险参保人数已经突破1亿人，但从总量上看，医疗保险覆盖面只相当于2001年城镇就业人口的42％，在三大社会保险中是参保率最低的一种。从结构上看，我国基本医疗保险主要覆盖的是国有企业、一些机关事业单位的职工和部分集体企业的职工，大量其他类型企业的职工，灵活性就业人员，城市弱势群体等，如低收入或下岗、失业职工，残疾人和孤寡老人，进城的农民工，以及较早退休的“体制内”人员等，绝大多数的社会成员还没有享受到制度上的医疗保障，有违社会公平原则。
(二)多层次的医疗保障体系尚未真正形成
尽管目前我国医疗保障体系的框架已经基本形成，但合作还有明显欠缺：一是农村人口的医疗保障问题还没有得到根本解决；二是现有体系中各个层次的运行还没有纳入正轨，成效并不显著。职工补充医疗保险、商业医疗保险、社会医疗救助、农村合作医疗制度和社区医疗服务等还没有得到有效的落实。
(三)医疗卫生体制改革与医疗保险制度改革不配套
医疗卫生体制的改革是关系到基本医疗保障制度能否顺利推进的关键。医疗卫生体制包括医疗机构的补偿机制问题和药品生产、流通体制问题。就一般的意义讲，医院补偿机制就是指医院获得收入的方式。随着市场经济体制的确立，政府对国有医院的补偿政策也有所变化，补偿的规模逐渐降低，医院以经营收入为主，追求经济效益成为医院的经营动机。为了医院的生存和发展，政府允许医院从他们销售药品中获得15％～30％的价差作为补偿。在中国，90％的药品是由医院零售的。在追求利润的诱导下，医院常常给患者开大处方，特别是多开国外进口或由外资企业生产的价格高昂的药品。
此外，我国药品的生产和流通领域也存在着严重问题，普遍存在的现象致使药品虚高定价，严重影响了消费者的利益。医院“以药养医”的补偿机制，药品生产和流通体制的弊端，对基本医疗保险制度顺利运转形成了严重的冲击。
医药卫生体制改革与医疗保险制度改革不配套的另一个严重后果是，医院、医保机构和患者三方之间的关系没有理顺，关系紧张。为了控制医疗费用的增长，政府部门下发了一系列旨在规范医院行为的文件，对医院的选择、用药、诊疗项目、费用结算方式以及定点药店的选择都做了明确规定。特别是不少城市的医保机构，改变了过去与医院实行“实报实销”的“按项目付费”的费用结算办法，而采用对医院约束力更大的“总额预算制”。这种结算办法增加了定点医院的压力，甚至出现了医院与医保机构的冲突。医院和社保机构的矛盾，也导致了参保患者的不满。他们认为虽然参加了医疗保险，但事实上却得不到医疗保障，这将会动摇他们对医保制度的信心和对政府的信任。
(四)政府对医疗资源投入不足
改革开放以来，政府投入到卫生医疗事业的资金比重呈逐年下降趋势，同时个人支出增长迅速。1997—1998年低收入国家(人均年收入在l000～2200美元之间)的公共健康支出占其财政支出的平均比例为1.26％，中等收入国家(人均年收入在2200—7000美元之间)的平均比例为2.25％，而中国只有0.62％。即使与发展中国家相比，中国的公共健康支出仍然处在非常低的水平。国家卫生医疗资金投入不足，是宏观上医疗保险资金短缺的一个原因。
总之，政府财政对医疗资源投入的不足，对医疗保险制度产生了十分不利的影响，医疗保险基金始终处于捉襟见肘的状态。与此同时，由于医疗服务结构的不顺，没有合理地分解患者的医疗需求，使资金流向高成本的大医院，使有限的医保资金没有得到有效地利用。
二、完善我国医疗保障体系的途径及政策建议
我国医疗保险制度体系的建设和完善是当前社会保障制度深化改革的最迫切的任务之一，也是难度最大的一项工作。为了尽快实现医疗保障体系建设和完善目标，提出如下建议：
(一)加大政府对医疗服务领域的资金投入，为医疗保障制度的有效运行奠定基础
政府的资金投入主要表现在两个方面，一是对医疗服务供方(医院)的投入，二是对其他医疗保障制度，如灵活就业群体的医疗保险、弱势群体的医疗救助和农民的新型合作医疗制度的投入。对医院，政府应考虑适当增加财政资助的比例，从补偿机制上彻底改变“以药养医”的经营模式。需要强调的是，在医疗保障的投入上，中央政府和地方政府都将承担相应责任，两级政府应该进行合理的分工，而不仅仅是靠中央财政拨款。当然，对于政府投入资金的使用情况，应该有必要的监督，确保资金真正用于医疗保险参保人员的服务上面。对于职工基本医疗保险制度以外的其他医疗保障制度，各级政府有责任投入资金。同时，医疗救助制度提倡慈善捐助和多种筹资方式。我国社会保障制度发展的方向，就是建立由政府和其他多种社会力量，如非政府组织、慈善机构、企业和个人等共同编制的社会保障安全网；对于农民合作医疗制度，各级政府也应当加大资金投入。《加快建立新型农村合作医疗制度的意见》已经明确了政府出资的标准，即地方财政为每个农民每年补助10元，问题的关键是政府应切实覆行职责。同时对贫困地区，中央政府还要加大资金投入力度，以保证农民得到医疗保障。(二)医保、医疗、医药“三改联动”。创造医疗保障制度实施的良好环境
医疗、医保和医药是社会医疗保障体系中的三个组成部分，只有三个方面协调运作，才能保障整个医疗系统正常地提供基本医疗服务，维护人民群众的健康。医疗、医保和医药在医疗系统中的定位和相互之间的密切关系，决定了三项改革必须联动，齐头并进。首先，政府对公立医院或其他非盈利医疗机构正确定位，通过适当的补偿机制转变医院“以药养医”的经营模式。其次，政府要下决心彻底解决医药生产和流通环节中的问题，扭转药品虚高定价的局面。最后，调整好医疗保险供、需、保各方利益。只有这样，才能实现“用比较低廉的费用，提供比较优质的医疗服务，努力满足广大人民群众基本医疗服务的需要”的医疗制度改革目标。
(三)发展社区卫生事业。理顺医疗卫生服务体系
社区卫生医疗服务具有“预防、保健、医疗、康复、健康教育、计划生育”六位一体的功能。在完善医疗保障制度的建设中，加快社区卫生服务体系的建设至关重要。合理的医疗卫生服务体系应该是双层或三层机制，即小病、常见病在以全科医生为主体的社区医院就诊，大病、重病在较大的医院就医。社区医院的医疗成本比较低，患者能够得到比较及时和实惠的服务。为了促进社区卫生服务事业的发展，首先应当大力培养全科医生队伍，使其成为社区医疗服务的主力军；第二，鼓励医生或医生团体在社区开办诊所，诊所或医院既可以是新设立的，也可以是由区级(一、二级)医院改造的；第三，支持民间资本进入社区医疗服务领域，并鼓励社会对社区医疗服务的捐助；第四，将社区医疗服务纳入基本医疗保障制度，将社区医院或诊所视同定点医院。
(四)加快社会医疗保障的立法步伐。为医疗保障制度的推行提供法律保证
医疗保险实行三方付费制度，所以，规范需方、供方、保方三者的责任和行为，特别是加强医疗行为监管，严格控制不合理医疗费用的发生十分重要。因此，要尽快对医疗保障进行立法。对于医疗服务的供方，严格医保定点医院、定点零售药店的准入资格，医保经办机构通过与定点医院、药店签订合同来对其进行规范化管理。对于需方，也要用法律来约束其就医行为。通过分类给付，增加个人费用意识。对出借、冒用医疗保险卡者要受到一定的经济赔偿或停用的处罚。对企业和单位，要通过法律手段强化基金的征缴力度。基金上缴要按时和足额到位，保证医疗保险基金有长期、稳定的来源。对于社会医疗保险管理机构，也要有相应的行为规范，并严格依法行使职权。同时有义务向社会公示其管理的业绩，并接受公众的查询和社会监督。
(五)扶持商业医疗保险的发展.真正形成多层次的医疗保险体系
为了进一步推动商业医疗保险的发展，至少可以从两方面考虑：一是划分社会医疗保险和商业医疗保险的范围，补充医疗保险应该交由商业医疗保险经营。为此，应用法律的形式界定社会保险的经营范围，对于社会保险管辖范围的，商业保险不应插手；而属于基本医疗保险范围以外的领域，社会保险管理机构也不应干预。二是进一步完善和落实扶持商业医疗保险发展的政策。目前的优惠政策力度还不够大，可以考虑借鉴国外的经验，进一步完善与落实税收优惠政策。比如补充医疗保险费在一定额度内(工资总额的4％)予以税前列支；对经营补充医疗保险的公司，保费收入减免营业税；对个人缴纳的医疗保险费部分不征收个人所得税等。
1．社会保险
社会保险是社会保障体系当中最为关键的部分，社会保险的概念是指以国家为主体，由法律法规规定的专门机构负责实施，运用社会力量，通过立法手段向劳动者及其雇主筹措资金建立专项基金，以保证在劳动者失去劳动收入后获得一定程度的收入补偿。社会保险的种类有许多，主要有医疗保险，失业保险，工伤保险，生育保险，养老保险。
2．社会救助
社会救助的对象是社会上低收入者与弱势群体，通过直接给予这部分群体经济上的支持，以满足他们最基本的生活需求。社会救助的形式同样都许多：包括住房救助制度，教育救助制度，医疗救助制度，灾害救助制度，贫困救助制度等等。
3．社会福利
社会福利是最高层次的社会保障制度，是指在依照国家法律法规的前提下，对社会各个方面，各个领域的，面向社会全体公民，提供良好的，免费的服务。社会福利从实质上说应该是一种针对全体社会成员的一种津贴。
4．社会优抚
社会优抚针对的对象比较特殊，对象大多是国家或社会上那些现役军人，残疾军人，退役军人，烈士等。社会抚恤的本身就是一项较为特殊的社会保障制度，针对的对象十分狭隘，享受社会优抚待遇的对象是为整个国家及社会有所付出，牺牲的，具有特殊的地位。因此社会优抚的待遇往往是比较高级别的。
5．社会互助
社会互助更加能体现一座城市在社会保障上的“温度”，因为社会互助是针对那些有生活困难社会成员，并由公民自愿帮扶形成的一项特殊的社会保障制度。指的是社会组织和成员自愿组织和参与的活动。他是一种自愿的、非营利性的，其资金来源主要是社会的捐款、自愿捐款，政府救助资金来源是税收和其他方面的支持。社会互助的主要形式有：工会、妇联等群众团体组织；慈善救济的民间公益组织；农村居民和城市居民自发组成的各种形式的互助组织等。
二、社会保障对城市经济发展的作用
1．维持社会稳定，为城市经济健康发展提供保障
一个完整，有效的社会保障体系对于维持社会稳定的效果是不言而喻的，健全的社会保障体系能够让居民充分享受更有安全感的城市生活，居民在获得了更好的生活满足感后，将会在很大程度上降低犯罪率。整个城市呈现出安定和谐的局面，在这样的整体环境中，将能够更好地为城市的经济发展提供“土壤”。社会保障制度的价值取向在于更好地维护社会的公平，让社会能够安定有序。社会保障的最重要的责任是将公平与互济为主题，更好地促进整个社会的进步。现代社会中，随着现代民主的发展和社会文明的进步，人们更加注重自身的权益，人们内心的自由与平等的意识不断增强，这就对社会公平公正提出了更高的要求。人们不仅仅关注公平本身，开始更加关注整个社会公平的进程。社会保障制度的完善正好契合广大群众内心的需求，符合每一个社会人的内心价值取向，通过一系列的社会保障制度将每一个人的生活保证在一个规定好了的标准之中，能够有效地消除存在于整个社会当中的极端情绪，对维护整个社会的稳定具有十分重要的意义。社会保障制度的存在能够有效地缓和社会上的矛盾，尤其是在现在这样一个时期：我国经济快速发展，社会快速转型的阶段，能够在很大程度上维持好社会基本结构的稳定，随着社会的不断进步以及民主意识的不断增强，社会保障制度的内在价值将得到进一步的升华，可以理解为社会保障制度的完善必须是和生产力同样的以制度为保证的尊重。
2．促进城市居民消费，拉动城市经济快速增长
进入21世纪以来，我国经济快速发展，但是近年来，随着出口锐减，投资下降，拉动经济增长的三驾马车只剩下消费这一项。因此促进城市居民消费，对拉动内需与整个社会经济的快速增长具有重要意义。因此，我国在制定经济政策中明确指出将扩大内需作为促进我国经济发展的重要手段。要想让社会群众大胆放心地消费，其中很重要的一个方面就是解决广大社会群体的后顾之忧，让他们在生活的各个方面都能够享受相对应的有保障服务。这就需要一套完整的有效的社会保障体系。因此，完善社会保障制度建设对于城市经济的快速发展的重要性不言而喻。
3．提高城市居民生活幸福感，吸引人口定居
社会保障制度的核心思想是为了让社会群体的生活质量控制在一个设定好的标准之上，在满足了这些群体的生活方面的需求后，整个城市居民的生活幸福感将会大大提升，这对于广大群众来说是十分具有吸引力的。打个比方，广大群众更加愿意到大城市去生活，很大一部分原因在于大城市能够提供更好的社会保障，能够提供更为丰富的社会福利，由此，吸引了大量的人口来到这些大城市，这些流动人口的到来对于整个城市的发展具有不可替代的作用。没有这些人口带来的生产力，城市的经济发展与城市的整体建设不可能这么快完成的。
4．缩小城市居民收入差距
上文论述到，社会保障制度的核心价值就是在于给予广大群众最直接的公平与正义，让全体社会群众能够享受到一个规定好了的标准之上的生活。近年来我国经济快速发展，城市内出现了较为严重的收入差距问题，这些收入差距的存在让整个社会结构十分不稳定，为了避免出现不想出现的局面，必须要有一套完整有效健全的社会保障体系去缩小城市居民的收入差距，尽管社会保障制度在缩小城市收入差距上的能力与税收相比十分薄弱，但是社会保障体系能够在缩小城市居民收入差距的基础上为广大社会群众提供一系列的最低保障的生活服务，这是不能通过税收做到的。
三、完善社会保障制度的建议
1．采取多种社会保障筹资模式，尽力弥补社会保障基金缺乏为了更好地完善社会保障制度，其中很重要的一个方面在于社会保障制度投入的资金足够大，但是如果社会保障需要的资金全部由政府掏腰包，政府在财政支出上的压力会十分的大，因此，政府应当广开社会保障资金的财源，大力鼓动社会中的非政府组织，包括企业以及公益组织充分地参与到筹集社会保障资金的活动中来，尽可能地减少财政支出压力，尽可能地弥补社会保障基金的缺乏，尽可能地让社会保障基金的投入稳定在一个高标准的水平之上。政府部门应积极寻求多元化的资金来源，利用社会资本的力量，来填补空洞的社保基金账户，逐步减少社保基金运营的风险。我国商业保险是落后于社会保障水平发展的，因此，未来所有的系统设计应考虑到社会保险和商业保险协调、相互促进，确保商业保险补充社会保险缺乏的社会保障功能。也可以争取联合国或其他国际组织的贷款、援助，建立教育、卫生保健、职业培训等社会保障项目，甚至可以将国际保险基金引入国内市场，通过多渠道融资发展中国的社会保障体系。
2．实现多层次社会保障，加强社会在社会保障中的作用
社会保障制度的完善，必须从多个方面展开。同时社会保障的制度应当讲求高效率，即通过最小的人力物力财力投入来实现最大化的社会保障效果。社会保障制度的设立必须经过严谨的论证分析，规范的试点调研才能广泛地展开，考虑到社会保障制度对于整体社会结构的稳定作用，社会保障制度的建立必须严谨、科学。社会保障制度具有资源再分配的功能，社会保障提供的福利必须是适应经济发展水平的，能够保证社会成员的基本生活需要。社会保障水平的确定应根据国民经济的综合发展水平、社会资源供应能力、政府的财政平衡等多方面的因素来考虑。
3．充实社会保障基金，加强基金监管，实现保值增值
关键词：社会保障；城乡一体化；农村社会保障
中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2011）35-0064-02
宁夏城乡二元经济结构导致社会保障制度城乡二元结构的现实，在此现实基础上，对于宁夏社会保障制度何去何从，需要我们积极研究探索。本文从宁夏城乡二元社会保障法律制度的现状之上，尝试着从法律制度入手，探索宁夏城乡一体化社会保障发展路径。
一、宁夏二元结构社会保障制度的现实
1.宁夏城镇社会保障制度
1992年7月宁夏城镇养老保险制度改革迈上了一个新台阶,实现了由市县统筹到自治区统筹,明确了养老保险由国家、企业、个人三方共同负担的原则，走在了全国前列。2010年全年基本养老保险基金收入84.77亿元，比上年增加33.74亿元，增长66.12%。基本养老保险基金支出48.84亿元，比上年增加10.65亿元，增长27.89%，支付率为100%。年末基本养老保险基金累计结存108.67亿元，比上年增加35.93亿元，增长49.40%[1]。
从2003年3月至2009年2月，自治区人民政府、宁夏劳动和社会保障厅先后颁布了《关于城镇从业人员缴费参加基本医疗保险有关问题的意见》、《自治区人民政府关于开展城镇居民基本医疗保险试点工作的实施意见》、《自治区人民政府关于将大学生纳入城镇居民基本医疗保险试点范围的实施意见》等一系列法规、规章，解决了城镇个体经济组织业主及其他个体从业人员、自由职业者、失业人员、大学生的医疗保障问题。
宁夏基本医疗保险制度的不断完善,促使宁夏城镇居民参保人数不断上升，城镇居民个人缴纳的医疗保险金快速增长。截至2010年，宁夏全区城镇职工参加基本医疗保险人数上升至177.95万人，城镇职工基本医疗保险参保率为86.3%，城镇居民基本医疗保险参保率为91.9%。
2.宁夏农村社会保障制度
长期以来，中国的二元经济结构导致了城镇与农村的二元社会保障制度，国家政策取向存在着明显的非均衡性，社会保障的法律、政策资源向农村的分配极为有限。2007年,宁夏在全区启动新型农村合作医疗,出台了《农村特困户和特重大疾病救助办法》。截至2010年年底。宁夏22个县（市、区）实现了新农合全覆盖。2011年10月1日，银川市、吴忠市、中卫市启动了统筹城乡居民基本医疗保险，打破了宁夏医疗保险城乡二元制。从2011年7月1日起，宁夏在全区推行“城乡一体化”养老保险制度，实现了新农保制度的全覆盖。在针对农村的社会救助和社会福利方面，宁夏虽制定了一系列的规定，但是还远没有达到制度化和法律化。
综上，宁夏社会保障制度存在着城镇与农村二元结构的失衡，相对于城镇社会保障制度而言，农村社会保障制度残缺不全，已有的制度安排由于城乡经济发展的不平衡和政策在执行中的问题而成为一种摆设。
二、宁夏二元社会保障法律制度存在的突出问题
1.城镇居民和农村居民参加社会保险的人数和水平还存在一定差距
农村社会保险制度建设相对滞后。宁夏虽然在2011年实现了全区的养老保险和医疗保险的全覆盖，但是参保水平低，被征地农民的养老保险水平低，农民参保积极性不高。新农合作医保制度筹资和保障水平偏低，农村居民看病难、看病贵的问题仍然十分突出。
2.社会救助和社会福利发展不平衡
宁夏在2007年就开始建立农村居民最低生活保障制度，但是相对于城镇居民而言，补助标准过低，尤其是山区的农村居民更低，并且有一部分生活十分困难的群众没有纳入低保。社会救助、社会福利发展不平衡。社会救助资金投入不足，大部分市县的社会救助完全依靠中央和自治区的补助资金开展，直接导致了救助人数少、救助内容单一和救助标准低等问题的发生[2]。
三、构建宁夏城乡一体化社会保障法律制度的必要性
1.社会保险权利平等
在社会保险权利平等理论和社会保障的普遍性原则决定了劳动者之间,只存在着社会保障交费额和享受水平的不同,而不应该存在有无保障的差别。实行社会保险的普及化,即对劳动者而言,不论其所属部门和行业,就业单位所有制形式,就业或失业,只要遭遇暂时或永久丧失劳动能力,生存发生困难,都应无例外地得到社会给予的基本生活的物质保障。
2.实施农村社会保障制度是维护社会稳定的安全网
社会保障制度本身就是一种社会安全体系，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切在失去劳动能力或工作岗位之后的劳动者给予救助，满足其基本生活需要、消除其不安全感、来维护社会稳定。当前，我国农民经常面临自然灾害、市场风险等不确定因素，这些不确定因素的存在，很可能就导致农民家庭生活的不稳定，进而影响农村社会的安定团结。因而，现阶段大力建设农村社会保障制度是促进农村经济发展、稳定农村社会的一道重要防线。
3.实施农村社会保障制度是实现全社会公平的调节器
在市场经济条件下，收入分配制度与竞争机制相联系，使社会成员间在收入分配方面不均等。为了解决这一社会问题就需要运用政府的力量对社会经济生活进行干预，通过社会保障的各项措施对社会成员的收入进行必要的再分配，将高收入者的一部分收入适当转移给另一部分缺少收入的社会成员，从而在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，弥补市场经济缺陷，缓和社会矛盾。
四、构建宁夏城乡一体化社会保障发展的具体路径
宁夏回族自治区要想实现覆盖全区的城乡居民社会保障体系一体化的战略目标，必须走农村城镇化、农业现代化、农民市民化的道路，以循序渐进的方式，逐步提高城乡社会保障一体化的水平。
1.户籍制度改革
目前宁夏大多数地区的社会保险制度将参保对象人为地分为城镇户口和农村户口，这种以户籍为标准的社会保险体系固化了城乡二元结构，造成城乡社会保障难以形成一体化发展格局。当前户籍制度改革的一个重要取向就是将户口与利益和资源分配相分离，逐步取消农村户口向城镇户口转换的限制和门槛，采用户口登记备案制度来代替户籍审批管理制度，尽快实现城乡户口一体化管理。通过户籍制度改革，给予农民市民待遇，加快农民市民化的进展。加快农民市民化，不仅是现代社会结构变迁的必然趋势，也是消除我国城乡二元经济结构的有效措施。消除二元结构不是搞平均化,正确认识城乡之间的差别，发挥城乡之间的比较优势，是城乡和谐发展的基石[3]。
2.推动城乡产业统筹发展与融合
城乡产业统筹发展与有机融合是城乡一体化的基础。目前宁夏城市产业结构中，第三产业发展相对滞后，造成农村劳动力本地转移空间狭小，就业承载能力有限。要统筹规划和整体推进宁夏城乡产业的联动发展，加快产业集聚，强化城乡产业的内在联系。当前和未来推动宁夏城乡统筹发展的一个重要任务是发展县域经济。发展县域经济既能推动城镇工业化进程，也能带动农村城镇化、工业化与现代化。应加大招商引资规模，进一步壮大民营经济，以工业园区为平台，加快产业集聚，大力发展配套经济、劳务经济、园区经济。在农村城市化过程中应促进农业经营的现代化[4]。提高农业现代化的水平，宁夏黄灌区具备发展农业现代化的优势条件，土质肥沃、物产丰富，可以使宁夏丰富的资源得到充分有效利用，降低生产成本，提高效率，而且可以夯实工业化、城镇化的基础，就地转化大批劳动力，提高农民收入。
3.基本养老和基本医疗保险的一体化制度
国家有义务为全体公民建立与经济发展水平相适应的基本社会保障制度。基本社会保障制度不能脱离社会经济发展水平，这样不仅体现了立法的开放性，使国家可以分步骤、分阶段地建立基本社会保障制度体系，而且也为建立基本社会保障制度提供坚实的经济基础[5]。推进城乡社会保障一体化的总体原则在于坚持公平性；核心是“以就业而非户籍划分参保对象”，即打破城乡户籍界限，构建就业人口和非就业人口两种社会保障体系，并建立两种体系之间转换的通道。
基本养老保险应该摒弃以户籍划分参保对象的方式，而以就业为标准。养老保险的参保对象分为职工（就业人员）和城乡居民（非就业人员），形成职工养老保险和城乡居民养老保险两大体系。这里的职工不仅指城镇职工（企业职工、机关事业单位职工），还要包括农民工和在乡镇企业、农村私营企业、民办非企业、个体工商户的职工。单位或雇主为职工办理社会保险是一项法定义务，具有强制性。有关执法部门应督促或强制单位或雇主为职工办理社会保险。同时将职工养老保险扩面的触角伸向广大农村和农民工，力求每个就业的适龄劳动力应保尽保。
目前宁夏的医疗保障体系在制度上已经实现了全覆盖，但存在一系列的问题，导致城乡医疗保障体系的割裂。同样以就业而非户籍来整合制度，可以将城镇居民医保与新农合两种制度进行有效的整合，形成城乡居民医保制度，与职工医保制度、城乡医疗救助形成三大支柱，构建城乡一体化的医保体系。其中的关键是新农合与城镇居民医保的整合，使两种医保政策、医药目录、信息管理和定点医疗机构的统一。
参考文献：
[1]宁夏回族自治区2010年度人力资源和社会保障事业发展统计
公报[EB/OL].,[2011-07-08].
[2]海.宁夏社会保障体系建设的现状与对策研究[J].西北人口,2010,(5).
[3]张永岳.我国城乡一体化面临的问题与发展思路[J].华东师范大学学报,2011,(1).
关键词：云南；农村；低保资金；安全机制
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）01-0083-02
一、问题的提出
低保资金是农村最低生活保障制度正常稳定运行的首要条件。随着中国农村最低生活保障制度的改革与深化和保障范围的扩大，农村低保资金增长的幅度也将随之提高，必然会累积规模巨大的农村最低生活保障基金。保障规模不断增长的农村低保资金安全，对于农村低保制度稳定运行，实现社会政策目标具有至关重要的意义。农村最低生活保障制度的首要问题是资金的安全使用，防止农村低保资金被贪污、挪用、拖欠等违法行为，是农村最低生活保障制度正常稳定运行的首要条件。
二、保障农村低保资金安全的重大意义
建立农村最低生活保障制度作为解决农村贫困人口温饱问题的长效机制，在调节收入分配、保障社会公平、维护社会稳定以及促进农村经济又好又快发展方面发挥了积极作用。而保障农村低保资金安全是整个农村低保制度的基础和核心。如果农村低保资金安全得不到保障，农村最低生活保障制度就无从谈起。
1.农村最低生活保障制度正常稳定运行的首要条件。随着中国农村最低生活保障制度的改革与深化和保障范围的扩大，农村低保资金增长的幅度也将随之提高，必然会累积规模巨大的农村最低生活保障基金。保障规模不断增长的农村低保资金安全，对于农村低保制度稳定运行，实现社会政策目标具有至关重要的意义。农村最低生活保障制度的首要问题是资金的安全使用，防止农村低保资金被贪污、挪用、拖欠等违法行为，是农村最低生活保障制度正常稳定运行的首要条件。
2.实现制度公平性、维护农民作为公民应当享有的生存权利的前提。生存权是首要的人权，生存权的保障也是任何政府保障人权的首要任务。云南是一个集边疆、民族、山区、贫困为一体的欠发达省份，是全国扶贫攻坚的主战场之一。据统计，目前云南129个县中有80个贫困县，其中有73个国家重点扶贫县，7个省级扶贫县，农村人口的温饱问题亟待解决。随着农村家庭规模小型化和人口老龄化加速，家庭保障功能逐渐弱化。因此，保障农村低保资金安全不仅是农村社会保障制度实施的前提，也是缓解农村贫困状况、保障农村贫困人口基本生存权利的需要。中国《宪法》规定，中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，包括为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。
3.实现社会稳定、构建和谐社会的根本保证。社会稳定是经济社会发展的前提和基础，没有稳定的社会环境和安定的社会秩序，就不可能有经济社会的健康发展。云南城乡居民收入悬殊，部分贫困农村人口心理不平衡，都有可能成为社会的不稳定因素。目前，在云南农村除温饱问题没有解决的人口外，每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持与救助。如果不尽快解决这些农村贫困人口的基本生活问题，势必会影响农村乃至全省的稳定。只有农村最低生活保障基金的安全得到保障，才能维护社会的稳定和长治久安。
4.市场经济发展的客观要求，也是促进农村经济发展的需要。首先，市场经济是风险经济，以小规模、分散化为特征的使得弱小的农民个体无法依靠自身的力量化解市场风险。这就需要向他们提供相应的生活保障资金，帮助他们化解市场风险。其次，云南省正在由传统农业向现代农业转变，为适应土地分散化经营向集中化经营转变、农村剩余劳动力向非农产业转移、农村城镇化建设等需要，稳健安全的使用和发放农村低保资金，对于解除农民的后顾之忧，实现农村资源的合理流动，促进农村经济持续、快速、健康发展有重大意义。
三、建立健全云南省农村低保资金安全机制的路径
1.准确界定最低生活保障对象，提高农村低保资金的使用效率。界定最低生活保障对象要以通过最大劳动努力，仍然达不到最低生活保障线为衡量标准。在全面调查了解掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况的基础上，结合最低生活保障线标准的确定，分类别、分情况制定出属于保障对象的条件与范围，严格按审批程序进行，真正让那些连温饱都难以维持的农村贫困人口在党和政府的帮助下享受最基本的生存权。严格审批程序，实行“七步四公示制度”。即经由户主申请、村（居）民小组推荐并张榜公示、入户调查、民主听证、“两委”初定并张二榜公示、乡镇审核并张三榜公示、民政局审批并张四榜公示的程序严格执行。户主申请时提供共同生活家庭成员的户口簿、居民身份证、收入状况证明、失业求职登记等相关材料。
2.多元化筹集农村低保资金。资金的筹集是开展农村最低生活保障制度建设的核心问题，针对目前农村最低生活保障制度中资金筹集所面临的难题，有以下解决办法：首先，改革税制，筹资农村低保资金。可以考虑开征社会保障税，发挥其社会保障的功能，推动税制改革。其次，切出部分扶贫资金用于低保。2010年9月，云南省启动了农村最低生活保障制度和扶贫开发政策衔接试点工作。云南省贫困人口众多，是全国农村贫困面最大、贫困程度最深的省份之一。通过两项制度有效衔接，能进一步完善贫困人口的识别机制，真实地掌握贫困地区和贫困群众的基本情况，有利于对农村贫困人口实行分类扶持、动态管理。目前每年中央扶贫资金总量超过300 亿元，其中财政扶贫资金100 亿元，加上地方政府投入的财政扶贫资金，用于扶贫的财政资金每年近140 亿元。而民政部门每年支出近14.2亿元为2 289万农村人口提供最低生活保障和其他社会救济，这些人口中很大部分与贫困人口重合。将农村特困救助与农村低保并轨，可以在增加少量财政资金的情况下，扩大保障覆盖面，尽快健全农村低保制度。第三，充分利用民间力量补充“农村低保基金”。通过发行社会保障福利彩票、债券、附捐邮票、纪念币以及建立社会保障捐赠资金的形式向社会和民间组织筹集资金，如定期组织向社会募捐、义演等慈善活动，依靠民间力量补充农村低保基金。
3.强化对农村低保对象的动态管理，严格发放审核程序。对低保对象坚持实行年审制度，做到“应保尽保，应退尽退”，“补助有升有降、人员有进有出”，防止“一保定终身”现象发生。实行一户一档信息化管理和分类管理，超过标准或死亡的及时调整，切实保障最困难的农村居民享受低保待遇。首先，审核工作中，以户为单位将现有人口与享受低保补助人员进行对照审查，核实是否吻合；其次，统计减员人数和原因，对不能再享受补助的人员，及时向户主宣传、解释农村低保政策和动态管理制度；最后，将因灾、因病急需救助的群众按照本人申请、村委会同意、张榜公示、上报审核等程序，将其纳入农村低保补助对象，切实做到公开、公平、公正，应保尽保。
云南省农村最低生活保障金原则上以货币形式发放，对部分交通不便的边远山区采取实物形式发放。有条件的地方，鼓励金融机构实行“一折通”发放，从程序上杜绝拖欠、挪用、截留低保资金情况发生。如楚雄市中山镇从2010年开始，将农村低保资金由民政办提现后发放现金方式改为由金融机构（农村信用社）。通过改变发放方式，一方面杜绝了大额提取现金以及由此带来的资金不安全和报账不及时的问题。另一方面保证了专款专用和资金的及时兑付。
4.加强工作人员素质的培养及监管机制建设，提高农村低保管理水平。农村低保是一项工作量大、责任重的工作，需要政策性、原则性、责任心强、专业水平高的干部具体负责低保工作。加强工作人员素质的培养是提高农村低保工作效率的有效途径。定期对低保工作人员进行业务培训，及时开展经验交流，发现问题及时整改，打造一支责任心强、思想作风正、业务精通、公正文明的农村低保工作干部队伍。同时，加强对农村低保工作的监管机制建设，提高农村低保管理水平。对于从事农村低保工作的人员有下列行为之一的，由县级以上纪检监察机关对相关责任人进行行政问责，构成犯罪的，依法追究刑事责任：对符合享受农村最低生活保障待遇的对象，无正当理由拒不审批，或者无故拖延审批的；对不符合享受农村最低生活保障待遇的对象，擅自批准其享受最低生活保障待遇的；贪污、挪用、冒领、扣压、拖欠、截留、挤占农村最低生活保障金的；有其他、优亲厚友、、行为的。
5.加强监督力度，开展不定期督查，严格依规查处。云南省、县纪检监察、县民政部门实行抽查与普查相结合，不定期组织相关人员深入农村最低生活保障补助资金发放工作进行督查。重点检查程序是否合规、资金是否安全，低保对象是否按时足额领取低保金，有无、吃拿卡要、优亲厚友、冒领、贪污受贿、挪用资金以及已经不符合享受条件仍在领取、吃低保等情况。同时，强化政策宣传，确保低保资金监管、发放信息公开。通过政务信息公开平台、新闻媒体、宣传栏等形式，宣传《云南省农村最低生活保障工作规程》等文件。同时设立举报投诉电话，凡是涉及低保资金的问题，做到即访即查，查实即纠，把矛盾解决在基层，积极维护群众的合法权益。
参考文献：
[1] 田宏政.农村低保供养法律指南[M].西安：陕西人民出版社，2008.
[2] 民政部社会救助司.农村最低生活保障工作读本[M].北京：中国社会出版社，2009.
关键词：基本医疗保险；风险；准备金
1研究背景
2012年6月26日，国务院医改办《深化医药卫生体制改革3年总结报告》（以下简称《报告》），全面总结3年（2009年～2011年）以来的医药卫生体制改革。《报告》指出："新一轮医改统筹推进包括基本医疗保障制度等五项重点改革。如期全面完成了3年医改各项任务。"基本医疗保障制度的改革，位列五大改革问题之首。经过3年改革，以职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗为主体，城乡医疗救助制度为兜底，商业健康保险及其他多种形式医疗保险为补充的中国特色医保制度体系初步形成，为城乡居民"病有所医"提供了制度保障。截至2011年底，城乡居民参加三项基本医保人数超过13亿，比改革前增加了1.72亿，覆盖率达到95%以上。《报告》还指出："3年以来，全国财政医疗卫生累计支出15166亿元，其中中央财政4506亿元，与2008年同口径支出基数相比，3年新增投入12409亿元，比2009年既定的8500亿元增加了3909亿元。在"十二五"期间，医改财政投入力度、强度还要高于2009～2011年投入水平。这一增长实现了3年医改目标中"政府卫生投入增长幅度高于经常性财政支出增长幅度，政府卫生投入占经常性财政支出的比重逐步提高"的要求。"
政府投入到基本医疗保障制度的资金不断增长的同时，会面临资金流失风险也在增加的问题[1]。如何能够将政府投入的资金有效地使用在普通社会公众身上，真正做到让百姓受益，已经成为社会普遍关注的问题。诸多学者也对医保资金监督和管理问题提出了很多建议。但笔者认为，在该问题上是否可以转变一下思维方式：即无论多么"完美"的监管制度，在某种程度上都是存在一定的漏洞或者缺陷。即使制定十分严格的监管制度，在实践中也一定会有资金流失的现象。医保基金一旦出现流失或者大规模的亏空，势必会影响基金的支出，造成资金中断，甚至动摇社会基本医疗保障制度的根基。所以，在"亡羊补牢"的同时，我是否可以"亡羊补羊"。所谓"亡羊补羊"是指，借鉴银行准备金制度的经验，在医保基金中提取一定比例的资金作为准备金，在发生医保资金流失等风险，出现医保资金支付困难时，用以基本医疗保障的支出，即以备不时之需。
2基本医疗保险准备金概念的提出
基本医疗保险准备金是指，基本医疗保险管理机构为保障医保资金需求，使公民基本医疗保障不因资金短缺而中断，而在医保基金中预先提取的用以保障基本医疗保险支出的资金。
基本医疗保险准备金制度是一种着眼于中长期发展的医保资金筹措模式，目的在于保障医保资金运行的安全性。如前所述，在医保资金支出的过程中，由于监管漏洞等各种原因导致的资金流失和亏空，都会影响社会公众的利益。准备金制度可以在一定程度上"填补"缺口，实现医保资金的安全运行，保障公众的健康利益需求。需要进一步指出的是，准备金的提取和支出必须由医疗保险管理机构专门负责，做到专门机构管理，专款专用。
3建立"准备金制度"的必要性--基于现实问题的分析
3.1医疗保险基金面临的现实问题
3.1.1"人口老龄化"给医保基金安全运行带来压力 国际上通常把60岁以上的人口占总人口比例达到10%，或65岁以上人口占总人口的比重达到7%作为国家或地区进入老龄化社会的标准。根据国家统计局2011年4月28日的《2010年第六次全国人口普查主要数据公报（第1号）》显示："我国60岁及以上人口占13.26%，比2000年上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年上升1.91个百分点。"
论文关键词：非缴费性养老保障制度；农村；统筹城乡
在城镇养老保障体系日趋完善的今天，我国农村基本上还在依赖着传统的家庭养老和土地养老模式。作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都市和重庆市，理应按照统筹城乡综合配套改革试验的要求，在改革的重点领域之一的农村社会养老保障制度方面进行积极探索。
一、非缴赘型养老保障制度的国际经验
非缴费型养老保障制度(NOi3一contributorypensior1)以其政治、经济和社会福利而著称。非缴费型养老保障制度最早于1891年在丹麦建立，丹麦政府为60岁以上的贫困老人提供养老金，至1897年，全国60岁以上老人有四分之一获得养老金。此后不久，法国、爱尔兰、澳大利亚、新西兰等国家也相继建立了非缴费型养老保障制度。20世纪80年代后，一些发展中国家如尼泊尔、斯里兰卡、孟加拉国、印度、南非、毛里求斯、纳米比亚、博茨瓦纳、阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、毛里塔利亚等国也相继建立起针对农村老人的非缴费性养老金制度。发展中国家实施非缴费性养老金制度的经验表明，这项制度对减少老年贫困有着重要作用，是促进贫困地区经济发展的重要推动因素之一。
实施非缴费型养老保障制度的一个关键问题是资金来源。实施非缴费型养老金制度的资金来源基本上是政府的财政转移支付，在资源有限的国家也采取了多种渠道为这项制度融资。发展中国家的农村非缴费型养老金支付额一般只占该国GDP的3％以内。实践表明，实施这项制度在经济方面是可行的。因此，世界银行在2005年出版的《21世纪的老年收入保障养老金制度改革国家比较》的研究报告中也特别肯定了非缴费型养老保障制度的作用，并提出了养老金制度改革的新思想，即把最低水平保障与以消除贫困为目标的非缴费性养老保障制度确定为基本支柱，也称为养老保障的“零支柱”。
二、成渝两市农村社会养老保障的基本情况
在农村建立社会养老保险是我国农村在经济形态改变以后的必然选择。而民政部1992年正式出台的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》存在制度设计上的重大缺陷：一是由于方案强调自愿原则，没有形成有效的制度和体现社会保险的强制性特征；二是过于强调个人白，缺乏社会保险应有的社会性，国家和集体补助难以落实，特别是集体经济的衰落使集体经济的补助基本为零，导致农民参保积极性不高；三是规定的缴费标准低且不确定，难以保障农村老人的基本生活，养老金领取水平固定不变，不能分享经济社会发展的成果；四是基金实行县级管理，使得基金规模小、安全性低、风险大；五是由于基金增值渠道本来就不多，且还要从中提取3％的管理费作为经办机构经费来源，事实上侵害了农民利益，也降低了基金增值收益，使得基金难以保值增值。
成渝地区实施农村社会养老保险原方案的效果很不理想。重庆市试点l0多年来，由于基金筹集困难，保障水平低，大部分试点区县现已基本停办新的业务，有四个区县(江北、巴南、北碚、酉阳)先后退保。2005年以来，重庆主城区经济条件好的九龙坡、大渡口、南岸等开始探索建立新的农村社会养老保障制度。从2007年12月4日起，大渡口区16周岁及以上农民将全部纳入农村养老保险范围，实行农村养老保险全覆盖。因农村养老保险完全由该区进行统筹，因此，启动农村养老保险制度后，该区财政将为每个农民投入养老保险费6．4万元，除在启动时一次性补贴1600万元，以后每年还需投入180O万元；镇、村、社三级则在启动时投入1600万元，以后每年投入600万元。
成都市14个中远郊区(市)县的农村社保还是以过去的“老农保”为主。2003年10月以来，成都市中心城区除成华区由于农村人口较多(共有9．07万人)，区财政支付压力大等原因至今尚未开展农村社会养老保险外，青羊、锦江、金牛、武侯、高新五城区都先后建立起了农村社会养老保险制度。青羊区的做法是采取农民定额缴费、区乡(街道)财政分别给予适当补贴、定额计发待遇的办法，待符合领取条件时，为男满60周岁、女满50周岁及其以上的人员每月发放l10～170元的养老补助金，为男45～60周岁、女35～50周岁的人员每月发放80～140元的生活补助费。由于有了政府的扶持、补贴和兜底，农民的参保积极性较高，效果也很明显。截止2006年4月，全区共有22803人参加了保险，占应参保人数的70．98％，已有11201名符合条件的参保人员领取了生活补助费或养老补助金。即使这样，就全成都市农村600万农民的社会保障看，仅仅38万余农民(加上7．7万本地农民工参加的综合社会保险)参加社会保障。
目前成渝地区农村建立社会养老保障制度的关键是农民收入低，农民自己缴纳费用的能力很低。养老基金来源主要依靠农民缴纳是行不通的。因此，成渝两市建立农村社会养老保险制度要有新的思路，在制度上要有新的突破。
三、成渝地区建立非缴费型养老保障制度是解决农村社会养老问题的必然选择
既然农村经济的发展水平以及由此决定的农民收入状况是制约农村养老保险模式选择最关键的因素，那么在农民无力缴纳养老金的情况下建立农村社会养老保障制度，养老金的筹集就应该主要来源于各级政府，特别是中央政府的转移支付。政府是社会契约——国家的人，是每个社会成员的保护者，因而政府部门是公共产品义不容辞的提供者。为农村老人建立养老体系，应当被纳入由国家提供的公共产品之列。依照西方的公共财政理论，公共产品应当按照其受益人群的范围来由不同等级的财政资金提供。无论从公民权利、维护公平，还是从促进稳定的角度来看，政府都应该在农村人口的养老问题上承担起责任来，加大对农村养老保险的资金投入。根据世界银行“五支柱”养老保障制度设计的思想，中央和地方各级政府应该为农村老人建立非缴费性“零支柱”的养老保障制度。
近半个世纪以来，中国的经济政策一直是向城市和工业倾斜。在过去“高积累、低消费”政策主导下，通过低价收购农产品，获取农产品价格“剪刀差”，为工业提供积累。到1978年，国家从农业中汲取的积累，据专家测算大约为6000亿元以上。改革开放以后，虽然开始扭转国民收入分配中对农业和农民“多取少予”的政策，但农业养育工业的政策框架依旧。这种情况直到现在也没有完全扭转，如低价向农民征地，农民工与城市职工同工不同酬，农村资金通过金融存贷大部分流向城市等。结果导致城乡差距进一步拉大，农民在分享改革开放成果中出现不公平现象。
目前中国的城市化发展很快。从发达国家实施工业反哺农业的实践过程看，发达国家首先考虑的是教育、社会保障等，其次才是农业基础设施建设等，它们的经验值得借鉴。我国政府已经开始减免农村义务教育阶段学生的学杂费和书本费。建立我国农村社会保障制度，应该是中央政府的责任和下一步的重点工作之一。
从成渝两市各区县探索建立新的农村养老保险实践来看，各区县政府财政为养老金兜底是不合理的，从理论上讲应该是中央和各级地方政府共同承担，况且区县政府也没有能力做好这项工作。因此，成都市和重庆市在建立农村非缴费型养老保险制度的过程中，首先应该积极向中央政府争取财政转移支付，支持农村非缴费型养老保险制度的建立。
四、政策建议
建立成渝农村非缴费性养老保障制度，应该从以下三个方面入手：
一是关于非缴费型养老资金的筹集。养老金的筹集是成渝农村建立非缴费性养老保障制度的基础，资金来源的问题需要政府解决，由中央财政和各级地方财政共同筹集并进行管理，以中央财政承担70％、地方财政承担30％为宜。国家财政的资金来源，一是对成渝地区的扶贫款项，这部分款项在过去并没有真正完全落实到困难群众头上，被挪用和挤占的现象还比较严重，把这部分扶贫款用于农村养老能够真正使其实至名归；二是在财政预算中新设立成渝农村养老保险专项经费。同时在福利彩票所得的福利金中，提取一定比例，用于“助老解困”。另外还可以发动社会力量，多方募集资金，并在财政监管下，由各级老龄工作部门设立社会“助老解困”热线电话和银行专户，接受社会各界、各单位和个人捐赠。
