时间：2022-09-18 06:14:06
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇财政投融资，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
通常认为，财政投融资是指政府为实现一定的产业政策和财政政策目标，通过国家信用方式把各种闲散资金，特别是民间的闲散资金集中起来，统一由财政部门掌握管理，根据经济和社会发展计划，在不以盈利为直接目的的前提下，采用直接或间接贷款方式，支持企业或事业单位发展生产和事业的一种资金活动。财政投融资作为市场经济条件下政府配置资源的重要实现途径，在促进经济有效增长、调整和改善经济结构、强化宏观调控能力等方面都具有独特的功效。我国财政投融资起源于上世纪50年代，进入80年代以后得到迅速发展。但随着我国市场经济的日渐完善和公共财政框架的逐步确立，原有财政投融资体制的问题日益突出，使得对其进行改革的必要性和紧迫性大大增强。
一、我国财政投融资的现状和问题
(一)融资渠道单一，融资范围狭窄
我国财政投融资的资金来源主要依靠财政，包括各项财政周转金、预算执行中的间歇资金、专户储存的预算沉淀资金以及行政摊发的国家债券或金融债券，既缺乏市场性融资手段，又不能适应市场的进程，适时地吸收邮政储蓄、社会保险基金和借助于一些社会财力，甚至一些应纳入财政投融资范围的资金也没有到位。
(二)财政投融资管理体系不健全
由于缺乏全国统一领导、规划，财政投融资管理比较散乱，不成体系。主要表现在:（1）财政投融资的机构名目众多，既有财政信用机构，又有财政部门内设的诸如农财处、行政处等业务机构，还有政策性银行，形成条块分割、各自为政的局面，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构。（2）财政投融资管理混乱，缺乏严格的计划与法制管理。
(三)财政投融资与商业银行投融资界限不清，也缺乏法律上的依据
一方面财政投融资范围界定不严，一些本应通过市场融资的项目却通过财政投融资筹措资金，从而扭曲了资金结构，损害了金融业公平竞争。另一方面商业银行过分扩张投资性贷款，投资资金过分依赖银行，这不仅加剧重复建设和结构失调，还会导致银行不良债务急剧上升而阻碍金融体制改革的深化。
(四)财政投资不规范
目前，在许多财政投融资项目上，有偿资金往往无偿使用，资金投放前缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，工程建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后也不进行评估，往往是“说投就投，一投了之”，使财政投融资无法维持自身“融资——投资——还款”的良性循环。
(五)企业在投融资领域作为市场主体的地位还未确立，其自未能得到很好落实
当前，投资的决策权都在各部门、各地区的行政机构手中，政府行政部门审批投资项目、安排投资计划，对投资项目单位的管理实行以投资项目为中心而不是以企业法人为中心，投资过程中政企不分的状况依然存在，致使一些国有企业缺乏面向市场、适应市场的能力，投资的效益观念和风险意识较差。
二、改革和完善我国财政投融资的建议
（一）拓宽融资渠道，壮大投融资规模
从当前我国的实际情况来看，财政投融资应从以下渠道筹集资金：一是预算拨款，但作为无偿使用的资金，预算拨款在整个资金来源中不能占太大比重。二是邮政储蓄存款和社会保障基金的剩余金，从发展趋势看，应将其成为重要资金来源。三是政府担保债券和政府担保借款，诸如向各专业银行发行中长期建设债券等。四是各种民间资金，应作为资金来源的重要组成部分。五是预算外资金“专户储存”中间歇资金的一部分，但不包括那些周转快、间歇时间短的预算外资金。六是增加政策性银行筹资量。财政投融资机构除采用借款等融资方式外，还可发行股票、债券和其他有价证券等方式进行直接融资。
（二）进一步明确财政投资的原则、范围和领域
财政投资的基本原则是：致力于公共福利的增进；不能对市场的资源配置功能造成扭曲和障碍；不宜干扰和影响民间的投资选择和偏好；不宜损害财政资金的公共性质，进行风险性投资。为此，应进一步明确财政的投资范围和领域，这主要包括市场机制难以发挥作用的公共领域。在今后相当长一段时间内，我国财政投融资的重点对象应当是基础设施和基础产业、农业、科技进步、区域发展、环境保护等过去忽视的范围和领域。
(三)加强管理，提高财政投融资效益
1.建立财政投融资计划编制制度。通过编制财政投融资信贷资金综合计划、财政投融资资金来源计划和财政投融资资金运用计划，全面反映其资金来源、资金运用和投资预期收益等情况，从长远看，财政投融资计划应成为政府的“第二预算”，由同级人大或人民政府审批，并列入国家综合信贷计划和固定资产投资计划，以利于控制固定资产投资规模。
2.制定财政投融资资金使用的审批制度、监督检查制度、回收和效益考核制度、预决算制度、财政投融资内部财务核算制度及其配套管理办法，并切实按照相关规定组织实施财政投融资活动，保证财政投融资资金的有效投放和健康运行。
3.建立合理、高效的财政投融资管理机构，并实行现代化管理。中央一级可考虑在财政部内部设置专门管理财政投融资的机构，统管全国的财政投融资工作，制定全国的财政投融资政策，同时负责中央财政投融资资金的筹集与使用。
4.从国际经验来看，凡是市场经济活跃的国家，其法制都很健全。因此，应制定相应的财政投融资法规、管理条例及实施办法等，使财政投融资活动努力做到有法可依、有法必依。
（四）创新财政投融资机制
1.按照市场机制的要求，建立和尝试多种财政投资项目运营模式
对非经营性项目，可以采取政府投资、政府经营的模式，授权国有资产经营管理公司经营管理。对经营性基础设施项目，国外运用得比较成功且适合我国实际的模式主要有：政府和民间合作投资、民间经营模式；建设经营转让模式(BOT)；建设转让经营模式(BTO)；购买建设经营模式(BBO)；此外，还有租赁开发经营模式、管理合同模式以及政府和民间就项目合资组建公司的共同投资经营模式等。
2.建立财政投融资和市场投融资的协调机制
主要包括三个层面：一是财政投融资活动要严格遵照市场经济的信用原则，对财政投融资资金进行流动性、安全性管理。财政投融资不能唯成分论，而要以社会经济效益高低来决定投融资领域。二是虽然财政投融资体制强调自上而下一致的政策导向机制，但必须借助市场投融资体制，实施市场化的投融资活动。同时，财政投融资的政策性导向，要对市场投融资的方向、规模发挥引导效应，使市场投融资逐步纳入到国民经济良性运行的轨道上来，最大限度地减少盲目性和短视行为。三是在投融资项目选择上，市场投融资活动要优先参与竞争，凡是适合从其他来源获得资金的项目，财政投融资活动不应向其提供资金，而且，在必须通过财政投融资扶持和发展的领域，财政投融资要注意更多体现政府的经济长期战略，注重宏观平衡和结构均衡。
3.建立多层次的财政投融资风险责任分担机制
财政投融资最大的风险源自财政投融资的产权责任模糊。财政投融资成为社会主义市场经济投融资主体，是来源于政府的政权行使者和国有经济的代表者双元身份和政府的社会管理和经济管理的双重职能，这双元身份和双重职能在具体实施中，容易被简单地运用行政手段所混淆，致使财政投融资活动与行政权力结合在一起，产生低效率和腐败。因此，为减小财政投融资风险，要通过委托和关系，明确资金托管、资金管理和资金运用三个层次的产权关系，落实各个投资主体的责、权、利。
关键词：地方政府；财政投融资；管理对策
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）10-0-02
经济发展需要政府对公共基础设施进行财政投融资，但是，财政投融资过多，又会使政府面临巨大的债务风险，因此就需要对财政投资资金进行严密监管和严格控制。这就需要财政部门思考如何进行投融资，如何寻找政府融资对经济发展支持与制约的平衡点？如何强化投融资监管？从我国金融改革和政府改革的角度考虑，拓宽融资渠道，强化财政监督，创新投融资监管体系，应该是强化财政投融资管理的重要途径。
一、财政投融资的主要模式及辅助手段
1.财政投融资的基本概念
所谓“财政投融资”，是指政府财政部门在国家预算一般会计和特别会计之外，进行长期投资和贷款的金融活动。它以国家的信用为基础，通过多种渠道筹措资金，有偿地投资于具有公共性的领域。这是一种政策性投融资，是介于传统的财政投资和一般商业性投资之间的一种新型政府投资方式，将财政融资的良好信誉与金融投资的高效动作相结合的资金运作方式。它主要为提供公共物品的基础产业部门融资，其资金来源一般是财政拨付的资本金和吸收的社会资金。
2.政府投融资主体及平台
通过下设的公司性质的实体进行投融资是财政投融资的主要方式。这种投融资主体（以下简称为主体）一般由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入股权、土地等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。例如：青岛市属国有投资公司有青岛国信、城投、华通等集团公司，各区、市还有自己的下属投资公司（或中心），多个局（委）也有开发投资公司，如隶属于市交通运输委的“青岛交通开发投资中心”等等。人们通常习惯上把这种投融资主体再加上相互合作的担保公司、相关机构、相关信息管理系统（网站）等整个系统称为投融资平台。
3.创业投资基金
近年来，各地政府纷纷成立创业投资引导基金管理中心，目的是推动创业基金的设立，并进行规范化管理和引导。政府利用引导基金介入，与想在本地投资的企业或者基金联合在本地成立新的基金，一方面提升投资机构信心，另一方面利用本土优势，协调各方面关系，可以推进项目建设顺利发展。截至2012年底，仅在青岛登记备案的创业投资基金已达10家，注册资金13.5亿，管理基金规模已达20多亿元。调查发现，这些基金大多数投向了中小企业，而且是其中的高新产业，很好地促进了高新产业的发展和企业调结构转方向。
4.政府投融资模式的配套担保措施
（1）建立为农民服务的城乡社区建设融资担保有限责任公司。以农村的“四权”为担保，即农村土地承包经营权、集体建设用地使用权、居民房屋所有权和林权等“四权”可进行担保融资，建设新型农村社区建设融资模式，激活农村土地、山林等多种资源要素。
（2）建立为中小企业融资服务的担保机构。以青岛市为例，2009年9月，由青岛市政府出资成立了青岛华商汇通投资有限公司。2013年5月，青岛市政府与山东省再担保集团签订《推进中小企业融资战略合作协议》，通过再担保、担保等方式扩大合作银行对担保机构和中小企业的综合授信额度。2013年7月，青岛城投集团设立青岛城乡社区建设融资担保有限责任公司，是省内资金规模最大的融资性担保公司。
（3）推出中小企业股权投融资平台。目的是促进各类中小企业的产权流转和并购重组，拓展中小企业融资渠道。
二、地方政府投融资管理问题分析
近几年，各地在财政主导或引导下投融资方面发展较快，取得了较大的成绩，但是也存在一些问题，很多地方的投融资平台尚处于初步发展阶段，体系建设还不够完善，存在多头融资、多头监管、信息分散的问题，凸显出财政管理方面还存在一些需要解决的问题。
1.借鉴和利用国际投融资水平不高、融资额较少
虽然多个地方政府借鉴了一些新的国际投融资手段，如：设立多种创业基金、发行债券、使用BOT等，但与国外成功案例相比，存在着借用国际融资金额较少，使用外国政府和世界金融组织贷款少以及国际贸易使用出口信贷不多的问题。
2.政府可给予平台的资源较少、平台偿债能力堪忧
一是政府给予融资平台的可利用资源较少，或者可利用价值不高，平台公司更多的是依靠政府背景向银行等进行融资，政府因此承担很大的担保责任；二是公共基础设施很难由建设或者经营方自行定价运营收费，这些项目盈利能力往往不及预期，如海湾大桥、海底隧道等至今没有进入赢利状态，导致后续类似较大项目难以利用BOT等方式收费，或者运营回收周期变长。三是融资平台公司所投资经营的大多是公共基础项目，总体盈利水平不会太高，目前靠公司盈利支付融资利息尚可，两年以后大量进入还款期，本息相加将是巨大的负担，到那时继续融资的能力将逐渐变弱。
3.投融资规模增加过快、负债结构不合理。
投融资规模快速上升、投资效益下降、投资风险上升的现象，导致政府宏观调控对资源配置应起的基础性调控作用减弱，配置职能失灵。此外，融资结构单一，依靠银行贷款融资占比较高债券融资所占比率太低，比如青岛，银行贷款达82%以上，充分利用资本市场融资的能力较弱，债券融资，仅占18%；在投融资平台建设中，政府投融资比例较低，大多为1：4，财政投资占比较小，而且缺少相应的资本金补充机制。
4.缺乏统一的投融资监管平台和管理机制
在财政投融资关系中，既涉及广大投资者、投融资主体、政府内的多个部门，又涉及银行等多种金融机构，当事各方信息极不对称。在政府中涉及多个层级的政府和部门，而且不在同一个融资平台，经常有同一个项目经过包装在不同渠道、不同银行进行贷款或发行债券的情况，导致各级政府都无法准确的、及时的掌握融资总量，也是一个极大的风险，这说明缺乏统一的投融资监管平台和信息管理及共享机制。
三、地方财政投融资管理对策
自2011年以来，中央政府已经认识到地方政府财政投融资特别是各种融资平台存在的问题，在清理规范地方政府融资平台的大背景下，政府财政需要加强对融资平台等财政投融资加强管理，拓宽融资渠道，创新融资和监管方式。
1.拓宽融资渠道，丰富融资手段
（1）拓宽基础性项目的投融资渠道。充分利用多种金融手段，如通过综合授信的一篮子融资计划，扩大政府的投融资渠道。可以采用承兑汇票的方式，即先期存入20-30%的保证金，开立100%的全额银行承兑汇票，作为支付工程款项的资金，到期按期偿还银行的债务，同时在商业银行取得综合授信。通过这种方式，资金可以长期滚动使用，从而变流动资金贷款为中间业务和票据贴现业务，从而摆脱了依靠银行提供信贷的单一性。
（2）盘活存量资产。土地是城市的最大资产，盘活存量资产应以建立土地储备制度为突破口。在具体运作中，要把握好土地供应总量，注重“卖”“养”并举，优化土地开发环境，提高土地融资效益，为平台公司提供更多的融资资源。
（3）采用多种方式搞活增量资产。深化政府投融资体制改革，放眼国际国内资本市场，大胆尝试各种现代融资方式，拓宽融资领域，大量使用债券融资、可转换债券、上市融资、风险投资、项目融资、利用外资、广告补偿、社会保障基金等方式。
2.进行制度创新，完善投融资管理制度
要改变过去以经济效益指标为主，政府项目考核为辅的考核模式，实现自主经营项目考核和政府项目考核并重，分别考核，综合评价，建立标准化、规范化的投融资管理制度。
一是要完善融资管理制度，明确融资项目分类、融资主题、融资方式、融资成本、融资风险、融资监管、信息等方面的限制。
二是要完善投资效益评估办法，明确投资项目的考核分类、实施主体、考核标准等，加强对项目的进度、质量、安全、投资预算和资金成本、信息透明度和可信度的控制，以提高财政投资的效益。
3.创新财政管理，构造财政投融资的管理体系
（1）明确投资主体。成立一个代表政府投融资的经济实体如政府投资公司或发展公司作为投资主体，集中政府必要的财力、物力，实行政府主导、市场运作的投资体制。
（2）建立财政投融资监督管理部门。在财政局内成立专门的机构，如成立投融资管理中心，作为固定的组织机构并由专业人员组成。以此机构专门负责制定市场运作所需要的各项配套政策；制定财政投融资的规划，确定项目的轻重缓急；统筹预算内、外政府专项资金，在引导社会各类资金中起基础性、决定性作用；对项目的投融资方案进行审批，对执行情况进行监督管理。
（3）建立城市开发基金组织。与一般的金融机构不同，地方城市开发基金组织兼有经济审查和工程监控职能可以积聚大量金融、会计人员以及工程专家，与其财政投融资机构的性质相适应的。
通过以上三种方式形成总体政府主导，分层（企业或项目层）市场运作的财政投融资格局。
（4）组建投融资管理战略联盟。强化与银行及银监会战略同盟的联系，加强与国家政策性银行的业务合作，建立政、银联手监管机制，定期或不定期地组织召开政府、银行和银监局三方联席会，加强沟通和信息共享，提高监管能力和办事效率。
4.进行科技创新，建立政府债务风险预警机制
加强政府债务管理，建立风险模型比较财政投融资政策的效果和风险，进行投资乘数分析，寻找财政投融资和国民收入增长的平衡点，帮助政府决策，强化风险意识，严格控制债务规模，防止债务风险。
根据凯恩斯理论，投资刺激需求的增长，投资完成后又增加能供给，所以投资是经济增长的动力，对经济影响具有乘数作用。投资乘数是指增加一单位投资，所导致的国民收入增长的倍数。假设Y=GNP，C为消费额，I为投资额，G为财政支出额，X为净出口额则Y=C+I+G+X，当I过大时，政府为偿还利息财政支出会降低、消费下降，则Y必然下降。，其中K即为投资乘数。
为此，应充分利用现代信息技术，建立投融资统一管理、信息监控平台系统，进行项目备案，让投融资的各方信息汇总进入监控平台，做到权利关系明了，项目进展明了，融资债权关系清晰，资金的“借、用、还和审”透明。所有环节经审批备案入网、数据交换以后，才可以进行下一步，既可以提高信息透明度和共享度，提高审批速度，又可以加强监督，便于审计、统计，使上述的制度创新和管理创新又可以依托的平台，落到实处得到执行。综上，投融资是一项非常复杂的工作，必须根据社会经济环境和项目实际情况灵活运用，进行合理的组合配置，这一切需要政府构造更加完善的投融资监管体系，健全管理制度，规范政府投融资行为，创新监管体系，强化风险管理和绩效评估，才能既通过投融资促进经济发展，又做到风险可管可控。
参考文献：
[1]巴曙松.地方政府投融资平台的发展及其风险评估[J].西南金融，2009（9）.
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[4]黄志龙.整顿和规范地方政府融资平台的对策建议[J].中国经济分析与展望（2010-2011），2011（1）.
关键词 财政投融资 体系建设
财政投融资的概念最早产生于20世纪40年代后期的日本，指的是政府为了实现一定的产业政策和财政政策目标，遵守信用原则，有偿地通过直接和间接方式广泛地筹集资金，有政策性金融机构负责统筹管理和经营，按照政府特定的政策目标进行资金投放，支持企业、事业单位或公共部门和项目开展生产和事业的一种资金活动。
1 我国财政投融资体系存在的问题
我国财政投融资起源于50年代，进入80年代以后得到迅速发展，目前呈现政策性银行、投资公司和财政周转金并存的体系状况。一直以来，它对促进经济发展、加强基础建设、完善资金市场等方面发挥了巨大的作用。然而，现阶段的我国财政投融资体系在各个环节还存在着不少问题，急需建设和完善。
1.1融资渠道单一，资金不足
我国财政投融资的资金主要是来自政府投入的资金金，包括各项财政周转金、发行的国家债券或金融债券、邮政储蓄存款、社会保障基金等。我国投融资片面注重筹集财政资金，而忽略了民间资金的筹集；注重国内筹资，而不注重到国际资金市场拓展新的融资领域，外资使用的力度明显不行。这使得融资总额不足，尤其要投资于投资额大、建设期长、需要大笔资金的基础建设投资时，财政投融资往往会显得力不从心。
1.2财政运作不规范，效率低下
有时财政投资前的准备工作不足，对政府特定的政策目标理解不透，缺乏全面科学的可行性分析、成本效益分析，盲目实施财政投融资项目，重复建设现象也仍然普遍，在项目建设中透明度不够，缺乏合理的成本核算和有效的监督约束机制，项目结束后也不进行合理及时的评估，对财政投融资的使用效率和成果缺乏合理的评价。而且，财政投融资粗放型明显，重数量轻效益，有时只顾眼前利益和微观利益，而忽略了长远利益和宏观利益。
1.3管理体系不健全，缺乏监督
财政投融资涉及的部门机构繁多，既有政策性银行、商业银行，也有财政信用机构，财政部门和各主管部门也都存在不同形式的投融资活动，由于它们性质不同，投融资的目的和方式也有差别，不容易统一行动。而财政投融资是为了实现政策目的、满足公众利益、合理分配能源，尤其投资于具有“公共物品”特征的基础行业、社会公用事业、基础设施的建设如农村基础设施、高速公路、医院等的建设。现行投融资体系缺乏全国统一的领导、规划和管理，容易造成盲目投资，管理混乱这样不仅不利于充分发挥财政投融资的政策性职能作用，更不利于发挥它的宏观调节职能、解决“市场失灵”的作用，这就急需一个统筹资金、协调行动的管理机构。
1.4政策性引导作用不足，民间投资不足
财政投融资应该具有很大的政策性导向作用，现阶段我国财政投融资对市场投融资的领域、方向、规模等发挥的引导作用不足，正如“十七大”报告指出的要树立正确的绩效观，防止搞”形象工程”，要把资金引入有利于国家建设、有利于改善民生的领域和项目，像振兴东北老工业基地、西部大开发、新农村建设等等。同时，我国民间资金力量很大，中小企业、新社会阶层潜力很大，据新华社最新报道：目前我国新的社会阶层人数约为7500万人，他们掌握或者管理着10万亿元的资金，财政投融资对这部分资金的利用明显不足。
2 完善我国财政投融资体系建设
2.1拓宽财政融资渠道，完善融资方式
财政投融资机构是以政府为主体，采取直接和间接相结合的融资方式，既可以依靠财政投融资机构发行股票、债券和其他有价证券等方式直接进行融资，也可以采用间接融资方式进行借款。国家还要加大政府担保债券和政府担保借款的力度，政府担保债券往往具有明确的投资目的和用途，而且政府具有良好的信誉，证券风险低，具有明显的筹资优势。同时，借助政府信誉，鼓励部门和投资项目利用世行、亚行贷款和各国政府赠款等多种方式大胆使用外资。还应利用新兴的融资方式如BOT、BTO、TOT等筹集资金，引导越来越多的非政府资金、民间资金、外资流向那些社会发展迫切需要，但民间部门不愿投资的领域和行业，如基础产业、公共设施建设、新农村建设等。
2.2强化对财政投融资的计划、监督和评价
要做好投融资项目的规划、决策、预算、控制和事后评价，保证投融资有条不紊的进行，还要建立业绩评价与激励机制体系，提高资金使用效率。加强投融资项目管理制度建设，对财政投资项目实行全过程的制度化、规范化管理。建立严格的财务管理和科学的风险控制，包括风险监测机制、风险防范的内部控制机制和风险补偿保障机制等。要提高风险意识，降低投融资风险，合理匹配资金，谨慎选择投资项目，对投资项目跟踪监督，要分工负责，落实责任，避免不必要的损失。
2.3开放行业准人领域、减少政府对投资的直接干预
不能对民间资金、外资等限制太严，要造一个自由、公平、高效的投资环境，适应市场经济要求，在保持国家宏观调控的和经济稳定的前提下，最大限度地开放行业准入领域，鼓励民间资金参与国家基础建设、出口创汇企业、需要国家政策扶植的中小企业、农村建设等领域，为了促进国民经济均衡发展，还应配合国家的经济发展战略，对经济不发达地区进行投资，促进当地经济的更好更快的发展，倡导投融资主体多元化，加大投融资融资量，突破我国财政投融资体系中渠道单一、效率低下的发展瓶颈。
2.4加强财政投融资体系的法制化建设
现阶段我国财政投融资体系没有严格、完整的法律规范，在融资方式、资金管理、项目审批、投资决策、绩效评价等方面都缺乏明确的法律法规，容易导致资金的乱用、肢解甚至挪用，达不到实现一定的产业政策和财政政策的目的，给国家和公众造成很大的损失，难以发挥财政投融资应有的作用。因此，应尽快制定《财政投融资法>、《政策性银行法》，做到有法可依，规范投融资活动，提高使用效率。
2.5积极借鉴国外成功经验
国外投融资发展较早，已经取得了一些成就，可能国家经济构成不同、经济发展水平不同，资金市场情况不同，但是财政投融资的主要领域却具有一定的共性，有些成功经验是值得我们借签学习的。财政投融资概念最早产生于日本，它已成为推动日本经济发展的主要手段之一，战后日本政府投融资发展很快，已积累了许多成功的经验，通过加强财政投融资立法，积极发挥财政投融资的作用，战后日本颁布的与财政投融资有关的法律达20多部，并加强对财政投融资的计划指导，积极分配资源，推进经济发展。美国财政投融资的资金，一般通过税收、收费、发行债券等形式来筹措，和我国不同，美国资金投融资资金80％以上来自私人投资，而且美国非常重视基础设施、公共事业的建设和投资，像建设医院、高速路、福利设施、核电站等等，美国对教育投资亦十分重视，州和地方政府的财政支出中教育支出占1／3以上。
总之，建设完善的财政投融资体系是发展市场经济、加强我国现代化建设的必经之路，它有利于社会基础设施建设、促进社会和谐稳定、发展资金市场等等。我们必须按照市场经济要求，完善财政投融资体系建设，加快财政投融资法制建设，创新投融资渠道，创新投资方式，加强投融资的管理，吸取国外成功经验，使投融资体系为我国的宏观调控、经济建设、社会发展做出更大的贡献。
参考文献：
关键词：财政投资；公路项目；工程造价；评审
Abstract: The financial investment and financing of highway construction project cost assessment of the characteristics and requirements, combined with the actual work of how to give full play to the professional and technical advantages of investment appraisal, investment appraisal work really become the effective measures to control project cost, saving construction investment and means.
Keywords: financial investment; highway project; project cost; review
中图分类号F540.3文献标识码：A文章编号：
引言：
财政性投融资建设项目，指的是全部或者部分使用政府财政预算内的资金和政府的其他资金，来进行相关的固定资产建设投资的施工项目。财政性投融资建设更多的是专注于社会效益的最大化，所以，是一种社会性的基础设施建设，同时也是一项公益性的建设。在建设项目的过程当中，详细的针对项目决策阶段、设计阶段、施工阶段、招投标阶段、以及结算阶段进行全过程的造价评审，一方面可以更进一步的反映建设项目的实际造价，另一个方面也是对项目每一个阶段进行有效控制和保障的必要措施，力求实际建设的项目能够满足需求。
一、财政投融资公路建设项目造价评审的目的
随着我国公路建设进入快速发展时期，政府投资又占据投资的主体地位，为了更好的实现政府投资效益，充分的发挥公益性作用，对政府投融资公路建设项目进行造价评审具有及其重要和必要意义。长期以来，人们普遍忽视公路建设项目前期工作阶段的造价控制审核，而把主要精力放在施工阶段—施工图预算、结算工程价款，算细账。这固然是必要的，但也要看到，当预算人员编制施工图预算和竣工预算时，建设方案和设计图纸都已经确定了，若项目决策存在失误，在经济上不合理，假如设计方工作只是事后算账，只能消极地反映已完工程量，只能被动地反映设计和施工，这显然是片面的、不够的，必须对公路工程造价进行全过程审核控制。而这也是对财政性投融资公路建设项目造价评审的目的所在。
二、 公路建设项目决策阶段的投资评审
公路项目决策阶段的投资评审。是对整个公路建设项目进行科学合理的决断，以保证相关的资源可以合理的配置。决策阶段对于实际工程造价的影响是至关重要的，针对财政性投融资公路建设项目而言，需要保证相关的决策具有很强的前瞻性，同时还需要保证决策的科学化、合理化和民主化。
决策阶段投资评审的主要文件依据包括项目立项报告、可研报告、资金来源报告、建设用地许可证、规划许可证、项目报建资料和设计任务书等。评审时，应重点审查建设项目可研报告包括立项的理由、建设规模、建设方案、环境保护、社会和经济效益预测是否合理等；审核建设资金的来源渠道是否合法和到位，是否存在瞒报、多报、出具虚假证明等情况；审核设计任务书的设计规模与行政管理部门批准的计划投资规模是否一致，防止擅自扩大建设规模，增加工程造价。
三 公路建设项目设计阶段的投资评审
设计是根据项目用途，采用科学先进的方法，完整地表现结构、空间布置、与周围环境的相互关系等，是对建设工程进行规划的过程，对项目造价和使用后所产生的社会经济效益起决定性的作用。设计阶段的工作主要包括设计单位的选择、设计方案的确定、总平面设计、结构设计、材料设计的选用等。评审时，一是审查了解设计单位和设计人员是否具有设计资格许可证。近年来，有些设计单位和人员由于怕负责任、图省事，使用不规范图纸设计，随意加大工程安全系数、增大结构层、提高标准，从而增加了工程造价。二是要求设计部门积极推行限额设计，并贯穿于设计全过程，严格控制各项经济指标，防止“设计不算账、概算见分晓”的被动局面。三是审核总平面设计对土地利用、工程长度等控制是否合理；结构的设计是否符合规范要求；建筑材料的选用是否符合市场供求关系，新型建材的使用是否科学经济；选用的设备是否先进，型号、数量是否符合使用要求，来源、价格是否合理。
四 公路建设项目招标阶段的评审
工程招投标是建设单位择优选择施工、物资设备供应等承包单位的主要方式，是市场经济体制下工程建设管理体制的一项重要内容，它改变了过去依靠行政手段分配施工任务的做法，解决了好坏不分，赏罚不明的问题，达到工期短、质量优、造价低、效益高的目的。然而，由于市场机制不够健全，工程招投标工作还存在一些问题，如招投标方式和程序不符合规定，建设单位个别管理人员与投标单位暗中勾结、弄虚作假，使招投标工作失去了实际意义。因此，投资评审人员应积极与工程招投标管理部门配合协作，加强对招投标工作的审核监督。
1、审查建设单位和建设项目是否具备招标条件。建设单位必须具有法人资格，建设项目各种审批手续必须齐全，建设资金和主要材料设备的来源已经落实，招标文件完备。
2、审查招标方式和招标程序是否合规。公开招标项目必须向社会公告，邀请招标项目必须经招标行政主管部门审批，并由符合要求的投标商参与，招标程序要公开、公正、公平，对投标单位平等对待。
3、审查工程最高限价。最高限价应控制在总概算和批准的投资限额内，最高限价应符合工程质量标准要求并与市场价格水平相适应；建设单位不得片面压价竞争；最高限价要向投标单位公开。
4、审查投标单位资格和标书。主要审查投标单位资质等级文件、财务实力、管理水平、社会信誉、业绩等；审查投标文件的内容是否完整、齐备和真实；施工方案是否科学；标书的报送程序是否符合招标文件的规定。
5、审查开标、评标、合同签定工作程序是否符合规定。开标必须在招投标管理机构监督下进行，工程管理、投资评审、公证等部门参加，开标时间要符合招标文件规定的要求，标书密封要完好并当众起封公布投标报价；评标组成人员应按规定的各方组成，评审标书要按招标文件规定的评标方法、原则进行，开标后不得更改，计分法评标时各项目设置的分值和设定的上下浮动分数、有效报价区间要合理，评分标准能真正起到择优选取施工队伍的作用；评审小组应写出评标报告，推选出中标候选单位供招标单位选择；定标后，招标单位应及时向中标和未中标单位发出通知书，并在规定期限内签订合同，其主要条款应与中标内容相一致。
五 公路建设项目施工阶段的评审
公路工程施工阶段是形成工程产品的重要阶段。强化施工阶段的管理和监督，对于加快施工进度、保证施工质量、降低工程造价、提高投资效益等都具有十分重要的意义。投资评审部门应与工程主管、建设、施工、质监、设计等部门搞好配合，重点做好以下几项工作，为竣工结算掌握真实准确的第一手资料。
1、审查施工组织设计方案。施工方案要经济合理，施工技术先进，施工力量和机械调备得当，组织要均衡。
2、审查施工图预算。施工图预算是影响工程造价的基本因素，也是编制竣工结算的主要依据。加强施工图预算审查，使其控制在批准的概算投资内，是投资评审的重要工作。评审时，主要审查工程量计算有无错算、漏算、重算、多算的问题，定额和单价的套用、费率的计取是否正确等。
3、审查施工资料。施工过程资料主要有施工图、图纸会审记录、隐蔽工程验收记录、分部分项工程验收记录、设计变更通知、施工日记、构件实验报告、主要材料合格证等，是审查竣工结算的重要依据。审查这些资料的记录是否及时、准确，现场管理人员是否签字认可，特别是对隐蔽工程验收记录，评审人员要到现场核实，防止弄虚作假的现象发生。
4、审查主要材料、设备的采购。对选用的材料、设备进行必要的市场调查，对其型号、规格、价格进行对比，检查是否符合设计要求并做到采购有计划、选用有调查、入库有验收、领用有手续，特别是对主要材料采购要严格把关。
5、检查施工单位是否按施工图纸施工，是否有分包、转包工程现象，对分包的专业性较强的附属工程是否经工程管理部门批准。审查工程质量事故发生原因以及处理结果。
六 公路建设项目竣工结算阶段的评审
在工程竣工后，投资评审主要是对施工单位提供的结算书进行审核，这不仅直接关系到工程造价的合理与否，也关系到建设单位和施工单位的切身利益。这就要求我们熟练的掌握国家的相关政策法规和建设条例的规定，熟悉项目施工图，详细了解设计变更，查阅相关的施工合同，力求全方位的掌握结算阶段的造价评审资料。
首先，审查建设项目是否已进行完工验收；审查结算书资料，包括工程量计算表、定额套项、工程取费表、材料分析表等；审查结算书的总额是否超过施工图预算造价，如超过预算造价要查清其原因和依据。其次，全面审核计算工程量，根据施工图及变更通知单、施工合同、施工记录资料等审查工程量计算过程；审查套用定额是否正确。
再次，对重大计费项目进行重点评审，这些项目变化因素最多，核减的费用也最高。最后，将评审结果与建设单位和施工单位进行核对，做到建设单位、施工单位都满意，切身维护投资各方的合法权益。
总之，公路工程投资评审应积极参与建设项目全过程管理，做到事前、事中、事后审核控制，使投资评审由现行的“重视结（决）算、轻视概（预）算、忽视投资估算”转变为“从重视估算、概（预）算，直到结（决）算”的全过程主动评审模式，充分发挥投资评审的专业技术优势，努力实现投资评审关口前移，使投资评审工作真正成为控制工程造价、节约建设投资的有效措施和手段。
结束语：
在财政性投融资建设工程施工项目当中，严格的按照上述的造价评审来进行综合性的造价管理，是对工程建设成本的最有利保障，同时，也是合理的保证建设的资金利用效率最大化的关键性环节所在。所以，在评审工作中，还需要进行深入的分析和总结，力求对工程建设的各个阶段，进行严格的造价评审，进而使得财政性投融资的建设项目达到预期的效益，为社会的发展和前进以及经济的进步等方面做出积极的贡献。
参考文献
何小辉.浅议公路施工建设项目的基本造价管理以及相关工作当中需要重视的几点问题【J】.现代化施工建设，2010.10
关键词：地方政府信用；风险指标；金融稳定
近年来，我国地方政府投融资平台迅速发展，截至2011年9月底，我国的地方政府投融资平台贷款余额达9.1万亿元，其中3.2万亿元将于未来三年内陆续到期。地方政府投融资平台已经成为地方政府大规模融资的重要手段，在推动地方经济发展方面发挥了不可替代的作用。与其同时，其债务风险愈演愈烈，引起监管当局和专家学者的高度重视。深入探讨我国地方政府投融资平台的债务风险及防范，对于完善地方政府债务管理、稳定地方金融有着重大的现实意义。
一、我国地方政府投融资平台的产生背景
我国地方政府投融资平台的产生是与我国特殊的制度背景相联系的。在计划经济时期，我国地方政府的工业投资和城市建设等项目都要遵循中央政府的统一指令，因此地方政府没有必要也根本不可能通过自身信用来进行融资。随着我国经济体制的转型，中央逐步下放地方政府相应的投资权限，我国政府融资平台的真正发展始于1994年的分税制改革，财政改革将税收和收入分配制度取代了包干制度。地方融资平台繁荣于2008年下半年，金融危机的爆发给市场经济提供了机遇，中央政府为了活跃市场，制定了“4万亿”的投资振兴投资规划，其中中央财政承担1.18万亿元，剩余的2.82万亿元由地方财政承担。这就为地方融资提供了一个契机，政府提出积极鼓励和支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具 ，地方政府融资数量和规模得到空前发展。
然而，1994年我国分税制改革导致了财政收入向中央政府高度集中，加剧了各级地方政府旺盛的投资需求与有限的可支配收入之间的矛盾，我国不平衡的地方财政收支结构可以用一个非常直观的指标表示出来——地方财政自给率（地方本级财政收入与地方本级财政支出之比）。分税制改革前后，地方政府的财政自给率从1992年的97.4%下降到2010年的54.97%，呈显著下降的趋势，地方政府在经济建设过程中捉襟见肘，资金缺口巨大。为解决经济发展的资金需要，各级地方政府纷纷组建了自己的平台公司。可见地方政府承担的事权与其可支配的财权不匹配，催生了地方政府投融资平台的产生。
二、地方投融资平台的风险指标与表现
在地方财政入不敷出的情况下，地方政府利用投融资平台，通过土地出让、政府资产抵押等方式大量融资用于城市基础设施建设，带来了融资规模扩张过猛、财政和金融的潜在风险增加以及管理不规范等一系列问题。
（一） 地方投融资平台的风险指标
将地方政府债务风险划分成“借债”、“用债”和“偿债”三个环节，在各环节上分别以不同的指标来考量风险大小，如下表1。
（二）地方投融资平台的风险表现
1、融资规模超过了地方财政的偿付能力
我国地方投融资平台公司的主营业务主要集中于基础设施项目建设和公益性项目投资，这些公共物品的投资建设具有耗资巨大、投资回报期长的特点，致使地方投融资平台的融资规模急剧膨胀，偿还能力不足。2011年审计署第35号公告显示，截至2010年底，全国地方政府性债务余额达107174.91亿元，远远超过了地方政府全年的财政收入。
2、偿债保障性差
（1） 偿债能力差
一方面，项目盈利能力不高。这与地方投融资平台公司的主营业务息息相关，像城市基础设施这种基建类项目或公益性项目几乎没有未来现金流流入，盈利性较低。另一方面，债务期限长，不能偿付债务本金。如下表，可以看到基础设施建设等的资产负债率都在60%以上，这就直接加大了投资及偿还的风险。
（2）融资过度依赖银行贷款
地方政府投融资平台的主要融资途径集中在银行融资上，据银监会估计，截至2009年5月底，地方投资平台总债务额约为3.56万亿元，其中银行贷款3.02万亿，占85%，企业债券1461.9亿，占4.1%，理财产品类65.05亿，占1.8%，其他融资来源占9.1%。当银行发现地方融资平台债务风险加大，紧缩信贷时，平台公司由于资金来源不足、在建项目搁浅，其债务风险是不可避免的。更为严重的是，地方融资平台的贷款机构主要是中小规模的地方城市商业银行及城乡信用合作社，这些机构承担风险的能力有限，地方融资平台的债务风险会引发金融机构的信用风险。
三、地方投融资平台债务风险的危害
1、导致我国的财政赤字急剧上升
一直以来我国采取的是稳健的财政政策，中央政府也特别重视对于赤字的控制，但是近年来地方政府投融资平台举债规模越来越大，导致我国的财政赤字急剧上升，以至2009年中央财政赤字达到了7781.63亿，创下了我国改革开放以来赤字的新高，2010年中央财政赤字虽然较2009年有所减少，但仍然保持在6700多亿的高水平上。
关键词：地方投融资平台；风险类型；风险控制
中图分类号：F830 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）25-0141-02
一、地方投融资平台现状
国家审计署2011年首次公布了针对地方政府债务的全国审计结果，各地方政府的债务总额高达到10.7万亿元，相当于中国GDP的27%。其中融资平台公司政府性债务余额49 710.68亿元，占地方政府性债务余额的46.38%。这一数据在社会上引起了广泛的关注，对政府信用和政府偿债风险的研究一时间成为热点。
地方投融资平台是由各级地方政府出面，通过划拨土地国有资产、国债、专项基金、规费和税费等方式注入资产而成立的现代企业，进而将资金运用于市政建设、公用事业等项目。截至2010年底，投融资平台政府性债务中，政府负有偿还责任的债务31 375.29亿元，占63.12%，政府负有担保责任的债务8 143.71亿元，占16.38%，其他相关债务10 191.68亿元，占20.5%。
审计结果显示有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市和20个县级政府的借新还旧率超过20%。有4个市和23个县级政府逾期债务率超过了10%[3]。巨大的债务风险和偿债压力引发公众呼吁，研究投融资平台风险类型和有针对性地提出管理对策迫在眉睫。
二、投融资平台风险类型分析
投融资平台急速发展和参与主体存在的问题蕴藏着诸多风险，基于风险管理的视角，投融资平台风险可分为项目风险、管理风险和制度风险三大类。
（一）项目风险
项目风险是由投资主体、投资项目类型、收益形式、资金流等共同构成的风险因素矩阵，其中投融资平台举债筹资风险、债务偿还风险凸显。
1.筹资新建环节的启动风险。在创建地方投融资平台的初始动因中，缓解地方财政压力是主要初衷，因而政府投入的资本金普遍不足，举债筹资的门槛降低，造成偿还能力下降。作为政府出资的主要形式，国有资产的抵押、政府信用担保成为筹资兴建投融资平台的保障。但高估政府财政收入能力，重复抵押国有资产的行为大量出现，造成项目启动环节的高风险。
2.土地使用权过度资本化带来的资本市场清偿风险。政府和投融资平台在“土地财政、融资平台 、商业贷款”的基本模式中相互依存，政府依托巨额土地收益建立的土地财政既是该模式存在的物质基础，又随土地价格上涨催生更多合作平台。一旦土地收益建少，资金链条紧张或断裂，投融资平台的偿债能力就大幅下降，债务负担会全面成为政府负债，引发资本市场偿债风险和地方政府信用风险。
3.项目自身收益低带来的清偿风险。由下表可以看出，地方投融资平台的资金用途多为市政建设和基础设施建设。由于基础设施建设的周期长，补偿能力低下。资金循环在低收益的基础建设项目中，一旦后续资金不能及时到位就会寅吃卯粮将风险向下一期积累。同时项目建设周期往往长于政府行政周期，也会造成项目中途搁置、后继乏力的风险。
（二）管理风险
由于缺乏清晰的责权规制，地方投融资平台的运行存在大量的管理风险。
1.信息不透明造成的监管不力和责权不明必然会带来管理风险。由于兴建投融资平台是由政府担保的准政府行为。市场化程度低，信息披露与市场参与程度低，管理机制和问责机制不健全。审计结果显示，至2010年底，在36个省级政府中，有14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。
2.投融资平台运行中效率低下的管理风险。一些地方举债存在盲目性，资金投向未落实，有的项目准备不充分，导致资金使用效率低下。地方政府债务尚未支出的金额一万多亿元，有部分债务是2008年及以前年度举借，2010年未支出的债务余额有1 319.8亿元，为此支付利息67.74亿元 。
3.退出机制不健全造成的管理风险。投融资平台创建后如出现偿债困难和项目后续资金缺乏，应与其他公司同样进入破产程序，但由于破产后的债务将转嫁到作为担保部门的政府身上，造成信用风险和银行坏账。由于不能剥离与政府的关系，投融资平台的退出机制无法落实。
（三）制度风险
投融资平台的大量涌现与土地使用权资本化和收益权资本化制度密切相关。从地方投融资平台的分布可以看出，主要债务发生在东部，2010年底东中西部政府性债务余额，分别占49.65%、23.06%、27.29%。土地财政与投融资平台相互捆绑形成投融资平台过热运行的制度风险很大。2010年底，地方政府债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25 000亿元，共涉及12个省级、300多个市级政府。
三、控制投融资平台风险的对策建议
（一）项目风险管理对策
面对各地方投融资平台运行中发现的项目风险，要在项目初设、运行管理和退出机制三个方面采取措施。要强调项目的创设的合规性：平台公司创设、贷款管理、操作流程、还款来源、抵押担保等按规兴建。披露项目信息和平台运行信息，注重项目清偿管理，确保资金流的持续是杜绝风险的主要手段。
应设立风险警戒线，将贷款逾期率达20%的项目暂停担保贷款，设置黄色预警区域，进入预警区域的公司及担保单位要提高项目运行和资金到账效率，同时加大监管和督促力度；达到解禁标准可继续执行，持续运行困难则要将项目分解或冻结，考虑公司退出投融资市场。确保通过动态管理的思路及时控制风险。
（二）公司经营管理风险规制
投融资平台在经营管理方面，应逐步完善公司治理结构，建立专业的经营层队伍，形成有竞争力的专业经营部门，并在投融资管理方面，强化最高决策层和管理层分层授权决策体系，形成专业的投融资人员储备，严格控制投资经营风险。
同时增大地方政府举债，减少政府对投融资平台的依赖。不仅能加强政府的财政收支管理，而且还能从总量上控制地方债务的进一步膨胀。
（三）投融资平台发展制度风险的控制
要解决投融资平台迅速膨胀的问题，应该从根本上健全财政体制，按照财权和事权相匹配的原则，事权向中央政府转移，财权划分上向地方政府倾斜，划清各政府层级间的权利职责，减轻下级政府的财政负担和融资压力。同时抑制土地使用权收益和房地产价格的过快上涨，打破高估土地财政收入能力的预期，让土地的供应恢复到平稳格局，从而缓解投融资平台发展的制度风险。
参考文献：
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[2] 武彦民，张丽恒.地方投融资平台债务的风险状态与控制[J].天津商业大学学报，2011，（3）.
[3] 高培勇.中国财政政策报告 2009/2010[M].北京：中国财政经济出版社，2010.
[4] 巴曙松.不宜过分夸大地方政府投融资平台风险[J].经济导刊，2010，（5）：8-9.
为加快全省经济社会发展和城镇化进程，推进城市建设投融资体制改革，广泛吸引社会资本参与城市建设，现提出如下意见。
一、指导思想和目标任务
（一）指导思想：全面落实科学发展观，进一步解放思想，创新思路，积极推进政府行政管理体制改革，深化城市
市政公用事业改革，加快推进城镇化进程。促进城市资源、资产的有效整合和合理流动，建立政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，为我省城市建设又好又快发展提供有力保障。
（二）目标任务：2009年底以前，各设区市建立定位准确、功能完善的城市建设投融资主体，制订切实可行的投融资具体政策和措施，初步实现城市资源、资产的有效整合。2010年底前，进一步理顺政府相关部门和投融资主体间的关系，规范投融资行为，创新投融资方式，基本建立适应我省城镇化发展需要的投融资体制，实现城市建设的可持续发展。
二、打造充满活力的城市建设投融资平台
（三）搭建适应资本市场融资要求的城市建设投融资主
体。按照《国务院关于投资体制改革的决定》要求，积极探
索各种新的投融资方式，突破城建投资瓶颈。各设区市要结
合当地实际，整合城市资源和资产，拓展投融资渠道，制订
切实可行的政策，搭建城市建设投融资平台。成立城建投资
公司（或集团）作为政府主导的城建投融资主体，并明确其
城市建设投融资主渠道地位。按照政企分开的原则，将政府
部门的投资、融资、建设、运营统一划归投融资主体，将原
来分散在各部门的城建资产和其他政府性资产及权益统一
由投融资主体运营管理。城市建设投融资主体经授权依法享
有出资人权利，承担国有资产保值增值任务。对政府下达的
城市建设项目计划，依法进行融资、建设、管理以及部分项
目的运营。原有融资能力强且运作较好的城市建设投资公司
或市政公用事业资产经营公司，进一步完善法人治理结构和
扩大资产规模后，可直接作为政府主导的投融资主体。有条
件的县（市），也要搭建城市建设投融资平台。
（四）建立城市资产与资源注入机制。建立政府对城市
建设投融资主体资本金注入制度，现有的城市建设资金要统
一划归城市建设投融资主体使用，有条件的市、县（市），
要逐年加大财政资金注入力度。对新完工的可经营性城市资
产要及时划入投融资主体。对承担城市公益性基础设施项目
投资、建设和运营的城市建设投融资主体，享受国家相关财
政、税收的政策优惠。通过财政资金补充、城建资产注入、
土地增值收益返还等形式，建立持续的城建资产与资源注入
机制，不断扩大城市建设投融资主体的资产规模，提高资产
质量和运营能力。
（五）建立城建投资主体偿债保障机制。优化城市建设
投融资主体的债务结构，严格控制债务风险。根据具体情况，
可以采取第三方担保、资产抵押、应收账款或股权质押担保、
财政专项收费受益权和财政专项补贴资金承诺等多种方式
为城建投融资主体融资担保。从财政资金、土地出让收益和
其他经营开发性收入中拿出一定比例，设立城建项目偿债基
金，委托城市建设投融资主体管理和使用，逐步形成以盈利
性项目为载体，以城建项目偿债基金为还款来源，与城市建
设相适应的城建投资主体偿债保障机制。
（六）建立城市建设投融资人才激励机制。城市建设投
融资主体实行国有独资公司或法人独资公司管理体制，董事
会成员由政府提名。鼓励行政机关公务员、事业单位编制
人员到城市建设投融资主体工作。中高层管理职务实行聘任
制，工资待遇参照国有企业管理人员标准，并建立对应的薪
酬激励制度。鼓励城市建设投融资主体与高等院校、研究机
构和咨询服务机构建立长期合作关系。
三、拓展多种形式的城市建设融资渠道
（七）扩大直接融资的比例。认真贯彻落实《国务院关
于推进资本市场改革和稳定发展的若干意见》，逐步提高直
接融资在各地城市建设中的比例。灵活运用企业债券、股票
上市、信托计划等融资渠道，创新直接融资方式，扩大直接
融资规模。鼓励城市建设投融资主体通过收购、兼并和其他
方式，培育1—2家上市公司。积极争取省级政府债券的发行
试点工作，鼓励股权投资基金、保险资金扩大在城市建设领
域的投资规模。
（八）创新土地经营机制。不断完善土地收储和开发制
度，尽快建立城市规划与土地储备相结合的联动机制。市、
县（市）政府及其有关部门要严格控制重大城市基础设施项
目周边土地，统一规划，统一收储，统一开发，由此带来的
土地增值收益专项用于城市基础设施建设。土地增值收益应
在一个月内转入城市建设投融资主体。鼓励在城市建设投融
资主体设立土地储备中心或分中心，通过项目合资、合作等
多种方式，引进社会资本，推进城镇土地储备、整理和开发
工作。
（九）大力开展项目融资创新。进一步加大盘活存量资产
的力度。对经营性的城市建设项目，鼓励采取转让产权或特
许经营权的方式回收资金。对准经营性或非经营性城市建设
项目，鼓励采取政府回购、财政补贴、收费收入支持、特许
经营授予等方式，公平选择投资者和经营者。对涉及大量机
器、设备采购的城市建设项目，鼓励采取设备租赁、融资租
赁的方式，解决资金投入问题。要积极采用BT（建设—转让）、
BOT（建设—运营—转让）、TOT（转让—运营—转让）和PPP
（政府项目与民间合作）等多种方式，进行城建项目的融资
创新。
（十）加快地方金融服务体系建设。各市要把加快地方金
融服务体系建设作为推进城市建设投融资体制改革的重要
工作来抓。积极支持外埠金融机构和中介服务组织到本地设
立分支机构，开展业务。加快地方商业银行的发展，通过多
种形式，提升我省地方金融机构的综合实力和整体竞争力。
充分发挥保险、信托、担保、咨询等金融机构在城市建设投
融资中的作用。
四、切实改善城市建设投融资环境
（十一）积极转变思想观念。增强创新意识和忧患意识，
摒弃主要依靠财政资金和银行贷款搞建设的做法，树立城市
建设投融资体制改革创新的观念。克服狭隘思想、部门利益
的局限，树立一盘棋意识，促进城市资源的有效整合和合理
流动。遵循资本市场规律，创造良好的融资环境和氛围，吸
引更多的资金投入到我省城市建设中来。
（十二）加快建设服务型政府。按照“经济调节、市场
监管、社会管理、公共服务”的要求，打破职能交叉、资源
分散、部门利益分割的限制，理顺政府职能部门与城市建设
投融资主体间的关系。各级政府及其行业主管部门要做好城
市建设投融资工作的服务，原则上不再直接参与城市建设项
目的具体融资、建设和运营。发展改革部门要加强对建设项
目立项、债券融资等的支持。建设部门要加强对建设项目的
规划、施工、质量、安全等行业的指导和监管。财政部门要
保障财政投入资金的足额、按时到位。国有资产监管部门要
加强对城市建设投融资主体的监管，保证国有资产的保值增
值。审计部门要加强对建设项目的预算、决算全过程的跟踪
审计和监督。监察部门要加强对建设项目中违法违纪行为的
监督和查处。
（十三）继续深化市政公用事业改革。全面落实《河北
省人民政府关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的
意见》（冀政〔2004〕33号），进一步加快建立城市供水、供
气、供热、公共客运、垃圾和污水处理等自然垄断性行业特
许经营制度。进一步放开城建资本市场、经营市场和作业市
场，鼓励各种所有制形式企业参与城市市政公用基础设施的
建设和经营，通过公开竞标的方式选择市政公用养护和管理
队伍。尽快实现城市建设项目建设、管理、养护的分离，不
断提高市政公用基础设施的运行效率和服务水平。
（十四）完善城市市政公用产品定价机制。严格按照国
家和省政府的有关政策要求，进一步调整城市污水处理收费
标准，加快落实城市生活垃圾处理收费制度。按照“成本+
税费+合理利润”和“保本微利”原则，尽快研究制订市政
公用相关行业的价格调整办法。建立政府公共财政合理补偿
机制，缓解因价格调整滞后对市政公用事业发展造成的资金
压力。
（十五）有效防范投资风险。加快制订中长期城市建设投
融资规划，建立城市建设项目库，对涉及重大公共利益的项
目，采取专家论证、公众参与的方式，科学慎重决策。采取
有效措施，防范城市建设投资给政府带来的债务风险和信用
风险。财政部门、审计机关要加强资金的监督管理，认真做
好项目跟踪审计和检查，加强对项目的事前评审、事中监控、
事后评价，建立健全项目跟踪问效和风险防范机制，确保资
金的安全、规范和高效使用。财政部门不得为投融资主体作
融资担保，防止财政债务危机；投融资主体之间不得相互担
保，避免造成大面积金融风险；财政拨付给投融资主体的专
项资金必须专款专用，不得交叉使用、互相挪用。
五、加强组织领导
（十六）加强对体制改革工作的领导。各级政府要高度
重视城市建设投融资体制改革工作，切实加强组织领导。建
立政府主要负责同志负总责的工作机制，充分调动各方面的
积极性、主动性和创造性，从人才、资金、政策等多方面予
以支持，确保城市建设投融资体制改革顺利实施。
（十七）健全投融资决策机构。各市要成立由政府主要
负责同志牵头，相关部门和投融资主体主要负责人参加的城
市建设投融资决策机构，并作为政府投融资管理的决策层，
负责确定建设资金的投向和融资方案，审批资金平衡计划等
投融资工作中的重大事项。
（十八）提高工作水平和工作质量。各级政府和城市建
设主管部门的负责同志要加强城市建设投融资理论的研究
和学习。抽调政治素质高、开拓精神强、专业能力过硬的同
志充实到城市建设投融资主体，围绕城镇面貌三年大变样的
总体目标，加强对城市建设项目和城市建设投融资工作的具
体谋划。对在推进城市建设投融资体制改革中取得突出成绩
的市、单位和个人给予表彰和鼓励。
被“逼”出来的投融资平台
在政府大力刺激经济,实施积极财政政策和宽松货币信贷政策的背景下,各个地方的政府投融资平台不断涌现。对这种现象,有的担忧,有的认可,意见纷呈,莫衷一是。
应当说,地方政府的投融资平台不是事先设计出来的,而是被“逼”出来的。地方政府有强烈的融资需求,尤其是在实施为期两年4万亿经济刺激方案,地方必须给中央项目提供配套资金的情况下,如何为政府性投资项目融资是头等大事。正是在这样的背景下,自去年以来,各个地方涌现出很多投融资平台。这些各有特点的投融资平台为地方政府实施积极的刺激政策提供了一个不可或缺的载体。由于没有中央政府统一的部署和安排,地方政府投融资平台五花八门,而且在很短的时间内大量涌现,给人的感觉无疑是一种“乱象”。但也许正是在这种乱象中,可能无意之中踩出了一条新路,形成地方政府与市场力量有效结合的一种新型方式。创新总是会有风险,地方政府投融资平台的建设更是如此。
用西方的理念和做法来衡量我国的地方政府投融资平台,毫无疑问地属于“非规范”的东西,走的是“后门”或“旁门左道”,所以不少学者主张用发行地方政府债券来规范地方政府融资行为,并称之为走“正门”,同时堵住“后门”和“旁门”。其实,用创新的眼光,或者说从构建我国地方政府的投融资体制来观察,当前这些投融资平台是一个很好的切入点。
从各地方的实践来看,政府设立投融资平台的过程,同时伴随着地方政府改革。这与过去的情况已有很大的不同。从前是各个政府部门自办“投资公司”、“信托公司”、“市政公司”等等,部门各自为政,大肆借钱,最后出现问题,当还不起债时,由政府财政去兜底。正是过去这方面的许多教训,现在创立投融资平台时,普遍都强调从体制和机制上来保证“借得来”、“用得好”、“还得起”。为了做到这一点,不少地方已在开始对地方政府各部门的投资、融资、项目管理、监督等职能进行整合、协调和重新分工,重塑地方政府投融资体制。这样的改革,也只有地方政府存在巨大融资需求压力的情况下才会出现。否则,是不可想象的。如果模拟中央政府发行国债的办法来放开地方政府债券发行,把融资得来的资金再以财政拨款的方式给各个职能部门去使用,原有的体制是不可能触动的。这样做,可以实现“统借”、“统还”,但能否“用得好”,则需要在原有体制下去找出路。能否找到则不得而知。对于地方政府的投融资活动,是允许其创新,构建新的体制机制,还是要拉回我们熟悉的看似规范的老路上来呢?
一种中国式的PPP模式
地方政府融资规模大小不是问题的根本,关键在于是否有一个有效的和风险可控的投融资体制。如果抛开这一点来谈地方政府借了多少钱、风险有多大、问题有多严重,则毫无意义。而地方政府投融资平台的建设恰恰在体制机制方面已经出现了创新的嫩芽,我们对之是一棍子打死,还是帮助其成长呢?我想其答案是不言而喻的。
现在的地方政府投融资平台是一种中国式的PPP(Public-Private Partnership)模式,即公共部门与私人企业合作模式,是基于地方政府掌控的大量公共资源基础上形成的政府力量与市场力量有效结合的一种方式。它具有以下功能:
一是整合公共资源。通过投融资平台的建设,把政府各部门掌握的经营性资产、非经营性资产、国有企业资产、自然资源可以有效地整合起来。其实,这种整合也是逼出来的,没有巨大的融资需求,地方政府没有压力,进而也就没有动力去整合属于各个部门、单位的资产,并注入到平台公司。对提高公共资源使用效率,减少公共资源及其收益的流失,具有十分重要的作用。
二是协调政府的建设职能。在城市化快速推进的过程中,地方政府的建设日渐扩大。在原有体制下,政府建设职能处于“分割”状态,各个部门各自为政。通过创新,可以现实政府建设职能在投融资平台的基础上进行整合,使投资、融资、项目规划和管理、项目维护、监管这些职权在统一的政府投融资体制机制下协调运行。
三是有利于风险控制。地方政府的投融资需求巨大,如何有效地控制其风险,是当前面临的紧迫问题。国外有很多控制地方政府投融资风险、债务风险的各式办法,但很难搬到中国来。某些元素可以借鉴,但整体的风险控制框架,也就是制度建设,需要创新。地方一般有多个投融资平台公司,这些平台公司之上应有一个超脱于各个政府部门的决策机构,行使相当于董事会的职能。一些地方的做法是设立政府投融资决策委员会和监督委员会,其下设立办公室,由财政部门负责,对整个政府的投资需求、融资方向和方式、风险测控等进行分析、研究,报决策机构使用。这摆脱了单纯地由财政部门事后买单的被动局面,提前介入,整体掌控,既有利于政府科学决策,也有利于控制政府投融资风险。这无疑是一举多得。(作者为财政部财政科学研究所副所长)
【关键词】政府；投融资平台；转型发展
一、引言
政府投融资平台作为加强地方经济建设，促进社会发展的重要资金筹措平台，尤其在加快地方的基础设施建设、经济项目建设以及城镇化建设过程中发挥了非常重要的作用。但是随着市场环境的不断发展变化，政府投融资平台经营管理中也面临了不少的问题，投融资平台对资金管理能力不足，资金运行效率不高，资金管理公开不够以及财政风险和金融风险管控不力等问题较为突出。加快推进政府投融资平台经营管理转型，更好地为地方建设发展筹集、运作资金已经成为政府投融资平台建设的重要任务，这对于加快地方的经济转型发展也具有非常关键的作用。
二、政府投融资平台概念及特点分析
政府投融资平台，也就是由地方政府作为机构的出资人，通过采取财政拨款或者是以土地、股权资产等作为机构出资方式，成立的具有独立法人资格的机构，主要是承担政府主导项目建设的投融资。政府投融资平台成立的最主要的目的是为地方政府一些大额资金投入项目建设，特别是城市基础设施、公益项目、经济园区等重大项目建设筹集资金，以缓解地方政府的财政压力。政府投融资平台担保主要是以政府的信用为担保，由政府作为连带责任方为融资平台进行债务兜底。政府投融资平台主要有以下几个方面的特点：
第一，政府投融资平台的出资方是地方政府，所以政府投融资平台的一些投融资行为都应该以政府的政策制定为导向，主要是为了完成地方政府的有关基础设施项目以及产业转型升级等关系到地方发展的重大项目。
第二，在地方政府投融资平台的融资渠道方面，主要还是以银行等金融机构作为融资主体，融资方式中，最主要的是依据政府信用进行银行贷款。在融资方式上，包含了贷款、债券、票据、信托产品以及权益融资等多种方式，由地方政府进行直接或者间接担保。
第三，在地方政府投融资平台的资金投资方向上，大多是城市基础设施建设项目或者是社会民生、公益项目为主，在项目的运作方式上，主要由地方政府通过整合各种存量资源、资产以及资金等，代表政府进行项目的运营管理。
第四，地方政府投融资平台收益情况也各有不同，按照收益性质来划分，地方政府投融资平台可以分为公益性投融资平台、准公益性投融资平台以及经营性融资平台等几种方式。
三、地方政府投融资平台转型发展的背景分析
地方政府投融资平台的设立，根本上还是为了解决地方政府财政资金不足等问题，不同经济发展形势下，不同地方的发展条件以及发展环境的变化，势必也会造成投融资平台功能要求的变化。在当前形势下，加快地方政府投融资平台转型发展有着重要的现实需要。
1.地方政府投融资平台运作中的问题要求必须转型发展
地方政府投融资平台在运作中出现了不少的问题，需要加快转型，才能适应地方建设发展的实际需要，当前的突出问题主要表现在：
（1）地方政府投融资平台内部治理结构不合理。现阶段很多投融资平台在经营管理中普遍存在着政企不分的问题，特别是对于有关项目建设以及融资任务等，往往不是以融资平台自身实际发展需要进行科学决策，而是被动地接受地方政府的任务，投融资平台日常管理中的一些项目建设、经营管理以及投融资活动等，也都需要经过层层审批，管理灵活性不足。
（2）地方政府投融资平台的盈利能力较差。很多投融资平台资产总量规模较小，资产的质量不高，这直接造成了投融资平台的融资能力不足。此外，很多投融资平台的建设项目资产收益结构不合理，收益整体较少，特别是一些周期长、收益低的项目较多，导致了投融资平台经常出现现金流紧张问题。
（3）地方政府投融资平台融资渠道少。过度依赖银行贷款，是目前大多数地方政府投融资平台普遍存在的问题，这就造成了当遇到货币信贷政策收紧的情况下，投融资平台通过银行信贷进行融资的难度会越来越大。
2.新的经济发展形势要求需要尽快推动投融资平台转型发展
在政策环境方面，近年来，国家出台的新预算法、加强地方政府性债务管理的意见、地方政府存量债务纳入预算管理清理等一系列政策，对地方政府债务如何借、如何还、资金如何运作等等，都进行了规范化的管理，这也要求地方政府投融资平台应该紧跟政策的调整变化，积极转型发展，调整自身的经营管理运作模式，以适应国家宏观经济政策的系列要求。
在外部经济发展环境方面，我国经济发展进入转型发展的关键阶段，经济增速下滑，经济发展下行压力日趋明显，货币政策日趋收紧，供给侧结构性改革加快推进等等，对各地的经济发展带来了深远的影响，很多地方面临着财政收支吃紧的问题，无论是财政资金的直接投入还是地方政府的信用担保能力等，都受到了直接的影响，要求应该积极推进投融资平台转型发展，以适应新的经济发展形势。
四、地方政府投融资平台转型发展对策
1.转变地方政府投融资平台经营管理理念。在我国深化经济体制改革的大背景下，作为地方政府投融资平台也应该积极的转变发展方向，促进投融资平台朝着市场化、专业化、规模化、规范化的方向发展。特别是在投融资平台的运作过程中，应该适应市场经济环境大的形势，充分利用好市场经济杠杆，以实现投融资平台的资产盈利作为管理目标，在内部管理过程中综合采用资产重组、资本运营等一系列的手段，运用现代化的全面预算、成本控制、风险管控等管理手段，强化投融资平台的运作管理，实现较高程度的资产化运作。
2.优化地方政府投融资平台的治理结构。在地方政府投融资平台的管理过程中，应该注重不断地健全完善现代化的企业管理模式，建立平台公司法人治理结构，完善平台董事会、监事会设置，提高投融资平台在内部管理决策、项目安排、人事任免以及大额资金运作方面的自主管理能力，打造具有清晰产权界定、明晰权责归属、政企分开运作、现代企业管理的投融资平台，以市场化的经营方式，实现管理水平的提升。
3.不断增强地方政府投融资平台的生存能力。在这方面，首先应该在改进投融资平台的运营能力上下功夫，重点是加快平台资源的整合，通过经营权、产权转让、委托运营或者是企业合作、股权合作等方式，吸引外部资本的进入，增强资源整合能力，提高投融资平台的整体实力。其次，应该注重适当的拓展延伸投融资平台的运作经营范围，按照不同地方的际发展情况以及产业布局要求，在一些具有较高关联度的产业、具有较好经济效益的新兴产业项目以及高科技领域行业等，加强投融资力度，积极培育新的利润点，为地方政府投融资平台长远发展提供后劲。
4.构建更加灵活更加多元的融资体系。提高融资能力，是地方政府投融资平台经营管理中必须解决的问题。在融资渠道方面，应该坚持市场化、高效、便捷、灵活低原则，积极拓展融资渠道。投融资平台可以创新公共服务供给机制，既要积极争取财政资金支持，也应该通过BOT、ABS、PPP、TOT等项目合作模式，在公共服务产品投融资中积极地吸引外部社会资本介入，充分发挥财政资金的杠杆作用，增强项目的融资能力。
5.加强对风险的管控。在地方政府投融资平台转型发展阶段，应该将风险的管控作为重点，特别是应该制定债务风险化解规划，分类妥善处置化解存量债务风险，确保不发生系统性区域性风险。同时加强对政府性债务的统计监控，建立风险事件应急处置工作机制，加强对地方政府债务风险的评估和预警，及时分类处置风险事件，实现债权人和债务人合理分担风险，防范财政风险问题的发生。
五、结语
适应经济社会发展新形势，积极推动政府投融资平台建设转型发展，应该积极转变投融资平台建设管理理念，提高对资金运营管理的能力，构建更加多元灵活的融资体系，完善平台内部管理体制机制，更好地发挥政府投融资平台的功能，为城市建设发展提供有力的资金保障。
参考文献：
[1]梁涛.基础设施项目融资模式及其资本结构优化研究[D].天津大学，2011（5）.
武汉经济技术开发区自1991年建区以来,国资投融资模式经历了从地方财力融资到企业受托投资、从地方财力+地方财政兜底担保贷款融资到企业受托投资两个阶段。过去18年的经验证明,以上两阶段的投融资模式给开发区经济社会发展带来了极大的推动作用。特别是第二阶段突破地方财力限制,充分利用地方财力杠杆,撬动外源性银行贷款融资,使得开发区地方经济总量获得了质的飞跃。开发区2008年财政收入达到75.6亿元,年均增长近20%。规模以上工业企业现价工业总产值达到947亿元,年均增长15%。目前,受分税制的影响,地方财力税收偏少,税源培育不足,地方财力的杠杆作用已经发挥到了极致,开发区经济发展急需大项目投入面临资金瓶颈制约。开发区要保持高增长的态势,必须创新投融资模式。
一、固定资产投资对开发区经济增长拉动作用的实证分析
我们采用开发区1993年到2008年14年的统计数据,通过Eviews软件回归结果表明,相关模型的拟合效果较好,样本决定系数达到88.36%。四个因变量中,“财政收入”和“固定资产投资总额的一阶滞后”对固定资产投资总额的影响较为显著。平均而言,在2001年到2008年间,地区生产总值每增加1万元,固定资产投资总额就增加0.2万元;全口径工业总产值每增加1万元,固定资产投资总额就减少0.22万元;财政收入每增加1万元,固定资产投资总额就增加1.92万元;同时,当年的固定资产投资总额还受到上年该指标的滞后影响,上年固定资产投资总额每增加1万元,当年的固定资产投资总额就增加1.16万元。
以上结果说明,开发区固定资产投资与地区生产总值、全口径工业总产值、财政收入的增长是正相关的。开发区通过国有资本经营来扩大融资、增加固定资产投资,加速提升开发区经济规模的战略思路是完全正确的。开发区要迈入GDP千亿和财政收入百亿俱乐部门槛,必须通过增加固定资产投资,引入更多的工商企业,提高每平方米土地的单位附加值;必须充分优化开发区国资经营模式,实现经济增长的加速度效应。
二、创新开发区投融资模式必须做到三结合
按照现金流量静态平衡初步测算,未来10年,开发区地方财力能投入基建项目资金近100亿元,开发区基建投资流出资金预计近500亿元。即使每年的地方可用财力投入全部用来做资本金配比,能够撬动债务融资规模最多200亿元。还差300亿元的资金缺口,必须通过公司市场化融资方式解决。开发区经济社会持续发展当务之急,需要解决投融资模式创新问题,需要解决阻碍投融资模式创新的一些突出问题。
(一)结合科学发展需要
武汉经济技术开发区综合排名,目前位列中西部地区国家级经济技术开发区的前茅,这与过去开发区几代领导班子的努力分不开的。在新的历史时期,面临发展中遇到的新问题,必须创新思路,创新措施,去掉与区域经济发展不相适应的东西,引入与区域经济发展相协调的新的观念、技术、人才和模式等。这种模式既能充分发挥政府投融资模式的优势,又能发挥市场化投融资模式的优势,做到政策性与市场化相结合。概括而言,就是构建一种“政策性引导,市场化运作”相适应的模式。这种模式构建后,要能充分发挥两个优势,完成开发区未来中长期的国有投融资任务。
(二)结合资本市场运作需要
过去搞建设投融资,我们忽略了市场化的力量,将主要注意力单纯放在财政政策性资金内源性融资上面,没有思考如何充分利用资本市场直接融资渠道,提高融资总量,优化融资结构,建立开发区国有项目投融资的长效机制问题。根据资本市场运行规律,开发区要长远发展,必须立足开发区情,建立适应资本运作特点的市场机制,吸纳资本市场各渠道的资金涌入开发区,为开发区经济社会大发展服务。必须提高市场化的资本运作效能,做大做强国资投融资主体。
(三)结合管理地方政府经济风险的需要
开发区建区18年来,积累了相当数量的国有资产,由于多种复杂的原因,长期以来都没有形成一套适合开发区情特点的国资经营管理模式。国有投融资主体长期处于割断裂状态,没有以公司为主体,形成投融资一体化的基本模式。一方面,政府通过征地拆迁投入,形成相当多的国有土地资产,没有形成公司账面有效资产。另外一方面,已经形成的账面资产,没有理顺管理机制,无法形成国有资本运作的信用能力。在此模式下模拟编制的政府资产负债表,无法明确表现开发区国资经营主体真实的信用能力,无法在资本市场融资。
三、创新开发区投融资模式的措施
从理论上讲,任何投资都会形成资产,只是表现形式的不同。现行的政府预算会计制度仍采用收付实现制编制的。政府财力直接投入的公共性资产,没有在投入后的有效使用期间反映。如此带来的直接后果是,在长期资产投入上,财政无法形成一个科学合理的预算系统。特别是在基建投入上,没有形成固定资产的长效折旧和定期补充更新机制,无法利用公司成本核算的优势,加强建设成本管理;也无法形成建设单位的质量保证硬性约束制度。
(一)编制全信息化的地方国有资产负债表,建立管理地方投融资风险的长效机制
从资产负债表的角度,政府应该编制反映财政年度国资存量的资产负债表和收支决算表。地方财政收支表应该包含于地方国资综合报表中。地方国资表应该包含两个部分,一部分是国有资本经营公司年度资产负债表和利润表,一部分是公共财政资产负债表和收支决算表。国资经营主体因经营性形成的国有资产,直接合并入当年会计报表系统。因政策性委托投资形成的国有资产,对接现行的预算会计制度,应该实现两个转变。一个是政府将长期资产(一年期以上使用期限的)投融资职能总体委托给国资经营公司,实现政府长期投资的专业化管理,实现费用化的管理向资本化的管理转变。另一个是将长期资产按现行会计制度形成的资产折旧(含资本化利息支出)和使用期间的利息支出列入各年度财政预算,形成财政长期投资补贴制度,作为同一公用资产的大修理或更新基金。在此基础上,形成的年度财政收支结余部分,直接作为国资经营公司的增资,以减少外部债务性融资成本支出。
(二)建立地方国资投融资管理的合理体系
开发区国有资产投入,既有地方政府区域经济社会发展环境政策的需要;又有发展第三产业发展规模和水平,提升城市总体功能的市场化诉求。建立地方国有投融资体系,必须充分满足这两方面的需求,坚持专业化分工和国有资产统一保值增值管理相结合。在现行区情下,国资经营不仅要管好国有资产,而且要通过资本运作形成开发区新的财力来源和资金来源。因此,在国资经营体系的布局上,要着力打造两个专业化公司,一个是定位在公共建设投融资职能下的公司,另一个是定位早市场化的第三产业发展职能下的公司。公共建设投融资职能主要解决正式公共产品的开发建设投资和融资。市场化的第三产业发展公司主要搞资本运作,通过资本运作来实现满足城市功能需求、优化地方资产负债表资信水平和弱化地方政府经济风险三大目标。
四、建立开发区国有投融资体系的具体思路
保持开发区经济社会持续高速发展,当务之急是建立以公司为载体的两类投融资模式。一类是政策性为主的公共建设投融资模式,一类是市场化为主的第三产业投融资模式。
(一)公共建设投融资模式
按照“转换信用基础,夯实融资平台,丰富融资结构,提升融资效能”的思路,创新融资模式,强化融资能力 ,促进科学发展。一是变财政兜底委托融资模式为土地捆绑融资模式,实现以土地为载体的项目融资、开发、销售和资金平衡。二是变台间接融资为多平台直接融资,实现融资总量扩张、融资结构优化、融资效能提升的总目标。通过融资模式的变革推动投资模式的转变。
(二)第三产业投融资模式
第三产业投融资模式以企业提供的信用为基础,以市场化融资方式为主,特别是以面向资本市场的多元化、低成本的融资方式为主。因此,发挥此类投融资主体的作用的基础工作是:以资本市场融资需求为导向,建立适合资本市场多元化融资需求的资本金制度、盈利模式设计和项目融资模式设计。一般来说,公司资本金规模越大、盈利能力越强、外部资金进入的竞争压力越大,筹集资金的成本越小,筹资量越大,公司获得的综合收益就越高,公司运行就会有一个好的市场资金环境。在此大信用环境下,公司私募和发行股票等股权融资,发行企业债券和商业银行贷款等债权融资,BOT、BOOT、BOO、PPP和PPT等多方式的项目融资都很便捷。在此背景下,公司信用可以通过资本运作放大,设计合理的资本量和交易机制显得非常重要。
在合理构建以上模式的操作中,要注意创造有利条件,充分发挥两个主体的优势,规避劣势。既保证整个经济的快速发展投融资功能的需要,又要注意从宏观金融工程角度,有效管理地方政府经济风险。
五、结语
一、指导思想、基本原则及总体思路
（一）指导思想。全面落实科学发展观，进一步解放思想，创新思路，积极推进政府行政管理体制改革，深化城市市政公用事业改革，加快推进城镇化进程。促进城市资源、资产的有效整合和合理流动，建立政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的新型城市建设投融资体制，为我县城市建设又好又快发展提供有力保障。
（二）基本原则。投融资体系建设按照“积极稳妥、分步实施”的原则进行。要立足我县实际，规范投融资公司启动运营，融资规模既考虑满足城市建设资金需求，又控制在县财政可承受限度之内，实现城市建设的可持续发展；要先把投融资公司做大，解决融资问题，再扩大经营范围，增加主营业务，做强投融资公司。
（三）总体思路。按照“政府主导、政企分开、市场运作”的模式，以县国有资产经营有限责任公司和城市经营投资有限公司作为投融资平台，通过注入资本金、增加有效资产、现金流量等措施，先做大公司，再逐步赋予公司土地开发经营、城市资产经营等职能，通过履行职能，实现国有资产保值增值和公司自身的发展壮大，使公司逐步发展成为资产规模大、资产质量优、投融资能力强、偿债能力佳的综合性投融资机构，形成融资—投入—收益—再融资—再投入—再收益的良性循环机制，走出一条以城建城、以城养城、以城兴城的市场化路子，形成资金“借、用、管、还”一体化长效机制。
二、搭建投融资平台
（一）公司组建。以县国有资产经营有限责任公司和城市经营投资有限公司为基础，组建投融资公司，作为政府主导的城建投融资主体。
（二）公司性质。投融资公司为国有独资公司，领导成员由县政府提名。
（三）公司职能
1、围绕县委、县政府的工作部署，针对县政府下达的城市项目建设计划，加强与各金融机构的联系和沟通，依法进行融资、建设、管理以及部分项目的运营。
2、投融资公司作为项目法人，承担城市基础设施和社会事业等公益性项目的开发建设和经营管理，并享受国家相关财政、税收的政策优惠。
3、建立城市规划与土地储备相结合的联动机制，在公司设立土地储备分中心，通过项目合资、合作等多种方式，引进社会资本，推进城镇土地储备、整理和开发工作。
4、受县政府委托，参与旧城、旧村拆迁改造，形成的储备土地，通过招拍挂形式注入投融资公司，实现土地增值，获得收益。
5、运营管理分散在各部门的城建资产和其他政府性资产。
（四）公司管理。依据《中华人民共和国公司法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》、《中华人民共和国企业国有资产法》等有关规定，进一步完善公司章程、企业法人治理结构，运用市场机制，加强企业内部科学管理与决策，建立健全公司的劳动人事、统计、财务、投资管理及公司议事规则等内部制度，形成规范的权限、决策、执行、监督体系。
三、公司的运作
根据公司职能，通过整合各类政府资源，把现有能够利用的分散在各部门的城建资产和其他政府性资产全部划转到投融资公司。
1、对已划转到投融资公司的企事业单位资产，根据有关政策规定，理顺产权关系；由国资局牵头，摸清拟划转的国有资产情况，完成清产核资，确定有效资产，尽早实现划转。
结合我县实际，企业资产划转，目前保持原管理体制不变，即人事管理、重大经营决策、资产处置等仍按体制由相关部门审核、审批，但通过投融资公司履行手续。财务方面，在管理权限不变的前提下，账务上实行合并报表，以形成银行认可的有效资产。
2、选择部分县直行政事业单位，对其占有使用的土地、房产以及所属经营性资产进行整合，从原单位剥离划入投融资公司。
3、将城市规划区内已拆迁开发的部分土地和已完成项目竣工财务决算的道路、管网、绿地、公园等城市资产注入投融资公司。今后，根据建设发展情况，逐步将其他城市资产和资源划入投融资公司。
4、把重大城市基础设施项目周边和旧城、旧村改造形成的储备土地，通过招拍挂形式注入投融资公司。
四、建立健全各项机制
（一）建立规范的决策机制。成立由县长任组长，建设、规划、国土、财政等有关部门为成员的县政府投融资管理领导小组，增强宏观调控能力，提高政府投融资决策的科学化、民主化水平。每年年初，根据全县经济发展和财力情况，制定投资和融资计划，确定融资方案和投向，按照法定程序审批后，下达给投融资公司执行。在不影响既定项目建设资金需求的情况下，经县政府投融资管理领导小组研究，所融资金可以在不同项目之间进行统筹调剂使用。
关键词：特大城市；市政收益债券；公私合作投资模式
城市化是中国经济社会发展的主要动力之一。城市发展使城市建设规模迅速扩大， 城建投融资需求快速增长与供给短缺的矛盾日益凸现，在特大城市建设过程中表现尤为突出。破解城市建设投融资难题， 研究相应对策， 对于加快特大城市建设与促进特大城市健康可持续发展具有重要意义。
一、中国特大城市建设投融资主体与渠道
城市建设投融资结构主要依据其资金来源不同分为国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金五种。近年来随着我国经济快速发展、收入水平提高与金融市场日益完善，城市建设融资结构已经发生较大变化，投资主体与融资渠道多元化趋势日益显著。
（一）中国特大城市建设投资主体
1.政府投资主体。政府投资主体是指由政府信用派生的投资主体，也就是由政府部门衍生的投资主体。这种投资主体，其信用可能独立于政府信用，也可能依赖于政府信用，主要是以土地财政、政府融资平台、地方债发行与政府担保信贷等形式存在。目前政府类融资主体融资渠道和融资模式较为单一，目前政府类投资主体的主要资金供给渠道是政府财政和银行信贷，股权融资和债券融资的比例还比较小，信托融资、租赁融资、资产证券化融资、风险投资基金融资等融资工具也很少被应用。
2.民间投资主体。民间投资主体是指完全独立于政府信用的国内投资主体，包括民营企业和个人投资，具有增长潜力大、投资效率高的特点。这种方式适合于我国各个地区城市基础设施经营性项目。目前我国民间投资所占比重尚小，但从长远来看它将成为特大城市建设资金重要来源。因此必须采取措施积极鼓励和引导民间投资。
3.外资投资主体。目前在利用外资进行城市基础设施建设方面成功的案例还很少见。通常，在健全的投融资体制中可以从以下外国政府贷款、国际金融组织贷款、国外商业银行贷款与国外民间资本的直接投资四个渠道获得国际资本。
（二）中国特大城市建设融资渠道
我国特大城市建设主要融资模式具有多元化特征，主要有财政专项与政府性基金融资、土地出让融资、信贷融资、信托融资、国外融资等多种类型。
1.政府财税及基金专项融资。基础设施和公共服务具有很强外部性，仅依靠市场力量难以完成融资任务，政府必须要在投融资过程中发挥重要作用。地方税是地方财政收入的主要来源，也是调节地方经济发展的工具，同时也是城市建设重要融资形式。2011 年的地方财政收入中，税收收入占80.52%，非税收入占19.5%；主要税种中，营业税、增值税、企业所得税占比居前，三者共占地方财政收入的52.32%。
2.土地出让融资。20世纪90年代中后期以来，随着土地有偿使用制度的推广，各地逐渐步入土地财政型经济发展模式，即通过土地开发与市政建设带动土地升值，再通过土地转让或拍卖，获得资金用于城市建设。2011年以来，随着第三轮房地产市场调控到来，房地产市场不景气，土地出让金收入增长趋缓，占财政收入比重大幅下降，但仍为地方财政收入主要来源。
3.信贷融资。城市基础设施融资的银行信贷渠道打通后，信贷资金因来源稳定、手续简便、灵活性强等特点受到城市政府的青睐，因此成为城市基础设施重要的融资渠道。随着经济金融的发展，金融脱媒趋势日益显著，国内银行贷款占城市基础设施建设资金的比重呈下降趋势。
4.股权融资。国内证券市场的建立和发展是城市建设投融资渠道变动的重要特征。通过国内资本市场进行融资始于国内股票市场。早在我国股票市场建立之初，城市基础设施企业就开始通过股票市场融资。据统计，1993年以来仅主营城市基础设施建设的上市公司通过IPO就己在股票市场融资80.79亿元，募集资金投向城市基础设施建设各个方面。
5.债券融资。主要包括三个方面内容：一是通过发行专项国债为城市基础设施建设项目筹集资金；二是通过发行企业债券筹资；三是通过发行可转换债券融资。长期以来债务融资一直是特大城市建设的重要资金来源。审计署公告显示，2010年底全国地方政府性债务余额107174.91亿元。其中，政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。虽然当前地方政府性债务尚不足以构成国家债务风险，但局部地区仍存在财政风险或危机可能性。
5.国外融资。据住建部统计，2011年基础设施领域利用外资488.7亿元，占全部投资的2%。我国是迄今为止世行贷款项目最多的国家。截止到2012年底，世界银行共向中国提供贷款约380亿美元用于约260个项目，其中80个项目仍在实施。世行贷款项目涉及国民经济各个部门，遍及大多数省区。
二、中国特大城市建设投融资发展展望
（一）中国特大城市建设融资结构比例变化分析
改革开放以前，我国城市建设完全由政府包办，不允许其它资金进入，不存在社会融资渠道问题。改革开放后，城市建设大部分领域向非政府资金开放，融资渠道逐渐拓宽，见表1。
数据来源： 中国城市基础设施建设投融资改革研究报告，城市基础设施建设投融资体制改革课题组，中国建筑工业出版社，2002年11月第一版；建设部（住房与城乡建设部）年度统计数据。
因此整体来看，中国的特大城市建设投融资模式已由早期的政府完全计划控制、财政预算支付，逐步转型为财政资金引导、市场资金配合的市场化融资模式，然而政府投资主体地位仍没有根本改观，由社会各方资金共同参与特大城市建设基础设施建设的投资主体多元化格局尚未完全形成。
（二）中国特大城市建设投融资发展展望
当前中国特大城市建设进程中面临融资难题，以土地财政为代表的传统融资模式已经被证明缺乏可持续性。因此必须创新投融资模式，探索特大城市建设融资的长期有效的融资途径，稳步推进特大城市建设进程。随着现代金融创新不断深化，融资模式创新与融资渠道多元化必将成为未来特大城市建设投融资的主流，可以预见的创新融资模式与渠道有：
1.创造条件发行市政收益债券。市政债券是地方政府或其授权机构发行，筹集资金用于城市基础设施建设和社会公益项目建设的有价证券，具有信用等级高、融资成本低、资金来源稳定、融资期限长、强化债务约束、优化项目融资结构等优势。应允许地方政府发行真正意义上市政债券，以纳入财政预算管理的显性直接债务取代隐性间接债务，改变地方债务管理的被动失控局面。
2.充分利用开发性金融工具。开发性金融把国家信用与市场原理特别是与资本市场原理有机结合起来，是实现政府发展目标、弥补体制落后和市场失灵，有助于维护国家经济金融安全、增强竞争力的一种金融形式。应以政府信用和开发性银行信用为基础构筑企业信用，以企业信用改善为条件，引导其他商业银行与企业建立信用关系，帮助企业吸引债券、股票等其他商业资本形式进入。
3.大力发展产业化基金。在政府的支持下，鼓励社会资本设立污水处理、燃气热力生产、文化、教育、医疗、养老等经营性领域的产业化投资基金。通过向社会发行基金股份，设立社会发展基金公司，吸纳社会闲散资金。
4.发展多层次资本市场。提高股权性资本的比重，利用好FDI（外商直接投资），聚合包括PE（私募股权投资）、VC（风险投资）等在内的各种性质的投资，鼓励转变债务为股权的金融创新，切实改善金融服务投资的功能。
5.深化财税改革，重塑地方财源。完善分税制财政管理体制，尽量做到财力与事权相对称，为特大城市建设健康发展提供财政体制保障。研究调整现行城镇地方税体系与管理体制，整合土地使用税、房产税、土地增值税等税种，适时开征物业税或综合财产税等新税种，形成与城镇税源结构特点相符合的税制体系，为城镇建设和公共服务提供稳定的财力。
6.发挥财税引导功能，促进城市群发展。城市群是我国推进特大城市建设的主体形态，要大力消除要素在城市间配置的障碍，为城市群发展创造良好外部条件。应清理各城市自定的财税优惠政策，防止恶性竞争。按照各区域产业特色和分工，制定区域与产业相结合的优惠政策，避免过度竞争和重复建设，走合作发展之路。此外还应建立城市间财政、税收利益协调机制，成立城市群财政协调的工作机构，建立经常性联系制度，加强税收征管与税务稽查协作。
7.大力推广公私合作（PPP）投资模式。公私合作（PPP）模式为政府部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式，大致分为3种类型：外包、特许经营、私有化。这种模式更应该注重从管理机制角度为特大城市建设建设提供基础设施、公用事业和公共服务产品，而不是仅仅通过公私合作为特大城市建设建设融资。从国际经验看，特大城市建设进程中三个方面的投资都经历过政府投资到私人投资再到目前被发达国家或发展中国家广泛采用的公私合作的模式投资。（作者单位：首都经济贸易大学）
参考文献
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[2]胡朝晖.建立适应我国特大城市建设发展要求的地方公债制度[J].宏观经济管理，2011 （7）.
[3]贾康.孙洁.特大城市建设进程中的投融资与公私合作[J].中国金融，2011（19）.
