时间：2022-05-20 06:09:43
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会保障论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
儿童是国家的未来和希望，高度重视对儿童权利保护是政府、社会和家庭的一项重要任务，做好对儿童权利保护首先必须清楚我国儿童现状问题。
据联合国的人类发展报告中儿童是指0¬—14周岁孩子【1】，中国人口调查中划分年龄阶段的第一档也是0—14周岁【2】。所以本文所指的儿童概念是指0—14周岁的我国大陆孩子（不包括港澳台地区）。
经国务院批准，我国于2005年底开展了全国1%人口抽样调查工作。这次调查以全国为总体，各省、自治区、直辖市为总体，采取分层、多阶段、整群概率比例的抽样方法。所以本次调查的人口数量比较新的也是比较准确的数据。全国人口中（未包括港澳台地区），0—14周岁的儿童人口为26478万人，占总人口的20.27%，与第五次人口普查相比，0—14周岁儿童人口的比重下降了2.62个百分点【3】。
（一）教育方面
我国近2.7亿儿童中未入学率约1%，也即大约有270万儿童失学，这其中大部分是农村儿童【4】。我国小学适龄儿童入学率由1990年的96.3%提高到2000年的99.1%；小学5年巩固率由1990年的71.4%提高到2000年的94.5%；小学净入学率中女生为92%，男生为90.2%；中学净入学率中女生为48%，男生为52.2%【5】。由于发展不平衡，我国贫困地区仍有适龄儿童无法入学。
（二）健康卫生方面
我国有许多贫困儿童由于家庭经济贫困而得不到良好的健康营养与卫生医疗保证。营养不良的儿童约占9%（占儿童总人数，1997—1999年数据），相对于年龄体重不足的儿童10%（占5岁以下儿童的比例，1995—2000年数据），相对于年龄身高不足的儿童17%（占5岁以下儿童的比例，1995—2000年数据）【6】。
儿童卫生保健方面投入不足，虽然在儿童计划免疫项目增加了乙肝疫苗、水痘疫苗等的接种保证了儿童的健康成长【7】，但农村中的医疗水平有限、经费投入不足，使得农村儿童保健方面出现了严重障碍。中国儿童现在有7.6万人感染艾滋病【8】，虽然相对于全国儿童总数比例不高，但这是一个非常大的问题。
（三）儿童福利院服务方面
1995年全国共有儿童福利院73所，收养孤儿、弃婴和残疾儿童7000多名【9】。全国有托儿所、幼儿园共18万家，在园儿童2711万人，教职工共116万人，其中教育者87万人【10】。对流浪儿童的服务由过去通常是纳入收容遣送范畴改为专项的儿童福利范畴，到1997年底，全国已投入资金8000万元，建成72个这样的场所，能为流浪儿童提供健康检查、医疗、衣食住、非正式教育、心里咨询和行为偏差矫治等多方面服务【11】。
（四）农村留守儿童现状
农村儿童有23200万人，农村留守儿童约有5800万，农村平均每四个儿童就有一个是留守儿童，结构如下：
从这图中可以得到农村留守儿童（0—14周岁）为4799.5万人【12】。
2、我国儿童福利政策与分析
为了保证儿童健康成长，国家通过社会福利、社会救济和享受抚养人的连带社会保险等几个渠道，推出一系列保障儿童健康、教育的措施【13】。
这些措施有成效也有不足，分析如下：
（一）儿童保健与儿童计划免疫
儿童保健与儿童计划免疫旨在保护儿童的身体健康和成长，从小就预防疾病做到了从源预防，成效非常大。
在计划免疫项目有一些项目是免费接种的，但也有一些是收取费用的，虽然近几年来扩大儿童计划免疫项目，但新增的大多需要收费，本文认为收费不可取。职工子女的接种劳务费可由家属医疗或子女筹医疗项下部分报销【14】，而且职工族收入高又稳定，可以支付得起这项开支。可农村子女的这项计划免疫费用是家庭生活开支，虽然金额不大，但也是不小数目，农村农民由于“近视”效应，认为花费金钱去做免疫不划算，更有令人费解的是打三针预防就打一针或二针，原因是“打了这个没用，没有看到孩子异常，挺健康的，少打一阵可以省些钱买包奶粉”。
农村儿童保健近几年来发展很快，乡村医生医疗水平和设备大大提高和改善，儿童的健康得到了很大的保障。由于农村经济发展落后，国家对农村医疗卫生方面投入不足，医生得不到良好的培训和生活保障，医疗设备也相对落后，这一点城市儿童保健做得比较好。所以农村儿童保健事业不容乐观，大多数医生不具有本科学历，许多医生只是跟其他医生做了一二年学徒，参加医生培训个把月就在当地开个诊所，其中有不少是庸医，值得政府和社会关注。农村中缺乏一支良好素质的技术医疗队伍和良好医疗设备是制约农村儿童保健事业发展的直接因素。
（二）儿童抚育津贴和儿童福利设施
凡领取独生子女证的职工独生可以享受儿童抚育津贴，而且可以享受托儿补助费【15】，而农村儿童则不能享受抚育津贴。在英国，国家为家庭内第一个子女（未满16岁，学生未满19岁）每周发放10.4英镑（约合15美元）的津贴，其余子女每人每周8.45英镑。此外许多国家的政府还为婴儿提供一定的食品和婴儿用品或者提供相应的现金补助，这些津贴都是给本国国民所有的儿童【16】。这一点我们还做得不够，有些观点认为给所有儿童提供津贴有两个障碍，国家经济实力和家庭为社会创造的财富。国家经济基础条件方面本文想指出“少儿强则国家强”，我们国家若想更强大必须让儿童“强大”，从本文第一栏中儿童健康、卫生现状可以发现许多儿童有营养不良、体重不足、身高不足等欠缺，用一部分财政预算给儿童津贴上从国家长远战略考虑非常值得，关于如何保证津贴费用真正到儿童身上，下文再做论述。无论哪个产业都是国民经济的重要组成部分，职业无贵贱，农民子女有权利享受社会发展的成果。用家庭对经济发展的贡献来限制儿童平等享受儿童抚育津贴是错误的观念，国家有责任保护每一个儿童的权利。
在儿童福利设施方面国家加大投入，目前已经建立起比较规模的托儿所、儿童福利院等，但是农村的儿童福利设施相对比较落后，从上文指出的农村留守约有5800万可以看出农村儿童福利设施有待于进一步改善。
（三）儿童免费教育
我国义务教育法规定，年满六岁的儿童都要接受教育，从2007年开始，全国开始实行免费的九年义务教育，学生只交书本费即可，从理论上保证了全国所有儿童都能完成九年义务教育。事实上，我国仍有许多儿童失学和辍学，如上文指出我国约有270万儿童失学，大部分是农村儿童，中学净入学率比小学经入学率低，儿童的教育不仅关系到儿童的一生也关系到祖国未来的兴衰。保证所以儿童能够真正完成九年义务教育是我国政府的义务和责任，儿童失学有重要的原因是家庭经济贫困所导致的。家庭经济贫困使有些父母支付不起孩子的书本费及相关费用，同时有些儿童因为家庭经济贫困引起了内心的自卑感不能与同学相处从而导致失学和辍学。
（四）农村留守儿童的社会福利问题
农村留守儿童是指因父母双方或一方流动到其他地区工作，留在农村所在地而不能和父母双方共同生活在一起的儿童，他们一般由祖父母、亲戚、邻居等照顾。
我国农村留守儿童基数十分大，平均每四个农村儿童就有一个是留守儿童。祖父母年龄大，知识水平低根本不能教育和监管孩子，他们只能督促不能教导，在亲朋好友家的那些留守儿童，因为不是自己生的小孩，往往不会尽心教导。许多家长也知道这一点，可是他们最无奈的事“要想出去赚钱，孩子不放在祖父母、亲朋好友家管放哪管”。可见农村的儿童设施水平比较低，政府对留守儿童问题不够重视，留守儿童的受教育权、人身权、受监护权、发展权得不到应有的保障。如何解决留守儿童的社会福利问题关系到千千万万儿童和农村的权益。
四、加强儿童社会保障的措施
国家对于保护儿童权利的许多措施取得很大的成效，儿童的整体平均素质和健康水平有很大提升，但由于政府把保护儿童利益放置于保护妇女权利一起，限制了儿童社会保障进一步发展。同时由于目前儿童社会保障覆盖面比较窄，农村有许多儿童没有得到相应的社会福利。特别是农村留守儿童及失依儿童的社会保障做得不够到位，究其深层原因是家庭经济困难导致许多儿童失依与留守农村。有些观点认为儿童的生活水平不能与国家挂钩，这是家庭家长原因怨不得人，国家没有太大责任在保护儿童权益身上，不能破坏游戏竞争规则。本文认为这种观点核心目的是倡导拉开距离，保证竞争的不对称性。中国人有一种弊病观念：自己富，则不希望别人富，喜欢别人都穷；自己穷，不希望别人变富，自己不能富则希望人人都穷，这里不做讨论。认为国家没有太大责任保护儿童权益的观点不可取，完全忽视了国家、政府的社会责任。每一个儿童的事都不是小事，不能因为个例而忽视，国家有义务保护每一个儿童的权益不受侵犯和损失，保证农村儿童和城市儿童在同一起跑线上发展。同时社会和家庭也有责任和义务保护儿童权益，本文从政府、社会、家庭三方面分析如何加强儿童社会保障。
（一）政府方面
1、儿童计划免费免疫与加强儿童保健投入
扩大儿童计划免疫项目，普及麻疹、风疹、腮腺炎联合疫苗等的接种，对计划免疫内的项目全部实行免费。由国家财政预算拨付，同时增加预付新疾病的财政预算，防止新增的疾病对儿童健康造成威胁，延长儿童免疫年龄，保证0—14周岁儿童均可获得免费免疫，切实从源头保证儿童健康成长。
增加对儿童保健投入，特别是加大对农村儿童保健投入。农村农民对卫生健康方面并不熟悉，从上文数据可以看出，农村由相当一部分儿童存在营养不良，体重不足，身高不足等健康问题，如何消除这些健康问题是政府的一大任务。加大投入，培养一支素质比较高的农村医疗队、巡回各个乡村，免费为农村儿童做健康咨询，推广营养配餐，保证儿童营养健康；培养农村当地医生，提高农村医生素质与技术水平，严厉打击农村的庸医与高收费情况；加大对农村医疗设施投入，更新医疗设备，特别加大对儿童常见病门诊的投入，降低医疗费用；为边远山区贫困地区配备1名或若干名专业医疗师，维护当地儿童的健康权。
2、扩大儿童抚育津贴范围和改善儿童福利设施
（1）扩大抚育津贴范围，保证农村儿童也可以享受抚育津贴，给每一个0—14周岁儿童发放现金或购物券津贴，由于农村许多农民文化素质不高，可能会把儿童现金津贴转化为生活所用。为了保证儿童津贴真正服务于儿童可以发少许现金津贴，更多的发放购物券：0—3周岁发放奶粉购物券，由家长持购物券到指定的若干奶粉超市购买奶粉，边远山区的由超市运载到村委会，然后家长持券购买，这样可以减少家长变卖购物券；4—9周岁发放营养配餐购物券，由家长持购物券到指定地点购买；10—14周岁发放食品如鱼、肉等购物券，由家长持购物券到指定的地点购买。
这里须指出一点比较好的奶粉和营养配餐一般都只是超市有，所以家长也比较愿意上超市为孩子购买。但农民没有去超市购买肉、鱼等食品习惯，一般都认为集市比较便宜又方面。可以在乡镇集市设立一换券站点，持券者持食物到站点，站点服务员见物换券给予现金补贴，站点服务员由当地银行在每次市集时派出一名工作人员即可，这样就可以避免家长因缺乏购物的选择性而不去购物，也考虑到购物券不能在自由市场流通。在这里有人会问要是这家长到站点换券之后再把食物退回买主而把钱变为他用，那该如何？首先要明确农民并不是不想为孩子营养着想，而是怕麻烦，担心在指定地点购物吃反亏，所以才不去购物而想着变卖购物券。如果给予他们方面，自然会取得预期效果，如果真是人人都是那样换到钱而退货那就真没办法了，除非看到孩子吃到食物，否则什么措施都没用，购物券更多的考虑到家长是为孩子健康着想的。
对于担心给农村儿童发放抚育津贴而引起计划生育政策难以落实，只要把抚育津贴和母亲节育联系在一起即可，母亲在一年内节育后，她的孩子即可获得儿童津贴，这样既可以把计划生育真正落实到农村，也可以保护儿童健康成长（关于母亲节育年限可以视各地具体情况而定）。
（2）增大对农村儿童福利设施的投入，缓解农村失依儿童和留守儿童的救助问题。从农村中每4个儿童中就有1个儿童是留守儿童可以看出我国农村儿童福利系统是非常脆弱的。本文认为我国的福利设施建设更多是从城市角度出发的，政府及多数人认为城市时非常必要建设儿童福利设施。因为城市人“不善良”，大多数城市人不愿意照顾他家孩子、收留街上浪儿，城市居民一般都有工作，也没有时间照顾儿童，所以必须给城市中的儿童提供福利帮助。而农村人民因为善良，看见流浪儿动了恻隐之心会收留，也会愿意照顾他家小孩，农民因为时间比较空闲所以本家孩子可以很好照顾，把整个农村看成是儿童收养站，所以农村中儿童福利设施比较少。其实应该加大对农村儿童福利设施的投入，给农村失依儿童和留守儿童提供直接的帮助。同时也可以减少农民的经济负担和外出工作农民的后顾之忧，如农民工的孩子有比较好的安置，他们就会安心在城里工作，农民农忙的时候也可以专心耕作。
3、儿童教育全免费与免费午餐
（1）虽然我国实行免费九年教育，但还是有一部分儿童因为贫困而失学。对于九年义务教育不仅学杂费免除而且要免除书本、资料费，免费提供书本和相关资料（考虑到国家经济条件，小学不提供相关书籍，初中每门课程提供一本辅导书）。给贫困生提供生活补助、助学金、奖学金，而且要落实到每一所中小学（从笔者角度出发，当地县城乡村中小学暂无助学金、奖学金制度，生活补助也很少有，但并不代表学校没有贫困生，而是没有这项资金）。让每一位贫困生不会因为贫困产生自卑感和失去自信心而失学。
取消小学和初中生不能留级的规定，应该充分考虑每一位学生智力的差异性，切实提高基础教育质量。
鉴于目前我国的经济条件，实行全免费的九年义务教育和补助有很大的困难，但至少要保证小学要全免费和补助。因为小学生往往没有判断力，很高兴能不去学校上学，要是家长因为贫困而不关心孩子学习则会产生很大的失学率。如果国家不介入会使义务教育不能落实到每一个儿童身上，所以必须对小学生一定要“狠抓”。至于初中生已有一定的判断力，知道学习的重要性，更多的会主动争取。
落实教育公平的政策，改善外来民工子弟就学条件。政府要统筹管理，提高外来务工人员待遇，增加教育设施，降低收费标准。有条件的可利用已有资源开办寄宿制学校，假期学校等，逐步建立起社会监护体系，放宽按户籍入学的政策，让更多的农村留守儿童能在父母工作地入学。
（2）在乡村中小学提供免费午餐，推广营养配餐，既可以节约农村家庭开支也可以保证儿童营养健康，促进儿童健康成长。
4、提高农民的生活水平与加强农村治安建设
留守儿童大量存在和不断增多的原因，儿童卫生健康和教育问题的产生，主要都是农民生活贫困。农民生活水平提高，家庭收入增多自然会给儿童提供良好的教育与健康饮食，同时也不会“丢妻弃子”离开农村到城里打工，提高农民生活水平是从根本上解决留守儿童大量存在的措施。为此，各地党委和政府要想方设法大力发展农村经济，尽快提高农民的收入，改善他们的生活。
政法部门要加强执法力度，净化农村社会环境。当前农村社会结构和生活方式发生巨大变化，犯罪、吸毒、等不良现象在农村大量存在和扩散，这些丑恶现象的存在对留守儿童非常不利，他们缺乏判断力和控制力而容易陷入困境，所以执法部门必须对农村治安加强建设，严厉打击各种犯罪不良行为，保障农村儿童生活在良好的社会环境中。
（二）社会方面
目前，我国许多公共服务部门逐步开始市场化，官办机构竞争导致了分层日益明显，拥有众多资源的机构收取高费用，于是可以投更多的资金用于改进服务设施（从而再次提高收费标准），而资源较少的机构则因为缺乏资金而难以发展，服务水平低。公共服务的市场化已经为贫困者获得公共服务设置了经济障碍，在这种情况下，社会力量则是填补公共服务缺口的一种重要方式，政府必须支持社会力量的救助措施。
1、改善儿童福利机构管理
本文主张政府建设福利设施，然后由社会力量管理福利设施，但同时也鼓励社会资金进入儿童福利设施领域，这里不再赘述。在儿童福利机构中，改变政府“万能型”的儿童福利行政模式，寻求管理模式社会化、资金来源社会化、服务队伍社会化的新型福利模式【17】。由专业的管理人员和专业的服务队伍管理福利设施给儿童提供人性化、个性化服务。配备专业医疗师、心理专家解决儿童困惑和心理阴影。社会应该关注福利院中儿童的成长，减少对他们的歧视和不友善，帮助儿童走出心理困境。农村福利机构更多地关注为留守儿童提供服务，在管理儿童过程中实行“一对一”管理模式，并不是要求为每一位儿童配备一位服务人员，而是在管理过程中实行个性化管理而不是大众化管理，那样会陷入“万能型”政府行政模式。
实行资金来源社会化可以扩大资金来源，保证儿童福利机构正常运转。
2、保护失依儿童权益
失依儿童是指由于各种原因失去生身父母和其他具有亲情关系的成人照顾的儿童，他们或是由于父母亡故；或是由于法律原因不能与自己的父母共同生活；或是其他各种原因无法得到成年人的正式照顾（更多是流浪儿童），只能由社会中的他人或是福利机构帮助才能维持自己的生活【18】。对于失依儿童推行福利社会化是一种非常有效的办法。让失依儿童有所“依”除了儿童福利院收养，更多的让社会家庭接纳，让失依儿童体会到“家”的温暖。对于家庭收养失依儿童办法在下文讨论。
3、加强农村社区建设，发挥社区对留守儿童的监护和教育作用
在社区内加强各户家长合作，把留守儿童组成几个队，并由当地服务机构或志愿者带领，家长参与监护。引导儿童积极参与思想道德的修养活动，使脱离学校和家庭的留守儿童能在社区继续接受思想道德教育。
4、发挥学校教育功能，培养儿童的合作精神
学校要增强孩子对学校的向心力和凝聚力。对留守儿童要给予特殊的关怀，应配备心理老师，以便于对留守儿童及时疏导教育，建立留守子女家长（监护人）与学校的定期联系制度。实行多向管理，真正形成家长、学校、临时监护人共同教育管理留守儿童的教育网络系统。
学校要多活动，培养孩子的合作精神。许多留守儿童因为缺乏母爱或父爱而变得沉默寡言，学校应该帮助他们走出消沉，培养以学校为家，以同学友情为关爱的制度，多开展一些班级、校级集体活动，提高儿童的合作、协调能力，从集体活动中体验生活的快乐【19】。
5、社会关注及预防艾滋病在儿童身上传播
目前中国大约有7.6万儿童被艾滋病感染，预防艾滋病传播不是一个家庭可以完成的事，需要政府、社会和家庭三方合作才能预防。社会应该加强让艾滋病源远离儿童，教导儿童养成健康的生活习惯，学校应该加强儿童思想道德建设，家庭应该关注孩子成长，不能把病源带入家庭，感染儿童。
社会对于艾滋病儿童应该给予温情关怀，而不是仅仅捐钱，这样会使儿童认为他们是被社会“抛弃”的“孤儿”。社会更多的要给予感情关怀，帮助他们树立积极的人生观，给予他们精神安慰，一个微笑、一次握手都是温馨的情感关怀。
大多人忽视儿童的恋爱，认为儿童无恋爱或没有可谈的，一般都不讨论它。但在儿童的恋爱方面，本文想指出人生的恋爱观是从儿童小时候不知觉与知觉中培养和树立的，培养良好的恋爱观（这恋爱观是人生恋爱的启蒙思想观）是儿童保持健康的一个重要方面。
（三）家庭方面
1、农村家庭要转变观念，重视孩子的全面健康发展
留守儿童出现的诸多问题，除了农村现实生活环境的制约外，也有做父母的自身认识和观念上的偏差，大多数父母认为，只要给孩子吃饱、穿暖、有书读就行了，很少有家长关注孩子的教育以及孩子真正需要的东西。对于孩子，他们真正需要的是家庭温暖，而家庭教育是孩子的启蒙教育，也是影响人一生至关重要的教育。良好的家庭教育气氛，有利于培养身心健康的下一代。如果父母真是无能力教育孩子，可以在社区组成一个团体（如上文所指），由服务机构或当地知识分子志愿者给予教育指导。家长除了让孩子衣食无忧，也需要同他们建立情感沟通，一个电话可以让孩子感受到父母的关心，感受到家的温暖。父母一年至少要回一次家看望自己的孩子，让孩子体会到父爱母爱。经常也要与学校联系，形成“家庭—孩子—学校”三边管理，重视孩子全面健康发展。
对于儿童的营养问题，所有农村家庭必须高度重视，并不是让孩子吃饱饭就可以，更要注意营养搭配。这一点政府、福利机构与家庭必须建立信任模式，推广儿童营养配餐，保证儿童健康成长。
2、家庭收养
本文认为对于失依儿童更多的实行家庭收养，家庭收养可以给孩子一个“家”的概念，让孩子有所依，使他们体会到生活的精彩，同时也可以减少福利机构人员和资金投入。
对于家庭收养首先应鼓励城市居民收养，名额不限，以不影响收养儿童正常发展为前提。本文认为鼓励城市居民收养有三个原因：第一是城市居民素质高；第二是经济基础好；第二是户籍制度。家庭收养不是一时权宜之计，而是关系失依儿童长远发展和终身大事。良好的家庭环境可以提供良好的家庭教育；城市居民一般都有稳定的工作，稳定的经济收入，生活水平较高，可以给孩子提供良好的生活保障；在现行的户籍制度下，由收养关系登记到城市户口，对失依儿童将来发展具有重要的作用。
其次是鼓励乡镇经济基础较好的居民收养失依儿童，乡镇居民文化素质较高，经济基础较好，失依儿童进入乡镇家庭也是比较好的选择。
最后是让农村家庭无子女但确实希望收养一孩子的家庭收养。
基于这样的排序选择并不是本文观点利益化，而是基于孩子的长远考虑，若一家庭经济困难而给与他们收养，一方面增加家庭经济经济负担；另一方面也不利于儿童的长远发展，更有可能的是会被受到家庭虐待。
4、评估
本文从现行的儿童社会保障制度存在的若干问题出发，讨论如何做好农村儿童社会保障，虽然分为三个大部分：政府，社会，家庭。但其中有些措施并非一方可以完成，它需要政府、社会、家庭三方的努力。
扩大儿童抚育津贴范围和加强儿童保健措施可以保证儿童健康成长。
儿童的基础教育关系到孩子的一生也关系到国家的未来。真正落实儿童免费教育和提供免费午餐，使每一位孩子同等享受教育权，保证儿童在同一起跑线上发展。
对于农村留守儿童问题的解决涉及到众多农民的利益，改善儿童福利机构管理服务，加强农村社区建设和加强学校教育是一项非常有效的措施，通过这项措施可以解决农民的后顾之忧，也可以保护儿童的切实利益，培养儿童的合作精神，促进儿童全面发展。
家庭收养是一种有效解决失依儿童的措施，体现给失依儿童提供社会温情关怀，真正改变失依儿童的人生观、价值观，使他们能够获得良好的发展家庭环境。推广家庭收养可以减少福利机构投入。对于家庭收养还需要注意一点，应避免儿童受到家庭暴力和虐待，所以在收养前必须考核收养者家庭背景及家长文化素质，以免家庭收养产生负效应。
在儿童社会保障方面必须加强政府、社会、家庭三方合作与联系，净化家庭环境、社会环境，给无助儿童多一些关怀，给农村儿童多一些帮助。
六、总结
儿童是国家的未来和希望，高度重视对农村儿童权利保护，是我国各方力量的责任和义务。只要政府重视儿童福利问题就会有解决问题的前提。社会力量加强服务范围，填补公共服务缺口就会有解决问题的可能。家庭关注儿童的全面发展是保障儿童健康成长的关键。
儿童社会保障是一项复杂而巨大的工作，它涉及到千千万万儿童权利和父母的利益，但我们不能因为工作困难而放弃对儿童权利的保护，我们要一步一步的推广儿童社会保障，使全国儿童都可以享受到社会保障发展的成果。儿童社会保障是一项“网络型”项目，许多措施需要政府、社会、家庭三方合作才能实行与落实，在儿童服务社会化过程可以提倡志愿者服务，让更多的人关心儿童的成长，构建和谐社会。本文提出的措施并不是万能的，需要在推行儿童保障过程中根据各地实际情况不断评估与完善。
七、后语
本文主要讨论农村儿童成长过程中的社会保障问题，更多偏向于讨论失依儿童，农村留守儿童的权利保护。很少涉及残疾儿童等社会福利问题，并不是指残疾儿童社会保障不属于儿童成长过程中的社会保障范围，而是限于相关数据与篇幅条件限制以及本文在构思中是把残疾儿童社会保障划入残疾人社会保障范畴，所以没有纳入讨论范围。未出生婴儿其实也是儿童范畴，许多儿童的健康成长是与他们在母亲怀孕时期健康发育分不开的，如果从儿童大范围内讲，儿童社会保障年龄应该从母亲怀孕开始计算，但由于数据和操作性问题本文最终没有把未出生婴儿纳入讨论范围。
文中许多数据是从《2002年世界人类发展报告》和相关文献获得，所以有不少数据是过时的，本文已在相关数据标出年限，其中只作本文写作参考。文中有不少观点是超越目前国家经济实力的，如国家向全社会儿童提供抚育津贴，暂时不符合国家经济现实条件，但这是我国儿童社会保障的发展方向，本文并不强调实行过激的儿童社会保障，而是从实情出发逐步实现。
参考文献：
1、[1]，[5]，[6]，资料来源，《2002年人类发展报告》。
2、[2]，[3]，资料来源中国网，，中国人口结构。
3、[4]，资料来源，百度知道，中国失学儿童数量。
4、[7]，[13]，[14]，[15]，孙光德，董克用主编：《社会保障概论》，中国人民大学出版社，2004年版,272页。
5、[8]，资料来源，央视国际，。艾滋病对儿童的影响。
6、[9]，白益华，吴忠泽主编：《社会福利》，中国社会出版社，1996年，128页。
7、[10]，资料来源，1996年中国统计年鉴，658页。
8、[11]，时正新主编：《中国社会福利与社会进步报告1999》，社会科学文献出版社，2000年，181页。
9、[12]，资料来源中国芜湖新闻网，，中国农村留守儿童数量约有5800万。
10、[16]，美国社会保障署编：《全球社会保障．1995》中译本，华夏出版社，1996年，366页。
11、[17]，王彦斌，赵锦云主编：《儿童福利社会化重构—“昆明模式”》，中国科学文献出版社，2006年版,8页。
12、[18]，王彦斌，赵锦云主编：《儿童福利社会化重构—“昆明模式”》，中国科学文献出版社，2006年版,4页。
13、[19]，孙炳耀，常宗虎著：《中国社会福利概论》，中国社会出版社，2002年版，57页。
在市场经济条件下,完备的社会保障制度不仅是社会再生产活动顺利进行的重要手段,而且是社会稳定机制的重要组成部分。而一个充足、稳定的资金来源又是社会保障制度能够有效运行的前提。随着我国社会主义市场经济的发展和企业经营机制的转换,为适应我国人口老龄化周期即将到来和家庭规模小型发展趋势,实现维护社会安定团结和增加人民福利的略目标,我们要摒弃以往社会保障制度的弊端,建立和完善适合现代化商品生产经营机制需要的社会保障体系,这是我国现代化的进程中势在必行的战略举措。因此,对社会保障税的实施进行深入的研究十分必要。
一、市场经济呼唤社会保障税
(一)目前我国采用的社会统筹办法的缺陷与世界上大多数国家利用社会保障税筹集社会保障基金的做法不同,我国采用社会统筹的方式取得社会保障基金。具体做法是以在职职工的工资总额为计算依据,由企业和职工分别按规定的比例计算缴纳“基本养老保险费”、“待业保险费”和“医疗保险费”。这三项保险费由有关的社会保障管理部门负责征收、管理和支配。凡参加上述保险费统筹的企业,其职工的养老、失业和医疗保险均由社会保障管理部门统一支付。在此基础上,经济效益好的企业还可为职工办理补充养老保险,职工个人也可再参加储蓄性养老保险,以作为基本养老保险的补充。目前,社会保障筹集方式的统筹范围由区、县、市扩大到省、直辖市和自治区。应当承认,社会统筹在一定程度上提高了社会保障基金筹集的社会化程度,缓解了过去因职工社会保障基金全部由各个企业自筹,在本企业范围内自收自支而造成的新老企业之间负担不平衡和企业间互济性差的矛盾。同时,我们也必须看到,现行社会保障筹资方式仍存在着不少缺点,从而制约了我国社会保障事业的发展。
1.现行社会保障筹资办法政出多门,导致了社会统筹的缴费标准不一,无法对社会保障基金的管理和运用进行统一有效的监督,使得本来不充分的社会保障基金管理不善甚至被挪作他用,挥霍浪费掉了。
2.目前的筹资方式强制性差,欠缴率逐年上升,筹资陷入困境。目前采用收费的方式筹集社会保障基金,强制性较差,保险金拖欠现象经常发生。资料显示,1994年,全国欠缴养老保险金的企业近5万户,累计欠缴金额总数已超过50亿元;同年,湖南省襄樊市企业欠缴职工养老保险基金、待业保险基金面达30%以上,欠缴基金的数目占缴费总额度的比例达20%左右;至1995年11月底,天津市已有300多家企业欠缴养老保险费,累计欠缴金额达1亿多元;1997年以来,山东省青岛市欠缴养老保险基金1.3502亿元。保险基金的积累水平呈下降趋势,必将增大了财政最后支付的风险。
3.筹集范围窄,覆盖面小。据统计,目前参加养老保险的职工占全部企业职工的76%。其中国营企业为96%,城镇集体企业为45%,其他类型企业为24%。这表明,还有近1/4的企业职工尚未纳入筹资范围。大部分的集体企业职工、绝大部分三资企业的中方职工、个体私营企业职工、乡镇企业职工和自由职业者没有进入筹资范围,而这些养老保险覆盖率低的企业正是最有活力的企业,它们年龄结构较轻,增长速度快,可以为在更大范围内筹集养老保险基金,并形成较长时间的积累,创造更为有利的条件。此外,失业保险也只限于国有企业和集体企业;医疗保险试点在大多数地区也只限于行政事业单位,企业参与的程度很低。而且各项社会保险的待遇也因企业所有制形式的差异而有所不同,通常是国有企业高于集体企业,这些都不利于劳动力在不同类型企业之间的合理流动,不利于劳动力资源的合理配置。
4.被保险对象承担责任少。现行的各项保障制度的资金来源中企业占的份额大,个人担负的较少。以我国正在实施的养老保险、失业保险和医疗保险为例,目前的筹资比例是企业或单位缴款的保险费相当于工资总额的29%,个人缴纳的保险费只占本人工资总额的6%。而世界上绝大多数国家实行等比例制,即企业或单位缴纳与个人缴纳为1:1,大大低于我国的5:1的水平。这种筹资机制相对加重了国家和企业的负担,超过了企业的承受能力。
长此下去,势必给基金筹集带来不利的影响。
5.社会保险基金管理缺少约束机制。以现行筹资方式筹集的社会保障基金不是由统一的部门管理,而是由地方或部门设立的社会保障机构分头管理,未建立起完善的监督机制,不利于政府、企业和职工群众对社会保障基金的筹集、分配和使用进行监督,无法保证社会保障基金运行的合理性、安全性和公开性。因而使社会保障基金的保值、增值难以保证,被挤压、挪用、浪费的现象也时有发生,这都势必影响社会保障的社会效益和受保人的经济利益,也为腐败的滋生制造了温床。
(二)征收社会保障税的相对优越性
1.社会保障税更符合效率原则。社会保障税的征收与管理主要集中在财政部门,以法律形式确定企业和个人负担的比例,可以克服社会统筹方法政出多门、分头管理的弊端。由税务机构征收社会保障税,收入实行独立预算管理,一是可以避免保障基金与财政资金挤占,有利于基金专款专用;二是编制社会保障基金收支预算,使收支管理进一步规范化、科学化;三是有利于对社会保障基金进行有效的监督和约束;四是有利于发挥社会保障基金的“资本”效应,确保资金的增值。
2.社会保障税具有更强的约束机制。实行社会保障税一般由国家立法机构制定颁布统一的法律,相对于地方政府或有关部门制定的条例、规定,这些法律无疑具有更强的约束力。因而,开征社会保障税,有利于克服我国社会保障筹资过程中出现的各种阻力,保证筹资工作顺利进行。
3.社会保障税更能体现市场经济所需要的公平性。市场经济的基本特征是市场在资源配置中起基础作用。在征收社会保障税的情况下,参加社会保障的企业和个人都必须按统一的税率缴纳社会保障税,否则将不能享受均等的社会保障待遇。这就减轻了社会统筹条件下国有企业相对于其他企业较重的社会保障负担,为不同所有制企业间的公平竞争创造条件。同时,由于各种类型企业职工都享有合法的社会保障,这也使整个社会人才资源的合理配置成为可能。
4.社会保障税的实施,有利于我国更好地建设法制经济和健全税收体制。我国在由计划经济向市场经济转轨的过程中,许多制度尚未规范。逐步以法律规定代替行政命令,有利于经济的法制化、制度化。同时,在国际上,有效的经验表明,经济发达国家大多数采用社会保障税来筹集社会保障所需资金,社会保障税在其税收体系中占有重要地位。相比之下,我国尚未开征社会保障税,表现为市场经济条件下不健全的税收体系。因此,开征社会保障税符合市场经济的需要。
二、开征社会保障税的可行性
(一)建国50多年来构筑的社会保障格局初具轮廊,为我国社会保障税的开征提供了实践基础建国初期,我国颁发了劳动保险条例。1986年国务院颁发了关于劳动保险改革的4个条例,把职工养老保险、待业保险和医疗保险制度列为改革重点。1991年,国务院在总结各地试点经验的基础上,又作出关于改革企业职工养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度的决定。1998年6月《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》正式出台,要求加快实行企业职工基本养老保险省级统筹。同年,国家对失业保险的缴费比例进行了调整,企业缴费为工资总额的2%,个人缴费为工资总额的1%,使失业保险制度进一步完善。1999年是国有企业三年基本脱贫目标实施攻坚战的第二年,《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》出台,规定基本医疗保险由单位和个人共同缴纳。用人单位缴纳职工工资总额的6%左右,职工缴纳本人工资收入的2%。据我国近日的1998年劳动和社会保障事业发展年度统计公报显示,1998年,全国有8475.8万名企业职工参加了基本医疗保险社会统筹,占企业离退休人数的98%,全国基本医疗保险收入1459亿元;城镇职工医疗保险制度改革试点扩大到40多个城市。参加失业保险的人数为7927.9万人,失业保险基金总收入为68.4亿元;参加工伤、生育保险的人数也有所增加。所有这些都表明,我国社会保障制度总体框架已经形成,通过各种渠道的社会保障基金也已初具规模。尽管目前实施的社会统筹办法还确实存在着一些缺陷,但实施多年的征收程序和管理办法仍然可以为社会保障税的开征提供参考资料。在原有基础上通过立法、测算、宣传等一系列措施,逐步地实行将现有的基金统筹办法转变为税收征管并不困难。
(二)发达国家的征收实践为我们提供了可借鉴的宝贵经验如前所述,自1935年美国开征社会保障税以来,至今已有60年的历史。一般情况下,经济实力强、国民收入水平高的国家,社会保障税收入就多一些,反之就少一些。许多国家在开始征收社会保障税时,税率较低、规模较小,以后根据需要和条件的逐步改善提高税率,扩大税收规模。从征收管理方面看,国外的社会保障税一般由税务机关统一征收,然后集中到社会保障机构统一管理使用。这些国家开征社会保障税,无论从税收制度的选择还是从课征技术的要求方面,都积累了一定的经验和教训,使我国开征此税时可以借鉴。
(三)城乡居民收入水平的大幅度提高为社会保障税的开征提供了充分的税源1979年改革前的近30年,我国城乡居民收入增长缓慢。有关资料显示,1952~1978年的26年间,我国城乡居民的人均可支配货币收入始终在50~150元这一区间徘徊,城乡按人口年均计算的个人收入平均实际增长率仅为2%左右。改革开放以来,城镇居民家庭平均每人全部收入稳步增加,1986~1996年的10年间,全国平均每人全部年收入的增长速度为18.2%,远高于同期实际国内生产总值的平均增长速度的10%。社会总收入在国家、集体、个人三者之间的分配关系发生了显著变化,概括地讲,主要特点是国家收入比重明显下降,集体收入比重略有上升,个人收入比重急剧上升。同时,我国城乡居民储蓄近年来一直保持着大幅度的增长状态。从1993~1996年6月底,储蓄存款余额由15200亿元增加到59100亿元。另据国际货币基金组织公布的材料,我国国民储蓄率一直居世界之冠,1989年至1997年国民储蓄与国民生产总值的比例达35%。可见,经济的发展已为开征社会保障税提供了深厚的物质基础和充实的税源保证。
三、我国社会保障税初步设计的想法
(一)我国社会保障税应遵循的原则借鉴国外社会保障税征收的实践经验,结合我国目前和未来一定时期的社会经济状况,我国开征社会保障税应遵循以下原则:
1.循序渐进,逐步发展的原则。国外的经验表明,社会保障制度的建立与发展,是与一个国家的社会经济发展水平相适应的。我国作为一个发展中国家,社会物质基础相对薄弱,地区之间经济发展的不平衡,农业产业化程度较低,而且人口众多。这些都在客观上制约着我国社会保障制度的建立和发展。因此,我国社会保障税的税制设计,必须从国情出发,在开征的初期征收范围不宜过宽,通过征税筹资的保障项目也不宜过多。随着社会经济发展水平和生产社会化水平的提高再相应拓宽征收范围,增加征收项目,循序渐进,逐步发展,不能急于求成。
2.平稳过渡,负担适度的原则。为了避免由于改变社会保障筹资方法而大幅度增加企业和职工的负担,减少社会保障税的征收阻力,有利于我国社会保障筹资方式由现行模式向课征社会保障税平稳过渡,社会保障税的负担水平要制定得适度、合理。既要考虑到支出的需要,又要注意与现阶段的负担水平相衔接。以后随着社会经济发展水平和企业、职工的实际收入水平的提高再进行相应调整。绝不能将社会保障水准定得过高,导致税负过重,使企业和职工难以承受。
3.简化税制的原则。我国开征社会保障税虽然不乏国外的成功经验可供参考。但终究缺乏实际管理操作经验,加之我国特有的经济体制及历史背景,国内企业的经济管理水平和税务机构的税收征管水平不高,应尽可能地把社会保障税制度设计得简便易行,尽量简化计算征收手续,以便税务机关征收管理,也便于纳税人缴纳。
(二)我国社会保障税的构成要素
1.纳税人。根据国外社会保障税由雇主和雇员分担的通行做法。我国社会保障税的纳税义务人应包括法人纳税人和自然人纳税人两种。法人纳税人应包括各类企业和自收自支的事业单位,由于行政机关和国家拨款的事业单位本身没有收入或收入无法满足需要,主要靠国家预算拨付资金,因而可不作为纳税义务人,但国家应为职工建立一部分社会保障基金,直接划入财政预算支出,拨给社会保障部门,这部分资金相当于各类企业中应由国家和企业负担的那部分。自然人纳税人应包括各类企业、行政机关、事业单位的干部职工以及城镇个体劳动者和自由职业者。考虑到我国农村经济发展差异过大,农业生产的社会化程度较低,农村商品经济不发达,农民收入不高,负担能力有限的状况,加之我国税收征管水平不高,目前可暂不把纯粹的农业劳动者包括在内。
2.课税对象和计税依据。法人纳税人以其发放的职工工资总额为课税对象,纳税自然人以其工薪收入为课税对象。包括企业和国家拨款事业单位支付给职工的工资总额,各类职工的工薪收入,以及私营企业主、城镇自由职业者和个体经营者的收入。这里需要特别注意的是,目前我国的工资结构大体可分为两类,一类是享有社会保障的工资,包括国家机关的公务员工资、全民所有制企事业单位的工资及比照全民所有制开支标准执行的大集体企业工资等。另一类是社会保障自理的工资,包括中外合资企业、外国独资企业和私营企业的工资以及自营者的所得等。超级秘书网
对后者的工资开征社会保障税,其意义在于通过税收强制其参加社会保障体系,将以往分散的社会保障费用集中。尽管参加者因缴纳社会保障税而减少了一部分工资或薪金收入,但他们付税后可以享有统一的更为可靠的社会保障,因而对这类工资的课税,总体上并无大的影响。而对于已享有社会保障的纳税人开征社会保障税,容易使这部分人因缴纳社会保障税而降低其名义工资水平,这就存在着工资结构调整的问题。应过工资改革的进行,将以往我国集中的社会保障资金还原为分散的工资收入,返还给工资的获得者。对于社会保障税是否应设置最高限额,一直是各国学者争论的话题。作为一种税,社会保障税同其他税收一样,必须贯彻量能负担和公平的原则。从量能负担上看,社会保障税应实行高收入者多征,低收入者少征,无收入者不征的原则。
从受益上看,由于高收入者的自我保障能力强,从社会保障中获得的受益少或根本无受益。而低收入者则可能更多地依赖于社会保障。虽写作论文然抽肥补瘦是社会保障税不同于其他税种的特点之一,但也不能是无限制。在我国目前的状况下开征社会保障税应对高收入者设置最高限额,超过一定标准的收入部分免征社会保障税,而对低收入者不设免征额或起征点。总之,凡是享有社会保障权利的劳动者,都有交纳社会保障税的义务。
参考文献:
目录
中文摘要……………………………………………4
英文摘要……………………………………………5
前言…………………………………………………6
一、贫困地区农村社会保障的现状………………6
二、贫困地区农村社会保障问题的成因…………8
三、在贫困的农村建立社会保障的重要性………10
四、对于农村社会保障问题的对策………………12
参考文献……………………………………………17
辞谢…………………………………………………18
贫困地区农村社会保障问题研究
专业班级：
指导教师：
摘要:随着市场经济的发展,农村社会保障在以农业为主的我国越来越重要了,尤其是在贫困的农村,社会保障问题更是得到人们的关注。建国以来,我国农村的社会保障从无到有发展到现在,取得了令人鼓舞的成绩,但是在贫困的农村地区依然存在着非常严重的问题,如保障覆盖面窄,保障水平低，资金来源不足等。研究贫困地区农村社会保障问题并提出可行的实施方案，对于建设和谐社会而言具有重要的意义。
关键词：社会保障农村社会保障贫困地区
impoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionresearch
abstract:alongwithmarketeconomydevelopment,thecountrysidesocialsecurityhasbeenbeingmoreandmoreimportantbyagriculturalprimarilyourcountry,inparticularinimpoverishedcountryside,thesocialsecurityquestionobtainspeople''''sattention.sincefoundingofthenation,ourcountrycountrysidesocialsecuritygrowsoutofnothingdevelopetothepresent,hasobtainedtheinspiringresult,butstillhasextremelyseriousissueintheimpoverishedcountrysidearea,likethesafeguardcoverageisnarrow,thesafeguardlevelislow,capitalsourceinsufficiencyandsoon.studiestheimpoverishedlocalcountrysidesocialsecurityquestionandproposedthefeasibleimplementationplan,saysregardingtheconstructionharmonioussocietyhasthevitalsignificance.
keywords:socialsecuritycountrysidesocialsecurityimpoverishedarea
社会保障是一国政府为全体国民（无论是在城市还是在农村）因各种原因失去收入来源而生活贫困时，向他们提供的生活保障。建立农村社会保障体系，不能不考虑到我国的地区差异。我国贫困地区人口比重大，经济发展程度相对较低，而且集中了我国大部分的贫困人口，建立社会保障体系的任务更艰巨，贫困农村社会发展中的问题更为突出，建立社会保障体系的紧迫性更为明显。我国目前正在建立的社会保障制度主要限于城镇地区，尽管从1991年开始已经在发达的农村地区进行了商业性的社会保障制度改革试点，但真正意义上的社会保障制度在农村地区仍是一个空白。我国现在仍然是一个农业大国，建立较为完善的农村社会保障，其迫切性及意义不亚于城镇的社会保障。
一、贫困地区农村社会保障的现状
建国50多年来，我国部分农村地区建立了一些初步的社会保障制度，对于保障人民生活安定，调动广大农民的积极性，都曾发挥过极为重要的作用。部分地区解决了部分群众“老有所医，老有所养”的问题。但是，由于它是在高度集中的计划经济体制下，在自给自足自然经济的基础上逐步形成和发展的，随着农村社会经济的发展和改革开放的推进，它对农村社会发展的保障功能，却没有很好地发挥出来，存在多方面的弊端和问题。
（一）范围小，覆盖面窄
1994年，建立社会保障网络的乡镇虽达14854个，却仅占全国乡镇总数的31%，建立社会保障基金会的村委会仅占24％。没有建立社会保障机构的地区，尽管集体也以公益金和合作医疗基金的形式向农民收取社会保障费用，但由于个人缴纳的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老人，社会供给性差，而且使用缺乏有效的监督和约束，农民没有积极性。而且大部分乡镇企业和私有企业以及农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业对农村劳动者的社会保障基本上是空白。这种情况，使国家无法对农村劳动者提供基本的生活保障，极不适应多种所有制并存的格局。
（二）保障水平低下
由于我国农村经济长期处于极低的发展水平，农民可自由支配的收入也极其有限，所以他们用于社会保障方面的消费，也只能是一种低水平的社会保障。例如，自1992年开始在全国推行的农村社会养老保险制度，尽管民政部门和政府其他部门投入了相当大的精力，但距离农民最基本的养老需求的满足尚有相当距离。农村的医疗保障制度也基本上处于同样的境地。农民很多情况下都陷入缺医少药、疗费昂贵、毫无医疗保障的窘境，社会保障无论是范国还是标准都是很低的。有调查显示，占人口80%的农村居民，仅享受社会保障的11%，可见保障水平之低。
（三）社会化程度低
目前，在我国农村推行的各种社会保障制度从严格意义上说都不是真正的社会保障，而仅仅属于社区保障。农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实行。没有在全国范围内大面积推广，社会保障基金调剂范围小，在如何确定福利水平与经济发展的关系方面国家没有一个具有法律意义上的数量规定。全国虽有1100个县开办养老保险，但参加人口只占总人口的10%，积极推行的农村合作医疗制度虽然解决部分群众“病有所医”的问题，但是没有从根本上解决农村人口在保健医疗问题上对集体的依附关系，医疗保障只是社区化，而不是社会化。一般说来，经济较发达的东部农村地区，农村社会保障水平亦较高，而经济不发达的西部地区，则集中了我国大多数贫困人口，许多人连温饱还未解决，农村社会保障水平仍然很低。另外，农村地区各社会保障项目发展不平衡，大部分地区的农村社会保障项目不全，而且各项目间缺乏有机联系，构不成整体优势。
（四）资金来源不尽合理
目前，我国社会保障资金来源是以农民个人激纳为主，集体次之，国家为补充。这使国家和集体所体现的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了农村参加养老和医疗等保障的积极性，加大了保障工作的难度。所以我国应尽快改变目前这种资金来源方式，寻找适合我国贫困地区实际情况的多渠道的来源方式。
（五）立法不健全，管理不够科学与规范
首先，管理体制不顺，表现为政出多门，管理多头。民政部门、计生委、基金会、寿险公司等机构涉及了农村社会保障，导致相互扯皮，办事效率低下的状况。其次，有些地方的管理规章制度不健全，难以保证农村社会保障事业的健康发展。再次，国内尚未立法，使农村社会保障工作无法可依，由于多家分割，条块分割，职）权不分，缺乏监督，使本来已经够乱的管理体制更加混乱。
二、贫困地区农村社会保障问题的成因
（一）贫困地区的农村人口比重较大
贫困地区城市化仅为20%左右，低于全国20个百分点，这使农村人口占总人口的比重远高于我国其他地区。而且由于贫困农村城乡非农经济不发达，广大农村人口又大多积淀在农业领域。1999年，我国农村第一产业从业人员占总就业人员的比重高达63.7%，而其它产业从业人员的比例又远远低于其他地区。农村人口比例大，农业从业人员比重高，那么建立农村社会保障体系的任务和负担重，这是显而易见的。
（二）农民收入水平低下
贫困地区由于经济发展水平低，贫困面大，贫困率高，无论是城镇居民还是农村居民，其人均可支配收入远远低于其他地区。另外，贫困地区农业产值水平低，农民人均收入水平低，加上非农产业落后，农民从事非农产业扩大收入的机会也很有限。大部分地区的居民收入还处于维持生计水平的状态。收入的低下使他们维持基本生活都很困难,根本不会考虑社会保障的问题。所以，农民收入低会严重制约其对加入社会保障网的积极性。在当前这种情况下，要农民自己出一部分钱，无疑还是一个不小的负担。
（三）政府财政困难大
由于一系列原因，贫困地区各级政府的财政困难较大。以1998年的统计资料为例，西部11个省区市财政收入共868.58亿元，财政支出则高达1678.21亿元，收支相抵，赤字为809.63亿元，财政赤字为当年财政收入的93%。分省区看，则各个省区市都有赤字。而东部地区地方财政既能办大事，又能有节余，并且还有潜力可挖，西部则支出不大，赤字不小，暂时也没有多大的潜力可挖。如果在现有财力的基础上再增加大笔的建立社会保障体系支出，地方财政可谓是雪上加霜。
很显然，贫困农村经济实力薄弱，三农问题突出，地方财力又很有限。而建立社会保障体系从总量上看首先是大笔的、而且是持续的支出，然后才是持续的受益。它的财政支付能力和农民的经济承载力的困难是问题的核心。解决支出的问题在先，办成好事的收获在后。解决社会发展中的各种矛盾和问题在先，形成良性循环在后。这是对在此地区建立农村社会保障体系的难题所做的基本估计。
三、建立贫困地区农村社会保障的重要性
建立和完善贫困地区农村社会保障制度是健全和发展社会主义市场经济的必然要求，是实现对国民收入再分配、矫正收入分配市场失灵的有力手段，是促进社会公平和维护社会稳定的重要措施。
（一）建立贫困地区农村社会保障是维护农村社会稳定和促进农村经济发展的客观要求
作为社会主义的市场经济，实现共同富裕是不可动摇的目标，对于贫困地区的农村尤其如此。因此我们必须注意防止两极分化，主要是防止城乡分化和农村内部分化。要防止两极分化，建立完善的社会保障体系便是一个重要的措施。社会保障可以在高收入和低收入之间进行分配，使整个社会收入趋于公平，这不仅可以保障老、弱、病、残等农民的基本生活，而且也促进了农村社会稳定。健全的社会保障制度不仅是农村社会的“稳定器”，而且是经济运行的“稳定器”。
（二）建立贫困地区农村社会保障符合利益对等原则和税收公平原则
从农民的角度看，他们不仅以上缴各种费税直接为国家财政做出贡献，而且还通过工农业产品剪刀差的方式间接为国家积累了大量的财政资金，且这种积累方式目前还在持续。按照利益对等的原则，政府以财政资金向社会提供服务及公共产品，作为这些服务及公共产品的受益者应该包括所有向政府上交税费的人。社会保障实际上就是政府向国民提供的一种公共产品，与城镇居民一样，农民应该是享有社会保障的主体。税收公平原则的标准之一就是根据受益的多少，即享受到政府提供的服务水平，一般而言，多享受服务者多交税，反之则少交税，但无论如何纳税人都应在不同程度上享受到政府的服务。因此在农村建立社会保障制度也符合税收公平的原则。
（三）建立贫困地区农村社会保障是贯彻以人为本，应对人口老化，提高人口素质的重要条件
计划生育是我国的一项基本国策，执行这一国策的难点在贫困地区的农村。在农村社会保障欠缺的情况下，除了土地，养儿防老是农民生活保障的第二道防线。农村老年人在年轻时，其全部收入投入家庭，主要是子女养育上，当其年老时只能由子女尤其是儿子来赡养。在这种社会存在下，要改变几千年来在儒家传统文化中形成的“多子多福”、“养儿防老”的生育观念，是非常困难的。何况，我国已明文规定“子女有赡养父母的义务。”可见，只有建立健全了农村社会保障制度，使老年人“老有所养，老有所用”，逐步淡化传统观念才成为可能。
随着改革开放后农村青壮年劳动力向城市的大量转移，“空巢家庭”增多、“3859”部队成为农村主力的情况日益突出，因此农村养老压力将十分沉重，未雨绸缪是智者的选择，对于国家也是这样，健全农村社会保障制度，才有可能度过这段危险时期。
我们常说要提高全民素质，全民素质主要是指身体素质和文化素质，而农村医疗保障的缺乏严重威胁着农村人口的身体健康。在贫困地区的农村，有不计其数的农民不是因为医疗设施不健全便是因为昂贵的医疗费用而耽误了病情。社会保障是一个宽泛的概念，它既保障公民的生存权，也保障公民的发展权，后者主要是指保障公民受教育的权利。据统计，“八五”期间，我国1.45亿失学儿童中，绝大部分分布在中国的贫困地区。要改变这诸多情况，建立健全农村社会保障制度是非常重要的。
（四）建立贫困地区农村社会保障有利于刺激消费，扩大内需
启动内需，一个重要的出路就是启动广大的农村市场。中国是农业大国，农村人口占大多数，农村市场是非常可观的。但是当前农民消费水平比较低，据调查，1997年全国农村居民平均每百户仅拥有电冰箱8.49台，彩电27.32台，洗衣机21.87台，摩托车10.89辆。没有社会保障的农民希望为自己和家人的生老病死积攒下足够的钱，为自己孩子的成长和教育积攒基础，这样就抑制了他们对高水平的消费。农民每年增加为数不多的收入很大部分会沉淀到储蓄中去，很多研究显示，中国农村居民的边际消费倾向要远小于城市居民。所以没有社会保障的配合，只通过提高农民收入水平、减轻农民负担和向农村提供合适的产品并不一定就能取得理想的启动农村需求的效果。
四、建立贫困地区农村社会保障的对策
我国贫困地区农村社会保障制度因经济体制改革的深入和社会主义市场经济的建立而面临新的任务。我国计划生育政策的实施、家庭结构的变化、人口老龄化以及农业现代化、农村工业化、农村城市化的趋势等客观现实情况，以及过去搞的社区型社会保障的夭折，迫使我们必须建立起中国贫困地区农村社会保障制度。这对我们既是一个严峻的挑战，又是一个很好的机遇。建立贫困地区农村社会保障制度必须立足我国贫困地区的基本国情，即人口多，底子薄，经济落后，地区发展不平衡。我国目前城镇职工社会保险的做法和国际社会保障经验，都不能很好地解决我国农村社会保障问题。按通用的社会保障方式，即按严格的收入比例、严格的时间和地点、严格的投保年龄建立起一种规范的管理办法，在我国贫困地区的农村相当长的时间内是难以做到的。因此，建立我国贫困地区农村社会保障制度的指导思想是：从农村实际出发，坚持以保障农民的基本生活为目的，借鉴我国城市和国外社会保障的经验和教训，以农民自我保障为主，自助为主与互济为辅相结合，社会基本保障与家庭保障、集体保障、企业保障相结合，实现全方位的社会保障。建立一个包括养老保险，医疗保险，工伤保险，社会福利、社会救济和生育等全方位的、城乡一体的有中国特色的社会保障体系，使农村劳动者和全体农民在面临年老、疾病、生育、丧失劳动能力以及其他诸困难时，能够得到最基本的生活保障，能享有老有所养，病有所医。
（一）加大投入，扩大社会保障覆盖面
覆盖面是反映劳动者消除生、老、病、死、伤、残的后顾之忧，生活于有安定感的网络之内的比例数。覆盖面越高，社会越稳定，我国社会保障城乡的差别很大，农村社会保障覆盖面和社会保障水平都很低。作为一个农业大国，我们必须重视农村社会保障的发展，扩大农村社会保障覆盖面。这样就需要政府和有关部门加大资金、技术和精力的投入，建立包括养老、医疗、工伤、教育、生育等在内的全面的保障制度。
（二）采取各种措施加速农村经济发展，从而提高社会保障水平
社会保障基金的多少直接受经济发展的制约，社会保障水平的提高必然要依赖经济的发展。因此，健全和完善农村社会保障体系的根本，在于加速农村经济的发展，我国的经济不够发达，这就要求我们全力发展经济，同时要求我们在建立农村社会保障体系时，保障水平不能要求过高。
（三）从实际出发，因地制宜，按步骤分期实施
一般地区，先从养老保险和医疗保险入手，创造条件逐步展开。经济贫困地区，根据贫困地区农村的实际情况，要把社会保险与救济救灾工作统一起来，鼓励每一位农民参加社会保险，尤其要扶持贫困户参加社会保险，提高他们战胜灾害、脱贫致富的能力。保障范围由小到大，项目由低到高。逐渐从社区化的保障制度中走出来，建立全国范围的社会化的保障制度。总之，开展农村社会保障工作要顺应农民的要求，尊重农民的感情，留有余地，循序渐进，以适应当地经济发展水平和群众心理上、物质上的承受能力。
（四）多渠道筹措社会保障资金
要给我国贫困地区的农民建立社会保障制度，无疑需要巨额的资金投入。因此，建设贫困地区农村社会保障体系，首先要求国家投入资金。由于我国贫困地区农村人口多，国家财力有限，单一依靠国家财政来开展社会保障工作，是极不现实的。这就需要我们多种形式筹措资金。如，通过有关政策来大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资金的投入，采取政府积极引导和农村自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄，建立个人账户，不论集体补助多少连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感，从而充分调动广大农民参加社会保险的积极性，鼓励农民积极参加各种商业保险，因为商业保险适应性强，能适应不同的经济发展水平。
（五）加快相关立法，提高管理水平
首先，在鼓励农民自我保障的同时，加快农村社会保障立法建设是非常必要的。而社会保障又必须通过国家立法才能得到保证，目前社会保障在农村进展不力，举步维艰，其中很重要的一个原因就是社会保障立法滞后，比如，在许多私营、三资企业中，常常以社会保险不是法律规定为由，拒绝为农民工设立保险。因此可见，加快农村社会保障立法建设是非常必要的，只有这样才能使贫困地区的农村社会保障工作有法可依，使贫困的农民感觉到社会保障有了法律的保护，可以很容易地落在实处。其次，要根据我国农村的现实情况建立多层面的社会保障体系，提高社会保障的管理水平。因为地区发展不平衡是我国的国情，就是在同一村庄，户与户之间的收入也各不一样，单一的社会保障体系很难照顾到各方面的要求。在农村建立社会保障体系，必须改变以往“政出多门”的现象。各项保障项目都设立一个统一管理的机构，统一指挥，统一领导，让保障有统一文件，有统一的人员，把事情落在实处，确实让农民感受到社会保障的益处。
（六）坚持国家政策指引，农民自我保障为主，集体补助为辅的保障原则
社会保障也有度的问题，社会保障若过于浓厚，农民从社会保障中得到的好处越多，他们就会减少劳动供给，产生一种惰性心理，只等着社会的补助，而自己不去劳动，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。所以社会保障的实施过程中一定要设法引导农民产生自我保障的意识，帮助他们实现自我保障，把集体保障作为辅助方面。务必要处理好“养穷人”与“养懒人”之间的关系。因此，农村的社会保障制度必须要制订一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会丧失寻找新工作机会的动力。
参考文献
[1]陈树文：《社会保障学》，大连理工大学出版社。
[2]耿忠平：《社会保障学导引》，同济大学出版社。
[3]史探径：《我国社会保障的几个理论问题》，《法学研究》1998年第4期，加上起止页码。
[4]郑功成：《社会保障体系建设专家谈》，《劳动保障通讯》2000年第10期，加上起止页码。
[5]尚长风：《农村社会保障问题》，《中国财经信息资料》2002年第3期，加上起止页码。
[6]周一平：《中国西部地区完善社会保障制度提议》，《中国劳工通讯》2000年第3期，加上起止页码。
[7]纪尽善：《农村社会保障制度的现状、问题及对策》，加上出版社。
[8]王文韬等：《农民工社会保障调查》，《半月谈》，2004年第7期，加上起止页码。
[9]杨立雄：《建立农民工社会保障制度的可行性研究》，《社会》，2003年第9期，加上起止页码。
[10]郑功成：《农民工的权益与社会保障》，《中国党政干部论坛》，2002年第8期，加上起止页码。
[11]李强：《城市农民工的失业与社会保障问题》，《新视野》，2001年第5期，加上起止页码。
[12]翟从海：《我国民工社会保障现状与立法建议》，《社会保障制度》，2004年第6期，加上起止页码。
很多大型公司或企业都遭到黑客的恶意攻击，使得企业蒙受重大损失，社会保障信息系统网络也应该对恶意攻击行为进行防范。当前，恶意攻击主要是利用系统中存在的漏洞，对漏洞进行攻击进而篡改系统中的数据或窃取信息对系统造成巨大危害，使得用户个人信息难以得到保障。
2网络安全意识不足
社会保障信息系统网络管理层的人员结构分为三个层面，分别是领导层、网络管理层和网络操作层。领导在实际工作中更重视的是人员管理和工作任务及时完成。管理层存在的问题是在系统安全设置上过于简单，降低系统的防护能力，而且在系统安全管理制度的落实上不够严格，操作员职责划分不清，工作混乱使得数据存储产生问题。系统操作人员直接接触数据和系统，他们不能树立正确的网络安全意识，将使得系统安全直接受到威胁。
3提升社会保障信息系统网络安全管理水平对策
3.1设计网络架构
网络架构建设是整个系统网络有效运行的保障。社会保障信息系统网络连接的部门多，需要传输的数据量大，系统网络对安全性要求高，在网络架构设计上，必须在如银行、税务等部门的内部使用专用网络并组建局域网，以部门为单位进行划分，在各个部门内部建立虚拟局域网，防止各部门间相互影响。
3.2硬件设施建设
社会保障信息系统网络的安全以硬件设施为基础，应对计算机网络硬件进行器、网络设备、应用服务器和安全硬件设备等。硬件设备选购的第一标准就是保证设备质量良好性能稳定，其次考虑价格成本。硬件设备购买应该进行“双保险”，同一个设备一定要配置两个，在实际工作中，该设备发生故障不能工作后，迅速将另一台设备换上，保证系统网络的持续运行避免影响工作和安全。
3.3加强防范手段
为了防范恶意攻击，计算机中心必须对系统建立专业高质量的防火墙进行防护。除了防火墙的设立外还要安装专业杀毒软件，计算机中心网络系统和其他联网部门应共同安装网络杀毒软件客户端，发现病毒踪迹防止病毒传播。
3.4数据库防护
数据库一旦发生安全问题，会使大量数据流失，造成难以估量的损失，加强数据库的防护要从多方面入手。运行基于角色的安全管理机制，使用角色管理的方式来限定数据库操作权限。在角色管理模式下，充当管理员角色的人员，必须要设置口令，密码的设置不能出现弱密码的情况，密码不能具有规律性必须做到复杂无序。实行数据库备份通常会使用两种方法，一种方法是热备。所谓的热备，就是设立两个核心主服务器共同运行，并进行相互协助，一旦一台机器出现故障，另一台机器可以进行接管，防止数据丢失。第二种方法是冷备，冷备是将数据库导出并备份在其他设备中使数据安全完备。
3.5树立网络安全意识
提高工作人员网络安全的意识需要各个部门的共同努力。无论是部门领导还是操作层的员工，都要接受信息管理的培训，对网络信息安全建立正确的认知态度。设置专人对社保计算机中心进行监管，设立严格的访问权限，严防越权访问，对各个系统平台密码妥善保管。监管人员每日应查看系统和设备以及安全日志，发现问题立即解决。操作人员在平时工作之中做好区域内的安全防护工作，提高警觉防范病毒或黑客的攻击。
4结语
内容摘要：
本文对农民工社会保障的现状与原因、必要性及现实意义、建立农民工社会保障的有利条件等方面进行了论述，并在此基础上提出了建立农民工社会保障的基本思路和对策建议。
关键词：农民工社会保障问题
农民工，一个不同于而又介于农民和市民之间的群体，具有农民身份的产业工人。他们为城市的繁荣发展做出了巨大的贡献，但由于长期以来在计划经济体制下所形成的城乡“二元结构”及其固有的经济社会制度，就使得农民工游离于城市和农村之间。农民工的合法权益得不到有效保障，由此产生了一系列的社会问题。因此，农民工的社会保障问题成为我国社会保障制度建设中一个急需破解的难题。
一、农民工社会保障的现状与其原因
（一）现状
目前我国农村劳动力外出务工人员大约有1.2亿人,进城农民工约为1亿,长期以来他们的权益得不到保障，其社会保障程度较低。一项调查结果表明，到20__年底，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7、10.3、21.6、31.8和5.5。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9、3.1和5.6[i]。据劳动和社会保障部一份最新调研显示，在“五大社会保险”中，已有相当数量的农民工参加了工伤保险，但农民工参加养老保险的总体参保率仅为15左右，医疗保险的平均参保率为10左右，此外，绝大多数农民工未参加失业保险，而生育保险农民工也基本未参加[ii]。
除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口,诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。
许多地方政府也根据当地的实际情况制定出台一些有关农民工社会保障的政策法规。如20__年，广东省出台了《广东省社会养老保险实施细则》和《广东省社会工伤保险条例实施细则》，明确规定农民工应参加社会养老和工伤保险；20__年北京市颁布了《农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须与农民工签订用工合同，并为其办理养老保险；20__年上海市推出了《外来从业人员综合保险暂行办法》，规定凡符合条件的单位和个人，必须办理综合保险；20__年成都市下发了《成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法》，明确规定农民工可以享受工伤补偿或意外补偿、住院医疗费报销、老年补贴等几项综合社会保险。然而，在各地制定的法规中，有不少规定的险种不完整，这就很难保障农民工的权益，同时，由于这些法规和规章的效力层次较低，其实施效果并不理想。
（二）原因
本文认为造成农民工社会保障程度低、权利缺失的主要原因可以总结为主客两大因素。
从主观方面来看，首先，政府为促进经济发展在一定程度上忽视了对农民工的保护，同时一些政府搞农民工的社会保障没有从农民工的真正需要出发，而是为了完成上级政府的规定，层层向企业安排，许多地方政府把养老、失业、医疗三险“捆绑”推行，由于农民工的缴费能力较低，导致参保率较低。其次，大部分的企业雇主对农民工缺乏自觉保护意识，认为支付农民工社会保险基金加大了企业成本，这就导致他们对农民工参保采取消极应付的行为。最后，由于农民工自身文化素质普遍偏低，其社会保障意识淡薄，没有意识到自己应有的社会保障权利的缺失。
从客观方面来看，首先，我国计划经济时代形成的城乡二元结构及其相关的体制是农民工社会保障权利缺失的根本原因，农民工和市民虽然共处一个空间，但二元结构所折射的二元社区导致他们在收入、保障权利等方面存在着很大悬殊。其次，农民工作为一个群体，具有规模庞大、构成复杂及流动性强的特质，对社会保障的需求差异性较大，并且保险基金的区域统筹与农民工的跨省流动存在着冲突，于是导致农民工参保中断、退保现象频繁。
二、建立农民工社会保障的必要性及现实意义
在已有的有关农民工社会保障研究的文献中，专家学者们普遍认为建立农民工社会保障具有很强的必要性和现实意义，总结起来无非是从社会整体和农民工个体两个大方面来进行论述的，本文从以下方面进行了概括：
从经济发展的角度来看，建立农民工的社会保障，农民工就可能放弃土地保障，让渡土地的使用权，农村就可以实现产业化、集约化经营，从而提高农业生产效率，增加农民收入；市场经济要求经济活动按市场来运行，建立农民工的社会保障制度，为建立一个对所有生活在城镇中的人具有一个公平、统一的劳动力市场提供了制度保障；建立农民工社会保障可以提高农民工自身抗风险的能力，这样不仅可以促进农民工的消费行为也可以加大农民工对自身投资的力度，从而拉动中国经济增长的内需；建立农民工社会保障能够更好地维护农民工和企业之间的劳动关系，有利于企业的成长发展和企业利益的最大化，而且如果采取适时有效的农民工社会保障政策，保持农民工的人力资源优势，将对我国新型工业化产生积极影响。
从政治稳定和发展的角度来分析，建立农民工的社会保障是加快城镇化发展的制度保障，也是解决“三农”问题的突破口，“三农”问题的症结主要在于人地矛盾和城乡矛盾，而农民工的形成和发展，实际上为缓解“三农”问题开辟了一条现实之路；农
民工的权益保障问题是一个弱势群体的民生问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，只有解决了农民工的社会保障问题才能体现社会的公正性，体现政府的全民性和公共性；建立农民工社会保障也是改变二元结构下中国社会保障制度结构性失衡的需要，是社会保障制度改革长期目标的必然要求，也体现了社会保障制度的本质；2020年我们要全面建成小康社会，这就意味着要把数以亿计的农民转化为市民，只有高度重视维护这些未来城市新市民的权益保障，这一战略目标才会顺利实现。
从社会发展的角度来分析，建立农民工社会保障是我国社会转型的需要，体现了公平与效率，有利于促进社会的整合和稳定；社会保障制度的不完善，城乡社会保障制度的不衔接，阻碍了农村人口的城市化进程，建立农民工社会保障是农民工进城的保障，也是城市化战略实现的需要；十六届三中全会明确提出了科学发展观，其最终目的，就是为了社会和谐发展和可持续发展，和谐不仅是人与自然的和谐，更是人与人的和谐、城乡的和谐，农民工社会保障的建立有利于和谐社会的构建。最后，从农民工自身的角度来分析，建立农民工社会保障可以保障农民工基本权益，减轻其心理压力，从而提高农民工的基本生活质量和发展需求；有利于引导农民工的消费行为，使他们在满足目前基本生活需求的同时，兼顾自己的长远利益；同时，建立农民工社会保障也是保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势群体的需要。
三、建立农民工社会保障的有利条件
改革开放以来，我国在经济、政治和社会等各方面都取得了很大成就，这就为解决农民工的社会保障问题，确立农民工的社会保障制度提供了有利条件。
首先，我国经济持续高速增长了二十多年，国家财力和政府承受能力已逐步增强。虽然国家还没有足够的经济能力为全部农民工提供全方位的社会保障，但是我国已经具备为农民工建立初步社会保障的经济条件。并且农民工社会保障建设在于制度设计和政策引导，充分调动雇主、企业和农民工等社会资源，过分强调国家财力不足和过高估计农民工社会保障建设的代价是一种思想上的误区，理应将其摒弃。
其次，建立农民工社会保障的政治条件也是具备的，宪法赋予每个公民享有平等的权利，而且社会保障制度已经写入《宪法》，而农民工作为共和国的公民，理应与市民一样享有对等的社会保障权利。在今年《政府工作报告》中也指出，把改善农民进城务工就业、创业环境，积极开展职业技能培训，进一步研究制定涉及农民工的各项政策，作为今年政府工作重点来抓。政府应该着手建立农民工社会保障，尤其是一些最基本的生存保障机制，更好地体现我国社会主义制度的优越性和人道主义精神
再次，农民工的社会保障问题是一个影响到社会不稳定的因素，农民工社会保障权利的缺失是社会分配不公的表现，而社会保障制度就是为了协调这种不良社会氛围而确立的。国际社会保障协会第28届全球大会《宣言》中指出，为了减少贫困和实现社会融合，必须将社会保障的覆盖面扩大到那些尚未从任何正规社会保障计划中受益的群体，而农民工就是那些尚未从任何正规社会保障计划中受益的群体。如今政府及社会各界对农民工的社会保障都给予了更大关注。因此，农民工社会保障的建立具备了一定的社会条件。
四、建立农民工社会保障的基本思路和对策建议
在已有的研究文献中，建立农民工社会保障的基本思路这一问题大家讨论的比较多，分歧也比较大，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家基本接受的成熟方案，其中主要有以下几种观点：一是把农民工纳入到城镇社会保障体系，如张启春认为通过户籍改革将农民工变成城镇居民，进而将其纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入城镇社会保障体系。二是建立相对独立的农民工社会保障体系，如李迎生认为推出相对独立的面向农民工的社会保障制度是必要的，并提出了建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”。三是把农民工纳入农村社会保障体系，如杨立雄认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，与城镇社会保障制度统一接轨。
笔者认为在现阶，由于人口老龄化、体制改革和经济结构调整，我国城镇社会保障体系的压力也很大；城镇社会保障资金缺口较大，社会保险基金管理不规范；在这种情况下，将农民工纳入城镇社会保障体系，对本来就困难重重的城镇社会保障无疑是雪上加霜。对于第二种方案——建立独立的农民工社会保障体系这与我国建立统一的社会保障体系的目标是背道而驰的。将农民工纳入农村社会保障体系这是与农民工的特点不符的，农民工是新兴的产业工人，已经不同于农民了；此外这种方案也是与我国逐步改变城乡二元经济结构的体制、加快城市化、现代化发展的目标相背离的。笔者认为现实可行的办法是根据农民工的现实状况和需求，按照多层次、多类型、灵活便捷的原则来提供社会保障，并确保这一制度能使城乡易于接轨。最近劳动保障部课题组在调研报告中也指出，农民工应实行分层分类保障，并在此基础上提出了具体的保障目标和政策建议，该课题组的建议在新时期保障农民工的权益具有很强的指导意义。
从农民工的现实状况出发来建立分层分类的农民工社会保障，从长远讲，就是在保障农民工最低生活需要的基础上向保险型社会保障迈进，进而进入福利型社会保障，最终建立城乡高度统一、社会化、法制化、规范化的社会保障制度。农民工的社会保障是一项庞大而复杂的系统工程，涉及面广，难度大，在构建过程中要有周详的谋划，仅仅“头痛医头、脚痛医脚”并不能从根本上解决问题，更应该有一系列的配套措施，正所谓“兵马未动，粮草先行”。因此本文提出建立农民工社会保障的对策建议如下：
1、建立农民工社会保障需要一系列的配套改革，只有扫清了农民工社会保障的障碍因素，农民工的社会保障问题才能迎刃而解。首先，改革现行的户籍制度，建立城乡统一的户口登记制度，完善流动人口管理制度，取消针对农民工制定的限制性就业政策，逐步改变农民工因为一个户口而丧失社会保障权利的现状。其次，改革劳动用工制度，建立城乡统一的劳动力市场，劳动力市场的不完善，对不同的劳动力有不同的态度，导致农民工在工资收入、工作分工、子女入学等方面存在着明显歧视。再次，改革土地制度，为了提高农村生产力，释放农村剩余劳动力，必须改革，让分散的土地集中起来进行规模化机械化生产，集中土地的可行办法是让土地自由流动，必要的时候可以采用“土地换保障”。
2、加强社会保障的立法工作，尽快制定出一部全国性的《社会保障法》，或针对农民工的综合或单项社会保障的法律与法规，那么制定和实施农民工社会保障制度时就会有法可依。在立法的过程中，要从我国的实际情况出发，参照国际组织制定的规章和原则，规范和协调社会保障各参与主体之间的法律关系，以保证社会保障制度能被公正、合理、有效地执行，并能达到社会保障的目的。
关键词：社会保障，社会保障税法，立法研究
我国当前以统筹方式筹集社会保障基金的做法越来越不适应改革发展的需要，存在诸多弊端。例如覆盖面窄、筹集方式刚性不足、欠费严重、管理混乱。完善我国社会保障制度成为我们面临的亟待解决的问题。开征社会保障税是解决上述问题的有效途径。根据我国税法的一税一法原则，在开征社会保障税之前必须建立起与之相配套法律规范，因此制定社会保障税法具有极其重要的意义。
一、国外社会保障税法律制度的理念和模式
现代各国的社会保障税制度是多种多样的，根据承保对象和承保项目设置的方式不同，大体上可以将社会保障税分为三类：一是项目型社会保险税模式；二是对象型社会保险税模式；三是混合型社会保险税模式。
(一)项目型社会保障税模式
项目型社会保障税模式即按承保项目分项设置社会保障税的模式。这种模式以瑞典最为典型。除瑞典外，世界上许多国家如德国、法国、比利时、荷兰、奥地利等都采用这一模式。
项目型社会保障税的最大优点在于社会保障税的征收与承保项目建立起一一对应的关系，专款专用，返还性非常明显，而且可以根据不同项目支出数额的变化调整税率，也就是说，哪个项目对财力的需要量大，哪个项目的社会保障税率就提高。其主要缺点是各个项目之间财力调剂余地较小。
(二)对象型社会保障税模式
所谓对象型社会保障税模式是指按承保对象分类设置的社会保障税模式。采用这种模式的典型国家是英国。英国的社会保障税虽然被称为“国民保险捐款”(NationalSecurityContribu-tion)，但也具有强制性，且与受益并不完全挂钩。因而虽然称作“捐款”，实际上也是一种税，其性质与用途与其他国家的社会保障税并无轩轾。英国的社会保障税在设置上主要以承保对象为标准，建立起由四大类社会保险税组成的社会保障税体系。
(三)混合型社会保障税模式
所谓混合型社会保障税模式即以承保对象和承保项目并存设置的社会保障税模式。美国是采用这一模式的典型国家。该国的社会保障税不是一个单一税种的结构，而是由一个针对大多数承保对象和覆盖大部分承保项目的一般社会保障税(薪工税)与针对失业这一特定承保项目的失业保险税，以及针对特定部分承保对象而设置的铁路员工退职税和个体业主税四个税种所组成的税收体系。
二、我国社会保障税法设立的法理基础和前提
我国各项法律制度，就其总体来讲，所规范的权利和义务是一致的或相对应的，即没有只享受权利而不尽义务的法律，也没有只有义务而不享受权利的法律。但每一部门法，就具体内容来讲，有的法律主要规范的内容是权利，或者其中权利规范的内容多，如劳动法、社会保障法、妇女权益保障法、消费者权益保障法等等。社会保障法属权益保障范围。社会保障法涉及全体公民的经济利益，从某种意义上，它保障的是我国公民的生存权，它在我国宪法规定的公民基本权利中占有重要的地位。社会保障税法是社会保障法的下位法，设立社会保障税法可以成为我国对社会保障制度的改革新的里程碑。在这一过程中，摒弃以往税法只是税收征管法，忽略纳税人权益保障的错误观念，切实贯彻宪法保障人权的思想，为构建和谐社会，突出人文关怀提供法律保障。
三、我国社会保障税法律制度的框架设计
(一)我国社会保障税的立法原则经济,政策探讨-[飞诺网]
基于我国经济发展水平和社会保障需求，立足于我国社会保障制度发展的实际状况，笔者认为我国社会保障税应遵循以下基本原则：
1.量能负担原则
我国尚处于社会主义发展的初级阶段，生产力发展水平还比较低，企业和个人的承受能力有限。因此应当考虑纳税人的税收负担能力问题，在开征社会保障税时，征收范围不能过宽，征收项目不宜过多。如果盲目设定过高税率，可能影响国家经济良性发展，企业负担过重的现象。可以全盘考虑，分步实施，随着我国经济发展水平的不断提高，企业和个人收入水平的提高，逐步进行相应的调整。
2.税款专用原则
限定社会保障税的使用方向，确保专款专用。对社会保障税的使用必须制定出切实可行的监督机制，禁止任何部门和单位以任何借口挪用社会保障资金。将社会保障税的收支纳入专门的社会保障预算中，有配套的专门预算管理制度保证其收入专用于社会保障支出。收支的结余部分要保值增值，为社会保障提供稳定的财力保证。
3.权利与义务相统一原则
对于企业和有工资收入的劳动者等社会保障税的纳税人来说，必须体现权利与义务相统一的原则，即只有履行了纳税义务，才能享受保障权利。也就是说，城镇各类企业行政事业单位及其在职职工、个体工商户等社会保障税的纳税人均有义务先行缴纳社会保障税，才能在各保险项目上享受社会保障权利，从而使企业获得独立的生产经营权，个人获得基本保障。
(二)我国社会保障税的构成
1.社会保障税的纳税义务人
社会保障税的纳税义务人应包括：在中华人民共和国境内有住所并取得工薪收入的公民在中华人民共和国境内从事生产经营或其他各种活动的所有企事业单位、机关和社会团体和在中华人民共和国境内部受雇于任何机关、企事业单位但有收益的个人。
2.社会保障税的征税对象
征税对象即纳税客体，主要指税收法律关系中征纳双方权利义务所指的物或行为，它是区分不同税种的主要标志。社会保障税是一种薪金收入税，目前国际上通常以工资薪金总额作为征税对象。就我国而言，现行的社会统筹亦以工资薪金为征税对象，考虑到政策的连续性和国际惯例，我国的社会保障税也应以工资薪金总额为征税对象。
3.社会保障税的税目
从我国的实际情况出发，具体而言，可先设置城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险三个税目。而且从社会保障税与中国现行社会保障制度的衔接方面来，我国职工上基本养老、医疗和失业保险费征收办法国务院己有统一性文件，其社会经济影响最大，改革在各地进行也最为广泛和深入，因此，社会保障税.首先设定养老保险、失业保险、医疗保险三个税目，以后视情况再增加其他必需的税目。
4.社会保障税的税率
根据我国经济发展的实际情况，在刚开征此税时，税率设计应本着“从低”的原则，以后随着社会保障项目的拓宽，再逐步提高，这样可减少税制推行的阻力，有利于该税的开征。我国目前正在实施的基本养老保险中的缴费率为不超过工资总额的28%,相比国际上开征养老保险税的平均税率大约为20%左右，明显偏高:基本医疗保险费率为8%，基本属于经验数据:失业保险费率为3%。基于此，我国社会保障税的综合税率水平可以规定为28%左右。
参考文献
[1]杨紫烜：《经济法》，北京大学出版社，1999年11月第一版
[2]刘剑文：《税法专题研究》，北京大学出版社，2002年第一版
[3]刘剑文：《财政税收法》，法律出版社，2004年第一版
本文对农民工社会保障的现状与原因、必要性及现实意义、建立农民工社会保障的有利条件等方面进行了论述，并在此基础上提出了建立农民工社会保障的基本思路和对策建议。
关键词：农民工社会保障问题
农民工，一个不同于而又介于农民和市民之间的群体，具有农民身份的产业工人。他们为城市的繁荣发展做出了巨大的贡献，但由于长期以来在计划经济体制下所形成的城乡“二元结构”及其固有的经济社会制度，就使得农民工游离于城市和农村之间。农民工的合法权益得不到有效保障，由此产生了一系列的社会问题。因此，农民工的社会保障问题成为我国社会保障制度建设中一个急需破解的难题。
一、农民工社会保障的现状与其原因
（一）现状
目前我国农村劳动力外出务工人员大约有1.2亿人,进城农民工约为1亿,长期以来他们的权益得不到保障，其社会保障程度较低。一项调查结果表明，到2003年底，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%[i]。据劳动和社会保障部一份最新调研显示，在“五大社会保险”中，已有相当数量的农民工参加了工伤保险，但农民工参加养老保险的总体参保率仅为15%左右，医疗保险的平均参保率为10%左右，此外，绝大多数农民工未参加失业保险，而生育保险农民工也基本未参加[ii]。
除社会保险外，农民工的社会福利也很差，最突出的表现在住房和子女的教育福利等方面；在社会救助方面，现行城镇社会救助体系只覆盖城镇户籍人口,诸如最低生活保障的社会救助等社会保障权益，农民工根本享受不到。
许多地方政府也根据当地的实际情况制定出台一些有关农民工社会保障的政策法规。如2000年，广东省出台了《广东省社会养老保险实施细则》和《广东省社会工伤保险条例实施细则》，明确规定农民工应参加社会养老和工伤保险；2001年北京市颁布了《农民工养老保险暂行办法》，要求用人单位必须与农民工签订用工合同，并为其办理养老保险；2002年上海市推出了《外来从业人员综合保险暂行办法》，规定凡符合条件的单位和个人，必须办理综合保险；2003年成都市下发了《成都市非城镇从业人员综合社会保险暂行办法》，明确规定农民工可以享受工伤补偿或意外补偿、住院医疗费报销、老年补贴等几项综合社会保险。然而，在各地制定的法规中，有不少规定的险种不完整，这就很难保障农民工的权益，同时，由于这些法规和规章的效力层次较低，其实施效果并不理想。
（二）原因
本文认为造成农民工社会保障程度低、权利缺失的主要原因可以总结为主客两大因素。
从主观方面来看，首先，政府为促进经济发展在一定程度上忽视了对农民工的保护，同时一些政府搞农民工的社会保障没有从农民工的真正需要出发，而是为了完成上级政府的规定，层层向企业安排，许多地方政府把养老、失业、医疗三险“捆绑”推行，由于农民工的缴费能力较低，导致参保率较低。其次，大部分的企业雇主对农民工缺乏自觉保护意识，认为支付农民工社会保险基金加大了企业成本，这就导致他们对农民工参保采取消极应付的行为。最后，由于农民工自身文化素质普遍偏低，其社会保障意识淡薄，没有意识到自己应有的社会保障权利的缺失。
从客观方面来看，首先，我国计划经济时代形成的城乡二元结构及其相关的体制是农民工社会保障权利缺失的根本原因，农民工和市民虽然共处一个空间，但二元结构所折射的二元社区导致他们在收入、保障权利等方面存在着很大悬殊。其次，农民工作为一个群体，具有规模庞大、构成复杂及流动性强的特质，对社会保障的需求差异性较大，并且保险基金的区域统筹与农民工的跨省流动存在着冲突，于是导致农民工参保中断、退保现象频繁。
二、建立农民工社会保障的必要性及现实意义
在已有的有关农民工社会保障研究的文献中，专家学者们普遍认为建立农民工社会保障具有很强的必要性和现实意义，总结起来无非是从社会整体和农民工个体两个大方面来进行论述的，本文从以下方面进行了概括：
从经济发展的角度来看，建立农民工的社会保障，农民工就可能放弃土地保障，让渡土地的使用权，农村就可以实现产业化、集约化经营，从而提高农业生产效率，增加农民收入；市场经济要求经济活动按市场来运行，建立农民工的社会保障制度，为建立一个对所有生活在城镇中的人具有一个公平、统一的劳动力市场提供了制度保障；建立农民工社会保障可以提高农民工自身抗风险的能力，这样不仅可以促进农民工的消费行为也可以加大农民工对自身投资的力度，从而拉动中国经济增长的内需；建立农民工社会保障能够更好地维护农民工和企业之间的劳动关系，有利于企业的成长发展和企业利益的最大化，而且如果采取适时有效的农民工社会保障政策，保持农民工的人力资源优势，将对我国新型工业化产生积极影响。
从政治稳定和发展的角度来分析，建立农民工的社会保障是加快城镇化发展的制度保障，也是解决“三农”问题的突破口，“三农”问题的症结主要在于人地矛盾和城乡矛盾，而农民工的形成和发展，实际上为缓解“三农”问题开辟了一条现实之路；农民工的权益保障问题是一个弱势群体的民生问题，是任何一个崇尚公平与正义的社会必须正视的问题，只有解决了农民工的社会保障问题才能体现社会的公正性，体现政府的全民性和公共性；建立农民工社会保障也是改变二元结构下中国社会保障制度结构性失衡的需要，是社会保障制度改革长期目标的必然要求，也体现了社会保障制度的本质；2020年我们要全面建成小康社会，这就意味着要把数以亿计的农民转化为市民，只有高度重视维护这些未来城市新市民的权益保障，这一战略目标才会顺利实现。
从社会发展的角度来分析，建立农民工社会保障是我国社会转型的需要，体现了公平与效率，有利于促进社会的整合和稳定；社会保障制度的不完善，城乡社会保障制度的不衔接，阻碍了农村人口的城市化进程，建立农民工社会保障是农民工进城的保障，也是城市化战略实现的需要；十六届三中全会明确提出了科学发展观，其最终目的，就是为了社会和谐发展和可持续发展，和谐不仅是人与自然的和谐，更是人与人的和谐、城乡的和谐，农民工社会保障的建立有利于和谐社会的构建。
最后，从农民工自身的角度来分析，建立农民工社会保障可以保障农民工基本权益，减轻其心理压力，从而提高农民工的基本生活质量和发展需求；有利于引导农民工的消费行为，使他们在满足目前基本生活需求的同时，兼顾自己的长远利益；同时，建立农民工社会保障也是保护农民工中妇女、儿童这种生理与社会双重弱势群体的需要。
三、建立农民工社会保障的有利条件
改革开放以来，我国在经济、政治和社会等各方面都取得了很大成就，这就为解决农民工的社会保障问题，确立农民工的社会保障制度提供了有利条件。
首先，我国经济持续高速增长了二十多年，国家财力和政府承受能力已逐步增强。虽然国家还没有足够的经济能力为全部农民工提供全方位的社会保障，但是我国已经具备为农民工建立初步社会保障的经济条件。并且农民工社会保障建设在于制度设计和政策引导，充分调动雇主、企业和农民工等社会资源，过分强调国家财力不足和过高估计农民工社会保障建设的代价是一种思想上的误区，理应将其摒弃。
其次，建立农民工社会保障的政治条件也是具备的，宪法赋予每个公民享有平等的权利，而且社会保障制度已经写入《宪法》，而农民工作为共和国的公民，理应与市民一样享有对等的社会保障权利。在今年《政府工作报告》中也指出，把改善农民进城务工就业、创业环境，积极开展职业技能培训，进一步研究制定涉及农民工的各项政策，作为今年政府工作重点来抓。政府应该着手建立农民工社会保障，尤其是一些最基本的生存保障机制，更好地体现我国社会主义制度的优越性和人道主义精神
再次，农民工的社会保障问题是一个影响到社会不稳定的因素，农民工社会保障权利的缺失是社会分配不公的表现，而社会保障制度就是为了协调这种不良社会氛围而确立的。国际社会保障协会第28届全球大会《宣言》中指出，为了减少贫困和实现社会融合，必须将社会保障的覆盖面扩大到那些尚未从任何正规社会保障计划中受益的群体，而农民工就是那些尚未从任何正规社会保障计划中受益的群体。如今政府及社会各界对农民工的社会保障都给予了更大关注。因此，农民工社会保障的建立具备了一定的社会条件。
四、建立农民工社会保障的基本思路和对策建议
在已有的研究文献中，建立农民工社会保障的基本思路这一问题大家讨论的比较多，分歧也比较大，没能形成相对一致的意见，更没有能为大家基本接受的成熟方案，其中主要有以下几种观点：一是把农民工纳入到城镇社会保障体系，如张启春认为通过户籍改革将农民工变成城镇居民，进而将其纳入镇社会保障体系或者通过城镇社会保障制度的扩面将农民工直接纳入城镇社会保障体系[iii]。二是建立相对独立的农民工社会保障体系，如李迎生认为推出相对独立的面向农民工的社会保障制度是必要的，并提出了建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”[iv]。三是把农民工纳入农村社会保障体系，如杨立雄认为把农民工纳入城镇统一的社会保障体制和参照城镇社会保障体系建立新的农民工社会保障制度的两种模式在理论上还是实践上都不具备可行性，可行的方案是把农民工纳入农村社会保障制度，加快改革、完善农村社会保障制度，并在适当时机，与城镇社会保障制度统一接轨[v]。
笔者认为在现阶，由于人口老龄化、体制改革和经济结构调整，我国城镇社会保障体系的压力也很大；城镇社会保障资金缺口较大，社会保险基金管理不规范；在这种情况下，将农民工纳入城镇社会保障体系，对本来就困难重重的城镇社会保障无疑是雪上加霜。对于第二种方案——建立独立的农民工社会保障体系这与我国建立统一的社会保障体系的目标是背道而驰的。将农民工纳入农村社会保障体系这是与农民工的特点不符的，农民工是新兴的产业工人，已经不同于农民了；此外这种方案也是与我国逐步改变城乡二元经济结构的体制、加快城市化、现代化发展的目标相背离的。笔者认为现实可行的办法是根据农民工的现实状况和需求，按照多层次、多类型、灵活便捷的原则来提供社会保障，并确保这一制度能使城乡易于接轨。最近劳动保障部课题组在调研报告中也指出，农民工应实行分层分类保障，并在此基础上提出了具体的保障目标和政策建议，该课题组的建议在新时期保障农民工的权益具有很强的指导意义。
从农民工的现实状况出发来建立分层分类的农民工社会保障，从长远讲，就是在保障农民工最低生活需要的基础上向保险型社会保障迈进，进而进入福利型社会保障，最终建立城乡高度统一、社会化、法制化、规范化的社会保障制度。农民工的社会保障是一项庞大而复杂的系统工程，涉及面广，难度大，在构建过程中要有周详的谋划，仅仅“头痛医头、脚痛医脚”并不能从根本上解决问题，更应该有一系列的配套措施，正所谓“兵马未动，粮草先行”。因此本文提出建立农民工社会保障的对策建议如下：
1、建立农民工社会保障需要一系列的配套改革，只有扫清了农民工社会保障的障碍因素，农民工的社会保障问题才能迎刃而解。首先，改革现行的户籍制度，建立城乡统一的户口登记制度，完善流动人口管理制度，取消针对农民工制定的限制性就业政策，逐步改变农民工因为一个户口而丧失社会保障权利的现状。其次，改革劳动用工制度，建立城乡统一的劳动力市场，劳动力市场的不完善，对不同的劳动力有不同的态度，导致农民工在工资收入、工作分工、子女入学等方面存在着明显歧视。再次，改革土地制度，为了提高农村生产力，释放农村剩余劳动力，必须改革，让分散的土地集中起来进行规模化机械化生产，集中土地的可行办法是让土地自由流动，必要的时候可以采用“土地换保障”。
2、加强社会保障的立法工作，尽快制定出一部全国性的《社会保障法》，或针对农民工的综合或单项社会保障的法律与法规，那么制定和实施农民工社会保障制度时就会有法可依。在立法的过程中，要从我国的实际情况出发，参照国际组织制定的规章和原则，规范和协调社会保障各参与主体之间的法律关系，以保证社会保障制度能被公正、合理、有效地执行，并能达到社会保障的目的。
3、按照农民工特点对其进行分层分类管理，劳动保障部课题组完成的调研报告《农民工社会保障问题》中指出：“将稳定就业(从事正规就业,建立劳动关系,以及事实劳动关系5年以上)的农民工纳入现行制度,参加城镇养老、医疗、失业、工伤等社会保险。”[vi]而对于不稳定就业(签订短期合同,频繁流动以及从事各种灵活就业的)的农民工社会保障，调研报告指出，“引入过渡性的办法”,“在基础养老金实行全国统筹之后,再考虑如何将农民工逐步纳入统一的城镇社会保障体系的问题”[vii]。最后随着社会保障的不断完善和发展，建立农民工的社会福利制度，提高农民工的生活质量。
4、伴随着我国全面小康社会的建立与完善，最终会形成城乡一体的社会保障制度，这是解决农村和城镇社会保障差别的根本途径。如果实现了社会保障体系的统一，所谓农民工社会保障问题就不再是问题了。
[i]舒迪：《农民工成为中国工人阶级主要力量》，《人民政协报》，2004年7月8日。
[ii]劳动和社会保障部调研报告：《农民工社会保障问题》，载于河北劳动保障网，网址：/ReadNews.asp?NewsID=3225&BigClassName=最新推荐&SmallClassName=调查报告&SpecialID=0
[iii]张启春：《谈谈进城务工人员的社会保障问题》，《江汉论坛》，2003年第4期。
[iv]李迎生：《分化到整合:二元社会保障体系的起源、改革与前瞻》，《教学与研究》，2002年第8期。
[v]杨立雄：《“进城”，还是“回乡”？——农民工社会保障政策的路径选择》，人大复印资料：《社会保障制度》2004年第6期。
[关键词]社会公平，社会保障，政府责任，城乡二元结构，弱势群体
一、社会公平是社会保障制度的首要价值选择
缓和社会不公平、创造并维护社会公平，是社会保障制度安排的基本出发点，也是社会保障政策实践的基本归宿。社会公平是社会保障的目标，同时也是社会保障制度建设的根本原则。只有在公平基础上建立的社会保障制度，才能更有效地促进社会公平。
当一个国家只有少数人能够享受社会保障时，公平原则只在享受者中得到了体现；只有当全体国民普遍享受到社会保障并通过社会保障制度使其生活水平与生活质量获得改善与提升时，社会保障的公平原则才真正得到全面贯彻。西方发达国家普遍建立了全民参与、覆盖全面的社会保障体系，并通过财政补贴、政府转移支付等手段，对弱势群体进行救助，既保证了全体社会成员机会平等地享受社会保障的权利，又有效地调节了经济波动，并通过社会保障的收入再分配功能，缩小了社会成员之间的贫富差距，维护了社会公平。社会公平需要通过社会保障制度的建立与实施来维护，而且只有建立在社会公平基础之上的社会保障才能更好地促进社会公平。也正是由于社会保障具有维护社会公平的功能，我们才要尽力去建立和完善社会保障制度，以更好地促进社会公平。
二、我国当前社会保障制度改革中存在的不公平现象
(一)农村社会保障制度建设滞后，城乡差别较大
由城乡二元经济结构所决定，中国社会保障也呈现典型的二元结构。占人口总数30%的城镇居民享受社会保障份额的89%，占人口70%的农村居民，仅享受社会保障份额的11%，中国在相当长的时期内还无法改变这种格局。一方面，社会保障覆盖面城乡差距较大。我国社会保障体系在建立之初就以城市为中心，社会保障资金主要拨付给城市。目前，城市社会保障建设包括养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险、社会救助及最低生活保障制度等。城市居民不但享有稳定的制度保障，而且其社会保障水平也高于农民。相比之下，我国农村的社会保障体系建设远远滞后，养老保险还没有全面开展，医疗保险、生育保险也仅在个别地区进行试点。即使是作为政府保障城乡困难群众基本生活的一项根本性的制度——最低生活保障制度，农村也是刚刚起步。虽然2007年在农村全面建立了最低生活保障制度，3451.9万农村居民被纳入了保障的范围，但是广大农村至今仍有6000万左右的贫困农民得不到任何救助，这对广大农民来说是很不公平的。另一方面，从社会保障支出的量来看，我国社会保障城乡差异更大。统计表明，1991-2005年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15%，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。
这种城乡分割的二元社会保障制度，严重扭曲了社会保障制度的公平原则，这种制度安排不但没有维护社会公平，反而加剧了城乡差距，与公平的社会保障体系的要求也十分不符。
(二)农民工群体缺乏社会保障
农民工作为社会主义市场经济产生的群体，其为中国的经济发展和城市建设做出了巨大的贡献，但在现行的二元经济结构下，从农村分离出来的农民工并没有被城市所接受，他们既不是真正意义上的农民，也不是纯粹的工人，在社会保障体系中亦被边缘化。1999年9月我国颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》中就明确规定：持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地居民最低生活标准的均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。这就说明这种保障只是面向城市居民而非进城农民工。农民工不但处于市场和社会的边缘地位，而且他们也处于社会保障的边缘地位，与他们所在的城市居民相比，他们缺乏城市的社会生活，是“局外人”。目前，我国尚未建立面向农民工群体的完善的社会保障制度，而农民工的实际情况又迫切需要社会保障来维护其基本权益。
(三)单位之间、地区之间的社会保障水平差异过大
一方面，由于体制不统一，覆盖面过窄，现行社会保障制度只覆盖了行政事业单位、国有企业和部分集体企业职工，全国只有1／4的劳动者能够享受社会保障待遇。在现有的社会保障制度中，国家机关和事业单位等职工得到社会更多的关注，而非国有单位的职工，尤其是农村居民却仍以家庭保障为主，很少享受到社会和集体的福利。乡镇企业、私营企业等企业中的劳动者仍然处在社会保障之外，生，老、病、死、残等种种不测没有制度保障。另一方面，地区之间社会保障水平差异也很大。我国目前实行的是以社会统筹、企业负担与个人储蓄相结合的保障制度，限于目前我国的经济发展水平和人民的收入水平，政府为全体社会成员所提供的相应保障还非常有限，社会化程度较低，保障功能较弱。经济发达地区与欠发达地区经济发展的巨大差异，决定了社会保障水平在发达地区与欠发达地区之间严重的非均衡态势，社会保障中的有些项目只是在一些经济发达的城市实行，且各地所实行的办法和措施也不一样，还没有形成全国统一的执行办法。这就造成了单位之间、地区之间保险项目的转接困难，影响了人力资源的合理流动，严重影响了社会保障公平的实现。
(四)管理理念不明确，造成社会保险代际不公平
代际不公平是指代与代之间的社会保障责任与受益的不公平。由于我国的社会保障名义上是个人账户与社会统筹相结合的社会保障制度，实际上仍然是现收现付制的模式，仍然存在着养老责任后移的情况，在这种“现收现付制”模式下，必然的结果就是“现缺现补制”。2000年我国60岁以上老年人口占总人口的比重达到了10%，65岁以上的人口也达到了7%。按照国际标准，我国已经提前步入了老龄化社会，这将对当代和后代人的缴费和受益水平产生重要的影响。特别是当这种现收现付制的社会保险可持续性受到挑战乃至破产时，那是对未来出生的各代人最大的不公平。由于我国社会保障管理理念上不够明确，社会保障没有纳入长期预算管理，使得当期和未来社会保障责任不明确，社会保险在支付标准上没有充分体现收入、预期寿命的制约作用，容易造成当期应尽的社会保障责任没有尽全，而受益水平又高于国家经济发展“应该”提供的水平，从而进一步加剧前后代际保障责任与保障水平的不公平。
(五)统筹层次低，难以发挥地区间社会保险的互济功能
由于经济发展水平的差距，地区间财力与社保压力呈现“难者愈难、易者愈易”的情况，而现实中社会保障基本上还是中央负责制定政策，地方具体负责管理落实，统筹的层次也就比较低。目前，绝大部分保险项目仍处于市县统筹，省级统筹发展缓慢，造成地区间社会保险的互济功能难以充分发挥，社会保险资金的使用效率也大打折扣。由于中央缺乏有力的手段来判断地方政府筹集社会保障资金的努力程度，因此不得不采取“挤牙膏”的形式，充分发挥地方的积极性，来解决资金缺口。这种情况下，一些地方在中央给予一定的补助下仍然收不抵支，只好提高地方的缴费率。这种因社会保障带来的地方负担不公平，不仅导致了当前社会保障的发展差距，而且也会在发展中加大地区经济发展的不平衡。因为，越是经济发达的地区其劳动力市场就业率就越高，人口结构相对年轻，社保负担较轻，越有利于地区经济发展；而越是贫困落后地区，劳动力市场就业率越低，社会保障负担率高，越是不利于吸引投资，必然导致经济状况不断恶化，从而不仅不利于社会保障问题的解决，反而加剧了地区间社会经济发展的不平衡。
三、坚持公平原则，加快社会保障制度改革
(一)加快建立公共财政制度，完善转移支付机制
随着我国经济的快速增长和国家财力的不断增强，各级财政对劳动和社会保障事业投入也逐年增加。“十五”时期，全国财政用于就业和社会保障方面的支出年均增长16.3%，占总支出的比重也提高到2005年的11%。其中，中央财政对基本养老保险基金的补助支出从1998年的20亿元增加到2005年的545亿元，累计达到2826亿元。2003～2005年，中央财政在每年保持国有企业下岗职工基本生活保障补助资金100亿元规模不变的基础上，3年共安排再就业资金239亿元。但是，我们也应该看到，我国当前经济正处于转型期，公众对社会保障的需求日益强烈，相比之下，公共财政在社会保障制度中的作用远未充分发挥出来，各级财政对社会保障的投入还远不能满足实际需求，而征缴模式的落后进一步扩大了资金的缺口，个人账户空转，收不抵支的现象比较严重。按照有关方面的计算，在现行的缴费比例下，如果按完全预筹积累计算，中国的养老基金缺口大约为2～3万亿元左右，按照世界银行的测算，中国养老保险形成债务约达3万亿元。由此可以看出，目前我国的社会保障体系还很不完善，具体体现在经常性财政投入尚未建立起来，特别是由于缺乏立法约束，导致财政对于社会保障投入带有明显的随意性。为此，政府要进一步深化财税体制改革，加快公共财政体系建设。加强财政支出结构调整的力度，提高社会保障支出在一般性转移支付中的规模和比例，提高财政对老少边穷地区社会保障的转移支付力度，为社会保障制度改革提供稳定的资金支持，防止由于地方经济发展水平不同导致改革的地区差距进一步扩大，造成新的不公平。
(二)建立弹性保障支付机制，加大社会保障再分配调节力度
社会保障是对国民收入进行再分配的重要机制，对维护社会公平发挥着十分重要的作用。市场机制追求效率，社会保障则应更加注重公平。市场机制的效率优势充分发挥，创造出更多的财富，社会保障才有物质基础；通过社会保障有效地实施再分配，使人民群众尤其是低收入群体都能分享经济社会发展成果，构建共同的社会利益基础，才有利于化解社会矛盾，实现社会和谐，为经济的进一步发展创造条件。在每一个社会中，总会存在一部分人因各种原因缺乏或丧失劳动能力，或在市场竞争中遭遇失败而暂时或永久失去收入来源，生活陷入困境。而在我国现有的分配原则中，不管是实行“不劳动者不得食”的分配原则，还是实行“劳动、资本、技术和管理等按贡献参与收入分配”的原则，这些社会通用的分配原则都是不适用于他们的。此时，政府必须承担起保障这一部分人基本生活需要的义务，对其给予必要的救济和帮助，使他们同其他公民一样也能分享到经济社会发展的成果。因此，我国应改变目前按人头实施保障的传统做法，建立起与经济发展和个人收入水向关联的弹性保障支付机制。这就要求社会保障体系逐渐向低收入人群转移，而对于自我保障能力很强的人，则应减少社会保障投入，以减少目前的倒挂现象，使社会保障资源得到充分利用。政府通过社会保障，针对不同类型的低收入者(包括无收入者)采取不同的办法增加他们的收入，保障他们的基本生活需要，帮助他们走出困境，这就在一定程度上缓解了社会成员之间因收入差距悬殊而导致的宏观层次的分配不公。
(三)完善面向弱势群体的社会保障制度
对社会保障整体而言，具体到社会保障资源分配，政府有责任对在实施社会保障过程中形成的弱势群体进行必要的补偿。弱势群体补偿机制原则就是从弱势群体的特殊地位、视角来看问题、分析问题，以是否能够满足这一不利阶层的社会保障利益为标准来确定社会保障的分配。弱势群体补偿机制的实质不是平等分配社会保障资源，而是向着有利于弱势群体的方向去倾斜，以此来减少弱势群体或不利群体在享受社会保障权益方面的不公平，进而促进社会的公平。
1.积极推进农村社会保障制度建设。对农村社会保障问题的忽视，是长期以来社会保障改革的一大失误。城乡居民差距的扩大化，既体现了农村对建设社会保障体系的客观要求，也反映了农村居民生活风险与社会风险的积累。农村社会保障制度建设，应当以农村最低生活保障制度的确立为基础，积极谋求建立城乡一体的最低生活保障制度；进一步完善新型农村合作医疗制度，加快其在全国的推广工作；积极探索符合中国国情的农村养老保险制度，可以借鉴新农合的相关经验，先以市县为试点，以中央财政和地方财政共同负担的方式，建立地方性养老保险体制，然后再逐渐向全国推广。在农村社会保障制度建设方面，我们应当对现阶段农村土地保障功能持续弱化和商业保险在农村还无法发挥很大作用具有清醒的认识，政府应当担负起建设农村社会保障体系的主要责任。
2.建立面向农民工的社会保障制度。农民工流动性强，非正规就业者多，根据农民工的需求和目前的条件，不能简单地用同一种社会保障来覆盖，应当按照分类、分层保障的原则来提供社会保障，或者在基础部分统一而在补充部分体现差别性。一元化的制度安排可以作为我国社会保障制度的长期发展目标，但当前仍需将多元化制度作为过渡，这既能减少改革的阻力和成本，又不会偏离一元化的目标。在现阶段，建立农民工社会保障制度，可以先从以下几个方面着手：(1)建立农民工工伤保险制度，与城市工伤保险制度并轨，并强制覆盖全体工业及其他非农产业劳动者。(2)尽快建立面向农民工的大病或疾病住院保障机制，并建立紧急救助制度，以帮助他们解决因遭遇天灾人祸、合法权益受损或遭遇不公平待遇时农民工家庭和个人遇到的各种困难。(3)对于养老保险，可以根据制度多元化的原则加以灵活运用。如农民工在参加城市养老保险社会统筹后，如与用人单位终止；解除劳动关系，经本人和用工单位同意后，可一次性领取个人已缴纳的那部分养老保险金，并终止其养老保险关系；或是建立类似于医疗保险卡的个人账户，农民工流动到哪里，养老保险就可以续接到哪里；或是实现城乡可以对接的养老保险制度，以保证那些在城市工作若干年后又返乡为农的农民工的合法权益。
(四)以养老保险和医疗保险为突破口，扩大社会保险的覆盖面
构建和谐社会所面临的巨大压力之一就是由于人口老龄化提前到来所带来的压力。能否顺利化解这种压力，保证经济持续快速平稳发展，直接取决于相关的老年保障制度安排与政策措施。
关键词：农民工；社会保障；新路径；土地换保障
Abstract:Theexplorationvisiontobetransferredtothesocialsecurityofmigrantworkerstoaddressthenewpath-the"landforsecurity",inhissummingupthecurrenttheoryofthebasicideasputforwardbythecommunityandonstepstocarryoutacreativewayof"landforsecurity"torunthecarriermissingAnalysisoftheintroductionofmigrantworkersonbehalfofthelanduserightsofruralcollectiveeconomicorganizationsandcollectiveeconomicorganizationsfromthetransferofthesharesofcooperativesasa"landforsecurity"dealintermediaries.
Keywords:migrantworkers;socialsecurity;newpath;landforsecurity
前言
“十一五”规划建设社会主义新农村，加快城市化道路，统筹城乡协调发展，构筑和谐社会，农民工群体的社会保障更成为当前急需解决的问题。解决好农民工社会保障问题有助于打破中国城乡二元体制结构，实现城乡协调统一，加速社会主义新农村的发展，推进社会主义现代化的进程。
一、农民工社会保障的思路
在建立农民工社会保障的基本思路上，当前理论界还存在着较大分歧和争论，目前主要有三种思路：一种是仍然将其划归于农村社会保障范围之内；一种是将其归于城镇社会保障范围之列；另一种是另起炉灶，推出相对独立的农民工社会保障制度，建构一种作为过渡形态的“三元社会保障模式”。农民工的社会保障到底是归属城市还是回归农村，还是创新一种新的保障机制，值得我们进一步探讨。
实际上农民工纳入农村社会保障或纳入城镇社会保障在实践上都遇到很多现实阻碍。从农民工社会保障现状分析得知，由于农民工双重的身份性，一方面乡镇财政资源的有限性和土地保障功能的虚化及农村社会保障缓慢发展，制约了农民工进入农村社会保障体系的步伐；另一方面以单位为核心的城镇社会保障体系，由于城市社会保障机制滞后，企业因为社会责任弱化导致的用工制度不规范及作为理性“经济人”的抵触、以及农民工较强的流动性而引起执行上的困难、农民工在经济收入上的窘迫、自身可支配经济资源的有限性所导致参保的理性规避等诸多原因，将农民工纳入城镇社保体系在现实可行的条件下依旧困难重重。因此除上述三种思路外还有学者没有明确提出归口，积极探讨建立城乡一体的社会保障体系。提议应从我国国情出发，根据农民工的特点及最迫切的利益需求，优先建立农民工工伤保险制度和大病统筹医疗制度，构建以最低生活保障为核心的农民工社会救助机制，规范企业用工制度，建立农民工的工资保障制度，抓紧制定有关农民工社会保障方面的法律和法规，探索适合农民工特点的与现行的养老保险制度相衔接的农民工养老保险办法，依照分类分层保障的原则积极稳妥地解决农民工社会保障问题，最终实现城乡一体化的社会保障制度。
从以上分析可以看出，积极地寻求多种路径来解决农民工的社会保障成为大多学者的共识，让社保对农民工来说不再是“镜中月，水中花”，能真正意义分享到应有的各种社会保障。事实上“农民工力争一只脚踏在收益低、预期确定、保证生存起码需求的土地保障上，另一只脚踏在收益高些、风险大、非生存起码需求的非农收入上”，[1]农民工在城乡之间流动，具有双重收入来源，存在的经济基础很特殊：一方面脱离了农业生产逐渐市民化，在城市则可以在非农行业就业，另一方面，农民工与农村仍然保持着千丝万缕的联系，他们在农村留有一份土地，在城市谋职的风险性以及社保的严重缺失等所导致返乡的极大可能性，宁愿抛荒也不愿意放弃这惟一的保障，仍把土地作为最后的退路。因此，笔者认为解决农民工的社会保障是个循环渐进的过程，上述几种解决农民工社会保障的思路都忽视了现阶段农民工怎么从土地这个社会保障向现代社会保障系统转换的问题研究。国务院发展研究中心农村部研究员崔传义认为研究这个问题是有战略意义的，这个问题解决得好，会大大有利于农民向城镇的转移，有利于城市化、工业化的实现，有利于全面小康社会的顺利建成。
二、“土地换保障”——农民工社会保障的新路径
在《国务院关于解决农民工问题的若干意见》规定中指出，农民外出务工期间，所承包土地无力耕种的，可委托代耕或通过转包、出租、转让等形式流转土地经营权，但不能撂荒。农民工土地承包经营权流转，要坚持依法、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强制或限制，也不得截留、扣缴或以其他方式侵占土地流转收益。[2]这就给流转土地经营权进一步提供了政策依据。事实上，在国家近年出台系列减免农业赋税及加大农业投入和农业补贴等有利于农民增收的农业政策下，许多农民工外出打工，留在家里的土地就委托给亲戚邻友耕种或者转包、出租给其他人，从中取得一笔收益，但收益不多，只是当家用补贴。对经济收入较低的农民工来说，觉得有利可图就将土地出租出去，钱一点是一点，总好过撂荒。那么如何将农民工在原属地的农地更好地利用起来，并且将社会保障联系起来就是个难题了。国家行政学院社会保障权威专家龚维斌在“完善社会保障与和谐社会建立”的记者专访中就提出：“我国社会保障制度建设和发展既要借鉴国外的经验，也要立足国情，构建一个‘低保障，低水平，广覆盖，重实效、可持续’的社会保障机制。充分发挥政府、企业、社会在社会保障中的作用，挖掘和利用传统社会保障资源。”这就给农民工怎么从土地这个社会保障向现代社会保障系统转换的问题进一步指明了方向。
提倡“土地换保障”制度的学者们都不约而同地把寻求农民工社会保障路径的探索视觉转移到现在农村惟一有较大增值价值和财力功能的就是土地，从开发和挖掘农村传统的社会保障资源来寻求解决农民工社会保障困境的路径，最终目的为建立针对农民工独特身份和特点的社会保障制度铺路，从而推进市民化和城乡一体化进程。“土地换保障”通过土地制度和社会保障制度的创新，填补了农村土地流转制度和社会保障制度的空缺，成为一种切实可
行的制度安排，是建立农民工社会保障的创新路径，很好的解决了土地社会保障功能的延续，为农民工社会保障的建立提供了启动资金。农民工因为土地使用权的转让，获得了相应的收益，从此代替土地的社会保障功能和实现从农业人口向非农业人口的转换，逐步实现市民化，并且推进了土地承包经营权的流转和规模经营发展。三、“土地换保障”方案设计中运行载体的缺失浅析
（一）“土地换保障”方案设计中运行载体的缺失分析
从“土地换保障”的基本思路和操作步骤来看，“土地换保障”的实质或核心是承认农民在让出承包土地或被征用土地的情况下，应当获得某种补偿，并且这种补偿应当被用来为其建立社会保障。那么这样一种用社会保障替代土地保障的方案设计到底有没有充分现实依据呢，陈颐同志进行深入研究对农民工选择“土地换保障”这样一种从土地社会保障向现代社会保障系统转换的方案设计进一步补充了相关依据，论证了“土地换保障”方案设计的可行性。[3]另外，曾详炎等同志在可操作性上进一步研究，认为在这个制度安排在实际操作中需要注意一些问题，如会遇到初始永佃权的定价问题，可能出现的侵占农业生产资金问题、土地市场评估成本问题、地区之间地价与社会保障水平不平衡问题以及土地私有化问题等，并且在此基础上提出了相应对策。[4]然而笔者发现其中还没有学者注意到运行载体的缺失问题，在方案设计中提出具体运作办法时有学者认为，对放弃农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会保障，并以农村土地使用权折算为一定年数的个人帐户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会保障的平稳过渡。[5]另外有学者提出，农民工到城镇就业或进入城镇定居而无力耕种土地的时候，让出其原先承包的土地，由转包者按国家统一标准替转让者缴纳一定数量的经济补偿，使其参加相应的社会保障。当然这部分经济补偿也可先交付国家财政，但国家必须做出相应的政策调整，承诺将这部分农民纳入城市和相应的社会保障体系。[6]由此可以看出，“土地换保障”整个运行过程中交易中介机构的研究是缺失的，有的只是笼统指出由国家责任强制为其纳入社会保障，有的直接由土地经营权的转包者支付农民工参保费用。我们知道，农民工只在乎现期收入，他们参保的意识非常薄弱。对他们来说，增加他们的收入最为切实，所以他们就可能会同承包者私下商量好将社会保障的提取费用直接转化为货币经济补偿，这就要求国家赋予有关监督机制的制约。而如果设立国家的监督机关来监督承包者从转让农民工土地使用权获益中提取农民工社会保障费用的行为，则加大了“土地换保障”制度的成本支付，这就提出了在实行“土地换保障”方案中其运作载体的缺失问题，值得我们进一步研究。
（二）“土地换保障”的运行载体——农村集体经济组织及由集体经济组织转制而来的股份合作社
根据孙雷、陈波羽中的研究，他们在针对失地农民设计的“土地换保障的逻辑框架”中指出失地农民通过放弃土地使用权获得经济补偿后，一部分由农村集体经济组织为失地农民办理养老、医疗、失业等保险，一部分作为失地农民的货币收入，成为市场人的物质基础，另一部分则用作对失地农民的培训，使得他们具备向非农产业转移的基本技能。可见这里代表耕地所有权的农村集体经济组织则成为交易的中介机构，作为失地农民与征地方交易的中间人，农村集体经济组织通过被征用耕地的交易获得的收益，用来支持农村的基础设施建设，改善农村居民的生活条件。[7]由此可以推广到“土地换保障”中针对农民工社会保障的建立，引入代表农民工土地使用权的农村集体经济组织作为交易中介机构。这个思路也符合建设社会主义新农村，既要有党和国家的强力推动，更需要发挥农户、农村集体经济组织的积极性和主观能动性的政策精神。另外笔者认为为避免由村集体包办，应与现行的中国行政机构体制改革和农村基层组织建设以及正在农村推行村务公开的民主管理制度相配套，特别是农村集体组织从农民工土地转让费当中用于社会保障的费用提取应该向村民公开，通过这样的方式让农民更多地参与和监督村里的事务。保证集体经济组织运行应有的效率与公正。
而原有农村社区集体经济产权模糊、人格化的出资者主体缺失、决策独断、监督不善、分配随意等种种制度性缺陷直接影响到保护集体经济组织及成员利益，研究表明迫切需要从产权制度改革上破除。现阶段农村社区集体经济产权制度改革以村、组为对象，在制度安排上多采取股份合作制的形式。从转制后的组织形式看，其定位不同，既有股份合作制企业，也有股份制公司，以及股份合作社。有学者进一步研究，现阶段集体经济组织产权制度改革的定位，以及转制后的实际功能和作用都与政府行为有直接关联。两者要在今后的改革和发展中相互调适。其中第一条指出转制后的组织功能就与社区成员的社会保障管理有关，是按照公共产品供给非歧视性原则，对于集体资产所有者的社会保障成本，政府应给予一定的扶持，并全额承担“城中村”或“村改居”成员的社会保障费用。[8]另外深入到股份合作制中土地股份合作的研究，土地股份合作的形成是在村委的引导下若干农民自愿组织，组成合作社，农民将自己的土地使用权向合作社入股，由合作社统一经营和管理，实行“土地入股，集约经营，独立核算，按股分红”。其股份合作社在年底取得的收入扣除必要的成本费用后按股分红，同时合作社按每股每年提取风险基金和发展基金。农民工进城务工，也可以通过股份合作形式将自己在原属地的土地使用权向合作社入股，这样一来他们对土地的承包经营权不仅长期不变，而且还有股权收益，吃了“定心丸”，也自然安心进城从事二、三产业。[9]将上述两个研究成果结合起来研究，笔者认为可以按照“土地换保障”的思路，通过由集体经济组织转制而来的股份合作社在土地与农民工的现代社会保障两者之间架起联结通道，股份合作社在农民工向合作社入股期间在按每股每年强制提取风险基金和发展基金的基础上强制提取一部分基金作为农民工建立现代社会保障的启动资金，保证其进城后最基本的社会保障。
当然，由于中国各地经济水平不一，这种股份合作的土地流转形式主要出现经济较为发达，大部分农民已转移到从事非农产业的沿海地区和发达内陆地区，如广东、江浙、辽宁、山东、湖南等地。而
广大中、西部贫困地区由于受到地域、经济水平等因素制约了土地的流转，也就很难形成土地股份合作这样一种土地规模经营方式。因此在考虑原属地在较为贫困，并且零星分散的小规模经营比较严重的中、西部地区的农民工在实施“土地换保障”中架构其运行载体时，笔者认为有待于政府(下转第24页)(上接第22页)大力扶持农村经济合作组织的发展，并且政府在其介入的作用成分相对发达地区对股份合作社要多一些，值得我们更深入研究。
参考文献
[1]何晓星．论“一个国家，两种保障”[J]．经济体制改革，2005，（4）．
[2]刘锋．国务院明确：不得以农民进城务工为由收回承包地．
[3]陈颐．论“以土地换保障”[J]．学海，2000，（3）．
[4]曾详炎，王学先，唐长久．“土地换保障”与农民工市民化[J]．晋阳学刊，2005，(6)．
[5]董理．我国农村非农产业群体的社会保障制度探悉[J]．武汉理工大学学报，2001，（5）．
[6]王斌．农民工社会保障制度的运行模式构想[J]．专题讨论，2004，（6）．
[7]孙雷，陈波翀．土地换保障：中国城市化快速发展的必然选择[J]．内蒙古大学学报（人文社会科学版），2004，（9）．
1社会保障建立法治档案管理的基础探析
对社会保障管理档案进行立法的建立基础主要是社会档案保障管理相应的法律依据。因为对社会档案保障管理在立法方面的建设，主要还是在社会立法保障以及对档案进行管理立法的交叉范围内。因此在这一过程中的法律依据主要有在社会保障这一方面的法律以及法规，同时对地方性的立法以及一些具有规范性的相关文件。通过立法的角度进行分析，在我国进行社会档案保障管理方面的立法基础主要有以下几方面组成。
1.1国务院中各部委相关方面档案制定以及社会保障局方面的规章
社会档案在保障管理方面会涉及到人力资源以及国家档案局还有社会保障局和民政部几个部门，一些相关的规定也是围绕着这几个部门展开的。部门中相关的规章比较多，本文重点就两方面展开探析，一是由国家档案局加以实施，通过国务院审批的《档案法实施办法》，这一法规对社会档案在保障管理方面进行立法有着重要的意义。另一项法规就是由人力资源以及社会保障部还有国家的档案管理局一同制定并实施公布的《社会保险业务档案管理规定》，这是目前在我国唯一的一部有关于社会档案保障管理方面的部门规章，是各个地方在进行社会保险的档案管理方面法制性建设的依据。
1.2省以及自治区和直辖市有关社会保障法制性建设地方性的法规
在进行社会保障档案管理方面相关建设的时候，在省自治区以及直辖市都是有着明确的档案调理的；在对社会进行救助方面，每一个省以及自治区和直辖市都专项制定了“最低生活保障的办法”以及“社会救助办法”这些规章制度。对社会保险进行制定的管理方面，各个省份以及自治区还有直辖市也相应的制定了“失业保险加以实施方法”，在进行各个地方的社会档案保障管理立法建设方面这些地方性立法也提供了比较重要的依据。
2社会保障在立法管理建设方面现状分析
在党以及政府方面的文件中对于社会保障的表述有着并不统一的特性，但是通常会将社会保障以及社会救助还有社会福利作为比较基础的相关制度。本文就这几方面的制度进行讨论，对社会保障在进行法制性建设管理方面的现状加以分析。对社会保障档案进行管理的工作是在社会保障工作中比较重要的部分，对其制度化方面的建设相对是比较晚的。浙江省是对社会档案保障管理工作比较重视的，也是比较早在这方面加强建设的省份，其早在十五计划开始之前，就有了“关于加强社会保障档案工作的意见”这样的制定内容。十七大将对民生加快改进步伐作为社会建设的工作重心之后，国家级档案局就了关于加强民生的档案管理方面工作意见，在全国范围进行对社会保障在档案管理方面法制性的建设，中央以及地方政府也都相应的有这一方面立法活动，在民政局以及办公厅都有相关的一些法规建设。地方性的各级政府相继了关于本地区对最低的生活保障方面档案管理的建设办法。社会保障部门以及人力资源，在国家档案局《社会保险业务档案管理》实施之后，地方性各级政府分别推出有关对社会保险业务方面进行规范的档案管理的建设文件。社会保障的建设过程是一个具有比较广阔包含内容的体制，并对社会保障以及社会救助和社会福利这几大领域进行体系构建。社会保险主要包括五险以及新农合还有新农保这些方面的内容。社会救助是对低保以及五保还有灾害救助方面的内容进行构建。社会福利主要是对老人以及妇女儿童还有残疾人提供一定的福利。不过，就目前的中央以及地方政府的一些联合性社会档案在保障管理方面的法规性文件分析，主要有几方面内容的构建，首先就是对最低保障方面档案管理进行构建。我国的国家性档案局在相关最低保障生活方面的通知中，就曾明确的对最低生活保障档案加以分级进行管理，采用主要将基层作为主导，分级的进行负责，出台相关法律法规的管理细则以及实施办法。目前浙江以及上海还有甘肃多地都已经推出了这一方面的相关文件。其次就是要将社会保险在业务领域方面的档案加以管理。人力资源以及社会保障局推出《社会保险业务档案管理规定》以后，极大程度地推动了各个地方政府对相关方面立法加以推行的积极性。比如北京还有河北和青海很多省份都就社会保险方面的业务档案提出了实施办法，以及管理方案。
3对社会管理档案进行完善立法管理的途径分析
社会保障在档案管理方面进行法制化的建设是可以通过各个部门之间进行相互协作，从而完成推进作用的，下面本文就具体对社会管理档案进行完善立法管理途径进行分析。
3.1认识内涵，构建基础
认识内涵主要是对社会保障档案方面内涵要认清。我国的中央政府对于社会保障方面的命名并没有比较明确的法规，以及比较规范的文件。在地方的一些政府，也只有浙江省的劳动保障厅以及档案局联合制订了浙江省方面的社会保障管理办法，对有关养老保险以及医疗保险还有失业保险方面业务的办理，通过文字以及影像多种形式进行管理记录。在这样的对保障档案方面的建设，是混淆了保险同保障的概念，这样档案的构建，很大程度上是将进行社会保障的管理范围缩小了，因此加强对社会保障方面的内涵认识，是对档案管理进行立法的重要前提，也是实施法制化基础建设的前提。
3.2规划统筹，避免分割
对统筹的规划主要就是中央对国家档案局进行统筹的规划，相应的出台一些法规条例对一些救助方面的档案加以管理规范，在进行社会救助方面管理档案建设时应该避免出现分割立法的现象。现在很多立法在低保档案进行管理方面都是有着比较灵活的方法的，但是大部分档案并不包含其他社会救助方面的内容，也就使得出现了分割立法的形式，因此要加强对统筹的规划，尽量避免分割的出现。
3.3三步战略，循序推进
第一步就是对平行的单项部门法规进行制定，也就是社会保险相关的业务在档案管理方面的规定，社会在业务救助相关的档案规定，社会福利方面档案滚利规定，通过各地方政府统一构建。第二步就是要把相关内容记录在社会保障方面的基本法中，在实施颁布的社会保险法中就有明确规定，对社会人员进行缴费档案的管理要有明确的登记记录以及支付结算方面的凭证。在社会保险的档案建立方面提供了比较完善的法律依据。第三步主要就是要在前两步构建基础之上，当时机成熟时，由国务院对社会保障进行统一的在社会保障档案立法方面管理的建设工作。
4结语
随着我国社会的进步，中小企业才逐步建立并得到了一定程度的发展空间，因此，我国的中小企业发展时间较短，根基较浅。因此，我国的中小企业在发展当中并不稳定，其利润也是有很大波动的。一方面，其占有的资源较少。在人力资源上来讲，其企业知名度较低，能提供给员工的薪酬也较少，因此其是缺乏人才竞争力的。在资金资源上来讲，其本来就缺乏更多的资金支持，可流动的资产相对也不多，所以对其形成了一定的限制。从技术资源上来讲，其更是难以像大企业一样拥有一定的技术支援。另一方面，其占有的市场小。中小企业的竞争力远远不如大企业，而其随着经济的进步与发展，更多的企业建立，其面临的竞争也会越来越多，他们占有更大的市场份额将会更难。综合这些因素来看，我国中小企业甚至大企业面临着很大的困难，市场不确定因素将会个更多，其利润将难以得到一个稳定的保障，针对这一点，笔者对本市10余家中小企业做了调查，发现其每月的利润波动很大，甚至有些月份的利润波动率超过百分之五十。社会保障的支出额度是较为稳定的，是不以企业的营利额为标准的，因此这种不稳定的利润将难以支持相对稳定的社保支出，从某种程度上来讲，这是造成企业社保不稳定支出的根本原因，也是社保问题产生的根本原因。要解决企业社保问题，我们必须要针对企业这种利润的不稳定性来制定措施，在此，笔者也总结了一些相关措施，具体有以下几点：
1.将社保支出精确的加入预算笔者在对我市中小企业的调查中发现，有许多企业在面对社保问题时都不够认真，更有许多企业并没有将社保资金加入到企业预算当中来，这在利润不稳定的今天来说，其很难稳定的支付员工的社保金。在之前，笔者也对大企业做过一些调查，发现一些大企业也不会精确的预算这一问题。实际上，我国的员工社保制度已经建立，而这些社会保障支出也相对稳定，我们在预算时完全可以将其精确的列入预算，甚至不用进行金额的计算。将其加入预算可以使企业在支出时不至于忽视此类支出，从而保障这一资金的及时到位。将社保支出加入预算是企业重视社会保障的重要标志之一，因此，我们企业在社保问题上必须加以重视，对社保资金也要更加重视，在企业预算时，要将这一项基本支出加入预算，为社保责任的履行提供更大的经济保障
2.设置社保专项资金企业利润不稳定是造成企业社保责任难以很好履行的根本原因，这一点笔者在文中已经作出了论证和分析。在利润不稳定的今天，企业往往在利润好的时候支付社保类资金，而在利润差的时候却经常延迟发放或减少发放额度。因此，要解决这一问题，我们必须要解决企业利润差的时段的问题。在此，笔者建议企业设置一个专项资金，在利润好的时段将一些闲置的资金放入到这一专项资金当中，用来支付利润差的时段的社保支出。专项资金建立以后，企业的利润浮动将难以影响企业的社保支出能力，这对企业减压来说也是一件好事。
3.建立社保与利润的良性循环企业履行社会保障责任将能更好的满足员工的需求，将能使企业更加凸显以人为本的原则。从外部来说，这种能坚持履行社会保障责任的企业时更具有吸引力的，通过这种履职行为，其更能吸引人才充实自我，而这种行为也更能得到外界的认可，使其树立更好的企业形，从而获得更多的市场份额和合作伙伴。从内部来说，一种积极的履行责任的行为将更大的增强员工的凝聚力，增加员工的归属感，员工的工作也会更加积极。从这些方面来讲，企业通过各种手段来积极的履行社会保障责任将能形成一个良性的循环，这使得企业获得更为稳定的利润空间，进而使其履行社保责任的能力更强。
二、企业社保不公平
企业的社会保障责任是面向全企业职工的，其是对一个企业所有职工的保障体制，将能最大化的维护和保障每个员工的利益。但是笔者对一些企业进行调查时发现，很多企业中的社保制度并不完善，因此其难以真正的针对每一个员工，尤其是在一些中小企业这种问题更加严重，其中只有一小部分人享有社保，而更多的员工尤其是底层员工难以享受到社保。这种问题是不符合以人为本、人人平等原则的，所以我们必须对这一问题进行改善。平等是每一项制度所追求的原则，而社保制度如果不能保证公平，这种制度将变维护成少数人利益的霸王条款，将失去其制定原有的意义。针对这一问题，笔者做了大量的调查，并发现企业社保不公平已经成为了企业社保问题中的一个焦点问题。据不完全统计，我市每年有近百起经济纠纷来自企业社保问题，而其中不平等问题占了其中的绝大部分。因此，在本课题的研究中，笔者对这一点做了着重的分析，在分析当中，笔者也对一些企业社保类文献做了参考并总结了一些对这一问题有帮助的解决方案，下面笔者就对自己总结的方案进行论述，希望能以此引起更多相关人士的注意，笔者总结的方案主要有以下三点：
1.社保覆盖全企业社保覆盖率低是社保不公平中的主要问题，尤其是底层员工无法享有社保的问题是这一问题的中心。所以，我们要解决不公平的问题，必须要设法使企业的社会保障覆盖整个企业，只有这样，我们企业的社保责任才能算是得到了基本履行。首先，我们在社保支出时应当仔细检查，避免因为操作失误而漏掉一些员工造成后期不必要的麻烦，这种问题在我市中是有相关案例的，其造成了许多不必要的麻烦，因此笔者认为我们要着重注意此点。其次，我们社保责任的履行要着重注意底层员工社保资金的享有，一些底层员工根本不知道企业的社保责任，因此我们在企业经营中应当讲求诚信，积极的承担底层员工的社保责任。最后，我们要对员工普及社保知识，让其充分认识到自己的权利，这可以调动员工社保监督的积极性，为企业社保制度的完善提供帮助。
2.员工平等享有社保笔者在对一些中小企业进行调查时发现，当前的企业已经有了一定的履责意识，都开始注重了企业责任的履行，更有企业建立了规范的社保责任履行制度。但是，其中有很多企业出现了社保享有不平等的状况。例如笔者在对某食品企业的调查中发现，其职位越高，获得的社保额度就越大，并超过了国家规定的额度，而一些小职工所得到的社保却远低于国家标准。这种情况是违背制度原则的，因此，我们要推动社保的平等，严格按照国家规定为员工提供社保。
三、社会制度的不完善
以上两点笔者所讲的一些问题都是企业自身的问题，而针对这些问题，笔者也进行了深入的探索并提出了相关的解决方案。但是在调查中笔者却发现，有一些实力强、信誉好的大企业已经实施了相对完整的社保政策，但是其中仍热会不时的出现社保问题。笔者对这一状况进行了分析，而笔者分析认为，这一状况与我国的社会环境有关，简单点讲，就是我国缺乏一套完善的相关法律和政策，形不成对这一问题的约束力。我国社会主义市场经济的起步较晚，而企业的发展程度也晚，所以我国在企业相关法律的制定上依然存在着缺陷，而社保问题就是这其中缺陷的一个，因此，要解决这一问题，我们还要弥补这一制度上的缺陷。在本课研究的后期，笔者着重研究的就是社会制度问题，而笔者认为，大环境的营造工作不做好，企业自身也难以更好的履行社会保障责任，甚至无法履行好各种社会责任。对于此，笔者认为我国的政府应当做好环境营造工作，从制度方面营造一个严谨和谐的环境。
1.建立健全相关法律制度法律是具有普遍约束力的，因此，建立健全相关法律是促使企业履行社会保障责任的关键。我国在社会保障法律的制定上尚不完善，我国企业的起步晚、发展历史短，因此我国法律当时制定时也难以产生针对性。但是随着企业的发展以及问题的突出，我们法律的修订和变更也有了更多的依照。所以笔者认为，当前正是我们健全相关法律的最好时机。首先，我们要对企业社保问题做一些总结，更加明确其特点，根据这些特点来修正以前的法律。其次，我们法律的制定要更具针对性，针对这几十年发生的案例进行分析，从而发现不同案例的不同特点，针对这些特定来制定不同的条款。
2.明确责任与惩戒制度缺乏强制性和明确的惩戒方式是我国相关法律的一大缺陷。因此，我们必须要从这一方面进行法律条文的明确。首先我们在法律与相关制度当中必须明确企业的这一项责任，让企业明白社保责任使他们所负有的义务。其次，我们的惩戒措施也需要不断明确，触犯哪一条该如何惩戒应当明确规定，避免企业有恃无恐甚至钻法律的空子。最后，我们要增强强制性，避免有法可依却执法不严的状况发生，是法律失去最终的意义。
四、结语
(一)文化素质偏低决定了在社会保障方面的弱势
地位国家统计局的《2013年辽宁外出农民工调查报告》显示，辽宁省农民工小学及以下文化程度的占9.9%；初中文化程度的占69.7%；高中文化程度的占11.2%。大多没有接受过高等教育，其受教育年限平均最多也只在10年左右，整体素质不高。农民工在农村过着自给自足的生活，参与竞争意识弱，对教育相对淡漠。一旦进入城市，一般是依靠熟人关系找工作，在老乡圈中居住和社交。文化程度低成为农民工进城打工最主要的障碍，使得他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的地位，劳动条件一般较差，劳动报酬也相对较少。农民工在我国的普法教育方面比较欠缺，城市生活文明意识缺乏，维权意识淡薄。在工作的过程中，觉得身在异乡无依无靠，遇到工伤、医疗、失业的问题时，农民工是不敢拿走法律武器去维权的。
(二)农民工缺乏社保意识，参保率较低调
研中发现在沈阳工作的大部分农民工不了解与其利益相关的社保法律法规。如沈阳市2009年就出台文件规定，农民工个人不承担医疗保险缴费义务，这一规定知道的人并不多。农民工首要和关键地考虑的问题是工资，一味的埋头苦干多赚钱是唯一目标。实际生活中，工作和收入不稳定，使他们有社会保障的需要，但不敢想象自己可以争取城镇人住房公积金、工伤保险、失业保险等待遇，为了寻求更好的就业机会，不仅在城乡之间流动，还在不同城市地区及不同的行业间流动，使他们对参与社会保障心存疑虑。
二、社会保障立法的滞后，导致社会保障权威性不够
(一)政府在农民工社会保障制度上的供给严重不足
虽然2011年7月实施的《社会保险法》首次对农民工的社会保险问题以立法的形式加以明确规定，但在社会救济和社会福利方面的立法几乎空白。社会保障在立法上存在很多问题，立法体系不健全，立法覆盖范围窄；人大立法少，行政法规多，立法层次不高。目前有关社会保障立法大多是授权地方立法来规定的，劳动和社会保障部颁发的部分通知和决定涉及到农民工，但法律效力等级低，权威性不够。现行社会保障各种行政法规主要适用于城镇公有制的机关、团体和企业，并不适用于非公有制企业。如我国《社会保险费征缴暂行条例》中，在养老、失业保险费的征缴范围并没有农民工，辽宁省各政府基本上没有出台农民工非正规就业相关具体的、有针对性的保护政策和文件。
(二)辽宁省社会保障缺乏监察执法力度
2009年5月实施的《辽宁省农民工权益保护规定》明确规定，用工单位应为建立劳动关系的农民工按时足额缴纳工伤保险费、基本医疗保险费。鼓励条件好的地区，用人单位为农民工缴存住房公积金。但据调查显示，在政府强制性政策的作用下，虽然辽宁省近年来农民工的参保率有所上升，但仍然比较低，社会保障范围依然小，尤其工伤、医疗保险不健全。比如，辽宁省大多数城镇缺失农民工生育保险的规定。目前辽宁省用工不规范的小企业随处可见，很多企业对农民工的社会保险缴费少交或干脆不交，无偿加班也是常有的事，许多在小企业工作的农民工，享受不到医疗保险、养老保险等福利待遇。缺乏对农民工参保的监督和约束机制，缺乏对农民工参保切实可行的措施，造成了大量农民工社会保险出现真空。同时，社会保障规划中基本没有纳入从事合伙经营、蔬菜水果肉食批发等无雇用单位的农民工和自谋职业的农民工。
三、社会歧视农民工的观念比较严重
(一)城市管理者和社会对农民工的明显排斥
我国农民工进城从事非农产业，为城市创造了财富，为城市发展注入了活力，也为农村剩余劳动力就业闯出了一条新路。从理论和法律上讲，农民工已被定性为产业工人的重要组成部分，理应享有与城镇工人平等的国民权利。“农民工”一词是中国社会转型期特有的产物，在很多人的观念中它是等同于盲流、打工仔、外来人等词语。大批农民工涌入城市，在一定程度上带来了城市就业、住房、公共设施、交通、社会管理等方面的负担，部分城市人受各种根深蒂固思维的影响，很难一时纠正脑子里歧视穷人，歧视乡下人的观念。很多城市管理者也在农民工社会保障制度建设中没有尽到应有的责任，甚至对农民工采取一些限制和排斥措施。早在2004年辽宁省就实现农民工子女借读费全免，但国家义务教育阶段的教育经费是由流动儿童户籍所在地承担。大连市学龄农民工子女近10万名，已免除了农民工子女义务教育阶段的借读费和学杂费。但大部分农民工子女都集中在教学质量较差的的学校，例如大连市南沙小学和台山小学的农民工子女学生都占到全校学生的70%以上。
(二)用人单位对农民工的就业歧视
严重农民工在社会职业结构中实际处于最低层，城市给他们敞开的大门，多数是最苦、最累、最脏甚至最危险的工作。许多用人单位招聘时明确规定只招本城市户籍工人，大多小企业根本不与农民工签订劳力合同，有的单位只签订保护企业主利益的劳动合同。在辽宁省200名农民工的问卷调查中，近四成农民工未与单位签订劳动合同或协议，有一半的农民工拿不到加班补贴，没有一名农民要享受过住房补贴和住房公积金。目前确实存在着企业缴费负担过高的问题，各项社会保险的总费率高达工资总额的40%，足额缴纳了农民工社会保险金势必会严重地影响到企业的利益。因此，企业缺少了缴纳社保基金的积极性，农民工社会保障就陷入困境。
四、社保制度门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障
