时间：2022-06-02 17:22:01
关键词：财政专项资金；监督机制；完善；建议
近年来，随着改革开放和财政体制改革的不断深入，中央财政加大对地方的转移支付力度，省级财政也加大了对地方经济建设和社会发展的支持力度。但是，在专项资金的使用过程中，由于监督运行机制的缺失，出现一些严重的违法违纪问题，给财政专项资金造成了严重的损失，应引起各级政府和财政部门的高度重视。
财政部纪检组长金莲淑2005年在全国财政监督工作会议讲话指出：“建立健全财政监督机制，其目标就是围绕财政管理和改革，加强财政监督与管理业务的紧密配合，使监督方式从集中性、临时性的事后检查逐步向事前审核、事中监控与事后专项检查相结合转变，监督手段从单一的进点看账检查逐步向信息化、科学化方向发展，实现财政监督工作的规范化、制度化、高效化，促进财政管理职能的全面落实。”
为了强化财政专项资金的监督管理，建立健全财政监督运行机制，对财政专项资金监督运行机制的完善提出如下建议：
一、成立财政专项资金管理机构，强化财政资金管理机制
（一）成立财政专项资金预测管理机构
为了避免财政风险，遏制违法违纪问题的发生，财政监督部门应在财政专项资金立项时就开始介入，参与立项的考察、论证，搞好项目的前景预测、产品的市场前景预测、专项资金使用的效益预测。国家、省、县发改委和财政部门以及农业、交通、水利、教育、科技、文化等部门应成立财政专项资金立项审批委员会，下设财政专项资金投入评估、预测机构，并赋予其财政专项审批管理职能。聘请各方面的专家、技术人员负责调研、论证和预测，专门负责专项资金投入的评估预测。利用互联网这一信息交流平台，搜索有关信息，对财政专项资金投入前景、产品市场前景、经济效益做出及时、真实、科学的评估和预测，给各级领导的决策提供科学依据。
（二）明确专项资金评估、预测、管理机构的主要职能
第一，组织专家和技术人员利用互联网平台搜集市场信息，对专项资金投入项目前景、产品市场销路、中长期经济效益做出评估和预测。第二，协调发改委及有关业务部门做好财政专项资金的投资论证。第三，搞好财政专项投资预（决）算的评审。第四，综合专家和技术人员评估预测情况和群众意见，起草财政专项投资报告，给领导决策提供科学依据。第五，组织召开财政专项听证会，广泛征求专家及基层意见和建议。第六，受财政专项资金评审委员会委托，审批财政专项资金立项报告。第七，代表本级财政部门对财政专项资金实行动态管理。
（三）理顺财政专项资金立项评审程序
第一，根据项目性质、资金、额度、投入去向等情况，指派专家进行调查、论证。第二，召开听证会征求意见和建议。第三，专家和技术人员进行项目前景预测。第四，整理专家和技术人员意见，提出审批立项意见。第五，反馈评估预测信息。第六，财政专项资金立项会签。经过专家评估预测后，召开项目评审委员会会议，集体讨论财政专项资金立项审批事宜，并对批准立项的项目进行会签。
（四）理顺财政专项资金的立项审批程序
第一，接受各级财政部门和计划部门的财政专项资金申请报告。第二，专家和技术人员对财政专项资金投入立项进行调研论证。第三，对财政专项资金投入立项进行综合评估、预测。第四，组织召开项目立项听证会。第五，由基本建设评估中心对项目预算进行评审。第六，组织召开评审委员会工作会议，对评估、筛选合格的立项，进行集体讨论审批。第七，组织有关部门和财政监督机构会签。第八，下达财政专项资金拨款计划指标，并报本级财政监督机构备案。
（五）处理好专项资金评估、预测、管理机构与财政各业务机构的关系
专项资金评估、预测、管理机构负责财政专项资金立项评估、预测和项目管理，负责协调政府各部门和财政内部各业务机构间的关系，召集联系会议，对立项进行审核审批和会签以及下达项目资金指标文件，对财政专项资金实施动态管理。财政内部业务机构参加财政专项资金立项论证、评估、预测和管理，参与财政专项资金的审核审批，负责财政专项资金的拨付。财政监督机构负责财政专项资金立项审批备案、项目资金的拨付、使用和管理情况的监督，并将监督的真实情况反馈给本级财政部门领导和专项资金评估、预测、管理机构和财政内部业务机构，提出改进意见和措施，及时纠正财政专项资金管理存在的问题。财政内部业务机构和专项资金评估、预测、管理机构召开会议应通知财政监督机构参加，专项资金立项文件及有关文件、资料应抄送财政监督机构，以便开展对财政专项资金的监督检查工作。
二、明确财政监督机构在专项资金管理中的地位，强化监督运行机制
完善财政专项资金监督运行机制和绩效考评体系的主要目的是：通过运用财政监督的手段，开展对财政专项资金的事前审核、事中监控、事后检查，对财政专项资金拨付、使用、管理实行全过程的监控和动态管理，确保财政资金在经济建设中安全运行，最大限度地发挥专项资金应有的绩效，有力地促进地方经济的发展和社会稳定。
（一）明确财政监督机构在财政专项资金管理中的地位
财政监督是财政三大职能之一，在财政专项资金的管理中占有重要地位，关系到财政专项资金安全运行，是发挥财政专项资金经济效益和社会效益的重要保证。财政监督机构是代表本级政府行政部门行使行政执法职权的，加强对财政专项资金的监督检查是财政监督机构的重要职责。
（二）找准财政专项资金实施监督的介入时机
财政监督机构对财政专项资金实施监督，应在专项资金立项审批指标下达时开始介入，对财政专项资金实施事中和事后监督，并按要求向项目实施单位派驻财务总监，实行财务总监负责制。派驻财务总监一般不得少于两人，以保证监督的合法性。项目单位申请拨付专项资金时，首先应向本级财政监督机构提供项目指标拨款文件复印件、工程预算、施工进度表、工程地理坐标等资料。其次，项目款应拨付至各级财政收付中心，实行报账制统一支付，一律用转账支票支付，严禁提取大额现金。再次，项目工程所需物资、施工费一律通过政府采购中心实行公开招标，公开采购。为防止拖欠企业职工工资和农民工工资，按要求在国有商业银行建立工资专户，施工人员凭工资卡到银行支取。最后，财政监督机构对财政专项拨款的项目委派财务总监跟踪监督，按工程进程拨付工程款。
（三）用足财政监督机构的权利
在对财政专项资金实施监督时，财政监督人员有权过问项目资金拨付、使用、管理情况；有权要求项目单位和施工单位提供工程合同、账目、传票和有关资料以进行监督检查；发现重大违纪事件时，有权建议财政部门停拨专项资金和其他财政拨款；发现项目单位和领导违法违纪，有权向本级和上级财政部门反映情况，有权向纪检监察和司法机关报告；财政监督人员查处违法违纪问题时，任何人无权干涉和阻拦，更不得以任何借口对财政监督人员进行打击报复。
（四）明确财政监督机构的职责分工
中央财政部门以及各级地方财政部门应根据财政专项资金的性质、额度、资金来源等划分监督管理权限。上级财政机关可以委托下级财政机关对上级管理的专项资金实施跟踪监督或实施专项检查，但监督检查情况必须如实上报上级委托检查的财政机关。属于本级财政部门管理财政专项资金，每年必须纳入监督检查计划，进行跟踪监督和实施专项检查，以加大监督管理力度。
一般按常规情况，财政专项资金使用立项都是当年立项，进行调研论证和前景、市场预测，进行审核审批，年终拨付专项款，下一年度组织施工。今后，应改变以前专项拨款一到就全额拨付到项目单位的做法，财政应以工程开工为标志，按工程形象进度拨付工程款，并要求项目单位在申请拨款时，提供立项审批文件、工程承包合同、政府采购计划书、工程进度表等资料复印件，同时到本级财政监督机构办理备案手续，防止假立项，套取专项资金、挪用专项资金等问题的发生。
（五）切实实施监督的基本方法
财政监督一般采取事前介入，监督立项审批是否科学、真实、合法。事中跟踪检查，监督项目实施全过程和资金流向。事后检查，在项目工程竣工时参与工程决算，审核专项资金拨付、使用、核算的真实性、合法性，并对专项资金的绩效进行监督评价。不论采取哪种方式，检查不应受任何限制。但检查时必须遵照《行政处罚法》规定程序办事，做到依法检查、处理违法违纪问题。
三、建立完善财政专项资金数据库，强化财政资金监控预警机制
财政监督机构对财政专项资金实施监督，涉及所有财政专项资金，强化财政专项资金监控，是一项涉及面广、技术要求高、工作量大的系统工程，可以利用互联网和财政系统的局域网来实现。首先，利用互联网络，财政与发改、交通、水利、农业、教育、科技、扶贫等部门建立联系，解决好计算机接口、开发应用软件的问题，将所有使用财政专项资金、世界银行贷款、国债专项建设资金的项目，纳入计算机网络管理，建成财政专项资金建设项目数据库，实现信息资源共享，建立稳定的长效财政专项资金管理监控系统，负责对专项资金的日常监督管理。其次，利用财政系统内部局域网络，将财政专项资金管理系统与各级财政的国库收付中心、政府采购中心、基本建设评审中心、财政监督监控中心联网，实现网上检查、监控，可以足不出户，就能跟踪监督专项资金的拨付进度、资金流向、财政专项资金建设项目的进展情况。再次，各级财政监督机构还要建立专项资金数据监控系统，实现对专项资金的全过程监控，一旦发现挤占、截留、挪用、贪污挥霍财政专项资金的违法违纪问题，可以发出预警信号，采取有效措施，立即停止专项拨款，对项目法人、当事人以及相关人员进行严肃处理。
四、建立完善财政专项资金责任追究制度，强化相互制约机制
（一）建立财政专项资金会审制度
在财政专项资金立项时，避免少数单位和领导个人说了算，要集体研究审核，采取发改委、财政和有关部门联席会的方式进行会审，形成科学决策、集体决策的机制。
（二）建立财政专项资金会签制度
在各部门集体会审时，必须有财政监督机构参与，保证财政专项资金审批的公平、公正、合理、合法性，并参与审核签字。
（三）建立财政专项资金使用听证制度
原则上每个申请使用财政专项资金数额较大的项目，都应该召开听证会，对资金使用的项目前景、市场、效益听取社会和基层群众民意代表的意见。
（四）建立财政专项资金拨付备案制度
财政专项资金从立项开始到资金的拨付，都应该由财政监督机构备案，以备检查和追究当事人责任。
（五）建立财政专项资金效益综合评价制度
凡是利用财政专项资金建设的项目，由财政专项资金预测机构会同计划部门和财政监督机构每年进行一次效益综合评价。对管理不善、经济效益低下的项目，立即采取措施，防止给财政资金造成更大的损失。
（六）建立财政专项资金跟踪监督检查制度
财政监督专职机构，每年都要将财政专项资金纳入监督计划，对财政专项资金进行跟踪检查，发现问题，及时解决，遏制违法违纪问题的发生。
（七）建立财政专项资金财务总监负责制度
财政专项立项审批后，财政监督机构应在专项资金下拨备案的同时，指定财务总监到项目单位跟踪实施监督，全程负责监管专项资金的拨付、使用和管理。
（八）建立项目法人偿债责任制度
凡是使用财政专项资金的，必须与财政部门签订偿债责任书，由财政部门派驻的财务总监监督偿债责任书的履行。
（九）建立财政专项资金终身责任追究制度
关键词:企业年金多主体博弈寻租行为
我国企业年金制度采取信托模式，设置了受托人、投资管理人、账户管理人和基金托管人等不同角色，共同参与企业年金基金管理。这种多角色职能分开的设计是为了增强主体间的权利制约，加强相互监督，防止风险过分集中。然而，多角色共同参与的企业年金基金运营，必然面临主体间共谋寻租的风险。那么在多主体博弈下，各参与方如何选择其行为模式？在引入监督和不引入监督的情况下又如何影响各自的行为路径？本文将着重讨论人之间的寻租行为以及存在监管情况下的年金参与方的相互关系。
企业年金基金运营主体间的博弈关系
受托人在我国信托模式下的企业年金基金运作中处于核心位置，对基金财产的安全负全责。根据《企业年金基金管理试行办法》的规定，受托人委托投资管理人进行基金投资、委托托管人进行资产托管。由于托管人和投资管理人都是受托人的人，托管人负有对投资管理人的监督责任，托管人有可能尽职的履行自己的职责，也有可能和投资管理人共谋发生寻租行为共同损害受益人的合法权益。由于账户管理人与投资管理人关系不太密切，与托管人的职责就是核对企业年金基金账户财产的变动情况，所以本文重点讨论受托人与投资管理人和基金托管人之间的博弈关系，而对账户管理人不加以讨论，不会影响结论。
企业年金受托人分别与投资管理人和托管人构成委托关系，后两者在法律地位上并行，承担各自的企业年金管理职责。如果投资管理人和托管人之间发生寻租行为产生了合作博弈关系，最大的受害者是受托人和最终的企业年金基金受益人。为了减少企业年金基金在投资管理过程中托管人和投资管理人之间寻租行为的发生，受托人就必须采取一定的措施，防止人共谋产生寻租行为，使自己和受益人的利益被损害的程度达到最小，这就构成了企业年金基金受托人、托管人和投资管理人三者之间的博弈关系。在这个三方博弈过程中，托管人和投资管理人可供选择的有两种策略，即寻租或不寻租。针对托管人和投资管理人的选择，受托人的可供选择的策略相应为监督和不监督，而监督的结果是查出寻租或未查出寻租，一旦查出寻租将对托管人和投资管理人的行为处以适当的惩罚。在构建各主体的支付矩阵时，一般假定各行为主体的支付大小是一个相对值，即托管人和投资管理人之间都严格履行合同到他们存在寻租行为时各行为主体支付的变动值，严格履行合同时各方的支付值都为O（假定此时受托人的策略为不监督）。
多主体博弈的模型条件设定
博弈参与方由受托人、托管人和投资管理人三方组成。受托人和其他二者之间是非合作博弈关系，他以一定的概率δ对寻租活动进行监督和管理。
受托人对托管人和投资管理人进行监督，监督成功的概率为γ；η为托管人和投资管理人进行寻租活动的概率。
如果投资管理人在与托管人寻租的情况下可以得到超额利润P，投资管理人向托管人提供R（R＜P）的租金，则受托人或企业年金基金受益人的损失就是mP（m＞1），其中m为因寻租行为带来的受托人损失扩大系数，而c为受托人对寻租活动的监督成本。
托管人与投资管理人进行寻租活动，而在受托人不监督的情况下，托管人、投资管理人和受托人三方得益分别是:R，P-R，-mP。
托管人与投资管理人进行寻租活动，而受托人进行监督但不成功的情况下，托管人、投资管理人和受托人的三方得益分别是:R，P-R，-mP-c。
托管人与投资管理人进行寻租活动，受托人进行成功监督的情况下，受托人对托管人的寻租收益予以没收并处以f1R的惩罚；对投资管理人的寻租收益予以没收并处以f2（P-R）的惩罚，严重时受托人可以更换托管人和投资管理人。其中f1、f2是受托人对托管人和投资管理人的惩罚系数，在此处简化为线性函数。此时三者的支付收益分别为:-f1R，-f2（P-R），f1Rf2（P-R）-c。
托管人与投资管理人不进行寻租活动，受托人也不监督，则各方的支付收益分别为0，0，0。
托管人与投资管理人不进行寻租活动，受托人进行监督，则各方的支付收益分别为0，0，-c。
三者博弈树状图以及支付函数如图1、表1所示。
多主体博弈模型分析
当托管人与投资管理人寻租概率为η时，受托人监督和不监督的期望收益分别为
E1=η{[f1Rf2（P-R）-c]γ（-mP-c）（1-γ）}（1-η）[-cγ-c（1-γ）]
E2=η（-mP）（1-η）×0
=-ηmP
当E1=E2时，得到托管人与投资管理人之间进行寻租活动的最佳概率，即
当受托人对托管人和投资管理人以概率δ监督时，托管人寻租和不寻租的收益分别为E3=δ[-f1RγR（1-γ）]（1-δ）R
E4=0
当E3=E4时，得到受托人监督的最佳概率为
当受托人对托管人和投资管理人以概率δ监督时，投资管理人寻租和不寻租的收益分别为E5=δ[-f2（P-R）γ（P-R）（1-γ）]（1-δ）（P-R）
E6=0
当E5=E6时，得到受托人监督的最佳概率为
所以必须满足δ*=δ**，即f1=f2=f
综上，三方博弈混合策略纳什均衡解为
综上所述，可得出以下结论:
在三方博弈模型中，通过混合策略纳什均衡解可以知道，托管人和投资管理人将选择η*的概率进行寻租活动并取得额外的收益。若双方寻租概率η＞η*，则受托人最优选择是加强对两者的监督；则η＜η*，受托人将不加强监督。
同时，由于寻租活动与否的概率η*由变量c，γ，P，f，m组成，在这几个变量中，P、m是受托人对寻租行为进行监督管理过程中不能控制的，因此，受托人只有通过影响c、γ、f来降低寻租概率，如提高惩罚系数f，减少监督成本c或者提高监督成功的概率γ。
从受托人的角度看，监督概率，若δ＜δ*，托管人将与投资管理人进行租活动，若δ＞δ*，托管人和投资管理人将会尽心尽职。提高惩罚系数和监督成功概率，可以有效提高对投资管理人的威慑作用，从而相应降低托管人需要进行监督的概率。
在现实生活中，提高惩罚系数比较容易，但是提高监督成功概率以及减少监督成本C只能靠加强管理来实现。
上述模型监管人为受托人，寻租双方分别为托管人和投资管理人，该模型可以扩展到政府作为监管人，受托人以及账户管理人、托管人和投资管理人之间的寻租关系。
结论及启示
尽管托管人和投资管理人之间有合谋（相互寻租）的可能性，但是他们合谋的概率是可以预知的，即，这为受托人控制风险提供了政策依据，比如通过提高惩罚力度（f）以及加强管理提高风险控制部门运营效率等（γ），均可以降低他们合谋的概率。
同理，对受托人而言，并不是监督越严越好，均衡值为，同样受惩罚力度（f）和监管成功概率（γ）的影响。提高惩罚力度和监管成功概率，均可以降低实施监督的概率（必要性）。
在企业年金实际运行中，明确各参与主体的职责，包括对相关方的监督职责，确定违反职责的惩罚措施可以有效防范主体间的合作寻租。
2007年授牌的第二批企业年金管理机构中出现了受托人兼任基金托管人和账户管理人的模式。在这种模式下，实际上是缺失了由受托人执行的第一道监管，因此，企业年金管理机构需要格外注意来自政府部门的有效监管，防止其与投资管理人之间的共谋寻租行为，从而损害受益人的利益。
本文构建的多方博弈模型同样适用于以政府监管机构作为委托方，以受托人、投资管理人、托管人、账户管理人等作为整体人的模式，因此也能为政府部门更好地实施监管提供参考。
参考文献:
1.刘昌平.风险态度与我国企业年金计划类型选择.金融管理与研究，2006（10）
一、现行财政监督机制存在的问题
(一)监督内容和方式仍以直接检查为主，针对事后的财务会计结果进行处理，缺乏事前事中监督。由于缺乏事前监督，单位出于对自身利益的考虑，以争投资、上项目为目的，只注重争取建设资金，对于项目立项可行性、投资收益、偿债能力等问题缺乏足够的科学论证，因而在项目建设过程中出现预算不足等问题，影响了财政资金的使用效益。监督滞后于财政管理，不能对整个资金使用过程进行全方位监督，因此使财政管理中许多不应发生的问题发生了，而且有些违纪问题触目惊心：截留、挪用、支出效益不高、损失浪费等问题诸多，有的甚者连人民的“保命钱”社会保障资金也敢挪用。
(二)财政监督偏重微观监督，忽视宏观监督，已与现行的财政职能转变不相适应。随着社会主义市场经济体系的确立和完善，政府与企业之间的利益分配主要通过税收来调整，财政将由微观管理向宏观调控转变，对企业财务收支管得过死的状况应该改变，对企业财务决算的审核要逐步交给中介机构来完成，今后财政监督工作应主要强化对预算执行、国民收入分配等方面的宏观监督。这就要求我们的财政监督的思路、方式、手段也要随之发生根本性变化，以行政事业单位违纪类型为例，真正属于财务会计处理上的问题属于少数，而违纪的实质在于部门、单位领导行政决策、行政行为的违纪，如：擅自立项收取基金，挪用专项资金等，而对这种行政违纪，再采用经济处罚手段，就难以发挥监督制约作用。
(三)财政监督绩效的考核指标弊端严重。长期以来，对财政监督机构的考核指标是以组织收入为主，也就是以入库额多少为评价指标，这样造成了现行财政监督存在着重检查，轻整改，重罚缴，轻堵漏，监督检查与规范管理相脱离。一方面监督机构认为处罚数额越大，监督成效就越突出，从而把查处违纪行为作为财政监督唯一的工作内容；另一方面被查单位感到监督检查只是罚款了事，这就促使被查单位在违纪风险与成本和违纪“收益”之间权衡得失，认为查着了是你的，查不着是我的，抱着一种侥幸心理，这也是出现边查边犯，屡查屡犯问题的主要原因。
(四)监督与管理相脱节。目前，财政职能部门尚未与监督机构建立规范、畅通的沟通方式和制度，致使监督机构不能准确掌握各项财政资金的拨付情况及有关文件和会议精神，使监督检查工作经常处于被动地位，降低了检查工作的效率和准确性、权威性。
(五)财政监督立法严重滞后。建国以未，财政立法取得了显著成绩，相继颁布了《预算法》、《会计法》、《税收征管法》等财政法律、法规，使财政运行中一些重大领域基本做到了有法可依，为促进改革开放和社会主义市场经济的建立发挥了重要作用。但从整体上看，财政立法严重滞后，迄今尚无一部完整的、具有权威性的对财政监督职能、内容和手段等方面作出专门规定的法律。我国各级财政部门开展财政监督工作时，至今还是依照国务院1987年颁布的《关于违反财政法规处罚的暂行规定》和财政部于1998年制发的《财政检查工作规则》等规章和规范性文件进行。由于没有将财政监督提到足够的立法高度，因而财政监督地位得不到法律保障，在执法上存在着尺度偏松、手段偏软等问题，严重影响着财政监督的权威性和成效。
二、建立新型的财政监督机制
建立适应市场经济的财政监督机制是一项涉及多方面工作的制度创新。回顾财政监督工作的实践历程，我们认为，要适应新形势的要求，建立新型财政监督机制，必须抓住以下几个关键：
(一)加快财政监督立法进程，建立健全监督约束机制。研究制订《财政监督法》以及完善各项财政、预算、税收和国有资产管理法律法规，初步建立适应社会主义市场经济需要的财税法律框架和财政监督法律体系，把财政监督工作纳入法制化轨道，使财政监督工作真正做到有法可依，依法办事。
(二)监督方式要有所创新。改变单一的事后检查型的监督方式，采取事前预警、事中监管、事后评价、跟踪反馈等多种监督方法，形成日常监督与专项监督并存的新格局。
一是事前预警。对项目立项的合理性进行论征。在财政资金使用中，项目前期准备不足的现象大量存在：有的项目工程概预算与实际资金需要差别很大，资金缺口无从解决；有些地方反映拿到资金感到措手不及，来了钱不知道是干什么，来了钱不知道是给谁的。因此，财政监督机构要参与项目立项工作，对项目的论证过程的可行性提出合理化建议。二是对项目借款的偿还能力进行论证。财政监督部门要落实还贷资金是否有可靠来源，督促使用财政资金的单位对还贷资金作出具体规划，测算各方面的财力和资金来源，制订出具体的还贷计划。
二是事中监管。财政工作要一手抓好分钱，一手抓好管钱，两手都不能软。财政部门对提高财政资金使用效益有着不可推卸的监督职责，必须睁大监督的眼睛，监督跟着资金走，财政资金分配到什么地方，财政就必须监督到什么地方，建立跟踪监督机制，随时掌握预算单位资金增减变动情况，对资金的去向和使用实行有效的监督检查。财政监督要筑起一道坚不可摧的防范违规违纪与损失浪费的屏障，以确保财政资金的安全运行与高效使用。
三是事后评价。建立资金使用效果或效益评价制度，以利于调整政策，改进工作。
在建立具有中国特色的社会主义市场经济的进程中，公共财政体制除了肩负着政府实施宏观经济调控、配置社会资源、调节收入分配的重要职能外，还必须履行的一项重要职能就是财政监督管理。特别是随着公共财政框架的建立，民众要求对财政预算编制、预算执行以及财政决算的科学性、透明性、公开性、公正性进行监督管理的呼声日益提高。因此在部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”改革的基础上，进一步做好财政资金的绩效评价、跟踪问效等一系列监督管理工作，不仅是财政职能的内在要求，而且是社会主义市场经济体制和民主政治的客观要求。
一、地方财政支出监督管理存在的问题
（一）对财政监督管理的认识比较滞后
在人们的传统观念中，包括财政部门的同志在思想认识上，财政监督往往只是对违反财政规章制度的人和行为进行的处罚，对财政资金使用方向、使用效果的监督管理，一直处于“缺位”状态。对财政监督管理的范围界定，还片面地锁定在违反财经纪律等传统层面上，致使财政监督与财政管理在政府投资决策、政府项目后评价等方面仍处于“真空”状态，从而造成了经济分配秩序混乱、浪费大量存在、财政资金使用效率总体不高等问题。那么，政府投资效益应该由谁负责监督或评价呢？根据公共财政理论，应该由财政来监督管理。在市场经济中，财政职能已经由单纯的“收收支支”的出纳角色转变为宏观调控、资源配置、调节收入公平、监督管理等角色。
（二）财政监督管理的方式方法不能完全适应市场经济的需要
近年来，针对经济领域的某些突出问题，财政监督主要是采取专项治理的方式来进行监督的。这些监督行为在具体操作中，主要还是采取了事后监督的形式，而事前审核、事中监控环节相对弱化；财政监督的手段也主要是采用传统的查账等检查方法，缺乏科学规范的量化依据和信息化、专业化的手段。
（三）监督主体众多，未能形成有效合力
我国的经济监督部门众多，由财政监督、审计监督、税务监督等一起构成一个经济监督体系；几大监督主体本应在职责上分工明确、在监督内容上各有侧重。但是从实际情况来看，各监督主体之间以及财政内容监督机构之间的配合不是十分得力或默契。而且，监督检查结论未能实现资源信息的共享，造成了不必要的人力、财力、时间的浪费，没有形成监督合力，使监督管理成本高、总体效果不佳。
（四）财政监督管理多为“对事不对人”
总结回顾近年来财政监督管理工作的实践，除了重大违法违纪行为的当事人受到应有的党纪国法的惩处之外，平常工作中由于社会环境的复杂和制度环境边缘上的“模糊”性，财政的监督管理多少带有点“对事不对人”的“尴尬思维”特征。
二、强化财政支出监督管理的思考
（一）加快财政监督立法进程
目前，我国各级政府的财政职能已向“公共性”转变，但其监督管理环节仍停留在行政监督阶段。由于其监督管理的条条框框属于部门规章，所以很多单位对财政监督不够重视，导致财政监督管理明显地缺乏权威性、法制性和规范性。现阶段，应当以提高财政监督的地位和法规层次来强化财政监督的作用。太原市财政局应争取主动，积极构建“立法监督＋行政监督”的复合型财政监督制度。
（二）创新财政监督管理方式
1.引入事前的专业审核机制。目前，财政部门的预决算编制工作也有事先审核这一关，只是这项工作仍然沿用传统做法，主要由其内部各业务处室承担，而且这项工作专业性太强，会导致财政内部管理监督的弱化，因此这一环节应该独立出来，由专业评审机构介入，逐步实行预算编制、执行、监督相分离。
2.介入事中监控环节。财政部门对提高政府资金使用效益有着不可推卸的监督职责。监督一定要跟着资金走，政府资金分配到什么地方，财政就必须监督到什么地方，对资金的去向和使用情况实行有效的监督检查，筑起一道坚不可摧的财政防范违纪违规与损失浪费的监督屏障，以确保财政资金的安全运行与高效使用。
3.搞好事后绩效评价。今后财政监督管理环节的事后检查层面，应由查处问题向目标追踪、绩效评价转变，由单一监督检查向复合监督管理转型，确保财政资金公正、合理地进行分配和使用，以获得最佳经济效益，努力提高财政监督的经济效益和规范财政秩序的社会效益，实现对财经违法行为的标本兼治，从而实现监管目的和工作方式的根本转变。
（三）要适时拓展财政监督管理职能的范围
按照公共财政理论，政府公共支出的核心就是公共支出的效益问题。由于一定时期的资源总是有限的，政府在配置资源时就应考虑将有限的资源交给政府支配还是交给企业或个人支配，何者更能促进经济的发展和社会财富的增加？财政局应当依托所属投资评审机构的力量参与财政投资项目的立项工作，对项目立项的可行性、投资效益、偿债能力进行科学的量化论证，克服政府其它职能部门和建设单位出于自身利益，争投资、上项目，造成项目建成后收益不高或没有效益、从而没有充足的资金来源偿还贷款，最终形成财政投资损失浪费或者影响财政资金使用效率的现象。
（四）财政监督管理一定要上升到提高执政能力的政治高度
论文关键词：健全,机制,全程,监管,提升
莒县财政局以强化财政专项资金精细化管理为抓手，不断完善财政监管手段和方法，构筑贯穿于事前、事中、事后的全程监管体系，切实规范和加强财政专项资金管理，提升了财政精细化管理水平，保证了财政专项资金安全、规范运行，提高了财政资金的经济社会效益，更好地服务了全县经济社会又好又快发展。
一、实施制度创新，建立完善财政专项资金精细化管理机制
财政专项资金是国家支持经济社会发展的重要政策手段，如何管好用好资金，确保真正发挥效益，是各级财政部门特别是县级财政部门的重要职责。2008年以来，我们从“完善制度、健全机制、强化监管、提高效益”四个方面入手，不断健全和完善财政专项资金管理制度，先后制订了《莒县财政专项资金管理暂行办法》、《莒县财政项目资金管理办法》、《莒县财政惠民补贴专项资金管理办法》、《莒县乡镇财政专项资金会计核算办法》等多项规章制度。通过制度建设，解决了目前财政专项资金管理中突出存在的问题，一是解决了部门协调问题。针对过去项目申报过程中出现的越权申报、多头申报、部门职责不清等问题，通过制度的制订完善，明确规范在项目申报、建设、监管过程中部门职责权限和程序，加强了部门之间的协调；二是解决了资金拨付程序问题。通过规范资金拨付程序，完善资金拨付方式，保证了项目资金按进度及时、快捷到位，民生补贴资金发放流程更加顺畅；三是解决了会计核算问题。通过建立财政专项资金会计核算制度，真实、全面反映了专项资金运行的全过程，进一步促进了专项资金管理的规范，提高了项目单位财务管理水平；四是解决了财政监管问题。通过制定完善监督检查办法，丰富了专项资金监管手段和方式，进一步强化了财政监督职能，保证了依法理财。
二、构筑全过程动态监管体系，提高财政专项资金使用效益
在财政专项资金管理过程中，以提高资金使用效益为目标，注重资金监管与项目建设的有机结合,财政监管始终贯穿于事前、事中、事后全过程。
（一）完善财政项目立项决策机制，确保财政专项资金投向科学合理。一是逐步完善财政项目库。为提高财政专项项目前期工作质量和效率，根据全县经济社会发展状况及发展规划，先后建立了包括经济发展项目、民生项目、教育危房改造项目、畜牧规模养殖场、支农合作组织项目、农业产业化龙头企业项目、农田水利基本建设项目等财政专项项目库。截止目前，全县各类财政专项项目入库985个。二是健全项目论证制度。在组织项目申报时，组织有关部门、专家对项目可行性、资金使用效益、项目承担单位申报意愿、单位资质进行实地考察、充分论证。如，在选择村村通集中供水工程建设地时，对各地供水需求、地质条件、项目所在地政府协调能力等因素进行了充分论证，从项目库中择优选择了11处建设地。由于前期论证有力，施工条件得到充分保证，群众非常支持，项目建设取得了成功，我县采取的山丘区集中供水建设模式在全省得到推广。
（二）强化财政专项资金运行监管，确保资金监管全方位、无缝隙。一是完善财政专项资金拨付方式。注重资金与项目结合，严格按程序、按进度及时核拨资金。实施国库集中支付、县级报账提款，项目资金直接支付建设单位。二是规范项目监管。督促项目建设实施“五制”管理，即招投标制、监理制、法人制、公示制和审计制。实行项目招投标制，对一些总投资规模较大，单项工程额较小的项目，实行集中采购，合并招标，如病险水库除险加固、村村通自来水工程。对投资规模大的重点项目，采取全国范围公开招标方式，邀请省内专家进行评标，如沭河拦河坝、大型水库除险加固工程。实行工程监理制，对项目建设实施工程监理，加强对项目实施的动态监管。实行项目法人制，完善质量问责机制。实行项目竣工决算审计制，核实项目支出内容，剔除不合理费用，节约财政资金。实行项目公示制，接受社会监督；三是规范民生资金管理。协调有关业务部门、乡镇政府及银行系统，完善补贴操作流程，加强部门协调，从基础数据采集、审核到数据库建立、导入发放系统、资金发放、发放信息反馈等步骤进行细化，每个环节都明确职责、时间进度等要求。目前，我县已将种粮直补、农资综合直补、水稻良种补贴、大中型库区移民后期扶持补贴等各项惠民补贴全部通过“涉农一卡通”系统发放，2009年通过“一卡通”系统发放各类民生补贴9871.46万元，涉及30余万农户。
（三）实施外部审计和内部控制结合，丰富财政监管手段。采取财政专项项目委托社会中介机构全程参与和财政内部监督控制相互结合的方式，实现监督关口前移和监督全过程的参与，丰富了财政监管手段，加大财政监管力度。重点工程、重点项目实施社会中介机构全程参与，保证项目建设和资金使用的真实性、公正性。在重点工程实施中，委托社会中介机构参与预算编制审查、项目建设审核、工程决算审核，根据审计意见拨付资金，实行边建设、边拨款、边审计、边监督；完善财政内部控制制度，保证资金拨付的规范性。将财政专项资金管理使用情况纳入局内部监督范围，重点监督拨款程序是否合规，拨款手续是否完善，资金拨付是否及时，资金使用是否合理，项目档案是否齐全。使财政内部监督关口前移，充分发挥财政监督的预警、监控职能。
[关键词]养老保险基金；政府监管；适度性；多层制衡模式
近年来，我国社会保障基金规模逐步扩大，截至2006年底，我国养老、医疗、失业、工伤和生育保险等五项基金累计结余达到8006亿元，其中养老基金结余达5268亿元，占基金结余总量的65.8％。与此同时，发生在社保基金管理领域的违规和犯罪也逐年增加。根据劳动和社会保障部的消息，全国已发现违规使用社保基金约71亿元，涉及上海、宁夏、北京、天津、浙江、湖南、福建等多个省份，违规主体包括地方政府有关部门及社会保险经办机构，2006年上海市的社保基金案更是引起了举国震惊，由此引发了人们对于社保基金监管问题的思考，而养老保险基金以占社保基金结余总量65.8％的比重，更成为监管的主要对象。
一、养老保险基金监管概述
养老保险基金监管既是对养老保险基金运营与管理的一种过程控制，也是对养老保险基金管理的一种结果控制。从养老保险基金监管的内容可以看出，主要涉及了基金发展模式的选择、基金的缴费模式、运营规范、监管手段与模式以及对基金投资渠道的约束和规定等。
之所以要对养老保险基金加以监管，动因在于社会养老保险基金的重要性与特殊性，对于退休者的“养命钱”要采取审慎与科学管理的态度，对于托管方和运营方要进行严格的筛选，对于投资方式的组合要加以全面地分析，保证基金管理和运营的规范性、安全性、收益性、可持续性与协调性，注意对风险的防范和分化。
二、政府在养老基金监管中的定位
养老基金本身的重要性与特殊性，要求公共组织实施监管。政府作为公共组织的主体，必然要承担起基金监管职能。
长期以来，“公共利益论”为政府监管提供了理论支撑。该理论认为监管是对公众要求纠正某些社会个体和社会组织的不公正、不公平和无效率或低效率做法的一种回应。监管被看成是政府用来改善资源配置和收入分配的手段，如果不实施监管，市场机制本身的作用可能导致社会资源的无效率或低效率以及收入分配的不公平甚至经济不稳定。在这种理论背景下，政府作为公共利益的代言人，出面对市场进行监管是有其合理性依据的。但是，我们也必须看到“公共利益论”中，政府监管行为的一个隐含前提条件是：政府监管是完全有效的。然而，公共选择学派的理论就对这一假设给予了有力驳斥。它认为，政府是由一个个政府官员组成的集合，组织有自己的目标和利益追求，同时作为个体的政府官员又具备理性经济人的特征，在行动中追求自身利益最大化，在组织目标和官员的个体目标与基金监管的现实需求之间发生冲突时，他们可能不依据委托人利益最大化的目标实施监管，而是按照自身利益最大化目标行事，甚至可能出现“寻租”行为。“政府管制俘虏论”对上述分析提供了理论上的依据，认为具有影响力的利益集团，为了自身利益，针对管制者的自利动机，进行“寻租”活动，将管制者俘虏，双方共同分享租金。在这里，个人由于前述的分散性特征，无法形成合力，相反人作为组织严密的团体，会对管制者形成有效的游说，使得政府出于自利动机，放弃对人的有效监管，产生“合谋”行为，此时出现了“政府监管失灵”，委托人的利益无法得到维护。
另外，我国学者李绍光根据阿瑟的“自增强理论”对政府监管失灵进行了较为系统的论述。他认为：政府作为一个理性经济人，如果出于某种内部的目的而决定对养老基金实施某一监管的时候，其结果往往可能是报酬递增的。例如，管理成本的存在，可能会使政府并不采取成本最小化的方式，而是继续加强管制，以寄希望于能够从中获取更多的收益，弥补管制成本。此时，会出现一种自增强机制，使得管制范围不断扩大。其结果就是政府监管无限扩大，甚至侵犯到市场机制有效发挥作用的领域，造成非市场的无效率。这样就存在一对矛盾：政府监管不能缺失，但是政府监管又可能存在不足。所以，养老金的政府监管必须注意适度性问题。
三、我国养老基金的监管现状与问题
(一)我国养老基金的监管现状
对我国现阶段养老基金监管现状的把握，可以主要从法律制度建设和组织建设两方面进行分析。
1、法律制度建设。养老保险基金监管涉及各方利益，为了保障基金监管有章可循，国家高度重视相关法律法规的建设，取得了很大成绩，基本建立了涵盖各方面的法律法规体系，主要有《保险法》、《信托法》、《证券法》、《证券投资基金法》、《商业银行法》、《社会保险基金监督举报工作管理办法》、《社会保险基金行政监督办法》、《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金试行办法》和《劳动和社会保障部、财政部、信息产业部、中国人民银行、审计署、国家税务总局、国家邮政局关于加强社会保障基金监督管理工作的通知》等。所有这些法律法规的颁布实施都为社会保障基金监管部门有效履行权力提供了法律上的保障。
2、组织机构建设。1998年，我国成立了劳动和社会保障部，作为制定养老保险相关政策和法规与履行行政管理职能的专门机构，从而在组织上结束了长期以来的多头分散管理的局面。④现行的基本养老保险管理模式是基于垂直分工与水平分工并存的科层制养老保险组织管理模式，这种管理模式实质是由政府行政部门将基金的管理运营权交由各级全民事业单位(如养老保险经办中心等)，进行集中性管理和投资运营。此外，我国对养老基金投资运营实施监管的主要机构是劳动保障部门的基金监督机构，履行的是行政监督职能，按照政府提出的“建立以行政监督为主导、基金管理机构内控自律为基础、社会监督为补充的基金监督运行模式”的目标原则开展工作。
(二)我国养老基金监管存在的问题
从政府对养老金监管的适度性角度考察，我国政府养老基金监管存在着要么监管过度，政府包揽一切，既当裁判员，又做运动员；要么监管缺失，法律建设滞后，基金安全缺乏保障。
1、法律制度建设相对滞后。如前所述，我国已经出台了一系列社会保障相关的法律法规，但是仍然没有一部关于社会保障的统一法典，或者是针对某一问题较为全面的法律规章。比如针对养老基金投资，虽然颁布了许多相关法规，却仍没有一个系统的具有较高法律效力的法律文本。在国外，以美国为例，早在1935年就颁布了《社会保障法》，作为较为完备的社会保障法典。另外，在补充养老保险方面，美国1974年通过的《雇员退休收入保障法》对涉及到的相关问题作了详尽完备的阐述。可见，我国的法律制度建设相对滞后，不利于社会保障制度的健康发展。
2、职能分工不科学，缺乏监督制衡。目前政府对养老金监管的模式，是由政府行政部门将基金的管理运营权交由具有全民事业单位性质的养老保险经办中心等进行集中性管理和投资运营。在这种组织管理模式下，基金经办机构受行政机构的领导和监管，这就存在着“政资不分”、“执监不分”等问题，即社会养老保险行政管理和资金管理职能分配不清；基金投资运营权和运营监管权分工不清，政府行政监管部门既充当“裁判员”，又充当“运动员”。另外，政府职能部门的强制，使得作为初始委托人的参保公众没有选择机制和退出机制，社会共同体规模又大，削弱了公众行使监督的激励。可见，现行的组织管理模式存在制度缺陷，不利于对人实施有效监管。此外，政府对养老基金投资运营实施的监管还存在很多不足，最重要的一点是缺少社会监督。各地虽然建立了以行使社会监督职能为目标的社会保障监督委员会，并制定了章程，但其实质仍是政府性质，只是较之于行政监督的成员代表较为广泛，并且较多的流于形式，并没有发挥实质作用。
3、养老基金被挤占、挪用问题严重。根据国家规定，养老保险基金结余采取财政专户储存，由社保经办机构负责基金的管理和保值增值，结余的养老基金必须购买国债或存入银行。但是，受我国现行的养老基金管理体制的影响，⑤出现了挤占、挪用养老基金等问题，被挤占挪用的基金大部分用于搞基础建设项目、参与房地产投资、直接参股或购买股票和债券、直接投资或委托放贷、兴办经济实体、公款私存及存入非银行金融机构、主管部门挤占管理费等，另外，有的社会保险机构超标准提取和滥用管理费，更有甚者，少数社会保险机构工作人员由于挪用、贪污基金或管理费而被司法机关逮捕。养老基金的违规违法使用，严重危害到基金的安全，侵犯了劳动者的合法权益。
4、养老基金投资出现亏损，无法有效实现基金的保值增值。养老基金属于长期资金，通过资本化运营，实现基金的保值增值是其应有之意。但是，考虑到我国资本市场不健全，缺少高质量的投资管理人，国家规定养老保险基金只能投资于国债、银行存款，不得进入资本市场。2001年，《全国社会保障基金投资管理暂行办法》的颁布为社保基金入市运营提供了法律保证。根据办法规定，全国社会保障基金可以委托基金管理公司进行投资，也可以直接投资。有关资料显示，以《办法》为依据，2002年，社保基金开始涉足中国股票市场，社保理事会以战略投资者身份投资12.66亿元获得3亿股中石化A股。这是社保理事会2002年惟一一次股票投资，但“中石化套牢社保”，当时颇遭市场诟病。除了这部分投资之外，其余1200多亿元仍然局限在低风险低收益的国债投资和银行存款上。2002年年报显示，社保基金总额为1241亿元，其会计收益为21亿元，收益率为2.75％。可见，养老基金保值增值面临很大压力，投资渠道有待拓宽，改革现有的养老基金监管现状，寻求政府适度监管的机制，成为关系养老金安全的重大问题。
四、构建多层次制衡式基金监管模式
实践证明，政府对养老金的监管不能缺位，但是完全依靠政府行使养老基金监管职能同样无法达到预期目的，必须积极寻求其他的渠道，积极发挥社会力量、社会中介机构和专门机构的监督作用，同时充分利用制度本身的优势，弥补政府监管的缺陷。根据监管主体和监管职能的不同，将基金监管分为宏观层监管、中观层监管和微观层监管。其中，基金监督委员会为核心处于整个监管体系的最高层，是最高层次的监管者；劳动保障部门的监管处于整个监管的中观层次，起着承上启下的协调作用；以投资运营机构为主体的监管处于微观层次，起着内部监督、制衡的作用。各层次的监管机构各司其职又相互配合，构建起一个完备的基金监管体系。
(一)社会保障基金监督委员会一宏观层监管
关于基金监督委员会，可以效仿保监会、银监会、证监会的模式，应直接隶属于国务院，实行事业单位编制，理事长由总理提名，全国人大任命；其他人员由理事长聘任，并向其负责。监委会人员包括：政府的财政、社保、税务、证监会、银行等部门，精通精算、基金投资业务的专业人员，参保人代表等。委员会设理事长一人，另设秘书处、风险评估委员会、投资监管专业委员会、资格审查专业委员会等具体业务部门。理事长负责监督委员会的全面工作，提名各专委会人选，并向全国人大汇报工作，接受人大代表质询；秘书处负责日常事务处理；风险评估委员会负责资料收集、整理、加工工作，对各投资工具做出风险评估，确定投资组合限制；投资监管委员会负责对基金公司的投资运营过程、结果进行监管；资格审查专门委员会负责基金会、基金托管银行和私营基金管理公司准入资格的审查。各部门各司其职，实现对个人账户基金的有效监督。
基金监督委员会主要职能包括：实施市场准入制度，对基金管理人和基金托管人资格进行审查；加强对投资风险的评估，设立投资组合的投资限制；重视信息披露制度建设，定期向全社会公布养老保险财务状况表；对基金管理人和基金托管人以及基金会的运营行为实施监管并进行处罚和制裁；设立最低收益率水平限制，清收不良资产。
(二)政府主管部门的行政监督和相关部门的专门监督—中观层监管
行政主管部门监管为主、行政专项监督为辅的行政监督体系是我国目前社会保险基金行政监督体制的基本框架。
1、政府主管部门的行政监督。劳动保障部门的基金监督机构对基金监督负有法定责任，《社会保险基金行政监督办法》对其履行职能作了详细的规定。政府机构的主要监管职能为：贯彻执行社会保险基金管理法律、法规和国家政策，定期或不定期的对养老保险管理运营机构进行监督检查；根据实际情况，制定、修改相关法律法规，同时处理社会力量对基金运营和其他监管机构的投诉；根据社会保障监督委员会规定的投资方向和审定托管金额，协调各方关系。
2、相关部门的专门监督。社会保障基金的管理运营涉及到许多领域，主要有：财政部门、审计部门、证监会、银监会等。它们较强的专业性，有效地保证了监督质量。(1)财政监督：通过设立三个账户，即养老保险收入账户、财政专户、支出账户，来监控基金的流向。(2)审计监督：对养老保险基金内部控制制度进行审计，包括财务管理的规章、制度是否健全；财务和内部审计机构是否健全，能否发挥核算监督和控制作用。对基金经办机构财务收支状况进行审计。⑥(3)证监会和银监会监督：通过对基金管理公司和银行等基金管理和托管机构的监管，净化市场，并向社保监督委员会反馈情况，为其选择合格的基金管理运营机构提供有价值的参考。
3、社会中介机构的监管。社会中介机构一般是某一领域的专家，掌握先进的技术，具有雄厚的人力资源储备，有能力对管理运营机构的行为实施有效的审查。社会中介机构可以受行政部门或者社会保障监督委员会的委托对运营机构实施监管(如实施现场监督)，还可以接受运营商的委托，对本机构的运行情况进行评估并形成权威报告以向监管机构汇报。
(三)运营机构的内部监管-微观层监管
养老基金管理运营，涉及到养老基金的受托人、管理人和基金托管人。各基金管理机构之间相互制约、相互监督，形成了“三足鼎立”的态势。
1、基金会的监管职能。基金会作为委托链条中的中间环节，在基金运营中起着极为重要的作用。其在监管中的主要职能：根据社会保障监督委员会筛选的结果选择基金管理人和基金托管人，并对基金管理人日常的投资行为依法实施监督，对其违规违法行为提出警告，并上报监督委员会，并有权取消其管理人资格。
【关键词】 军队财务监督管理 预算管理
军队财务监督是军队财务管理的一项基本职能，是军事经济宏观调控的有力保障。它寓于军队财务管理之中，贯穿于军费运行全过程，并伴随军费的运行延伸到军事经济活动的各个层面、各个环节。随着我军现代化建设的发展和后勤不断改革，军队经费开支日益复杂化，从而对军队财务监督提出了更高的要求。尤其是面对社会主义市场经济的不断发展，针对军队财务监督呈现的新情况、新特点，开展行之有效的财务监督工作显得更迫切、更重要。
一、军队财务监督的理论和实践依据
1、军队财务监督的理论依据。 根据现代委托理论，军队提供国家安全这一产品，本质上是公众委托军队来提供由私人主体难以承担的产品。由此可以看出,军队和公众之间存在着委托关系。同样，在军队各级单位也存在委托关系。根据现代契约理论，委托过程中必然会出现“逆向选择”和“道德风险”问题。现代经济理论研究表明，要解决委托过程中产生的问题有两种方法可以采用：一是设计相应的激励机制；二是建立完善的监督机制。国家安全公共产品的性质以及军队组织的特性决定了要解决委托的问题，不能依靠激励机制而主要依靠建立监督机制。以上分析表明，只有通过实行严密的军队财务监督，强化军队财务监督职能才能减少由委托引起的问题，更好地提高军事经济效益。
2、加强军队财务监督的实践依据。加强军队财务监督是适应国家财政体制改革的需要。随着我国财政体制改革的深入，各级财政部门都成立了相应的财务监督部门，财务监督法规不断健全。军队财务部门也应进行相应的改革，以适应国家的财政改革需要。随着军队后勤改革步伐加快，军队财务管理的内容、范围都有了新的变化，迫切需要强化财务监督职能。加强军队财务监督是军队财务信息化建设的要求。近年来，军队信息化建设不断深入，网络财务、会计电算化等软件和硬件建设速度都很快，有效地促进了军队财务的发展。同时，也带来了一系列前所未有的问题，军队财务监督必须适应新的监督环境不断地自我创新，才能跟得上信息化建设的步伐。
二、军队财务监督存在的主要问题及原因
1、监督滞后。法规制度属于思想观念的产物，部队财务监督滞后的实质是思想观念的滞后。财务人员的思想观念不适应市场经济的发展和后勤改革的需要，仍然用惯做法，在财务监督中重视事后监督，忽视事前监督；侧重宏观监督，轻视微观监督，这样是思想观念的滞后。对军队财务监督必须从财务活动开始到结束的全过程实施监督，财务管理活动与财务监督活动不分先后地同时进行。
2、力量不足。监督力量不足就是监督乏力。市场经济条件下，随着军队后勤各项改革的不断深人，军队财务监督的范围越来越大，财务监督的要求越来越高，财务监督部门人少事多的矛盾也越来越突出，财务监督人员基本上整天忙于应付日常事务。对于财务监督中发现的问题，例如，出现人手不足、查处不力或查而不处的现象，这些都在客观上加大了财务部门的压力。
3、监督不严。监督不严是财务管理关系不顺所致。管理关系不顺，既有体制上多头管理的原因，也有财务法规和制度上的疏漏。如有些经费因性质特殊而得不到及时监督；有时受行政关系的制约，财务监督部门对同级业务部门的监督显得“底气不足”等。
4、各自为政。在我军，财务监督、审计监督、行政监督共同构成完整的经济监督体系，负责对经济运行秩序实施监督。但当前监督主体之间职责分工还不甚明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，造成不必要的人力、财力和时间的浪费，使得监督成本提高，监督效率降低。
三、新形势下加强军队财务监督的主要对策
1、以科学决策为重心，加强领导者的经济行为管理。领导者的经济行为直接影响到一个单位的财务状况。因此，管好领导者的经济行为，是摆在我们面前的一项重要任务。一是完善党委集体决策机制。要认真贯彻执行财务工作责任制，坚持“谁主管谁负责、主官负全责”的原则，明确划分各级领导在财务工作管理中的任务目标、管理责任、管理权限和考核标准，做到各司其职，各行其权。要切实增强责任意识，严格按职责分工抓好落实，规范财务秩序，执行财务纪律。二是要强化领导干部经济责任审计。目前军队对经济责任审计涉及三个方面：离任经济责任审计，对提升、调动、免职和离退休的领导干部，在离开现职岗位前，对其任职期间履行经济责任情况进行审计；任期经济责任审计，一般对任职两年以上的在职领导干部履行经济责任情况审计，特殊情况可以随时审计；专项经济责任审计，对重点建设项目、专项经费的主要负责人，在项目进行过程中或项目完成后，对其履行经济责任情况进行审计。三是要建立大项开支论证制度。要建立财经咨询论证制度，对一些重大开支、重大投资的立项进行调查论证，对其真实性、可行性进行分析并提出建设性意见，供领导者决策参考。
2、以资金管理为重点，完善财务监督机制。在新形势下，资金管理是财务管理的重点。加强对资金调拨使用的监督，严格经费审批，把好经费使用关，是防止资金失控的重要环节。一是完善制约机制。要把加强财务监督工作摆到重要位置，领导经常了解管钱管物人员的思想动态和履行职责情况，及时发现问题，堵塞漏洞。要充分发挥职能部门的检查监督，从而形成一个全方位、多层次的经济监督网络。二是严格制度。要严格资金使用管理。所有资金收付都要纳入年度预算统一安排，资金支付必须按照年度预算、经济合同和领导审批手续实行定向划拨，财务部门对资金流动的全过程要进行跟踪检查和监督。要加强资金存储管理。部队和事业单位的资金必须按规定存入指定的开户银行，纳入财务渠道统一管理，不得在外资银行、信托投资公司及其他非银行金融机构开户存储。三是强化物资管理。应加快物资筹措供应改革，建立物资保障中心试行政府采购制度，对物资实行计价核算，计价供应和有价运行，真正做到物资使用部门见物不见钱，使管钱，管物和采购部门互相监督，互相制约，提高物资使用效益。
3、以预算管理为源头，协调好审计监督与财务监督的关系。预算管理是财务管理的龙头，部队供需矛盾越突出，越要严格预算管理。强化预算就是法规的意识，抓好预算的编制、审批、执行和考核，是提高经费整体效益的关键。一是完善军费预算编制程序和方法。预算编制应当遵循量入为出、精打细算、统筹兼顾、突出重点，采用零基预算方法，预算项目应当明确项目名称、立项依据、使用功能、经费需求及效益分析等内容。二是强化预算法制观念。预算改革成效，体现在预算执行过程，各级要牢固树立“预算就是法规”的观念。同时，预算一经审批，各部门借款报销就必须严格按预算办理。三是协调好审计监督与财务监督的关系。财务监督应放在资金分配过程中的事前、事中监督。其作用是使监督贯穿于财务管理的全过程中，以保证财政资金使用的合理性、合法性和有效性。审计监督应侧重于事后监督，它是超越资金收支具体管理事务，在一个预算执行期之后或整个执行期后进行的更为全面的监督，具有权威性、综合性和评价性。两者处于不同的层次，采用不同的运作方式，两者的互补性很强。财务监督加强了，机制健全了，会为审计监督提供好的环境；审计监督同样可以促进财务监督的进步。
【参考文献】
[1] 唐自刚：建立高效透明的监督机制从源头上促进财务管理[J].军队财务，2005（1）.
[2] 赵玉忠：适应新的形势完善财务监督[J].军事经济研究，2006（3）.
[3] 李建贵：军队财务监督研究[M].出版社，2000.
关键词:证券投资基金;托管人制度;委托代理
Abstract:Fund Trustee assumes responsibility for the custody of the funds， investment and operation in portfolio fund of our country.Compared with developed countries，fund trustee acts as passive role，so we can innovate fund trustee system by referring directory and outside director system.
Key words:portfolio fund;trustee system; procuration
一、基金托管人的法律地位与职责
证券投资基金是证券市场发展的必然产物，它以专家理财、组合投资、分散风险、风险—收益比小等特色，倍受各国投资者的青睐。从本质上讲，基金是一种“众人拾柴火焰高”的集合投资制度，它的成功之处在于有效引入了信托机制。当具体执行资金信托关系时，会形成一系列人力资本(知识、技能、健康状况等)与非人力资本(物质资本)订立的契约组合。基金的运作过程实际上既是契约的执行过程，也是能力和财力的合作过程，正是依靠基金契约和托管协议，基金将管理人、托管人、投资者(基金持有人)联结起来。[1]依据信托法原理，信托一旦成立，委托人即丧失对基金财产的所有权，而由受托人享有基金财产的名义所有权，同时对基金财产进行投资运作和管理。这种信托制度的安排导致了所有权与经营权相分离的产权结构，必然会造成基金的信息不对称，从而引发经济学界热衷讨论的委托代理关系问题。
因此，为了保护投资者的利益，防止基金资产被管理人任意使用滥用权力，基金监管体制一般要求基金资产存放于独立的托管人处，由托管人专门负责保管基金资产并对管理人的活动进行监督，以实现基金所有权、经营权和保管监督权的三权分离、相互制约。正如国际证监会组织(IOSCO)在《集合投资计划监管原则》中规定的，监管体制必须寻求保全其基金资产物理上和法律上的完整，将基金资产与管理人的资产、其他基金资产及托管人的资产分离。[2]
由于基金托管人在基金资产安全运作中的特殊作用，各国(地区)的基金监管法规都对基金托管人的资格有严格要求，基金托管人通常由具备一定条件的商业银行、信托公司等专业性金融机构担任。公司型基金通常都要委托一个专门的机构负责保管基金资产，如美国《1940年投资公司法》规定，每家已注册的基金管理公司需将其证券和类似投资存放于保管银行(资产不少于50万美元)、证券交易所会员经纪商或投资公司。
信托型基金通常采用管理人和受托人分立的双重管理架构，受托人负责对管理人进行监控并保管基金资产，当然受托人也可以将保管基金资产的职能委托给其他专门的保管机关行使。如根据英国1991年《金融服务受托计划法》，单位信托中的受托人负责监督管理人以保证其按照法律和基金契约的规定管理运作基金资产，同时负责保管基金资产及其所有权文件。受托人也可以委托专门的基金托管机构负责保管基金资产，两者间通常为代理关系。我国香港地区《单位信托及共同基金守则》规定，单位信托必须委托受托人，受托人选聘管理人，对管理人的投资运作监督并保管基金资产。由此可见，无论是公司型基金还是信托型基金均无一例外的设有基金托管人，托管人最主要的职能有两项，即保管基金资产和对管理人的监督。
在没有继受信托法的国家(地区)，虽然在投资基金架构的设计上亦模拟信托结构，由于民法没有引进信托的概念，在用语上并未使用受托人的概念，如日本的基金托管人，台湾的投资信托基金保管机构，德国的托管银行等。根据德国《投资公司法》，基金资产必须由托管银行来保管，托管银行承担核定基金单位净资产值的职责。另外，托管银行通过行使一系列法定的控制权和参与权，强化对基金制度性安全的保障。在特定的情况下，托管银行还可以代表基金持有人的利益主张权利，或者对执行基金资产的不当行为提起诉讼。[3]
新兴市场国家对托管人通常制定比较严格的资格要求，大都为符合一定资本条件的银行等金融机构，并由监管机构审核批准。例如泰国要求托管人必须是资产在2亿美元以上的商业银行或财务公司，资本在3 000万美元以上的证券公司而且连续盈利要达5年以上。我国对基金托管业务实行审批制，根据2005年1月1日起开始实施的《证券投资基金托管资格管理办法》，基金托管人必须是经中国证监会和中国银监会批准的满足一定条件的商业银行，与其他国家(地区)的规定相比较，我国托管人的选择范围十分狭窄，准入门槛过高，不利于托管业务的发展。
二、我国现行基金托管人制度存在的问题
从2004年6月1日起施行的《中华人民共和国证券投资基金法》(以下简称《基金法》)的有关条文可以看出，我国的基金采取类似于英国单位信托基金的治理模式。托管人保管基金资产并监督管理人投资运作，托管人与管理人相互分离，各自为独立的法人，两者之间没有任何关联或隶属关系，同时强调托管人对管理人的监督和制衡。[4]但与资本市场发达国家相比，我国的基金托管人扮演着消极被动的角色，这不仅与其监控信息、能力、动力等各国共存的问题有关，而且也受制于我国相关法律法规的疏漏与滞后。
(一)基金托管人缺乏独立性
托管人的职责是保护资产的安全，各国(地区)法律一般强调基金资产的独立保管，特别是与管理人的资产处于分离状态。IOSCO《集合投资计划监管原则》第二原则第3条对独立性提出了要求，托管人业务上应当独立于基金管理人，并且按照投资人的最大利益行事。在契约型基金下，托管人处于特殊地位，代表投资者与管理人签订信托契约、保管基金资产并负责监督经理人对基金资产的运作。我国的管理人通常是基金的发起人，有权决定托管人的选聘，并且经中国证监会和中国银监会批准后有权撤换托管人，从而使托管人处于一种相对从属的弱势地位。这就产生了一个悖论，一方面托管人的职责是保管基金资产和监督管理人对基金的投资运作;另一方面托管人的职责却又是管理人赋予的。其结果必定会导致托管人为了获取稳定的托管收入而忽视基金持有人的利益，这距离投资基金制度赋予托管人的有效监控职能相距甚远。更何况基金托管已成为商业银行一项重要的中间业务和利润增长点，市场竞争日趋激烈，在利益的驱动下，托管人有可能纵容、迁就管理人的违法违规行为，无法有效地履行监督职能。[5]
(二)基金托管人的监督职责不清
基金托管人的监督职责究竟是一项监督权利还是监督义务，我国现行法律法规缺乏明确规定。《基金法》第30条规定，基金托管人发现基金管理人的投资指令违反法律、行政法规和其他有关规定，或者违反基金合同约定的，应当拒绝执行，立即通知基金管理人，并及时向中国证监会报告。对于托管人依据该条之规定所负的职责究竟是一项监督权利还是监督义务，在理论与实践中容易引起歧义。实践中多数基金契约将其作为托管人的一项权利，同时又作为一项义务来进行处理。但这样处理并未解决一个问题，即托管人的权利义务来源于何处。如果托管人未履行此项职责，应承担什么责任;如果其因失职行为造成基金持有人的损失，是否应承担损害赔偿责任?这些从现行法律法规中以及基金契约中都不得而知。
(三)基金托管人监督职责的范围太窄
依据《基金法》第30条的规定，托管人的监督范围仅限于管理人的投资运作存在违法违规及违反基金契约等行为，对于管理人违反信赖义务的情形则未作规定。此外在操作层面上，托管人只是被要求对管理人的投资行为进行监督，但是在现行的制度框架下，托管人根本无法履行这一职责。由于管理人买卖有价证券的指令无需通过托管人审单监督后下单，而是通过其租用的交易席位直接进入交易所主机撮合成交，托管人只有在对闭市后所传送的基金当日已经发生的交易数据进行分析后才能够得知基金当日投资行为是否违规。由于交易所的交割是无条件的，即使托管人发现管理人的投资行为违法违规或违反基金契约，但是已经交割，根本无法执行。因此，《基金法》规定的托管人对管理人的监督只能是事后监督，托管人至多是扮演“保管人”、“核对员”的角色，根本不能起到基本的监督作用。
(四)缺乏监控利益冲突交易机制
在证券投资基金领域，利益冲突是广泛存在的。由于我国现行法规对托管人的法律地位缺乏明确的规定，对托管人处理利益冲突交易缺乏总的原则性规定，一旦出现了管理人从事一些现行法规没有明文规定的利益冲突交易，托管人是否应进行监督，在监督时应遵循何种原则进行处理，均不得而知，这使得基金持有人的利益面临很大风险。
三、关于我国基金托管人制度创新的若干建议
我国基金业处于发展初期，证券市场尚未成熟，托管人的行为直接关系到投资者的切身利益。针对我国基金托管人制度存在的问题，建议参考公司型基金的董事会和独立董事制度，并借鉴其他国家改革基金治理结构的经验，对托管人制度进行改革。改革的重心应该是围绕强化托管人对管理人的制衡，加强对基金持有人利益的保护来进行制度设计。
第一，为改变现阶段托管人在监督管理人投资运作过程中的弱势地位，可在基金管理公司设立受托人委员会，代替原来的托管人。[6]我国的契约型基金最大的缺陷是基金管理公司自律缺乏基础，托管人监管又不到位。加强监管的动力来自于投资者，最好的办法是在基金管理公司内部有一个代表基金投资者利益的常设机构以监督管理公司的运作。可以借鉴印度经验，在基金管理公司设置受托人委员会，受托人委员会由基金的资产托管机构、作为独立受托人的基金持有人以及独立董事组成。该委员会独立于基金管理公司的董事会，委员会中独立的非关联人士应占大多数。考虑到基金实际运作的特点，受托人委员会不应过多地参与基金的日常决策，而应以控制和监督为主，以解决利益冲突问题和考察管理人是否履行其信赖义务为基本目标，同时要明确受托人委员会成员的信赖义务。受托人委员会作为基金持有人利益的代表，负责对管理人进行监督。当受托人委员会成员未能履行其监督职责，对持有人的利益造成损害时，就应与管理人一起承担连带损害赔偿责任。
第二，实行基金监督职能和保管职能分离，受托人委员会专门履行基金监督的职能。我国《基金法》第29条规定了托管人的11项职责，但侧重于对有关资产保管、基金清算等事项的规定，对于托管人监督职责则的规定比较原则，更没有明确规定托管人在监督过程中的权利义务和责任。事实上，在基金治理结构中，受托人的核心职能应该是对管理人进行监督以保障持有人的利益，对基金资产的保管则应是一个相对次要的职能。因此，在基金“三角关系”中引入受托人委员会后，将托管人的保管职能与监督职能分开，明确规定基金须将其资产委托给专门的商业银行保管，受托人委员会专门履行对基金的监督职能，对持有人负责，代表持有人监督管理人和托管人的经营运作行为，保障基金资产的安全和高效运用。[7]这种安排既能克服原来基金治理结构中持有人利益主体缺位现象，又可以改变当前托管人重保管功能，轻监督职能的不良倾向。
第三，强化管理人与受托人间的信息沟通，规定基金管理人在重大交易前对基金受托人的报告义务。为保证受托人能够对管理人的投资运作有关事项进行恰当的评价，管理人除了依法进行信息披露外，在其执行一定数额的重大交易之前还应向受托人报告，以克服管理人与受托人之间信息不对称的缺陷。如果受托人在规定的时间内未提出异议，管理人即可以执行交易;同时，受托人也有义务向管理人提供其进行判断所必需的信息。如果受托人有合理的理由对管理人的行为产生怀疑时，有权聘请会计师、律师等一些专业机构和人员进行调查。
第四，如果囿于条件还不能在基金管理公司设立受托人委员会来代替托管人，可以通过以下措施来加强托管人的监督职能。(1)改革托管人的资格条件，科学设计托管人资格指标。根据《证券投资基金托管资格管理办法》，有资格担任托管人的都是符合一定条件的经中国证监会和中国银监会批准的中资商业银行，这无形中造成了托管人市场的垄断。可考虑对于基金托管业务实行注册制，托管人的资格条件主要由市场竞争机制决定，将可充当托管人的范围扩大到证券交易所、证券公司、期货公司以及投资公司等非银行金融机构。(2)改变现阶段托管人由管理人选聘的做法。可以考虑在基金发行初期由监管部门指定一个临时的托管人，在基金发行完毕后召开基金持有人大会，由持有人选择确定托管人，这样可实现托管人与基金的利益“脱钩”，更有利于托管人发挥监督职责。(3)在法律上强化对托管人的监督职责，特别是要明确托管人作为基金财产名义所有者代为行使基金财产损害的索偿权及其程序。
参考文献
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[2] 陈春山.证券投资信托契约论[M].台北:台湾五南图书出版公司，1987.
[3] 欧阳卫民.中外基金市场与管理法规[M].北京:法律出版社，1997.
[4] 王苏生.证券投资基金管理人的责任[M].北京:北京大学出版社，2001.
[5] 李克强.开放式基金治理结构问题研究[J].河北师范大学学报(哲学社会科学版)，2004(3).
关键词：监督；应急财政；有效性分析
我国应急财政资金的主要来源是五个部分。第一是预备费。这是按照预算规模提取的资金，用于难以预料，年度预算执行中需要安排的部分支出事项。第二是转移支付。即财政部门每年根据前一年真正的花费来安排对国内发生的特大自然灾害的救济资金，财政部门要负责准备中央应急资金应急拨款，用于帮助基本生活困难的受灾群众。第三，缩减预算，支出节约资金。比如2008年财政部通过依法调整中央预算等方式，压缩中央国家机关公用经费700个亿用于抗震救灾。第四，捐赠资金。社会各人士无偿捐赠资金。第五，国际援助。国际社会面对其他国家面临重大灾害时，包括国家和国际组织向其提供紧急援助。我国应急财政资金来源广阔，数量庞大，管理和监督都会相对复杂，这也是现在国内应急财政资金监督存在许多问题的原因之一，比如监督应急财政资金的不同内容上就会出现“厚此薄彼”的情况，这会在后面的内容中进一步分析。
一、我国应急财政监督存在的问题
（一）监督力量不恒等
我国关于内部监督应急财政资金十分重视，财政机构内部设有监督机构，比如监督局和专员办等，在应急财政资金使用过程中全程监督，但是事实上财政机构常常没有弄清楚应急财政资金的管理和监督的不同之处，对于应急财政资金的管理应该是针对于业务部门筹集、分配、拨付、使用资金的行为，而管理则是对这些项目的监督。另外，在内部监督中也常常忽视相关使用单位对应急财政资金的监督。而对于外部监督重视程度本就远不如内部监督，但是在外部监督中，又只较为重视人大监督、审计监督、司法监督，对于社会性质的监督不够重视。人大、审计、司法的监督力度近年来不断加强，确实对应急财政资金的使用管理起到较大作用，但是这并不代表社会性监督的力量是不需要的。我国已经经历了较长时间的发展，人民群众在当下已经具备了更高程度参与国家公共事务的素质和意识，并且随着网络新媒体的发展，信息的快速、高频率的互动也就更需要人民群众与国家之间的更高程度的互动。重视社会监督的重用，比如在新媒体微博、微信等平台上公开应急财政资金的运行使用过程和信息，能够对应急财政资金的使用起到很好的督促作用，提高使用应急财政资金的公平公正客观和合理合法合规性。
（二）监督重点存在偏差监督的内容
笔者从三个方面分析。第一点是按照资金的来源划分，分为财政资金和社会性公共资金。在前面已经提到我国应急财政资金来源的广泛性，除了财政部门、其他政府部门、事业单位安排的资金（即财政资金），也有社会各界的捐赠资金等（即社会性公共资金）。我国由于在应急财政性资金中政府财政资金比例较大和体制内部监管成本较低的原因，重视财政资金的监督而较为忽视社会性公共资金的监督。事实上，自从2008年的5.12大地震后，社会对受灾地区捐赠的热情高涨，金额巨大，这就要求国家对社会性公共资金的监督管理进一步加强，在社会捐赠的社会性公共资金包括捐给相关事业单位（比如红十字会等）和捐赠给第三方公益机构的公共资金。第二点是按照过程来划分。应急财政资金需要筹集、分配、拨付和使用四个部分组成，但是我国重视监督应急财政的拨付和使用，忽视监督它的筹集和分配。不管是自然灾害还是公共危机的应急，监督机构在资金如何、是否及时拨付到相关机构上和是否存在使用应急财政资金违法违规行上都是重点关注，严格监督，但是没有应急财政资金的筹集和分配，就不需要谈什么拨付和使用了。应急财政资金的监督不应该是短节的和片面的，这是一条完整的监督线。我国应急财政资金的筹集和分配存在很多问题，比如缺乏规范化应急财政资金的筹集分配制度。
在前文中的应急财政资金来源里提到是由政府的预备费中安排应急财政资金，但是实际上不论是地方还是中央的财政预备费都存在一定不足，是应急财政资金的筹集缺少保障。另外，我国没有相应的社会捐赠制度，面对灾害应急时的捐赠政策没有相对应服务，由近年来红十字会面临的尴尬处境愈发显现我国需要完善相应管理措施，加强监督，树立起公众对政府和相关事业单位的信心。第三点是对监督内容的性质来划分，我国目前的应急财政监督主要是看中应急财政资金的合规性。这就是说相关部门在监督应急财政资金的使用时，重点关注在筹集、分配、拨付、使用过程中是否违反国家法律法规的相关规定，比如是否违反政治财经政策或者纪律，是否出现贪污挪用等腐败问题。对这些过程和问题的监督固然重要，但是却忽视了拨付使用的后续步骤（即应急财政资金的有效性）却是不行的。应急财政资金的根本性质就是用于应急上，如果应急财政资金没有起到发挥它的作用，那么设立的这项资金也就失去了他的存在意义。所以在监督应急财政资金的合法合规性的同时，一定要强调、突出对应急财政资金的有效性监督。
二、加强监督的措施及注重有效性
（一）加大薄弱环节监督，结合监督力量
我国对应急财政资金的监督力量有强有弱，有多有少，加强薄弱环节监督力量，各种监督综合统筹，共同监督。第一，保持内部监督的力度，加大外部监督。财政部门内部对应急财政管理进行监督检查，比如再去当地财政监督机构检查本地应急财政资金的筹集、分配、拨付和使用详情，以及派财政监察员进行检查，避免地区机构勾结包庇。重视审计监督社会监督，建立平台供相关部门和社会查看。第二，加大内部监督中的相关单位对应急财政资金的监督。内部监督中相关单位在应急财政资金的筹集、分配、拨付和使用中也要起到监督作用，提高警惕、认真对待应急财政资金的监督工作，不包庇、不纵容。第三，内外监督结合，政府社会统一监督。财政部门的监督，审计监督和社会监督结合一体，审计部们从外部进行跟踪审计核算，发现问题第一时间组织解决，确保应急财政资金到位和有效使用。
（二）监督内容全面兼顾
我国目前对应急财政资金的监管在内容上处于一个相当不全面的地步。对于应急财政资金和社会性公共资金的监督，对筹集分配和拨付使用的监督，对应急财政资金的合法性和有效性的监督都存在此重彼轻，这重那轻的不均衡现象，所以加强对应急财政资金的监督从客观角度来讲是对应急财政资金提供有利措施，具体分析如下。第一，加强财政资金与社会性公共资金兼顾监督是面对财务部门对社会性公共资金的监督力度不够这一问题的措施。社会性公共资金相较于财政资金来说的确较少，但是近年来随着我国经济水平的发展，人民生活水平的提高，群众思想意识的升华，社会捐赠数额也越来越大，政府应该尽早制定规划出相关的政策和条款，利用好这一笔资金。事实上自2017年前红十字会一系列负面消息的的确确影响到了社会群众对国家此类机关的印象。财务部门和各相关的事业单位要认清现状，加大对社会性公共资金的监督力度，树立一个公正、廉洁、明确的形象。第二，筹集分配与拨付使用兼顾监督。这四个部分是应急财政资金的流程，加大对筹集、分配的监督力度，不能只将注意力放在资金的使用上，对他的来源要制定出更加明确的计划方案，使应急财政资金得到保证。第三，合法性合规性与有效性兼顾监督。应急财政资金的有效性是要求钱不仅仅合理合法的发放到有关地区部门单位，更是要钱落到实处，办成实事，把资金转换成效果，让人民获得切实的好处，帮助他们。
三、结语
国家的应急财政资金是国家应急体制中的相当重要的部分，所以需要专业的细致的管理，而目前对应急财政资金的管理存在问题，那么加强对此的管理就是相当必要的。本文对应急财政资金存在的问题，给出的建议对策，以及在此之上对应急财政资金加强管理进行的有效性分析，切实说明加强监督对应急财政的意义。
参考文献：
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[2]冯俏彬,李洪,侯东哲.日本救灾的资金保障体系及对我国的启示———写在日本3.11特大地震之后[J].经济研究参考,2011(27).
[3]冯俏彬.基于公共财政视角探析巨灾保险设计[J].地方财政研究,2012(02).
【关键词】 金融改革； 并购融资； 控制权私有收益； 股权制衡
中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2016）05-0048-06
一、引言
2006年5月8月，也就是股权分置改革进行约一年之后，《上市公司证券发行管理办法》（以下简称《管理办法》）颁布并实施。该办法中所罗列的上市公司再融资新规，较之以前的规定，强化了发行环节的市场约束机制，严格了募集资金的管理，完善了再融资市场化运作机制。到当年年底，绝大多数上市公司完成了股改，我国的股权分置改革宣告基本完成。这一阶段，依据《管理办法》，恢复上市公司再融资成为股改完成重要阶段性进程、市场创新发展在新机制下启动的标志。尽管《管理办法》对上市公司再融资活动做了更有力的规范，比如为配股引入了发行失败机制，对融资额进行了更为严格的限制，对公司利润分配的指标要求进行了完善，对公司治理、诚信记录、财务会计资料提出了进一步的要求等，似乎预示着在如此“苛刻”的再融资条件面前，“解冻”后的上市公司再融资之路将会异常坎坷。但是，从本质上来看，《管理办法》是在规范再融资的基础上，从制度层面促进再融资的发展，提高再融资的效率，充分发挥金融市场的资源配置作用。因此，就整体而言该办法放宽了再融资条件，并且，《管理办法》的颁布和实施使得上市公司定向增发股票有了基本的管理制度，标志着定向增发作为上市公司再融资的一种方式，以规范的形式出现在了中国的证券市场上。
受此影响，2006年以后的上市公司再融资活动（包括增发、配股和发行可转债），无论在发生次数还是募资总额上都较2006年之前有了大幅度提升。统计显示①，从2000年至2004年（2005年再融资审批冻结）这五年间，上市公司再融资年均发生次数为93.20次，年均募资总额为479.77亿元人民币。然而，与之形成鲜明对比的是，在2006年到2010年这五年，上市公司再融资年均发生次数达到了150.60次，年均募资总额更是超过千亿元人民币，高达2 711.67亿元，呈现出井喷的态势。
如果在关注以再融资为代表的上市公司直接融资的同时，将目光也投向上市公司的间接融资活动还会发现，以2004年10月29日对利率市场化改革具有里程碑意义的中国人民银行放开金融机构（城乡信用社除外）贷款利率上限和存款利率下限的举措为标志，2006年前后的上市公司间接融资也存在着大相径庭的表现。以最典型的银行贷款为例②，2000年至2004年，上市公司年均获贷次数为207.60次，年均贷款总额为337.36亿元人民币。而在2006年至2010年，年均获贷次数增长至253.60次，年均贷款总额则整整翻了一番，达到691.70亿元人民币。
这些事实都说明，2006年以后，上市公司所依赖的融资市场的潜力得到了极大释放，上市公司的融资环境进一步改善、融资渠道进一步拓宽。那么，在上述金融改革的大背景之下，当上市公司面临并购交易的资金瓶颈时，控股股东会倾向于采用何种融资方式呢？尽管对于上市公司并购融资方式选择的话题一直以来都不乏我国学者的关注，但多数学者都是以定性的方法来解释并购融资方式的选择问题。极少数利用数学方法进行定量分析的文献也只是笼统地将融资方式分为股权融资和债权融资，没有再细分，也没有考虑现实的金融环境对选择的影响。而基于对上市公司并购融资方式的探讨，进一步分析股权融资后上市公司大股东力量对比变化的研究更是鲜见。但是定量分析较之定性分析更加科学和精确，并且在并购融资方式选择的定量分析中将融资方式进行细致划分，同时以现实金融环境作为分析的背景，有利于取得更加准确和稳健的结论。另外，分析在股权融资下上市公司大股东力量对比在并购融资后的变化，不仅能够了解股权融资方式与上市公司股权制衡度的关系，还可以就控股股东在并购融资方式的选择上所抱有的隐含目的获取线索，从而促进有关并购融资方式影响因素的深入研究。
鉴于此，本文以我国的金融改革为背景，在股权融资和债权融资分类的基础上，将股权融资进一步细分为配股融资、定向增发融资和公开增发融资，通过建立理论模型，定量分析上市公司并购融资方式的选择问题，并就股权融资后大股东力量对比的变化取得相应结论。本文的研究对确定并购融资方式的影响因素、理解控股股东在并购融资中的行为模式具有重要的参考价值。
二、理论模型
（一） 模型构建
假设在现有市场价值为V（V>0）的上市公司中有一名持股比例为α（
假设上市公司是否进行并购以及采用何种外部融资方式进行并购，其决策权都完全掌握在控股股东手中。如果进行并购，则预期并购项目的投资收益率为R（R>0），R为外生变量。因此，并购项目的收益为R・I。如果并购采用债权融资，则公司需承担的利率为r（r>0），r为外生变量。因此，债权融资下公司最终要支付利息r・I。显然，R・I必须大于r・I，不然公司不会采用债权融资。而控股股东也不会强行实施R・I≤r・I的融资计划，因为这种明目张胆的不合理行为会招致公众质疑（上市公司发生重大债务必须对外公告），并极易遭受严重处罚。控股股东只会以隐蔽的方式去实现一些不法的目的，所以，R>r。模型不考虑货币的时间价值。
假设上市公司股东都是理性的。于是，控股股东会基于个人利益，从公司中攫取控制权私有收益B（B≥0），而其他股东也会为了维护自身利益对控股股东的行为实施监督。记其他股东愿意付出的监督成本为M（M≥0）。其他股东愿意付出的监督成本越高，对控股股东的监督越有力，也就越能够限制其对控制权私有收益的攫取。但是，监督效果的提升存在一个极限，即随着监督成本的提高，能够减少的控制权私有收益会越来越少。因此，B是M的函数，即BB（M），且B'（M）0。另外，当M=0时，控股股东缺乏监督，因此他攫取的控制权私有收益B会达到最大值。由于B是通过“掏空”公司而获得的，所以理论上的最大值就是公司的全部资源，也就是并购之后还未实施“掏空”时的公司价值。这里需要明确一点：如果其他股东中有控股股东的一致行动人，那么就将这些一致行动人囊括进控股股东这一概念的外延之中，即控股股东以一个股东集合体的形式存在，这些一致行动人也就从其他监督股东中分离了出来，后面的叙述都是基于这一设定。
假设其他股东愿意付出的监督成本由他们的持股比例所决定，两者成正相关关系。这比较容易理解，因为其他股东的持股比例越高，他们在公司中享有的利益越大，为防止自身利益损失而愿意付出的监督成本也就越高。但是，其他股东愿意付出的监督成本是有一个极限的，即随着自身持股比例的提高，其他股东愿意增加的监督成本会越来越少。记其他股东的持股比例为β（0
假设实施监督的股东拥有一种共识，即都会选择一致的监督路径。也就是说，如果有n个彼此独立的股东实施监督，各自愿意付出的监督成本分别为M1，M2，M3，…，Mn，且M1=M2=M3=…=Mn，那么监督会将控股股东攫取的控制权私有收益水平限制在B=B（M1）=B（M2）=…=B（Mn），而不是B=B（M1+M2+…+Mn）。提出这一假设的理由在于研究显示公司治理中存在着路径依赖的现象。
假设B和M的函数形式及其性质是公开信息，所有股东都能获知。
由于上市公司股东都是理性的，所以其他股东中的中小股东会将监督控股股东的工作留给其他股东中的大股东去完成，自己则选择“搭便车”。而对于其他股东中的大股东而言，则会将监督控股股东的重任交由他们中持股比例最高的大股东（第二大股东）去执行，其余人同样选择“搭便车”。原因在于：
大股东的持股情况是公开信息④，且所有股东都清楚地知道B和M的函数形式及其性质。因此，其他股东中的中小股东必然清楚自己与大股东的持股差距，从而知道大股东愿意支付比自己多得多的监督成本，那么他们从成本收益角度出发所作出的最优选择就是让大股东替他们去监督，自己坐享其成。而其他股东中的大股东也十分清楚各自的持股比例，从而能够掌握他们愿意付出的监督成本的序列。这里需要明确一点：如果这些大股东之间存在一致行动人关系，那么就将存在一致行动人关系的大股东整合为一名大股东看待，尽管它是一个大股东集合体，但是其行为表现与单个独立大股东并无二致，于是这一大股东愿意付出的监督成本是集合中各个个体愿意付出的监督成本之和，叙述中是考虑了这一情况后的结果。
基于上述背景，大股东多重监督存在帕累托改进的余地。比如说，其他股东中有n个大股东，他们的身份以有限离散集合S={S1，S2，…，Sn}中的每个元素表示，他们各自愿意付出的监督成本为M1，M2，M3，…，Mn，且M1>M2>M3
>…>Mn。这n个大股东之间不具有一致行动人关系，也就是说各自独立行动，那么，对于大股东Sn而言，知道在他前面有n-1个大股东愿意比自己付出更多的监督成本，而他与这些大股东之间缺乏协同合作。由于监督路径的选择彼此是一致的，所以对控股股东的监督效果不能叠加，而是由谁付出的监督成本更多来决定。在这种情况下，Sn的最优选择是让持股比例比自己高的其余n-1个大股东替他去监督，而Sn不参与监督并不会对其余n-1个大股东造成任何损失。以此类推，S2，S3，…，Sn都依次放弃监督，选择权最后落到S1，即公司第二大股东的手中。之前已经指出，如果无人监督控股股东，控股股东将百分之百地占有整个公司的资源，“榨干”其他股东在公司中的全部利益，那么，S1放弃监督的个人净收益为0。而如果S1选择监督，那么他能取得监督利益，但同时也要付出监督成本。Maug指出，股票市场的流动性越好，大股东越愿意监督上市公司，因为对于发生的监督成本，大股东可以通过知情交易获取的监督利益来弥补。而研究显示，就全球范围来看，我国股票市场的流动性较好。因此，对S1而言，监督比不监督好，他会选择监督，从而，唯一实施监督的大股东是第二大股东。
当完全由第二大股东监督控股股东，其余股东都不采取任何行动的时候，由于模型的分析是建立在控股股东与其他股东存在相互作用的基础之上，在保持其他条件不变的情况下，可以将模型中的上市公司简化为只由一名控股股东和一名监督股东组成的上市公司，并展开后面的分析。
（二） 影响分析
对于公司的监督股东而言，控股股东攫取控制权私有收益给其造成的损失为β・B。而监督股东增加一单位监督成本至少不能超过因增加这一单位监督成本而减少的损失，不然由于成本大于收益（即减少的损失），监督股东不会去监督。
当采用公开增发方式融资时，控股股东的个人收益为：
由于监督股东在股权融资时会尽量增加自身的持股比例，因此在公开增发时他不会放弃优先认购权。但是，优先认购权只是赋予原股东可以按原先持有的股份数量的一定比例优先于其他潜在投资者进行新股认购的权力，并没有阻止也无法阻止其他潜在投资者购买公司新发股票，成为公司的新股东，所以，
即便公司未给予原股东优先认购权，为了增加持股比例，监督股东也会购买公司新发股票。区别仅仅是在这种情况下，监督股东要与其他潜在投资者平等竞争，自己仍然能够获取新股，但同样无法阻止其他潜在投资者成为公司股东。因此，监督股东的持股比例还是会落入区间（β1d，β1r）内。
由于控股股东的个人收益随着监督股东持股比例β1的下降而提高，通过比较（10）、（12）和（14）式，可以得出，股权融资方式下，控股股东会优先选择定向增发，其次是公开增发，最后才是配股。在定向增发下，控股股东个人收益为Ued，监督股东的持股比例为β1d。
决策IV：控股股东采用定向增发融资还是债权融资？
由于β0=1-α，根据上式可知β1d
而（17）式的正负由B（M（β0））和R・I-r・I-r・V的大小来决定。
因为β0=1-α，所以当α越大时，β0越小，B（M（β0））也就越大，从而越容易使B（M（β0））-（R・I-r・I-r・V）≥0。
因为R>r，于是R・I-r・I>0。由于R和r都是外生变量，所以当I越小或者V越大时，R・I-r・I-r・V越小，从而越容易使B（M（β0））-（R・I-r・I-r・V）≥0。
当B（M（β0））-（R・I-r・I-r・V）≥0时，Uedl-Ul≥0，于是，Ued-Ul>Ue d l-Ul≥0，从而Ued>Ul。
另外，根据之前的讨论，控股股东在股权融资后也要保持控股地位，这时有α>。
因此，在满足α>的条件下，当α越大、V越大或I越小时，控股股东越倾向选择定向增发融资。
通过上述分析，可以得出如下结论：
结论1：并购融资前，控股股东在上市公司中的持股比例越大，上市公司越倾向于通过定向增发为并购项目融资。
结论2：并购融资前，上市公司中的市场价值越高，上市公司越倾向于通过定向增发为并购项目融资。
结论3：并购融资前，并购项目需要的融资资金越少，上市公司越倾向于通过定向增发为并购项目融资。
对于股权融资后监督股东与控股股东持股比例之比，定向增发融资下为ped1，配股融资下为pe r。由于β1dΔe d=0。可以看出，无论采用何种股权融资方式，并购融资后上市公司的股权制衡度都没有出现下降，但股权制衡度的提升水平因融资方式的不同而有所区别。于是，可以得出结论4。
结论4：在股权融资下，上市公司股权制衡度在并购融资后的提升水平以定向增发为最低，公开增发次之，而配股则最高。
（三） 图像描述
1.α与定向增发的关系
由于控制权私有收益B的函数形式为B（M（β0）），而β0=1-α，于是可以将B的函数形式简化为B（α）。根据之前“模型构建”小节的分析，0，且当α=1时，B（α）达到理论上的最大值。
由于B在理论上的最大值是并购之后还未实施“掏空”时的公司价值，所以，如果是股权融资，则B≤V+I+R・I。如果是债权融资，则B≤V+（R-r）・I。由于V+（R-r）・I
设B（α1）=R・I-r・I-r・V。由于R・I-r・I-r・V
2.V与定向增发的关系
因为B（α1）=R・I-r・I-r・V，且都会变小。于是，选择定向增发的区间会随着V的增大而扩大。图像描述如下：
3.I与定向增发的关系
因为B（α1）=R・I-r・I-r・V，且都会变小。于是，选择定向增发的区间会随着I的减小而扩大。图像描述如下：
4.股权融资方式与股权制衡度的关系
股权融资后，监督股东与控股股东持股比例之比为pe=。pe与融资前双方持股比例之比pl的差值记为Δe 。根据α与Δe 的关系，上市公司选择定向增发时，并购融资后股权制衡度的提升水平处于最低的位置。图像描述如下：
三、结论
本文通过建立理论模型对金融改革下我国上市公司并购融资方式的选择，以及股权融资后的大股东力量对比变化进行了分析。研究认为，从控股股东个人收益最大化角度出发，控股股东在面对并购机会时不会选择放弃。如果采用股权融资，控股股东会牢牢保持住自身的控股地位。对于股权融资方式，控股股东会优先选择定向增发，其次是公开增发，最后才是配股。而在并购融资前，控股股东在上市公司中的持股比例越大，上市公司的市场价值越高或者并购项目需要的投资资金越少，上市公司会更加倾向于采用定向增发而不是债权融资。对于采用股权融资的上市公司，选择定向增发后公司股权制衡度的提升水平最低；而选择配股后公司股权制衡度的提升水平最高；选择公开增发后公司股权制衡度的提升水平则处于定向增发和配股之间。
据统计⑤，在2006年至2010年这五年间，上市公司定向增发活动的年均发生次数达到了110次，而公开增发只有23.60次，配股更是低到只有9.80次。按照本文的结论，以公开增发或配股的方式进行融资后，上市公司的控股股东所受到的来自其他股东的监督和制约压力都会比采用定向增发的方式要高，这可以对上市公司偏好定向增发融资的现象提供一定的解释。
由于本文得到的结论是基于理论模型，在模型的构建过程中加入了众多假设，所以在现实情况下能否观察到结论中所描述的现象，还需要进一步通过实证方式来验证，这将是今后的研究方向。
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一、20*年工作回顾
过去的一年，全州各级财政监督检查机构按照省局的统一部署，认真贯彻省、州财政会议精神，紧紧围绕规范财政管理和促进财政改革这一中心任务，积极探索，勇于实践，严格履行监督职责，财政监督工作取得了显著成效。据统计，全年组织检查部门和单位229户，查出违纪金额2336万元，收缴违规资金402万元，罚款入库资金40万元，纠正违规资金868万元。
（一）完善制度和措施，促进财政监督检查工作规范化
为进一步促进财政监督检查工作规范化、制度化，更好地发挥财政监督职能作用，年初根据省厅监督检查局20*年工作总体安排，结合我州实际，制定了《*州财政监督处20*年监督检查工作计划要点》，并下发全州各县市作为今年工作的指导性文件。
在队伍建设上，我们重点抓了检查人员的日常学习和业务培训。州局将每周三的下午作为固定学习日，组织全处人员学习现行的政策、法规和制度，提高自身的政策理论水平和依法行政能力；在此基础上认真抓好培训工作，提升全州财政监督检查队伍素质，分别在上、下半年开办了一期培训班。通过组织全体人员进一步认真学习《财政检查工作规则》、《财政检查工作日记具体规则》、《财政违法行为处罚处分条例》、《*省罚没和扣押财物管理条例》、《*州机关干部廉洁自律的若干规定》等相关法规、文件，不断提高检查人员的依法行政能力，严肃检查工作纪律，努力树立起财政监察人员勤政廉洁的良好形象。
同时，加强对县市财政监督工作的指导，全年组织召开全州财政监督会议、罚没会议、和检查专题会议达5次之多。通过会议交流经验，研究问题，探索建立财政监督工作的新方式、新方法，完善财政监督检查工作日记制度，规范检查人员行为，保证财政监督检查工作质量，提高财政监督工作的整体效能。
（二）加强财政收支监督，提高财政资金的规范性、安全性、有效性
去年，按照全省财政工作会议关于“不断深化公共财政改革，进一步提高财政资金的规范性、安全性、有效性”的要求，我州有重点地开展了财政收支检查，龙井市强化本级收入征管质量监督，开展了收入征管情况检查，查出各种逃欠税费41万元；珲春、安图、等市县以不同形式实施了政府非税收入检查，分别查出截留、坐支资金91万元和94万元，两县市对违纪资金全部予以了收缴；州本级会同企财、综合等处（室）有针对性的开展了科技三项费、土地出让金等专项检查，依法查出各种违规违纪资金133万元；敦化市组织了支农专项资金、退耕还林专项资金的检查，对发现的问题下达了整改通知书；珲春市历时四个多月实施了对全市教育附加费专项资金使用情况的检查，发现市教育局截留、挪用教育附加费专项资金43万元，目前违纪问题正在处理当中；龙井市会同相关部门开展了中央森林生态效益补偿资金、禽流感疫情资金、水稻良种补贴等专项资金的检查，收缴虚报面积、冒领水稻良种补贴专项资金22.8万元；延吉市会同国库科开展了行政单位统发工资情况的检查，杜绝吃空饷情况的发生；安图县会同财税法制科对全县20*年、20*年1至9月份社保专项资金使用情况进行了检查，督促纠正和调整了违规资金。
（三）强化会计监督，进一步整顿和规范财经秩序
为促进我省注册会计师行业健康发展，按照省厅的统一部署，从20*年开始，将注册会计师行业监管权下放到地方。针对这一情况，我们组织人员认真学习相关的法律、法规及制度规定，在最短的时间内明确职责和内容，理顺监督体制，强化行政监督。一是建立基础资料信息库，探索行业日常监控机制。在州本级财政建立起会计师行业监督基础档案、信息库以及资料报备制度，收集基础资料和处罚情况，构筑日常监控网络平台；二是开展执业情况检查，提升执业质量。20*年，按照省注管办的统一部署，我们组织人员对*天平会计师事务所、*天平会计师事务所珲春分所、*经纬会计师事务有限责任公司等三户受到过处理处罚的事务所进行了检查验收，在业内引起了较大反响，对会计师事务所、注册会计师提高风险意识和执业质量起到了警示作用，树立了监督部门的权威和形象。
与此同时，州及县市财政部门积极开展了会计信息质量检查，将会计信息质量检查与财政收支检查、行政事业单位部门预算执行情况、银行账户管理、“收支两条线”和《会计法》执法检查有机结合起来，提高检查质量和整体成效。州本级对建设、水利、民政、劳动、卫生等系统所属21个单位20*年度会计信息质量实施了检查，查出违纪资金493万元，拟收缴截留、挪用财政资金194万元，处罚20万元，责令调整不合规账务299万元；延吉市选择15户街道、社区单位开展了检查；珲春市组织了对市交警大队、市医院的检查。通过开展会计信息质量检查，不仅查实了部分单位存在的违纪资金，同时也发现了一些单位在账簿设置、会计资料、会计核算以及会计人员配置上存在的问题。针对这些问题，我们坚持处罚与教育、处罚与整改相结合的原则，督促被查单位建立健全内部控制制度，同时注重建立跟踪回访制度，督促落实整改，对共性问题进行分析、归纳，达到检查一个年度、规范一个系统的效果，大大提高了会计监督成效，促进了会计信用体系建设。
（四）深入开展财政内部监督，提高自身管理水平
20*年，州本级对3家局属事业单位实施了内部审计，对检查中发现的问题进行集中研究，并与相关部门领导进行了充分的沟通，形成意见和建议，以书面报告的形式将问题上报给局党委。
二、几点经验和启示
几年来，在省局的关怀指导下，在本级政府和财政局党组的领导下，我州全体财政监督干部与时俱进，开拓创新，以高度的责任感、使命感，齐心协力，积极进取，顽强拼搏，较好地完成了各项任务，依法严肃查处了一批违反财经法纪的行为，促进了我州财政管理水平的提高。但是，我们也清楚地看到，财政监督工作还面临着许多困难，存在着一些不容忽视的问题，突出表现为县市财政监督工作开展还不够平衡，财政内部监督工作进展不大等等。对于这些问题，我们认为，以下几方面应予以关注。
（一）领导重视与否，是提升监督成效的关键
财政监督的工作性质决定了开展这项工作是要得罪人的，与财政有资金分配权的处（室）比较而言，不可同日而语，工作难度大，工作要求高。因此，某种程度上而言，领导重视与否，直接决定了财政监督工作的质量和深度。从我州的经验来看，凡是领导重视、支持财政监督工作，在人力、物力、才力等方面予以监督部门适当倾斜的县市，工作开展的就比较深入，成绩就比较突出，否则则相反。一些县市财政监督干部因担心存在工作风险等原因，出现畏难情绪，工作中缺乏主动性和创造性，致使财政监督工作停滞不前。
（二）强化对下级工作的指导，是提升监督成效的必要途径
本世纪初，在我们国家连续开展了13年的“税收、财务、物价大检查”被取消后，如何重新认识财政监督的职能的重要作用，如何重新调整财政监督的职能和范围，如何转变财政监督职能的实现机制，以及处理好与其他经济监督部门的关系，是摆在我们面前的一个重要课题。几年来，正是在国家、省两级财政监督部门强有力的领导下，经过全体财政监督干部的实践探索和理论升华，才使我们今天基本确立起了新型财政监督体系。使我们充分认识到，适应社会主义市场经济体制，围绕“落实科学发展观”、“构建社会主义和谐社会”等科学论断而建立起来的公共财政，客观上要求必须强化财政监督。通过加强制度化、规范化的财政监督机制建设，逐步形成预算编制、执行和监督相互分离、相互制约的财政运行机制，使财政监督贯穿于财政运行的各个环节，实现财政管理的动态全程监控，充分发挥财政监督在推进市场经济体制的完善、整顿和规范市场经济秩序、确保财政宏观政策执行、提高财政资金效益等方面的积极作用。
同时，建立健全财政监督机制，实现从检查型监督向管理型监督过渡；利用信息化建设，在“金财工程”中建立“财政监督子系统”，做到设计上有接口，浏览上有权限，运行上有监控，解决监督信息不对称难题；以及鉴于客观上存在与审计监督、税务监督等职能交叉，作好协调工作，为财政监督创造顺畅的外部环境等等，这些实质性内容影响着财政监督未来的走向，客观上需要自上而下充分且强有力的指导，从而全面提升财政监督成效，开创财政监督工作新局面。
（三）开展有效的财政内部监督，是提升监督成效的重点、难点
通过几年来的探索、实践和总结，新型财政监督理论已基本形成，财政监督机制的目标、主要内容、以及方式方法已逐步明确。其目标就是围绕管理和改革，加强监督与管理业务的紧密融合，使监督方式从集中性、临时性的事后检查逐步向事前审核、事中监控与事后专项检查结合转变，监督手段从单一的进点看账检查逐步向信息化、科学化方向发展，实现财政监督工作的规范化、制度化和高效化，充分发挥财政监督在严格预算管理、加强增收节支、保障政策执行、维护财经秩序、提供决策参考等重要作用，促进财政管理职能的全面落实。财政监督机制的主要内容也明确归纳为以下四个方面，既财政收入监督、财政支出监督、财政内部监督、会计监督等。
从理论上讲，只有在完善了财政内控机制，形成财政监督与财政管理的紧密融合，才能真正实现对财政资金运行全过程的动态监控，使监督方式从集中性、临时性的事后检查逐步向事前审核、事中监控与事后专项检查结合转变。因此，我们认为，当前完善财政内部监督机制是提升监督成效的重点。
从我州财政监督工作的现状来看，财政内部监督是难点，在工作广度和工作深度上都有待拓展。究其主要原因，一是县市对财政内部监督认识上存在偏差，未引起足够重视；二是在监督时效上与审计监督冲突。以州本级为例，近几年，内审大多在局所属事业单位范围内施行，对有资金拨付权处（室）的监督较为弱化。原因是时间上无法与审计监督错开。由于受财力所限，机动安排的支出（包括省补专项资金）大多在年底拨付，即存在11、12月份集中支出现象，而第二年年初审计部门早早进驻，根本没有给我们预留出必要的时间。而在审计监督做出结论之后再实施内部监督，其意义已大打折扣；三是信息化建设落后，财政内部监督信息不对称，是导致财政内部监督弱化的主要因素之一。
此外，随着越来越多的部门和单位实行条条管理，这些部门和单位财政监督“边缘化”的问题应引起我们足够的重视，避免出现上边无人管，地方无权管的局面。去年我们在实施检查时曾遇到过这一问题。州本级某部门，几年前已经上划为中直管理，事前我们没有得到这一信息，进驻该单位检查，开始该单位并未提出异议，在检查人员发现该单位存在大量吃“空饷”和账外资金后，该单位以检查权限为由，拒绝继续被检，最后，在领导的协调下，我们尴尬地撤了出来。
三、以抓好财政内部监督为切入点，推进我州财政监督工作深入发展
强化财政内部监督是财政管理的必然趋势，是实现对财政资金运行全过程动态监控的着力点。20*年，我州确定将此项工作列为今年的重点工作之一，彻底解决县市财政内部监督弱化问题，推进我州财政监督工作向前发展。具体思路是：
1、高度重视，把财政监督工作摆上重要位置。借着我局领导人事调整，新任局长十分重视内控制度建设的契机，拟于近期召开全州财政监督工作会议。设想提高会议规格，邀请州及县市财政部门“一把手”到会，部署20*年工作，并由新局长做动员性、方向性讲话，提高县市财政部门领导特别是“一把手”对加强财政监督工作重要性、必要性的认识，关心财政监督机构建设和干部的发展，有效解决财政监督工作中遇到的困难和问题，切实提供必要的人力、物力和财力，为财政监督工作创造良好的条件与环境，不断提高财政监督工作的生机和活力。
2、财政内部监督内容选择上，坚持“先易后难，突出重点”的原则。鉴于当前财政内部监督时效上与审计监督冲突，财政内部监督信息不对称，以及对财政支出的绩效评价还没有一套成熟、统一的评价指标的客观事实，今年我们确定内部监督的重点是确保财政资金的安全性，并有重点地选择比较容易进行分析评价的项目开展有效性监督，切实提高我州财政内部监督的层次和地位，实现由检查型向检查控制型转变，从一般监督向绩效监督方向发展。具体的构想如下，一是对州本级20多个财政专项资金账户实行每月一次的定期核查，严格制度规定，实行财务章与票据开据人相分离，完善资金拨付程序，确保各项资金的安全性；二是围绕转移支付、支农、社保、扶贫、政策性补贴等五个方面的专项支出开展绩效监督，逐步积累经验，稳步推进。县市工作比照州本级计划执行。
[关键词] 经济监督； 财政监督
所谓财政监督，从狭义来说，是指财政机关依法对财政管理中财政资金运行的规范性、安全性、有效性实施的监督；其广义，是指包括各级权力机关、财政机关在内的财政监督主体依法对财政分配活动全过程进行的监管和督察。广义的财政监督是一个多环节、多渠道的监督体系，不仅包括权力机关的监督，而且还包括财政机关的监督、审计机关的监督、司法机关的监督以及社会监督等，内容上包括了预算监督、收入征管的监督、财务监督和财政信用监督等诸多方面，它们既相对独立，又相互联系，共同构成财政监督的统一体。本文将从广义角度进行讨论，探讨在建立社会主义市场经济体制过程中如何完善财政监督体系，使其充分发挥监督职能，更有效地预防和纠正财政违法犯罪行为的发生。
一、财政违法犯罪现象出现的理论分析
当前，我国财政违法犯罪现象层出不穷，表现形式多样，但是，我们可以通过理论分析，
看清隐含于其中的共同本质。
（一） 经济学分析
1、寻租理论。20世纪50-60年代，针对垄断的福利(或社会)成本问题，戈登•塔洛克作为寻租理论的创始人之一首先提出并论证了寻租理论。寻租的实质就是权力与金钱的交易，而这种权钱交易恰恰是腐败的重要根源。寻租活动本身不创造任何财富，正相反，它造成了社会资源的极大浪费——寻租者挖空心思找后门，用礼品和金钱疏通层层关系，最后使自己从中渔利，而这些寻租活动本身却没有产生任何新物质产品。因此寻租的支出是一种纯粹的浪费。有权力就可能出现腐败，财政管理过程中资金的分配、行政事项的审批、收入的征收管理等都可能产生寻租行为。
2、委托理论。政府提供公共产品，本质上是公众委托政府来提供私人部门无法通过市场配置而实现的有效供给。可见，政府实际上就是一个国家或社会的机构，承担着一种公共受托的责任，居民则向政府缴纳税收，这样在居民与政府之间及政府组织内部便构成了一个“委托——”关系。由于政府是由众多个人组成的若干公共机构，受追求个人利益和部门利益的驱动，政府往往会违背委托人的期望，“逆向选择”和“道德风险”问题。为了保障国家的公共利益，必须建立健全财政监督机制。目前我国财政监督中绩效考核指标缺少客观的评价体系。考核指标多是以收入、支出的金额、完成进度为主，缺少科学的公正的指标。因此，财政管理存在较多的漏洞，各种打球的违法犯罪现象不断出现，蚕食着国家和公众的利益。
3、经济人假设理论。“经济人”是对经济生活中一般人性的抽象，人的本性是追求私利的，是以利己为原则的。自利的动机是人与生俱来的本性。人们正是怀着这种自利的动机从事经济活动的，也即“经济人”。换句话说，人的思想还不可能那么纯洁，所以，不能将廉洁完全寄希望于人的自觉性，仅靠教育是难以阻止财政违法现象的出现的。必须抓好每个环节的制度设计，堵塞漏洞，同时严厉惩处违法行为，才能真正维护财经秩序。
这是财政违法犯罪现象不断发生，且在短期内难以根除的制度建设方面的原因。
（二）心理学分析
1、一夜暴富思想。改革开放时期，随着经济快速发展，城乡居民收入水平不断提高和社会加速转型，人们的思想也发生很大变化，社会上有些人滋长了“一夜暴富”的思想。不想通过诚实劳动和合法经营来改善自己的生活条件、实现个人的理想，而是希冀不劳而获，整天想着“天上掉下个大馅饼”，甚至通过不正当手段获取不义之财。有这样错误思想的人如果掌管财政资金，拥有权力且监督不严格的情况下，就有可能铤而走险，千方百计将所管资金据为己有。
2、攀比心理。美国经济学家杜森贝利在分析人们消费心理时提出了，“相对收入假定”理论。他认为，一个人的消费水平，固然首先取决于他的实际收入(绝对收入)，但他也要根据自己的相对收入来进行必要的调整。所谓相对，除了与他自己的过去对比以外，主要是与他周围的人比。相对收入影响消费，进而影响他的福利。这种从比较中得到的福利被称之为“相对福利”。人们不仅关注自己的现状比以前有多大改善，而且更关注自己周围的人收入、福利等的改善程度，如果别人的改善程度更大，那么即使自己的现状已经改善了不少，他还是感到很不满意。由于这种心理的存在，如果没有严格的制度约束，行使财政管理权力的一些人就有可能，满足自己对金钱、物质财富的无限追求。
3、法不责众心理。“法不责众”是老百姓常说的一句俗话，其大意是指当某项行为具有一定的群体性或普遍性时，即使该行为含有某种不合法或不合理因素，法律对其也难予惩戒。这种观念在老百姓中有一定的影响力，在社会风气受到金钱享受主义影响的情况下，拿公款大吃大喝、以开会为名到名胜风景区旅游等不良现象越演越烈。
二、完善财政监督体系尚需解决的问题
基于以上分析，通观目前财政监督体系构建的现状，尚需解决下列问题：
（一）财政监督法治环境尚未完善。迄今为止，我国尚未出台一部系统地规定财政监督的单行法律法规，在预算法中关于财政监督的规定也很不明确，法律体系不够健全。2004年11月30日国务院的《财政违法行为处罚处分条例》与以前的暂行规定相比，除了国有单位有财政违法行为受处罚外，非国有单位和个人若有财政违法行为，也将受到处罚，而且，对国家机关将不再罚款，相关责任人员受到的处分将加重。该条例虽然细化了各种财政违法行为的认定，但实施细则还需要制订，条例中规定的“情节较重”、“情节严重”的具体情形需要明确，证据的获取需根据新情况研究新对策，处罚的透明度要提高。
（二）财政监督方式单一，防范功能、教育功能没有很好发挥。长期以来，财政日常监督工作松懈，当问题积累严重时，才对财经领域的某些突出问题采取运动式、专项治理的方式进行。具体表现在：对财政分配的最终结果检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少；对外部的监督较多，对财政部门内部的监督较少；突击性、专项性检查多，日常监督少；集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少。这就导致很多财政违法犯罪行为形成既成事实后才被发现，从而造成财政管理中的违法犯罪现象屡查屡犯，并呈逐年上升趋势，给国家和人民的利益造成不可挽回的损失。
（三）重视政府内部监督而忽视社会监督。在各种政府文件中，经常能看到政务公开接受社会监督的字眼，但具体措施很少，群众被阻隔在监督体系之外。如记者采访相关部门吃闭门羹是常有的事，权力可以轻而易举地把舆论监督的烽火掐灭。由于公共财政的权力集中在少数部门和个人手中，一旦这些大权在握的人不自觉执行制度，那么看似固若金汤的制度防线就会顷刻瓦解。
（四）信息化建设滞后，难以应付日益繁重的监督任务。现在各级财政监督机关普遍感到编制不够，人手不足，列入监督范围的事项越来越多，依靠自身力量去检查就象大海捞针，很难发现财政违法违规行为，或者只能是青蜓点水，发现一些表面性的问题，无法深入。
（五）对违法违规行为处罚过轻，起不到震慑作用。主要表现为财政监督使用行政手段较多，法律手段用的少。以往对违法违规问题的处理经常受到人为干预，责任追究不到位，重检查、轻处理落实，效果不理想。究其原因，一是因为官场中存在“潜规则”，不少人奉行明哲保身的做人之道，于是官官相护，对监督工作应付了事，很少对问题追查到底；二是，各种法律规章对财经违法违纪行为的处理规定比较笼统，执行中随意性大，再加上缺乏社会公众的有效监督，很容易出现捂盖子，不了了之的现象。这样就出现问题越积越多，监督流于形式的现象。因此，对违规者要依法严惩，加大失信“成本”，提高财政监督的有效性。
三、完善财政监督体系的基本思路
针对政府寻租行为的存在、人们的思想觉悟还不高、外部监督薄弱、处罚过轻等问题，应当建立健全以预算监督为核心，会计监督为基础，财政资金运行规范、安全和有效为主要目标的监督内容体系；以财政内部监督为核心，信息化建设为基础，社会监督为辅助的监督力量体系；以法律监督为核心，行政监督为基础，经济处罚为辅助的监督手段体系。
中共中央制定的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》指出，教育是基础，制度是保证，监督是关键。对于财政方面的监督，纲要指出，要“加强对财政资金运行的监督。健全公共财政体制，规范财政资金分配行为。监督检查部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理的落实情况。完善预算编制、执行的制衡机制。强化部门内部制约机制，加强财政资金管理，提高财政资金使用效益。”这就要求我们在完善财政监督体系时要遵循这样的思路：通过加强教育提高人们的自觉性；通过预算、国库收付、会计管理等制度建设堵塞漏洞，预防违法犯罪行为的发生；通过信息化建设改变人盯人的落后监督手段，加强日常监督，同时加强社会监督，通过外部监督制约集体违纪案件的发生；通过健全法制、从严罚处遏制大案要案上升的趋势。
四、完善财政监督体系的政策建议
（一）建立健全财政监督法律体系
在划清财政机关与审计机关等监督主体的职责的基础上，尽快制定和颁布《财政监督法》，从法律上确定财政监督的地位，增强财政监督在社会主义市场经济执法监督体系中的地位。通过法律程序明确监督机构的职权、责任、监督程序、监督方法、当事人的权利义务、违反财政法规的法律责任等方面的问题，同时制订财政管理、监督各环节的行政法规及其实施细则，减少行政手段的使用，多采用法律手段，公众监督、违纪监督更多地通过司法诉讼程序进行，减少暗箱操作现象，为财政部门行使财政监督职能、加强执法力度、坚持依法行政、提高财政监督工作的权威性和严肃性创造良好的法制条件，从根本上解决行政执法的随意性，真正把财政活动纳入法制化的轨道，建立健全比较系统完整的财政监督法律体系。
（二）围绕财政改革，建立健全财政管理机制
1、逐步减少行政审批事项，压缩寻租行为产生的空间
近几年来，党中央和国务院要求政府在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务的同时。把不该管的事交给企业、市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。认真贯彻行政许可法，继续深化行政审批制度改革，进一步清理、减少和规范行政审批事项。目前财政管理中财政资金的分配、转移支付的安排、收费事项的确定、会计资格的认定、会计师事务所的设立等寻租行为很多，只有大幅减少这些事项，才能从根本上消除财政违法乱纪现象出现的原因。
2、完善财政内部控制体系
全面实现财政分配、财政管理、财政监督“三权分离”。实行财政分配、管理、监督分离，可提高财政分配的透明度，增强财政监督的公正性、公平性。与此同时，各级财政部门应在内部上下之间、科室之间、各管理环节之间建立一整套行之有效的内部监督管理制度和制约机制。重点放在健全财政资金分配过程中审批程序和业务检查方面。通过完善内部控制体系，规范财政资金的分配程序及拨付渠道，使每个环节的财政资金运动都能做到有章可循。并制定财政内部监督工作的规章制度，使内部监督工作正常化、规范化。当前应继续深化具有釜底抽薪作用的国库集中收付制度，牢牢掌握资金运行的主动权；推进部门预算改革，强化预算约束；完善政府采购制度，堵塞财政支出中的漏洞；加强财政资金绩效评价的研究，建立科学的绩效评价指标体系，提高财政监督的效果；实行重要岗位定期轮岗制度，预防财政违法乱纪行为的发生。
（三）加强日常监督检查
由重事后监督、突击性检查为主转变为日常监督与专项检查并重，事前、事中、事后监督并重的方向上来，实现财政监督的经常化、制度化。着眼于财政活动的全过程，通过进行日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，及时提出整改意见，完善制度，堵塞漏洞，不断提高财政管理水平，真正形成监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。日常监督通过对财政资金运行起始阶段的论证、预测，制定各项保障机制，确保目标的实现；通过对运行过程的跟踪，及时发现偏差并予以纠正。通过加强日常监督检查，使之与专项检查紧密结合，逐步建立起事前审核、事中监控与事后检查核证相结合，涵盖资金运动全过程的监督框架，以体现财政监督的严密性、及时性、防范性和有效性，充分发挥财政监督的整体优势。
（四）充分发挥外部监督的作用
要进一步提高财政的透明度，公开财政工作程序、办理情况，接受人大评议、社会公众监督。公共财政是公开透明的财政，包括政策、程序、资金、转移支付、超收资金使用等都是透明的，是在阳光下运行的。一是加强人大的监督。人大的财政监督包括预算编制、预算执行、决算全过程，人大财经委在每年人大会议前对预算进行预审的方式是一种有效方式，可以弥补人大因会期短、内容多、时间紧难以详细审查的缺陷。二是加强舆论媒体监督，这是防止腐败的一种行之有效的形式。德国的舆论监督力量非常大，被称为“第四种权力”。根据法律规定，检察院发现有腐败方面的报道，有义务进行调查，在法律上保证了社会监督的应有地位。三是建立完善政务公开制度。制度建设的一个重要内容应是明确应向社会公开的具体内容，原则上凡是能够公开的都要公开，包括制度的制定、资金的分配、职责的划分、项目的评审、资金使用效果、查出的违规行为等等，这是改变暗箱操作、防止有人从中渔利的唯一有效做法。应制订《政府预算公开条例》，明确规定部门预算、财政监督查出的问题除军事机密外一律公开，真正实现“阳光财政”，提高财政监督的实效。
（五）加强财政监督信息化建设
现代信息技术的发展为财政监控提供了便利条件，通过建立财政信息共享机制，可以降低监督成本，实现实时监控。信息系统应全面追踪监测财政资金运行的全过程，逐步建立从财政收入的征收到预算支出的申报、拨付、使用的全程跟踪监督机制。要结合“金税工程”、“地政工程”，开发一批适合我国国情的财政监督管理软件，包括财政信息采集系统、信息分析系统、财政违纪预警系统。
（六）严惩违法违规行为
对财政违法犯罪行为的处罚是财政监督的重要环节，要在加大对违法犯罪责任人处理力度上下功夫，切实做到有法必依，执法必严，违法必究。杜绝大事化小，小事化了，更不能以补代罚，或者以罚代刑。各级财政部门应与纪检监察和公安司法部门保持密切联系，建立健全联合办案制度和追究责任人员个人责任移送制度，把查单位违法纪与个人违纪紧密结合起来，把对单位的处罚与对个人的处罚结合起来。充分发挥处罚措施的震慑作用和财政监督的预防功能。
[参考文献]
1、华国庆，我国财政监督法律制度建设刍议，/
2、程帆，我听厉以宁讲经济学，[m].中国致公出版社，北京，2002
