时间：2023-01-09 14:26:31
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地管理法论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
理论意义：土地是人类社会最重要的财产，土地征收权力作为国家或政府为了实现公共利益而被赋予的一种强制性取得土地的行政权力，实践中其侵犯行政征收相对人，即被征地人权利的现象屡屡发生。为了充分保护被征地人的权利，许多国家都对土地征收的条件、补偿、程序进行了严密规定，并建立了充分、高效的争议解决机制。笔者的研究旨在探讨土地征收的理论基础，在分析集体土地征收中存在的问题，借鉴其他国家和地区的土地征收制度，对集体土地征收的问题提出解决方案。
现实意义：随着我国城市化的发展，大量的集体土地被征收。虽然经过多年的发展，征收制度逐渐完善，随着《国有土地上房屋拆迁和补偿条例》的出台，完善了城镇土地征收，但是在农村地区，集体土地征收依然存在许多问题。今年，xx在xx届三中全会会议上提出：城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。现阶段，我国现有法律制度与经济社会发展脱节，尤其是今年来公益征收的范围被不加节制的扩大，暴力征收现象层出不穷，导致了农民的合法权益遭到了严重侵害，引发了失地农民的不满。所以笔者认为，修改现有集体土地征收制度迫在眉睫。
二、文献综述(目前同类课题在国内外的研究状况、发展趋势以及对本人研究课题的启发等方面)
集体土地征收是指国家为了公共利益，根据法律所规定的程序和审批权限，把农民集体所享有的土地收为国有，并对其作出一定的补偿行为。现阶段我国关于集体土地征收的法律规定主要体现在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《城乡规划法》等法律法规中，以上法律虽然相对具体，但是与时展需要相脱节。众所周知，西方国家虽然没有如我国一样的“集体土地”说，但土地征收制度理论却由来已久发展至今，其中英国、德国和美国的征地制度是当今世界比较完善和先进的制度体系。英国的土地征用的目的也强调是为了公共利益，但它并没有公共利益用地的目录，而且没有通过强制购买征地必须是为了狭义的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年颁布的《规划和强制购买法》中，对于地方当局通过强制购买实施城市开发的目的的规定更加具有弹性，只要符合下列要求，地方当局就可实施强制购买：促进或者改善该地区的经济福利，促进或者改善该地区的社会福利，促进或者改善该地区的环境福利。美国自建国初就在联邦宪法中规定：只有为了公共目的，而且必须要给予土地所有者合理的补偿，政府及有关机构才能行使征地权。德国关于土地征收的规定也相当完善，主要体现在《德国基本法》中包含了严格的限定，对征收的条件、程序、补偿及其他各方面均作出了详细的规定。
我国土地征收制度是与每一时期我国国民经济发展需要和发展水平、农民集体土地所有权变革情况相适应的。在计划经济时期,经济发展较为落后,百废待兴,农村土地实行农民集体所有制,土地征收权力运用较为频繁,当时的国家建设大多是国家投资的军事国防、基础设施等,与公共利益是相一致的。在社会主义市场经济时期,投资体制、用工制度、供地制度等发生重大变化,用地主体不再局限于国家投资主体,供地制度也逐步实现市场化,但是农村土地坚持集体所有,土地征收制度依然是农村土地转为国家建设用地的唯一合法渠道,具有高度垄断性。长期以来被征地农民的土地权利弱化、残缺,农村土地和城市土地在权利、使用和管理上一直存在着严重的分立和割据。农民土地权利的这些特性造成我国当前土地征收制度存在不少问题。如土地征收条件概念不清,土地征收补偿标准不科学、过低,土地征收程序不完善,争议解决机制不足等,导致政府滥用土地征收权力,被征地农民权利被严重损害。
通过对国内外理论和现存制度的研究笔者得到了很大的启发，笔者认为我国集体土地征收中存在问题的解决从根本上来讲还是应该从立法角度完善土地征收的制度，当前土地征收过程中所存在的一系列问题与我国土地征收法律、法规的不完善和政府对土地管理的缺位有关。《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第 2 条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律对土地实行征收或者征用并给予补偿。”实际上公共利益的概念已被扩大到经济建设，可以说许多企业都打着“公共利益”的名义来申请用地，那么这就存在一个“公共利益”如何界定的问题。另一方面按照法律规定集体土地征收是单方强制性的，被征收单位不得拒绝，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征收土地的农村组织和农民只有对土地补偿标准有异议的，才有权要求批准征收土地的政府裁决。最后我国土地管理法及其实施条例虽然对建设用地的规划、批准及其实施方案作出了具体规定，但在实施过程中存在许多问题，严重侵犯了被征地农民的利益。如《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条第3款规定：市、县政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。而事实上在征收土地的过程中不但不听取意见，甚至在补偿方案未出台的情况下用地单位就将推土机开到地里。在生活中这样的事早已不是新闻。另外在签订土地补偿合同时应该由征地单位和土地所有权人或土地承包人依法签订土地征收补偿合同，而在操作过程中显得很混乱，如新乡市东开发区在征收延津县农用地时先是延津县国土局和土地被征收的村民委员会所在的乡政府签订一份合同，然后再由乡政府和村民委员会签订一份合同，至于承包土地的农民任何合同都没有。
笔者认为：首先应先界定公共利益的范围(必须具备公共性、合理性、正当性、补偿性);其次加强农民对征地的参与;最后健全集体土地征收争议裁决制，将征收主体和裁决机构分开，完善集体土地征收行政与司法救济。
三、研究的理论依据、研究方法及主要内容
研究方法主要以行政法学理论和正在修订的《土地管理法》和《土地管理实施条例》，通过与老师指导和探讨，以文献研究为主，大量搜集、阅读报刊文献资料，同时借助媒体网络，广泛收集与集体土地征收的有关的资料。理论和实践相结合，思辨和实证相互运用，重在实证研究，在文章中提出自己的见解。研究的主要内容是有关集体土地征收制度的进一步完善的问题。
四、研究条件和可能存在的问题
主要是通过阅读有关集体土地征收方面的论文、书籍，并结合具体的实例进行研究;同时本论题所依据的材料和获取的信息主要来自期刊、相关报道，因此免不了会在信息方面有一定的瑕疵，自己的知识储备的相对贫乏和研究能力低下也会造成这次研究的瑕疵。
五、预期的结果
通过自己的研究，给《土地管理法》提供一个视角，完善相关的立法，更好的保护农民的权益，为不断涌现的土地征收方面的群众性事件提供一个解决问题的途径。
六、论文提纲
浅议集体土地征收存在的问题及其解决方案
(一)引言
(二)提纲
一、 集体土地征收的相关理论问题
(一)集体土地征收的概述
(二)集体土地征收法律制度的历史沿革
(三)集体土地征收的理论基础
二、外国土地征收法律制度的借鉴
(一)外国土地征收的法律简介
(二)英国、台湾土地征收制度的可借鉴之处
三、我国集体土地征收法律制度现状
(一)我国集体土地征收法律制度的相关规定
1、《宪法》
2、《物权法》
3、《土地管理法》，《土地管理法实施条例》，《城乡规划法》
(二)我国集体土地征收法律制度的缺陷
1、公共利益认定的模糊性
2、征地利益分配不平等、不合理
3、农民缺乏对征地活动的知情权、监督权
4、争议裁决及救济机制不完善
(三)我国集体土地征收法律制度缺陷的成因
1、城乡二元土地所有权划分与城市化发展的矛盾
2、集体土地所有权不完整
3、征地中农民的土地所有权主体地位被虚化
4、重人治、轻法治的传统思想
四、完善我国集体土地征收法律制度的几点建议
(一)健全公共利益征收模式
1、合理界定公共利益
2、明确区分公益征收和其他征收
(二)完善集体土地征收补偿措施
1、补偿标准市场化、方式多样化
2、对失地农民提供完善的社会保障
(三)健全集体土地征收法律程序
1、确立征收的正当程序原则
2、加强农民的参与权
(四)完善土地征收中的争议解决及权利救济
1、健全集体土地争议裁决机制，将征收主体和裁决部门分离
2、完善救济制度
(1)加强行政救济，将该争议纳入行政复议受案范围
论文关键词 房地产 投机治理 法律探析 囤积土地行为
近年来，随着市场经济的不断向前发展，房地产产业获得了空前的发展，也在当下成为了国民经济的重要支柱，不仅如此，还对其他一系列行业，包括旅游等产业的向前发展形成了积极的推动力。所以，在现时如何保证房地产行业在健康稳定的状态下不断向前发展，具有非常重要的意义，也成为当下政府必须要考虑的问题之一。随着市场开放度的不断增强，房地产行业的发展也开始显现出一些乱象，在急速发展的过程中，各种房地产投资商，利用国家大力发展地产行业的机会，投机倒把，哄抬物价，大量的囤积土地，并借此来操控房地产市场，利用这种手段来攫取了大量的利润，对于房地产市场的稳定发展造成了非常大的压力，甚至对国民经济的顺利发展、人民生活水平的稳步提高也造成了威胁，这种现象已经成为当下全社会所关注的热点话题。因此，我们现在来探讨我国房地产投机治理的法律问题，是有着相当大的现实意义的。
一、房地产投机行为的相关法律约束方式
（一）《城市房地产管理法》、《土地管理法》的相关约束规定
现行的针对房地产市场上的专门法律就是《城市房地产管理法》以及《土地管理法》。首先我们来分析一下《城市房地产管理法》的相关内容，这项管理法则是在上个世纪末期，我国的第八次人大第八次会议上通过的，当时建立这项规定的首要目的就在于促进我国的房地产市场健康稳定的向前发展，这项法则中规定了许多的关于房地产的条例，譬如说在第九条之中，明确的规定了在土地使用权的转让过程中，这种权利的出让必须要符合土地利用的总体的规则，也必须要符合城市规划以及建设用地计划。这一则条例的主要目的在于避免政府为了追求短期的利益盲目的进行房地产项目的开发，也在一定程度上抑制了腐败行为的发生，打击了房产商的投机行为；为了避免土地使用权的变更过程中出现的土地性质的改变，国家的政策可以简单的概括为“认地不认人”，在第十七条中明文规定，为了防止投机者在权力转变的过程中的投资及行为，土地权利的出让必须要缴纳足够的出让金，之后才能合法转让；为了避免政府利用自身的权力盲目的使用土地，在《城市房地产管理法》的第二十三条之中，明确的规定县级以上的人民政府对土地权限的使用过程，对相关的使用范围和转让需求都作了细致而又详尽的规定，从很大程度上避免了政府职权的泛滥造成的房地产市场的混乱；在《城市房地产管理法》的第二十五条中，特别对包括炒地皮、长期闲置土地以及对土地资源的过度浪费等现象制定了相关政策，有效的防止了这种违规行为的衍生；在第二十九条之中，法律还对成立房地产公司的相关细则进行了明确的规定，这种对成立公司的规范可以有效的避免很多企业为了违规投资房产而成立皮包公司的行为，具体来讲，在成立房地产公司的过程中，除过要具备相关的企业资质，还需要有一定的注册资本以及开发投资的具体数额；在房地产市场上，由于土地转让以及商品房的预售过程中出现的一系列问题，屡见不鲜，所以该法对这一环节中的问题，也做了非常详细的说明，具体体现在第三十八条以及第四十四条之中。
分析完《城市房地产管理法》之后，我们来简单分析一下土地管理法对房地产市场中投机现象的一系列说明。从根本上来讲，我国的《土地管理法》颁发的主要目的在于对土地进行严格的控制和管理，有效的维护土地的社会主义公有制，从而保证这项资源能够得到合理的开发和利用，重点对土地交易过程中所出现的投机行为进行打击，因此，在对建设用地的利用以及土地用途的变更上，都做出了详尽的规定。
（二）其他法律法规
《城市房地产管理法》和《土地管理法》是规范我国房地产市场的两项重要的法律法规，也在维护我国房地产市场顺利运行的过程中起到了非常大的作用，但事实上，还存在其他的一系列法律也对房地产市场做出了相关的规定，起到了很重要的补充作用，在这方面，其中的反不正当竞争法、消费者权利保护法、合同法等等，都是这些法律中的代表，我们可以对此进行逐一的分析和理解：
第一，反不正当竞争法。这项法律对于打击投机倒把行为，有效的保护消费者以及经营者的合法权益起到了重要的推动作用，在关于房地产方面，这项法律针对地产市场中屡见不鲜的虚假广告、全力经营以及串通投标行为，都做出了非常详尽的规定；
第二，消费者权益保护法。在这项法律之中，明确规定房地产市场中的开发商与消费者之间的关系，譬如说，相关的经营者必须要向消费者提供与商品相关的最真实的信息，不得进行虚假的宣传吸引和误导消费者。这项法则对于规范房地产市场中随处可见的虚假广告、虚假标价的行为，进行了明确的规定，对于保证房地产消费者在购买房产的过程中不因开发商的虚假宣传而上当做出了重要的保障。
第三，合同法、民法通则以及物权法等等。所谓的合同法，顾名思义就是对交易合同中的相关具体事宜作出规定，这项法律也详细的规定了在房地产交易过程中出现合同法律问题的解决措施，对于合同双方的权益都有了非常准确的说明；在民法通则中，也对由于房地产开发商的虚假宣传而导致的合同不公等问题作出了规定，其中的第八十条，还对土地的使用与承包权利做出了规定，避免土地使用承包过程中所出现的权属不明问题。物权法对包括动产以及不动产的权利归属问题作出明确规定，当然，它也会对房地产市场的行为作出了细致的规定，对于打击房产市场的投机行为起到了推动作用。
二、房地产投机行为法律规范中存在的问题
（一）总体法律的缺乏
从目前我国房地产发展过程的现状来看，房地产投机行为的主体已经悄悄的发生了变化，在以往，这部分群体主要是房地产开发商等，但在现时，房地产中介机构甚至是个人也加入到了房地产投机的大潮之中，但是就目前来看，《城市房地产管理法》和《土地管理法》包括其他的一系列法律，所规定的主体依然只是房地产开发商，与形势已经不相符合，对于房地产中介机构和个人来说，仅仅只有反不正当竞争法对此做了些许规定，涵盖的范围也非常的狭小。
（二）对房地产价格有效控制的相关法律缺乏
在对房地产市场的价格进行管理，加大房价的透明度方面，相关的法律已经远远不能满足市场的需求，对于由于房产价格的不稳定所引发的供求关系的极度扭曲，相关部门如何才能缓解，是摆在政府单位面前的一个大问题。
（三）保有、消费环节的法律条文依然空缺
包括《城市房地产管理法》和《土地管理法》两大主法以及其他的一些法律，所强调的重点依然是流通环节的投机行为，对于房地产市场交易的保有、消费环节的规范，依然存在法律空缺的现象。
（四）对政府的行为约束不够有力
在当下的房地产市场发展过程中，政府的相关行为可以在很大程度上引发地产市场的动荡，有的政府单位只顾眼前利益，盲目的开放房地产市场，在一定程度上对房地产市场上的投机行为睁一只眼闭一只眼，目的只是为了提高GDP的增长，在当下，相关的法律对于政府行为的规范做得还不够好，权限不明、权责不清的现象非常普遍。
三、房地产投机治理的法律改善策略
（一）修订和完善相关的法律法规
众所周知的是，《城市房地产管理法》是一项保障我国房地产行业顺利发展的基本法律，从上个世纪末期开始实行，至今已经有了二十多年的发展历史，在这二十多年内，我国的房地产市场已经有了翻天覆地的变化，其市场化程度也随着对外开放的进一步加深而有了新的转变，在这种态势之下，《城市房地产管理法》显然已经不能完全符合当下房地产行业的发展动向，所以，我们必须要采用必要的措施来尽快加强对《城市房地产管理法》的修订与完善，在这其中，需要特别注意的几个方面主要包括产权的归属以及法律的登记制度、开发建设的相关法律问题、在拆迁过程中需要注意的问题、交易过程中需要遵循的原则、消费保有问题、中介服务法律制度问题、物业管理制度问题等等，从多个方面对这项基本法律作出与时俱进的调整和完善。
（二）通过法律手段对相关概念进行准确的界定
要从根本上治理房地产行业的投机行为，必须对投机的定义做出一个准确的界定，在这之前，对于房地产的基本属性也要有一个明确的阐述，特别是要突出房地产行业的住房以及消费的功能，为了从根本上打击投机行为提供法律上的说明。在新时期，要关注个人以及中介机构的投机行为对房产市场的影响，并建立相关的约束机制；针对房地产市场的保有性质做好法律保障，从而进一步的对购房人的行为作出规范，从而在生产、交易以及消费保有的全过程中对房地产的投机行为进行完整的保证，从而建立起一个非常好的市场环境。
（三）完善信息的披露过程，保证交易信息的畅通、真实
在当下，由于房产开发商的恶意竞争而导致的房地产行业信息严重不对称的现象非常的普遍，这种信息的不对称在很大程度上影响了房地产市场的稳定发展，从某种程度上来讲，来是投机行为泛滥的一个原因，所以，需要从法律手段来对信息的披露过程做出一定的说明以及规范，从而有效的弥补市场运营机制的不足之处，保证市场价格在价值规律的协调之下，能够维持在一个消费者能够接受、开放商也能过够盈利的范围之内。作为相关的政府部门来说，还应该及时的对相关的信息做出披露，促进信息的正常流通，从而有效的抑制恶意操纵市场的行为，将投机者驱赶出房地产市场。
（四）多种法律互相配合，尽力保障房地产市场的稳定运行
房地产的投机行为事实上涉及到多种法律，譬如说房地产的产权涉及到物权法、房地产企业就涉及到企业法、破产法等等，所以我们在判定相关的投机行为的过程中，必须要与其他的法律结合起来进行探讨，尽最大的可能规避法律上的漏洞，保证市场的有序运行，从而保障包括消费者、经营者在内的多方利益。
土地征用制度是世界各国为公共事业而设置的一种制度。本论文从我国土地制度的概念，包括全民所有制、农民集体所有制两种形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。
其土地征用制度的现实意义一是满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要，我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是的产物，也是现实的需要；二是适应我国国情，保护农业用地的需要。我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出集体土地的补偿安置，集体土地征用的补偿，是征地工作的主要，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。集体土地的补偿安置主要有以下问题：1、征用集体土地的补偿原则；2、征用集体土地的补偿范围和标准；3、安置剩余劳动力。4、土地补偿费用的处理。
国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使；2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据；3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。
我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式。作为土地所有制的法律表现形式，土地所有权也相应存在国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。土地征用具有下列特征：
1、国家建设征用土地的主体必须是国家。
只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性。
国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要。
国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业，其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。
4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件。
国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。
5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。
国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。
（一）土地征用制度的现实意义：
1、满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要。我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是历史的产物，也是现实的需要。在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题，资源配置的经济学不可避免要使集体土地涉足城市房产市场；另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市出了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来，土地征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。
2、适应我国国情，保护农业用地的需要。 我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出，因此，国家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为导致我国耕地减少的直接原因之一，如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其自由发展，势必到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素，导致经济结构的混乱和的效益。设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场，确实需要的，必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后，方可有偿出让。
（二）集体土地征用应遵循的原则：
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：1，加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地2，要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地3，要优先利用劣地，尽量不用良田4，加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地地滥用土地行为
2、保证国家建设用地地原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从， 这不但因为征用土地是国家权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得文违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地得前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四，是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
（三）集体土地的补偿安置问题。
集体土地征用的补偿，是征地工作的主要内容，亦是一项难度较大的重要工作，其涉及到国家，集体，个人利益，既要考虑到建设项目的投资和国家建设的发展，又要考虑被征地单位以及农民地生产生活水平，力求做到国家利益优先，兼顾用地单位和被征地单位和农民的各方利益。
1、征用集体土地的补偿原则：
（1）保持被征地农民原有生活水平的原则土地是农民最基本的生产资料，征用农民的土地等于剥夺了他们的生活来源。因此，征地补偿应使被征地农民的生活水平不降低为原则，以保障农民兄弟的利益不因征地而受损。
（2）按照被征用土地的原用途给予补偿的原则。征用土地的补偿标准和补偿范围不能因征用土地之后的用途改变而改变，而是按照被征用土地的原用途确定补偿标准和补偿范围原来是耕地的，按耕地的标准给予补偿，原来是林地的，按林地的标准给予补偿，对地上物的补偿和对人员的安置也是如此。
2、征用集体土地的补偿范围和标准：
国家建设征用土地由用地单位支付补偿费用。征用土地的补偿费用包括以下三项：
（1） 土地补偿费，主要是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均产值的6至10倍。征用其他土地的补偿费标准，由省自治区直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。
（2） 安置补偿费是为了安置以土地为主要生产资料并取得生活来源的农业人口的生活所给予的补助费用。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的4至六倍，但是每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍征用其他土地的安置补助费标准由省，自治区，直辖市参照征用耕地的安置补助标准规定。
（3）地上附着物和青苗补助费，如房屋，水井，林木及正处于生长而未能收获的农作物等，补偿标准由省自治区直辖市规定。
3、安置剩余劳动力。
因国家建设征用土地造成的多余劳动力，由县级以上地方人民政府土地管理部门组织被征用单位，用地单位和有关单位，通过副业生产和举办乡镇等途径加以安置，安置不完的，可以安排符合条件的人员到用地单位或者其他集体所有制单位和全民所有制单位就业，并将相应的安置补助费转拨给吸收劳动力的单位。
4、土地补偿费用的处理。
国家建设征用土地的土地补偿费归集体组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市县和乡镇人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督，侵占，挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
（四）我国土地征用中存在的若干及其对策。
我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，主要存在如下一些问题亟待解决：
1、相关中“公共利益需要”缺乏明确界定。我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。
2、土地征用的补偿问题。土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。
3、土地征用权的行使问题。从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。
4、土地收益分配和管理问题。土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。加之我国社会保障体系很不健全，农民未被纳入社会保障之列，因此尽管在征地中对完全失去土地的农民进行相应的安置，但这种安置方式是在计划经济的背景下产生的，随着我国从计划经济向市场经济转变并趋向成熟的过程中，企业地位及用工制度发生了巨大变化，竞争上岗，能者上，弱者下，农民即使通过安置获得一份非农职业，但受其自身素质的限制难以适应企业的需要，往往成为下岗的首选对象。
以上问题的存在，主要是法律制度的设计存在问题，建议国家有关部门应尽快通过立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市场经济的要求。
1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，我们认为，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。
2、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据。现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数，但还远未消除低成本征地的不合理状况。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等土地价格的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值，目前世界大多经济发达国家或地区将土地市场价格作为征地补偿依据。在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可。但在市场经济条件下，继续这样作就不利于保护农村集体经济组织和村民利益。为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则还包括建筑物的补偿费。
3、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键。我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。
此外，我国土地征用制度，其他相关措施也要跟上，才能使其顺利地通行。一是建立城市土地储备制度之后，可以真正实现政府垄断城市土地一级市场，城市公益性用地可以通过征用农地解决，其它非公益性用地则主要通过土地储备机构在城市存量土地市场上采取“回收、收购、置换、整理”方式取得的土地来解决。这就为收缩征地范围后非公益性用地找到了途径，这既盘活了城市土地存量市场，又十分有利于保护耕地。二是缩小征地范围，实行依价补偿，就为土地市场的正常运转提供了基本前提条件。非公益性项目用地则由市场来解决，这就需要建立集体土地产权市场，尤其是要建立和开放农村集体建设用地使用权市场。但必须符合土地利用总体规划和土地用途管制，充分发挥市场机制的作用进行运作。三是加快我国农用地定级估价的步伐，以促进农用地市场迅速发育并使之逐步成熟，为改革我国土地征用制度作出贡献。四是应尽快出台土地征用方面的法律，尽快建立以法律机制和经济机制为纽带的土地征用制度。
资料：
1、《房地产法》符启林著
2、《城市房地产开发用地法律制度研究》符启林著
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文 马建华 张卫国主编
4、《土地管理法及配套规定新释新解》梁书文 黄赤东主编
关键词：小产权房 流转 途径
引言 近年来，随着经济的发展和房地产市场的跌宕起伏，在城市及其周边近郊地区出现了小产权房购销两旺的现象，虽然国家屡次明令禁止城镇居民购买小产权房，但随着近年房价的大幅度上涨，小产权房购销现象却呈现出不减反增的趋势。国家政府对于小产权房的处理办法，目前亦没有得到统一。可见，探寻小产权房出路，已成势之必然。
一、小产权房概述
小产权房，又称乡产权，是指未经法定征地和审批等程序，由村集体或乡镇政府独立或与开发商（以下通称开发建设单位）联合在集体所有的土地上开发建设的商品房。购买此房者无法取得法定机关颁发的土地使用权证书和房屋所有权证书，而是由村委会或镇政府给购房者颁发的房屋所有权证明，俗称小产权房。[1]小产权房是相对于大产权房而言的，所谓大产权房是指通过划拨或转让的方式取得国有土地使用权后建设的并且南国家房管部门颁发合法产权证的房屋。所以，严格来说，小产权房其实并不是一个法定的概念，只是人们对特定社会现象的一种描述。小产权房与大产权房相比较而言，具有如下几个特征。[2]
首先，小产权房的土地使用不合法。小产权房是由开发建设单位直接在集体所有的土地上开发建设房屋并出售给购房人，未将集体所有的土地征用为国家用地并转变为建设用地，未办理土地出让手续并按规定上缴给国家土地出让金和税费，所建房屋因用地不符合法律规定的程序和条件，小产权房所占有的土地属于非法用地。
其次，小产权房的开发建设程序违法。根据现行法律、行政法规规定，开发建设和出售商品房，必须"五证"齐全，即土地使用证、规划许可证、开工证、预售许可证、销售许可证等。小产权房的开发建设单位未取得合法的土地使用证，未办理且事实上也无法办理规划许可证等相关手续，未按规定上缴给国家土地出让金和各项税费，其开发建设房屋的程序不符合法律、法规规定。
再次，小产权房无合法产权证书 。《物权法》第9条规定，"不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力"。房屋属于不动产，即必须要经过国家规定的政府部门登记、颁发证书才依法对该房屋享有完整的所有权。另根据《城市房地产管理法》第60条及《土地管理法实施条例》第6条规定，房屋登记部门是县级以上人民政府房产管理部门。换句话说，只有县级以上人民政府房产管理部门颁发房屋所有权证书才是合法有效，其他任何单位或部门都不具有颁发的房屋所有权证书的职权。因此，村集体或乡镇政府颁发的所谓的房屋"产权证"不具有房屋产权证的法律效力，小产权或乡产权实质上无产权证书，购房者对所购房屋的所有权存在较大的瑕疵。[3]
由此可见，小产权房的存在和发展是不合法的，国家也三令五申地强调小产权房的不合法性，建设部对此还了风险提示规劝城镇居民不要购买小产权房。尽管如此，我国的小产权房购销现象还是愈演愈烈，究其原因，除了各地的商品房价格不断上涨已经远远超出了普通老百姓的承受能力之外，在我国法律制度体系中存在着缺陷也是小产权房市场存在的另一个原因。
二、小产权房的现状
由于"小产权房"是由一些村集体组织或者开发商出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的"商品房"，它未经国家产权部门登记认可，只在一定范围内被赋予产权，被认可有产权，从法律上而言即没有物权特性，不能享有物权的完整权利，不能随意处分，也不会受到《物权法》完整的保护。小产权房发展到今天已呈难以遏制之势，其发展现状可以概括为以下三个方面。
第一，小产权房数量多。小产权房之所以能得以生存和发展，始终与政府的相关政策有着密切的关系。小产权房销售的不规范性，致使有关部门很难进行精确统计其具体的数量，但一些机构、专家的抽样调查却表示，小产权房数量的广泛性超出人们的想象，已经达到惊人的地步。小产权房大量、广泛地存在，牵涉到各个方面的利益，是关乎国计民生的一个重大问题，处置时必须慎重考虑。
第二，小产权房保障差。因为目前的法律法规不允许在集体土地上进行房地产开发，不允许集体土地上建设的房屋向本集体经济组织以外成员销售，所以一旦国家决定对该集体土地予以征用或对集体经济组织成员予以拆迁，小产权房购买者可能因其并非合格的购房者而被排斥在补偿范围之外，无法享受有关补偿或优惠条件，小产权人的权益无法保护。另外，小产权房没有按照法律规定履行相应的报备、报批手续，不符合法律规定，其即使取得了由乡政府颁发的"小产权"，也将因不符合法律规定而无法受到法律保护，不能进行正常的上市交易，也不能继承，不能办理抵押。
第三 ，小产权房效应强。拆除违法小产权房不仅意味着巨大的经济损失，严重时还会引致社会不安。如何赔偿购房者的损失，如何安排他们的住所这些问题都是及具敏感性的，是必须解决的问题。另外，对部分小产权房的合法化也会带来一些现实难题：如何均衡罚款和补缴税费后的各方利益，如何对守法不购买小产权房的人做合理解释，对已拆除的小产权房项目的损失该如何弥补？这种种而难题都关乎国家安定，可见，小产权房的相关处理行为是极其敏感的。[4]
三、小产权房的限制流转
我国政府以保护农民基本生活保障为目的，严格限制和禁止小产权房的建造和流转。《宪法》第10条规定了农村和城市郊区土地的归属，但对其流转事项未做规定。《物权法》第151条规定，集体所有的土地作为建设用地，应当依照土地管理法等法律规定办理；第153条规定，宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。
《土地管理法》第43条规定"建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续"第63条规；定"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设"。2008年1月国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，"农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或'小产权房'"；"其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地"。[5]
一般认为，我国之所以要限制小产权房流转，主要有以下原因： 首先，保护耕地。有人指出，允许城市居民到农村买房，"将使我国耕地资源税减，加剧我国人多地少的矛盾"，并"导致某些农民流离失所"。国办通知禁止小产权房流转的直接原因，就是"我国人多地少，必须实行最严格的土地管理制度"，故此，农村的土地只能用于农业用途，只有因公共利益需要，才可由政府依照法定的权限和程序征收集体所有的土地。其次，保障农民生存权。我国城乡二元分化的现象严重，农村地区传统上医疗、养老保险等社会保障措施十分匮乏，而住宅是实现农民生存权的必要条件，如果允许其流转，那么在一定程度上将导致居无定所，无法真正的保障农民的生存权。另外，小产权房是集体组织内部福利。"宅基地使用权是农民基于集体经济组织成员身份，而无偿取得的一种物权"，"农村宅基地制度是保障农民居住权的一种带有福利性质的保障制度"，在集体组织土地上建房无需缴纳土地使用费，以特定的集体成员身份为基础，是集体组织内部成员的一种福利。城市居民不具备这种身份，如果允许其购买农民住宅，则其通过受让也享受了这种福利，这有违社会主义分配原则。
四、小产权房解决途径
我国现有的小产权房规模大，且对小产权房问题的处理不仅关系到政府管理社会的权威性及不同利益主体之间的利益分配，而且会涉及更深层次的问题。处理不当，就会引起社会的不稳定。探析小产权房的出路，可以从以下几个方面人手：
首先，对现有的小产权房进行统一回收和再利用。对于非农民集体所有制成员所属的小产品房，无论是购买的还是赠与的，一律没收；对统一回收的房产进行评估，或建议本村村民回购，或发展为旅游度假，暂作短期有效使用；而对于非法占用的，危害到国防安全的，违反防洪、防汛及危害社会公共利益的，违反文物、名胜古迹的必须强行拆除 。
其次，制度完善和加强监督。其一，完善农村集体土地所有制制度。明确农民集体土地所有权的主体，农民集体的法律地位和农民土地所有权的性质，提高集体土地利用效率，真正维护农民集体的合法权益，切实调动农民耕种积极性。其二，提高监管力度。由于集体土地和国家土地间的成本差价大，违法收益的空间大，况且目前又缺少一套完整的监督机制，使得乡镇，村集体与开发商违法私自签订用地协议，擅自改变耕地用途等。因此，必须严格执行现行的国家法律和规定，加强和完善监督和管理机制。
第三，健全和完善房地产市场。小产权房的愈演愈烈凸显高房价及住房保障体系的不完善。小产权房是居民躲避高价房产的现实选择，在客观上满足了中低收人者的住房需求，成为除商品房、廉租房、经济适用房之外的一种城市房屋供应类型。因此，要有效地解决小产权房问题，政府不但要管理好房地产市场，而且需要加大对居民保障性住房的供给，逐步健全商品房供应机制，满足中低收入者的住房需求。[6]
五、结语
小产权房问题牵涉到政府、农民、开发商、购房者等多方面的利益，国家应以解决小产权房问题为契机，尽快制定或修改相关法律，在兼顾各方利益的基础上，推行农村集体土地使用权的自由流转，妥善处理小产权房的各种问题，使其尽快走人正轨，进而促进城乡协调发展，资源优化，实现和谐社会。
参考文献：
[1]葛欣：法律政策规范下小产权房的困境与出路D1．经济管理者 2008，（13）．
[2]宋石磊：小产权房出路探析田．经营管理者 2010（7）．
[3] 宋要阉、王媛丽：我国农村小产权房的法律问题探究．《前沿》 2011年第01期总第279期
[4]陈美华："小产权房"存在的若干问题及对策[期刊论文]-科技广场 2009（6）
关键词: 土地征收知情权种类缺陷
中国作为农业人口占大多数的国家,农民问题是中国工业化和现代化双重转型进程中的最迫切需要解决的问题。农民问题的核心在于农民权益问题,而农民权益首要的是土地利益。作为基础性的生产资料,土地是农民最主要的收益来源。但随着城市化进程的加快,越来越多的农民土地以各种形式被征收。按照《全国土地利用总体规划纲要》,2000年至2030年30年间征占耕地将超过5450万亩,从而产生至少8000万失地农民。由于现行土地征收征用制度的不完善,在实际征地过程中侵犯农民权益的情况屡见不鲜,由此引发的矛盾和纠纷日益突出。完善土地征收制度、保障农民土地权益已成为影响国民经济发展、制约和谐社会构建的社会热点问题。在这个问题中,农民知情权保障是具有基础地位和特殊性的一环,因此,从知情权的保障入手维护土地征收中农民的权益,使土地征收循着法治化的道路发展。
一、土地征收中知情权的种类
知情权又称为知的权利、知悉权、资讯权、信息权或了解权,知情权作为政治民主化的一种必然要求和结果,是公民知悉、获取信息的自由与权利。在土地征收中,被征地的农民享有的知情权主要有如下三种:
(一)预征知情权
预征知情权指的是行政机关在准备实施征地之前应当将与征地有关的事实告知被征地农民。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定:“在征地依法报批前,要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”,据此行政机关在征地之前应将下列信息告知被征地农民:(1)被征地土地的用途(征收后的用途);(2)被征土地的位置;(3)此次实施征地初步拟订的补偿标准;(4)对被征地农民的安置途径。
(二)批复结果知情权
批复结果知情权,在征地过程中具体体现为行政机关在征地报批文件经过有权机关批准后,应当将批复的有关内容对被征地农民公告。实施公告的主体为市县人民政府,公告期限为收到批复文件后10日内,公告地点为被征土地所在的村、组,征收乡(镇)集体土地的,在乡(镇)政府所在地公告。公告的内容应当包括:(1)征地批准机关,(2)征地批准文件文号,(3)批准的时间,(4)批准的用途,(5)被征土地的所有权人,(6)被征土地的位置,(7)被征土地地类,(8)被征土地面积,(9)对被征地农民的安置途径,(10)征地的补偿标准,(11)被征地农民办理征地补偿登记的地点和时间。
征地批复下达标志着征地进入正式实施阶段,法律对被征地农民在此阶段享有的权利作出了明确的规定,要比批复下达之前享有的权利更为具体,如果被征地农民的这些权利受到侵犯,完全可以通过现有的法律程序来维护自己的权益。
(三)土地补偿知情权
土地补偿知情权表现为征地前的知情权和征地后的知情权。在征地依法报批前,征地组织机关要拟公告,将征用土地的位置、地类、面积,安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式等相关事宜告知被征地农民;同时,国土资源部门应当依照有关规定组织听证,听取被征地农户意见,这是征地之前被征地农民的享有的知情权。
按照《土地管理法》及相关法规规定批准征地之后进行“两公告”是征地后的知情权。被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告,该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施,该公告应当包括以下内容:(1)征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途;(2)被征用土地的所有权人、位置、地类和面积;(3)征地补偿标准和农业人员安置途径;(4)办理征地补偿登记的期限、地点。有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征用土地方案,在征用土地公告之日起45日内以被征用土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告,该公告应当包括下列内容:(1)本集体经济组织被征用土地的位置、地类、面积,地上附着物和青苗的种类、数量,需要安置的农业人口的数量;(2)土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式;(3)安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式;(4)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式;(5)农业人员的具体安置途径;(6)其他有关征地补偿、安置的具体措施。
还有一种土地补偿标准的知情权,即区域性征地补偿标准(区片综合地价)或者统一年产值标准。虽然该标准没有广泛制定并实施,但是属于农民知情权的范畴,行政机关在制定这些标准前也需要进行广泛的调查和听证,并将结果公布。
二、土地征收中知情权存在的缺陷
(一)预征知情权缺失
在实际征地过程中,行政机关出于多种原因考虑,往往不愿及时将征地信息告知被征地农民,有的甚至在有关征地批复下达以后,被征地农民还不知道征地的用途与补偿标准。越是如此,被征地农民越是疑问重重,反而增加了政府的工作压力。
另外,就我国相关立法来看,这种前置性的征地目的性考量权却只赋予了政府机关。根据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》及《征用土地公告办法》的规定,国家征收的土地依照法定程序批准后,由被征地所在地市、县政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征地用途、范围、面积及补偿标准、安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告。被征地的所有权人、使用权人在公告规定期限内,持土地权属证书到土地行政主管部门办理补偿登记。由此可以看出:第一,征地仅仅需要政府通过审批加以确认,农民完全处于不知情的状态;第二,政府批准后的公告,目的仅在于要被征地农民配合权利登记。
因此,如果有关政府机关在实施征地过程中能充分尊重被征地农民的权利,那么国家的征地工作就会变得更加和谐顺畅。
(二)补偿知情权流于形式
法律规定,土地行政主管部门根据经批准的征地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案。方案确定后,对补偿安置的标准、数额对象和方式等予以公告,听取被征地的集体和农民的意见。在此环节包含了公告和听取农民意见两种信息沟通方式。公告对于多为初中文化水平的农民来说,其了解知悉受到很大局限,进而直接影响农民意见的形成和表达。农民甚至根本无法就补偿的依据、具体操作是否合理合法提出有意义的意见,从而使所谓的“听取意见”流于形式。这种补偿安置方案公告最大的功能仅仅在于通知被征地者到指定地点领取补偿费用,过期责任自负。
(三)知情权救济制度保障的缺乏
在仅有的公告和听取意见的制度安排上,其实现亦缺乏保障。对于未依法进行征地公告或补偿安置方案公告的,《征用土地公告办法》规定,被征地集体和农民以及其他权利人有权依法要求公告,有权拒绝办理征地补偿登记手续。但是,根据相关规定,农民拒绝办理手续引发争议的,既不会影响征地的效力,又不发生阻止程序进行的效果。这意味着对知情权的救济实际上不存在。
听证是全面了解情况和意见交流的有效形式。2004年国务院颁布的《国土资源听证规定》有如下条款:补偿安置方案报批前,应书面告知当事人有要求举行听证的权利。但该规定及其他法律法规中均没有关于不告知要求听证权利的法律后果和行为人责任。
同时,农村特殊的社会状况对知情权实现构成了制约。一方面,在我国的乡村治理格局中,村干部的地位极为特殊,其滥用权力的现象普遍存在,而法律对其规制却乏力,地方政府在征地中普遍存在的口袋政策,加之从中央到省、县一直到村的漫长公文旅行中的“信息过滤”,使得农民信息失真在所难免。另一方面,农民知识缺乏,信息处理能力有限,对于一些名目繁多的法规和政策难以理解,而且对各项补偿金换算公式也不知如何计算,从而难以合理合法地维护自己的权益。知情权的重要地位使其制度建设尤为重要。但现行法律制度缺陷,加之农村特有政治生态环境和农民自身知识、能力不足等因素的制约,导致农民知情权处在十分尴尬的境地。
三、完善土地征收中的知情权制度
(一)拓宽知情的范围
在确立知情权的范围时,首先,应将关系到农民对自身权益的保护和公权力的监督的事项均列为知情权的对象,包括征收目的、征地用途、征收范围及面积、补偿标准、安置办法乃至社会保障诸多方面。其次,从征地环节上看,土地征收是一个过程,包括申请、审批、公告、补偿方案及其落实等一系列环节。这些环节之间密切联系,构成了征地制度体系。从征地程序的启动直到补偿安置落实的整个过程,都应该全面赋予被征地农民知情权,以保障信息的完整性,从而使农民获悉整个征地过程的真实情况。
(二)完善公告与听证制度
在我国当前的征地制度中,实现农民知情权的渠道主要是公告和听证制度。首先,与征地有关的信息必须及时送达农民才发生告知的效力,以送达回证作为效力证明。公告虽然面向大众,但它并不能够确保信息的到达。如果被征地农民没有订阅公告报纸,没有留意张贴,甚至不识字,或者由于公告所指不明,那么就很可能事前对征地全然不知,导致自己主张权利的期限被耽搁甚至丧失。为此,立法应将公告的送达方式从“发送主义”改变为“到达主义”。违反相关的送达规定,应当视为程序违法。同时,土地管理部门的消息送达还应遵循及时原则,在合理的时间内提前告知集体和农民相关情况,使其有充足的时间了解、调查和做出应对准备。
其次,被征地的农民代表应参与听证。由于与土地征收有关的法律规范和具体的执行细节相当复杂,并且农民往往不知道自己不了解这些方面,因此参与是确保全面知悉的最好的知情方式。因此,法律宜规定征地应在被征地农民中间选取代表直接参与到征地的整个过程中去。“土地征收主体必须保障农民代表的有效参加,并认真听取农民的意见和建议,对被征地农民提出的有关问题给予合法合理的解答”。
最后,把土地征收的听证制度与公告制度结合起来。批准征地后,拟定征地补偿安置方案时,应确保农民能够启动听证程序,将听证程序直接规定为法定的强制程序,并且增添其他的告知渠道。
(三)强化知情权的保障措施
对于侵犯农民知情权的行为,应采取相关强制措施,以确保知情权的实现。例如,对于征地公告和征地补偿安置公告,没有进行公告和告知的,其批准一律应确认为无效。对批准后未公告的,应明确其程序阻隔作用。“对于没有进行听证的,也应确认同样的法律后果。对于损害农民知情权的行政机关和负责人,还应该进行行政处分”。此外,如果被征地农民对有关政府未履行告知义务的证据进行了保全,也可以通过法律程序对行政机关“不作为”提讼。
参考文献:
[1]兴腾.被征地农民享有哪些知情权[J].法制时空,2006,(12):28.
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[3]王勇.城市化进程中失地农民的利益表达[D].华中师范大学博士学位论文,2007.
[关键字]土地利用 规划 现状 反思
[中图分类号] S28 [文献码] B [文章编号] 1000-405X（2013）-2-9-1
土地利用总体规划是与土地的自然条件、社会经济条件和国民经济、社会发展相适应的土地利用长远规划，因此它是合理利用土地的基础和依据。
我国的土地利用总体规划虽然具有很好的指导思想且符合我国具体国情，但在实践中并没有充分发挥应有的作用，土地利用总体规划也难以起到控制、指导土地利用的作用。
主要表现在以下几方面：
（1）基础数据不完备导致规划数据的偏差。
我国土地利用规划目标的实施是通过逐级分解而实现的。规划指标分解落实的主要依据是各地历年用地情况统计、土地后备资源调查数据和产业规划等基础数据，这些基础数据信息的不完备，在一定程度上影响了规划分解的准确性。
另外，具体的土地利用计划和安排也需要根据国家的发展战略和各地规划发展情况做出一些调整和修改，这样土地供求之间有时就会出现较大差距。
（2）土地利用总体规划忽视公共利益。
在土地利用总体规划实施的过程中，地方政府的强制力是有效的，它可以通过对违法者追求责任迫使违法者遵守用地要求。但是地方政府的强制力不能解决地方土地利用总体规划偏离公共利益目标的问题。
依据我国土地管理法的规定，地方土地利用总体规划制定的主体是各级人民政府，在自身利益的驱动下，其制定的规划可能偏离公共利益的目标。
（3）国家与地方、各部门之间土地利益存在冲突。
全国的土地利用总体规划着眼于全国土地资源的合理配置和利用，强调有限保护耕地，控制建设用地规模。而地方考虑的是如何供给土地满足生产和投资的需要，关注的是局部的经济利益。
（4）土地利用总体规划忽视生态效益。
目前经济快速发展，建设用地不可避免的占用耕地，为了保障耕地的数量，往往牺牲一些林地、草地或其他一些生态环境区域。现实中由于“占优补劣”导致耕地整体质量下降、生态环境被破坏现象严重。
（5）土地利用总体规划的权威性、科学性不足。
我国土地利用总体规划的编制多采用指标控制，采取各项用地指标的层层分解，实行的是以资源为导向的用地配置方式，规划缺乏弹性和应变能力，科学性不强，难以满足经济、社会发展的需要。
1 土地利用总体规划建议
土地利用总体规划制度是是我国土地利用的根本制度，是指导各地土地利用的最权威指标，必须将规划做到实处，避免规划成为纸上画画的空头指标。
（1）制定法律法规，切实满足公众需求
制定专门的土地利用总体规划法，增强土地利用总体规划的法律效力是必要的。土地利用总体规划必须对用地者的行为进行有效的调节才能发挥作用，达到其预期的目的。
在土地利用总体规划实施的过程中，政府的强制力是有效的，但土地利用行为的分散化，以及信息的不对称性，需要政府有足够的权威，加大执法的力度，同时还要加大监督的力度。
人们常说：“三分规划，七分实施”，要保证规划的效果，除了加强规划的科学性之外，更重要的是规划能切实的满足公众需求。
（2）处理好国家与地方、各部门间的利益矛盾。
我国的土地利用总体规划是一个多层次的规划体系。如果权力集中在中央，那么在具体的实施过程中存在指标分解的技术性问题。我国国土面积大，各地的自然条件、经济状况、社会发展水平有很大差距，需要由国家制定一个非常详尽的计划和安排，然后根据国家的发展战略和各地实际发展情况适时地做出一些调整和修改。因此土地利用该规划要想达到一个良好的效果，既要体现地方经济发展的要求，又要在全国的范围内进行土地利用的综合平衡，这种中央和地方都参与的两重性有一个很大的优点，即同时考虑国家和地方利益。
（3）各效益目标的协调发展。
耕地保护非常重要，但是耕地保护并非土地利用总体规划的唯一目标。
我国目前正处于经济高速发展的时期，提高全体国民的生活水平，增进国民的福利，也是公共利益的要求。经济要发展，就必定会占用土地。依据《全国生态环境建设规划》的要求，我国退耕还林、还草、还湖的力度将明显加大，而全国可供开发后备资源又多处于生态环境脆弱的地区，因此我们必须处理好耕地保护和环境保护之间的关系。
2 结语
长期以来，由于种种原因我国土地利用总体规划存在不合理、不科学的弊病，土地资源未能充分利用等种种问题。为了解决这些问题，防止土地利用的短期行为继续发生，使土地资源得到优化配置和充分利用，迫切需要编制科学、可行的土地利用总体规划，对土地利用的方向、结构、布局作出符合全局利益和长远利益的宏观规划，借以指导各个局部的土地开发、利用、整治、改良和保护，为改善土地利用环境、提高土地利用率和土地利用的综合效益创造良好的条件。
参考文献
[1]郭忠诚，施玉麒.土地利用规划修编对规划修编的启示[J].上海地质，2009，30（3）：49-52，62.
[2]张鹏山.我国土地管理法制建设现状及存在问题[期刊论文]-现代经济信息2009（17）.
【关键词】小产权房；以租代售；农村土地制度；城乡二元体制；房地产市场
小产权房是指占用集体土地进行建设，并向本集体经济组织之外的人员出售的住房。小产权房长时间以来备受社会关注，是社会热点问题。2012年国务院下令停售停建小产权房，同时国土部称今年在全国试点处理“小产权房”，这两个消息引起了业界和民众的广泛关注，小产权房的去留问题备受瞩目，引发众多猜测。一直以来，国家在这方面没有明确的政策、法规来约束治理小产权房，使得小产权房发展越演越烈。如今小产权房的清理越来越迫近，“以租代售”的做法渐渐发展起来以规避小产权房的产权问题。那么“以租代售”现状如何？是否违法？对农村土地制度的改革能否起到推动作用？
一、小产权房“以租代售”的现状
小产权房数量巨大，非官方统计数据显示，中国目前小产权房建筑面积达六十多亿平米，相当于中国正规房地产业近十年来的开发总量。在深圳，小产权房建筑面积达到4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%。在数量众多的小产权房当中，有相当一部分是地方政府组织建设，或者村集体与开发商合作建设的，这些小产权房大都存在占用农用土地甚至耕地的情况。
政府对小产权房的政策经历了从合法性上的否认阶段到预备采取行动清理的阶段。在这一过程中，为了规避小产权房的产权问题，一些开发商和地方政府以及购买者转而采取“以租代售”、“以租代买”的方法。据调查，小产权房所占的土地，没有经过性质变更和上市拍卖，往往是开发商与村镇干部私下谈妥地价后即进行开发。而在农村集体土地上开发房地产的“超额利润”，大多被开发商获得，失地农民所得甚少。江苏省国土资源厅一名干部称，开发小产权房的环节基本都是暗箱操作，集体土地的价格都是村镇干部与开发商私下达成的，土地转让的费用无从知晓，而建成后产生的非法暴利惊人，甚至超过了商品房。在许多地区，小产权房以租代售项目早已在操作，价格可达每平方米4000-6000元，在位置相对好的地段，甚至可以超过每平方米6000元的价格。
由上述资料，我们大致可以整理出小产权房“以租代售”的状况：大多数采取这种措施的小产权房，是开发商和政府、村干部为获得巨额利益，规避政策、法规，抛出来的曲线卖房、卖地的措施。为了获取私利，地方政府、村干部为这种“以租代售”的做法，竭力提供保障，往往失地农民所获甚少，是一种、的行为。发生这种行为的原因是城市房地产价格太高，给小产权房的交易提供了很大的空间，也是政府土地财政的恶果在乡镇的蔓延，更是某些部门、某些人的私欲导致。
现在某些学者提出以小产权房“以租代售”的途径“曲线救国”，争取小产权房的交易有条件合法化，应该先弄清楚目前“以租代售”的现状，再行提出相关建议，莫要是非不明，反而为他人作了嫁衣裳。
二、小产权房“以租代售”现象非法与合法分析
上文中提到搞小产权房“以租代售”的有相当一部分是地方政府和某些干部、结果，在获取房源上存在违法行为，对此本文暂不详述，需要理清的是“以租代售”行为本身是否存在违法之处。
出租小产权房的行为是否违法？查阅相关法律法规，未见禁止出租小产权房的规定。小产权房出租要取得合法地位，首先必须小产权房本身是合法建设的。现实情况中，小产权房是否合法不是由“产权证”来判断，因为农村宅基地建房后进行的是“确权登记”，即房屋物权的取得不以登记为要件，登记只是对这一所有权状态的记载。小产权房是否合法的标准在于是否符合“一户一宅基地”标准。①农户在宅基地上建设房屋，只要符合这个标准，就可以在房屋建成之后取得该房屋的所有权。农户对宅基地只有使用权，但是对宅基地上的房屋是拥有所有权的。既然农户对宅基地上的房屋有合法的所有权，那么在法律没有禁止的情况下，根据《物权法》第三十九条的规定：“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。”农户拥有对该房屋出租的权利，这也是私法自治原则所承认和支持的。
其次，从相关的法律法规对宅基地及宅基地上的房屋的规定来看，小产权房出租是被默认为合法的。首先，《物权法》第一百五十三条规定：“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定，”相对应的，《土地管理法》第六十二条第二款规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”《土地管理法》的这一规定实际上已经默认了小产权房出租的合法性。
最后，我们还可以从《合同法》的配套规定中找到小产权房出租合法性的保障条款，《合同法解释一》第四条规定：“合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。”小产权房房主出租房屋，与租客建立的是租赁合同，应适用上述第四条的规定。鉴于目前法律、行政法规并无规定小产权房出租是违法行为，那么小产权房的出租合同应受法律保护，即使某个部委决定“清理”小产权房，或者某个官员宣称小产权房出租行为是违法的，也不会影响其合法效力。
根据上文的分析，在现行法律、行政法规之下，小产权房出租行为是合法的，但是小产权房的出租毕竟不同于普通房屋的出租，其中关系到国家土地管理政策问题。小产权房以租代售的行为影响性究竟有多大，是否达到影响农村土地制度的程度？需要我们综合“以租代售”行为和人们的心理进行分析。
三、小产权房出租行为的影响
目前小产权房出租行为会不会影响到整个农村土地制度的状况？笔者认为这是无需担心的。受限于农村土地所有权制度，以及租赁合同20年期限的制约②，普通民众对“以租代售”的行为顾虑重重，小产权房长期出租以达到“以租代售”目的的影响将会极其有限。
虽说是“以租代售”，但终究不是也不能是“购买”行为，这是租赁者最大的顾虑。现实中，许多小产权房“以租代售”都是订立了50至70年的租期，但无论租20年还是租50、70年，房子都不属于自己所有。租赁人自己虽然住在房子里，但始终处于一种无所有权的状态。在这种状态下，尚有20年租赁期的限制，20年之后租赁合同即不受法律保护，出租方在此后可以随时违约，而不负法律责任。这样一来，承租方的利益就无从保障。而作为刚需的住房，只拥有20年的使用权是远远不够的。20年前砸下一大笔钱买了房子20年的使用权，到20年之后可能还需另外买房或租房，可谓是“钱房两空”。这些都是小产权房者不得不考虑的风险。这些风险，是这些小产权房潜在的购买群体所无力承受的。
但是也不乏有刚需且胆大的人铤而走险，接受“以租代售”这种方式。他们的代表意见有以下几个方面：（一）法不责众。小产权房数量众多，此前购买的人很多，剩余没有卖出去的需要消化，肯定会以各种形式交易出去，小产权房涉及人群太广，政府肯定不会全部拆除；（二）小产权房比城市商品房便宜很多，城市商品房的价格太高不能承受，为了解决刚性需求，冒一点政策风险是值得的。③“重赏之下必有勇夫”，小产权房的交易是相同的道理。目前小产权房“以租代售”的方式肯定还会是部分民众的选择，但是这种选择正如上文所分析的——风险太大——其市场必然是有限的，毕竟“勇夫”是少数，大多数国人还是谨慎的，“以租代售”方式的影响是有限的。
四、对小产权房“以租代售”的处理建议
（一）对目前存在的“以租代售”区分情况进行处理
区分处理“以租代售”主要是区分主体，对农民自建的房屋和乡政府或村干部联合开发商建的小区为单位的小产权房要区别对待。
针对农民在自家宅基地上建的房屋“以租代售”的情况，只要防止农民再占用耕地建自住房屋即可。农户自己建了一栋房屋长期出租某些楼层是无可厚非的，即使他出租了整个房屋，自己到城市谋生，对各方有利无害，大可不必禁止。
而乡政府或村干部联合开发商建的小区为单位的小产权房搞“以租代售”则要清查出来，对违法违规人员进行查处，这种典型的违规获取暴利的行为绝对不能容忍。政府应该在清理这种情况的同时，对于违规的单位和个人予以严肃处理。但对小产权房是否拆除，则需综合考虑各种因素妥善处理，不能一拆了事。
（二）适当延长小产权房出租年限及规范出租行为
在严格限制乡镇政府和村干部以及房地产开发商参与小产权房交易的前提下，考虑小产权房“以租代售”的出路，笔者认为适当延长小产权房出租年限及规范出租行为是比较好的选择。
农民在宅基地上自建房屋“以租代售”是有利无害的。无害是对土地产权制度无害，租赁不是转移房屋所有权的行为。要对农民占用耕地建房的行为进行限制，农民自建房屋“以租代售”不会影响现行农村土地制度。但“以租代售”之“利”则有以下几个方面：
1、对农民而言，农民出租自建的房屋，可以获得相当的经济利益。有了这一笔钱，农民可以改善生活状况，有机会过上“体面的生活”；有了启动的资本，无论做生意还是搞规模化农业生产，农民都可以有机会找到更好的出路，脱贫致富。
其实，房地产市场高速发展以来，甚至是城市快速发展以来，农民都甚少从中获益，反而为城市建设付出了很多，现在农民工进城还要承受高房价的压力。于情于理，都应该让农民从房地产市场中分一杯羹。
2、对租赁者而言，最大的好处自然就是解决了刚需。“安居”才能“乐业”，只有解决了居住的需求，他们才能扎下根来。并且小产权房租赁价格低，相对起正规的商品房，大大减小了购房压力，可免受“房奴”之苦。
3、将城郊的小产权房用“以租代售”的方式交给在城市工作的人群居住，将在一定程度上有助于打破城乡二元体制，推动城乡人才资源的交流，进而推动农村建设发展。这类人群受教育程度高，文化水平相较农民而言为高，他们住进城郊甚至农村，可以改变这些地区的精神面貌；这类人群还会带来城市化的消费需求，对城郊或农村经济也能起到拉动作用。这些预期的改变是在不改变土地所有制度、不改变基本的农村土地管理制度的情况下，尽量削弱城乡二元体制对农村发展的束缚下而取得的，是代价小、成效快的农村建设发展一个方向，这个方向的关键是逐步放松对农村的限制。
延长小产权房出租期限，同样也不会改变房屋的所有权归属和农村土地产权制度，对上文提到的出租之“利”有放大作用。租赁期限可延长至50年，甚至70年，总之要以满足购房者一生居住需求为标准，不致使其到年老无力工作时，还要面对无房可居、流离失所的悲惨境地。其实，把小产权房租赁期限延长到50至70年就类似于城市商品房的70年产权，70年产权虽为产权，但有了70年的期限，则与租赁在本质上无异。那么既然本质都是租赁，小产权房的租期也定为50到70年又有何妨呢？同样是建设用地，只许城市的“买卖”70年，不许农村的“租赁”50年，终究不是公平之举。
延长小产权房租赁期限之后，需要规范双方的租赁行为，预防在履行租赁合同中出现不合理的悔约行为，保障租赁合同双方的利益。小产权房租赁合同毕竟不同于普通房屋的租赁合同，租赁期限长，变数大，无论哪一方不合理的“变卦”对另外一方的利益影响都是极大的。规范小产权房租赁行为，就是规范这些“变卦”行为，限制“变卦”的类型，规范违约责任。另外可以建立小产权房租赁登记制度，以加强对租赁行为的监管力度，以更好地保障合同双方的利益。
延长租赁期限，规范租赁行为，人们可以更放心地租赁小产权房，让小产权房租赁真正形成气候。同时这样也更能推动城乡交流，打破城乡二元体制，促进农村发展。这是上文提到的“利”，还有两点是做好这两项措施之后才能显示出来的“利”。
1、倒逼房价，把房地产市场拉回正轨。全国小产权房建筑面积达六十多亿平方米，在某些房价高企的城市几乎占了总建筑面积的半壁江山。如果这些小产权房能正规合理地利用起来——如同上文所述延长租赁期限规范租赁行为——则可以大大地解决当前人们对房屋的需求。没有竞争，则没有真正的市场经济，在房地产业也是一样的。在允许小产权房以租赁方式加入房地产市场的情况下，如果不能去除加在正规商品房身上的畸高的各种税、费和暴利，正规商品房是无法与小产权房相抗衡的，这相当于倒逼房地产业进行改革了。这样有助于把当前过热的房地产市场冷却下来，让房价重新回到合理的轨道。
2、将小产权房租赁规范化成为房地产市场的一部分之后，让租赁成为小产权房交易的法定形式，成为解决数量巨大的小产权房问题的出路。在小产权房租赁规范化以后，可以将以往已经买卖小产权房转为租赁，进行“拨乱反正”，使它们合法化。如果这一点做好了，“以租代售”就能够作为解决小产权房问题的钥匙。
小产权房“以租代售”目前是比较棘手的问题，要把棘手的问题办成有利于国计民生的好事，需要眼光、需要策略，更需要勇气。期待对该问题做出妥善的处理。
注释：
①《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还占用的土地，限期拆除重非法占用的土地上新建的房屋。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”
②《合同法》第二百一十三条规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”
③引自：王海.不顾“风险提示”百姓为啥买小产权房，市场报，2007。
参考文献：
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[5]潘建.小产权房“以租代售”缘何屡禁不止[J].北京商报，2009.
关键词 小产权房 法律政策 利益平衡
中图分类号：D915 文献标识码：A
“小产权”房，也即“乡产权”房，广泛意义上的“小产权”房，是指乡（镇）政府或村委会单独或联合房地产企业在农村宅基地、集体建设用地，甚至农业用地上开发建造的房屋。
一、“小产权”房的现状及其划分
（一）“小产权”房的现状。
国家屡屡“风险提示”或者“严禁通知”。然“小产权”房却并没有因此销声匿迹，不仅乡（镇）政府或村委会热衷于开发建设“小产权”房，购房者的购买热情亦是有增无减。据搜房网所做的网上调查显示 ，有65.5%的网民认为，假如看不到明显的降价信号，会考虑买“小产权”房。
（二）“小产权”房的分类。
本文重点探讨后两种“小产权”房，也即实体上和程序上违法的“小产权”房。
1、实体上就违法的“小产权”房。房屋所持证书仅为乡（镇）政府或村委会颁发的“权属证明”。此类“小产权”房绝大部分以对外销售为目的，最为典型的就是建筑在农地上的成片住宅房。
2、程序上违法的“小产权”房。根据《物权法》第30条之规定，此类“小产权”房的建造符合土地和建设规划；建造者可原始取得房屋所有权，且其所有权属于事实所有权，并不以登记为要件；若为取得房屋所有权证书而申请办理初始登记，此登记也属“宣示登记”，而非“创设登记”。
二、“小产权”房的法律、政策及其分析
（一）法律规定模糊。
根据《中华人民共和国宪法》第八条规定，“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”我们看出，只要集体组织没有违背《宪法》、《土地管理法》等相关法律规定，集体组织可自行经营相关土地，农民自建的住房是可以进行交易。
（二）政策导向不明确。
国务院办公厅于2007年12月30日制发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“……城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权’房。”而随着“小产权”房的事实交易份额越来越大，国家政策似乎有所松动。2008年10月28日，国土资源部部长徐绍史强调，各地可根据经济和社会发展来修订宅基地占地标准。
三、利益平衡中寻求出路
笔者认为，可将解决路径分为短期改良措施和长期根本措施。
（一）短期改良措施之分类解决 。
首先，对于违反土地利用总体规划，在耕地和基本农田上开发建造的房屋，触犯了国家对耕地予以特殊保护的基本国策，应追究相关人员的法律责任，严令要求按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。
其次，对于利用合法取得的宅基地和农村集体建设用地开发的小产权房，在补办相关手续补缴相关费用后，赋予其合法身份。 对此，有以下方式值得考虑： （1）分步式解决方法。先允许不危及农民基本生存的房屋流转，在社会保障问题基本解决后，再推广至其他房屋，最终过渡到无限制的自由流转。（2）一体式解决方法。允许房屋自由流转，规定该类房屋买主将土地使用费的一定比例必须纳入集体经济组织成员的经济收益，同时保证第三方对房屋交易的监管力度。
（二）长期根本措施之完善法律制度。
1、遵循国际惯例，在宪法中确定公民的住房权等宪制原则。《中华人民共和国宪法》是我国的根本大法，拥有最高的法律效力，但尚没确立公民的住房权。因此，建议将公民的住房权在宪法中予以确认，此可为合乎土地利用总体规划的“小产权”房的流转以宪制原则上的导向。
2、建立完整的集体所有土地法律体系。应尽快修改和完善《土地管理法》、《房地产法》及《担保法》等法律， 确定农村集体土地使用权流转的法律制度。需要注意的是，部分被承认的“小产权”房，只需扩大农村土地权能即可，规定集体土地与国有土地能够在法律地位上获得同等待遇，使二者在产权方面平等，亦允许农村集体对集体所有土地拥有占有、使用、收益和处分的权利。
3、完善土地流转的配套制度。土地流转决定制度应在《村民委员会组织法》中予以确认，应明确村委会或者集体经济组织是土地使用权交易的主体及三分之二以上多数村民同意才可实施房屋改造与建设。合理处理好土地流转中村民、集体经济组织和国家之间的利益分配，原则上收益应大部分归村民所有，国家则以税、费等形式分享。
四、结语
“小产权”房问题的背后是购房者、村民和集体经济组织、国家等多方利益的博弈。土地财产亦为商品，自然可进入市场中流通。允许“小产权”房的逐步流转是在回归其农村土地的自然属性。城乡一体化建设是我国经济社会发展的必然趋势，也为构建和谐社会的必然要求，应历史潮流而动，逐步放开“小产权”房流转，进而促进城乡经济社会协调发展。
（作者单位：西南大学法学院）
注释：
搜房网，“小产权趋热，您动心了吗？”，2011年10月20日.
参见郑经.小产权房并没有违背.宪法.中国改革报，2007-08-14.
参加唐华.小产权房的法律、社会心理及道德诉求.法制与社会.2010年第6期.
陈耀东，吴彬.‘小产权’房及其买卖的法律困境与解决.法学论坛.2010年第1期.
参见鲁晓明.论小产权房流转―原罪的形成与应然法的选择.法学杂志.2010年第5期.
参见程其明.小产权房规制政策研究.博士论文，2010年4月.
参见白雪.“小产权”房的形成原因及出路探析.法制与社会.2010年第1期.
【关键词】宅基地；用益物权；流转；抵押
一、有关农村宅基地使用权制度的基本问题
（1）关于宅基地使用权的取得。宅基地的申请遵循“一户一宅”原则，即只要申请人不拥有两处以上宅基地，面积符合省市自治区政府的规定标准，没有出售、出租住房，就可以申请宅基地并获批准。农民的房屋所有权是建立在集体所有的宅基地基础之上的，集体成员为满足其居住需要购买或继承本集体成员的房屋，从而取得宅基地使用权，符合宅基地使用权的设定目的，因而应当允许其取得宅基地使用权。（2）关于宅基地使用权的转让。《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，但国务院的行政法规有明确禁止性规定。随着民工潮的兴起，农村存在大量宅基地和房屋闲置的情况，宅基地的有偿转让有利于物尽其用，提高宅基地的交换价值，加快城市化进程；但宅基地使用权的自由流转，短期内会解决农民的燃眉之急，一旦农民无法在城市立足，就会造成农民流离失所，因此我们在放开宅基地使用权的同时也应该加以限制。（3）关于宅基地使用权的收回。宅基地收回是指对不符合宅基地使用条件的宅基地使用权人使用的宅基地，经具有批准权的人民政府批准，由所在集体收回的制度。
二、我国农村宅基地使用权的立法现状
在我国现行立法中，有关农村宅基地使用权的规定体现在《宪法》、《土地管理法》、《物权法》以及一些行政法规和部门规章中，仔细剖析，不难发现，我国现行立法对农村宅基地使用权的流转进行了严格的限制。现行立法保障农民的居住权利，却制约了广大农民在市场经济条件下，利用自身有限的财产资本，与城镇居民平等参与市场竞争共同发展的权利，不利于提高社会财富的利用效率，优化资源的配置。
三、农村宅基地使用权制度的现存问题
（1）登记制度不完善。《物权法》第155条：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，应当及时办理变更登记或者注销登记。”该条对宅基地使用权的登记提出了要求，但是现行法中没有规定宅基地使用权的登记机关，很多房屋其产权产籍归属不明，房屋所有权和宅基地使用权管理混乱，为产权纠纷埋下了隐患，也造成了司法和管理的困难。（2）宅基地管理混乱，“一户多宅”现象严重。我国现行立法明确规定：村民使用宅基地是无偿的。这必然诱使一部分经济条件好的人通过各种手段获取宅基地，再加之宅基地使用权管理制度不健全，农民超标准建房，村镇干部利用权力多占宅基地，使部分农户分不到宅基地，宅基地分配不公的现象日益凸显。（3）宅基地使用权的物权效用受到了限制。根据《物权法》第1条的规定，制定物权法的目的之一是充分发挥物的效用。《物权法》第十三章确定了宅基地使用权具有物权性质。但将宅基地使用权仅确定为占有和使用，禁止转让、抵押、出租，使宅基地使用权不能充分发挥其效用，不利于其长期承担社会保障，容易导致“隐性市场”的形成。
四、完善我国宅基地使用制度的建议
（1）完善宅基地使用权登记制度。农村宅基地使用权以及其上房屋所有权的取得应当采取登记生效的原则,必须进行物权登记，将登记作为不动产物权设立、变更、转让、消灭的生效要件。（2）建立宅基地使用权有偿、有期限制度。当前我们应对农村居民取得宅基地象征性的收取费用，对宅基地的闲置和浪费，收取较高费用。另外，参照城市住宅用地使用权期限为70年的规定,宅基地使用权的期限也应规定为70年,期间届满的,自动续期。（3）建立宅基地使用权流转交易市场，全面发挥宅基地使用权的物权效用。第一，现阶段可以开放宅基地使用权的租赁市场，本集体组织内外的人皆可承租。第二，适当开放宅基地使用权的抵押和转让市场。宅基地使用权可以用于抵押，但在抵押权实现时，须遵循宅基地使用权转让的规定。第三,在农村社会保障体系完善时,可以考虑放开宅基地使用权的流通市场。
宅基地使用权制度是一个新生的制度，是中国特色的社会主义市场经济发展到现阶段的必然产物，事关九亿农民的切身利益，是解决“三农”问题的重要措施.目前我国宅基地使用权制度还很不完善，存在许多制度上的欠缺，并且没有一个良好的法制环境对其进行保障，急待进一步的探讨和研究。
参 考 文 献
[1]申建平．宅基地使用权流转的对策性思考[人]．中国法学会民法学研究会2010年年会贾学术研讨会论文集(上册)[C]．中国政法大学民商经济法学院．2010，357～360
[2]孟勒国．物权法开禁农村宅基地交易之辫[J]．法学评论．2005
论文摘要：文章对目前农村宅基地的使用现状进行了分析，并提出了解决问题的方法。
我国是个农业大国，耕地是农业存在与发展的基础。当前，在大力发展经济和保证人口粮食安全的双重压力下，耕地保护面临着巨大的挑战。因此．农村宅基地的整理将成为保护耕地的一条新途径，并可以起到一举多得之功效：促进新农村建设，美化村容村貌，增强农民合法用地的意识，维持农村稳定，提高农民的生活质量，改善农民生存环境，加速农业、农村现代化进程，提高土地的利用效率，降低闲置率，从而较好地贯彻中央制定的“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”这一基本国策。对于构建社会主义和谐社会和建设社会主新农村都有重要的作用与意义。
l 农村宅基地整理的意义
1．1农村宅基地整理是土地整理的重要组成部分，是实现耕地总量动态平衡的有力保障
土地整理包括对建设用地的整理和对农用地的整理两部分。建设用地(包括农村居民点用地)整理，就是在城市规划控制下，在城镇和村庄进行有效的治理，通过对其内部挖潜，向地下和空中立体发展建筑，提高容积率，提高土地利用集约度，腾出大量土地作为建设用地储备或用作农用地，减少建设用地对农用地的侵占；农用地整理，就是依据土地利用总体规划采取一定的措施，对田、水、林、路、村进行综合整理，调整土地关系，改善土地利用结构和生产条件，增加可利用土地面积提高耕地质量。由此可见，农村宅地整理是土地整理的一项重要组成部分。据国土资源部制定的全国土地开发整理规划，到2010年，我国将通过开发整理土地补充耕地18．27万hm2，其中，将通过农用地和农村居民点整理补充耕地约11．07hm2，农村宅基地整理是实现耕地总量动态平衡的重要途径之一。
1．2农村宅基地整理推进农村城镇化进程
农村宅基地整理应是在土地利用规划下进行的，减少宅基地占用面积而不减少使用功能，提高容积率和土地利用集约度，使原散落的农宅集中，填实“空心村”，进行自然村的拆并，形成有一定规模的中心村和小城镇，使它们成为规划合理、基础设施基本完善、环境优美的新家园。在进行宅基地整理中，人口的集中和迁村并点为基础设施的建设提供了必备的条件。这样还可以减少水、电、气、热、通讯等的重复投资。宅基地整理不仅改善了农村生活条件和生活环境，而且还将带动建筑业及水泥等建材工业的发展，刺激经济增长有利于农民增收。另外，优美的生活环境必然会对人们积极向上、奋发图强发展经济产生激励作用。再加之政府的适当引导，会加快全面实现小康社会的步伐。
1．3农村宅基地整理可部分缓解我国耕地紧张的局面
按1997年人口土地详查资料测算，在当时人口不变的情况下，人均占地面积由192m2降至100m2，可节约土地50多万hm2，占当时总占地面积的近一半。整理出的土地，宜耕则还耕，宜林则还林，或留作建设用地的储备。这在一定程度上会缓解我国耕地资源紧张的局面。
2 现行宅基地制度体系基本特征
2．1集体所有，使用主体特定
我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有。”特定的宅基地仅限于本经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，村民自己申请取得宅基地后只能自己建房，不可转让。
2．2无偿取得，无期限使用
农村宅基地具有很明显的社会福利性质。农民能够无偿取得宅基地的使用权，获得基本的生活条件，这也是农村居民与城市居民相比较享有的最低限度的福利。目前我国普遍实行的还是无偿使用宅基地制度，在使用期限上没有限制，理论上讲长期占有，终身使用。由于房屋可以继承，所以宅基地实质上也是可以继承的。
2．3一户一宅，限定标准，依法取得
由于我国国土资源有限，不课能给每户村民提供更多的宅基地，一户一宅，即可保证基本的生活需要，如果随便可以申请，则导致土地资源的浪费。根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。
2．4具有从属性和不可流转性
特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。也不可以抵押。由于宅基地主要作为生活资料提供的，所以权利人不能将宅基地作为生产资料使用。宅基地使用权依房屋的合法存在而存在，并随房屋所有权的转移而转移。在买卖房屋时，宅基地的使用权须经过申请批准后才能随房屋转移。但是，如果国家建设需要征用土地，或者村镇规划需要改变土地用途的，可以经过法定程序进行调剂或者重新安排。
3 农村宅基地利用存在的问题
3．1农村宅基地用地面积超标严重，一户多宅，房屋空置现象突出
由于农村宅基地是无偿使用，致使多占便宜，少占吃亏的思想滋长，形成盲目圈地，超标用地。根据国家规定(《村镇规划标准)(GB50188-93))农村宅基地的面积最高为150m2，而现在的很多地区农户的平均宅基地面积已经远远的超出了这个最高限。2001年全国农村居民点人均用地高达190m2，超过标准27％，仅此一项就多占土地340多万hrn2。如果按1hm2地的粮食产量至少养活15个人的话，仅此就可以解决5100多万人的吃饭问题。由此可见，加强对农村宅基地的整理可以大大节省所占耕地。
另外，农户分家后另建新房，旧房留作杂用房，未能由集体统一收回调节使用或拆除；以前早期多户共居的旧宅，现在只有一户居住，造成大量的房屋空置。
3．2市郊农村出现大量“空心村”的现象
一方面在东部经济比较发达的农村地区，由于道路的完善，沿道路两旁开发建设了大量的商品住宅房，很多村里的人都住进了楼房。而原有的农村居民点还仍保持原样，没有及时拆迁复垦，造成大量的土地闲置。另一方面，在经济比较落后的地区，由于外出打工的比较多，在村里常驻的人口比较少，因此还保留着许多不用的旧房没有拆除，就形成所谓的“空心村”现象。
3．3农村宅基地使用权登记管理工作混乱
目前农村房屋所有权和宅基地使用权管理混乱，很多房地产及其产权产籍归属不明。“三审稿”第一百六十五条规定：“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的，宅基地使用权人应当及时办理变更登记或者注销登记”，但是由于法律禁止农村宅基地使用权的流转，致使农村宅基地使用权人在转让使用权后规避法律的可能性很大，给将来的产权纠纷埋下了隐患，同时也造成了司法和管理上的困难。
3．4由宅基地权属问题衍生的宅基地交易纠纷不断
农村宅基地的性质属于农村集体所有，根据我国现行法律、法规的规定，农民对自己依法获得的宅基地只有使用权，没有处置权，不能进行转让。但是，对农村宅基地上已建成的住宅是否可以转让，国家现行法律、法规没有明确的禁止性规定，但也没有明确允许转让的规定。《中华人民共和国土地管理法》第62条也只是规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。从目前法律实践来看，各地政府对农民住宅的转让是允许的，只是需要控制在一定的范围内(受让人必须是房屋所在地乡镇范围内的人)。随着农村房屋买卖的出现，宅基地转让不可避免，但这些宅基地的转让行为并不受现行法律、法规的保护，属于私下流转。双方一旦发生矛盾和纠纷，法院只能要求双方自己协商解决。由于缺乏法律的约束，双方矛盾容易激化，往往会酿成重大案件。
3．5集体土地资产大量流失导致农村金融事业发展缓慢
随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让无法制止，但现行法律、法规又不允许农村宅基地流转，导致当前农村宅基地的转让多为私下进行。这种“暗箱操作”、随意定价的转让行为使本来属于村集体所有的宅基地收益在隐形交易中大量流入买卖双方手中，造成了集体土地资产收益的大量流失。按现行法律规定，农民拥有的宅基地不能作为抵押物向金融机构申请贷款。这样就必然限制了金融机构在农村扩大业务，使农村金融发展缓慢，也使广大农民缺少了生产资金融通渠道，影响了农村产业结构的调整，限制了农民收入的提高。
4 农村宅基地利用存在问题的原因分析
4．1土地法律制度问题
由于我国土地制度存在着二元结构，直接造成用地形式的不同方式，在法律制度上偏重对国有土地的管理，集体土地更多地是由农村集体管理。集体非农建设用地和国家非农建设用地分别管理，使集体建设用地和国家建设用地无法有效地整合，优化。农民建房如要占用几十平方米农用地，必须要到省级国土资源管理部门审批，手续烦琐，时效性差，难于操作，报批渠道不畅。特别是农村村民违法占地建房，法律规定只能采取“拆除”或“没收”两种处罚，这在执法实践中是根本行不通的。由于存在着许多方面法律制度的不完善，土地管理部门难于实现有效的依法管理。
4．2管理和使用制度方面的原因
宅基地审批制度形同虚设；执法不严、管理乏力。农民宅基地使用权制度存在较大缺陷，不符合市场经济的发展要求。农村宅基地使用权制度是在我国土地公有制的特殊环境下产生的，是中国特有的制度，出现比较晚，也没有其他国家的模式可以借鉴，现行法律虽然规定了与宅基地使用权相关的一些内容，但是没有形成完整的农村宅基地使用权制度，这一制度存在很多缺陷。
4．3农村宅基地使用的无偿性
这是宅基地超标和闲置的根本原因，也是耕地流失的重要原因之一。农村宅基地使用权是保障农村居民生产、生活的基本权利，国家出于形势政策的考虑，规定了农村宅基地使用权无偿使用的制度，没有时间限制，并受法律的保护。也就是说，农村宅基地使用权人在取得宅基地使用权后不需交纳任何宅基地使用费即可永久使用。
使用的无偿性刺激了农民无限扩张其宅基地使用权面积的欲望，从而动摇着现行农村宅基地使用权生存保障性的制度基础。基于生存保障性质，现行法律规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”但由于宅基地使用权取得与保有的无偿性，农民拥有一种内驱的扩疆拓土的愿望，以求自己对宅基地面积扩张的最大化，因为，即使占而不用，也可作为一种备用资源来储存。正是这种零成本的内驱力，造成我国农村宅基地超标准现象异常严重，其表现形式多有，如批少占多；建了新房也拒不交出闲置下来的老宅基地；一些乡、村领导干部凭权力、关系占有多处宅基地等等。
4．4农民宅基地用地缺乏科学合理的规划
法律要求村民住宅建设用地必须符合土地利用总体规划和村庄、集镇建设规划，规划未编制或未获批准的不得审批村民住宅建设用地。由于各地普遍存在着保护耕地和建设用地的矛盾，大部分没有安排农民建住宅用地指标，少数有安排也是象征性的，致使农村村庄建设规划无从着手。由于农村居住分散，地域辽阔，分布复杂，再加上有关领导缺乏足够的重视，许多村庄到目前为止连一张可用的基本比例尺地形图都没有，规划无从谈起。既然没有规划，不能批地，村民建房只能是违法占地。由于基层国土资源管理部门监管力量不足，缺乏有效手段，同时其经费难于保障，点多面广，无法开展日常巡查工作，不能及时发现村民违法占地建房。
4．5农村宅基地私有观念根深蒂固
宅基地私有观念在我省很多农村依然存在，认为宅基地是祖宗留下的，是风水地，不能随意拆除，致使一些可以调节利用的建设用地，或预留区内的未利用土地也无法集中统一安排。更有些农户，宁可让土地闲置荒芜，也不答应由集体利用，因此土地浪费严重，规范难以落实。这情况下，逼迫急需建房户违法用地，超过“红线”占自家的饭碗田建房。导致土地资源不能进行有效整合，闲置的宅基地无法调整，其他的村民也不能使用，闲置和浪费了许多土地。
5 保障农村宅基地有效整理与利用的对策
5．1完善农村宅基地使用管理的法律制度
尽快出台《农村宅基地管理办法》、《集体建设用地流转管理办法》及《土地登记条例》等，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题。应明确规定农民建房用地的指标、用地条件、占地标准、申报程序、审批办法等，简化程序，管理得当，方便农民，各宅基地能地尽所用，合理配置。
在法律责任方面，应当体现宽、严有别和公平、公开、公正原则，切实维护农民的正当权益和切身利益。通过健全完善宅基地使用管理法律制度，依法保护村民的正当、合法权益，对违法者实行经济处罚措施，这决不是向农民乱收费或者增加农民负担，而是依法教育违法者和警示他人，使违法者认识到非法占地必须付出高昂的经济代价而不敢为，从而促进村民自觉遵守土地管理法规。
5．2加快完成乡村建设规划
根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。遵循“统一规划，合理布局，因地制宜，综合开发，配套建设”的原则，安排专项资金编制村庄土地利用规划、村庄建设规划和开展村庄治理试点，通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合优化农村居民点布局和用地。
在编制整理规划过程中，要以省、市、县土地利用总体规划、县域规划、城镇规划为依据，明确村庄建设的长远规划格局，实行定性、定位、定规模；要坚持高标准高起点，把宅基地整理与城镇化建设、环境整治结合起来，合理集约利用土地；要坚持走群众路线，把群众的利益放在首位，集思广义，尊重群众的意见。
5．3建立农村宅基地有偿使用机制
5．3．1做好现有宅基地的普查和登记工作，严格界定宅基地边界和产权，为农村宅基地的有偿使用和规范流转奠定基础。普查结束后，各地土地管理部门要根据普查的结果绘制本地地籍图，对各村“超标宅基地、空宅、空闲宅基地”等进行标示，以便日后监督和管理。
5．3．2授权各地土地管理部门在充分调研、评估、论证的基础上，确定本地宅基地的基准地价和具体收费标准。然后各村根据自己的具体情况，依据基准地价上下浮动，确定本村宅基地的地价，再根据宅基地使用权证书上记载的宅基地面积确定每宗宅基地的宅基地使用费。宅基地使用费由宅基地使用人统一上缴村集体，由村集体对这部分费用进行再分配，再分配时，对本集体组织内部成员原则上以宅基地补贴金的形式按平均数对每户村民进行返还。
5．3．3宅基地使用费再分配后的剩余费用可作为乡村建设资金使用，专门用以完善乡村各项基础设施或用以提供村庄公共卫生、绿化美化等公共服务。目前，我国正在推进社会主义新农村建设，而开展新农村建设的制约因素之一就是缺乏稳定的财政来源，有偿使用费无疑可以成为一个重要的收入来源专项用于村庄的建设。
5．4建立农民宅基地使用权流转制度，参照土地承包权的改革方向，调整农村宅基地的产权设置
确定每一块现状宅基地的长期使用者并依据规划新增或者缩并宅基地面积。允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。
农村村民的房屋及宅基地不能依法作为合法抵押物向银行贷款，造成农民借贷、融资困难，不利于发展农村经济。笔者认为，农村宅基地属于建设用地就不宜存在二元土地制度，通过深化改革，使有限的土地资源优化整合，发挥土地资产的应有价值。因此，必须尽快地改革城乡非农业建设用地的二元土地制度，以适应农村市场经济发展的需要，加快推进社会主义新农村建设进程。
土地承包经营权的抵押权属于担保物权的范畴，同时，又是土地的他项权利的一种，是设立于土地的使用权之上的权利负担，其具有担保物权和土地的他项权利的双重性质，故农村土地承包经营权的抵押关系不仅要适用担保法的调整，还要适用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《农村土地承包法》等有关土地资源法律的调整。然而，现行的土地承包经营权抵押制度仍处于雏形发展阶段，许多的规定散见于上述法律之中，存在许多不科学、不完善、矛盾之处，且可操作性差，影响了其功效的发挥。本论文试就土地承包经营权担保中的若干问题进行探讨，以期对将来完善农村土地的承包经营权抵押立法及实践操作有所禆益。
二、家庭承包取得的的土地承包经营权可抵押性
中国对集体土地使用权抵押采取严格限制的态度，根据《担保法》，仅允许“四荒”土地使用权可以抵押，对耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权则不允许抵押[②]，同时中国实行的农村土地承包经营制度，并采取家庭承包的方式[③]，这样就把家庭承包取得的土地承包经营权排除在可抵押的财产范围之外。笔者认为，应允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，而不应禁止。
1、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的理论基础
反对家庭承包取得的土地承包经营权抵押的主要理由就是中国目前尚未建立农民的社会保障体系，而土地实际上给农民提供了一种特殊的社会保障，如果允许农民用土地承包经营权进行抵押，则有债权到期后，抵押人无力履行债务，实现抵押权时，而有使农民“失去”土地之虞，亦即使农民失去基本的生存条件。其实，允许农民将家庭承包的土地承包经营权抵押，这与保护耕地、保障农民的基本生存条件并不矛盾，在实理抵押权时，并不必然导致耕地流失和农民丧失基本生存条件的结果。因为中国对土地实行用途管制制度[④]，实现抵押权时，土地承包经营权的受让人不得改变土地的用途和属性。同时也可以对抵押人及其所在集体农民的利益予以适当的保护，如立法时可以规定在抵押人丧失土地的承包经营权后，享有耕地的优先承租权[⑤]，并对实现抵押权时土地承包经营权受让人的主体资格进行必要的限制，防止无能力及无心从事农地经营的人浪费土地资源和利用炒卖手段渔利，这样可以达到保护耕地和保障农民基本生存条件的目的。
同时我们应该看到，中国加入WTO后，正在快速地向真正的市场经济过渡，加速了与世界普遍的经济规则接轨，而目前实行的家庭承包制度，将土地按人口均分，好坏远近搭配，造成承包经营的土地过于零散，阻碍了土地利用效率的提高，易造成土地资源的浪费，难以形成规模进行经营，农产品成本居高不下，缺乏市场竞争能力。另一方面，《土地承包法》的颁布后，稳定了土地的承包经营权关系，刺激了农民对土地投资的热情，但在农村，承包经营的土地在农民所拥有的财产里，占有相当大的比例，如果不允许其抵押，其财产的价值得不到充分的发挥，又无法找到其他合适的财产向金融机构抵押获得融资，难以筹措足够的资金投入承包经营的土地用于发展农业生产，使农业生产长期在低水平和简单的生产结构中徘徊，资源没能得到很好的利用。如果允许农民家庭承包的土地承包经营权进行抵押融资，则使农村土地的流转加速，有助于土地向种田能手集中，促进农村土地和劳动力两大生产要素得到更为合理的配置，扩大农业经济的规模和产业结构的调整，提高农业的生产力水平，也有利于农业在世界的农贸市场上发挥比较优势。
另外，随着中国城镇化建设进程的加速，在今后的几十年时间里，农村人口将因此离开土地、离开农村。在沿海商业发达的地区，农民另有谋生的途径的，往往没有足够的精力从事农业生产，但还要承担土地的税费，并要保证土地不能荒废，雇请他人维持土地的生产能力，实际上土地已成为一种负担，如果允许家庭承包的土地承包经营权抵押，可以促使部分农民摆脱土地的束缚，增加了转营其他行业的机会，使这部分人口彻底的离乡弃土，间接上也使农民的土地保障转为现金的保障。
可见允许家庭承包的土地承包经营权抵押，这是中国现代化进程现实的需要。
2、家庭承包取得的土地承包经营权允许抵押的法律依据
依《土地管理法》第2条3款规定：“土地使用权可以依法转让”。这就在法律上确认了含集体土地使用权在内的土地使用权可以依法流通转让。这里所指的集体土地使用权，同时也自然包含通过家庭承包经营而取得的土地使用权[⑥]，该法虽没有明确家庭承包经营的土地使用权可以抵押，但“可以依法转让”则蕴含有对承包经营土地的处分权，而抵押同转让、出租一样均属于处分的范畴。赋予农村土地承包经营者对土地的处分权，则是承包经营权物权化的必然结果[⑦].
首部规定土地承包经营权抵押的是《农村土地承包法》。但该法明确规定可以抵押的土地承包经营权为通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的[⑧]，至于通过家庭承包方式取得的土地承包经营权，该法第32条规定：“可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转”。流转方式里并没有明确规定土地承包经营权可以抵押，那么是否意味着禁止家庭承包取得的土地承包经营权抵押呢？其实不然。首先从民法理论层面考虑，既然法律没有禁止，只要不违反公序良俗、损害公共利益，应是允许的；其次从实践操作上看，法律既然允许通过家庭承包取得的土地承包经营权可以转让，而实现抵押权的方式也就是通过拍卖、变卖等方式，将土地的承包经营权转让，并就处分的价款优先受偿，因此，允许家庭承包取得的土地承包经营权抵押，并不违背立法的本意，也没有超过法律规定的允许流转方式的范围。当然，因转让承包经营权要经发包方同意，而抵押则蕴含转让的风险，也应经发包方同意方可进行。
如前所述，家庭承包经营的土地零散，银行允许这部分土地的承包经营权进行抵押，势必造成农民承担的抵押成本的提高及银行本身金融风险的增大，而且通过家庭承包经营的土地多为耕地，其种植的作物，都有一定的周期性，而抵押权实现时往往耗时过长，这样容易造成耕地抛荒的后果，立法时应对实现抵押权耗时的技术问题做出规定。同时，银行可以通过建立土地承包经营权的风险评价机制，对允许抵押的土地承包经营权实行一定的限制，如规定接受抵押的连片土地的最小面积，最低剩余年限等措施防范金融风险，而不应在立法上予以禁止。
三、土地承包经营权的消灭与抵押的冲突
土地承包经营权的消灭，是指出现某种法律事实时，土地的承包经营者失去对承包土地的经营权，在此情形下，若土地的经营权已设定抵押，就会产生承包经营权的消灭与土地承包经营权抵押的冲突。因土地承包经营权消灭的原因各异，其对抵押权的影响亦有所不同。
1、国家因公益目的征收承包经营的土地
在因公共利益的目的，建设需要占用农地的，经国家土地行政管理部门批准，将农用地转为建设用地的情况下，原集体土地使用权归于消灭，因此，设定于该权利之上的承包经营权的抵押权亦随之消灭。抵押权作为物权的追及力在此不能发挥效力，因国家不能成为抵押人，这与一般抵押中抵押物转让时抵押权的物上追及力是不同的。同时，这种情况下，抵押人并无过错，故作为抵押人的土地承包人不承担赔偿责任。显然，这对抵押权人而言是显失公平的。《担保法》并没有规定这种情况下抵押权人权利救济的方式，仅最高人民法院的司法解释对此作出了规定，在抵押物灭失、毁损或被征用的情况下，抵押权人可就该抵押物的保险金、赔偿金或补偿金优先受偿[⑨].此即为抵押权的物上代位性。法律构成上，抵押权的物上代位性并非直接存在于金钱等赔偿物上，而是存于抵押人所具有的请求权上[⑩].故抵押权人有权在担保债权的范围内，就土地征收的补偿金优先受偿，这种物上代位具有法定债权的性质，因抵押权之登记而具有公信力，征地机关非经抵押权人同意，不得将属于抵押人所有的补偿金交付与抵押人，或应为抵押人提存，并通知抵押权人。如果被担保的债权已届清偿期，抵押权人可以直接向征地机关请求给付，未届清偿期，可以向法院请求将补偿金予以保全。
根据《土地管理法》规定，国家因建设需要征收农地的情形下，按土地的原用途给予补偿，其补偿费含土地补偿费、安置补助费及地上附着物、青苗补偿费。由于土地补偿费归农村集体经济组织所有，而安置补助费作为安置人员的专项费用支出[11]，是提供给失地之后农民的生活保障，对这两部分补偿金，抵押权人无权优先受偿。只有地上附着物及青苗补助费归土地的原承包经营者所有，也就是说抵押权人仅能就归抵押人所有的青苗、地上附着物的补偿费优先受偿，行使物上代位权。在国家提高征收土地的补偿标准情况下，归属于土地承包经营者所有的补偿金，抵押权人亦有权在担保债权的范围内，获得优先受偿。
2、发包方收回承包经营的土地
依中国现行的法律，发包方有权在下列两种情况下依法收回承包经营的土地：承包经营耕地的单位或个人连续2年弃耕抛荒[12]和承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的[13].此时，若承包经营的土地上已设定了抵押权，因抵押权依附于承包经营权，作为利的权利消灭时，设置于其上的抵押权是否随之消灭？土地承包经营权的抵押权登记效力能否对抗承包经营权的收回？笔者认为，现行的法律规定，限制了土地承包经营权抵押的独立性，使抵押担保的功能降低，交易安全难以保障。若土地的承包经营权被收回而导致抵押权的消灭，抵押权人得不到任何的救济，明显有违诚信之原则，不利于抵押权的保护，故不应认为抵押权消灭。首先在土地的承包经营期内收回承包经营权是一种民事行为，是土地的所有人或法定的使用权人解除承包合同的合同行为，而抵押权是物权行为，根据物权优于债权的原理，抵押权应当优先受偿，故其收回行为不能对抗抵押权人。其次，土地的承包经营权设立抵押并登记后，该抵押即具有公信力，其公信力旨在维护商业信誉及维护抵押权人的交易安全，可对抗任何的第三人，一旦发生违反公信力的行为时，该行为的效力不能对抗具有公信力的抵押行为的效力。基于上述的效力，发生土地承包经营权收回的情形时，抵押权人可以主张经登记的效力，排斥未登记权利的主张和其他债权，并优于其他的权利受偿。
在出现上述土地承包经营权因惩罚性收回或者承包方因身份的转变，不再具备承包资格而收回的情形下，此时土地的承包经营权已被收回，而附于其上的抵押权如何实现呢？笔者认为，有以下途径可供选择：一是土地所有权人或者法定的使用权人（即原发包方）可对该土地再次进行发包，其所得的承包费应优先偿还抵押权人的债权，如果发包的年限长于原剩余的年限，抵押权人可按剩余年限的比例受偿。这样处理并不损害发包方的利益，因其已从前一次的发包中获得相应的承包费；二是抵押权人可以请求法院对土地剩余年限内的承包经营权进行拍卖或变卖，从拍卖或变卖所得的价金中优先受偿；三是抵押权人可以放弃行使抵押权而直接要求原抵押人承担赔偿责任。
四、土地承包经营权抵押与其附着物抵押关系
由于中国未建立地上权制度，土地的承包经营权押与地上附着物抵押关系只能借鉴参考房地产抵押制度。《担保法》第36条规定：“以依法取得的国有土地使用权抵押的，该房屋占用范围内的国有土地使用权同时抵押，经出让方式取得的国有土地使用权抵押的，应当将抵押时该国有土地上的房屋同时抵押。”那么以承包经营取得的土地使用权抵押时，是否意味着应当将地上附着物（如林木）同时抵押？另地上附着物抵押时，其土地的使用权是否必须同时抵押[14]？地上附着物的所有权人和土地的承包经营权人为充分发挥其不动产抵押的担保效益和融资功能，在与抵押权人协商合意将附着物所有权、土地的使用权分别设立抵押，对此情形，法律上是否有不可逾越的障碍？
笔者认为，只要符合法律规定抵押的形式要件，以承包经营获得的土地使用权与地上附着物所有权分别抵押，为当事人真实意思表示的，均应为有效。理由如下：
首先，在房地产法律关系中，为了维持既存的房屋价值的完整与经济价值，房屋与其所占用的土地在物理上不能分离，但在土地的承包经营场合，附着物并非一定要依附于土地才具有经济价值，承包经营土地的目的是为了在土地上添置林木等附着物，而获得这些林木等附着物的所有权，而林木等附着物的价值恰恰在于其脱离土地之后成为商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用权与未脱离土地的附着物的所有权的归属主体应保持一致，只是意味着土地的使用权与地上附着物的所有权一并转让，在逻辑上并不能说明土地的使用权抵押或附着物的所有权抵押时，也要适用同样的原则，只是在实现抵押权时，为了更好的发挥总体之价值，将土地的使用权与附着物的所有权一并向同一主体转让，抵押权人无权就另一部分抵押变现的价值优先受偿。
其次，中国现行法律并林木等附着物视为土地的附合物或从物，视为土地使用权的一部分（如《森林法》及《森林法实施条例》就将林地使用权与林木的所有权规定为两种独立的林权），而是将两者作为独立的不动产，他们构成相互独立的物权客体。所以用土地的使用权抵押时并不必然导致林木等附着物同时抵押，反之亦然。
再次，承包经营所获得的土地使用权，含有对土地的开发利用的权利，具有资源使用权的特征，承包经营的目的，并不完全是通过在土地上种植林木而获得林木的所有权，有时是通过对土地的资源开发利用而收益，这种情况下，土地的使用权通常并不含有其上已附着的林木等附着物的所有权。另外，土地的承包经营权人并不当然取得经营的土地的附着物的所有权，土地的承包经营者的权利义务是按承包合同设立的，如果合同对承包经营土地上生长的附着物归属作出特别约定的情况下，附着物的所有权的归属应从合同的约定。可见在此两种情形下，土地的使用权与附着物的所有权均归属于不同的主体。
第四，土地承包经营权的年限一般长于附着林木的生长年限，在承包经营期内，一般能轮作二至三次，附着的林木砍伐后，其土地的使用权仍存在，仍可进行下一轮的种植，可见土地的使用权的存在年限与附着物所有权在土地上的存在年限并不一致。
综上所述，中国现行的法律实行土地的所有权与其上所种植的林木附着物所有权相分离、土地所有权与土地使用权分离，一定条件下，土地的使用权与其上附着物所有权也可分离的制度，这与房地产法律规定土地使用权与房屋所有权一体化原则是有区别的。法律应允许承包经营的土地使用权与其上附着物所有权分别设抵，由此土地的承包经营权设立抵押后，亦允许地上新增附着物进行抵押。
由于土地承包经营权的主要价值就是于承包经营土地上耕作或种植的收益，若在已设抵押承包经营权的土地上新增林木等附着物设定抵押的情况下，可能会降低了承包经营土地的价值，则会给土地承包经营权抵押权人的利益造成损害。在此情形下，为避免给抵押权人的利益造成损失，在能证明原抵押的土地因新增附着物抵押而使土地的价值降低的情况下，原抵押权的效力可及于新增附着物变价的一部分，其与降低额相等。
五、设立土地承包经营权抵押期限制度
中国的《担保法》多次提到抵押期间，但并未对“抵押期间”作出规定，这并非是立法的疏漏，而是有意为之的，该法第52条规定“抵押权与债权同时存在，债权消灭的，抵押权也消灭”，可见，中国的物权担保是无抵押期限的。
笔者认为，应允许土地承包经营权抵押合同的当事人约定抵押期限。首先，土地承包经营权的价值在于在承包的土地上耕作、种植并获得收益，随着承包经营剩余年限的减少，其财产的价值可能亦会随之减少，另一方面，土地作为一种资源，其上林木、青苗都具有一定的生长期或收益期，如果抵押权人不及时行使抵押权，使抵押物长期处于不稳定的状态，无法对林木或青苗进行及时的更新，则会对抵押人的财产权益造成损害。其次，《担保法》虽没有明确规定抵押期限，但也没有明文禁止当事人约定抵押期限，同时该法第39条规定，抵押合同允许当事人约定“当事人认为需要约定的其他事项”，这种表述实际上是允许当事人自由设定抵押期限的，根据合同意思自治原则，只要当事人认为这种约定符合其利益，那么只要没有损害社会、他人的权益，应予认可。再次，土地的承包经营权作为一种用益物权，其本身就有期限性，其权利仅能在一定的期限内存续，而抵押权作为设立于其上的担保物权，同样具有一定的期限性，当事人自行约定抵押期限，只是对抵押期限作出限制，这种约定，符合抵押权的本质属性。第四，设立抵押权的期限制度，抵押人可以很清楚地预见到自己承包经营的土地上抵押权的存续期限，使抵押人可以有预期地对抵押的土地合理地安排使用，同时也可以促使抵押权人及进行使抵押权，迅速了结债权、债务关系，有利于抵押的土地的效能的发挥。
由于现行法律并没有建立抵押权的除斥期间制度，抵押期限届满，抵押权人怠于行使权利的，其性质该如何认定？根据合同的意思自治原则，债权人有设定抵押权的自由，亦有抛弃的自由，设定抵押期限，完全可视为一种附期限抛弃抵押权的行为，期限届满，抵押权人怠于行使抵押权，将产生抵押权消灭的法律后果。但是法律应规定当事人约定抵押期限的最短期限和最长期限，即不得短于债务的清偿期，亦不得超过承包经营权的最长年限，否则约定无效，应按法律规定的最长期限计算。
笔者认为，当事人设定抵押期限除应在合同中予以约定外，还应明确记载于抵押权的登记文件上。抵押期限的约定必须经过登记对外公示，才能对外产生效力，如果没有登记，则不能对第三人产生法律效力，仅在当事人之间发生效力。因为抵押权的期限限制与设立抵押权本身一样，都属物权变动的范畴，应以法定的方式对外公示才能产生对抗第三人的法律效力[15].
六、结论
中国的《农村土地承包法》赋予了土地的承包经营者对土地的经营权享有流转的权利，而抵押则是土地承包经营权流转的主要方式之一。在现阶段，承包经营的土地在农民的财产里，占有相当大的比重，应允许家庭承包取得的土地承包经营权进行抵押，以充分发挥土地的效能，调整农业的产业结构，但应对土地的承包经营权抵押设置必要的限制。
土地的承包经营权在国家征收和发包方依法收的情形下导致消灭。土地的承包经营权设立抵押时，前者的抵押权随之消灭，根据抵押权之物上代位性，其效力将及于国家征收的补偿金上，但并非直接存在于金钱上，而是存于抵押人所具有的请求权上，当然非专属于抵押人所有的补偿金，抵押权人无权受偿；发生后者情形下，根据物权优先于债权的原理，抵押权庆当优先受偿，收回行为不能对抗抵押权人。
土地的承包经营权是一种特殊的物权，在一定条件下，其与地上附着物的所有权是可相分离的，两者为独立不动产物权，分别设立的抵押均应为有效，实现抵押权时，为发挥总体之价值，可将两权向同一主体转让。
土地承包经营权为附期限的物权，其设立的抵押权同样具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押权人怠于行使抵押权，则使土地的承包经营权长期处于不稳定的状态，造成资源的浪费，应允许当事人自由设定抵押期限，抵押期限届满，将视为抵押权人放弃抵押权，产生抵押权消灭的法律后果。
总之，土地承包经营权抵押制度的不完善，已影响了农村土地总体效能的发挥，亟待日后的立法对上述问题作出明确的规定，以利于实践操作。
参考文献
[①]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第2条、第16条
[②]见1995年6月30日颁布的《中华人民共和国担保法》第34条第5项、37条第2项
[③]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第3条
[④]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第4条
[⑤]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览
[⑥]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第1条，该条明确赋予承包经营土地农民的土地使用权
[⑦]刘凯湘、张劲松：《抵押担保若干问题研究》，载《中国民商法律网》，2004年8月27日浏览
[⑧]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第49条
[⑨]见最高人民法院2000年12月8日颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第80条
[⑩]刘得宽：《民法诸问题与新展望》，中国政法大学出版社，2002年版，P404
[11]见1998年12月27日颁布的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条
[12]见2004年8月28日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第37条
[13]见2003年8月29日颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第26条第4款
论文关键词：被征地；青年；农民；保障；对策
一、当前被征地青年农民面临的一些困境
当前被征地青年农民失去土地后，没有引起国家法制、社会的重视，同时由于青年农民受自身文化素质，技术技能等方面的影响，因此他们正面临着作为生存需要的土地被征用的困境。
（一）国家法律制度对土地征收的不合理。政府对农村集体土地的征收并没有充分考虑按市场公平的原则进行补偿，仅按照被征收土地的原有的用途进行补偿，这种补偿几乎就是一种象征性的补偿，根本没有考虑到土地在农村所负载的社会保障功能。这种不以土地对农民的效用价值而仅以土地的直接经济效益来计算补偿额是不公平的。例如2004年修改的《土地管理法》第四十七条规定，“征收的土地应按照被征收土地的原用途给予补偿。”对于青年农民，面对国家的法律文件规定，得到一笔整个家庭可能持续几年的补偿款，而对他们未来生活保障，青年农民在失地的同时已丧失了一定量的经济资本和社会资本，并且一些商业性项目用地也由政府强制采用低价统征后高价转卖给开发商，这无疑是对农民的合法权益造成严重的侵害。同时，政府为推出所谓的独创性的改革措施，往往没有顾及被征地农民的真实意愿和利益，强制性地扣留农民的土地征收补偿费，实行政府主导型的保障措施。最让农民不放心的是，一些地方硬性规定土地征收补偿费由村级集体经济组织提留，用于发展农村集体经济。由于各地在探索解决被征地农民社会保障问题所需资金主要来源于征地单位支付的征地补偿费、安置补助费，而中国《土地管理法》对补偿标准的规定并没有涉及被征地农民社会保障资金需求，并且补偿标准较低，地方政府从土地收益中拿出的补贴也较少，这种状况导致为被征地农民制定的社会保障水平也比较低。
（二）被征地青年农民得不到社会保障。失地农民一且农转居就意味着拥有了城市居民身份，理应与普通城市居民享受同等待遇。但是，除了极少数人以外，绝大多数失地农民则是既失去了土地保障，又不能享有同城市居民一样的社会保障，被征地青年农民的社会保障制度基本是空白。首先，多数失地青年农民成为城镇居民后，没有被纳入“三条保障线”范围，在医疗、孩子上学等方面未与城镇居民一视同仁，甚至原来当农民应得的利益也丢了。生活在城市边缘，成为新的弱势群体。《今日说法》中许多关于青年偷、抢、盗的案例反映了一个不争的事实：许多来自农村的青年，因为在城市中无法找到一份工作，生活陷入一片窘迫，在对未来一片茫然的情况下，走上了极端的道路。试想，如果我们的青年农民在丧失了赖以生存的土地后，加上其生活习惯、思想观念还停留在原有的层次上，而且他们通过自主创业、自谋职业实现就业的意识也较差。多数青年农民由于受教育程度低，就业能力和社会生存竞争能力差，很难顺利实现再就业。例如贵州《小河区就业局2011年劳动保障协理员招聘简章》中介绍对失业人员的优惠照顾，包括如下：
1、持《就业失业登记证》、《小河区就业困难人员认定证》、《零就业家庭援助证》中任意一种。
2、登记失业一年以上的长期失业人员”；但是与此同时招聘中又有这样一条：“大专及以上文化程度，身体健康，有计算机操作能力和一定的组织协调能力；”这就给被征地青年农民等设置了一道坎。原因是贵州普遍的青年农民达到大专水平并具有计算机操作能力的人不在多数。这就说明即使优惠政策一定程度上为失业者来说也是一种奢望。
3、被征地青年农民自身不会统筹规划未来。失地的青年农民失去了依靠种养业的较稳定收入，同时还不得不支付大笔费用购买以前自己生产的粮食和日常生活必需品，这就导致了一部分失地农民生活更加困难。从农转非变成一个居民户口，而又不具有适应这个城市生活的技能的时候，这无疑加大了农民的负担。加之其自身的劳动技能的欠缺，因此在劳动力市场上明显处于劣势。 转贴于 现在存在的一个问题是，被征地青年农民受文化、技能等的影响，就算是已安排就业的，随着企业的改制，有的被迫下岗，成为城镇新的失业者，这个群体的规模正随着经济发展的加快而不断扩大。就算政府对他们有土地补偿金，许多青年农民没有一个积极和有效的未来规划，靠着政府给予的一点点补偿金，生活还能勉强维持，一旦补偿金用完了，生活将无着落。对多数失地农民来说，失地就意味着失业。失地农民在拿到征地补偿款后，绝大部分将费用转为消费资金，很少用于再生产，坐吃山空，长远生存失去了保障，对他们来讲，失去了土地，也就失去基本生活保障，使得没有任何生产资料、没有任何社会保障、就业技能低的失地农民，成为城市化进程中最脆弱的社会群体
二、采取对被征地青年农民的保障制度的措施
（一）完善土地征收补偿制度、国家财政金融部门为被征地青年农民提供一定的资金保证。中国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，以产值作为征地补偿标准，并且未包含土地的增值部分，在地区地价差异上也欠考虑，这种测算办法对农民缺乏说服力。要完善有关法律、政策，改革土地征用制度。由于中国的法治往往重实体，轻程序，政府进行土地征收的程序性规定几乎没有，即使有规定往往由于操作性太差而不被采纳。例如国家法律没有对——农村集体所有的土地因何被征收，征收补偿款如何确定，农民如何监督政府征地行为，出现土地纠纷如何有效解决等问题没有严格的法律程序约束限制政府公权力的行使。因此要转变土地征收法律关系中处于被动地位的农民在土地征收过程中取得合法权利。
政府要改变观念，不该认为只要土地征了、赔付兑现了就完事，对失地青年农民的生产生活缺乏深入关心，没有有效的积极引导和想办法帮助农民改变生活方式，任其自然发展。其次土地征用补偿标准的测算办法不够科学合理。这样导致的后果是青年农民对政府的怨恨和抵触情绪，例如“刚刚失去土地这条生存底线的农民希望和城市人一样获得工作机会、社会保障来支撑起他们未来的生活，但在现实面前屡屡失望。这就使得他们的思想、情感和心理复杂而矛盾，带有明显的消极情绪和负面色彩。”对社会造成不稳定与不和谐。部分有远见的青年农民受资本和政策因素的限制，他们就业困难大，同时渠道窄。国家要高度重视对这一部分人的重视，在财政金融方面为他们独自创业提供较低的信贷，鼓励这部分人的大胆创业。技术上的扶持，金融机构能放宽信贷条件，降低贷款门槛，资助青年农民自主经营。
（二）建立被征地农民社会保障机制是保持农村社会和谐稳定的关键。当前，青年农民失去土地可能诱发社会的不和谐和不安定。对于青年农民来说，三项保障最重要的首先是要解决好他们的就业保障。青年作为整个家庭中的栋梁，肩上的担子很重，一家人的生计往往落在他们的身上。因此，社会保障首先要把青年的就业保障放在首位，解决好青年的就业，就为解决其他各样保障提供了一定的前提。同时社会要加强对青年农民的子女教育的保障，让青年农民能够安心好好工作，解决他们的后顾之忧。其次，提供被征地青年农民同等的社会环境保障，建设城乡一体新社区。例如公交、环卫、电信、宽带、排水、煤气等基础设施，应当统一部署。统一规划商住、教育、文体等功能区块，建设城乡基本均质的生活、休闲、娱乐、服务等配套设施。实行城乡统一的行政管理制度，从过去“城乡分治”、“镇村分治”转变为“城乡统管”，包括城管、卫生、防疫、安全、防火等各个方面都要由城镇直接延伸到农村。率先实行城乡统一的政策制度。连锁超市、农贸市场、银行、各类专业商店、医疗、物业管理等服务设施，为村民提供便利的生产生活服务，使村民不出村庄社区，就能解决基本的日常生产生活和娱乐需要。
