时间：2022-02-18 11:07:51
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇检察院个人履职报告，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
警务保障联动，是指各级检察机关在垂直领导的检察体制前提下对司法警察进行统一调动使用，及时提供警务保障。司法实践中，由于对检察机关司法警察警务保障联动机制没有明确的范围、程序、责任等方面的规定，上级检察机关主要依靠协商来借用警力，缺少必要的制约机制，还存在调不动、联不上、不尽责等现象。在一些法规性文件中虽有“协调”、“协作”用警执警的规定，实际工作中落实起来存在较大的主观随意性和被动应付性，缺乏对警务联动的重要性认识。在此，笔者提出几点警务保障联动的具体构想。
一、确定联动地区警务联动的范围
《人民检察院司法警察执行职务规则》明确规定了法警的九大职责，是法警履职的法规性依据。警务保障联动必须在规定的职责范围内进行，针对执法办案用警的需要，审慎考虑是否采取联动保障。在实施警务联动保障中必须贯彻“自身为主、协作为辅、互为优势、慎重调用”的原则，充分考虑出警机关的承受力、执行力，上级机关不得以联动为由随意调用警力，不得在自身警力足够的情况下调用警力，不得在切实需要警力的情况下不采取联动保障使用警力。从过去的实践和现实需要来看，警务保障联动范围的情形应当有：一是在查办重大案件，自身警力无法提供可靠的安全保障时。二是机关正常工作秩序受到干扰，自身警力无法控制可能出现突况时。三是参与或协助办理疑难复杂案件，自身法警不适合完成任务需要时。四是法警确实需要回避而警力不够时。五是跨行政区域执警需要提供警力协助时。六是所辖区域内执警，路程较远，需要驻地法警提供警力保障时。七是开展重大活动需要法警提供安全保障时。由于各地的地域环境不同，行政区域范围的差异较大，警力分布的情况也不一样，各地对警务保障联动的范围可有所不同。
二、确立警务联动的指挥级别
检察机关警务保障联动应做到“属地管辖、就近调用、程序简便”，针对任务需要和警力分布情况，规范操作程序，合理有效地使用警力。一是坚持以行政区划实施联动。检察机关上下级之间具有隶属关系。警务保障联动应以行政区划为结构单元组织实施，这样能够确保上下警令通畅，因此，检察机关应按照最高人民检察院法警局——省级院法警总队——地市级院法警支队——县级法警队共四个层级来实施联动机制，局、总队、支队三级分别具有职责范围内的警力调用权限。基层院用警则逐级申请，由上级院来协调警力。二是坚持以垂直管理调用警力。以行政区划联动决定了警力调用的垂直管理。联动机制要求跨越行政区域的警务保障应逐级申请或下达，不能只通过横向联系，出于“情面”来借用警力支持，上级院也应逐级下达用警令，特殊情况下越级下达用警令，应及时将情况向所辖院通报。坚持层级管理，一级管一级，各司其职，各负其责，充分发挥各级院的职能作用。三是坚持严格规范下达警令。警务部门是派警执警的主体。是否需要警务联动，警务部门必须全面了解掌握情况，认真作出分析，实事求是地申请，科学合理地调用。下级院需要警力支持，应通过警务部门向上级院警务部门申请，由上级院警务部门根据任务需要和警力分布情况，及时向执行警务联动保障的院下达执警令。上级院需要抽调警力，应通过所辖区警务部门下达执警令。上级院下达执警令和抽调警力应事前向分管检察长报告。接受执警任务的警务部门受领任务时，应将派警情况向分管检察长报告并审签派警令。上级院下达执警令而下级院不能保证执行时，应及时口头或书面说明情况。申请和下达用警令，一般应采取书面形式，内容应包括任务性质、用警人数及携带装备、执警地点和时间、预计执警时限等主要内容。对于跨区域临时决定需要警力、由于偏远地区地域特点涉及跨行政区域用警、突发紧急情况下用警等特殊情况，可采取电话申请和下达用警执警令，但必须有规范的电话记录，并按程序签批。
三、确保警务联动的职责履行
检察机关警务联动至少涉及到两个以上单位的法警共同执行任务，明确责任，建立起良好的协作平台，是提供安全、高效警务保障的基础。在实施警务保障联动机制中应坚持以下原则。一是坚持用警单位为主原则。一般情况下应以用警单位牵头负责警务保障联动中的组织、指挥和协调工作，即使协助的警力超过自身警力，联动时的组织协调也应以用警单位为主，用警单位不得以联动为由推卸“唱主角”的责任。上级机关指派警力作为牵头负责人的按照要求执行。执警中如果发生问题应以用警单位或上级确定的负责人来承担主要责任或全部责任。二是坚持整体性原则。警务保障一旦联动就应当看着一个执警平台，所有警力在总体任务下，按照统一的安排部署执警，接受用警单位检察机关的管理和检察官的指挥，遵守相关制度规定，特别要注意少数民族地区执警的相关政策规定。执警中法警个人发生违规违纪问题，在追究用警单位责任同时，也要追究所在单位的责任。三是坚持依法履职原则。执行联动警务保障的法警，应按照执行职务规则，忠实地履行职责，严格依法执警，既不能因协助执警而出工不出力，或者顾及多方面利益关系，担心越位越权，而无所作为，也不能因系临时执警而随心所欲，不顾及影响。法警联动执警后，用警单位应及时将联动执警情况报上级检察机关，同时，将执警情况书面反馈给法警所在单位，作为考核法警履职的重要依据。
四、建立警务联动的保障机制
下级机关如何对待和执行上级机关的警力调用，是联动机制能否正常运行的关键，在现行的人财物管理权依赖于地方的情况下，警务保障联动的实施必须要有一定的制度保证。
（一）集中管理制度
根据《人民检察院司法警察暂行条例》第十二条规定：“人民检察院司法警察实行编队管理”。按照检察机关司法警察编制管理的要求，法警应占到本单位总人数8%至12%的编制员额，据了解，很多基层院目前难以达到这样的编制人数。由于各级院所处的经济社会发展环境、地域人口、机关编制员额等存在较大差异，对于法警人数所占比例的问题应进行深入调研和论证，针对不同层级、不同地域的院提出不同的人员比例数，作出更加符合检察工作需要的规定。而各级院的编队管理必须按照上级文件精神落实，事实证明，编队管理对于提高法警队伍素质，提供有力的警务保障，推进检察工作科学发展具有重要意义。
（二）责任追究制度
联动执警必须严格纪律，上级警务部门对不履行职责或履职不好的单位或法警个人，要给予通报批评，对造成极大影响的应督导下级检察机关追究有关个人责任，对问题较为突出的法警，上级警务部门应责成所在院警务部门会同干部人事部门提出推迟警衔晋升或职级晋升的意见，对不适合在法警工作岗位的人员应提出调整意见，通过一定的惩戒制度来确保政令、警令的畅通。
（三）绩效考评制度
上级法警部门对联动履职要认真做好情况记录和登记，将法警参与联动执警的人次、时间、完成任务情况等内容作为上级院对下级院警务部门年度绩效考核的内容之一，与法警部门和法警个人评先评优直接挂钩。对联动执警好的警务部门和法警要及时通报讲评，总结成功经验做法，推动警务保障联动机制的创新发展。
一、 困惑——检察官职业建设制度
(一)检察官职位范围宽泛化,导致检察官结构不合理。根据《检察官法》的规定,检察官是依法行使国家检察权的检察人员。但是,在检察机关由于履行宪法规定的检察职能和同内部管理而产生的行政职能的合一,没有建立对检察人员的分类管理制度,使我国检察官的职位范围非常宽泛。在检察院内部,有检察官、司法行政人员、书记员和司法警察。除行使检察职权的检察长外,还有一些行使检察权的司法行政人员也具备检察官职位。过去只要在检察院工作一定年限和具有一定学历的人员,无论是否从事行使检察权的工作,一般都可以任命为检察官。没有建立检察官分类管理制度,检察官的职位范围宽泛致使我国检察队伍非常庞大。检察官比例极不协调,难以实现检察权的优化配置,加大了司法的成本,妨碍检察官素质的提高和办案效率,尤其是对检察官的经济待遇和生活条件的提高,这是一个不可逾越的障碍。
(二)检察官管理模式行政化,阻碍行使检察权的统一。检察官是依法行使检察权的司法官员,检察官的性质决定检察官的管理模式既不同于行使行政权的行政官员,也应有别于依法行使审判权的法官。可是,几十年来一直把检察官等同于检察院的其他工作人员,等同于行政机关的干部,完全采用行政管理模式进行管理。使检察官与一般行政人员之间的界限模糊,忽视了检察官的司法性,阻碍检察官职业化的进程。检察院实行监督和领导并行的体制,即地方各级人民检察院既要向产生它的地方国家权力机关负责,受其监督。又要向上级检察机关负责,受上级检察机关领导。与监督和领导并行体制相适应,检察官的管理也是双重的。最终导致检察机关管理和检察官管理属地化,检察院成为名副其实的服务于地方的检察院,检察官成为服务于地方 的官员,割裂司法权的统一行使,酿成了司法的地方保护主义者。
(三)检察官履职不能够保障,阻碍了依法独立行使权。《检察官法》规定了检察官依法履行职责不受行政机关、社会团体和个人的干涉的权利;非因法定事由、非经法定程序不被免除、降职、辞退和处分的权利;人身、财产和住所安全受法律保护的权利等。但是,这些权利有的因没有制度的支撑和有效的救济难以实现,有的虽有制度保障,但受诸多因素制约,制度的保障功能并没有彰显出来。如对检察官依法履行职责不受干涉的权利,法律既没有建立起检察官独立的制度,也没有在检察官内部的上下级关系中划分出领导和不正当干涉的界限和检察官抵制不正当干涉的权利保障和救济制度。检察官通常受到的干涉有来自检察系统之外的机关和个人,也有来自系统内部因管理和领导关系而产生的个人干涉。在检察官履行职责保障方面受到攻击时,缺乏法律性保障措施等,检察官经常受到威胁甚至以身殉职的发生。
(四)检察官内部起决定作用,导致行政化的人事管理。检察机关办案流程是“检察官承办,办案部门负责人审核,检察长或检察委员会决定”的典型的以行政关系为特点的办案体制,内部组织形式上,科局为基本行政单位,设置相应行政领导,并依此形成一级管一级的等级管理模式,无论是检察办案工作,还是对检察官的管理,都是通过行政管理的手段和方法来实现,检察官职务的提升取决于行政职级的提升,个人的政治、经济待遇都同本人的行政级别严格对应。检察权的行使与检察官是分离的,虽然出庭公诉必须具有检察官职称,但是法律职务不是根据业务的需要,而是作为一种“福利待遇”平均地分配给符合一定条件的在检察院各岗位工作的所有人员,一些并不具备检察官素质的司法行政人员被任命为检察官,任命之后也并非从事检察工作。有法律职务的人员可随时调换岗位,对检察官的管理与行政人员的管理并无二致。
二、出路——检察官职业化建设的具体设想
(一)完善检察机关的领导体制。当前,检察机关的领导体制是双重领导,但事实上,地方各级检察院的人、财、物等均由地方党委、政府控制,检察机关的工作重点也是为地方党委政府的中心工作服务,这一领导体制在一定程度上调动和发挥了双方积极性,对于维护地方稳定、促进经济发展起到了良好的推动作用。因此,尽快建立与上级检察院领导下级检察院的体制相配套的管理体制,在条线与地方的领导权力分配上,上级检察机关的领导权应重于地方;在办案行政经费及检察人员工资的拨给上,上级检察院与地方财政应确定一个合理的比例,分别承担下级检察机关的办案、行政经费和检察人员的工资待遇,从制度上保证检察机关依法独立公正行使检察权,为检察官职业化建设提供可靠的制度保障。
(二)完善检察官遴选晋升制度。新《检察官法》提高了检察官的学历条件,并设立了国家统一司法考试制度,说明新《检察官法》对担任检察官必须具备的法学理论功底提出了更高要求,通过国家统一司法考试成为担任检察官的必要条件。因此,在初任检察官的选拨方面应扩大遴选范围,拓宽选人渠道,充分利用社会法律人才资源,从全社会招考录用符合《检察官法》要求的高素质人才到检察机关直接任检察官,将具备深厚法律专业知识的人才吸收进来,从源头改善检察官队伍素质结构。可以考虑上级院检察官主要在下级院的优秀人才中选拨。上级院检察官职位出现缺额,必须从下级院检察官中择优选拨。将上级院的优秀检察官选派到下级院任职,带动下级院业务的开展和检察官职业化素质的提高,形成选任检察官的良性循环机制。
(三)完善检察官分类管理制度。最高人民检察院《检察工作五年发展规划》、《检察队伍建设三年规划》、《检察改革三年实施意见》等文件将检察人员分为检察官、书记员、司法警察、司法行政人员和专业技术人员五类,提出了实施检察人员分类管理制度的目标。因此,对检察人员实行分类管理,确定检察官员额比例,在逐步降低检察官比例的同时按照《检察官法》的要求不断充实检察官队伍就成为一种既能使检察官队伍保持稳定,又能在较短时期内改善检察官队伍整体素质结构,建立一支职业化检察官队伍的“柔性”措施。在推行分类管理制度中,可以将业务部门中具有检察官职务,并从事检察业务工作的人员数量作为确定检察官员额比例的根据。在此基础上对检察官员额比例实行动态管理,随着新一代检察官数量的增加逐步降低检察官员额比例,保证各项检察事业的顺利进行。
新修订的《民事诉讼法》拓展了民事检察监督范围，进一步强化了检察机关民事法律监督职能。作为与民事诉讼同样属于民事行政检察监督范围的行政诉讼也不能完全适应建设法治国家、维护良好经济秩序的要求，现行行政检察工作的现状及其在立法和实践操作中存在的问题也逐步显现出来。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十条“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”和第六十四条“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”的规定，我国目前的行政检察监督仅限于对已生效的行政裁判提起抗诉，这种事后监督的方式，使得大量的违法行政行为以及诉讼违法行为得不到及时有效的制止，严重影响了法律监督权与法律监督职能的发挥。因此，对现行的行政检察监督制度加以发展和完善，充分发挥法律监督体系对行政诉讼的推动作用，是全面贯彻党的十精神，顺应人民群众对司法公正的新期待，建设社会主义法治国家的迫切需要。笔者就现行行政检察监督的现状作以简要分析并提出对策建议。
一、当前行政执法的现状及问题
行政执法广泛运用于公安、监察、审计、工商等多个行政机关工作中，因行政执法部门多、范围广、弹性大，在行政执法部门中出现的矛盾的问题也就较多。当前，行政执法中主要存在以下几个方面的主要问题：1、行政执法主体泛化行政执法队伍多头，导致部门职能重叠，职责不清，出现重复执法、多头执法，利益冲突时就会出现推诿扯皮现象的发生。2、行政执法程序不规范有时存在“重实体、轻程序”，执法随意性大。尤其是在实施行政处罚的过程中，往往不履行事先告知义务，不告知行政相对人救济的法律途径等。3、行政执法不作为或乱作为一些执法人员对违法行为视而不见、不敢管理、处理过轻或简单地以罚款了事，以及执法者对行政相对人寻求权益保障的要求应作为而不作为，随意放弃职责等等问题在一定程度上比较严重。、等渎职失职时有发生。4、行政执法违法部分行政执法人员执法犯法的现象依然存在，如一些行政执法工作人员利用手中的权力贪污受贿，为自己及亲朋好友谋取私利。
二、检察机关开展行政执法监督存在的问题和困难
虽然检察机关依法开展了对行政执法活动的监督，取得了一定的成绩，但在具体实践中依然存在一些困难和问题。1、法律法规不够完善检察机关作为国家法律监督机关的性质和地位，法律赋予了检察机关行使检察监督权的权能，但是该规定仅限于宏观层面，不能在开展检察监督工作中直接适用。《行政诉讼法》第六十四条规定了检察机关的行政抗诉权，对人民检察院提出抗诉的范围仅限于人民法院生效的确有错误的行政判决和裁定，对抗诉的程序以及抗诉后人民法院再审的程序没有具体的规定，可操作性差，过于原则化，制约了人民检察院行政检察监督工作。这种事后监督方式，缺乏对行政诉讼的诉讼过程、执行过程和行政违法行为的监督，导致行政检察监督的范围过窄。2、监督体制不够完善检察机关行政执法检察监督权的行使易受到来自政府及其职能部门的各种干预，独立性往往无法有效得到保障。法律虽然明确规定，检察机关依法独立行使监督权，不受其他任何行政机关、社会团体和个人的干涉。但是，行政执法检察监督的对象是行政机关这一特殊主体，其基于自身利益驱使，且长期以来受“官本位”思想的影响，行政机关很难主动接受和配合检察机关对其进行法律监督。而且，检察监督权的独立性总是受到行政权力的各种影响。地方检察机关由于“人财物”受制于地方党委和政府，使得检察权往往难以真正做到依法独立行使。3、监督方式不力检察机关主要是对生效裁判进行监督，这种事后监督方式，难以及时发现和纠正审判过程中的违法行为。民行检察部门主要是从原审卷宗入手审查，发现违法行为的机率很低。虽然申诉人可能向检察机关反映法官违法审判的问题，但因为法律知识的缺失和自身能力的限制，往往也很难举证，这种被动的监督方式使得检察机关的法律监督权不能落到实处，也损害了司法的权威与公信。加之社会公众对民行检察工作知晓度不高，大部分人民群众根本不知道人民检察院有对人民法院行政诉讼活动有进行监督的职能，导致行政检察申诉案源匮乏，使得其监督实效大打折扣。
三、加强行政执法检察监督工作的对策建议
党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的战略思想和战略布局，加强依法行政是推进依法治国的重要部分，可以说行政权的依法行使与否关系到依法治国的进程。对行政执法开展法律监督已成为时展的必然要求，因此，检察机关应根据宪法和法律赋予的职权，积极探索和开展对行政执法的有效监督。1、完善相关立法和司法解释十八届四中全会报告要求检察机关“对行政机关违法行使职权或不行使职权的行为应该督促其纠正”，但是在法律层面检察机关尚无监督的具体法律依据，亟需完善相关立法和司法解释，明确检察机关行政执法检察权的内容、范围、权能配置、效力等等，确保监督工作有法可依，监督效力得到切实保障。另外，十八届四中全会报告明确要求探索建立检察机关提起公益诉讼制度。对于一般的行政违法行为，检察机关可以采取检察建议等方式督促行政机关纠正，对损害社会公共利益的行政违法行为，检察机关首先采取督促履职、督促的监督方式，在行政机关不履行职责的情况下直接。提起行政公益诉讼是行政执法检察的重要内容，是检察机关对违法行政行为跟进监督的一种形式，可以补强检察机关对行政违法行为的法律监督。对行政公益诉讼制度的相关问题也亟需从立法层面予以明确。2、加强行政检察机构和人才队伍建设结合十八届四中全会精神和行政诉讼法修改，深化对行政检察工作重要性和必要性的认识，提高各级检察机关领导行政检察工作的重视程度，为行政诉讼检察和行政执法检察工作顺利开展提供充分的组织领导和物质保障。高检院应当自上而下推动行政检察机构建设，明确要求各地施行行政检察工作机构与民事检察工作机构分设，并按比例配备专职从事行政检察工作的专业人才。同时，加强行政检察队伍建设。建议高检院适时举办行政检察业务培训，特别是结合修改后行政诉讼法新增内容和开展行政执法检察工作的需要，提高行政检察干警的业务水平。3、提升行政检察监督的社会认知度通过加大行政检察工作的宣传力度，畅通申诉渠道，增进群众对民行检察工作的了解，使群众自觉把行政检察当成维护自己合法权益的守护神。通过办理个案，向当事人并通过他们向更多的群众宣传、讲解行政检察的工作职责、受案范围、工作程序，以及申诉时效、抗诉或提出检察建议的条件等等。利用驻乡镇、社区检察室，利用检察宣传周，深入农村集镇、城市社区提供法律咨询，散发宣传资料，让更多的老百姓知晓检察机关的行政检察职能。借助电视、广播、报刊、网络、微博平台定期不定期地宣传报道行政检察工作的开展情况，以及典型的成功案例，扩大社会影响。坚持经常不定期地到党委、人大、政府、政协的部门、群众工作部门，以及律师事务所、法律服务所、派出所、法庭通报行政检察工作的近期动态，交换意见，从中发现和获取线索。
作者：瞿瑞 单位：陕西省汉中市汉台区人民检察院
关键词生态环境司法保护公益诉讼行政司法协作环境污染专项基金
〔中图分类号〕K09〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2017）05-0125-04
在党的十报告中，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业 “五位一体”总体布局之中，将保护生态环境作为实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。具体到我国中部地区，对于秦岭北麓地区自然生态环境的监管与保护是开展生态环境保护的重要工作内容。
一、秦岭北麓地区生态环境保护现状
现阶段该地区仍主要通过行政手段进行监管治理，这种方式存在以下几个方面缺陷：
1.信息传递缓慢，行政执法缺乏主动性
从秦岭北麓地区几起典型的案件处理情况来看，由于地方保护主义以及经济利益、人际关系的纠葛，行政机关在执法过程中缺乏积极主动性。以秦岭北麓202栋违建别墅为例，早在1997年就有新闻媒体对相关情况进行了报道，在其后几年间违建别墅数量又陆续增加到200余栋，但直至2014年在批示下当地政府才开展整治活动，统一协调各个部门开展违建别墅拆除工作。①又如秦岭北麓地区长期存在的非法挖沙采石现象，除经济利益的驱使以外，行政机关怠于履行监管职能也是导致该行为屡禁不止的原因之一。近日来，因对秦岭北麓河道非法采砂采石监管不力，渭南市多名行政人员被给予行政处分的报道，也从一个侧面折射出行政机关在自然环境保护方面存在不作为的现象。②
2.行政权力分散，各机关之间权责不明
现阶段，承担秦岭北麓地区自然生态环境保护职责的行政主体主要包括三方，即各县行业部门、乡镇（街道办）及市区县秦岭办。然而，多权责主体的设置使行政机关之间权属不明，不利于各机关积极
开展行政执法行为。以各县行业部门为例，各区县的农林局、环保局、国土资源局，以及各街道办、各区县秦岭办等均为有权机关，究竟由谁来主要负责，权责不明，容易出现相互推诿的情况。再加之秦岭北麓地域范围广袤，仅西安段沿线地区就涉及蓝田、长安、户县、周至等多个区县，各区县之间往往是各管一段，不仅不利于统一安排管理，对于一些区县交界处也失之监管。
3.常态化监管不足，行政处罚效果有限
从各个行政机关的处理方式来看，秦岭北麓地区缺乏常态化的监管。各行政机关在开展各类专项活动时，该地区自然生态环境能得到较为明显的恢复，但在专项活动结束后各种乱象往往又再次滋生。相关区县及执法部门的处罚方式也是重形式、轻效果；重罚款、轻处理，行政机关在巡查发现违法现象后，往往仅通过下发停工通知书、案件移交单或其他行政处罚命令的方式进行处理，缺乏后续执行监督问责机制，监管责任落实难以完全到位，导致行政处罚成为一纸空文，违法乱象在处罚后仍时有发生。
二、生态环境司法保护主体分析
通过前文分析不难看出，目前单纯依赖行政执法已不足以有效遏制各类环境污染行为。因此，近几年来我国加大了生态环境司法保护的力度，其中检察机关是我国开展生态环境司法保护的重要主体。
1.域外理论借鉴
从域外各国的相关规定来看，早在1970年，美国颁布的《清洁空气法》（Clean Air Act）中就设置了公民诉讼制度（citizen suits），该制度规定了广泛的原告范围，任何人均可针对空气污染行为提起环境侵权诉讼。结合各州的法律规定来看，其原告范围也包括一些行政机构以及检察官。陈冬：《美国环境公民诉讼研究》，中国人民大学出版社，2014年，第121页。作为发展中国家的代表，巴西在1981年颁布的《民事公益诉讼法》中规定，环境保护是一种公共利益，授权普通市民、符合规定的环保组织、检察机构和其他政府机构，可以代表受到损害的环境利益、消费者权益以及艺术、美学、历史和景观价值在法院提起民事公益诉讼。李挚萍：《环境公益保护视野下的巴西检察机构之环境司法》，《法学评论》2010年第3期。除此之外，在英国，总检察长可以作为公共利益的总体保护人，参与民事诉讼活动，对危害公共利益者可以提出告发人请求诉讼。刘佑生、石少侠主编：《社会主义法治理念与中国检察制度》，中国方正出版社，2007年，第417页。在日本，检察官也通常被认为是以公益代表者的形象出现在法庭上的，其职权更多体现在维护整个社会和国家的公共利益。孙乾、刘立宪主编：《检察理论研究综述1989-1999》，中国检察出版社，2000年，第344页。从上述域外的相关规定可以看出，检察机关作为公共利益维护者的身份已经得到了多数国家认可，而且以美国为代表的一些国家在法律及判例中明确确定了检察机关提起环境公益诉讼的主体地位，充分肯定了检察机关在自然生态环境保护中所具有的重要作用。
2.法律基础分析
在法律规定层面，很长一段时期内，我国检察机关对于自然生态环境保护的工作主要集中在刑事领域内，着重打击涉嫌环境犯罪案件，如走私废物罪、重大环境污染事故罪以及隐藏在环境污染背后的职务犯罪案件等等。为此，在2007年国家环保总局、公安部、最高人民检察院联合了《关于环境保护行政主管机关移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，意在促进行政机关与检察机关之间的有效联接，加大此类犯罪的打击力度。在民事领域，2012年我国《民事诉讼法》修改，首次在立法中_立了公益诉讼制度。公益诉讼制度的诞生为检察机关以民事、行政诉讼主体身份参与环境保护提供了前提条件。但理论界曾在较长一段时间内对民诉法55条中的“法律规定的机关”是否包含检察机关存在争议。有的学者认为根据《民事诉讼法》第55条规定，检察机关可以针对污染环境行为提起公益诉讼；翟建峰：《检察机关提起公益诉讼程序性问题探析》，《政法学刊》2010年第8期。但也有学者认为检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告。章礼明：《检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告》，《法学》2011年第6期。但随着对于公益诉讼制度探讨的逐渐深入，多数学者倾向于赞同检察机关应积极参与环境公益诉讼，并建议应从立法层面赋予其合法的主体身份地位。顺应这一理论研究现状，2015年12月16日最高人民检察院通过了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），规定人民检察院在履职过程中可以以原告身份提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，并规定了相应的诉前程序。至此，检察机关在民事、行政、刑事领域参与环境保护诉讼，均具有合法的依据。
三、检察机关参与生态环境保护的优势
1.检察机关较之行政机关更具积极主动性
行政机关作为自然环境保护的主体，由于其机构设置，执法力量较为分散。“执法主体多、各部门分割执法的多头分段式管理工作格局，容易导致工作衔接不到位，各部门相互扯皮推诿，执法手段软弱，执法权威性不足，难以实行协调高效的科学执法体系，导致很多破坏生态环境的违法犯罪行为无法得到查处和追究”。宋寒松：《当前环境保护和监管领域渎职犯罪特点、成因及对策――从检察机关法律监督的视角看》，《中国环境法治》2009年第6期。也有部分地方政府为追求经济效益而牺牲自然生态环境保护，对当地企业造成的环境污染视而不见，怠于行使职权，致使环境污染现象难以遏制。而我国检察机关从组织机构设置来看，力量更集中、更统一；从职责范围来看，检察机关对打击环境污染犯罪，维护自然生态环境更具积极主动性；从主体身份来看，检察机关较之其他行政部门更独立，更有利于抵御地方保护主义，以法律监督者的身份监督地方政府行为。
2.检察机关参与生态环境保护方式更具有多样性
根据现有法律及司法解释的相关规定，我国检察机关在刑事领域负责直接打击环境犯罪案件。根据《实施办法》的规定，检察机关还可通过诉前程序或提起公益诉讼的方式参与生态环境司法保护。在民事诉讼领域，首先，检察机关可通过诉前程序督促法律规定的机关或者建议有关组织提起民事公益诉讼；其次，在有关组织提出需要人民检察院支持的，人民检察院可以支持其；再次，对于法律规定的机关及有关组织没有提起公益诉讼的，或者没有适合主体提讼的案件，检察机关可作为原告提起公益诉讼。而在行政诉讼领域，检察机关可对违法行使职权或不作为的行政机关提出检察建议，对经诉前程序仍拒不纠正违法行为的行政机关，检察机关可以该行政机关为被告，提起行政公益诉讼。可见，在民事、行政领域，检察机关主要承担着监督者的身份，督促行政机关及有关组织积极保护自然生态环境；只有在必要的情况下对于“无人诉、不愿诉、不敢诉的公益案件，由检察机关担起来”。谢文英、王治国、郑博超：《对环境保护食品安全等提起公益诉讼 检察机关有独特优势大有可为》，《检察日报》2016年11月8日第4版。
3.检察机关参与更有利于全面处理各类案件
实践中，不少环境污染事件背后还隐藏着国家机关工作人员、等渎职犯罪案件，在有些案件中还存在与渎职相关的贪污贿赂犯罪案件。根据最高人民检察院公开的数据，仅2015年，全国检察机关就查办生态环境领域贪污贿赂犯罪案件482件，渎职犯罪603人。王涵：《反渎职侦查在环境污染领域面临多重挑战》，《民主与法制时报》2016年5月5日第6版。这些环境污染事件往往造成影响大，危害后果严重，单纯依赖行政机关或公益组织难以充分深入开展案件调查。检察机关积极参与自然环境保护，更有助于全面处理环境污染事件，尽早发现环境污染事件中的贪贿犯罪、渎职犯罪案件线索，强化环境污染渎职犯罪的打击力度。
四、完善检察机关生态环境司法保护机制之建议
由于检察机关在刑事司法领域对于环境犯罪案件的规定较为成熟，因此，笔者在此主要从民事、行政领域探索检察机关生态环境司法保护机制的完善。
1.强化行政检察机关协作
奈夜检察机关参与生态环境司法保护的方式来看，在民事及行政诉讼领域检察机关主要处于监督者的地位，通过提出检察建议、督促、支持相关机关、组织提起环境公益诉讼等方式，来推动各主体开展自然生态环境保护，只有在特定条件下才由检察机关作为原告提起公益诉讼。从目前实践中的数据来看，也基本肯定了检察机关的监督者身份。“报告显示，至2016年9月，各试点地区检察机关共在履行职责中发现公益案件线索2982件，办理公益诉讼案件1710件，其中办理诉前程序案件1668件、提讼案件42件”。蒲晓磊：《试点检察机关办理公益诉讼案1710件》，《法制日报》2016年11月7日第2版。因此，要真正落实生态环境保护，避免检察机关的建议成为“橡皮图章”，就需要强化行政机关与检察机关的行政司法协作，加强两者之间的信息沟通与工作衔接。笔者认为，首先，政府部门应进一步完善行政执法与刑事司法衔接信息平台建设，相关行政部门应及时上传行政执法案件信息，保证信息共享机制公开化、透明化。其次，对于检察机关提出的检察建议，相关行政机关应给予高度重视，根据检察建议内容在一个月内及时开展各项整治工作，遏制环境污染案件所带来的侵害，并将处理情况及时向检察机关进行书面回复。再次，对于督促法律规定的机关提起公益诉讼的案件，检察机关也应加强与该机关的沟通联系，对于案件在办理过程中容易出现的问题，以及办案经验总结及时向该机关告知，确保行政机关提起民事公益诉讼的案件质量。
2.采取多样措施鼓励民众积极参与
目前，我国民众对于环境保护的认识，以及环境监管的参与度仍略显不足。特别是秦岭北麓沿线地区村民，受经济利益驱使，环境保护意识较为薄弱。笔者建议，检察机关可以考虑制定一系列措施来鼓励民众参与环境保护，提升公民环境保护意识，打造全社会共同维护自然生态环境的良好局势。首先，检察机关可定期开展环境保护法律法规普法宣传、环境污染典型案例宣传等形式多样的法律宣传活动，使民众认识到自然环境保护与其个人利益息息相关，提高民众积极参与环境保护的意识。其次，检察机关对群众举报、控告的线索应积极受理、认真查实，深入摸排可能存在的案件线索，充分发挥自身监督职能。最后，检察机关可以建立公众举报小额奖励制度。扩宽环境污染案件信息的来源渠道，弥补单靠行政机关及自身进行监管的人力资源缺口。
3.设立环境污染案件专项基金
环境污染案件在处理过程中，常常会涉及到环境污染情况鉴定以及环境恢复费用评估等问题。但目前，我国现有环境污染鉴定评估机构数量较少，环境污染鉴定费用较高，为公民个人以及公益组织提起环境公益诉讼带来一定经济压力。可以预见，检察机关在提起环境公益诉讼时，也将面临同样的问题。目前我国部分省、市已经开展此项工作，如福建、山东等省份均已设置生态环境修复基金。因此，应考虑在全国范围继续推进该专项基金的设置，专门用于支付污染损害鉴定费用及环境恢复评估费用。基金资金可通过企业募集、政府拨款以及环境污染案件赔偿等多种渠道汇集，并设置专门的审计人员负责审查基金项目经费使用情况。对于在环境污染诉讼案件中败诉的污染企业，应由其承担诉讼伊始所支付的鉴定评估费用，其所缴纳的赔偿或罚金，应通过一定的流转程序再汇入基金账户，确保资金的循环流动及合理利用。基金资金的使用应保证单独管理、专款专用，避免目前实践中存在的环境公益诉讼赔偿归于地方财政后“易进难出”的问题。
4.加强检察机关的人员配置及理论培养
关键词：社区矫正；审前社会调查；评估效力
一、社区矫正审前社会调查制度的渊源与定义
社区矫正是是指对某些符合法定条件的被告人或罪犯，由县级司法行政机关及其派出机构（乡镇司法所）在法院、公安、检察、社区等相关部门和帮教监护人的协助下，在判决或裁定确定的期限内，安置在居住地或户籍地所在社区，通过参加社区劳动改造、思想教育训诫等社会化服刑方式，促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。社区矫正审前社会调查制度是指法院、检察院、监狱管理机关等有关单位，拟对刑事案件的被告人或服刑罪犯实行社区矫正前，委托被告人（或罪犯）居住地县级司法行政机关对被告人、罪犯的个人及家庭情况、一贯表现、社会背景、社区服刑影响等进行调查，由受委托的司法行政机关向委托机关提交书面调查报告并提出是否符合适用社区矫正的工作建议的活动。根据我国2012年出台的《社区矫正实施办法》规定，审前社会调查是社区矫正的一项前置程序。
二、审前社会调查的实施现状及存在的问题———以福建某县为例
（一）审前社会调查实施现状。某县审前社会调查工作正式起步于2011年，2014年至2016年，该县所辖的七个乡镇司法所共开展审前社会调查69人次，其中作出同意／不同意社区矫正的评估意见各62人次／7人次。法院审查后采纳评估意见67人次，其中宣告缓刑61人次、裁定假释1人、不予社区矫正6人次；未采纳评估意见2人次，其中决定适用缓刑1人。近三年来，该县法院缓刑适用的人数及开展审前调查的比例情况如下：2014年、2015年、2016年判决适用缓刑的分别为13件19人、15件23人、16件25人、其中在判决前开展审前社会调查的合计62人，占适用缓刑总人数的92．5％。（二）审前社会调查工作存在的主要问题。1．调查评估内容不规范。审前社会调查评估的内容主要是被调查人的基本情况和评估意见两部分，而司法所在实际操作中对于被调查人的基本情况部分却过于格式化、简单化。另外评估意见部分也多数直接在结论中以“适合或不适合接受社区矫正”草率写明，部分评估意见未注明调查人、调查时间，甚至没有司法局的盖章和意见，缺乏规范性和严肃性，致使审前社会调查的作用大打折扣。2．调查评估内容缺乏客观性。根据福建省社区矫正实施细则第十三条规定：“受委托的司法行政机关应当对被告人、罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见”，但有时司法所调查人员为图省事不经实际调查，直接根据被告人口述的情况作出评估意见，这就容易导致调查结果偏听偏信、失真不实，其主要表现在：家属意见多未写明或以“愿意作为其监管人”写明；一些帮教监护人与被告人未住在一起且日常联系较少，明显缺乏实际帮教监管条件；被害人及其亲属态度多为空白；社会公众态度过于格式化；未查明调查对象的经常居住地是否属于该社区等等。3．调执一体引发的推诿、寻租等问题。根据《社区矫正实施办法》的有关规定，司法所既负责具体的审前社会调查评估工作，又是接纳社区矫正对象、负责开展日常监管的唯一主体。这种调查评估主体与社区矫正执行主体的同一现状必定会影响调查评估的客观性。上文提到的近三年福建某县所辖司法所共作出7份不同意纳入社区矫正的评估意见，其中有2份的理由是被告人居住地与户籍地不一致，要求转被告人居住地的司法所进行调查评估，有4份的理由是被告人是外地人，在本地无固定居所、无固定职业，不利于日后司法所开展社区矫正监管。将是否监管便利作为判断被告人是否适合社区矫正的一大关键因素，显然扭曲了审前社会调查机制的初衷和效果。
三、导致审前社会调查未规范适用的主要原因
（一）审前社会调查的法律地位不明确，有关机关重视不够。2012年出台的《社区矫正实施办法》第四条规定中存在两个明显漏洞：一是“需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估”，换言之，审判机关也可以不委托调查评估直接裁判适用社区矫正，为选择性司法留下了寻租空间；二是并未明确司法行政机关出具的调查评估意见的法律效力，即是否需要在法庭上出示、质证，对后续作出的法院判决或裁定是否有约束力等，而司法实践中往往出现调查结果与裁判结果相悖的情况。这种审前社会调查报告处于“可有可无”尴尬地位的情况，严重挫伤了司法行政机关的积极性。（二）审前社会调查的人员力量薄弱，难以适应任务需要。目前，社区矫正的日常管理事务有赖于乡镇司法所的工作人员开展。但是各乡镇司法所普遍仅配置2－3名工作人员，甚至有的地方还是“一人一所”，除普法宣传、社区矫正管理等司法行政事务外，司法所往往还同时承担着接待、人民调解、维稳综治等繁重的工作职责，人手少、负荷重的问题普遍存在，因此对审前社会调查工作疲于应付、流于形式。此外，司法所自身存在编制不足、待遇不高、任务繁重等短板，对优秀人才的吸引力不足，因此人员外流情况频频发生，新接手的工作人员由于不熟悉审前社会调查业务，必然会出现调查程序不规范、调查内容不全面等诸多问题。（三）对审前社会调查的认识有偏差，人情因素影响大。在被调查对象的亲属看来，进行审前社会调查往往意味着法院倾向性适用非监禁刑，司法行政机关作出的调查评估意见很大可能会影响到对被调查对象的最终量刑，因此他们在接受调查评估时只愿意提供符合社区矫正条件的有利信息，而主动隐瞒性格缺陷、不良嗜好、邻里矛盾等不利因素。而工作单位、所居住社区等其他接受走访调查的人员出于社会关系、人情等方面的考虑，对于明知的不利因素则以“不清楚”、“不了解”进行推脱掩饰，影响了调查评估工作的实效，或者认为事不关己，泛泛而谈，很难调查了解到真实的情况。
四、优化社区矫正审前社会调查工作的几点思考
（一）出台有关规定，进一步规范审前社会调查制度。根据审前社会调查制度在司法实践中出现的上述问题，笔者认为应尽快制定出台全国统一的《审前社会调查实施办法》，从法律层面对审前社会调查工作予以进一步规范，主要包括调查内容、调查方法、调查时限、异地委托调查、调查结果运用、调查纪律及违反调查规定的制裁手段等内容。《实施办法》中应当明确几个关键内容：对可能判处管制、缓刑等非监禁刑的被告人，或者裁定假释、暂予监外执行的罪犯，在开庭审判前，法院或检察院应当委托县级司法行政机关进行社会调查；司法行政机关作出的审前社会调查评估报告应当在庭审中经当庭宣读、质证后，作为对被告人是否适用非监禁刑或裁定假释、暂予监外执行的重要参考依据；对具有作证义务的人员故意隐瞒有关情况或者提供虚假证言，使法院作出错误的裁判或者造成严重后果的，应当追究相关人员的法律责任。（二）强化履职保障，加强队伍专业化建设。社区矫正审前社会调查是一项专业性很强的司法行政业务，基层司法所具体经办人员必须具备心理学、社会学、法律等相关领域的专业知识以及强烈的社会责任感，才能从悔罪心理、回归意愿、社会效果、矫正可能等多角度进行正确评估，提出是否适用社区矫正的评估建议。司法行政机关应当加大对乡镇司法所的人员编制、办公经费等保障力度，建立必要的教育培训制度，稳步提高队伍的专业化水平。（三）加大宣传引导，营造有利开展工作的社会环境。审前社会调查工作的开展需要社会各界的支持，有关机关应当进一步加大对社区矫正审前社会调查制度的宣传力度，引导社会各界正确了解审前社会调查的职能、程序、法律罚则等，打消少数基层群众对参与审前社会调查评估的思想顾虑，依法作证、真实反映有关情况，使审前社会调查结果能够客观、真实地反映被调查人的各方面情况，助推司法机关依法、准确裁判。
参考文献：
［1］徐祖华，孔一．社区矫正实务［M］．浙江大学出版社，2007年版，第13页．
［2］2012年1月10日由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合《社区矫正实施办法》．
部署会上的讲话
同志们：今年5月起，按照中央、省委、XX市委政法委的统一部署，在全市政法系统开展社会主义法治理念教育暨“公正执法、一心为民”大讨论活动。目前，第一阶段工作基本结束。经台州市委和市委社会主义法治理念教育暨“公正执法、一心为民”大讨论活动领导小组的检查考评，政法各部门第一阶段的工作基本符合检查验收标准，可以转入第二阶段工作。今天的会议，是转段的动员会。会后，政法各部门都要自行组织转段动员。下面我讲两点意见：
一、第一阶段教育讨论活动的简要回顾
省委政法委作出在全省政法机关开展社会主义法治理念教育活动决定后，我市政法各部门抢前抓早，精心部署，在学习动员阶段采取多种形式，取得了较好效果。
一是开展法治理念教育活动的整体思路清晰。为了增强全市政法机关开展社会主义法治理念教育活动的针对性，我们确定了“围绕一个主题”，“坚持两个贯彻始终”，“突出三个重点”，“采取四个结合”，“实现五个目标”的工作思路。围绕一个主题，即要紧扣“公正执法、一心为民”这个政法工作主题。坚持两个贯彻始终，即针对学习阶段时间短及基于思想是行动先导的认识，坚持将学习发动贯彻于整个教育活动的始终；针对有些问题能够立即整改及基于成果可以促进学习的认识，坚持将边查边改贯彻整个教育活动的始终。突出三个重点，即以学习中央、省、市政法委领导关于教育活动的一系列指示讲话为重点；以履行执法办案职能的部门为重点；以领导干部为重点。采取四个结合，即社会主义法治理念教育与荣辱观教育相结合；与学习许祥珊同志先进典型相结合；与职业道德职业纪律教育相结合；与促进各项政法工作相结合。实现五个目标，即执法观念进一步端正；执法能力进一步增强；执法行为进一步规范；队伍建设进一步加强；政法工作进一步提升。由于指导思想明确，工作思路清晰，取得了良好的开端。
二是开展法治理念教育活动的具体安排务实。政法各部门坚持统筹安排，保证了工作学习两不误。市检察院充分利用网络系统，开辟了网上专栏，召开了全市检察机关教育活动网络视频会议，统一动员部署；开辟“社会主义法治理念教育专题讲座”，组织全体干警同时收听收看，还把讲座光盘挂在网上，供干警随时上网学习，节约了时间和成本。在学习方法方面，我们采取自学与集中学相结合；专题讲座与理论研讨相结合。在培训骨干方面，市公安局除了参加上级组织的培训外，党组成员先学一步，还先后举办了科所队室等主要业务部门的培训班，将理念教育和业务知识结合起来集中学习和研讨，为全市公安机关培训了一大批理论骨干。市法院还组织干警分依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导、职业道德六个专题进行了书面考试，达到了以考促学的目的。
三是开展法治理念教育活动的实际成效明显。在教育活动中，政法各部门干警执法指导思想得到进一步端正，公平正义的执法价值观得到进一步确立，干警的法制观念思想认识水平得到有效提高，干警的工作热情得到充分发挥，不但没有影响工作，反而促进了各项业务工作的开展。反贪污贿赂工作实现了时间过半任务过半，审判工作完成了年度80的任务目标，公安业务工作的数量和质量同比都有所提升，而且为长远发展奠定了坚实的基础。
二、要进一步扎扎实实做好第二阶段工作
第一阶段取得的成果还是初步的。第二阶段对照检查、清理思想是此次教育讨论活动最为重要的关键环节，这一阶段工作抓得好不好，将直接影响整个活动的效果。为此，政法各部门，要进一步加强领导，精心组织。转段以后，如何巩固第一阶段的教育成果，深入开展第二阶段的工作，我强调以下七方面要求：
一要贯穿始终强化学习。要继续抓好学习教育活动，必须将学习贯穿于教育讨论的始终。要将社会主义法治理念教育暨“公正执法、一心为民”大讨论活动与学习同志“七一”重要讲话紧密结合起来，通过集中学习和个人自学相结合等形式，进一步统一思想，提高认识，使社会主义法治理念入心、入耳、入脑。通过学习不断加深理解社会主义法治理念的基本内涵。政法各部门班子成员要带头做到边学边调研。通过开展理论研讨、知识竞赛、问卷测试等形式，推动学习的不断深入。在学习中坚持“三着力，三促进”原则。即在理论武装上着力，促进广大干警端正执法思想；在指导实践上着力，促进突出问题及时有效解决；在组织领导上着力，促进教育活动有序开展。
二要严格对照查摆问题。要解决问题，必须在找准问题上下功夫。首先要选准查摆工作切入点。从“三个方面切入”：一是把群众反映较强烈的看得见摸得着的问题作为查摆的切入点；二是把容易发生执法不公的环节和部门作为查摆的切入点；三是把对照先进典型存在的差距作为查摆问题的一个切入点。同时，要开展好“五查五看”活动，要深挖根源，敢于亮丑，把问题查全找准，全员写出自查报告和自我剖析材料。班子成员的自查报告交市委大讨论办公室。根据省委政法委《关于社会主义法治理念教育对照检查、清理思想阶段的指导意见》精神，从五个方面把握对照检查的重点内容：大局意识方面，重点查是否存在不讲政治、不讲大局、不讲执法司法社会效果的现象和问题，着力解决在执法办案过程中片面强调独立办案、偏离大局执法以及单纯业务观点等问题。执法思想方面，重点查是否存在特权思想、霸道作风、的现象和问题，着力解决执法办案过程中存在的耍特权、抖威风、以及“冷硬横推”等伤害群众感情、侵害群众利益的问题。执法作风方面，重点查是否存在在位不在岗、在岗不履职、履职不认真等作风飘浮、办事拖拉、相互推诿以及有警不出、有案不立、压案不查（办）、查而不纠的现象和问题，着力解决执法办案过程中存在的工作敷衍、履职不到位，华而不实、搞形式主义，办事拖拉、效率低下等问题。执法行为方面，重点查是否存在是否存在有法不依、有章不循、、违法办案的 现象和问题，着力解决执法工作中存在的随意执法、不作为、乱作为，重实体、轻程序，重结果、轻过程，办金钱案、人情案、关系案，甚至动手动脚、刑讯逼供、、贪赃枉法等执法不严、执法不公、执法不文明等问题。执法纪律方面，重点查是否存在不讲工作原则，违反办案纪律、以案谋私、执法不廉等现象和问题。着力解决执法办案过程中存在的乱收费、滥罚款，“吃拿卡要”，泄露案件机密、造成工作被动，以罚代刑、降格处理以及对自身要求不严，警容风纪不正、司法礼仪 不规范等问题。根据省委政法委的要求，这一阶段省委政法委将在全省政法系统组织开展清理政法干警经商办企业和干警亲属利用干警职权或职务影响经商办企业工作。因此，这一阶段将增加排摸、清理、整顿政法干警经商办企业方面的工作内容。
三要广泛深入征求意见。要真听，认真组织公开征谏、上门纳谏，认真听取广大人民群众和社会各界对政法工作的意见和建议。形式上可采取发放征求意见表、召开座谈会、上门征求意见和满意度问卷测评等方式。教育讨论办公室和政法各部门向党代表、人大代表、政协委员、镇（街道）、村居征求意见，部门与部门之间互相听取意见，机关内部向民警征求意见和建议。要把征求到的意见和建议归类梳理，及时反馈到相关政法部门（单位）。市委大讨论办公室决定于8月18日左右召开座谈会，听取党代表、人大代表、政协委员、镇（街道）、村居干部对政法各部门的意见和建议，邀请人大、政协、组织、纪检的领导指导和监督，办公室要制订方案，精心组织好。
四要开展开门接访。市委大讨论办公室和政法各部门组织开展联合接访，解决一批涉法涉诉的案件，重点是进京赴省的上访老户。在太平、松门、泽国设立3个接访工作站，于8月15日、8月22日左右开展集中开门大接访活动，政法各部门领导要分组参加公开接访。同时，要进一步落实领导包案责任制，确定责任部门和责任人，限期办结，并做好回访案件当事人工作，对当事人不满意的案件，在深入调查的基础上做好答复解释工作。
五要实行全面整改。要对排查出的问题，逐一梳理归类，以事找人，对号入座，从思想深处分析原因，认真清理，能整改的立即整改，条件不成熟的限期整改，以整改的成果体现教育活动的成效。
1、制定整改方案。根据自查、征谏及明查暗访发现的突出问题，分别写出单位和个人的整改报告，并以各科室（庭、队、所）为单位召开整改分析会，相互交流、分析点评、找准问题、落实措施。
2、开展积案、劣质案件的专项治理。组织开展对涉法涉诉案件的集中办理活动，对各种存在瑕疵的案件逐案进行清理。
3、严肃处理执法违法的人和事。
市委大讨论办公室将把这次活动作为阶段性重点工作，纳入20__年目标管理，年底进行考核验收，作为评先评优的一个重要条件。
六要保证人员、时间、精力到位。第二阶段教育讨论活动内容多、任务重、时间紧，政法各部门要正确处理此次活动与其他各项政法工作的关系，统筹兼顾，科学安排，找准工作着力点，增强工作针对性，认真落实工作措施，确保此次教育讨论活动取得实实在在的成效。
在国家税务总局、省委、省政府和省纪委的正确领导下，全省国税系统紧紧围绕国税中心工作，突出重点，强化措施，狠抓落实，反腐倡廉各项工作均取得了新的成效。
（一）监督检查力度不断加大。全省各级国税机关紧紧围绕国家出台的一系列重大决策部署和省局中心工作的贯彻落实，认真组织开展惩防体系检查，精心制定检查方案，抽调业务骨干，成立9个检查组，分别由省局领导带队，对17个市国税局机关推进惩防体系建设情况进行了检查，检查发现8类44个问题。组织开展庆典、研讨会、论坛活动、“小金库”和工程领域突出问题等专项清理检查。针对发现的问题，明确提出整改措施和要求，督促各地认真进行整改。
（二）廉政宣传教育日益强化。认真贯彻廉政准则，开展“学习《廉政准则》、规范从政行为、促进科学发展”主题教育活动，以此为契机，进一步规范领导干部廉洁从政行为。在全国税务系统学习贯彻《廉政准则》展示汇报会中，我省选送的文艺节目获综合评分集体一等奖。积极组织开展丰富多彩的廉政文化和示范点创建活动，全系统共有33个单位被命名为廉政文化示范点。邀请纪委、检察院有关同志举办反腐倡廉形势报告和预防职务犯罪专题讲座。省局与省检察院召开预防职务犯罪联席会议，形成联席会议纪要，共同下发执行。全系统举办的各类培训班、研讨班和学历班575期，均开设了“廉政课”，受教育31070人次。同时，将反腐倡廉教育与文明创建工作有机结合，相互促进，全系统共有46个集体和61名个人受到省级以上表彰。
（三）内控机制建设逐步推进。以内控机制建设为重点，不断完善惩治和预防腐败体系。省、市局机关全面梳理部门权力事项，清理完善制度，健全岗责体系，排查风险点，制定防控措施，制作流程图，努力构建内容科学、程序严密、配套完善、有效管用的制度体系和内控机制。多次召开党风廉政建设领导小组会议，研究和部署内控机制建设工作。截至目前，省局机关共梳理工作事项237项，制作工作流程图257个，排查风险点440个，制定防控措施443条，清理制度730个，其中保留304个，修订109个，废止317个，部分项目完成了软件开发、测试和审查。
（四）“两权”监督制约扎实有效。以政策执行、廉洁自律等为重点，加强对领导班子和领导干部的监督，严格执行述职述廉、诫勉谈话、函询、个人有关事项报告等制度。全系统领导干部报告个人有关事项4526人次，2115名领导干部进行了述职述廉，组织领导干部任前廉政谈话538人次，诫勉谈话19人次，对领导干部函询41人次。将执法检查、督察内审和巡视工作相结合，对6个市局开展了综合巡视检查。针对巡视发现的问题，提出156条具体整改意见和建议。根据巡视整改意见，加大巡视回访力度，对5个市局进行了整改检查。认真开展执法监察和效能监察工作，全系统共监察立项680项，开展监察272次，提出建议309条；协助建章立制31项，推广先进典型10个，发现案件线索2个，处理人员3人，挽回经济损失13.43万元。运用税收执法监察系统，加强税收执法动态监控，增强了执法监察的针对性和时效性。
（五）政风行风建设成效明显。开展节约型机关建设，加强财务管理，规范政府采购，严格会议、公务接待、公务用车、项目经费等管理，压缩行政运行成本，因公出国（境）、车辆购置及运行、公务接待和用电、用油、用水费用支出均实现了零增长。在全系统开展为期三个月的作风纪律整顿，组成检查组深入各地督查指导，通过明查暗访、查阅资料、召开座谈会等方式帮助查找问题、整改提高。将创先争优、效能建设和党风廉政建设有机结合起来，努力促使省局机关和工作人员纪律更加严明、作风更加优良、素质明显增强、效能明显提升。开展税企廉政共建、特邀监察员明察暗访等活动，积极参加政风行风评议，广泛接受社会和舆论监督。据不完全统计，省局机关被评为全省文明单位、中央驻皖单位效能建设第一名、全系统有40多个市、县局在地方政府组织的政风行风评议活动中获得前三名。
（六）违纪违法案件有效查处。高度重视举报和案件查办工作，加强反腐倡廉网络举报和网络舆情收集、研判和处置工作，加大对违纪违法案件的直查和督查督办力度。全系统直接受理举报71件，比上年减少2件；初步核实线索50件，立案12件，结案12件，受党纪政纪处分21人，刑事处理3人，组织处理13人。其中省局直接组织初核案件线索9件，给予行政处分或组织处理8人。认真贯彻落实“一案双查”、“一案双报告”制度和典型案例通报制度，分析发案特点，把握发案规律，开展警示教育，注重发挥查办案件的治本功能。
（七）纪检监察干部队伍逐步加强。高度重视全系统纪检监察干部队伍建设，省局制定出台了《关于加强市、县国家税务局纪检组长管理的意见》，进一步明确和规范了市、县局纪检组长选拔任用的条件、资格、方式、程序以及交流、转任、提拔和管理。省局监察室增配了两名处级领导干部，对12个市局纪检组长进行了调整，分别有6名副处级领导干部和5名科级干部转任或通过竞争上岗提拔为纪检组长，8个市局对监察室主任也进行了调整，并按规定严把进口关，纪检组长和监察室主任的年龄、知识结构等得到了优化。同时，加强纪检监察干部培训，省局举办了两期纪检监察干部培训班，受训120人次，干部的政治素质和业务素质得到了提高。
在充分肯定成绩的同时，我们也必须正视存在的问题。主要是惩治和预防腐败体系建设发展不够平衡，一些地区行动相对比较迟缓、工作力度有待进一步加大；少数单位对党风廉政建设责任制重任务分解、轻考核追究；一些单位和部门管理制度不够健全、内控机制不够完善、监督制约不够有力、教育预防不够有效；一些单位案件查处不得力，追究不到位，存在姑息迁就现象，案件查办综合效应没有充分显现；一些基层单位还存在执法随意、税收执法自由裁量权行使不规范的现象，国税干部违纪违法案件和损害纳税人利益的现象还时有发生等。这些问题务必引起我们高度重视，切实采取措施，认真加以解决。
二、年主要工作任务
2011年是“十二五”开局之年，也是我省国税系统推进税收专业化管理改革试点和健全内控机制的重要一年。根据全国税务系统党风廉政建设工作会议、省纪委七次全会的部署，省局确定今年反腐倡廉工作的主要任务是：深入贯彻落实科学发展观，切实把以人为本、执政为民贯彻落实到党风廉政建设和反腐败工作之中，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，围绕中心、服务大局，加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，以更坚决的态度、更务实的作风、更有力的措施，严格落实党风廉政建设责任制，全面推进内控机制建设，加强反腐倡廉宣传教育，强化权力监督制约，严肃查处违纪违法案件，着力解决群众反映强烈的突出问题，不断提高国税系统反腐倡廉建设科学化水平，为安徽国税事业健康科学发展提供坚强的政治和纪律保障。具体要抓好以下九个方面的工作：
（一）严格执行党风廉政建设责任制。认真学习贯彻中央新颁布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，研究制定安徽省国税系统党风廉政建设责任制实施办法。围绕责任分解、责任考核和责任追究三个关键环节，把反腐倡廉各项工作逐项细化、量化到单位、部门和人员。加强检查考核工作力度，领导班子成员亲自带队开展责任制执行情况和惩防体系各项任务落实情况的检查，严肃责任追究。将考核结果作为对领导班子、领导干部综合考核评价的重要内容，作为年终考核、评先选优、干部任用的重要依据，作为领导干部问责的重要方面。
（二）加大对重大决策部署落实情况监督检查力度。加强对中央、总局及省局关于加快经济发展方式转变、结构性减税政策、税源专业化管理等重大决策贯彻落实的监督检查，强化对组织收入原则、厉行节约、惩防体系建设和政治纪律等执行情况的监督检查，确保把以人为本、执政为民的要求贯彻到各项税收工作中。进一步完善监督检查体制机制，建立纪律保障机制，严肃查处违纪违规行为，坚决纠正有令不行、有禁不止行为，确保政令畅通。
（三）深入推进内控机制建设。全面落实惩防体系建设工作规划，继续加快惩防体系建设步伐。省局机关要巩固部门内控机制建设成果，按照中央“制度+科技”的要求，将机关各处室的主要业务流程开发成软件，不断提高科技防腐水平，并在完善防控措施、加强制度建设、提高管理效能、有效预防腐败上下功夫、求实效。各市局党组要在认真总结部门内控机制建设有效经验的基础上，统一领导、统一规划、统一部署，将内控机制建设向县（区）局推行，建立部门与部门、岗位与岗位、环节与环节之间，上下级税务机关及职能部门之间既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，落实廉政责任，规范权力运行，着力实现党风廉政建设与税收工作的有机结合。
（四）加强领导干部监督管理。要加强领导干部作风建设，促使领导干部讲党性、重品行、作表率，努力提高贯彻以人为本、执政为民要求的能力和水平。严格执行《党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》和《税务系统领导干部廉洁从政“八不准”》等制度，以身作则，廉洁自律。要加强对《税务系统领导班子和领导干部监督管理办法》执行情况的监督检查，以制约和监督权力运行为核心，加强对领导班子及其成员权力行使的监督管理，进一步规范和促进领导干部从政行为。严格执行财经纪律、经济工作纪律和外事纪律，加强公务用车使用管理，进一步规范公务接待，严禁借培训、考察的名义公款旅游，切实解决领导干部廉洁从政方面存在的突出问题。严格执行领导干部问责、述职述廉、诫勉谈话、函询等制度。省局将适时开展对《廉政准则》及总局三个配套文件等制度落实情况的检查，对领导不得力、执行不到位的，要严肃追究责任，切实提高制度执行力，促进领导干部廉洁从政。
（五）强化“两权”监督制约。加大对税收执法权和行政管理权监督制约力度，增强监督的权威性和有效性。强化对税额核定、发票管理、纳税评估、税收优惠政策执行、税务稽查、行政处罚等容易发生问题的重点岗位和关键环节的监督，有针对性地开展专项执法督察、执法监察和效能监察。深入推行税收执法责任制，发挥税收执法考核和执法监察子系统作用，严格税收执法过错责任追究。加强干部选拔任用监督管理，贯彻执行干部选拔任用工作四项监督制度，重点对干部选拔任用方案拟定、酝酿、考试、测评、考察等环节实施监督，防止和纠正选人用人上的不正之风。加强对预算编制和执行情况、基本建设管理、固定资产管理、政府采购、信息化建设项目等工作监督，加大内部审计力度，强化巡视监督，规范权力运行。
（六）严肃查处违纪违法案件。保持查办案件高压态势，对违纪违法行为，坚决惩处，决不姑息。严肃查处在行政审批、纳税评估、征收管理、税务稽查等重点岗位和关键环节、失职渎职的案件；严肃查处在干部选拔任用、基建工程、政府采购、资产处置、信息化建设等过程中的案件；严肃查处在重大涉税案件中、的案件；严肃查处国税机关、国税人员与中介机构串通谋利等损害纳税人利益的案件。加强反腐倡廉网络举报和网络舆情收集、研判和处置工作，加大举报直查和核查力度，改进案件审理和案件监督管理工作，落实“一案双查”制度，加大对违纪违法案件的直查和督查督办力度，提高案件初核率、立案率。加大案件剖析和通报力度，完善制度，堵塞漏洞，进一步发挥查办案件的综合效应。做好与地方纪检监察机关、检察院等部门的协调、沟通、合作。
（七）加强政风行风建设。加强对基层执法人员的教育、管理和监督，坚决纠正损害纳税人利益的不正之风，切实解决不作为、乱作为、效率低下以及“吃、拿、卡、要、报”等问题，进一步规范执法行为，优化纳税服务，切实保障纳税人合法权益。加强专项治理工作，重点开展工程领域、公务用车管理以及利用涉税中介、信息技术运维和服务中谋取不正当利益、损害群众利益等问题的专项治理工作。同时，要继续深化“小金库”专项治理和庆典、研讨会、论坛过多过滥问题专项治理。深入推进政务公开，把涉及纳税人切身利益、影响公正执法的关键环节和内容作为公开的重点，促进权力公开透明运行。进一步拓宽纳税人反映问题的渠道，健全纳税人对国税机关的评议和监督机制，充分发挥特邀监察员的作用，积极参与地方党委政府组织的政风行风评议和行风热线工作，主动接受社会各界的监督。
（八）深化反腐倡廉教育。巩固先进性教育和学习实践科学发展观活动成果，结合创先争优活动，深入开展反腐倡廉教育。把廉政教育作为领导干部的必修课，以理想信念教育和党性党风党纪教育为重点，促使领导干部树立正确的权力观、地位观、利益观。深入开展面向全体国税人员的示范教育、警示教育、岗位廉政教育和风险防范教育，提升教育的系统性、针对性和实效性。要坚持和完善党组中心组廉政专题学习、主要负责同志讲廉政党课等制度，在各级各类干部培训班开设廉政教育课程。要按照标准化建设要求，积极推进省局廉政教育基地建设，充分发挥主阵地作用，改进教育方式，拓宽教育领域，提升教育效果。继续巩固税务廉政文化建设成果，加大廉政文化示范点创建力度，积极开展廉政文化建设系列活动，深入推进廉政文化进基层、进机关、进家庭。
坚守人大10年，他探索创新，以实绩彰显作为；
身患肝癌5年，他乐观坚强，用微笑面对病魔……
近段时间，临安市板桥镇人大主席朱忠华的事迹被广为传颂。为了探寻其乐观坚强、扎根基层的力量源泉，2014年10月16日下午，记者来到临安市板桥镇，以期通过零距离的跟踪采访，通过一个个看似普通的细节，记录这位乡镇人大主席、基层人大代表的平凡和不平凡……
一次让民意落地开花的探索
长期以来，豆川村的数百户村民都是靠天喝水，要么拿个大缸蓄雨水，或是几户人家拼起来，用一根水管接山水饮用。如果雨水充沛，村民们倒不担心没水喝，可去年那场大旱却让村民尝尽了喝不上水的苦。
这景象，如今已成为历史。“看这水，清吧，关键是不用担心喝不上了。要不了多久，我们豆川村家家户户都能喝上自来水了，这都亏了朱主席。”拧开水龙头，看到“哗哗”的自来水溅出晶莹的水花，豆川村的村民们心里乐开了花。
听到这些，一旁的朱忠华不好意思地说：“哪里，其实工作都是大家做的。”他告诉记者，这项民生工程之所以能顺利实施，还得益于板桥镇人大从今年开始试行的实事工程代表票决制，真正让政府的实事工程做到百姓的心坎上。
自2004年兼任临安市千洪乡人大主席、2006年担任板桥镇专职人大主席，朱忠华在最基层人大岗位上一干就是10年。这10年来，他一直在思考一个问题：如何让乡镇人大决定的重大事项具有广泛的民意基础，办些百姓真正想办的事。直至去年底，临安市人大常委会决定在昌化镇、潜川镇和板桥镇试行镇政府实事工程代表票决制，朱忠华终于得偿所愿。
为了确保政府实事工程真正是群众想办的事，朱忠华除了组织全体镇人大代表深入选区，召开座谈会，广泛听取各方面意见外，还亲自带领镇人大代表进村入户听民意。
“在实事工程票决制的经验交流会上，刚听他介绍完意见征集部分，我就感觉，不愧是朱忠华，工作做得就是比一般人扎实，竟然亲自进村入户征集意见，调查研究的工作做得特别细。”临安市潜川镇人大主席刘金海认为，他也算是一个对工作很负责的人，但跟朱忠华比起来，总感觉“还差那么一点”。
最终，板桥镇人大共收集到实事工程意向项目35个，在剔除一些投资过高、工期过长、立项条件不成熟的项目，合并处理一些同类项目后，确定了12件实事工程候选项目提交镇人代会表决。在今年1月12日召开的板桥镇人代会上，50多名镇人大代表票决产生了10件政府实事工程，其中包括豆川村的饮用水工程。
为了让这些实事工程按期保质完工，朱忠华多次组织代表实地查看重点工程的实施情况。在豆川村的饮用水工程施工现场，村民就经常看到朱忠华的身影。有一次，村委会成员李材生发现朱忠华脸色苍白，就关切地说：“有些事情，你就电话里和我们联系好了，不用亲自跑过来！”朱忠华则笑笑：“不放心啊，只有亲眼看到了，心里才踏实。”
如今，这个让朱忠华牵肠挂肚的饮用水工程已基本完工，现已有280多户人家喝上自来水。预计到明年上半年，全村388户村民全部都能用上自来水。
“要听取群众意见，更要将民意落到实处。”朱忠华打算，明年的镇人代会安排听取镇政府实事工程项目建设情况专题报告，组织全体镇人大代表对各项实事工程的实施情况进行测评，测评结果还要向社会公开。
“实事工程票决的意义，不仅仅是上几个项目，办几件实事，更重要的是，它实现了实事工程从政府‘拿主意’到群众‘说了算’的转变，改变了老百姓形式上有权实际上无权的局面。”临安市人大常委会主任吴苗强说，他们要向其他乡镇好好推广这些先行乡镇积累的宝贵经验。
而这，也正是一位乡镇人大主席的追求：让民意落地、开花、结果。
为了真正行使好乡镇人大作为最基层权力机关的职能，板桥镇人大除了探索实施实事工程代表票决制，基层站所评议、定向视察政府部门等工作也开展得有声有色，均走在临安市各乡镇前列。朱忠华告诉记者，等忙过这阵后，他还打算在板桥镇成立镇财政预算监督小组，在管好政府“钱袋子”方面真正履行好人大该尽的职责。
一席义正辞严的评议发言
“这次评议虽然没有发现大问题，但一些细节问题还是存在的。希望法官们今后工作能更加严谨，要知道你代表的不是你自己，而是庄严的法律……”
10月17日上午，临安市人大常委会会议听取审议了法官履职评议情况的报告。作为评议小组成员，朱忠华集中审议时作了一番义正辞严的发言。
“他全程参与了为期3个月的评议调研，个别谈话、召开座谈会、走访调研、旁听庭审，一样没落，掌握了非常多的情况。”担任评议小组副组长的临安市人大常委会法制内司工委主任洪中来告诉记者，朱忠华工作认真、对人负责的态度令他印象深刻。
他记得，在评议小组成员汇总各自掌握的情况时，朱忠华针对材料反映的某法官廉洁方面的问题提出，在书面提交市人大常委会审议的材料中，写上这些未经核实的情况，不仅对这位法官不负责，也不够严谨。最后，评议小组采纳了他的建议，在书面提交人大常委会审议的材料中删减了相关内容，改为向法院反映相关情况，由法院对其进行调查核实。
可洪中来不知道的是，就在他带领朱忠华等人冒着酷暑调研时，朱忠华刚刚动完肝癌消融手术。“他从来没提过手术的事，有时候我们的调研活动早上、中午、下午连着干，他也一声没吭。”想起这些，洪中来心里有些过意不去。
朱忠华却笑着说：“没什么好说的，我只是在履行自己的职责。”
一句“职责所在”，道出了朱忠华身为一名基层人大代表的担当。这些年来，他视替民行权、为民办实事为己任，从不缺席各类代表活动。吴苗强主任说：“他之所以能有这样的责任意识，因为他热爱人大工作，更因为他心里装着群众，把履行镇人大主席、市镇两级人大代表职务，作为为民办事的平台。”
一块见证履职历程的奖牌
在朱忠华办公桌旁的一个书柜里，放着一叠奖状、证书，其中有一块是今年3月临安市人大常委会颁发的奖牌，上面写着“板桥代表小组，被评为2013年度市人大先进代表小组”。
这块奖牌，既见证了临安市人大板桥代表小组11名市人大代表为民履职的历程，也体现了朱忠华丰富代表活动，提高履职实效的成果。
朱忠华认为，代表活动是代表履行职责的最直接途径。每年年初，他都会制定详细的代表活动方案，基本上每个月都会组织代表围绕群众关心的农村饮用水工程实施、交通基础设施建设、河道保洁、企业安全生产等工作，开展选民接待、定向视察、跟踪调研、建议督办等活动。
“代表活动能坚持一个季度一次就已经不容易，可他竟然能做到每个月一次，真是不简单。”身为“同行”的潜川镇人大主席刘金海说。每次代表活动从开始策划、组织，到意见交办、督办，其工作量可想而知，再加上乡镇人大人手普遍紧张，真不可想象，朱忠华拖着一个病体是如何完成的，而且经常能交出一些让人咋舌的完美答卷。
灵溪是板桥镇的母亲河溪，在板桥镇灵溪村陈大伯的记忆里，这里曾经河水清澈、鱼虾成群。可后来，经济发展了，村民生活水平提高了，母亲河却受伤了。
今年2月，朱忠华组织在板桥镇的临安市人大代表和部分镇人大代表，邀上镇政府分管领导和镇农办、城建办有关负责人，一行20余人，对灵溪开展了一次全面的摸底调研。从凹里桥头，沿灵溪一路向上，拿着照相机、笔记本，一路走一路拍一路记：凹里桥头满眼建筑垃圾，整条河溪混浊不堪，生活垃圾随处可见，还有一个恶臭难闻的养猪场。看到眼前的场景，朱忠华痛心不已，向随行的部门负责人提出了一系列整改意见：马上清理河道垃圾、尽快搬迁养猪场……
时隔半年，朱忠华再次组织部分市、镇人大代表，回访了凹里桥头、养猪场等一些“重灾区”。令人欣喜的是，凹里桥头的建筑垃圾堆放点变成了绿地，养猪场搬走了，河道里的生活垃圾也都不见了踪影，灵溪又恢复了往日的风采。
“现在的代表真是好，一心为百姓做实事。”望着门口那条流水潺潺的灵溪，灵溪村的陈大伯对代表督查河道整治工作赞不绝口。
为了让板桥镇境内河溪都能恢复往日风采，镇人大将全镇所有河道划分成15个河段，由镇人大代表担任每段河道的河道长，市人大代表作为联系责任人，形成镇、村共治的“河长”治理机制。与此同时，每个月10日，板桥镇每个村都会组织村干部、村民代表和市、镇人大代表清理辖区内河道。
朱忠华信心满满地跟记者说：“现在板桥镇的所有河道，随时都经得起检查。”
事实上，除了这些河道，板桥镇的代表联络站建设、代表联系选民工作、代表主题活动，也都经得起考验，不仅实现了代表履职常态化，还解决了一系列群众关心的民生问题。
一张密密麻麻的工作日志
10月16日下午，记者在朱忠华办公室看到，办公桌上放着一本《干在实处 走在前列》和一本工作日志。记者随手翻开这本黑皮笔记本，在2014年5月份的那页，记着密密麻麻的日程安排：
5月4日：到豆川布置工作，安排基建进度；
5月5日-11日：休息（上海）；
5月12日：市人大锦北、太湖源水利工作视察；
5月16日：商议绿化设计方案，研究堤坝除险加固长远规划，豆川村危旧房改造。
5月20日：豆川村“三改一拆”班子会，变电设施施工，确定镇新门面设计字样。
…………
“5日到11日，其实是去上海动手术，我没有记具体内容，是不想让别人知道我又去动手术了。”朱忠华说，他欠组织、群众和同事的人情太多，所以不想大家老去看他。
自2009年9月被确诊为肝癌，5年间，朱忠华先后动了1次切除手术、3次射频消融手术和2次介入治疗。除了第一次切除手术，之后的每次手术和治疗时间，他都刻意安排在节假日前后，而且一出院就往单位赶，休息时间一次比一次短，为的就是不想被同事知道，不给组织添麻烦。
2011年9月，朱忠华去医院复查，发现右叶肝上又长出了一个2厘米的肿瘤，浙一医院为他进行了射频消融手术。当时正值市镇两级人大换届选举的关键时期，朱忠华根本无心休息，仅请了一个月的假，便回到工作岗位，从选民登记、酝酿候选人到组织选举，样样亲力亲为。那些日子，身体尚未复原的他，下班时累得根本坐不住，每天都是躺在汽车后座上回家的。
“能不心疼吗？可爸爸坚持，我们也只能支持他。”想起当时的情景，每天负责接送父亲上下班的女儿朱应睿禁不住泪湿双眼。不过，令朱忠华欣慰的是，在他和同事们的不懈努力下，该次换届选举非常顺利，实现了“零上访”，而且没有出现任何“后遗症”。
今年5月份的这次消融手术，是朱忠华最近一次动的手术。从他的工作日志上可以看出，他4日还在上班，5日至11日在上海住院手术，12日回到临安马上就参加了人大组织的水利视察。结果，12日晚他就因体力不支出现不适，被家人送进了医院。挂了3天吊针后，16日，他又参加了研究堤坝除险加固工程规划、豆川村危旧房改造的现场会。
“他基本上没请假休息，出了医院马上就来上班，这些年动了这么多次手术，我们根本不知道。”板桥镇副镇长蔡德锋红着眼圈说。
“其实我没有大家想的那么高尚，做的都是我该做的工作，办的都是我力所能及的事情。每天的生活充实了，也就忘了自己是个病人，要不然整天闷在家里，对身体也不见得好。”淡淡的一句话，朱忠华笑着解释了他5年来的执著和坚守。
他们眼中的朱忠华
临安市人大常委会主任吴苗强――
“他是新时期基层人大干部的楷模”
我和朱忠华同志一起从事人大工作整整八年，对他有些了解。通过近期的学习，对他又有了更深的认识。
朱忠华同志热爱人大工作。他从乡镇党委书记转岗到人大主席， 10年如一日，认真履行着牵头、组织乡镇人大工作，联络、服务辖区代表等职能，始终把人大工作惦记在心里，抓实在手上。我想，正是他对人大工作的真切热爱，才有如此不竭的强大动力，支撑他边与病魔作斗争，边坚守本职岗位，勤勉不懈工作。
朱忠华同志心里装着群众。身为人大主席，他坚持把推动解决老百姓的急需急盼作为监督工作的重中之重，农村饮用水、乡村道路、防洪工程等关乎群众切身利益的实事，都是这些年来板桥镇人大持续监督的重点议题；组织代表结对走访困难户、集中接待选民、落实老百姓反映的具体问题，更是每年的“必修课”。我想，正是他心里始终装着群众，一心想着为群众分忧解难，才会让他在百姓心中有这么高的满意度、公信力。
朱忠华同志坚持“一线”标准。为使人大履职更加务实，更有成效，他坚持以“一线”标准来落实乡镇人大工作。他敢试敢先，在全市带头试行镇人大代表票决实事工程，规范提升代表联络站建设，深化代表主题活动等，这些工作均走在全市前列，为镇街人大积累了很多好做法、好经验。我想，正是他以坚持“一线”的标准，保持 “一线”的状态，才真正做到了“精神没有垮，人就不能垮”，才赢得了全体人大工作者的由衷钦佩。
临安市委统战部部长李赛文――
“他特别擅长和百姓打交道”
我与朱忠华曾在藻溪镇一起共事过。我印象里，他没有官架子，总给人亲切的感觉，善于和大伙打成一片，无论是同事、村干部，还是普通老百姓。
平日，他很少坐在办公室里，喜欢跑到村里去。他特别擅长和老百姓打交道，喜欢和老百姓拉家常，像朋友式、亲友式地拉家常，在交谈中掌握情况，在谈笑风生间化解矛盾。
板桥镇党委书记管浩峰――
“他对集体的事比对自己家的还上心”
2009年朱忠华生病后，镇党委怕他身体吃不消，不敢给他安排工作，可他多次要求分工安排工作。当时，乡里刚好建便民服务中心，就把这个工作安排给他。
朱忠华接手后非常上心，事无巨细，亲力亲为。为了挑到价廉物美的瓷砖，他跑遍了全市的建材市场，比价格、挑颜色；大厅需要安装2台电梯，因为数量太少，只能在本市招标，他就到市委党校、市检察院、人民医院等安装了电梯的单位，了解价格和质量，又与生产厂家多次洽谈，最终以邀请招标的方式买到了高品质、低价位的电梯；大厅的弱电工程招标，他更是逐项对比，并且将原有的音响、投影仪、显示屏全部再利用……几个项目下来，硬是为镇里节约开支近20万元。
毫不夸张地说，他真的比自己家里装修还要尽心尽责。
太阳镇人大主席周勤作――
“他的担当是不可或缺的精神财富”
我和朱忠华共事过两次，早在上世纪90年代初，我们一起在西天目乡待了6年，后来又在藻溪镇不期而遇。现如今，我们既是无所不谈的挚友，又是同行。
跟他共事的这些年，给我印象最深的就是：敢于负责。只要是他分管的事情，他一定恪尽职守、全力担当。在西天目乡期间，朱忠华分管林业工作。当初，天目山滥砍滥伐、非法贩卖现象严重，为扭转这一被动局面，朱忠华亲自带队跑遍西天目的山山湾湾，逐家整治涉及的小木材加工厂。有的加工厂为此被关了门、罚了钱，心生恨意，威胁朱忠华及家人要打击报复，但丝毫没有动摇他整治乱砍滥伐的决心。
他在澡溪镇任常务副镇长期间，也总是冲在急难险重、中心工作的最前沿，敢于动真格，敢于得罪人，善于解难题。这种担当精神，正是当前形势下不可或缺的精神财富。
板桥镇计生办主任兼人大办主任蔡文娟――
“他的乐观，感染身边每一个人”
朱忠华常说：“人没有病入膏肓，精神就更不能病入膏肓。”
刚从业务岗位调到行政岗位时，我一度有些畏难情绪，担心做不好工作。朱忠华就像大哥一样鼓励我说：“行政岗位是个很好的平台，多锻炼对自己会有很大的帮助。你看我身体都这样了不是还干得好好的？你还有什么困难不能克服？”
他的乐观，感染着身边的每一个人。
板桥镇桃源村党支部书记徐明良――
“他跟我们像兄弟一样”
他到板桥当人大主席的几年里，虽然没有联系我们桃源村，但他心里却始终惦记着我们，跟我们像兄弟一样。
一、查找原因，破解登记监管难题
汶上县共有各类事业单位509家，政府机构改革前，核准登记事业单位法人244家，占事业单位总数的47.9%，低于全省平均水平，事业单位登记监管工作中存在着登记率不高、监管不到位等问题。2012年7月份，全省事业单位监督管理工作会议召开后，面对新要求和现实差距，汶上县编办不等不靠，主动应对。通过走访调研、座谈交流，摸清了制约事业单位初始登记的原因。主要表现在：一是事业单位登记意识薄弱，主动性差。一方面，法制观念不强。部分单位和个人对依法行政存在认识上的误区，仍习惯于旧的管理方式和办事习惯，有事要政府文件，找政府协调，不去主动争取和完备法人条件进行登记；事业单位法人的法律地位、合法权益和《事业单位法人证书》的使用效力还未得到充分体现，导致很多事业单位对法人登记工作的认识不足。另一方面，相关部门之间的联动机制不完善。登记管理业务链中各个环节的社会功能未得到充分发挥，例如《实施细则》规定，在办理社会保险、收费项目及标准、购领发票收据、土地房产登记等事项时，要出示《事业单位法人证书》，但相关部门在执行过程中经常忽略此项工作程序。二是部分事业单位不具备登记法人条件。一方面，政事不分。主管部门对事业单位管得过多、统得过死，人、财、物统一由主管部门管理，怕独立后对这些事业单位失去控制。事业单位也不愿意离开部门独立开展工作，怕独立承担民事责任、怕缺少财政拨款。规模过小，有些事业单位布局零散，规模较小，没有力量和能力开展工作，只好依附于部门和其他单位开展工作。另一方面，事业单位运行不良。有些事业单位不能适应经济发展需要，职能发挥不佳，或者职能弱化、消失，基本上已没有业务可开展。三是财务管理体制不配套。财政管理体制是上收、集中统一管理，而事业单位改革的方向则是将事业单位逐步推向市场，成为自我完善、自我发展、独立运行、独立承担民事责任的市场主体。以往实行的会计集中核算管理体制，取消了各事业单位的开户银行和帐号，统一使用一个总的开户银行和帐号，对事业单位登记管理造成了一定困难。四是事业单位的管理模式有待转变。长期以来形成的机关化、行政化管理模式束缚了事业单位自身的活力。一方面，大多数主管部门将事业单位等同于机关内设科室对待，事业单位法人在形式上和内容上相当于机关的科长，事业单位被视同为机关的办事机构；另一方面，事业单位名义上有财产，但实际上由主管部门控制，导致事业单位财产所有权主体虚置，最终无法对资产的保值增值负责。为从根本上解决事业单位登记难题，确保符合条件的事业单位应登尽登，我们积极应对，完善措施，确立了“提高认识、加强领导，区别对待、强化监管”的工作思路。采取不同方法，做好沟通协调工作，为事业单位登记创造条件。针对事业单位财务不独立的问题，结合2012年的财政体制调整，明确要求各事业单位必须开设银行账户，否则事业单位将予以撤销，认真清理了事业单位资产，明确了产权关系。新设立登记的事业单位，一律提供具有资质许可的社会中介组织出具的验资报告，落实与其宗旨和业务范围相适应的法人财产；已经进行登记的事业单位，在确保其独立承担民事责任的前提下，启用了财务存管制度，由举办单位对其实行规范的财务存管，举办单位代管期间为事业单位设置独立会计账目，保证事业单位财产的管理权和独立支配权。针对职能弱化、人员场所不明确的问题，结合事业单位清理规范，对部分事业单位进行了清理整合，确保事业单位能够独立开展业务。针对认识不足的问题，加大宣传培训力度，结合法制宣传月活动，广泛深入宣传《事业单位登记管理暂行条例》和《实施细则》，累计发放宣传资料3000余份，取得了社会各界对事业单位登记管理工作的理解和支持。采取法定代表人培训与全县人才人事干部培训相结合的办班模式，累计培训相关人员500余人次。通过培训，宣传了事业单位法人登记管理制度，提升了公众对事业单位法人登记的积极性和知晓度，实现了事业单位由“要我登记”到“我要登记”的转变。
二、突出重点，提高事业单位登记效率
为切实提高全县事业单位登记率，夯实事业单位监督管理基础，县编办积极采取三项措施，努力推动事业单位登记工作取得新突破。一是高度重视，争取支持。省、市事业单位监督管理工作会议结束后，县编办迅速研究了贯彻落实意见，并向县委常委会专题汇报了机构编制工作情况，县委、县政府主要领导分别作出指示，明确要求增强机构编制工作责任意识，严格执行机构编制政策法规，按照省政府27号文件精神，建立健全机构编制监督体系，强化事业单位登记监管管理工作。为切实做好面上推动工作，县委分管领导牵头召开了动员会议，对工作进行安排部署，明确了各单位完成登记工作时限和具体责任人，要求不折不扣地落实到位，全县上下形成了登记监管工作“领导抓、抓领导”的工作格局。二是集中办理，督办结合。将2012年11、12月份确定为“事业单位法人登记月”，集中时间、集中精力办理法人登记业务。明确4名业务能力强的同志专门负责，按照受理、审核、核准、复核的工作流程，采取“一站式”服务方式，实行当日办结，分系统分时段进行登记。及时召开调度会调度进展情况，督促各事业单位及时进行法人登记，对不进行法人登记的事业单位下发了督办函，对逾期不进行登记的，列入清理规范范围。对一些规模小、人员少，职能弱化消失的事业单位，按照清理规范要求进行了整合和撤销，创建符合法人条件的事业单位。2012年，我县共撤销事业单位20个，收回事业编制38名；同时，整合了农业系统农机推广中心、蔬菜站、科教站等5个事业单位，组建了汶上县农业综合服务中心，既整合了资源，又提升了事业单位的履职能力。三是强化硬件，提档升级。投资配齐了微机、制证打印机、扫描仪、数码相机等办公设备，实现了办公信息化的标准配置。选配了1名专职档案管理员，聘请县档案局专业人员进行现场指导。按照《档案法》和《事业单位登记管理档案管理办法》的规范要求，实现了档案管理的专卷、专类、专柜和专人管理，制定了统一立卷、统一装具、统一编目的规范要求。坚持每年对全部档案资料进行一次集中清查维护，确保档案的安全和完整。2012年，共整理档案资料503卷，完善设立、变更登记资料110份。
三、多措并举，强化事业单位登记监管力度
工作中，坚持登记管理和监管服务并重的原则，一手抓登记，一手促监管，不断完善事业单位登记监管服务体系建设，规范事业单位法人行为，提高事业单位公益服务水平。
（一）规范年检程序，加强对事业单位的全面检验。按照年检程序，实行事业单位、主管部门和登记管理机关三结合的审查制度。在年检程序和材料质量上下功夫，严把“五关”即：受理关、审核关、核准关、发证关、公告关，认真审查事业单位提交的《年度报告书》、《资产负债表》、《财务审计报告》等相关资料，把握事业单位的运行和发展状况，确保做到程序、材料、内容“三规范”；严格审核验资报告，邀请财政专业人员审核把关，有效提高了工作效率，确保了验资报告的质量。2012年年检合格率为97.8%，办理变更登记110家。探索建立了事业单位法定代表人离任审查制度。凡纳入审计部门审计的事业单位，变更法定代表人时，由审计部门出具离任审计报告，其他事业单位，充分发挥举办单位内部审计协会职能，由举办单位出具离任审计报告，把审查结论作为事业单位监管服务的重要依据，强化法定代表人的责任意识。2012年共对41家变更法定代表人的事业单位进行了离任审计。
（二）强化部门联动，完善对事业单位的综合监管。以县政府文件印发了《汶上县人民政府关于加强事业单位监督管理的意见》，切实提升了事业单位的监督管理力度，修订完善了《汶上县事业单位法人监督管理工作联席会议制度》，主动与法院、检察院、公安、司法、财政、人社、质监、物价等17个部门加强业务联系和沟通配合，通过不定期召开联席会议相互通报有关情况，强化了法人证书的约束力，形成了对事业单位法人的监管合力。2012年12月，召开了全县事业单位法人监督管理联席会议，18个部门参加了会议，共同协商解决事业单位监管中存在的问题，会议明确规定了证书的作用和地位，要求成员单位在事业单位刻制印章、办理银行开户、社会保险、项目审批等事项时，依法审验法人证书。
（三）开展专项检查，加强对事业单位的运行监管。制定了《汶上县事业单位法人登记监管实地核查办法》，改变过去只审查书面报告的做法，对2012年新增登记的269个事业单位和变更登记的110家单位抽样进行现场核查。通过现场核查，对事业单位的住所、财务状况、人员编制、从业人数、业务开展情况、经费来源和开办资金情况、相关资质（执业许可）等登记事项进行现场核实，同时对事业单位法人年度报告书的填写予以现场指导，使审核工作更加直观和准确，确保了登记信息的真实性和准确性。将事业单位登记管理的专项执法检查列入机构编制监督检查的内容。2012年12月，结合乡镇机构编制专项检查，对乡镇已登记的事业单位的履职、单位名称使用、印章使用等情况进行了专项监督检查。
（四）完善信息公开，强化对事业单位的社会监督。制定出台了《关于贯彻〈山东省事业单位登记管理信息公开办法〉的通知》，指导各举办单位和事业单位依据《办法》，建立信息主动公开工作机制，明确信息公开的内容、方式和程序；对事业单位的保密审查制度、年度报告制度和事业单位登记管理信息主动公开进行备案。加强事业单位信息公开督导落实。安排专人对各单位的公开工作进行督导，选择部门有代表性的单位进行实地指导，及时发现问题，解决问题。印发了《汶上县事业单位信息公开备案表》，对各事业单位信息公开情况进行不定期抽查，并把检查结果作为事业单位等级评定的重要内容。设立举报电话，接受公众、法人以及其他组织的监督，强化监督管理，有效促进了信息公开工作。积极采取灵活多样的形式对登记管理信息进行公开。条件差的单位利用公开栏、办事指南等简便易行的形式进行公开，条件好的单位利用报纸、电视台、单位网站、电子显示屏等形式进行公开，收到明显效果。2011年度年检结束后，县编办在县电视台和政府门户网站对事业单位年检情况进行了为期一周的公告。通过信息公开，进一步增强了事业单位登记管理信息公开透明度，强化了社会各界对事业单位的监督，促进了事业单位的健康运行。
四、创新方法，完善事业单位登记监管体系
在充分调查研究和学习外地经验基础上，结合工作实际，提出了信用等级评定和绩效考核两个体系建设，从理顺考核体制、健全评价标准、改进监管方式、强化结果运用等四个方面入手，不断创新完善事业单位综合考核评价体系，充分发挥考核的激励导向作用。
（一）积极开展事业单位模拟分类促登记活动。将开展分类改革与法人登记监管相结合，对暂不具备条件的事业单位，进行清理整顿。2012年，县编办按照社会功能对全县事业单位进行了模拟分类，初步确定具有行政职能的事业单位39个，生产经营类事业单位13个，承担公益服务职能的事业单位457个。县登记管理局充分发挥职能作用，强化对公益服务类事业单位的法人登记工作，确保了承担公益服务职能的事业单位全登记，积极督促不符合条件的事业单位完善法人条件，成熟一个登记一个，力求做到一步到位，不留死角。
