时间：2022-05-15 11:31:44
一、听取和审议报告
（一）法定报告
1、审查和批准县人民政府关于2012年县本级政府预算
审查的重点：预算分解方案的合法性、完整性，法定支出和重点支出保障措施，预算执行推进措施等。拟安排在3月召开的县十七届人大常委会第2次会议上听取和审查该报告。由财经委、办公室具体组织实施。
2、听取和审议县人民政府关于2012年上半年国民经济和社会发展计划执行情况报告
听取和审议的重点：计划指标完成情况，重点项目建设情况，存在的问题及对策，全面完成全年目标任务分析等。拟安排在7月召开的县十七届人大常委会第4次会议上听取和审议该报告。由财经委、办公室具体组织实施。
3、听取和审议县人民政府关于2012年上半年政府预算执行情况报告
听取和审议的重点：上半年收入及支出等预算执行情况，重点项目建设资金使用效益情况，完成全年财政预算任务情况分析等。拟安排在7月召开的县十七届人大常委会第4次会议上听取和审议该报告。由财经委、办公室具体组织实施。
4、审查和批准县人民政府关于2011年县本级政府决算
审查的重点：县十七届人大五次会议及人大常委会批准预算执行情况，重点保障政策落实情况，民生工程及重大项目资金安排使用情况等。拟安排在9月召开的县十七届人大常委会第5次会议上听取和审查该报告。由财经委、办公室具体组织实施。
5、听取和审议县人民政府关于2011年度政府预算执行和其他财政收支（同级财政）审计工作情况报告
听取和审议的重点：批准的预算执行情况，重点项目建设资金使用效益情况，财政资金监管情况，上年度审计查出的问题整改落实情况等。拟安排在9月召开的县十七届人大常委会第5次会议上听取和审议该报告。由财经委、办公室具体组织实施。
6、听取和审议县人民政府关于加强食品药品行政管理监督工作情况报告
听取和审议的重点：相关法律法规贯彻执行情况、依法行政情况、食品药品监督管理情况等。拟安排在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该报告。由法工委、办公室具体组织实施。
（二）专项工作报告
1、听取和审议县人民政府关于医药卫生体制改革工作情况报告
听取和审议的重点：全县医药卫生体制改革推进情况，主要做法、取得的经验和效果，进一步推进和完善医药卫生体制改革的思路和措施等。拟安排在5月召开的县十七届人大常委会第3次会议上听取和审议该报告。由教工委、办公室具体组织实施。
2、听取和审议县人民政府关于农网升级改造工作情况报告
听取和审议的重点：农网升级改造推进情况及存在的问题，加快推进升级改造的思路及措施。拟安排在5月召开的县十七届人大常委会第3次会议上听取和审议该报告。由城环委、办公室具体组织实施。
3、听取和审议县人民政府关于农村水利设施建设工作情况报告
听取和审议的重点：农村水利设施建设、管理体制改革、效益发挥现状，存在的主要问题以及加快建设步伐、促进提档升级的措施等。拟安排在7月召开的县十七届人大常委会第4次会议上听取和审议该报告。由农工委、办公室具体组织实施。
4、听取和审议县人民政府关于十七届人大一次、二次会议代表建议办理工作情况报告
听取和审议的重点：代表建议办理工作安排、办理措施、办理结果及存在的问题等。拟安排在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该报告。由代工委、办公室具体组织实施。
5、听取和审议县人民法院关于审判管理工作情况的报告
听取和审议的重点：县法院审判管理工作基本情况，主要做法，取得的效果及存在的问题，进一步推进法院审判管理工作的思路和措施等。拟安排在9月召开的县十七届人大常委会第5次会议上听取和审议该报告。由法工委、办公室具体组织实施。
6、听取和审议县人民检察院关于侦察监督工作情况报告
听取和审议的重点：县人民检察院关于侦察监督工作的基本情况，主要做法，取得的效果及存在的问题，进一步推进侦察监督工作的思路和措施等。拟安排在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该报告。由法工委、办公室具体组织实施。
二、执法检查
对《中华人民共和国社会保险法》的贯彻实施情况进行执法检查执法检查的重点：《中华人民共和国社会保险法》的宣传、贯彻、落实，基本养老、医疗、工伤、失业、生育保险征缴、社保基金的监管等情况，全县在推进实施《中华人民共和国社会保险法》取得的成果及存在的主要问题等。拟安排在7月召开的县十七届人大常委会第4次会议上听取和审议该执法检查报告。由法工委、办公室具体组织实施。
三、集中视察
（一）对城区供水扩建工程建设情况进行视察
视察的重点：城区供水扩建工程项目现状、项目规划、项目争取及建设建议。拟安排在8月开展视察，在9月召开的县十七届人大常委会第5次会议上听取和审议该视察报告。由城环委、办公室具体组织实施。
（二）对工业项目建设情况进行视察
视察的重点：工业项目建设总体情况，在推进工业企业转型升级、加快发展中存在的问题及建议。拟安排在10月开展视察，在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该视察报告。由财经委、办公室具体组织实施。
（三）对全县义务教育均衡发展情况进行视察
视察的重点：全县义务教育均衡发展的现状、存在的问题及建议。拟安排在10月开展视察，在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该视察报告。由教工委、办公室具体组织实施。
（四）对校车安全管理工作情况进行视察
视察的重点：校车安全管理现状、存在的问题及建议。拟安排在10月开展视察，在11月召开的县十七届人大常委会第6次会议上听取和审议该视察报告。由教工委、法工委、办公室具体组织实施。
四、工作评议
对县人民政府工作部门和本行政区域内不属于本级人民政府直接管理的国家行政机关以及具有社会管理职能的其他组织和企事业单位的工作情况，采取代表推荐、常委会会议票决的方式，确定4个单位进行工作评议。
评议重点：贯彻执行宪法、法律和法规情况；贯彻落实党的路线、方针、政策情况；落实县人大及其常委会决议决定、审议意见情况；履行部门职能及人民群众反映的热点问题整改落实情况；专项工作完成情况；办理人大代表议案和建议、批评、意见情况；公职人员履职情况；常委会认为需要评议的其他事项。拟安排在3月召开的县十七届人大常委会第2次会议上票决决定2012年度4个评议对象。由办公室具体组织实施。
五、其他
（一）根据县人大常委会《对“一府两院”专项工作报告满意度测评办法》和《跟踪监督暂行办法》的规定，在认真审议的基础上，围绕推进专项工作提出审议意见，并对县人民政府关于医疗卫生体制改革、农村水利设施建设、农网升级改造、县人民法院关于审判管理、县人民检察院关于侦察监督工作等专项工作报告和审议意见办理落实情况实行双测评制度，促进专项工作落实到位。
（二）根据《监督法》的规定，结合听取和审议政府专项工作报告，围绕人民群众关注的热点，对医疗卫生体制改革方面的有关事项进行专题询问。
（三）根据《县人大常委会规范性文件备案审查暂行办法》和《规范性文件备案审查工作流程》的规定，认真做好县政府和乡镇人大报备规范性文件的审查工作。
（四）对已列入2012年度监督工作计划的项目，各具体组织实施单位要严格按照《监督法》和《湖北省实施〈监督法办法〉》的规定，按照本计划的要求，各司其职、密切配合、精心组织、务求实效，确保人大常委会的各项监督工作顺利开展。
县人大常委会2012年度议题分解方案
第一次会议（2012年1月）
一、审议有关人事任免议案；
二、审议县人民政府关于2011年政府预算调整的议案；
三、听取和审议县人民政府关于“”法制宣传教育及开展“六五”法制宣传教育工作情况报告，并作出关于开展“六五”法制宣传教育的决议；
四、听取和审议县人民政府关于规范行政处罚工作情况的报告；
五、讨论审议2012年县人大常委会工作要点；
六、审议决定关于召开县十七届人大二次会议相关事项；
七、审议决定县十七届人民代表大会代表资格审查委员会组成人员名单；
八、其他。
第二次会议（2012年3月）
一、审查和批准县人民政府关于2012年县本级政府预算分解情况报告；
二、决定2012年度工作评议对象；
三、其他。
第三次会议（2012年5月）
一、听取和审议县人民政府关于医药卫生体制改革工作情况报告；
二、听取和审议县人民政府关于农网改造升级工作情况报告；
三、其他。
第四次会议（2012年7月）
一、听取和审议县人民政府关于2012年上半年国民经济和社会发展计划执行情况的报告；
二、听取和审议县人民政府关于2012年上半年县本级政府预算执行情况的报告；
三、听取和审议县人民政府关于农村水利设施建设情况的报告；
四、听取和审议县人大常委会执法检查组关于《中华人民共和国社会保险法》贯彻实施情况的执法检查报告；
五、其他。
第五次会议（2012年9月）
一、审查和批准县人民政府关于2011年县本级政府决算情况的报告；
二、听取和审议县人民政府关于2011年度政府预算执行和其他财政收支（同级财政）审计工作情况报告；
三、听取和审议县人民法院关于审判管理工作情况报告；
四、听取和审议县人大常委会视察组关于城区饮用水源项目建设情况的视察报告；
五、其他。
第六次会议（2012年11月）
一、听取和审议县人民政府关于加强食品药品行政管理监督工作情况报告；
二、听取和审议县人民政府关于十七届人大一次、二次会议代表建议办理工作情况报告；
三、听取和审议县人民检察院关于侦察监督工作情况的报告；
四、听取和审议县人大常委会视察组关于工业项目建设情况的视察报告；
五、听取和审议县人大常委会视察组关于义务教育均衡发展情况的视察报告；
六、听取和审议县人大常委会视察组关于校车安全管理工作情况的视察报告；
七、其他。
第七次会议（2013年1月）
一、讨论初审县人大常委会工作报告；
二、讨论初审县人大常委会2013年工作要点；
[论文摘要]目前，行政执法与刑事司法的衔接还不够到位，需要检察机关充分履行法律监督职能，对行政执法与刑事司法的衔接进行检察监督。并且，应当从立法上明确赋予人民检察院具有可操作性的法律监督权，着重从源头和结果两个方面加强检察监督，重视案件移送，强化立案监督。同时，健全衔接机制，完善相关配套制度。
[论文关键词]行政执法；刑事司法；检察监督
行政执法和刑事司法是两种不同性质的国家权力运行方式。行政执法是行政机关运用行政权履行行政管理职能的行为，而刑事司法是公安司法机关运用司法权追究犯罪嫌疑人刑事责任的行为。虽然我国实行一般违法与刑事犯罪的二元分级处置模式，行政违法有别于刑事犯罪，但行政违法与刑事犯罪具有密切的逻辑关系，即严重的行政违法可构成刑事犯罪，所以行政执法工作与刑事司法工作具有衔接的必要性和可能性。但司法实践中，行政执法与刑事司法的衔接还不到位，存在以罚代刑、证据转化难、信息沟通不畅、协作配合不规范、监督机制不健全等问题。以罚代刑使某些违法分子逃脱了刑事制裁，使得大量的经济犯罪案件没有进入司法程序，证据转化难使某些涉嫌犯罪的行政案件难以转化为刑事案件，切实追究犯罪嫌疑人的刑事责任，信息沟通不畅和协作配合不规范难以形成合力准确打击经济犯罪，监督机制不健全难以形成倒逼机制，落实责任追究。
人民检察院作为我国的法律监督机关，决定了其有权对行政执法机关在查处破坏社会主义市场经济秩序案件的过程中行政相对人涉嫌犯罪的案件进行法律监督。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》强调，行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督，公安机关应当接受人民检察院依法进行的立案监督。最高人民检察院、最高人民法院、全国“整顿办”、公安部、监察部等部门连续出台的多个规定具体细化了行政执法与刑事司法的衔接工作，对于人民检察院在衔接工作的监督职责也作出了规定。人民检察院在行政执法与刑事司法的衔接中起着举足轻重的作用，其法律监督职能的有效发挥能够切实督促行政执法机关依法移送涉嫌犯罪的行政案件，强化公安机关和人民检察院自侦部门对涉嫌犯罪的行政案件的查处力度，从而形成打击经济犯罪的合力。因此，应当完善检察监督机制，促使行政执法与刑事司法有效衔接。
一、明确赋予人民检察院具有可操作性的监督权
司法权对行政权的控制已成为当代行政法治的重要问题，其理论基础是行政法治思想，行政法治思想是法治思想的组成部分，它是根据法治的“普遍服从良法”的精神而形成的原则和原理，也就是政府行为要受到正义之法约束。人民检察院要切实履行法律监督职能，实现对行政执法的有效监督，就必须由法律明确赋予人民检察院具有可操作性的监督权。虽然《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》、《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》、《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》等规定和意见中均包含有人民检察院对行政执法进行法律监督的部分内容，但总体看来尚不够系统，可操作性不强。且这些文件法律效力较低，造成司法实践中部分行政执法机关对人民检察院的监督不理、不配合等问题，使得人民检察院的法律监督缺乏刚性。因此，必须加强立法，从法律的高度，在《行政处罚法》、《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》、《刑事诉讼司法解释》等法律中明确赋予人民检察院对行政机关向公安司法机关移送涉嫌犯罪案件具有可操作性的法律监督权，有对行政处罚结果的查询权、行政处罚是否合法的调查权和移送案件通知权。
对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，有关单位、个人控告、举报、群众反映强烈或者人民检察院发现行政执法机关有不移送涉嫌犯罪案件情形的，人民检察院有权就《涉嫌犯罪案件移送书》或《行政处罚决定书》进行审查或就案件情况进行调查，经审查或调查后认为情况基本属实的，人民检察院有权向行政执法机关查询案件情况、要求行政执法机关提供有关案件材料或者派员查阅案件材料，行政执法机关应当予以配合。对于案件中的某些专业性问题，人民检察院有权向行政执法机关咨询，受咨询的机关应当认真研究，及时答复。确属应当移送公安机关或检察机关自侦部门的案件而行政执法机关未予移送的，人民检察院有移送案件通知权，经检察长决定，重大、复杂案件经检察委员会决定后，向行政执法机关发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》，行政执法机关应当于三日内移送，并将移送情况书面答复人民检察院。同时，人民检察院应当将涉嫌犯罪案件的移送情况向控告或举报的单位或个人书面答复。行政执法机关经人民检察院发出移送通知后仍不移送的，人民检察院可以向行政执法机关提出检察意见，同时将检察意见抄送同级人民政府或其上级主管部门，督促行政执法机关及时移送涉嫌犯罪。有关行政执法人员涉嫌犯罪的，依照刑法有关规定，依法追究其刑事责任。
二、加强源头监督，重视案件移送
行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是行政执法与刑事司法衔接的首要环节。行政执法机关能否准确移送、及时移送直接影响着涉嫌犯罪的行政相对人是否应当承担刑事责任以及能否使犯罪嫌疑人受到刑事处罚，如果行政执法人员严重违纪或涉嫌犯罪，还直接影响着行政执法人员是否应当承担行政责任或刑事责任以及能否受到行政或刑事处罚。因此，人民检察院应加强源头监督，确保行政执法涉嫌犯罪案件及时移送公安机关或人民检察院自侦部门。
（一）监督来源
主要来源于有关单位或个人的控告或举报。有关单位或个人对行政执法涉嫌犯罪的案件应该移送而不移送向人民检察院控告或举报的，人民检察院应当受理并予以审查，必要时进行调查，向行政执法机关查询案件情况，要求其提供有关案件材料或派员查阅案卷材料。
（二）监督内容
主要包括行政处罚依据、理由和程序两个方面。行政处罚依据和理由包括行政处罚的法律依据、与违法行为有关的证据是否妥善保管、案件材料是否齐全、涉案物品是否采取必要措施、需要检验鉴定的是否有检验报告和鉴定意见等。程序方面主要包括案件移送是否逾期、职务犯罪线索是否移送、公安机关不予立案是否合法、行政处罚是否恰当等。
（三）监督手段
包括查询、调查、阅卷等。人民检察院可以查询案件情况、调查案件处理过程、约谈相关行政执法人员、听取有关单位和个人的意见、查阅案件材料等。
（四）监督结果
包括移送案件通知、发出检察意见和追究刑事责任三个方面。应当移送而未移送或逾期移送的，发出涉嫌犯罪案件移送通知书，行政执法机关应当移送，并将有关材料及时抄送人民检察院。行政执法机关如仍不移送的，人民检察院有权将情况书面通知公安机关，公安机关经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任且属本机关管辖的，应当予以立案侦查。人民检察院也可以向本级或上级人民政府或实行垂直管理的行政执法机关的上级行政机关发出检察意见，由其责令行政执法机关限期移送。应当追究行政执法人员行政责任的，向行政执法机关发出检察意见或将证明违法违纪的事实材料移送监察机关，行政执法机关、监察机关应将处理结果书面告知人民检察院。发现职务犯罪案件线索或材料，应当追究行政执法人员刑事责任的，依照刑法的规定，人民检察院应当将案件线索或材料移送公安机关或自侦部门，由公安机关或人民检察院自侦部门立案查处，依法追究其刑事责任。
三、加强结果监督，强化立案监督
结果监督主要是针对公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件的处理结果的监督，即立案监督，强调的是对公安机关审查涉嫌犯罪案件的监督。公安机关对涉嫌犯罪案件进行立案侦查，是行政执法案件转化为刑事案件的第一步，也是实现行政执法与刑事司法相衔接的最重要一环。
立案监督的启动由人民检察院、行政执法机关、有关单位及个人提起。立案监督的内容是公安机关对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件是否及时受理及立案、立案后是否久侦不结、立案后撤销案件是否适当等。人民检察院对行政执法机关已经移送公安机关的涉嫌犯罪案件，有权进行跟踪了解公安机关的立案情况，对于公安机关未及时受理或立案的，依法开展立案监督，督促公安机关在法定期限内依法受理或立案侦查。行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，公安机关存在不予受理、未在法定期限内作出立案或不立案决定、立案后又撤销案件、久侦不结的情形，行政执法机关有权向作出决定的公安机关提请复议，也可以建议人民检察院进行立案监督。有关单位或个人对于公安机关对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件作出的立案或不立案决定有异议的，既可以向作出决定的公安机关提请复议，也可以向人民检察院控告或举报。人民检察院针对公安机关不立案或立案后又撤销案件的情形，应当及时审查，认为应当立案侦查的，有权向公安机关发出不予立案理由说明书。公安机关应当书面说明不予立案的理由。人民检察院认为公安机关不予立案的理由不成立的，有权通知公安机关及时立案，公安机关接到通知后应当立案，并将立案情形反馈给人民检察院并书面告知行政执法机关移送涉嫌犯罪的案卷材料。行政执法机关提出立案监督建议的，人民检察院经审查认为不立案理由成立的，应当将审查结论书面告知行政执法机关。有关单位或个人提出控告或举报的，人民检察院应当将审查结论或案件处理情况书面告知该单位或个人。对于公安机关立案后久侦不结的案件，人民检察院应当加强督促，促使刑事案件及时移送审查起诉。
四、健全衔接机制，完善配套制度
基于上述两个方面的监督内容，要确保人民检察院对行政执法机关移送涉嫌案件进行有效的检察监督还需要健全完善行政执法与刑事司法衔接的若干机制。
一是加强行政执法机关与刑事司法机关之间的信息化网络建设。依托各级党委和政府的支持，投入必需的财政资金，借鉴各地的检察实践，研发信息共享平台，规范操作管理系统，明确行政执法机关、公安机关和人民检察院的工作职责，在加强保密工作的前提下，实现各行政执法机关信息管理系统与公安机关、人民检察院的信息联网共享。行政执法机关应定期将查处破坏社会主义市场经济秩序案件情况以及向公安机关移送涉嫌犯罪案件情况发至共享平台；公安机关应定期将行政执法机关移送案件的受理、立案、销案情况发至共享平台；人民检察院应定期将立案监督、批捕、起诉破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件的情况发至共享平台。信息共享平台由行政执法机关、公安司法机关设定专人负责，及时更新案件信息和进程，实现案件信息的及时跟踪和监督。
二是完善案件移送制度。明确规定行政机关移送涉嫌犯罪案件应当向公安机关或检察机关移送涉嫌犯罪案件的移送书、调查报告、涉案物品清单、有关检验报告或鉴定结论以及证明违法行为涉嫌犯罪的证据材料，同时明确移送期限和受理审查期限，即应当在行政执法办案期限内作出决定并移送，如没有规定办案期限应当自立案查处违法行为之日起三个月内移送，侦查机关应当在受理后十日内，重大复杂案件三十日内作出立案或不立案的决定，并书面告知行政执法机关和同级人民检察院。
三是建立重大行政违法案件公安司法机关提前介入制度。行政机关在行政执法时，对于某些线索、迹象比较明显涉嫌犯罪的行政案件，在掌握初步的案件线索后应当及时通知公安司法机关介入，由其对行政机关的取证行为、内容和方式进行指引，从而确保指控证据取得的及时性和有效性。
论文关键词 刑事诉讼法修正案 立案监督 立法规制 必要性
一、刑事立案监督的概念及特征
目前,1996年《刑事诉讼法》第八十七条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”
综上,从广义上讲刑事立案监督是指检察机关对公安机关、国家安全机关、海关、监狱、检察机关反贪反渎部门应当立案而不依法立案、不应当立案而乱立案以及刑事立案活动是否合法进行的法律监督。因此刑事立案监督具有以下特征:
1.立案监督的主体是检察机关,监督对象是各级具有立案权的机关。从《刑事诉讼法》的相关规定看,具有立案监督权的只有检察机关,而监督的对象是一切具有立案权的机关,其中最主要的是公安机关。
2.刑事立案程序不是必经的法定监督。立案监督只是一种司法救济手段即只有当刑事立案活动出现应当立案而不立案,不应当立案以及立案程序违法等可能造成司法不公正的情况下才能适用。
3.刑事立案监督具有强制性。检察机关一旦发现有需要立案监督的情形,向被监督的对象发出《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》,被监督机关必须及时及时履行职责,否则即为违法。
4.刑事立案监督既包括实体监督又包括程序监督。既包括对应当立案不立案、不应当立案而乱立案的监督,又包括对立案过程中出现程序性违法的监督。
二、当前刑事立案监督存在的困境
当前刑事立案监督存在的困境主要有以下几点:
(一)检察机关获取立案监督信息来源有限
司法实践中,立案监督信息来源主要有两个个:一是“案中挖案”,即通过在审查批捕或者起诉的过程中,发现有需要立案监督的线索。二是被害人或者犯罪嫌疑人及其家属认为应该当立案而不立案或者不应当立案而立案的情形而向检察机关举报。检察机关实施立案监督权限的主要是侦查监督部门,侦监部门因为自身缺乏侦查权,对公安机关接到哪些报案、报案是否符合立案条件及公安机关有无立案等情况不能及时获悉。关于而获取立案监督线索的情形下,往往只有被害人的陈述,没有其他材料佐证,对事实的真实性很难判断,只能依赖侦查机关提供的材料予以判断。而对于在办案中挖掘的线索,侦查机关往往注明“在逃”“另案”处理,其继续调查的结果也很难监督。
(二)法律规定不完善
1996年《刑事诉讼法》第87条仅仅规定了检察机关监督公安机关“该立不立”的问题,而对“不该立而立”的问题没有规定;之后出台的《人民检察院刑事诉讼规则》第378条也仅仅规定“对于公安机关不应当立案而立案侦查的,人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见”,但是究竟应该如何纠正,却没有详细规定。2010年出台的《最高人民检察院、公安部关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》对违法立案做了规制》,第一次明确规定在该种情况下检察机关应当要求公安机关书面说明立案理由,认为立案理由不成立时应当向公安机关发出《通知撤销案件书》等,从而使得监督“不该立而立”的问题有了明确的依据。。但《规定》毕竟是内部文件,位阶低、效力差、刚性弱,一些地方的侦查机关对此有抵触情绪,不配合检察机关的工作。因此,乘刑事诉讼法修改之东风,将检察机关监督纠正不应当立案而立案上升至国家基本法律的高度,不但是必要的而且是可行的。
(三)司法解释本身存在着不合理的规定
如果将最高人民检察院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》第3条和第5条第3项的规定结合起来分析,可以认为,确定检察机关是否能进行立案监督的前提是公安机关是否给控告人出具立案决定书或者不立案决定书,易言之,如果公安机关没有出具或者拒不出具决定书,检察机关就无法进行实质性审查并要求公安机关说明不立案理由,只能移送公安机关处理,至此,所谓的立案监督权完全被虚置化
(四)利益冲突致被监督机关不愿意接受监督
从实践中看,对检察机关如果成功立案监督一宗案件,即意味着被监督机关在立案工作中存在违法行为,会影响到具体办案人员(及所在单位)的考评、奖励等、年终考核、评优评先等,因而办案人员潜意识中不愿意接受监督。同时由于检察机关对立案监督缺乏必要的刚性约束力,必须与其它机关的配合与制约中才能实现,因而,如何获得公安机关的积极配合是一个需要解决的系统性问题。
(五)对刑事立案审查期的规定存在缺陷
1996年刑诉法第86条规定:“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料,应当按照管辖范围,迅速进行审查,认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候,应当立案;认为没有犯罪事实,或者犯罪事实显着轻微,不需要追究刑事责任的时候,不予立案,并且将不予立案的原因通知控告人。控告人如果不服,可以申请复议。”由于本条没有规定审查立案期限问题,这就为何时决定立案或者不立案留下了相当大的裁量空间,致使司法实践中经常出现立案机关对于报案、控告、举报和自首的材料长时间内不作出立案或者不予立案,利用拖延推诿的方法来消极应对报案人或申诉人的现象。
综上所述,正是由于相关法律法规在对立案监督的规制上存在一定的缺陷以及立案监督制度自身存在着一定的掣肘性致使在该制度在司法实践中存在一定的难点。因此,新《刑事诉讼法修正案》出台之前,许多专家学者以及实务界的司法工作者对之寄予厚望,希望能对刑事立案监督进行完善,并就修订提出了诸多切实可行的方案,但是目前出台的《刑事诉讼法》修正案对立案监督完全承袭96《刑事诉讼法》,对立案监督只字未改,免为一种遗憾。究其原因,可能认为2010年出台的《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》已经对刑事立案监督进行了详细的规定,因此在《刑事诉讼法修正案》中不在赘述,但是《规则》毕竟是部门内部的一种规定,位阶低、效力差、刚性弱,一些侦查机关对此有抵触情绪,在司法实践中操作也流于形式,难以完全解决现实中存在的问题,因此对刑事诉讼法在立案监督方面进行规制是有必要。
三、从立法及司法两方面完善立案监督的的对策探讨
(一)进一步加强立法监督的法律规制,弥补现立法盲区
1996《刑事诉讼法》及新《刑事诉讼法修正案》只将立案侦查的对象范围确定为公安机关,而忽略了检察机关及法院受理案件的立案侦查监督。致使其他有立案权的机关如检察机关的反贪反渎部门、国家安全机关、海关、监狱等其他有立案权的机关便成为立案监督的盲点,因此应将所有的具有立案监督权限的机关都列为立案监督的对象。将《规定》中对“不该立而立”的程序作更为为详细的规定,并建议其在《刑事诉讼法修正案》中明确规定,将其上升到法律层面。
(二)积极拓宽立案监督的线索来源
一是要注重“案中挖案”,在办案中提高立案监督敏感性立案监督敏感性,积极发现案件中涉及的可立案线索。着力筛查案卷材料中注明“另案处理”“在逃”等人员,捕捉线索并仔细分析成案可能性。办案过程中主动询问控告人,并有重点地宣讲相关法律规定,从中获取线索,帮助控告人依法、合理、高效地行使其控告权。同时要加大对外宣传力度,让社会各界和广大群众了解检察机关的立案监督职能,积极举报。加强与社会各界及有关部门如人大、党委信访办以及本院渎职侵权部门、控申部门及民行部门沟通,从中获取有价值线索。
第一条为进一步加强本区公、检、法、司等部门在社区矫正工作中的衔接与配合，切实发挥各自的职能作用，促进社区矫正工作依法、规范、有效地开展，确保刑罚的正确实施，依据有关法律、法规和两高两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》精神，结合本区社区矫正工作的实际情况，特制定本规定。
第二条本规定适用于居住在本辖区内的，被宣告缓刑、被判处管制、被剥夺政治权利、被裁定假释、被暂予监外执行的社区服刑人员。
第二章审判机关
第三条区法院在审理刑事案件过程中，根据案件情况，对本区被羁押的被告人有可能适用缓刑、管制、暂予监外执行的，应向被告人居住地街道（镇）司法科发放《关于是否具备适用非监禁刑条件意见征询表》（以下简称《意见征询表》），听取意见。
街道（镇）司法科收到区法院发放的《意见征询表》后，通过走访公安派出所、居委会、原单位、家庭、学校等了解情况，听取意见，填写《意见征询表》。
适用普通程序的案件，街道（镇）司法科在5个工作日内将《意见征询表》反馈至区法院刑庭；适用简易程序的案件，街道(镇)司法科在3个工作日内将《意见征询表》反馈至区法院。
《意见征询表》反馈区法院前都须报区司法局审核和备案。
第四条街道（镇）司法科出具的《意见征询表》中的意见，供区法院在量刑时参考。
第五条区法院对适用缓刑、管制的案件在定期判决宣告时，应通知被告人所在地派出所和街道（镇）司法科的同志参加。区法院根据案件的不同情况，在判决书中可撰写有针对性的“法官诫免语”，督促被判处缓刑、管制的社区服刑人员遵守社区矫正的相关规定，书面告知对象在3日内到公安机关报到。
区法院决定暂予监外执行的案件参照前款执行。
第六条区法院应在缓刑、管制判决生效后及暂予监外执行决定后5个工作日内将判决书送达区检察院监所科、区司法局基层科及社区服刑人员所在地公安派出所，将执行通知书送达社区服刑人员所在地公安派出所。
第七条区法院宣告缓刑、假释的犯罪分子，在缓刑、假释考验期限内违反法律、行政法规或者国务院公安部门有关缓刑、假释的监督管理规定，应当依法撤销缓刑、假释的，自收到区公安分局提出的撤销缓刑、假释建议书之日起1个月内依法作出裁定。
区法院决定暂予监外执行的社区服刑人员，在丧失暂予监外执行条件后，由社区服刑人员户口所在地的街道（镇）司法科将提请收监的相关材料送公安派出所；派出所在初审后报区公安分局审批；区公安分局在审核后，按法定程序向区法院提出书面建议书，法院视情况依法裁定收监执行。
第三章检察机关
第八条对于社区服刑人员的刑罚是否依法执行和执行机关的执法监管活动是否合法、规范实行监督。
第九条区检察院对下列机关执法监管活动实施监督：
（一）区法院对被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行的社区服刑人员的交付执行活动。
（二）区公安分局对社区服刑人员的刑罚执行及监管的执行活动。
（三）区司法局组织实施的社区矫正工作。
第十条区检察院对下列刑罚执行及执法监管活动实施监督和审查：
（一）社区服刑人员是否被纳入社区矫正对象范围及是否按规定被落实监管和社区矫正措施。
（二）社区服刑人员是否有脱管、漏管或下落不明现象。
（三）对社区服刑人员的刑罚执行期限是否准确，刑罚执行的变更是否合法。
（四）对社区服刑人员刑罚执行宣告和期满宣告是否按时进行。
（五）社区服刑人员离开本市，公安机关对请（销）假审批的执行情况。
（六）社区服刑人员在刑罚执行期间违反监督管理规定时，公安机关实施治安处罚和提请司法惩处的情况。
（七）社区服刑人员在服刑期间有突出悔改表现或重大立功表现等法律规定情形的，公安机关审核和办理减刑、假释的情况。
人民检察院对以上执法情况要加强检察监督和审查，对公安机关报请裁定减刑和假释的案件，要以书面审查的方式实行同步检察，并提出检察意见。对有违反法律法规的执法活动，应及时向公安机关或司法局发送检察建议书或纠正违法通知书，及时予以纠正。
其他有关刑罚执行活动的内容是否合法。
第十一条区检察院应对社区服刑人员进行法制教育，对不遵守社区矫正管理规定或有违法行为的社区服刑人员进行告诫，并向执行机关提出检察意见或建议。
第四章公安机关
第十二条公安派出所与街道（镇）司法科要加强联系与沟通，公安派出所要指派一名社区矫正工作联络员负责每月向街道（镇）司法科了解社区服刑人员接受社区矫正情况，街道（镇）司法科每月向公安派出所通报社区矫正工作情况，实现基础工作信息和矫正工作信息共享。
第十三条公安派出所每季度与街道（镇）司法科核对社区矫正人员相关数据，确保人员底数和刑罚执行期限的一致性。
第十四条公安派出所在收到对社区服刑人员予以刑罚执行的法律文书后，应在3个工作日内将法律文书复印件送达街道（镇）司法科。
公安派出所对未在规定时间内报到的社区服刑人员，要及时进行查找。
第十五条公安派出所应在社区服刑人员报到后5个工作日内主持召开矫正开始宣告会，并通知街道（镇）司法科参加。
社区服刑人员矫正期满时，由公安派出所主持召开矫正期满宣告会，并通知街道（镇）司法科参加。
第十六条社区服刑人员（被剥夺政治权利的除外）因事需要离开本市或离开居住地7日以上的，公安派出所对街道（镇）司法科出具的书面意见进行审核，并在2个工作日内向街道（镇）司法科反馈审核意见，并督促社区服刑人员办理销假手续。对离开本市三个月以上的社区服刑人员，公安派出所在办理上述手续的同时还应负责委托暂住地公安机关监管。经公安派出所审核同意后，发给《社区服刑人员外出证明书》。
社区服刑人员要求迁居时，应向社区民警提交书面申请，民警在收到申请后，应当对其迁移户口的理由进行调查，并听取街道（镇）司法科意见，提出初审意见后报派出所领导，按规定程序审批。
第十七条对于人户分离的社区服刑人员，户籍地派出所应通过发放《联系单》方式告知居住地公安派出所，居住地派出所以回执确认后，落实监管措施，并通知各自所在地司法科。
第十八条公安机关应对司法行政机关提出的减刑、假释建议进行认真审核。
对被宣告缓刑、管制及被人民法院、公安机关决定暂予监外执行的人员符合减刑条件的，由区公安分局各基层派出所对区司法局出具的减刑建议和有关证据材料进行初审，报区公安分局提出审核意见后，由区公安分局按法定程序办理。
对被监狱管理机关决定暂予监外执行的罪犯，符合减刑、假释条件的，由区公安分局各基层派出所对区司法局出具的减刑、假释建议和有关证据材料进行初审，报区公安分局审核后，由区公安分局按法定程序办理。
第十九条社区服刑人员构成违反《治安管理处罚法》的，公安机关应按照《治安管理处罚法》予以处罚，并及时书面通报街道（镇）司法科和检察院监所科。
对被宣告缓刑、假释的社区服刑人员在刑罚执行期间违反监督管理规定，符合法律规定的收监条件的，公安派出所应对街道（镇）司法科出具的有关材料进行初审，报区公安分局审核后，由区公安分局制作《提请撤销缓刑建议书》或《提请撤销假释建议书》，并依照法定程序提请原判人民法院裁定。
对被法院或监狱管理机关决定暂予监外执行的人员违反监督管理规定，符合法律法规规定的收监条件的，公安派出所应对街道（镇）司法科出具的有关材料进行初审，报区公安分局审核后，由区公安分局提请原决定机关（人民法院、监狱管理机关）撤销原判收监执行的建议。
第五章司法行政机关
第二十条区司法局负责指导、监督、检查、考评街道（镇）司法科实施社区矫正工作的情况。
第二十一条区司法局负责与其他相关部门沟通和协调，解决社区矫正工作中的疑难问题。
第二十二条区司法局全面掌握、收集、汇总社区矫正工作进展情况，并上报有关统计分析报告。
第二十三条区司法局每季度负责对街道（镇）司法科缓刑和假释征求意见情况进行检查，并将此项工作列入对街道(镇)司法科的年度考核。
第二十四条区司法局指导、监督并评估新航社区服务总站工作站及区矫正社会工作者的工作。
第二十五条街道（镇）司法科应在公安派出所主持召开矫正宣告会后，及时为社区服刑人员建立矫正档案，认真填写《社区矫正工作记录簿》，并对社区服刑人员实施日常管理、开展教育矫正（集中教育、个别教育、个性化教育、技能培训、心理矫正），组织开展公益劳动和帮困解难等活动。
第二十六条街道（镇）司法科发现社区服刑人员有重新违法犯罪嫌疑、逃避监管、下落不明等异常情况后，应及时填写《异常情况转递单》，并在5个工作日内通报公安派出所和区检察院监所科。公安派出所对司法科通报的问题要及时调查处理，并在10个工作日内将处理意见（或结果）以书面形式反馈街道（镇）司法科。
街道（镇）司法科应将《异常情况转递单》复印件报区司法局备案，区司法局负责将《异常情况转递单》转递至区公安分局。区司法局会同区公安分局对街道（镇）司法科开展通报和调查处理异常情况的工作定期进行检查、通报。
第二十七条街道（镇）司法科根据社区服刑人员接受矫正的情况按月、按季度进行考核，并根据市司法局《关于社区服刑人员日常行为奖惩的规定》对社区服刑人员的日常行为提请奖惩，由区司法局每季度开展审批、汇总和上报工作。
区司法局对在服刑期间有突出悔改表现或有重大立功表现等法律规定情形的社区服刑人员，根据市司法局《关于社区服刑人员日常行为奖惩规定》实施奖励考核，并向执行机关提出减刑、假释等书面建议。
社区服刑人员在接受社区矫正期间违反法律、法规以及社区矫正有关规定，经教育和实施日常行为处分后仍不悔改的，由街道（镇）司法科向公安机关提出依法惩处的建议。
第二十八条区司法局基层科负责每季度组织召开由区法院刑庭、区检察院监所科、区公安分局基层指导科有关同志参加的社区矫正工作例会，对每季度社区矫正工作进展情况及存在问题进行分析讨论，研究解决问题的办法和措施。
区司法局负责每年组织召开一次由区法院、区检察院、区公安分局以及各街道（镇）分管领导参加的社区矫正工作联席会议，通报社区矫正工作，研究问题，提出解决问题的具体办法和措施。
第六章附则
第二十九条区法院、区公安分局和区司法局对区检察院依法提出的检察意见要及时调查处理，并在三十日内将调查处理情况回复区检察院。
第三十条本规定的内容与新颁布实施的相关法律、法规以及司法解释相抵触的，依照法律、法规以及司法解释执行。
第三十一条本规定自下发之日起施行。
主题词：刑事诉讼立案监督完善
刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能，它与刑事侦查监督、刑事审判监督、刑事判决、裁定监督、刑事执行监督共同构成检察机关刑事诉讼法律监督体系①。目前，刑事立案监督在制度设计和实际操作中还存在诸多问题，监督的力度与效果难以体现制度应有的价值。本文拟对刑事立案监督的基本理论进行一些探讨，并就完善该项制度提出几点建议。
一、刑事立案监督的概念和特征
目前，刑事立案监督的法律依据主要是《刑事诉讼法》第八十七条规定:“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”
关于刑事立案监督的概念，目前主要有以下三种观点：第一种观点认为，立案监督是指人民检察院依法对公安机关②的立案活动是否合法进行的监督③。第二种观点认为，对立案的监督，简称立案监督，是指对立案程序是否合法所实行的监督。……立案监督有广义和狭义之分。狭义的立案监督是指检察机关对立案实行的法律监督；广义的立案监督还包括其他单位和个人对立案进行的监督④。第三种观点认为，立案监督是检察机关对刑事立案主体的立案行为是否合法实施的法律监督⑤。
不同的观点反映出个人对事物概念的不同认识，反映了人们对事物本质及其属性认识的差别。笔者认为,第一种观点有失于全,刑事立案监督的对象应当是刑事立案活动的主体，刑事诉讼法第八十六条规定：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案……”也就是说，人民法院、人民检察院和公安机关都有立案的职权⑥，都是刑事立案活动的主体，也就都是刑事立案监督的对象。如果把刑事立案监督的对象仅仅局限于公安机关，那么检察机关和人民法院的刑事立案活动就受不到刑事立案监督的约束。第二种观点过于宽泛，错误地将不同种类的监督混为一谈。人民检察院是我国唯一的检察机关，独立行使检察权，刑事诉讼监督权是检察权的一项重要内容，刑事立案监督权又是刑事诉讼监督权的一个重要组成部分。其他单位和个人不具有刑事立案监督权，他们对立案的监督只能是作为人民检察院刑事立案监督的材料来源由人民检察院依法启动刑事立案监督程序。另外，这一观点将刑事立案监督做广义和狭义划分并无实际意义。第三种观点是比较可取的，从理论法学角度上来看,所谓刑事立案监督是指检察机关依据刑事诉讼法的规定对刑事立案主体的刑事立案活动是否合法进行的刑事诉讼法律监督，它既是法律赋予检察机关的一项重要职能，又是刑事诉讼法规定的一种特别程序。只有将人民法院和人民检察院列为刑事立案监督的对象，刑事立案监督制度才科学、全面。
刑事立案监督的特征是对其本质属性的反映，它首先表现为刑事立案监督是一种司法救济程序，而不是刑事立案程序必经的法定监督。刑事立案主体依法享有刑事立案权，但这种权力是附有条件的，必须在司法公正的前提下运作，当出现刑事立案活动可能造成司法不公时，这种权力将受到刑事立案监督权的制约，检察机关将依法提供司法救济；其次，从刑事立案监督的目的来看，是为了纠正刑事立案主体在刑事立案活动中的司法不公现象，确保刑事立案活动正确合法地进行，防止司法腐败，维护司法公正，保障刑事案件当事人的正当权利，确保国家法律统一、正确地实施；再次，刑事立案监督具有强制性。检察机关发出的《要求说明不立案理由通知书》和《通知立案书》具有强制性和确定性，不得复议，刑事立案主体必须按要求及时履行职责，否则即为违法；其四，刑事立案监督既包括依据刑事实体法进行的实体监督，又包括依据刑事程序法进行的程序监督。其实体监督主要是对刑事立案条件等的法律监督；其程序监督主要是对刑事立案程序是否规范以及管辖等的法律监督。转二、刑事立案监督的范围和一般程序
关于刑事立案监督的范围，根据现行法律法规的有关规定和司法实践中的实际操作，目前主要包括以下几个方面：（1）不报不立的案件。所谓“不报不立”，就是刑事立案主体已经发现并掌握了犯罪事实，本该立案，但由于缺乏控告、举报等材料而不立案。（2）不破不立的案件。所谓“不破不立”，是指刑事立案主体对案情复杂，一时难以侦破的案件，不立案就开展侦查，待破了案再补立案手续。这种做法违反了刑事诉讼法规定。（3）应立而不立的案件。所谓“应立而不立”，是指刑事立案主体对符合法定立案条件的案件故意不予立案或者或者以罚代刑、以劳代刑等。这种故意往往出于执法人员权钱交易、、徇私枉法等原因，是人民检察院进行监督的重点。此外，刑事立案监督的内容应当不仅局限于对是否立案的法律监督，还包括对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的法律监督。
人民检察院在刑事立案监督工作中，应当准确把握刑事立案监督的范围和内容，注意划清“没立案”和“不立案”的界限。“没立案”是指刑事立案主体没有发现或虽已发现，但正在审查，还没有作出是否立案决定的案件。“不立案”是指刑事立案主体已经作出不立案决定的案件。只有刑事立案主体已经作出不立案决定的案件，才能按照刑事立案监督程序来办理。当然，要防止刑事立案主体以“没立案”假象掩盖“不立案”事实的行为。
关于刑事立案监督的一般程序，根据刑事诉讼法及《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》的有关规定，检察机关进行刑事立案监督工作，一般是按照下列程序进行：刑事立案监督案件的受理——要求刑事立案主体说明不立案的理由——认为刑事立案主体说明的不立案的理由不成立时通知刑事立案主体立案侦查——对有刑事立案侦查权的案件审查决定直接立案侦查——报上级检察机关备案与审查。
具体说来，刑事立案监督案件的受理有两种情况：第一种情况是积极的，即人民检察院在具体办理审查批准逮捕和审查案件时，受理公民、组织的报案、举报时，以及进行调查研究时，发现公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，由审查逮捕部门审查，审查逮捕部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，经检察长批准，应当⑦要求公安机关在七日内书面说明不立案理由。经人民检察院审查逮捕部门审查，认为公安机关不立案的理由不能成立，经检察长或者检察委员会讨论决定，应当通知公安机关立案。公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后七日内应当将说明情况书面答复人民检察院，人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立，应当向公安机关发出《通知立案书》，公安机关应当在《通知立案书》发出后十五日内决定立案，并将立案决定书送达人民检察院。第二种情况是消极的，即公安机关对应当立案侦查的案件而作出不立案决定，被害人不服，要求追究行为人的刑事责任，为此向人民检察院提出的，由人民检察院的控告申诉部门受理，不得以任何理由予以拒绝。人民检察院根据事实和法律进行必要的调查后，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送审查批捕部门办理。如果人民检察院认为公安机关说明的不立案理由不能成立，应当通知公安机关立案，方式和时间与前一种情况相同。如果人民检察院审查公安机关说明不立案的理由，认为确实不符合法律规定的立案条件，应当由控告申诉部门在十日内将不立案的理由和根据告知被害人，并做好解释和说服工作。（对其他刑事立案主体的法律监督，法律未作明确规定，检察机关可以参照对公安机关的刑事立案监督执行；对其他刑事立案活动的法律监督亦然⑧。）
人民检察院通知刑事立案主体立案，刑事立案主体应当立案。人民检察院依法对通知立案的执行情况进行监督。对于刑事立案主体接到通知立案书后不立案的，可采取以下措施，督促其接受监督：（1）发出《纠正违法通知书》，责成其纠正违法行为；（2）向上一级人民检察院报告，由上一级人民检察院向同级刑事立案主体发出相应通知，实施监督；（3）对于刑事立案主体管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，直接立案侦查；（4）对刑事立案主体工作人员构成徇私枉法等犯罪的，立案查处；（5）向同级人民代表大会或其常务委员会汇报，建议予以纠正。（6）向当地纪检监察部门提出检察建议，建议给予刑事立案主体及其直接责任人员党纪政纪处分。（对人民检察院自身的刑事立案活动可实行检察机关内部监督三、刑事立案监督制度中存在的主要问题
1、刑事立案监督的对象不够全面。《刑事诉讼法》仅在第八十七条把刑事立案监督的对象局限于公安机关。未设置对其它刑事立案主体（人民法院和人民检察院）进行刑事立案监督的法律条文。导致当前司法实践中，对人民法院和人民检察院的刑事立案活动的法律监督无法可依，人民法院和人民检察院的刑事立案活动中的错误行为和违法现象得不到及时纠正。使维护司法公正，保障当事人的正当权利的立法意图出现缺口。
人民检察院是刑事立案监督的实施机关，人民检察院对自身的立案监督具体表现为其负责立案监督的部门对有直接立案侦查权的部门的立案行为实施监督，这是检察机关内部监督的一种形式。人民检察院监督公安机关、人民法院立案行为的措施和程序适用于检察机关内部，立案监督部门向各自侦部门发出的说明不立案或立案理由通知、决定立案或撤消立案通知、纠正违法通知等法律文书，与人民检察院向公安机关、人民法院发出的上述法律文书具有同等的效力。
对人民法院的刑事立案监督因人民法院直接受理的刑事案件具有特殊性而有所不同。由于是引起人民法院立案行为的先决条件，所以，监督的时间是在之后，而不是在之前；而且，由于人民法院没有侦查职能，对刑事案件立案后直接转入审判监督的结果不会引起侦查的开始或终结，只能引起审判的开始或终结。另外，自诉程序中的反诉如果涉及自诉人的刑事责任问题，人民法院是否立案受理仍然要受到人民检察院的监督，因为对反诉的立案寓于自诉程序中，是一种特殊的刑事立案行为。
2、刑事立案监督范围界定过窄。《刑事诉讼法》第八十七条规定人民检察院仅对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，即只规定了对消极立案行为的法律监督，对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督未作明文规定，使积极立案行为中的违法现象得不到及时纠正。此外，对刑事立案程序是否规范以及立案和不立案的决定是否合法等相关刑事立案活动的监督和对刑事立案主体接受的不属于自己管辖的案件，既不移送有主管机关处理，又不通知报案人、控告人、举报人的行为的监督等也未作明文规定。
有人认为，对积极立案活动中的违法行为，可以在立案后的侦查、过程中，通过作出不批捕、不等方式予以纠正，实行侦查监督。笔者认为，这一观点不可取。首先，除公安机关、检察机关外，人民法院也是刑事立案主体，而人民法院直接受理的刑事案件是在后立案的，不经侦查直接进入审判程序，与立案的顺序与公安机关、检察机关受理的刑事案件刚好相反。对积极立案活动中的违法行为实施侦查监督对人民法院的立案行为无意义，实际上等于将这部分立案行为置于监督范围之外。其次，立案监督与侦查监督是不同诉讼阶段上两种不同的法律监督，是检察机关的两种不同职能，其性质、对象有很大区别。不批捕、不不等于对立案活动中的违法行为的否定和纠正，以不批捕、不等方法纠正积极立案活动中的违法行为，混淆了立案监督与侦查监督的界限，并以侦查监督取代立案监督。此外，这种观点也不利于及时纠正立案活动中的违法行为。既然违法行为在立案阶段就已经发生，却不立刻纠正，而是等诉讼进行到另一个阶段才采取纠正措施，无异于对该违法行为的放任。并且，这一情况下的侦查活动，完全是可以避免的人力、物力上的浪费。
3、没有专门的刑事立案监督机构。科学、合理、高效的机构是刑事立案监督的组织保障。根据《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二、三百七十三条之规定，检察机关的刑事立案监督职能分别由审查逮捕部门和控告申诉部门行使（审查逮捕部门主要负责监督在审查批捕工作中发现的刑事立案活动中的违法行为，控告申诉部门主要受理当事人对刑事立案活动中的违法行为的申诉）。这一体制虽有其合理的一面，但也有诸多不足，刑事立案监督是独立于侦查监督、控审监督之外的一种法律监督形式，其性质、对象、措施等与其他形式的法律监督有根本的不同。将本该由一个专门部门行使的独立职能人为地割裂开来，混淆了立案监督与这两种监督的界限，降低了刑事立案监督的法律地位，既不利于刑事立案监督活动的开展，又分散了刑事侦查监督和刑事控申监督的力量。4、刑事立案监督的措施不力。刑事立案监督权力的合理配置应该是使其可以及时、有效地制约被监督权力，有错必究、有错能究、有错早究。但我国目前的立法还存在许多不足，检察机关的刑事立案监督活动缺少法律保障。如：没有调查权，人民检察院审查逮捕部门再履行刑事立案监督职能过程中，对有关证据材料的调查、核实权是《人民检察院刑事诉讼规则》第三百七十二条明文规定的，但是，控告申诉部门在履行刑事立案监督职能过程中未有调查、核实权的法律依据，不能随时介入有关司法、执法活动对其进行检查监督；没有调卷权，想调阅有关案卷材料时，常常遭到拒绝；没有处罚权，对而又尚不构成犯罪的违法责任人没有一种给予处罚的资格权，使其没有得到相应的处罚，依然我行我素，达不到刑事立案监督的实际效果。
四、完善刑事立案监督制度的几点建议
我国当前的立法对刑事立案监督制度规定得不够具体，可操作性较差，因此，当前完善刑事立案监督制度的首要任务是完善立法规定。
1、完善刑事立案监督对象和范围的法律规定，明确人民法院和人民检察院的刑事立案监督对象的地位以及人民检察院对刑事立案主体的“不应当立案侦查而立案侦查”和其他刑事立案活动中的违法行为如刑事立案程序违法等的立案监督权。只有将对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督，才能确保刑事立案监督制度的科学性和有效性。
2、从立法上赋予人民检察院在刑事立案监督活动中的相应权力，主要有：刑事立案监督调查权，包括：有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查；刑事立案监督决定权，包括：有权作出变更刑事立案主体应当立案而不立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体不应当立案而立案的决定的决定，有权作出变更刑事立案主体的违法立案程序的决定，刑事立案主体在接到决定书后应当遵照执行；®刑事立案监督处罚建议权，包括：人民检察院发现刑事立案主体工作人员在刑事立案活动中存在违法行为时，在发出《纠正违法通知书》进行纠正后，对方仍然拒不改正的，人民检察院有权依照监督处罚程序，建议刑事立案主体停止其职务活动，由刑事立案主体另派办案人员，并将处理结果书面告知人民检察院；人民检察院在纠正违法过程中，认为需要给予违法责任人员行政处罚时，有权提出行政处罚意见书，刑事立案主体接到意见书后，应当对违法责任人员给予相应的处罚，并将处理结果书面告知人民检察院。
3、制定刑事立案监督实施细则，通过修改《刑事诉讼法》来完善刑事立案监督制度难以将其面面俱到，尤其是涉及具体实施的一些问题。最高人民检察院应当在不违反立法本意的情况下，依据《刑事诉讼法》制定刑事立案监督实施细则，增加一些操作性强的内容。针对刑事立案监督案件周期长的特点，对刑事案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应当制定明确的时效规定，以提高工作效率，切实保护刑事案件当事人的合法权益。
刑事立案监督制度不仅要在立法上予以完善，在司法实践上，人民检察院还可以结合工作实际，做好以下几方面工作：
1、设立专门的刑事立案监督机构，行使刑事立案监督权，实际负责刑事立案监督工作。这是刑事立案监督的组织保证。
2、要求刑事立案主体立案后，将刑事案件立案登记表三天内抄送人民检察院备案，人民检察院应当及时审查。
刑事立案监督是人民检察院依法对侦查机关的刑事立案活动实行的监督，是修改后的刑事诉讼法赋予检察机关的一项新的法律监督职能。由于该项工作起步较晚，在司法实践中又缺乏与之相配套的实施细则，因此实践中该项工作开展起来难度较大，需要加强研究与探索。下面结合检察机关的工作实践，谈一些看法与体会：
一、案件线索来源少，阻碍了刑事立案监督工作的开展。
检察机关立案监督案件线索来源的常规途径不多，缺乏这类案件线索来源的广泛渠道。从实践中看，检察机关立案监督案件线索主要来源于被害人控告、申诉及审查公安机关案卷材料中的发现。由于检察机关并不掌握发案、立案的第一手资料，对侦查机关的立案活动缺乏知晓权，不能掌握侦查机关的立案情况，只能依赖被害人或当事人的控告与申诉，但就这一线索来源的途径，在实践中也常常因各种原因而显得不够通畅。特别是有些案件缺乏被害人或被害人有过错的案件，单靠该途径就更难掌握侦查机关立案的情况，也无从谈立案监督的问题。而有些案件即使有被害人，但多数被害人也只知道向公安机关报案，在公安机关不受理，自己的权益得不到保障时，根本不知有向检察机关控告的权利。
通过审查公安机关案卷材料，从中发现立案监督案件线索的情况几乎为零。一方面因为案卷材料是以一案为单位，将与该案有关的情况装订成册，实践中作为追捕线索可能会有所发现，但要寻找立案监督线索，其价值不大；另一方面因为审查批捕工作是在审阅案卷、核实证据基础上作出决定，与立案监督需要发现、分析线索和调查取证有很大差别，很难兼容。
从我院的情况来看，近几年来受理的被害人控告、申诉立案监督线索只有几件，而在审查案卷材料中挖掘到的立案监督案件线索均没有成案的价值。因此，立案监督案件线索来源少，信息渠道严重不畅通，成为制约该项工作顺利开展的瓶颈。
二、把立案条件等同于追究刑事责任条件，限制了刑事立案监督工作开展的范围与效果。
公诉案件的立案，是指公安、检察机关对报案、控告、自首等线索材料进行审查，认为有犯罪事实依法需要追究刑事责任而决定进入刑事诉讼程序并交付侦查的活动。据此不难理解，只要认为有犯罪嫌疑存在，需要通过侦查手段搞清事实真相的，都应该立案。因此，从程序法角度看，在整个刑事诉讼活动中，立案的证明要求是最低的，立案的后果是，在查明有相应的证据证明犯罪事实，依法应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的，应经过刑事诉讼程序，逮捕、起诉、交付审判以惩罚犯罪。如果犯罪情节显著轻微或没有犯罪事实存在的，应当依法撤销立案。因此，依据刑诉法规定提出立案监督的条件应该是只要有犯罪嫌疑即可，即使案发时还未明确犯罪嫌疑人，也可以针对已发生的犯罪事实立案，即所谓的以事立案，从而通过侦查查明犯罪嫌疑人。
然而，在司法实践中却没有严格按照刑诉法的要求来做，往往把立案监督条件等同于追究刑事责任条件，要求立案监督的案件最终要作出有罪判决的结果，并把它作为考核的标准，现有的考核机制作出的要求显然束缚了检察机关的手脚，客观上使检察机关人为地拔高立案监督的条件，即以逮捕的三项条件，甚至以能追究刑事责任的条件来代替立案监督条件，立案监督案件成功的标准变成所谓的“捕得掉、诉得出、判得了”，这样对不符合逮捕条件的犯罪嫌疑人实践中不敢轻易提起立案监督程序，这就出现了一部分应当予以立案侦查的犯罪嫌疑人因无法进入刑事诉讼程序而逃避法律制裁的现象，这种状况有违刑事诉讼法的立法精神。
三、立法不完善，无相应配套措施，影响了刑事立案监督工作的执行力度与成效。
尽管修改后的刑事诉讼法进一步确认了人民检察院刑事立案监督权，但并未赋予其实质上的强制纠错措施，也没有具体可遵循的实施细则，缺乏具体的监督办法、手段、操作程序，执行起来难度很大。检察机关向公安机关发出了“说明不立案理由通知书”、“通知立案书”后，公安机关既不说明不立案理由，又不立案怎么办？检察机关无有效的措施予以保障，又从何谈监督。即使侦查机关在接到通知书后立即立案，但他们对立案监督不理解，在行动上不配合，或者消极侦查或者即使侦查收集的证据尚未到位就直接报捕，使检察机关对报捕的案件处于两难境地。一方面，该案系由检察机关通知立案的，代表了检察机关的倾向性意见，要保证其严肃性；而另一方面，根据公安的报捕材料，证据不完全符合逮捕条件，又难以作出决定。同时，目前侦监部门没有直接侦查的权力，无法通过侦查措施搜集证据，从案件事实的轮廓上看又很像案件，形成了所谓的鸡肋，食之无味，弃之可惜。因此对这类案件检察机关很难监督，实践中往往采取干脆不提起立案监督为妥的做法。另外还有对不应当立案的案件而公安机关予以立案了，又应如何监督的问题，在实践中也是一个盲区，如何操作，法律缺乏规定。此外， 公安机关认为系一般的违法案件并作出了行政处罚的，而实际上可能构成刑事犯罪，需要追究刑事责任的案件，实践中应该如何发现并进行监督，同样缺乏操作规程，实践中根本进入不到检察机关的监督视线，造成了监督中的空白，形成了监督中的盲区。这些立法上的漏洞和缺陷，已严重影响了立案监督的广度和力度，制约了立案监督工作的开展。
针对以上立案监督工作存在的难点问题，笔者认为应采取以下一些方法和策略来开展这项工作：
一、采取各种措施，拓宽线索渠道
1、要加强立案监督工作的宣传。结合检务公开，采取多种形式，大力宣传法律赋予检察机关的法律监督职能，使有关部门和广大人民群众熟悉和了解，从而懂得如何用法律武器来维护自己的合法权利，做到告状有门，鼓励群众大胆检举、控告，扩大立案监督线索来源。特别是在侦查机关受理报案场所应该张贴有关立案监督的法律规定，并要求侦查人员在向当事人宣布不予立案的时候，告知其有向检察机关申诉的权利，使侦查机关的立案活动纳入检察机关的监督之下。
2、及时掌握发案、受案、立案情况。应经常深入公安机关，定期查阅其发案、立案登记，审查其立案活动是否合法，所作立案或不立案决定是否正确，有无不破不立、以罚代刑、以教（劳教）代刑、徇私舞弊等情况。对公安机关作出行政处罚的一些重点案件也应定期予以审查。针对某些疑难复杂的发案情形，检察机关应当主动与侦查机关加强交流、探讨，该立案的及时立案侦查，防止疑而不决。
3、加强与本院有关科室的联系，及时发现有价值的线索。与本院控申、起诉、自侦等部门经常沟通，并要求这些部门一旦发现属于立案监督范围内的线索及时与侦监部门联系，以便及时掌握，及时作出反应。同样，也应加强与法院、司法局、工商、税务等部门的联系，形成外单位移送立案监督线索的网络，拓展立案监督案件的线索，履行好法律监督的职责。
4、善于从新闻热点中挖掘案件线索。关注报刊、杂志、电台、电视等新闻媒体或一些单位（如纪检、工商、税务）的有关信息。如果发现有价值的线索就及时介入调查。这是一个比较广泛的信息源，值得检察机关从中挖掘立案监督的线索。
二、转变立案监督观念，加大立案监督的力度
立案监督主要针对公安机关工作，而侦监部门又常常与公安机关打交道，配合多于制约，协作多于监督，很怕影响了两家的关系，伤了和气，不利于今后工作开展。对此，首先应改变观念，要主动与公安机关联系，讲究立案监督的方法和技巧，指出立案监督的目的是为了防止有案不立、有罪不究、以罚代刑，有效地维护社会秩序，充分保障被害人的权利，从而取得侦查机关理解与支持。此外，要敢于监督、大胆监督，降低立案监督的标准，对掌握到的线索，如果符合立案条件的，就应当向公安机关发出说明不立案理由通知书或运用立案建议书来督促其立案，而不应以逮捕条件甚至于起诉条件、判决条件为标准来衡量是否能提出立案监督，并应允许有部分立案监督案件在公安机关立案侦查后认为事实不清、证据不足而作撤案处理。当然立案监督的案件作撤案处理的，也应符合刑事诉讼的精神，以保证刑事侦查活动的严肃性，双方对此应该达成共识。这样一方面能够更好地履行侦查机关的职责，加强打击犯罪的力度，另一方面也能使立案监督活动处于主动地位，达到真正的监督目的，起到一定的效果，使立案监督工作不留盲区。另外，对不应当立案而立案的案件，也应实行立案监督，督促其依法及时撤案，以利于法律的正确实施，从而在保证打击犯罪的同时，依法维护公民的合法权益不受侵犯，这也是立案监督工作应加强的一个方面。只有将这两个方面结合起来才是完整意义上的立案监督，才能保证刑事诉讼活动的依法进行。
三、制定相应的实施细则，完善立案监督机制
一、制定年度计划。依照监督法第八条的规定，人大常委会按照确定听取和审议专项工作报告的原则与六个途径反映的问题制定年度计划，全国人大常委会经委员长会议通过，地方各级人大常委会经主任会议通过，印发常委会组成人员。依照监督法第八条第二款的规定，常委会听取和审议专项工作报告的年度计划向社会公布，以便接受人民群众和社会的监督。
二、视察或专题调研。依照监督法第十条第一款的规定，在常委会听取和审议专项工作报告前，委员长会议或者主任会议可以组织本级人大常委会组成人员和本级人大代表，对将要听取和审议的专项工作报告所涉及的有关工作进行视察或者专题调查研究。常委会可以安排参加视察或者专题调查研究的代表列席常委会会议，听取专项工作报告，提出意见。这是人大常委会听取和审议专项工作报告的一个重要发展。这样做，可以充分了解“一府两院”该项工作的实际情况、存在的问题和主要原因，有助于在听取和审议该项工作报告时，更加有针对性地提出批评意见和改进的建议措施，提高审议的质量。
三、汇总并交付意见与要求作出回应。依照监督法第十一条的规定，人大常委会在听取和审议专项工作报告前，常委会办事机构应当将各方面对该项工作的意见汇总，交由本级人民政府、人民法院或者人民检察院研究。人民政府、人民法院或者人民检察院应当在专项工作报告中对各方面对该项工作的意见作出回应。依照监督法第十二条的规定，人民政府、人民法院或者人民检察院应当在人大常委会举行会议的二十日前，由其办事机构将专项工作报告送交本级人大有关专门委员会、常委会有关工作机构征求意见；人民政府、人民法院或者人民检察院对报告修改后，在常委会举行会议的十日前送交人大常委会。将人大常委会组成人员、人大代表在视察或专题调研中提出的问题，以及人民群众和社会公众提出的问题，提前交给作专项工作报告的部门，并要求经过认真研究在报告中作出回应，能够使报告机关更加准确地检查自己工作中的问题和不足，有利于问题的解决和改进工作。要求报告机关在人大常委会举行会议的二十日前将专项工作报告先送人大有关专门委员会或常委会有关工作机构征求意见，目的是由有关专门委员会或工作机构事先了解报告的内容，保证提到常委会会议上的专项工作报告达到基本要求。人大专门委员会或常委会工作机构提出意见后，报告机关应当对专项工作报告的内容进行修改，并在常委会举行会议的十日前提交给人大常委会。常委会办事机构应当在举行会议的七日前，将专项工作报告发给常委会组成人员，使他们能够提前阅读报告，做好审议的准备。
四、听取和审议工作报告。依照监督法第十三条的规定，政府的专项工作报告，由人民政府负责人向常委会报告，也可以委托政府有关主管部门负责人向常委会报告。这一规定强调该专项工作报告是由本级政府对某一专题所作的工作报告，不是由某一个部门向人大常委会作工作报告。人民法院或人民检察院的专项工作报告，由其负责人向常委会报告，无论院长、副院长，检察长、副检察长，都是代表本级人民法院或人民检察院报告工作。常委会组成人员听取专项工作报告后，进行审议，提出审议意见。依照监督法第十条第二款的规定，常委会可以安排参加视察或专题调查研究的人大代表列席常委会会议，听取报告，提出意见。按照监督法第三十四条的规定，常委会审议专项工作报告时，人民政府或有关部门、人民法院、人民检察院应当派有关的负责人员到会，听取意见，回答询问。依照监督法第十四条第一款规定，人民政府、人民法院、人民检察院的专项工作报告经审议后，常委会认为必要时，可以对专项工作报告作出决议。
五、形成并交办审议意见。6依照监督法第十四条第一款的规定，常委会组成人员的审议意见交由人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。这就要求，对“一府两院”专项工作报告进行审议后，常委会组成人员要分组对该专项工作报告进行审议并提出自己的建议、批评和意见，常委会有关工作机构在汇总、归纳、分析、综合常委会组成人员的建议、批评和意见后，形成最终的审议意见，再交由人民政府、人民法院或者人民检察院研究处理。“一府两院”应当对审议意见进行认真研究，提出处理意见，并把研究处理情况由其办事机构送交本级人大有关专门委员会或常委会工作机构征求意见后，向常委会提出书面报告。
六、督办审议意见。审议意见及有关报告交人民政府、人民法院、人民检察院后，有关专门（工作）委员会要督促有关方面进行整改，并及时向常委会汇报整改的进展情况。切实防止重监督检查轻督促整改，听取和审议报告后不了了之。
七、受理审议意见研究处理情况的报告。人民政府、人民法院、人民检察院应在适当期限（一般以六个月为宜）内将审议意见研究处理情况报告稿由其办事机构送交人大有关专门（工作）委员会征求意见。人大有关专门（工作）委员会要对研究处理情况报告稿认真研究，提出意见。“一府两院”根据人大有关专门（工作）委员会的意见改进工作，修改报告稿，然后向人大常委会提出书面报告。
八、通报、公布专项工作报告、审议意见及其研究处理情况或者执行决议情况的报告。为了增强监督实效，让人大代表和人民群众了解专项工作报告的内容和人大常委会实施监督的情况，监督法第十四条第二款规定，常委会听取的专项工作报告及审议意见，人民政府、人民法院或人民检察院对审议意见研究处理情况或执行人大常委会决议情况的报告，应当向本级人民代表大会代表通报，并向社会公布。这是人大监督公开原则的重要体现，人大常委会作为国家权力机关，其履行监督职责的情况，也要接受人民的监督，这样做，是要求人大常委会的工作和其所监督的“一府两院”的工作都自觉地接受人民的监督，向人民负责。
第一条为规范事故报告和调查处理工作，保证事故及时、准确的报告和调查处理工作的顺利进行，根据《中华人民共和国安全生产法》、《浙江省人民政府办公厅转发省安全生产监督管理局关于浙江省安全生产事故报告和调查处理暂行规定的通知》、《*市人民政府关于进一步加强安全生产工作的决定》等有关规定，结合本市实际，制定本暂行规定。
第二条本规定适用于本市行政区域内在生产经营活动中发生伤亡等事故的报告和调查处理工作。
第三条事故报告和调查处理应遵循下列原则：
（一）及时、准确、有序、规范；
（二）实事求是、尊重科学、依法查处和属地管理；
（三）查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，依法进行处理。
第二章事故报告
第四条发生事故后，当事人或者事故现场有关人员应当立即报告本单位负责人；发生重伤、死亡事故或轻伤10人以上事故的单位负责人接到报告后，应当立即报告当地安全生产监督管理部门和有关行业主管部门；法律、法规规定应当报告其他有关部门的，应依照其规定报告。
第五条生产经营单位发生事故后，有关部门应按以下规定报告：
（一）发生一次死亡3人以上，或重伤10人（含死亡、重伤）以上的较大事故或重特大事故，各县（市、区）安全生产监督管理部门和有关行业主管部门接到事故报告后，应立即报告当地人民政府、市安全生产监督管理部门和市级行业主管部门，并通报当地公安、监察等部门和工会组织，事故基本情况必须在事故发生后2个小时内报送市安全生产监督管理部门。市安全生产监督管理部门应在接到事故报告后2小时内报告市人民政府和省安全生产监督管理部门，并通报市公安、监察等部门和市工会组织。市级有关行业主管部门接到事故报告的，应立即报告市人民政府和市安全生产监督管理部门，事故基本情况必须在事故发生后2小时内报送市人民政府和市安全生产监督管理部门，并通报公安、监察等部门和工会组织，同时与相关部门及时沟通后，准确、统一报告省级有关部门。
发生危险化学品爆炸、泄漏，或其它对社会造成重大影响的事故，按上述要求报告。
（二）发生一次死亡1－2人，或重伤3－9人，或轻伤10人以上，或造成重大经济损失的事故，各县（市、区）安全生产监督管理部门和有关行业主管部门接到事故报告后，应在1小时内报告当地人民政府、市安全生产监督管理部门和市级行业主管部门，并通报当地公安部门、监察部门和工会组织。市安全生产监督管理部门在接到事故报告后2小时内分别报告市人民政府和省安全生产监督管理部门。市级有关主管部门在接到事故报告后，应在2小时内报告市人民政府和市安全生产监督管理部门，并通报市公安、监察部门和工会组织，同时与相关部门及时沟通，准确、统一报告省级有关部门。
第六条道路交通、铁路交通、水上交通、渔船水上交通与捕捞作业、消防等发生事故后，有关部门应按以下规定报告：
（一）发生一次死亡3人以上，或重伤10人（含死亡、重伤）以上的较大事故或重特大事故，当地有关部门接到事故报告后，应按有关规定报告当地人民政府和上一级有关部门，并同时通报当地安全生产监督管理部门。当地安全生产监督管理部门接到通报后，应按规定时限报告市安全生产监督管理部门。市安全生产监督管理部门应在接到事故报告2小时内报告省安全生产监督管理部门。市级有关主管部门在接到事故报告1小时内分别报告市人民政府和市安全生产监督管理部门，并经市人民政府同意后，报省级有关部门。
发生危险化学物品运输翻车、泄漏，铁路列车颠覆等对社会造成重大影响的事故，按上述要求报告。
（二）发生一次死亡1－2人，或重伤3－9人，或造成重大经济损失的事故，当地有关部门接到事故报告后，应按有关规定报告当地人民政府和上一级有关部门，并同时通报当地安全生产监督管理部门。当地安全生产监督管理部门接到通报后，应按规定时限报市安全生产监督管理部门。市级有关部门在接到事故报告后应按有关规定分别报告市人民政府和省级有关部门。
第七条事故报告应包括以下内容：
（一）事故发生的单位、时间、地点及事故现场情况；
（二）事故的简要经过、伤亡人数（包括下落不明的人数）；
（三）事故的直接经济损失的初步估计；
（四）事故发生原因的初步判断；
（五）事故发生后采取的措施以及事故控制情况；
（六）事故报告单位、报告人、报告时间及联系方式。
第八条负责事故上报的有关部门应根据事态变化，及时做好跟踪续报，直至事故调查处理结束。
在事故发生后的30日内（道路交通、火灾事故自发生之日起7日内），受伤人员死亡或者失踪人员经确认为死亡的，应及时补报。
第九条生产经营单位、安全生产监督管理部门和有关部门应及时、如实报告事故情况，不得瞒报、谎报、漏报或者拖延不报。
第十条生产经营单位发生事故后，应迅速采取有效措施组织抢救，防止事故扩大，减少人员伤亡和财产损失。本单位无力抢救时，应立即就近请求救援。接到求援救助请求的单位，应当及时赶赴现场救援。
任何单位和个人应当支持、配合事故救援，并提供一切便利条件。
第三章事故调查
第十一条生产经营单位发生事故后，按以下规定成立事故调查组并开展调查：
（一）造成一次死亡30人以上，或直接经济损失在1000万元以上的事故，市人民政府及有关部门和相关县（市、区）人民政府及有关部门配合国务院事故调查组开展调查。
（二）造成一次死亡10－29人，或重伤20人以上(含死亡、重伤)，以及直接经济损失在500万元－1000万元的事故，市人民政府及有关部门和相关县（市、区）人民政府及有关部门配合由省人民政府或其指定的部门牵头组成的事故调查组开展调查。
（三）造成一次死亡3?9人，或重伤10－19人（含死亡、重伤），或直接经济损失100万元－500万元的事故，市人民政府及有关部门和相关县（市、区）人民政府及有关部门配合由省安全生产监督管理部门牵头组成的事故调查组开展调查。
（四）造成一次死亡1－2人，或重伤5－9人，或轻伤10人以上，或危险化学品生产经营单位发生爆炸、火灾、泄漏等造成重大社会影响的安全生产事故，由市安全生产监督管理部门牵头，会同公安、监察等有关部门和工会组织组成事故调查组，必要时可邀请检察机关及有关专家参加，县（市、区）人民政府及有关部门配合事故调查组开展调查。
（五）造成一次死亡1人，或重伤3－4人的事故，市安全生产监督管理部门可委托事故发生地的县（市、区）安全生产监督管理部门牵头，会同有关部门组成事故调查组开展调查。
（六）造成一次重伤1－2人，或轻伤9人以下的事故，由事故发生单位负责人组织单位内的生产、安全、工会等有关人员组成调查组开展调查，当地安全生产监督管理部门可视情参与调查。
第十二条发生道路交通、铁路交通、水上交通、渔船水上交通和捕捞、火灾等事故后，按以下规定成立事故调查组并开展调查：
（一）造成一次死亡30人以上，或直接经济损失在1000万元以上的事故，市人民政府及有关部门和相关县（市、区）人民政府及有关部门配合国务院事故调查组开展调查。
（二）造成一次死亡10人以上的事故，市人民政府及有关部门和相关县（市、区）人民政府及有关部门配合由省人民政府或其指定的部门牵头组成的事故调查组开展调查。
（三）造成一次死亡5－9人的道路交通事故、水上交通事故；一次死亡3－9人，或重伤10－19人（含死亡、重伤）的火灾事故、渔船水上交通和捕捞作业事故，由市人民政府或其指定的部门牵头，会同相关部门组成事故调查组开展调查，相关县（市、区）人民政府及有关部门配合调查。
（四）造成一次死亡9人以下的铁路交通事故；一次死亡1－4人的道路交通事故；一次死亡1－2人，或重伤1－9人（含死亡、重伤）的火灾事故；一次死亡1－2人的水上交通和捕捞作业事故，根据监管职责分别由铁路、公安交警、公安消防、交通、农业部门牵头，按相关规定会同有关部门组成调查组开展调查。
第十三条上一级人民政府可以派员参加或者直接调查处理应当由下一级人民政府组织调查处理的安全生产事故。
第十四条事故现场及相关的证据应当妥善保护。因抢救人员、防止事故扩大以及疏通交通等原因，需要移动事故现场物件的，应当做出标志、绘制简图，或照相摄像，并写出书面记录，保存现场重要痕迹、物证。任何人不得破坏现场、毁灭证据。
第十五条调查组成员及有关专家应当具有事故调查所需要的知识和专长，并且与事故单位及有关人员没有利害关系。
第十六条事故调查组负有以下职责：
（一）查清事故经过、人员伤亡和经济损失情况；
（二）查明事故原因、确定事故性质；
（三）界定事故责任，提出对责任者的处理建议；
（四）总结事故教训，提出防止事故发生的措施建议；
（五）提交事故调查报告。
第十七条事故性质分为：
（一）责任事故：系指因有关人员的过失而造成的事故；
（二）非责任事故：系指由于自然界的因素而造成不可抗拒的事故，或由于当前科学技术条件的限制而发生的难予预料的事故；
（三）破坏事故：系指为达到一定目的而故意制造的事故。
第十八条在调查事故责任时，要按各级安全生产责任制的规定，分清事故的直接责任者、主要责任者、领导责任者：
（一）其行为与事故的发生有直接因果关系的人，为直接责任者；
（二）对事故的发生起决定性作用的人，为主要责任者；
（三）对事故的发生负有领导责任的人，为领导责任者。
第十九条事故调查报告应当包括以下内容：
（一）事故单位的基本情况或工程项目情况；
（二）事故单位安全生产方面的制度规定以及安全生产措施的落实情况；
（三）事故发生的时间、地点、经过和事故抢救情况；
（四）人员伤亡和直接经济损失情况；
（五）事故发生的原因；
（六）事故的性质；
（七）事故的责任划分，以及对责任单位和责任者的处理建议；
（八）事故教训和应当采取的防范措施；
（九）事故调查组成员名单和签名；
（十）其他需要载明的事项。
第二十条事故调查组成员应当在事故调查组的统一领导下工作，并对事故调查组负责。
事故调查组成员应当遵守事故调查纪律，保守事故调查秘密，不得擅自向社会有关事故调查处理情况的信息。
第二十一条事故调查组有权向事故单位、有关部门和当地人民政府的有关人员了解情况并索取有关资料，任何单位和个人不得拒绝。
事故单位的主要负责人和有关人员在事故调查期间不得擅离职守或者逃匿，应当随时接受事故调查组的询问、调查，并如实地提供有关情况和资料。
第二十二条事故调查工作中，需要进行技术鉴定的，应当由调查组委托具有国家规定的相关资质的单位或者组织专家进行鉴定。
第二十三条事故调查组对事故调查报告应当科学分析，充分讨论。事故调查组成员或其成员单位对事故分析和事故责任者的处理建议，应当取得一致意见；不能取得一致意见的，由调查组组长或牵头部门提出结论性意见，对结论性意见仍有异议的，应当报同级人民政府决定。
事故调查报告统一由牵头部门报送有关单位。
第二十四条组织事故调查的部门或者有权作出事故处理决定的有关人民政府认为事故调查报告存在问题的，可责成原事故调查组复查或者进行补充调查。
第二十五条事故调查组应当自事故发生之日起60日内完成事故调查工作并提交事故调查报告；特殊情况不得超过90日。
第二十六条各级人民政府安全生产监督管理部门应当设立事故调查专项费用，用于支付事故调查等相关费用。
第四章事故处理
第二十七条负责组织事故调查的部门或相关部门自接到事故报告之日起30日内，根据事故调查报告向同级人民政府或有关部门提出事故处理意见。
第二十八条各级人民政府及有关部门应按照《中华人民共和国安全生产法》、《国务院关于特大安全生产事故行政责任追究的规定》等有关规定，依法追究事故责任人的责任。
第二十九条事故处理决定由市、有关县（市、区）人民政府、有关部门和单位按以下规定执行：
（一）对生产经营单位负责人及生产经营单位其他责任人的责任追究，由有关部门及生产经营单位依法给予相应的处理；
（二）对行政机关相关责任人的责任追究，按照干部管理权限，由行政监察部门或其他行政主管部门按有关规定依法给予行政处分；
（三）事故责任人员涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
第三十条事故处理决定应当自接到事故调查处理报告之日起的30日内作出；特殊情况不得超过60日。
事故处理决定应当分别送有关人民政府，有关部门、工会组织和事故单位。
第三十一条市、县（市、区）人民政府收到事故调查报告后，按照下列规定办理结案手续。
（一）造成一次死亡3－9人，或重伤10－19人（含死亡、重伤），以及直接经济损失100万元?500万元的事故，由市人民政府作出处理决定，并批复结案，报省安全生产监督管理部门备案。
（二）市本级企业和省、中央在绍企业造成一次死亡1?2人或重伤3?9人的事故，分别由市级有关部门和企业上级主管部门作出处理决定，并批复结案，报市安全生产监督管理部门备案。
（三）造成一次死亡1－2人或重伤3－9人的事故，由县（市、区）人民政府作出处理决定，并批复结案，报市安全生产监督管理部门备案。
（四）造成一次重伤1－2人或轻伤9人以下的事故，由生产经营单位自行结案，并报事故发生地安全生产监督管理部门备案，当地安全生产监督管理部门可视情进行复查。
第三十二条安全生产监督管理部门和有关部门应对事故处理决定的实施情况进行监督检查，并将事故处理情况予以公布，接受舆论监督。
第五章附则
第三十三条本规定所称的“以上”和“以下”均含本数。
第三十四条本规定由市安全生产监督管理局负责解释。
一、案件线索来源少，阻碍了刑事立案监督工作的开展。
检察机关立案监督案件线索来源的常规途径不多，缺乏这类案件线索来源的广泛渠道。从实践中看，检察机关立案监督案件线索主要来源于被害人控告、申诉及审查公安机关案卷材料中的发现。由于检察机关并不掌握发案、立案的第一手资料，对侦查机关的立案活动缺乏知晓权，不能掌握侦查机关的立案情况，只能依赖被害人或当事人的控告与申诉，但就这一线索来源的途径，在实践中也常常因各种原因而显得不够通畅。特别是有些案件缺乏被害人或被害人有过错的案件，单靠该途径就更难掌握侦查机关立案的情况，也无从谈立案监督的问题。而有些案件即使有被害人，但多数被害人也只知道向公安机关报案，在公安机关不受理，自己的权益得不到保障时，根本不知有向检察机关控告的权利。
通过审查公安机关案卷材料，从中发现立案监督案件线索的情况几乎为零。一方面因为案卷材料是以一案为单位，将与该案有关的情况装订成册，实践中作为追捕线索可能会有所发现，但要寻找立案监督线索，其价值不大;另一方面因为审查批捕工作是在审阅案卷、核实证据基础上作出决定，与立案监督需要发现、分析线索和调查取证有很大差别，很难兼容。
从我院的情况来看，近几年来受理的被害人控告、申诉立案监督线索只有几件，而在审查案卷材料中挖掘到的立案监督案件线索均没有成案的价值。因此，立案监督案件线索来源少，信息渠道严重不畅通，成为制约该项工作顺利开展的瓶颈。
二、把立案条件等同于追究刑事责任条件，限制了刑事立案监督工作开展的范围与效果。
公诉案件的立案，是指公安、检察机关对报案、控告、自首等线索材料进行审查，认为有犯罪事实依法需要追究刑事责任而决定进入刑事诉讼程序并交付侦查的活动。据此不难理解，只要认为有犯罪嫌疑存在，需要通过侦查手段搞清事实真相的，都应该立案。因此，从程序法角度看，在整个刑事诉讼活动中，立案的证明要求是最低的，立案的后果是，在查明有相应的证据证明犯罪事实，依法应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的，应经过刑事诉讼程序，逮捕、起诉、交付审判以惩罚犯罪。如果犯罪情节显著轻微或没有犯罪事实存在的，应当依法撤销立案。因此，依据刑诉法规定提出立案监督的条件应该是只要有犯罪嫌疑即可，即使案发时还未明确犯罪嫌疑人，也可以针对已发生的犯罪事实立案，即所谓的以事立案，从而通过侦查查明犯罪嫌疑人。
然而，在司法实践中却没有严格按照刑诉法的要求来做，往往把立案监督条件等同于追究刑事责任条件，要求立案监督的案件最终要作出有罪判决的结果，并把它作为考核的标准，现有的考核机制作出的要求显然束缚了检察机关的手脚，客观上使检察机关人为地拔高立案监督的条件，即以逮捕的三项条件，甚至以能追究刑事责任的条件来代替立案监督条件，立案监督案件成功的标准变成所谓的捕得掉、诉得出、判得了，这样对不符合逮捕条件的犯罪嫌疑人实践中不敢轻易提起立案监督程序，这就出现了一部分应当予以立案侦查的犯罪嫌疑人因无法进入刑事诉讼程序而逃避法律制裁的现象，这种状况有违刑事诉讼法的立法精神。
三、立法不完善，无相应配套措施，影响了刑事立案监督工作的执行力度与成效。
尽管修改后的刑事诉讼法进一步确认了人民检察院刑事立案监督权，但并未赋予其实质上的强制纠错措施，也没有具体可遵循的实施细则，缺乏具体的监督办法、手段、操作程序，执行起来难度很大。检察机关向公安机关发出了说明不立案理由通知书、通知立案书后，公安机关既不说明不立案理由，又不立案怎么办?检察机关无有效的措施予以保障，又从何谈监督。即使侦查机关在接到通知书后立即立案，但他们对立案监督不理解，在行动上不配合，或者消极侦查或者即使侦查收集的证据尚未到位就直接报捕，使检察机关对报捕的案件处于两难境地。一方面，该案系由检察机关通知立案的，代表了检察机关的倾向性意见，要保证其严肃性;而另一方面，根据公安的报捕材料，证据不完全符合逮捕条件，又难以作出决定。同时，目前侦监部门没有直接侦查的权力，无法通过侦查措施搜集证据，从案件事实的轮廓上看又很像案件，形成了所谓的鸡肋，食之无味，弃之可惜。因此对这类案件检察机关很难监督，实践中往往采取干脆不提起立案监督为妥的做法。另外还有对不应当立案的案件而公安机关予以立案了，又应如何监督的问题，在实践中也是一个盲区，如何操作，法律缺乏规定。此外，公安机关认为系一般的违法案件并作出了行政处罚的，而实际上可能构成刑事犯罪，需要追究刑事责任的案件，实践中应该如何发现并进行监督，同样缺乏操作规程，实践中根本进入不到检察机关的监督视线，造成了监督中的空白，形成了监督中的盲区。这些立法上的漏洞和缺陷，已严重影响了立案监督的广度和力度，制约了立案监督工作的开展。
针对以上立案监督工作存在的难点问题，笔者认为应采取以下一些方法和策略来开展这项工作：
一、采取各种措施，拓宽线索渠道
1、要加强立案监督工作的宣传。结合检务公开，采取多种形式，大力宣传法律赋予检察机关的法律监督职能，使有关部门和广大人民群众熟悉和了解，从而懂得如何用法律武器来维护自己的合法权利，做到告状有门，鼓励群众大胆检举、控告，扩大立案监督线索来源。特别是在侦查机关受理报案场所应该张贴有关立案监督的法律规定，并要求侦查人员在向当事人宣布不予立案的时候，告知其有向检察机关申诉的权利，使侦查机关的立案活动纳入检察机关的监督之下。
2、及时掌握发案、受案、立案情况。应经常深入公安机关，定期查阅其发案、立案登记，审查其立案活动是否合法，所作立案或不立案决定是否正确，有无不破不立、以罚代刑、以教(劳教)代刑、徇私舞弊等情况。对公安机关作出行政处罚的一些重点案件也应定期予以审查。针对某些疑难复杂的发案情形，检察机关应当主动与侦查机关加强交流、探讨，该立案的及时立案侦查，防止疑而不决。
3、加强与本院有关科室的联系，及时发现有价值的线索。与本院控申、起诉、自侦等部门经常沟通，并要求这些部门一旦发现属于立案监督范围内的线索及时与侦监部门联系，以便及时掌握，及时作出反应。同样，也应加强与法院、司法局、工商、税务等部门的联系，形成外单位移送立案监督线索的网络，拓展立案监督案件的线索，履行好法律监督的职责。
4、善于从新闻热点中挖掘案件线索。关注报刊、杂志、电台、电视等新闻媒体或一些单位(如纪检、工商、税务)的有关信息。如果发现有价值的线索就及时介入调查。这是一个比较广泛的信息源，值得检察机关从中挖掘立案监督的线索。
二、转变立案监督观念，加大立案监督的力度
立案监督主要针对公安机关工作，而侦监部门又常常与公安机关打交道，配合多于制约，协作多于监督，很怕影响了两家的关系，伤了和气，不利于今后工作开展。对此，首先应改变观念，要主动与公安机关联系，讲究立案监督的方法和技巧，指出立案监督的目的是为了防止有案不立、有罪不究、以罚代刑，有效地维护社会秩序，充分保障被害人的权利，从而取得侦查机关理解与支持。此外，要敢于监督、大胆监督，降低立案监督的标准，对掌握到的线索，如果符合立案条件的，就应当向公安机关发出说明不立案理由通知书或运用立案建议书来督促其立案，而不应以逮捕条件甚至于起诉条件、判决条件为标准来衡量是否能提出立案监督，并应允许有部分立案监督案件在公安机关立案侦查后认为事实不清、证据不足而作撤案处理。当然立案监督的案件作撤案处理的，也应符合刑事诉讼的精神，以保证刑事侦查活动的严肃性，双方对此应该达成共识。这样一方面能够更好地履行侦查机关的职责，加强打击犯罪的力度，另一方面也能使立案监督活动处于主动地位，达到真正的监督目的，起到一定的效果，使立案监督工作不留盲区。另外，对不应当立案而立案的案件，也应实行立案监督，督促其依法及时撤案，以利于法律的正确实施，从而在保证打击犯罪的同时，依法维护公民的合法权益不受侵犯，这也是立案监督工作应加强的一个方面。只有将这两个方面结合起来才是完整意义上的立案监督，才能保证刑事诉讼活动的依法进行。
三、制定相应的实施细则，完善立案监督机制
录
一、刑事立案监督的范围 （1）
1、公安机关接到报案或者发现犯罪事实，犯罪嫌疑人，没有作出刑事立案决定的。 （1）
2、公安机关以治安处罚案件立案或者处理的， 即实践中的“以罚代刑”案件。 （1）
3、公安机关刑事立案后转治安处罚、劳动教养等行政处罚的。 （1）
4、公安机关以不涉嫌犯罪为由，对被拘留、监视居住或者取保候审的犯罪嫌疑人解除强制措施，人民检察院认为对犯罪嫌疑人应当追究刑事责任的。 （2）
5、人民法院已经作出生效判决的共同犯罪案件中，检察机关发现对部分共同犯罪嫌疑人应当立案侦查而公安机关不立案侦查的。 （2）
6、人民检察院发现正在被执行刑罚的罪犯，在判决宣告以前还有其他犯罪，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。 （2）
7、对应当由人民法院直接受理的被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关受理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的 （3）
8、被害人没有向公安机关报案或者公安机关没有掌握，发现犯罪事实的案件是否属于刑事立案监督范围的问题。 （3）
二、刑事立案监督程序中的有关问题 （4）
1、要求公安机关说明不立案理由，是否是通知立案前的必经程序？ （4）
2、向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》后，公安机关在规定时限内拒不说明不立案理由的，如何办理？ （4）
3、要求公安机关说明不立案理由和通知公安机关立案，应采取何种形式？ （5）
4、关于刑事立案监督的调查。 （5）
三、如何掌握通知立案的条件 （6）
四、通知立案后的跟踪监督 （6）
五、对于公安机关不应当立案而立案侦查的监督 （7）
内容摘要：修改后的刑事诉讼法赋予检察机关一项新的诉讼监督职能，即刑事立案监督。刑事诉讼法修改后，检察机关不断加大刑事立案监督的力度。侦查监督机关对有案不立、有罪不究、以罚代刑案件的犯罪分子追究了刑事责任，维护了司法公正。但由于法律规定的较为原则，因此在司法实践中，在刑事立案监督的范围、刑事立案监督的程序、如何掌握通知立案的条件，通知立案后的跟踪监督和对于公安机关不应当立案而立案侦查的监督几个方面，在适用法律上遇到了一些问题，大家认识不一，笔者基于完善我国刑事立案监督制度的良好愿望，谈一点粗浅的认识。
关键词：刑事立案；监督；问题。
修改后的刑事诉讼法赋予了检察机关一项新的诉讼监督职能，即刑事立案监督。 刑事诉讼法修改后，检察机关不断加大刑事立案监督的力度，侦查监督机关对有案不立、有罪不究、以罚代刑案件的犯罪分子追究了刑事责任，维护了司法公正。但由于法律规定的较为原则，因此在司法实践中，刑事立案监督工作在适用法律上遇到了一些问题，大家认识不一，本文就其中的几个问题谈几点粗浅认识。
一、刑事立案监督的范围
刑事诉讼立案监督范围，故名思义也就是应当对哪些案件实施立案监督。刑事诉讼法第87条规定：“人民检察院认为公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的 案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公案机关说明不立案理由。”对“公案机关应当立案侦查而不立案侦查。”应当如何理解？在司法实践中分岐较大，认识不一。
笔者认为，“公安机关应当立案侦查而不立案侦查，是指有下列情形之一属于公安机关管辖且符合刑诉法规定的立案条件，而公安机关不予立案侦查的案件：
1、公安机关接到报案或者发现犯罪事实犯罪嫌疑人，没有作出刑事立案决定的。
2、公安机关以治安处罚案件立案或者处理的。这种司法实践中也称为“以罚代刑”。
3、公安机关刑事立案后转治安处罚，劳动教养等行政处罚的。实践中，对于公安机关刑事立案后作治安处罚或者劳动教养处理的案件，能否作为立案监督案件办理，公安机关与检察机关存在有一定分岐。有的认为，案件已作刑事案件立案，检察机关不能作为刑事立案监督案件进行监督。笔者认为这种观点是不对的。因为，根据刑事诉讼法的规定，公安机关对符合刑事诉讼立案条件的案件立案后，应当进行侦查，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件。治安处罚和劳动教养都是行政处罚的具体措施，公安机关刑事立案后又作治安处罚或劳动教养处理的案件，实际上是把刑事案件作为非刑事案件处理。检察机关经审查认为公安机关作治安处罚或劳动教养不当，应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任的，按照刑事案件立案监督程序监督公安机关立案，实际上是监督公安机关重新立案。因此，这类案件也属于刑事立案监督的范围。
4、公安机关以不涉嫌犯罪为由对被拘留、监视居住或者取保候审的犯罪嫌疑人解除强制措施，人民检察院认为对犯罪嫌疑人应当追究刑事责任的。笔者认为，将此种情形也划入刑事立案监督范围，主要是考虑到司法实践中的一些具体情况。如有的公安机关不严格执行撤案的规定，以不涉嫌犯罪为由对被拘留、监视居住或者取保候审的犯罪嫌疑人不予追究刑事责任。因此，将此种情形列入刑事立案监督的范围，可以有效地防止和纠正公安机关的违法行为。
5、人民法院已经作出生效判决的共同犯罪案件中，检察机关发现对部分共同犯罪嫌疑人应当立案侦查而公安机关不立案侦查的。共同犯罪案件的犯罪嫌疑人，一般应当并案起诉和审判。但在司法实践中，由于种种方面的原因，又确实存在部分被告人已判决有罪，其余共同犯罪嫌疑人公安机关应当立案侦查而不立案侦查的情形。对于这种情形，能否适用刑事立案监督程序，笔者认为也是可以的。因为，检察机关在审查批捕或审查起诉阶段，发现某些共同犯罪嫌疑人没被追究刑事责任时，应当通过追捕和追诉程序，对没有立案侦查的犯罪嫌疑人建议公安机关提请批准逮捕，或者要求公安机关移送起诉。对于在审判阶段的案件，在判决尚未生效之前，也可以追加起诉。但是，对于部分共同犯罪嫌疑人已作出生效判决的，只能通过刑事立案监督程序启动一个新的案件。因此，对于共同犯罪案件中，部分被告人已经被判决有罪且判决已经生效的，如果检察机关认为还应当追究其他共同犯罪嫌疑人的刑事责任，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，应当要求公安机关说明不立案理由，经审查认为不立案理由不成立的，通知公安机关立案。
6、人民检察院发现正在被执行刑罚的罪犯，在判决宣告以前还有其他犯罪，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的。刑事诉讼法第83条明确规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围立案侦查。”笔者认为，从此条的规定看，作为启动追究刑事责任程序的刑事立案监督，不仅能解决漏立人的问题，同样可以解决漏立罪的问题。如罪犯甲抢劫他人现金1000元，还伙同乙轮奸了某妇女，某公安机关立案时，民警周XX包庇甲，只以抢劫罪立案并移送起诉，检察机关审查起诉没有发现甲强奸的犯罪事实，提起公诉后，法院以抢劫罪判处甲有期徒刑5年。在执行刑罚期间，检察机关发现其还犯有强奸罪。这种情况下，如何追究甲犯强奸罪的刑事责任？笔者认为，也应当适用刑事立案监督程序，因为，对甲的判决已经生效，要追究甲犯强奸罪的刑事责任，只能通过刑事立案监督程序，其他程序都无法达到追究甲犯强奸罪刑事责任的效果。
7、对应当由人民法院直接受理的被害人有证据证明的轻微刑事案件，因证据不足驳回自诉或人民法院认为被告人可能判处三年以上有期徒刑，移交公安机关受理，公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，人民检察院可以作为刑事立案监督案件办理。因为，对法院移交的这部分案件，实际上已经由自诉案件转为公诉案件，其中符合刑事立案条件的，公安机关应当立案侦查。因此，检察机关发现这部分案件公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，应当适用刑事立案监督程序，监督公安机关立案。
8、被害人没有向公安机关报案或者公安机关没有掌握，发现犯罪事实的案件是否属于刑事立案监督的范围？对此实践中有不同的看法。一种观点认为，根据刑诉法第87条的规定，人民检察院只能就公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查这种行为实施刑事立案监督，因此，侦查机关没有受理的案件不属于人民检察院实施刑事立案监督的范围。另一种观点认为，刑事立案监督的内容应包括立案决定（立案结果）和立案活动两个方面。公安机关是否及时接受控告、举报、自首的材料并及时进行审查，是立案活动的组成部分，对最终作出的立案或不立案的决定有直接影响。如果仅仅对受案后不立案行为实施监督，而对同样有可能造成司法不公的不依法受案行为缺乏监督，就会造成对犯罪的打击不力，损害法律的正确实施。根据法律规定的精神，这类案件同样应属于人民检察院实施刑事立案监督范围和内容。但该观点又提出，对于这种情况，人民检察院发现后，应首先根据刑事诉讼法第84条的规定予以受理，然后依照法律管辖范围的规定移送给有管辖权的侦查机关。如侦查机关不予立案，人民检察院就应依照刑事诉讼法第87条的规定，要求其说明不立案的理由，履行监督职能。笔者同意第一种观点。因为检察机关移交给公安机关的案件，就已经不是公安机关没有发现或者没有接到报案的案件了，此时公安机关已经掌握了犯罪线索，再不立案，检察机关就可以进行刑事立案监督。因此，没有向公安机关报案或者公安机关没有掌握、发现犯罪事实的案件，不属于刑诉法第87条规定的刑事立案监督的范围。人民检察院受理的这类案件应当按照刑事诉讼法第83条、第84条的规定移送有管辖权的公安机关或者人民法院，不应作为刑事立案监督案件办理。但公安机关接到线索后不予立案，而检察机关认为应当立案侦查的，则可以适用刑事立案监督程序监督公安机关立案。
二、刑事立案监督程序中的有关问题
刑事诉讼法第87条比较原则地规定了刑事立案监督的程序，此后经最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、人国人大常委会法制工作委员会《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》（以下简称六部委规定）和《人民检察院刑事诉讼规则》，对刑事立案监督的程序作了细化，但在司法实践中，对刑事立案监督程序中的有关问题还是存在一定的分岐。
1、要求公安机关说明不立案理由，是否是通知立案前的必经程序？司法实践中，个别公安民警为规避检察机关的刑事立案监督，一旦检察机关发出要求说明不立案理由说明书，对本来不立案的案件倒签立案日期，将立案日期提前到要求说明不立案理由之前，造成已经立案的假象；尤其是实践中大量的案件，检察机关一要求公安机关说明不立案理由，公安机关就予以立案，根本不回复当时不立案的理由。为防止上述两种情况的发生，一些检察机关的同志提出，对于公安机关应当立案侦查而不立案侦查的案件，可以不经要求其说明不立案的理由，而直接通知立案。笔者认为，根据刑诉法第87条的规定，要求公安机关说明不立案理由应当是通知立案前的必经法定程序。无论是检察机关发现公安机关应当立案侦查而不立案侦查的，还是被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院都应首先要求公安机关说明不立案的理由，经审查不立案理由不成立的，才能通知公安机关立案。因为，通知立案具有指令性，通知发出后，公安机关就应当立案，没有申请复议或者复核的机会。法律设定要求说明不立案理由这一程序，目的在于给公安机关一个说明的机会，确保通知立案的准确性和权威性。尽管在实践中出现了公安机关规避监督的权威，但不能因此不执行法律规定的必经程序。否则，即使通知立案是正确的，因为没有要求公安机关说明不立案的理由，没有严格按程序办事，通知立案也不具有效力。在严格遵守程序的同时，对于实践中出现的公安机关倒签立案日期问题，要抓住典型，坚决纠正。
2、向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》后，公安机关在规定时限内拒不说明不立案理由的，如何办理？根据六部委的规定，公安机关在收到人民检察院《要求说明不立案理由通知书》后7日内，应当将说明情况书面答复人民检察院。但在实践中，出现了个别公安机关不及时回复不立案理由的问题。笔者认为，人民检察院向公安机关发出《要求说明不立案理由通知书》后，在规定时限内公安机关没有说明不立案理由的，人民检察院应当发出纠正违法通知书予以纠正，如现有材料证明确属应当立案侦查的，也可以直接向公安机关发出《通知立案书》，通知公安机关立案。
3、要求公安机关说明不立案理由和通知公安机关立案，应采取何种形式？根据六部委的规定，要求公安机关说明不立案理由和通知公安机关立案都应当采取书面形式，不能采取口头通知的形式。实践中，有些检察机关的同志担心发出书面通知，会影响公、检两家的关系，往往采取口头通知的形式。笔者认为，这是极其不严格的，因为 采取口头通知的形式，一旦公安机关不认可，就起不到说明作用。即使认可，口头通知的法律效力也弱于书面文书。因此，在履行法律监督职能的同时，要向公安机关的同志讲明刑事立案监督是法律赋予检察机关的一项权力，是严肃的执法活动，是遵循法律规定的程序，决不能碍于情面，口头通知。
4、关于刑事立案监督中的调查。在刑事立案监督工作中是否需要进行调查，观点并不尽一致。一种观点认为，立案监督切勿进行调查，认为受理线索后先行调查的做法是违反法律的。另一种观点则认为，在办理刑事立案监督案件过程中，调查贯穿于立案监督工作的始终，是开展立案监督工作的基础。笔者同意第二种观点，因为根据刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，人民检察院在立案监督过程中，应进行必要的审查和调查，要求说明不立案理由的是一项法律明确规定的诉讼行为，如不进行调查，在不了解公安机关是否已经立案的情况下，就贸然要求其说明不立案的理由，是很不严肃的。刑事立案监督实践表明，强化通知立案前的调查对于保障监督质量和效果具有重要的意义。
但是，目前刑事立案监督调查的程序、内容、手段尚无明确的规定。笔者认为，办理刑事立案监督案件时，调查的重点是查明是否存在公安机关应当立案侦查而不立案侦查的事实。根据检察机关内部管辖的分工，人民检察院控告检察部门审查刑事立案监督线索时，可以要求被害人提供有关材料，进行必要的调查，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当将案件移送侦查监督部门办理。侦查监督部门认为移送的材料不足以证明公安机关应否立案的，可以补充调查，也可以将材料退回控告检察部门。人民检察院对已经受理的刑事立案监督线索进行调查时，要查明是否存在公安机关应当立案侦查而不立案侦查的事实；是否符合刑事诉讼法规定的刑事立案侦查的条件；是否属于公安机关管辖；公安机关是否已经接到报案；公安机关是否已经立案。在调查程序上，办理刑事立案监督案件需要调查时，承办人应当制定调查方案，报经本部门负责人审批，检察长批准后实施。调查一般不宜公开进行，一般不接触被查犯罪嫌疑人，特殊情况下需要接触的，应当报经检察长批准。调查应当严格依法进行，不得对被查犯罪嫌疑人采取强制措施，不得查封、扣押、冻结其财产。
三、如何掌握通知立案的条件
通知立案，是刑事诉讼法规定的具有指令性的诉讼活动。由于通知立案具有指令性，因此必须保证其准确性。为此就必须依法严格掌握通知立案的条件。关于通知立案的条件，主要有两种观点，一种观点认为，通知立案的案件一般应是能够批捕、起诉、判刑的案件；另一种观点则认为，通知立案的条件就是立案的条件，达到上述“三能”实际上是为立案监督的调查提出了过严过高的标准，将诉讼活动中立案、侦查、批捕、起诉、判决五个环节的不同案件标准等同为立案监督标准，显然有悖立案监督的立法原意。
笔者认为，通知立案 针对的是立案活动的违法行为，因此 研究通知立案的条件，首先必须研究立案的条件。根据刑事诉讼法第83条和第86条的规定，具有下列条件之一的，公安机关应当立案：（1）公安机关发现了犯罪事实；（2）公安机关发现了犯罪嫌疑人；（3）公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，经审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任。从刑事诉讼法的规定看，通知立案的条件就是立案的条件，第二种观点显然是正确的。
但必须引起注意的是，由于立案的结果可能移送起诉，也可能撤销案件。如果大量的刑事立案监督案件经过侦查没有移送起诉，或者被撤销案件或者不起诉或者被判决无罪，刑事立案监督就无法取得良好的法律效果和社会效果，难以达到监督的目的。笔者认为，通知立案具有指令性，这一特性表明通知立案的条件必须高于立案的条件，否则刑事立案监督就不可能有生命力。为了确保立案监督的质量和效果，对于通知立案的条件，可以从两个方面来认识。第一，从法律规定上，通知公安机关立案的案件，应当同时符合下列条件：（一）有犯罪事实，需要追究犯罪嫌疑人的刑事责任；（二）证据是查证属实的；（三）属于被通知的公安机关管辖；（四）公安机关应当立案侦查而不立案侦查。第二，从工作要求上，人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严掌握，刑事立案监督的重点应当是可能判处徒刑以上刑罚的案件。
四、通知立案后的跟踪监督
当前，通知立案后存在的问题主要有：（1）公安机关在规定期限内不立案；（2）共同犯罪案件中，公安机关没有按照《通知立案书》的要求对全部犯罪嫌疑人立案侦查；（3）公安机关依照《通知立案书》的要求立案后，又撤销案件 。
笔者认为，对于上述情形，人民检察院应当在了解情况后的三日内通知公安机关予以纠正，方法可以采取发出《纠正违法通知书》的形式。对于公安机关仍不予纠正的，应当报上一级人民检察院和同级人大常委会。上一级人民检察院经审查认为应当立案的，应当通知同级公安机关指令下级公安机关立案。如果属于刑事诉讼法第18条第2款规定的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大犯罪，通知立案后公安机关不予立案的，应报请本院检察长提交检察委员会讨论，决定是否层报省级检察院批准直接受理。
对于公安机关接《通知立案书》后虽已立案，但立案后立而不查，久拖不决的问题，笔者认为，对此必须加强跟踪监督力度，防止监督流于形式。对公安机关久侦不结的，要加强联系，经常督促，必要时报告上一级检察院，由上一级检察院督促同级公安机关纠正。符合逮捕条件的，要建议公安机关提请逮捕；对有意阻挠查处的，要建议有关部门严肃查处，追究有关人员的责任；对犯罪嫌疑人在逃的，要结合公安机关开展的破大案追逃犯等专项斗争，督促公安机关加大追逃力度，还可以发动群众提供线索，协助公安机关抓捕在逃犯罪嫌疑人；对侦查工作已有重大突破的案件，检察机关批捕部门要适时介入公安机关的侦查活动，促使公安机关加快办案进度。
五、对于公安机关不应当立案而立案侦查的监督
《人民检察院刑事诉讼规则》第378条规定：“对于公安机关不应当立案而立案侦查的，人民检察院应当向公安机关提出纠正违法意见。”实践中常见的不该立而立的案件主要包括：第一，越权插手经济纠纷；第二，对不构成犯罪的正当防卫行为予以立案侦查；第三，对应当予以行政处罚的案件立案侦查；第四，超越地域管辖权立案侦查等等。对于该立不立的纠正程序，刑事诉讼法第87条作了明确规定，但对于不该立的立了的情况，如何纠正没有明确的规定。
笔者认为，对不该立案而立案的监督，既可以通过审查批捕、审查起诉来纠正，也可以提出纠正违法意见，在何种情况下采取何种手段，也需要具体分析。人民检察院在公安机关提请批准逮捕或者移送审查起诉前，发现公安机关对依法不应当立案的案件立案的，应当向公安机关发出《纠正违法通知书》，通知公安机关撤案、解除强制措施或移送有管辖权的公安机关处理。公安机关拒不纠正的，应当在三日内向上一级人民检察院报告，上一级人民检察院审查后，认为不应当立案的，应当通知同级公安机关，由同级公安机关督促下级公安机关纠正。认为应当立案的，通知下一级人民检察院撤回《纠正违法通知书》。对于在审查批捕、审查起诉过程中发现的不该立案而立案的行为，应当通过作出不批捕或者不起诉决定予以纠正。
综上所述，笔者认为，只要将以上所述的问题解决好，大家统一了认识，对于完善我刑事立案监督制度今后刑事立案监督工作的开展，一定会起到积极的推进作用。
综上所述，笔者认为，只要将上述几个问题解决好，大家统一了认识，对于完善我国的刑事立案监督制度以及今后刑事立案监督工作的开展，一定会起到积极的推进作用。
参考文献
1、周飞：《关于刑事立案监督的两个问题》，2002年12月《检察日报》。
2、卢溪：《立案监督切勿先行调查》，《人民检察》1999年第1期。
3、张相军：《立案监督调查若干问题研究》，《人民检察》1998年第9期。
4、最高人民检察院《关于印发检察机关贯彻刑诉法若干问题的意见的通知》
论文关键词 社区矫正 监管 创新
2005年1月，根据两院两部下发的《关于扩大社区矫正试点范围的通知》，襄阳市被确定为湖北第一批社区矫正试点单位，宜城市也成立了相关单位负责社区矫正日常管理工作，各乡镇、街道也相应成立了社区矫正试点工作领导小组和社区矫正办公室，全市社区矫正试点工作全面铺开。宜城市检察院根据社区矫正的有关文件精神和上级检察机关的工作要求，由监所检察科作为参与社区矫正的主要职能部门，开展对社区矫正试点工作的检察。
一、现状与问题
近期宜城市人民检察院通过对辖区内依法判处刑罚同时宣告监外执行的罪犯进行统计，并重点监督执行机关对本辖区内“五种人”的回访考察。统计显示宜城市2012年监外执行的“五种人”共有76人，其中缓刑犯26人，假释犯12人，暂予监外执行的罪犯7名，剥夺政治权利30人，保外就医1人。个别基层派出所有的不知道其辖区内究竟有多少监外执行罪犯，也谈不上规范建档、对重点人口进行监控教育、定期回访考察。
二、产生问题的原因
一是审判机关的原因。人民法院对符合条件的被告人判处刑罚并宣告缓刑的，如果被告人未被采取任何强制措施，法院就对被告人当庭释放，如果被告人在押，在当庭宣判缓刑之后，只要被告人不上诉，判决生效后，法院就对被告人变更强制措施。更为突出的是，实践中只注重对罪犯的审判、宣判，忽视了将监外执行罪犯的法律文书送达执行机关这一重要环节，也没有送达同级检察机关监所检察部门备案，导致被判处监外执行的罪犯监管失控脱管。
二是罪犯本人的原因。不管是依据有关法律规定，还是审判机关对其取保候审发给他的法律文书，这五种人都应当到当地派出所报到，并且自觉接受执行机关的回访考察，汇报自己的思想及改造情况。但是，监外罪犯本人或因自己的犯罪行为羞于见人，或害怕再被处罚，或者是释放他时未告知他应当到派出所报到等原因，不知道或不愿意到辖区派出所报到，而是悄悄地回到自己的家中或者悄悄地打点行装，外出务工，形成脱管失控。
三是承担社区矫正的机关职责不明。根据我国法律规定，2009年6月《中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于加强和规范监外执行工作的意见》的规定，社区矫正的五类犯罪人即五种监外执行罪犯，是由当地公安机关执行、考察和监督，但2003年7月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》确定由司法行政机关牵头成立专门机构实施社区矫正，这一《通知》本身与最新的《意见》和现有法律规定相矛盾，直接影响到基层社区矫正机关的合法性和刑罚执行的强制力。
四是监管执行脱节的原因。对监外执行罪犯的监督考察工作是公安机关的主要职责，检察机关对公安机关执行活动是否合法实行监督。另外，对罪犯暂予监外执行，检察机关往往是仅对暂予监外执行决定书是否适当进行监督，而对法院决定暂予监外执行罪犯的执行情况缺乏监督；作为批准暂予监外执行的人民法院，因为法律并未赋予其对暂予监外执行的罪犯可以监督、管理的权利，因此即使发现公安机关的管理监督有问题，也无法依职权予以监督；作为执行机关的公安机关，在执行中往往认为暂予监外执行是人民法院作出的，要是收监也是法院的事，这样势必导致暂予监外执行的罪犯成了游离“法网”以外的鱼。
五是社区矫正队伍人才严重匮乏。矫正工作不同于其他工作，它的特点体现为工作性质和对象的特殊性，因而需要采用特殊的工作方法。但是目前一线矫正工作人员由于缺少专业的矫正人员，特别是专业人士，如心理医生、教育工作者等，在一定程度上会影响社区矫正工作的发展。同时缺少具有个性化的科学矫正方案，对罪犯心理、行为的矫治效果就难以保证。
三、检察机关在社区矫正工作中的应有作用
一是立足法律监督职能。检察机关参与社区矫正的主要职责是法律监督。监督社区矫正机关、人民团体和志愿者应在国家法律法规规章的规定下开展社区矫正工作，决不允许超越法律之外的活动。检察工作切入的重点主要有：其一，定期或不定期核对社区矫正对象底数，以及每个社区矫正对象的建档情况开展检察。协调公安机关、司法行政机关搞好社区矫正的衔接工作以及人民法院、监狱、劳改部门对社区服刑人员的法律文书、档案的交接工作。其二，监督社区矫正对象刑罚执行期限的变更、期满宣布等执行情况；其三，保障社区矫正对象依法未被剥夺的合法权益，了解社区矫正人员生活状况、建议政府等有关部门对确实有困难的社区矫正对象给予必要的生活救助，进行感化教育。四是检察社区矫正对象执行刑罚、服从监管、接受帮教，履行社区矫正规定的义务情况。督促社区矫正机关对表现较好的社区服刑人员呈报减刑；对不服从社区矫正机构的管理、拒绝接受社区矫正，脱管漏管，甚至违法违纪的，以及保外就医条件消失的社区服刑人员，督促社区矫正机构向决定监外执行机关建议，依法收监执行刑罚；对社区矫正中存在的违法情况提出纠正意见，对存在的管理漏洞提出检察建议，切实保障社区矫正这一刑罚活动顺利进行，促进社区矫正与社区安全的有机统一。
二是发挥协调配合作用。根据两高两部《关于开展社区矫正试点工作的通知》精神和《中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于加强和规范监外执行工作的意见》的规定，检察院与公、法、司应分工负责，密切配合，形成合力，共同做好社区矫正工作。检察机关加强与公、法、司三机关的联系，协调三机关之间配合，要求公安机关对监外执行罪犯“五种人”的管理和司法行政机关的社区矫正工作接受检察机关的监督。
三是完善信息档案资料库，实现资源共享机制。在目前我市尚未联网的前提下，法院、监管机关应分别将罪犯缓刑、假释、管制的考验和执行时间，保外就医、监外执行、剥夺政治权利的出监时间等，在“第一时间”通知公安机关并抄送检察机关。公安及检察机关收到有关材料后予以及时回执。公检法司各职能部门应每季度核对一次名单，拾遗补缺，纠正差错，同时建议检察、公安机关统一对监外罪犯的管辖统计。
四是创新检察机关对监外执行罪犯监督管理方式。执法的透明化是有效监督的前提条件。检察机关对监外罪犯刑罚执行监督，应实行程序监督和实体监督相统一。通过适时介入适用假释、暂予监外执行等前置程序，更直观地对罪犯管教考核得出的结论、以及考核制度的合理性、考核方法的公正性、监管等机关审批程序合法性等进行监督，同时规范检察机关对监外罪犯执行情况监督的程序，及时防止和纠正错误，以保证监外执行的正确有效适用，减少错案、假案的发生。在监外执行罪犯的检察监督中，重点强化个案的监督。加大检察机关的求刑权，对符合监外执行条件的，检察机关在提起公诉的同时可要求对被告人判处管制或宣告缓刑，对适用监外执行不当的案件应通过抗诉进行监督。切实体现罪犯监外执行的法律效果与社会效果的有机统一。
四、对检察机关今后开展社区矫正工作的几点思考
检察机关要切实加强对刑罚执行的监督检察，重点加强对刑罚的交付执行、看守所违法留所服刑、减刑、假释、暂予监外执行的监督，以确保刑罚的正确执行；同时，要加强对刑罚执行的调查研究，提出有针对性的改革措施，以求立法对刑罚执行中“五种人”的刑罚执行问题存在的各类问题的完善。
要协助社区矫正机构把好适用对象关，实现社区矫正与社区安全相统一。在参与社区矫正工作中，注重对危险社区矫正对象控制情况的检察，督促建立健全突发事件应急预案和风险评估机制，依法监督社区矫正职能部门对矫正对象行为的监管，有效防止矫正对象重新犯罪。对确实不适合在社区服刑或改造的罪犯，要加强检察监督，支持社区矫正机构向所在地派出所提出收监建议，或直接督促公安机关向法院提出依法收监或收回由公安派出所直接重点监管的建议。
一、立案监督的案件查证
有效开展刑事立案、监督,能否发现有案不立或以行政处罚代替刑事追究案件的线索,是一个首要的环节。如果没有案源,立案监督就成了无源之水,无本之木。案件线索可在社会上加强宣传,办案机关内部信息情报沟通中获得。随着检察、公安机关之间工作联络制度的不断建立和完善,两机关之间应当建立固定的刑事发案、破案、立案、报捕、等信息情报沟通交流系统。
二、建立专门机构,确定专人负责
随着立案监督工作的不断深入开展,工作量的增加,应当逐步建立一个与其他职能部门相平行的工作部门,进行专人负责。改造现行办案体制,除了被害人申诉、控告、知情人举报案件,由控申部门负责,并及时移送批捕部门外,一切涉及立案监督的工作均由侦查部门来承担。这样会提高立案监督工作质量和效率,促进此项工作提到一个新水平。设计专人负责,从线索受理,调整要求,公安机关说明不立案理由,审查公安机关回复、通知、立案或回复被害人等整个刑事立案监督工作活动全过程,做到记载科学,详略得当,落到实处。
三、立案监督调查及其材料的使用
只有经过调查核实,才能确保立案监瞀的准确性。1.立案监督的调查不同于公安机关侦查活动和检察机关自侦活动。2.必要的调查工作从接受控告、申诉或举报后即可进行,以避免时过境迁而得不到有价值的材料。3.调查内容应当根据刑诉讼法第87条规定的精神,将“应否立案”作为核心问题展开。主要考察是否属于立案监督对象,是否要向侦查机关启动刑事立案监督程序。至于证据材料是否达到“可捕、可诉”程序,不应纳入调查范围之内。4.所取得的调查材料,应作为“证明应该立案的材料”,即作为检察机关行使立案监督的依据,随同《通知立案书》同时移送侦查机关。这里有一点必须防止,检察机关的调查材料不能作为检察机关办案定罪的证据加以使用,因为检察机关的调查,不能取代侦查机关的侦查,否则,将会混淆两个机关的职能,导致执法混乱。
四、刑事立案监督质量评诉
检察机关开展刑事立案监督的直接目的,是将应当立案而未立案的案件纳入刑事诉讼程序,使应该得到刑事追究的人,受到应有的法律制裁。立案监督质量评价标准必须达到三能,即“能逮捕、能、能判刑”。至于通过立案监督,进入立案,侦查阶段以后由于事实证据发生变化,最终达到不要求,也属正常,这是实事求是在刑事立案监督中的体现。
五、加强协调配合
我国法律规定三机关在刑事诉讼过程中“分工负责、互相配合、互相制约、以保证准确有效的执行法律”。因此,检察机关在行使监督权的同时,也必须处理好与公安机关的关系,在配合中监督,在监督中配合。
