时间：2023-02-14 05:28:09
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇法院年中总结，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
2010年，本人在院庭领导和同志们的关心帮助下，圆满完成各项工作任务，工作、学习均有长足进步，现将本人全年的工作、学习情况总结如下；
一、强化政治学习，提高思想觉悟
作为一名法院干警，本人在过去的一年中，能认真学习政治理论，牢固树立社会主义法治理念，以“三个至上”思想为指导，积极参加最高人民法院组织学习的司法警察警示教育活动。通过实实在在的教育、警示以及典型案例的学习，使我进一步增强职业道德修养和爱岗敬业意识，决心努力提高自身能力素质，更好地承担起肩上的责任。
二、加强业务学习，不断充实自我
为了胜任本职工作，适应不断发展的社会需要，我能注重业务学习，提高业务技能和素质。平时我认真学习《四项规则》等与工作密切相关的工作规则，不断规范自己的司法行为。为提高自己的理论水平，我还参加电大法律本科的学习，并在本学年通过各项考试顺利毕业。此外，我还能加强体能锻炼，熟练掌握法警技能，全面提高自身的业务素质。
三、立足本职工作，完成各项任务
本人在平时的工作中能做到踏踏实实，勤勤恳恳。2010年上半年，作为一名驻基层法庭的法警，本人能不折不扣的完成值庭任务，维护正常的庭审秩序，保障审判工作的顺利进行。完成庭长及审判人员交办的送达及其他工作。下半年回到法警队工作，在短时期很快进入角色，顺利完成大队领导交代的各项工作任务。依照《四项规则》等有关程序法的规定，进行规范性的操作提押、值庭、临时看管、排妨、送达诉讼文书和协助民事执行等各项调警任务，不怕辛苦，毫无怨言。
四、遵守规章制度，严谨工作作风
在过去的一年中，本人能严格遵守“五个严禁”、“六条禁令”以及院、庭、队各项规章等一系列廉政制度，特别是在最高人民法院组织学习司法警察警示教育活动以来，我能更加严格要求自己，时时处处督促自己养成良好的工作作风。在廉洁自律方面，我能遵守各项廉政规定，在思想上保持警钟长鸣，不做任何违法违纪的事情，用自己的实际行动维护法院清正廉洁的形象。
当然本人还存在一些不足之处，本人将在以后的工作中更加严格加求自己，改进不足，争取更大的进步。
关键词: 蒙汉双语/诉讼/程序性/保障
民族语言文字平等权是公民的宪法性权利。三大诉讼法中所确立的民族语言文字诉讼原则是公民这一宪法性权利在部门法当中的具体体现,它赋予了公民在诉讼过程中可使用本民族语言文字进行诉讼的权利,也称母语诉讼权。我国有56个民族, 5个民族自治区。在这些民族地区的司法实践当中,当事人及诉讼参与人对其所享有的母语诉讼权的行使体现出我国诉讼语言文字的多元性。内蒙古是以蒙古民族为主体的民族自治区,在基层司法实践中,用蒙语或蒙汉双语进行诉讼是常见的事情。基于蒙汉双语诉讼实践的需要以及新时期实现社会和谐的司法保障为宗旨,研究蒙汉双语诉讼中的程序保障问题具有一定的理论意义和现实的价值。
一、蒙汉双语诉讼的运行状态及分析
少数民族地区诉讼语言文字多样性的司法实践告诉我们,诉讼语言文字的多元性需要特有的程序制度加以保障。由于我国少数民族大多居住在偏远地区,“少”且“边缘化”的状态,使得这种诉讼语言文字的多元化及相关程序上的特殊利益诉求没有被更多的人所关注。内蒙古是以蒙古族为主体的少数民族自治区之一,全区共居住有49个民族,其中人口在100万以上的有汉族、蒙古族。根据宪法、国家通用语言文字法、民族区域自治法的规定,蒙古语言文字和汉语言文字都是当地的通用语言文字。因此,用蒙语和蒙汉双语进行诉讼就成为内蒙古区别于其他地区的特有诉讼文化之一。
2007年笔者在的西部和东部,分别选择蒙古族居住比较集中地区的3个基层法院、1个中级法院进行了调查,统计了从2004年至2006年(以下调查内容中简称三年)使用蒙古语言文字进行诉讼的案件数量和使用蒙汉双语进行诉讼的案件数量,上述案件占全年案件总数的百分比,考察了蒙汉双语诉讼的庭审模式、法官的配备数量及其占该法院法官总数的百分比、专职翻译人员的配备状况以及有无相关的规范蒙汉双语诉讼的规范性文件等问题。这些地方的具体情形虽然不能代表内蒙古区域内蒙汉双语诉讼的全部状况,但在一定程度上也能够反映存在于内蒙古基层司法实践当中的蒙汉双语诉讼的一些特征。
A旗基层法院三年中每年用蒙古语言文字进行审理的案件均占该法院受理案件总数的13%、11%、11%,蒙汉双语诉讼的案件分别占案件总数的15%、18%、13%;目前该法院23人具备法官资格,其中11人具备蒙汉双语诉讼的能力,占法官总数的48%; 22人具备本科学历, 1人大专学历,其中大部分都是成人本科自考学历;无专职翻译人员,由具备双语诉讼能力的法官担任翻译,往往是由合议庭或独任审判员来担任翻译工作。
B旗基层法院三年中用蒙古语言文字进行审理的案件分别占该法院受理案件总数的37%、28%、27%,蒙汉双语诉讼的案件分别占案件总数的3%;目前该法院12人具备法官资格,全部具备蒙汉双语诉讼的能力; 12人全部具备本科学历,其中大部分都是成人本科自考学历;无专职翻译人员,由通晓蒙古语的法官、书记员、援助律师担任翻译工作。
C市基层法院三年中用蒙古语言文字进行审理的案件分别占该法院受理案件总数的3%、5%、5%,蒙汉双语诉讼的案件均占案件总数的3%;目前12人具备法官资格,全部具备蒙汉双语诉讼的能力; 10人具备本科学历,大部分都是成人本科自考学历;无专职翻译人员,由通晓蒙古语的法官担任翻译,往往是由合议庭或独任审判员来担任翻译工作。
D中级法院三年中用蒙古语言文字进行审理的案件分别占该法院受理案件总数的5%、5%、4%,蒙汉双语诉讼的案件均占案件总数的9%;110人具备法官资格,其中32人具备蒙汉双语诉讼的能力,占法官总数的29%;大部分都是成人本科自考学历;无专职翻译人员,由通晓蒙古语的法官或人或辩护人担任翻译。
论文关键词 均衡 结案 管理
一、“均衡结案”与“结案均衡度”
均衡结案是指人民法院遵循司法规律，优化配置审判资源，合理分配审判时间，依法及时审理和执行案件，避免人为因素对审判、执行工作的干扰，实现各月结案量保持相差不大的数量，并在一定时期内保持案件进出动态平衡与存案量相对稳定。所谓动态平衡，即要求新收案件的及时结案，旧存案件的不断化解；所谓存量稳定，即要求日常旧存案件在不超出法定审限的前提下，被稳定在一个相对合理的幅度内。
结案均衡度指标是人民法院案件质量评估体系中评估审判效率的一项重要指标，用来考量均衡结案情况。简单地说，结案均衡度反映的是一年中各个月结案数之间接近的程度。各个月的结案数越接近，则结案均衡度越高；反之，各个月的结案数之间相差越大，结案均衡度越低。结案均衡度高，反映法院审判工作良序运转的程度高。
二、均衡结案的现实意义
均衡结案是人民法院在审判工作的各个环节中，结案的质量及效率相对统一的一种良性工作状态或效果。结案均衡度作为效率指标中最高权重的指标，其导向性非常明显。实现均衡结案，对解决当前办案中存在的“前松后紧、时松时紧、年初拖拉不办、年终突击结案”等问题，保障当事人平等享有诉讼权利，保障法官身心健康，保障审判执行工作良性、稳定运行，维护司法权威，提升审判质效，提升司法公信力等都有重大的现实意义。正如最高人民法院党组书记、院长王胜俊在听取2010年全院审判执行工作运行态势分析报告会上强调的，要继续狠抓执法办案第一要务，特别是要以均衡结案促进司法公正高效，更好地服务经济社会发展大局。
三、影响均衡结案的主要原因
（一）均衡结案的主观意识不够强
2007—2011年湖里法院的结案均衡度均呈现出“前高后低”、6月、12月均衡度急剧下降的特点。除2007年案件量较少，结案均衡度为0.65外，其他4个年份均低于0.5。每年年初元旦、春节等中国传统节假日较多，再加上年终结案高峰刚过，大部分审判人员放松了工作要求，本着只要不超审限即可的态度，安排开庭次数明显减少，导致新收案件大量积压。此外，部分审判人员效率意识不强，工作积极性不高且存有侥幸、畏难心理，对均衡结案的实现产生了阻碍。
（二）收案数存在波动、比例类型不均、案件审限不统一
虽然法院收案相对均衡，但不同月份差异依然较大。各类型案件均存在不可预知、无法掌握的变量，2011年湖里法院行政案件收案极不均衡（均衡度仅为0.13），即使收案比较规律的刑事案件，也会受到检察机关集中移送案件的影响。收案的波动、比例类型的不均无形中增加了审判管理宏观调控的难度，为进行结案规划安排设置了天然屏障。各类型案件的法定审限并不完全相同，如遇到法律规定的特殊情况，还可报批扣除审限、延长审限。有时，法官忙不过来或为了不让案件超审限，往往会将临近审限的案件报批延期审理，或将简易程序转为普通程序，这些都会打乱原先的排期方案及均衡结案规划。此外，执行案件结案周期较长、受到许多客观因素的制约；为达到全年结案率的考核要求，大量执行“骨头案”会在年底“技术性”地终结执行，使结案均衡度出现大幅滑落。
（三）分案机制不够健全和科学
目前，湖里法院除个别民事审判部门开展专业审判试点，由立案庭在立案时根据案件案由分配到相应审判业务庭，再通过预先设置好的分案比例实行电脑随机分案制度。这种分案机制，虽能有效避免关系案和人情案等的发生，但由于电脑无法自动识别案情复杂与否，不能对分案进行有效的繁简分流，可能同时将几件案情复杂的案件分给同一名法官，使得收案数量大致相同的法官之间，工作难度和强度亦不相同。分案之初的不合理为将来的结案不均衡埋下了隐患。
（四）审执时间和审判资源配置不尽合理
目前法定工作时间、收结案情况受法定节假日的影响，虽然法定节假日绝对时间并不长，但对结案的影响不容忽视。放假前后干警难以集中精力工作，往往审执效率较低。此外，全年休假时间不均，年底为完成结案率指标各个法院不仅延长工作日时间，而且控制年休假，实际工作时间的延长直接导致办案人员在第四季度多结案。经过年底的长期加班，干警们往往选择在年初集中休假，使正常工作时间大大低于法定工作时间。而审判业务庭之间、各法官之间亦存在办案数量不均衡现象。以湖里法院2009年—2011年为例，不同庭室办案情况较为悬殊，执行、立案办案较多，行政、审监相对较少，即使同是民商事案件审判庭，人均办案量也存在较大差异。虽然上述数据对比没有考虑人员素质差异、案件的类型与难度等，但是工作量的悬殊容易导致不同部门办案人员承受的办案压力不同，势必造成不均衡结案现象。
（五）审判管理指标设置不够科学
审判执行工作与工业生产中高度相似、重复的流水化作业不同，每个具体案件的繁简、难易程度各有不同。有时一个包含几十甚至上百件的系列案件，只要集中调解成功或执行到位，其工作强度远小于办理相同独立的案件。简单地以单位时间办结的案件数来评估工作效率，有时会偏离客观实际。长期以来，人民法院把结案率作为对法院和法官的主要考核标准。在社会矛盾简单、诉讼数量较少、人民群众司法需求不高的历史时期，这种直观、简单的结案率考核方式对提高审判效率发挥了积极作用。但在社会转型加速、社会矛盾激烈、诉讼急剧增加的新时期，以结案率进行考核的弊端逐渐显现。这种单一的考核指标和片面追求高结案率而造成的年初、季末、年底结案严重失衡。
四、促进均衡结案的几点建议
（一）转变观念，加强均衡结案意识
意识是行动的先导。均衡结案是一项需要长抓不懈的工作，需要切实转变法院干警“前松后紧”的办案观念，克服“清案后松一松”的惰性思维，摒弃“突击结案”的错误意识，以及在审理疑难复杂、新类型以及社会敏感案件时的畏难情绪，以求真务实的工作作风促进均衡结案。使均衡结案逐步成为法官办案的基本思路与内在要求，努力实现从完成办案任务到谋求最低司法成本、追求最佳司法效果的转变，实现均衡结案常态化。
（二）建立多元纠纷化解机制减少收案波动
通过加强审判态势分析，及时发现新的审判热点与难点，密切关注不同类型案件的收案动态，有效预判收案趋势发展，减少收案的不确定因素。对因社会经济政策等影响发生的收案高峰，如拖欠工资的劳动争议案件，立案庭可以加强诉讼引导，将部分案件引导入人民调解机制、劳动调解及仲裁机制等，通过建立切实可行的诉调对接机制，减轻法院的审判压力。针对检察院每年年末突击起诉案件，法院可通过建立并完善法检联席等制度，加强与检察机关、公安机关的沟通协调工作，有计划、有措施地逐步消除此种现象。
（三）建立科学合理的均衡分案制度
由立案庭综合地域和庭室人员数等因素后，统一进行统筹分案，并实行繁简分流及单列分案制度。建议由审判经验丰富的立案庭庭长或副庭长专门负责全院案件分案，对复杂案件及简易案件实行单列分案制度，平均分配给各法官办理，弥补电脑分案的不足，避免年前、年中办简易案、年末集中办复杂案件造成复杂案件效率不高、质量不高的现象，同时也避免某些法官集中办简易案件、某些法官集中办复杂案件的不合理情况。
（四）以审判资源的合理调配促进均衡结案
根据各部门的案件数量、难易程度、人员构成以及承担调研指导任务等情况，合理调整人员力量，优化资源配置。通过分析各部门人均办案情况及压力，适时分流案件或调整人员，对审判人员和审判辅助人员进行合理搭配。为解决审判力量不足的难题，可进一步完善人民陪审员制度，向社会遴选更多高素质的人员担任陪审员。通过建立与均衡结案配套的均衡休假机制，合理分配每月休假的指标，并规定同一庭室不同人员的休假时间需要相互错开，在保证干警休假的合法权利的同时，将休假对均衡结案的影响降至最低。
（五）以健全完善的审判管理体系促进均衡结案
1.推行年度统筹、逐月规划的审判管理方式
根据案件数量变化规律，充分考虑每个季度、每个月的办案时间，充分考虑节假日等影响办案的客观因素，统筹安排全年的办案计划，科学合理地确定月度、季度、年度办案任务，切实做到在年初就做好谋划工作，确保执法办案工作有条不紊地进行。通过对全年工作作出整体规划，实现对办案效率的有效管理，促进均衡结案。
2.加强审限管理，落实催办督办制度
以科技手段为依托，充分利用法院司法管理信息系统，强化节点管理，实现对审判、执行各环节的动态监控。对超审限、临近审限、延长审限未结、扣除审限未结、立案超18个月未结的案件加强监督检查、催办督办和跟踪管理。对因审判人员自身原因或失误延误了办案时间，造成案件无法如期审结的，应追究相关人员的责任，以形成有效的均衡结案约束。
一、加强学习，提高办公室人员思想政治素质
（一）从年初开始，按照法院的政治学习安排，结合本部门实际，挤时间组织了学习。并把学习理论和解决问题结合起来。在学习中，通过讨论，相互启发，共同提高。每个人都写出学习规章制度、观看廉政建设录像等的深刻体会，强化敬业意识，改变工作作风，增强信念，尽职尽责，踏实做好本职工作，争做好干警。
（二）全体人员围绕“公正执法，司法为民”的主题，展开了积极讨论，办公室作为法院工作的枢纽和“窗口”，努力树好“窗口”形象、注重部门人员在思想上提高认识，在工作上注入激情、活力，在事业心、责任感、凝聚力上下功夫。通过开展民主生活会等活动，解开了平日里工作中思想上的“疙瘩”、放下了“包袱”，工作的积极性和主动性大大提高，思想意识上发生了很大的转变。
二、主要工作任务完成情况
（一）积极转变工作作风，强化部门内部管理。办公室，计财科是全院承上启下、联系左右、协调内外、沟通四方的枢纽。一年来，全体人员以“为全院各部门提供优质服务”为宗旨，深刻剖析自己，积极转变工作作风，端正工作态度。每周五按时召开室务会，将工作细化、深入化，强化了内部管理，规范了工作程序，保证了工作的及时性、准确性和全面性。
（二）、结合法院的职能和各部门的不同特点，努力完善各类规章制度。印发多项规章制度，使全院的各项管理制度形成系列化，使管理和服务更加科学化、制度化。
（三）、在文秘工作中，办公室着力强化运行的规范。
一是在收文的处理上，要求传递、阅文、办理过程原则不超过一周工作日，除因领导出差等原因外，多数文件的处理达到了这一目标。
二是在发文的管理上，对公文的拟制和审签等方面，都基本达到了国家公文管理办法要求的水平。
（四）、会议服务水平进一步提高。会务工作做得如何，是对办公室服务水平的一个总体检验。一年来，成功的组织和协助各部门顺利完成了全州立案工作现场会等一些大小会议，接待了州、市等有关部门的各种检查，没有出现失误。
（五）积极编辑、撰写论文和信息报道宣传稿件，共修改稿件、论文、信息120余篇，其中100多篇分别法制报、《日报》、《市讯》、《信息》、我院《简报》、《执行动态》等宣传媒介采用，发出法院工作简报34期，“法官论苑”15期，“执法动态”3期，有的论文还被州中院转发。通过与市电视台、市无线广播电台加强了联系，在《银屏传真》等栏目中做出了节目，有效地沟通了让社会监督、理解法院审判工作的渠道。
（六）、扎实开展档案管理和保密工作。全年整理整理各类档案1610卷，2660册。办理调档查阅162件，办理调卷46卷。由于档案室空调、电脑设备配置等原因，对法院档案的标准化管理工作造成一定影响，但是在现有条件下，办公室对档案管理工作仍然没有放松，按照既定计划，努力完成案卷整理归档工作。保密工作也有了进一步加强，对应清理退回的文件，没有发生任何泄密和失密事件。月期间，按照市里安排的档案执法检查的统一安排，在办公室范围内举行一次保密教育活动，提高了办公室人员的保密意识。
（七）、强化了安全及车辆管理。由于法院办公室驾驶任务较重，因此，加强交通安全管理工作成为办公室工作的重中之重。我们通过订立制度、召开专题会议进行学习等形式，强化交通安全管理，教育驾驶人员严格执行交通管理有关规定及法院有关的安全管理制度和规定，一年来未发生大交通事故。同时还注节约汽油和修理费用。
二、存在的问题及不足：
办公室的工作是时间性和服务性极强的工作，任务繁杂，头绪众多。一年来，办公室全体同志团结一心，互相协作，加班加点，埋头苦干，努力完成了各项工作任务，尽管部门全体人员都作了较大的努力，但是距离责任目标要求和法院工作要求还存在一定的差距，主要表现在：
一是为审判工作和执行工作服务的潜力尚未全部挖掘。
二是在执行纪律上还有不严的地方，如有时还会有迟到、早退现象发生。
三是基础管理有所放松，对部门内部运行的规范化、程序化管理有所松懈，造成部份工作运行缓慢。
对于这些问题，我们决心在今后工作中认真加以解决。
三、明年工作思路：
一是要紧紧围绕院党组的决策服务，树立全局意识和大局观念，贴近审判，贴近实际，进一步提高办公水平、办文质量、办会效果和办事效率，发挥参谋助手和综合协调作用。强化办公室牵头作用，大胆开展工作。将加大协调力度，大胆开展工作，主动担负起剂的作用，促进法院各项工作正常、高效运转。
二是信息宣传要进一步健全信息网络，拓宽信息来源，畅通收集、组稿、编辑、报送渠道，加快信息传递速度，做好深层次综合分析信息，提高信息质量和适用性，完善考核奖惩机制。
三是督查督办要狠抓落实，注意与相关部门沟通协调，寻求配合支持。总结查办规律和动态，为决策提供参考依据。
四是保密工作要做到制度健全，责任到人，严格管理，严格监督，确保印章、密码、文件和审判秘密安全。强化办公室内部管理，严格劳动纪律。特别是要严格驾驶操作行为的规范，对容易引起安全事故的不规范操作行为进行严肃处理。
五是要充分利用计算机网络等科技条件，加强人民法院信息化建设和应用，结合各法院实际，以审判流程管理为中心，以审判信息和法院其他工作信息为重点，实现案件管理、司法统计、队伍管理、硬件设施。注重提高办公室人员的业务素质和工作技能。充分发挥办公自动化系统的管理与服务职能。加快推进档案管理现代化管理模式，探索尝试档案资料的开发利用。
六是与人大代表联络工作要坚持长期性、制度化，建立定期向人大代表、政协委员报告工作制度，处理议案、提案和意见、建议，做到既要热情周到、服务到位，及时回复，又要坚持法律原则，耐心细致做好工作。
七、努力做好各项后勤服务，保证法院各项工作的正常运转。
一是努力提高思想素质。严格用纪律和机关工作人员的行为规则约束自己，做到自重、自警、自省、自励。
二是要刻苦学习，努力提高业务水平。办公室工作人员要适应形势发展的需要，增强学习的紧迫感和自觉性，不断拓宽知识面。
三是勤奋工作，不断在提高工作质量上狠下功夫。保持优良的工作作风，任劳任怨，埋头苦干，开拓进取。
年里，办公室全体同志决心按照上述七个方面的要求，继续做好办公室日常工作，为院领导，审判工作和其他各项工作的开展发挥更大的服务作用。
求真务实、谦虚谨慎是我一贯的工作作风。一年来，我能够坚持党的民主集中制原则，坚决贯彻执行好院党组的决定、决议。在党组的民主生活会上，主动开展批评与自我批评，与大家沟通思想、交流意见。在工作中与班子成员能够互相协调、互相配合，当好检察长的参谋和助手，维护班子的团结和统一。同时，能够经常深入主管科室，了解和掌握科室工作的难点和困难，帮助排忧解难，解决问题，保证了工作指导的准确性、及时性和有效性。
清清白白地做人，兢兢业业地做事是我做人的基本准则。一年来，我能严格要求自己，认真执行关于加强党风廉政建设的各项规定，身体力行，以身作则，发挥表率作用。工作中，我从不利用职权谋取个人私利，私人交往中，我坚持谨慎小节，注意影响，维护形象，对分管科室人员，我反复教育大家要严以律己，不做违法违纪和违背社会公德的事，并在实际工作中严格要求，发现问题及时处理，这些努力都收到了良好的效果，得到了同志们的认可。
工作上，我能够与其他党组成员协调配合，带领分管科室干警，坚持“公正执法，加强监督，依法办案，从严治检，服务大局”的检察工作方针，全面履行法律监督职责，认真完成本职工作，所主管的公诉监所科、办公调研室、民行检察科均较好地完成了全年的工作任务。
公诉科1—10月共受理各类案件464件652人，经审查提起公诉347件495人，不28件28人。监所部门办理刑事案件2件2人，经审查全部提起公诉。在实际工作中，我加强了对公安机关移送的重大疑难案件的指导工作，提倡对重大案件提前介入，极大地缩短了办案时限，有力地打击了犯罪分子的嚣张气焰。同时，注重对案件质量的把关，对干警报批的案件进行认真审查，经常到科内与同志们研究业务，探讨案件，指导办案，从而杜绝了冤、假、错案的发生。1—10月公诉科追诉人犯8人，办理抗诉案件1件，向公安机关和人民法院发书面或口头检察建议、纠正违法通知书10余次，监所部门对全区的监外执行的“五种人”进行了全面考察，建议收监2人，很好地履行了检察机关的法律监督职能。今年以来，监所部门还着力开展了清理和纠正超期羁押的工作，制定了《关于清理和预防超期羁押工作方案》，从制度上保证检察环节无超期羁押，由于措施得力，确保了我院自清超以来没有一起超期羁押案件。同时，我们还与公安、法院和看守所建立了定期联系，依据看守所提供的超期预警名单，督促公安机关和法院及时办案，按时换押。全年共发出催办通知70余次，确保了清理超期羁押工作的顺利进行，其工作成绩得到了市院监所部门的充分肯定。
为了适应新形势的要求，提高办案效率，调动干警的积极性和主动性，我与公诉科负责人一起狠抓了公诉改革并加强了对公诉人队伍的管理，采取多项措施狠抓干警政治素质和业务素质的提高。一年来，我们进一步完善了主诉检察官办案负责制，重新修订和完善了《主诉检察官考核选任办法》，在保留去年实行主诉官末位淘汰制成功做法的基础上，加强了对主诉官和主诉官助手工作业绩和工作能力的考核，细化了考核标准，使其涵盖了被考核人日常工作的方方面面，并以此作为主诉官选任的主要依据，从而减少了主诉官选任过程中的人为因素，更便于操作，真正做到了公开、公平、公正。这项举措的推行，得到了全科干警的认可，激发了干警积极进取的工作热情，为尽快提高公诉人的业务素质奠定了良好的基矗今年，我院公诉科被市院确定为量刑建议权的试点单位。我们与宽城区法院经过协调，共同制定了量刑建议权实施方案，并于年初开始试行。截止目前，我们已经有五件案件在提起公诉时向法院提出了对被告人进行处罚的量刑建议，均被法院采纳，为推动这项改革深入进行积累了宝贵的经验，效果比较明显。此外，我们开发研制的《微机管理系统》和《办案综合查询系统》两套软件在今年被长春市科技局列为社会发展科技计划攻关项目，既为我们进一步提高我院检察工作的科技含量赢得了资金援助，也为宣传我院的科技成果创造了方便的条件。
在办公室工作中，我们狠抓了、档案、信息、通讯等项工作的规范化，建立健全了各项规章制度并抓好贯彻落实，同时建立了院内局域网，为实现办公网络化创造了良好的条件。
调研方面，我们采取了把调研工作任务分解到各科室，落实到人，实行科室领导负责制的办法，并将其作为检察工作的一项重点内容融入各科室及每个人的包保责任制，在年终加以考评。为了充分调动全院干警参与调研的积极性，我亲自撰写调研文章，全年在省级刊物上发表理论文章两篇。此外，我们还下大力气做好调研成果的转化工作，一年中，我院共在国家级、省级、市级刊物上发表理论文章48篇，为领导决策和指导干警实际工作提供了理论依据。
在民行检察工作中，我能够调动一切积极因素，与全科干警一道探讨打开工作局面的方法和途径，千方百计寻找案源。1—10月民行科共办理民事行政申诉案件10件11人，同比上升11%。通过办案，提请市院抗诉1件1人，向法院发出再审建议6件6人，超额完成了市院要求的达标数。
一年来，我忠实的履行了岗位职责，较好地完成了各项工作任务，是尽力、称职的，但客观地说，也存在一些不足，那就是政治学习的积极性和自觉性还不够，主管的各项业务工作开展的不够平衡，有些还很薄弱，争先创优的意识还应增强。这些都有待于我在以后的学习和工作中加以总结、改进。
欠款3000万 严介和被限出境
文/本刊记者 崔晓红
日前，南京市中级人民法院已经启动执行威慑机制，作出了限制严介和出境等多项强制措施，原因是太平洋建设集团及严介和在有关的四起已判决生效的经济案件中，有总额超过3200万元的欠款尚未还清。
根据南京市房管局的登记资料显示，截至今年9月21日，短短半年多的时间里，苏州市中级人民法院、南通市中级人民法院、南京市中级人民法院先后五次查封了严介和的12处住宅，绝大多数甚至已经被重复冻结三次以上。这些诉讼的原告，大多为各地商业银行，而被告皆为太平洋建设集团或者下属企业乃至严介和。
资产负债率只有31.42%的太平洋建设集团，竟然还不出6个月的短期贷款！
法院的调查结果更是让发放贷款的金融机构感到意外：查封的12套以严介和名义购买的房产，都是按揭的；太平洋建设集团总部大楼是租的，没法查封；汽车也是按揭的，没什么查封价值。与如皋市政府合作的项目，早在2004年底做到一半就停了，在2005年却又拿到了贷款。今年5月8日正式营业的上海苏商建设集团有5个下属子公司，分别为辽宁、广西、怀化太平洋建设有限公司和安徽五洲、江苏江山建设有限公司，都是太平洋建设集团内部少有的优质资产，虽然都是严介和的，但法律上他却没有关系，法院就无法冻结这些公司的资产。
这一结果引发了对太平洋所采用的主要业务模式即“BT”模式的反思，事实上从去年这一模式就遭到了质疑。
这一事件同时暴露了银行在风险管理上的漏洞。太平洋建设的例子并非个案，近年中国各地的基础建设项目层出不穷，类似的信贷风险问题不在少数。
太平洋建设集团因BT建设项目欠多家银行借款无力归还而被告上法庭。这些年来，在各商业银行自上而下强调风险控制、不断加大风险管理力度的背景下，这一事件值得反思。
BT模式下的“信用担保”
太平洋建设集团基本上采取的是BT工程项目模式。在这个模式下，BT建设承包人的债务人基本上都是政府，而政府又通常有着极高的稳定性和较强的支付能力（财政收入）和影响力，当BT建设承包人拿着与政府签署的一系列BT项目合同向金融机构申请贷款时，金融机构的第一反应就是“大鱼来了”！接着基于对最终资金来源方政府的信任，在缺少有效抵押、担保的情况下，放出巨额借款，也就是说，BT建设承包人提供给金融机构的是“政府付款”这样的一个“信用担保”。如果，金融机构有着良好的、持续的风险控制和管理能力，这样做理论上来说是没有什么大问题的。
BT项目即使国际上也是20世纪80年代才开始的，20世纪90年代从广东率先引入，属于新生事物，操作模式还不成熟，相应立法也没有跟上。这样的项目模式主要适用于建设公共基础设施，投资巨大，建设周期长，同时有着很大的质量风险、政策风险、自然风险等。因此，在这样的情况下，项目能否按预期顺利完工、移交给政府，是否会因建设中的违法、违规而使项目搁置，甚至终止，等等；不可预知的因素太多。因此，金融机构如果只注重放贷前的严格审查，盲目认为有政府“买单”就可以高枕无忧，而对整个项目过程失去必要的了解和监管，对项目的进展和变化情况一无所知，对于可能出现的变故毫无思想和机制上的准备，也无应对和降低贷款风险的措施，必然会在项目上发生问题、贷款资金无法回收的情况下措手不及！
BT模式的“多米诺骨牌”效应
在BT项目的贷款上，由于资金需求量巨大，让一个BT建设承包人提供足额的财产抵押或相应担保也是不现实的。“办公室是租的”、“汽车是按揭买的”，这些情况，对于一个建筑施工单位来说，并不是什么异常现象。承接BT项目的单位，是要自行解决建设资金的，当然会把所有可能利用的资金都用在项目上，而不是给自己购置价值连城的固定资产，凡是可以用贷款方式购买的，毫无疑问是要贷款的。因此，事后才发现有关建设单位没有资产可以查封的情况，本应该是金融机构在放款之初就非常清楚的。
建设单位有了和政府的一系列板上钉钉的合同，有了政府的定期付款承诺，为什么还会无力还贷？而且，为什么已经出现不能按时还贷的情况后，还会有其他金融机构继续借款出去，直到所有的金融机构都被套牢？关键在于：一,金融机构之间基于激烈的业务竞争，基本上不做、也不可能做横向的沟通（银团贷款除外）。一家金融机构在一个项目上出现问题，其他金融机构未必就能知道详情（借款人更不会主动告知），就可能在同一个项目上重蹈覆辙。二,目前金融机构普遍抓得比较紧的是对借贷之前的审查，一旦审查通过，贷款发放出去后，实践中大多就不再进行严格有效的跟踪和监管（也没有很好的监管机制），对于项目的资金使用、项目进展、可能存在的种种风险等情况一无所知。因此，像BT这样贷款金额巨大、项目周期漫长、深受国家宏观政策影响的项目，加之一家公司往往同时或先后进行着多个项目，只要其中一个项目的推进上出了问题、只要一个项目未能如期移交给政府，整个资金链条就会出现问题，金融机构就会最早受到最直接的影响。
由于目前金融机构在BT项目上出现了大量问题，甚至呆账、坏账，因此，现在很多金融机构已经采取了一刀切的做法，放弃了这项业务。有的银行略有变通，放弃BT项目贷款，但继续做BOT项目贷款。
笔者认为采取一刀切的做法也过于绝对。作为金融机构，应当总结经验教训，加强贷后管理，建立有效的风险控制机制，并借鉴国外的由风险投资公司做后盾的做法，同时也可以引入专业担保公司，为BT项目借款做担保等，而不是“一朝被蛇咬，十年怕井绳”。
补救措施
针对目前已经出现的BT项目建设承包人无力归还金融机构贷款的情况，绝大数金融机构已诉至法院，采取了诉前保全或诉讼保全的措施，但往往由于欠款人在借款时并未提供过相应的财产抵押，或抵押的财产与借款金额相差巨大，通过这种方式只能帮助金融机构挽回少量损失。笔者认为，可继续采取以下补救措施：
1、保全建设项目，如果该建设项目尚未移交，理论上讲该项目的所有权人仍是BT项目的建设承包人；
2、如果该项目已经移交，保全BT建设承包人的到期和预期债权；承包人的债权人一般是政府，相对来说是有保障的；
3、如果该承包人又是其他拥有优质资产公司的股东或实际控制人，那么，对该承包人在其他公司的股权进行保全，通过诉讼取得股权及其收益权，并通过将来对该股权的转让收回贷款。
贺芳 北京市百端律师事务所律师
知识产权冲突由来已久。随着中国产品逐渐走向国际并大受欢迎，中国企业遭受跨国企业的制裁大棒也越来越频繁。究其原因，缺乏自主知识产权是大部分外向型企业的软肋，而国际企业看准了这点，利用自身的优势对中国企业穷追猛打。要想在这个火药味渐浓的知识产权斗争中生存下来，需要企业做好准备，全力迎战。而通领科技在涉外知识产权纠纷中的大获全胜，似乎让国人看到了一线曙光。
通领科技：为生存而抗争
7月11日，国家知识产权局召开知识产权专题学习会，专门邀请陈伍胜就维护知识产权涉外诉讼进行主题发言。“这是一场没有硝烟的战争。不抗争，就意味着行业的技术制高点和知识产权永远受制于人，我们只能给人家做低端产业。”这位凯旋者如是说。
通领科技与莱伏顿公司的纠纷始于三年前。2004年，由通领科技集团生产的GFCI（接地故障断路器）产品进入美国，并迅速占领美国主流市场，这引起了美国同行的恐慌。据悉，GFCI产品是美国政府为保护居民人身安全而强制推行的安全装置，在美国每年有30亿美元的巨大市场。当年的4月至7月，美国电器巨头、世界500强企业的莱伏顿公司以侵犯其6246558号专利（以下简称“558”专利）为由，分别在美国新墨西哥州、佛罗里达州、加州等地方法院四家通领科技的重要客户。
陈伍胜说，拿到书的那一刻，他们首先感到的是恐慌，因为莱伏顿公司在过去的39年中打了38场官司，全部以专利侵权为由迫使对手选择和解。这次莱伏顿公司也派出了七位大牌律师组成的律师团，仅仅为了到新墨西哥州送一份打官司的书。“他们很明显是要告诉我们，这是一场非常残酷、力量悬殊的较量。再加上我们对美国法律一点都不懂，感到相当恐惧。”为此，公司内部讨论了三天三夜，认为公司确实没有侵犯莱伏顿公司的知识产权。为维护美国客户的合法权益，树立中国企业的诚信形象，通领科技当下决定，主动以制造商身份赴美加入诉讼案，要求承担被告全部诉讼费用和侵权担保，并成功把全部案件移送到美国新墨西哥州联邦分区法院。
2006年6月，法院下达了对案件结果具有决定性作用的“马克曼命令”。通领科技成为首次拿到美国法院马克曼命令的中国企业，这份马克曼命令采纳了通领科技等被告对“558”专利相关权利要求的解释，明确显示了通领科技的产品不侵权。当拿到胜诉的马克曼命令时，陈伍胜兴奋得喝醉了。
今年美国当地时间7月10日，美国新墨西哥州联邦分区法院就美国莱伏顿公司通领集团侵犯其美国“558”专利案作出判决，这份长达28页的判决书，判定由中国通领科技集团制造的销往美国的GFCI产品不侵犯莱伏顿公司的“558”专利。至此，这场历时三年多、耗费300多万美元的中美知识产权官司第一案尘埃落定，打破了在涉外知识产权纠纷中中国企业还没有完胜的局面。陈伍胜那颗悬着的心也终于放了下来。
这次胜诉，实质是一场以强欺弱和以弱胜强、抵制与反抵制的市场争夺战，它是以自主知识产权为核心的高新技术的实力较量。陈伍胜说，尊重他人自主创新成果、决不侵犯他人知识产权，同时敢于依法维护自身合法权益，是中国企业走向国际市场的根本原则。
华为:以最小代价换取和解
同样被称为知识产权领域胜仗的“思科诉华为侵权”一案，虽然最终以和解收场，但在当时来说，华为仅以微小的损失过关，虽败尤胜，这个结果已经让国人相当满意。
2003年1月23日，思科公司正式中国华为公司及华为的美国分公司，要求华为停止侵犯思科知识产权。思科控告华为抄袭思科IOS软件源代码和“命令行接口”以及技术文档，并侵犯思科在路由协议方面至少五项专利。
2002年华为对思科美国本土市场的威胁，已经被思科认为是低端网络设备市场的强大对手。同时，华为和思科在产品上的高度相似性也促使思科下定采取法律行动的决心。由此，成立了专职团队“打击华为”，并与中国政府进行了沟通，获得了政府方面对官司中立地位的允诺。在得知成为被告之后，华为就动作连连，停止销售和收回涉及侵权的产品。从该案的证据来看，思科无论如何都站在天平的胜利一方。
为了抵挡思科的攻势，2003年3月20日，华为与思科的老对手美国3COM公司联合宣布，双方将组建合资企业――华为-3COM公司。随后3COM的CEO挺身而出，在法庭上提供了对华为极其有利的证词，肯定了“华为公司世界级的工程能力”，并且相信华为的产品是“在完全尊重各公司知识产权的基础上设计出来的”。
同年6月7日，美国德州地区的Marshall联邦法院一个初步的禁止令，判决华为停止使用思科提出的有争议的一些路由器软件源代码，包括操作界面以及线上的帮助支持文件。思科与华为双方都认为法院的判决是他们的一次胜利，因为思科认为自己的立场被肯定，而华为则达到了损失最小，仅仅是停止销售那些华为已经停止销售的产品。
华为最终还是承认了侵权的事实，称公司一名员工在未授权情况下，接受了通过第三方获得的思科源代码；并对以后不再侵权做出保证。而在这个案件中呈现的种种情况，让思科认识到继续挑起争论并无好处。在共赢的认识下，2004年7月28日，华为公司、思科公司、3COM公司向法院提交终止诉讼的申请。
本案被业内形容为“中国高科技知识产权领域的第一场胜仗”，也成为高科技领域中外知识产权争端的代表性案例。在这场诉讼所引发的媒体争论中，所有媒体都指责思科为了垄断市场而阻击华为海外扩展，夸赞华为打官司的成功经验，认为：“在国际化进程中，国内高科技企业应该学会灵活运用知识产权和技术标准工具，为矛为盾，攻守两宜。”
在这个案子结束后，华为总结了“让官司有利于自己”的四条经验：加强知识产权保护意识、加强合作伙伴建设、舍得花钱请最好的律师和以实力证明自己、洗刷侵权“原罪”。华为确实长期侵犯了思科知识产权，在案子中有些做法也不能让人苟同，但至少，华为已经认识到了知识产权的重要性。
正泰:主动出击争夺制造权力
被称为“知识产权侵权第一案”的正泰诉施耐德专利侵权案也颇引人注目。
据浙江省知识产权局透露，从1999年开始，低压电器跨国巨头施耐德公司曾先后在国外正泰专利侵权的案件18起；在国内正泰的专利侵权案6起。施耐德曾向法国巴黎大法院状告正泰产品侵犯了它三项专利，在其要求下，法院宣布了正泰产品销售禁令。但目前法国巴黎大法院已取消了这一销售禁令。同样在意大利，一家跨国电气公司为了阻止正泰产品市场份额上升，向当地法院状告正泰产品五项专利侵权，并通过媒体大造舆论。不过正泰不久前已经赢了其中的三项专利案，这家跨国电气公司提出的和解要求也遭到正泰拒绝。
随着国际市场竞争的白热化，跨国公司希望在中国低压电器低端领域扩大市场份额，施耐德与德力西的合资案正在审批过程中。而正泰的产品也已经输向施耐德等跨国公司所占据的英国、法国、德国和意大利等主要市场，这就引起了国外对手的高度警惕。
这家浙江温州的民营企业在多次抵退国外同行的侵权后，面对施奈德咄咄逼人的进攻，正泰终于开始转守为攻，把施耐德告上了法庭，称对方生产的一种断路器侵犯了正泰的专利权。
这场官司在2006年8月1日立案，于今年4月26日在温州中级人民法院开庭。专利的有效性一直是被告方施奈德的质疑重点，立案后不久，施耐德便向国家知识产权局提起专利无效的申请。据正泰集团法律部出示的文件显示，今年5月9日，针对施耐德提起的正泰专利无效申请，国家知识产权局专利复审委员会已作出了维持专利有效的决定。尽管如此，这起涉及跨国公司、诉讼标的超过3亿元的官司还是很难在短期内有个结果。
从多次被外国企业，到如今的反戈一击、主动出击的转变，正泰集团掌门人南存辉悟出了一个道理：现在是制造权力争夺的时代。他也意识到，要想挺直腰板应对涉外知识产权纠纷，还是要靠自主创新能力提升企业的竞争实力。截至去年底，正泰集团共获得具有自主知识产权的国际、国内专利技术证书200多项，领衔和参与制订国际标准30多项，真正成为国际电气行业标准的制订者。
随着中国对外贸易的迅速发展，贸易中的知识产权纠纷越发凸显。而中国企业的贸易竞争对手，也将会利用自身在知识产权方面的优势对中国企业日益增长的竞争力予以抑制。制造权力的争夺将愈演愈烈。所以，我们的企业不仅要发展制造能力，更要争夺制造权力。
中国企业:走出自己的路
中国生产的产品以价格低廉行销世界，但由于一些产品“技术含量”不高，成为发达国家的“眼中钉”。国务院发展研究中心技术经济研究部吕薇认为，缺少核心技术的知识产权成为制约提升我国产业竞争力和持续发展的重要因素。一是在高新技术产业中，国际企业的知识产权占绝对优势。据统计，在通讯、半导体、生物、医药和计算机行业，国际企业获得授权的专利数占60%至90%以上。二是一些加工制造能力较大的行业，因缺乏知识产权而竞争力不足。特别是近些年来，中国制造产品出口频频受阻于知识产权问题，廉价劳动力优势被削弱。例如，我国的DVD生产能力居世界第一，却没有自己的核心技术，被征收较高的专利费。三是传统产业技术升级面临知识产权竞争。
因此，在与国际企业的知识产权遭遇战中，国内不少企业的应对之法是放弃以前的努力，臣服或者退出当地市场。据商务部的调查报告，我国企业每年因遭遇国外知识产权纠纷而引发的直接经济损失达到691亿美元，贸易机会损失1470亿美元。而如今，通领科技的获胜给国内企业上了一课：在与国际企业较量的过程中，掌握核心技术和知识产权，同时富有勇气和智慧，是中国企业最终获胜的根本。这次胜诉对于中国坚持走自主创新发展道路的企业树立了榜样。
【关键词】民事诉论 行政诉讼 国家赔偿
《国家赔偿法》的颁布与实施，是我国社会主义法制发展史上的一个里程碑，是我国人权保障制度与社会主义民主法制建设发展与完善的重要标志之一，随着经济社会发展，人民法院受理民事诉讼和执行案件的不断增加，人民法院在民事诉讼和执行中，违法采取对妨害诉讼的强制措施，保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的情形会不可避免。国家赔偿第三十一条规定民事、行政诉讼司法赔偿的内容，是在国家赔偿法第五章“其他规定”中规定的（最高法院司法解释称其为“民事行政诉讼中司法赔偿”）。从立法原意分析，这部分赔偿应只是一个附带规定。但实践中，据最高法院研究室统计，在法院赔偿委员会受理的赔偿案件中，近50%的案件属于此类赔偿，有的法院甚至办理的案件中70%以上均属于此类赔偿案件。因此有人称：国家赔偿法是为法院设定的，不是国家赔偿法而是法院赔偿法。加之民事、行政诉讼中司法赔偿的程序，归责原则、赔偿范围、方式及标准存在诸多争议，故本文仅对基层法院作为赔偿义务机关的案件发现的问题，作以下粗浅的探讨和思考。
一、在审理确认案件中，应通过什么程序进行确认
确认违法作为国家承担赔偿责任的前置程序，如果不能依法作出，赔偿请求人就无法申请赔偿，赔偿制度则形同虚设。对符合国家赔偿法第三十一条的规定情形应予赔偿的，通过什么程序进行确认，法律规定不明确.2004年9月2日最高人民法院出台了《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》这一司法解释，该解释第十六条规定，原作出司法行为的人民法院有义务对其合法性作出说明。从这一规定理解，确认案件从某种角度上接近行政案件，原作出司法行为的人民法院有对其司法合法性说明的义务和负有举证责任。且举证责任应是倒置的。笔者认为此种规定无形增加了人民法院赔偿范围，而且使当事人或案外人轻易启动赔偿确认程序。如该解释第十一条第十三项规定：“违法查封、扣押、执行案外人财产，给案外人造成损害的应当确认违法。”按这项规定，作出司法行为的法院应仅对查封、扣押、执行的司法活动的合法性进行举证和说明，若对查封、扣押、执行的财产是否属于案外人再由作出司法行为的法院进行举证，对作出司法行为人民法院即是不公平的。对此类确认案件就不能严格依照行政诉讼程序，应适用民事诉讼程序“谁主张、谁举证”的原则，案外人就查封、扣押、执行的财产进行“所有权”的举证，若仍由作出司法行为的法院进行举证，无形加重了法院负担，犹如审理了一个新的确权的民事案件。在实践中经常会遇到以下情形，保管合同中保管人是被执行人，执行了被保管人（案外人）财产，租赁合同中，承租人是被执行人，执行了出租人（案外人）的财产。被执行财产若是不动产或需登记的动产，作出司法行为的法院未尽审查义务即可确认违法.但实践中大多被执行财产为动产，在执行程序中，案外人可以提出异议，作出司法行为的法院就案外人异议是否成立可对被执行财产采取控制性措施或处分性措施，或裁定驳回异议。但现行法律对案外人提出异议的时间没有规定，有的被执行财产为动产的往往被作出司法行为法院采取了拍卖变更等处分性措施后，案外人不提异议而径行提出国家赔偿。或对动产作出处分性措施时间较长后，案外人才知道自己权利被侵害的时间又较晚，此类案件再由作出司法行为的法院进行举证，显然工作难度较大。因此在审理民事诉讼司法赔偿确认案件中，不能单一适用行政诉讼程序，或单一适用民事诉讼程序，应建立一部单独适用赔偿确认的程序。
二、在审理确认案件中，基层法院作为确认违法义务机关与确认申请人是否可以和解
赔偿法及赔偿法司法解释没有对审理确认案件是否可以调解作出规定。在实践中存在两种观点。一种观点是不适用调解。理由是：首先双方进行和解没有法律依据，从审理确认案件参照行政诉讼程序的角度看，确认案件不仅涉及当事人利益，还关系到人民法院的司法水平和司法权威。另外法释（2004）10号《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定试行》》中第二条二款明确规定，确认基层人民法院司法行为违法的案件，由中级人民法院审理。以此规定看司法行为是否违法应由中级法院确认。而法释（2000）27号《最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第八条规定：“申请民事、行政诉讼中司法赔偿的，违法行使职权的行为应当先行确认。申请确认的，应当先向侵权的人民法院提出”的规定已与（2004）10号司法解释相抵触，故基层法院若与确认申请人达成了和解，即是确认了自身司法行为的违法，因此是与司法解释规定相违背的。因此基层人民法院与确认申请人在确认案件审理中是不适用和解的。
另一种观点认为可以和解。理由是审理确认案件及赔偿案件也是审判工作的组成部分，应当遵循定纷止争、息诉服判的原则。只要确认申请人出于自愿，不违背其真实意思表示，不损害国家和社会公共利益，双方达成和解未尝不可。
笔者倾向于第二种观点。和解、调解是人民法院平息纠纷的有效方式，随着人民法院审理的案件数量不断增加，审判压力越来越大，为减少诉累，减少涉法访案件发生，基层法院在确认案件立案前可以与请求人和解，在确认案件审理中也可以和解，达成和解后不但会达到良好的社会效果，同时也会降低司法成本，使有限的司法资源得到有效配置和利用。
三、关于民事诉讼、行政司法赔偿的归责问题
国家赔偿的归责原则是解决国家为什么要对某一行为承担赔偿责任的问题，是法律上的可责性是什么？没有法律上的可责性，国家就不应当承担责任。其实践意义是体现了国家对国家侵权行为的法律态度，明确了国家承担责任的正当性理由和根据。
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根据我国《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利，”按此规定，我国民事、行政司法赔偿的归责原则是违法责任原则。何为“违法”，理论上对“违法”的广义解释与实践中的狭义的“违法”解释有较大差别。理论上主张国家赔偿归责原则是违法归责的学者一般都认为，违法含义包括以下几个方面：（1）国家侵权主体的行为违反了法律、法规、规章和其他具有普遍约束力的规范性文件；（2）国家侵权主体的行为虽然没有违反上述文件的明确规定，但违反法的原则和精神；（3）国家侵权主体没有履行对特定人的职责义务，或违反对特定人的职责与义务；（4）国家侵权主体在行使自由裁量权时滥用职权或没有尽到合理注意。按上述“违法”广义的理解，既然包括违反成文法也包括违反法的原则和立法精神；既然包括作为性违法，也包括不作为性违法，广义解释倾向于受害人权益的保护。但司法实践中通常将“违法”仅仅认为是法院的司法行为违反了法律、行政法规。笔者认为我国现有的国情与法律传统，广义的“违法”解释在司法实践中不具有操作性。理由是，我国现有的民事、行政法官队伍真正实现职业化尚需一段时期，若以广义违法解释，势必造成大量国家赔偿案件发生。二是我国是一个成文法国家，法律的原则，法律的精神等非成文不是有可操作性的内容在实践中较成文法律难已掌握和操作，现行法院民事裁判中引用法的原则与精神作为法律依据的也较为鲜见。
还有其他观点认为，民事行政司法赔偿归责采取违法或过错原则，即法院的司法行为违法或有过错都应当承担赔偿责任；还有的主张采取违法并过错原则，认为违法与过错的概念存在交叉，违法的民事、行政司法行为绝大部分存在过错，在一个条文中规定民事、司法行为违法或过错应当承担赔偿责任，存在重合的现象；实践中存在由于第三人的过错造成民事、行政司法行为违法，但作出司法行为的法院没有过错，作出司法行为的法院承担垫付责任；也有的主张采取结果归责原则，即不论是民事、行政司法行为是否违法，是否有过错，只要给相对人合法权益造成了损害，就应当承担赔偿责任。
笔者认为，针对上述观点的合理性，考虑我国赔偿法实施十二年来的实际情况，借鉴国外的立法经验，建议确立以狭义的“违法原则”为主，过错等其他原则为补充的归责原则体系。即将民事行政司法行为划分为一般的司法侵权行为与特殊的司法侵权行为两大类。将作为的司法行为确定为一般的司法侵权行为，如民事行政诉讼中的查封、扣押等强制性措施，从规范性的法律成文规定中可直接认定，是一个客观的判断标准，不必考量作出司法行为的过错。将不作为的司法行为适用过错归责原则。如法释（2004）10号《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》中第十一条中第九项规定，对查封、扣押的财物故意不履行监管职责，发生灭失或者其他后果，给确认申请人造成损害的；这里就要强调是不作为中的主观因素；其是否有过错，强调了故意不履行监管职责，又如该解释第十项中的对已经发现的被执行财产，故意拖延执行或者不执行，导致被执行的财产流失，其不作为的司法行为的主观因素是否存有过错，但对上述情形，如果受到行政干预则属另外情形，在现有法院的司法体制下，地方国有企业、行政单位作为被执行人的案件，法院司法地位的独立性并没有全面体现。此类不作为案件适用过错归责原则应予以严格限制。另外，因第三人过错导致的法院司法行为没有违法也没有过错、致使案外人财产损失的，应建立国家补偿制度。如甲与乙订立保管合同，甲是保管人，申请执行人丙提供执行甲的保管财产作为执行对象。被执行人甲又故意不向法院说明财产所有权，执行完毕后，申请执行人丙又不具备回转财产的能力，此时作出司法行为的法院在既不违法又不过错的情形下应承担的适当补偿责任。
四、执行依据被撤销前进行的司法拘留是否适当国家赔偿（即合法强制措施赔不赔的问题）
基层法院在执行甲与乙债务纠纷一案中，被执行人乙在法律文书生效后的执行过程中，擅自转移了法院查封的物品并具有其他妨害执行的行为，该基层法院对乙进行了司法拘留。在终结后甲与乙的债务纠纷的法律文书经再审被上级法院依法撤销。针对执行依据撤销前的司法拘留是否适用国家赔偿存在两种观点。
一种观点认为根据“民事诉讼错判不赔偿”原则，对此行为不应予以国家赔偿。民事诉讼错判通常表现为设定、变更、解除诉讼当事人之间权利义务关系发生错误，与刑事诉讼赔偿有严格的区别，在刑事诉讼中犯罪嫌疑人或者被告人完全是刑事诉讼错判的被动承受者，侦查、检察机关与犯罪嫌疑人之间不可能处于平等地位。而民事诉讼的被告在其权益受到侵害时，既可以通过向人民法院申请再审，向检察机关申诉提起抗诉等多种途径进行自身的权利维护，也可在执行错误后依照民事诉讼法第214条的规定通过执行回转来进行救济。民事诉讼、行政诉讼司法赔偿的归责原则是违法责任原则，确认违法是指以法律条文作为客观标准来衡量行为是否违法，因此只要在执行程序中对其司法拘留行为不存在违法性，即不能适用国家赔偿。
第二种观点认为应适用国家赔偿。理由是执行依据被撤销说明了执行依据的错误，在执行错误的执行依据的过程中，虽然执行行为严格依照了法律规定，但实际发生了被执行人人身自由受到侵害的客观事实，应参照刑事司法赔偿的结果归责原则。对被执行人应给予国家赔偿。
笔者的观点倾向于第一种观点，即对此类案件不适用国家赔偿，首先，按照法释（2004）10号《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》的规定，此类案件的当事人既不属于第五条的规定的直接提出国家赔偿申请的六项情形。也不属于第十一条规定应当确认违法的十五种违反法律规定的其他情形。因此将此类情形适用国家赔偿没有法律依据。另外，在我国再审制度尚不完善的现实情况下，法院的既判力会受到抗诉、当事人申诉、审判监督程序等多种因素的影响。若当事人对判决不服，便以妨害执行对抗法院的司法行为，执行依据被变更或撤销后又申请国家赔偿，必然会导致鼓励被执行人妨害执行行为的增加，使执行秩序更加混乱。并且在执行依据变更或撤销前，被执行人可以先行配合法院司法行为，其损失可通过执行回转进行救济，妨害执行并不是其唯一选择的途径。
五、关于查封、扣押、财产保全、执行案外人财产的适用国家赔偿有关问题
近年来，案外人作为国家赔偿申请人的案件逐年上升，主要表现为错误财产保全案外人财产和错误执行案外人财产。其主要情形为以下几种：1、依当事人申请财产保全，导致错误造成案外人损害；2、因申请人提供的执行标的物有错误造成案外人损害的；3、法院依职权作出错误财产保全和执行措施导致案外人财产损害的；4、因第三人过错导致财产保全、执行措施错误导致案外的财产损害；5、人民法院工作人员行使职权无关的个人行为，导致案外人财产损害；6、属于民事诉讼法第二百一十四条规定情形的；7、被保全人、被执行人或者人民法院依法指定的保管人员违法动用、隐匿、毁损、转移、变卖人民法院已经保全的财产的；8、因不可抗力导致案外人财产损害后果的；9、被执行人将不属于自己所有的财产作为还款保证的，导致案外人财产损害的；10、申请执行人提供执行对象错误导致案外人财产损害的；11、被执行人占有财产明知占有财产不属于自己所有而又说明的，导致案外人财产损害的。
国家赔偿法第三十一条规定仅指法院在民事、行政诉讼中，违法采取对妨害诉讼的强制措施，保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误、造成损害的，三类违法情形、赔偿请求人有权要求赔偿，实践中，对案外人的财产发生了上述三类违法行为哪些属于赔偿范围，哪些不属于赔偿范围，由于国家赔偿法第三十一条规定，太过于原则，因此在处理法院司法行为侵害案外人财产在确定赔偿范围上存在较大争议。法释（2000）27号最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释第七条将第1项、第2项、第5项、第7项、第8项情形明确规定为国家不承担赔偿责任情形。其中第1项、第2项情形也是民事诉讼法第九十六条规定的具体体现，申请保全的申请人由于申请错误给被申请人造成的财产损失应当赔偿。申请人负有举证责任，在举证主张其权利的同时也负担有举证错误给他造成财产损失后应予赔偿的风险，体现权利与义务相一致的原则。第五项情形表现为非职权行为不能成为引起国家赔偿责任的原因，这种非职权行为只能因其性质而由其他法律加以调整。第7项与第8项情形体现作出司法行为的法院既无违法情形又无过错当然不适用国家赔偿。
针对第3项情形，法释（2000）27号司法解释第三条也列举了六种司法行为应当确认为违法，但前提必须是违法。但第4项、第9项、第10项、第11项情形现行法律与司法解释均没有规定。第6项情形在法释（2000）27号司法解释第四条第三项予以规定，但实践中存有诸多争议。其具体规定为对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，是指对已经发生法律效力的判决、裁定、民事制裁决定、调解、支付令、仲裁裁决，具有强制执行效力的公证债权文书以及行政处罚、处理决定等执行错误。包括违法执行案外人财产且无法执行回转的。根据此项规定，导致案外人作为国家赔偿申请人必须符合以下三个条件，一是法院司法行为违法，二是被执行财产是案外人财产，三是不能执行回转。但根据执行回转的概念，是指据以执行的法律文书被依法撤销，由执行人员采取措施，强制一方当事人将所得的利益退还给原来被执行人，恢复到执行程序开始前的状况的一种制度。由于案外人不是被执行人且侵害案外人的财产的案件执行依据一般情况下非经再审等程序一般都没有被撤销。即不存在执行回转的情形。因此应将此条应修改为：“违法执行案外人财产，且申请执行人无法将财产返还的。”
针对第4项、第9项、第10项、第11项的情形，均属于非法院司法行为唯一原因导致案外人财产损害的情形，法释（2000）27号司法解释第六条规定人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼或者执行过程中，具有本解释第二条至第五条规定情形，造成损害的应当承担直接损失的赔偿责任。因多种原因造成的损害，只赔偿因违法侵权行为所造成的直接损失。
根据这一规定，在国家赔偿案件可否追加导致案外人财产损害的其他人员为共同被告或追加为第三人，现行法律、司法解释没有规定，笔者认为，在程序上分别不同情况予以分别处理。首先确认法院的司法行为是否违法或存有过错。如第4项情形，第三人与申请执行人出伪证证明案外人财产为被执行人所有，导致法院作出处分性执行措施，若作出司法行为法院未尽审查义务或对案外人异议未进行听证，第三人与申请执行人与法院共同列为赔偿义务主体承担赔偿责任。法院仅对违法行为导致的直接损失承担责任，同理对第9项、第10项、第11项情形，应将作出司法行为的法院、有违法情形诉讼参与人、案外人存有过错致使损害结果一果多因的情况时，应当缕顺案件中的多个法律关系，各自区分责任，特别是考虑到申请执行人取得案外人财产没有法律依据及被执行人过错，不能过分强调案外人权利，而忽视国家利益，亦不能强调国家利益，而不承担法院而司法行为的违法或过错而应负赔偿直接损失的责任。
六、关于时效的问题
结合我国国家赔偿法及其司法解释的关于时效相关规定，我国国家赔偿法规定的时效是请求时效而不是诉讼时效，即不适用时效中断的规定。按照法释（2004）10号司法解释第3条规定：“具备下列条件的，应予立案……（三）确认申请人应当在司法行为发生或者知道，应当说知道司法行为发生之日起两年内提出。”根据本条规定，司法行为有实际开始发生时间，司法行为完成（结束）时间，确认申请人知道司法行为（损害）发生时间和确认申请人应当说知道司法行为（损害）发生时间等，这几种时间在司法实践中并不完全重合，时效的起点也会完全不同，而本条规定又是一个选择性条款，并且确认申请人既包括案件当事人也包括案外人，对于不同的确认申请主体适用哪一标准确定时效会产生歧义。如违法查封、扣押、执行案外人财产确认案件中，在查封扣押之日是司法行为发生之日，经过拍卖、变卖执行也是司法行为发生之日，前者是司法行为的控制性措施，后者是司法行为的处分性措施，二者起算时效时间起点也各不相同。若以前者控制性措施计算请求时效起点，控制性措施尚未对案外人造成损害，案外人的申请很难进入国家赔偿确认程序，对案外显然不公平，因此，本条若以造成损害的司法行为发生之日为请求时效的起点更为客观和准确。
另外，在本条中“司法行为发生之日起两年内提出”与“知道、应当知道司法行为发生之日起两年内提出”的适用上应首先选择前者，只有在确认申请人经过举证作出合理说明后才能适用后者，如果这样规定会更加严格时效和便于操作，有利于诉讼程序的管理。
七、对法释（2004）10号司法解释第十一条十项的理解
法释（2004）10号司法解释第十一条十项规定：“对已经发现的被执行人财产，故意拖延执行或者不执行，导致被执行的财产流失，给确认申请人造成损害的”应当确认违法。这就会出现确认申请人的损害数额应以什么标准来计算的问题。若违法不作为的执行行为导致确认申请人全部或部分债权落空，其数额以“流失的财产”计算，不难理解，但是尚未穷尽执行措施，被执行人仍有其他财产可供执行则不应认定“流失的财产”为全部损害。
另外，在确认案件审理中又发现被执行人有可执行的财产，可满足确认申请人的执行要求，那么确认案件应否中止，在司法解释中尚没有规定。因此在审理此类案件确认案件中应充分注意确认申请人怠于对被执行人的财产举证而利用确认法院司法行为违法，转移本应由其承担的执行风险的问题发生。
注释与参考文献
12参见左红：《关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的规定（试行）》的理解与适用，载《人民司法》2004年第10期
3马怀德著《国家赔偿问题研究》，法律出版社2006年出版第53页
4马怀德著《国家赔偿法学》，中国政法大学出版社2001年版第47页
5最高人民法院关于对国家赔偿法修改的初步意见第36页
一、前提问题：行政诉讼调解概念的厘清
（一)行政诉讼调解的概念
行政诉讼调解，是指在行政诉讼过程中，作为被告的行政机关和原告的行政相对人及与行政行为具有法律上利害关系的第三人在人民法院的主持下，基于自愿平等的原则，经过双方的协商形成合意，从而终结诉讼，以解决行政纠纷的司法活动。(1)过去的30年中，大陆法系和英美法系的西方法院，都开始积极地尝试用调解来解决纠纷，并通过调解来解决民事纠纷并没有太多的争议，并且各国都基于本国国情发展了各具特色的法院附属调解制度。(2)在调解被成功运用于民事诉讼后，西方的学者和法官们开始论证调解能否被用于解决行政纠纷，并且在不少西方国家，调解已经被法院用于解决行政法纠纷，如美国，法国、德国等。从实践中看，行政诉讼调解制度因其强大生命力而已经被我国各级人民法院广泛地运用于行政审判实践，且取得了良好效果。
行政诉讼调解具有四个特征：1、调解主体的特定性。行政诉讼调解是在法官主持下的活动，其程序可以由法院建议启动或提前终止，调解方案可以由法官提出，调解内容的合法性由法官审查。2、诉讼标的不局限于。采用调解的目的是为了彻底化解纠纷，而行政诉讼案件多以具体行政行为为诉讼标的，如果单纯以具体行政行为为中心调解，在多数情况下并不能有效化解双方之间的争议，这时，必须跳出具体行政行为的局限。3、诉讼主体参与的广泛性。行政案件所涉争议往往并非是行政主体和相对人之间的争议，在解决行政行为合法性的同时，还需要对第三人与原告之间的争议进行化解，因此，需以三方会谈的形式解决。4、处分权行使的限制性。就行政主体而言，虽然拥有广泛的自由裁量权，但其行为必须在法律框架内进行，不能违反法律、行政法规甚至规章的禁止性规定。
(二)行政诉讼调解纳入的依据
1、从适用调解的时间来看。在《行政诉讼法》施行之前，行政诉讼是可以适用调解的。并且该阶段的行政诉讼调解依据的就是《民事诉讼法(试行)》有关调解的规定。
2、从立法释义来看。《行政诉讼法》作出行政诉讼不适用调解的规定，其立足点在于行政诉讼与民事诉讼存在本质的区别，因而不能将民事诉讼中的调解引入行政诉讼之中。(3)由此可见，行政诉讼法所禁止的调解应该就是民事诉讼中的调解。
3、从现行立法规范来看。根据现行《行政诉讼法》规定，行政诉讼中的侵权赔偿纠纷可以适用调解。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》，法院审理行政赔偿案件可以在合法、自愿的前提下进行调解。调解成立的，应当制作行政赔偿调解书。这一点也与民事诉讼调解的基本特征并无差异。
综合上述认识，笔者认为，无论从历史还是从现实来看，行政诉讼是存在调解的，行政诉讼调解与民事诉讼调解在基本内涵方面是一致的。
二、现状检视：行政诉讼调解尴尬运行的原因分析
现行《行政诉讼法》第50条规定：人民法院审理行政案件，不适用调解。之所以有这样的规定，是因为传统行政法理论认为行政法纠纷涉及到合法性和公共利益，不应允许谈判或妥协，法院只能做出合法或者不合法的判断。如果是合法的，法院就应当维持；如果是不合法的，法院就只能撤销。因而，没有可以调解的空间，法官只能判决而不能调解。但大多数的学者和法官都坚持在行政诉讼中适用调解，而惟一的障碍即在于《行政诉讼法》第5o条的规定。而司法实践已经事实上超越了这个规定，不少案件已经在法院的主持下，通过双方协商的方式得到了和解。虽然法院还继续坚持不用调解书来解决纠纷，但法院巧妙地通过由被告改变或者承诺改变具体行政行为、原告申请撤诉的方式解决了法律上的障碍。这种异化了的纠纷解决方式就是调解制度在现实中最生动的写照，只不过最后以原告撤诉的合法形式来掩盖“案外和解”的实际过程和内容而已，禁止调解的规定在“案外和解”中被悄然规避。于是，就有了大量没有调解书的调解存在。(4)近几年，一些在调解方面走在前面的基层法院几乎是以5 以上甚至1o 的幅度在提高调解结案率，调解结案率已超过6o%，个别法院已超过7o%。中级法院的调解结案率也明显上升。(5)通过调查，我们发现目前原告撤诉一般有以下几种情况：一是原告的事实依据、法律依据不充分或存在程序上的问题，法院向其释明法律规定后，原告主动申请撤诉；二是行政机关在诉讼中意识到其具体行政行为可能违法，为免承担败诉风险，主动改变具体行政行为，原告申请撤诉；三是法官在审查案件过程中发现具体行政行为违法或存有瑕疵，与行政机关沟通交换意见，行政机关与原告协调后达成和解意见，原告达到诉讼目的申请撤诉；四是有些社会影响大、矛盾尖锐的案件，判决的社会效果不佳，且裁判难以执行，法院通过协调解决纠纷后，说服原告撤诉。除上述第一种情形外，后三种撤诉都不同程度地存在协调和解工作。据统计，第二、三种撤诉情形大约占总数的2／3。(6)最高法院显然也支持这种事实上的调解，并于20__年初制定了《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》。但碍于《行政诉讼法》第50条规定的存在，仍然只是延续法院建议被告改变行政行为、原告因此撤诉的方式来进行这种“没有调解书的调解”。
但如此现状，由于行政诉讼法规定行政案件不适用调解，使得法官进行诉讼调解没有法律依据，所做的调解工作始终处于“暗箱操作”状态，“名不正、言不顺”。行政纠纷虽然通过调解得到了化解，但只能撤诉方式结案，一旦行政机关不能按和解协议履
行义务，原告将处于求助无门境地，更容易激化矛盾。在调解不能作为一种结案方式的情况下，和解协议自然也就无法得到法律确认。面对这种立法与实践的严重脱节，如果不从立法上解决行政诉讼的“合法性”问题，确立调解原则并对调解程序的运行进行合理规范，只会使这种非规范化的“法外”调解引发的弊端长期存在下去。(7)从而严重影响到行政审判的司法公信力和权威性，也不利于其解决行政争议、维护当事人合法权益和监督行政机关依法行政等司法功能的有效发挥。
三、比较优势：行政诉讼调解的内含价值分析
(一)纠纷解决的经济性、专业性、彻底性和终结性
1、经济性。司法是一种高度程序化作业，当事人和国家都需为此支付高昂的制度成本。诉讼经济就是如何在行政诉讼过程中尽量减少人力、物力和时间的耗费，以最低的行政诉讼成本取得最大的法律效益，实现行政诉讼目的，它是对行政诉讼活动的一种经济考量。从当事人微观角度看，诉讼经济表现为具体案件中诉讼收益与诉讼支出的比值，即当事人投入的费用和时间越少，从胜诉判决中获得的收益越大，诉讼就越经济；从整个社会以及司法制度的宏观角度看，诉讼经济表现为同一时间案件审结量与诉讼投入的比值，即审结的案件越多，法院和当事人所投入的诉讼成本和时间越少，诉讼就越经济。仅仅依靠诉讼判决对于社会矛盾纠纷的化解并不是理想选择，它延缓了行政案件的解决速度，无法避免繁琐的诉讼程式，从而也就无法提高诉讼效率，达不到诉讼经济的价值目标。而行政诉讼调解以一种宽和的方式，在平等协商的基础上，经过双方的妥协让步、法院的从中协调达成结果，程序简便，避免了烦琐的环节，所以，行政诉讼调解可以降低诉讼成本，能有效缓解对抗，并使纠纷得以彻底解决，其经济理性不言而喻。行政诉讼当事人自行协商比法院依法强制解决当事人纠纷的判决更为有效。一旦当事人真正达成和解，往往会出现合作博弈的最优状态，即法院少了讼累、当事人之间少了对抗，人民法院和各方当事人无需花费大量的时间、精力、财力耗费在法定程序中，并可以有效降低上诉和申诉的比例，节约国家司法资源。(8)通过行政诉讼调解提供低成本的纠纷解决途径，可以把通过司法改革造成的社会负担风险减小。
2、专业性。负责行政诉讼调解调解的法官具备相关的专业资质和解决纠纷的丰富经验，可以综合考量纠纷产生的法律问题和政策性问题，针对纠纷的特殊性提出合理的解决方案，从而弥补司法程序中法官法律外专业知识的不足。
3、彻底性。相较于人民调解、行政调解，诉讼调解更具权威性。行政诉讼调解注重矛盾的修复和和睦关系的再造，是用温和的手段去处理矛盾冲突，使对立的双方在相互理解与宽容中自愿妥协达成一致，通过调解使原告从诉讼中获得实体权益，并让被告提高依法行政的自觉性，更加主动地纠正自身的违法行政行为，这有利于完全控制和化解社会矛盾，有利于“官”和“民”关系的和谐发展，有利于行政诉讼法律效果和社会效果的统一。(9)负责行政诉讼调解调解的法官在居中主持纠纷当事人的调解时，其容易把握当事人之间的纠纷事实，在此基础上进行劝导、疏通，当事人能够快速进入行政争议问题的核心，谋求行政纠纷的圆满解决，使当事人在经过利益博弈后达成调解协议，形成 “双赢”状态，这有利于当事人信服法院主持下达成的调解协议，彻底化解纠纷当事人之间的矛盾。
4、终结性。行政诉讼调解具有终结性，也就是说一经调解，行政诉讼双方当事人即达成合意，行政诉讼案件也随之宣告终结。从而赋予行政诉讼具有既判力和执行力，使调解书在法律上产生的特定效力和司法约束力。换言之，法院一旦就特定法律关系作出裁判之后，便适用一事不再理原则，禁止当事人再就此法律关系提起新的诉讼。在此基础上，确保法律关系的稳定和社会的持续发展。同时，要求当事人自觉履行相应调解内容，或者在其不履行的前提下，采取措施强制其履行的效力。
(二)优化行政管理和促进政府职能转变
1、行政诉讼调解能够优化行政管理。行政诉讼调解不仅可以进行事后救济，还可以在新型纠纷或特定类型纠纷解决过程中积累丰富经验，促进行政管理优化。当下很多领域纠纷的出现往往与该领域主管机关监管缺位、错位或者制定的政策不科学有着直接或间接的关系，而通过对该领域纠纷处理过程的介入，在法官就相关问题进行释明和法院的建议下，行政机关可以形成快速的反馈和治理机制，分析和总结自身监管过程中存在的问题，有助于形成更为科学的政策。
2、行政诉讼调解有利于促进行政主体从压制型向回应型行政模式的转变。行政诉讼具有监督行政机关依法行政的目的。通过行政诉讼调解，摆脱以前将行政相对人客体化的思想，注重为纠纷主体选择更合意的行为创造机会，以实现各方利益的最大化。行政诉讼调解以富有弹性的方式实现了督促行政机关依法行政目标，行政机关可以采用略带私法色彩的柔性手段来实现行政管理的目的，使行政机关职能以全新的运作方式。这种温和的权力行使方式能够使相对方的权利得到充分张扬，行政主体与相对方的关系也由之前的权力本位转向权利本位，进而增强了行政主体与广大民众之间的亲和力。
四、理想出路：行政诉讼调解制度构建的路径设计
(一)行政诉讼调解制度设计构想
1、调解遵循的原则。（1）自愿原则。法院主持行政诉讼调解应当严格遵循自愿原则，即尊重当事人的真实意思表示。行政诉讼调解既可以由当事人提出，也可以由法院建议，但无论由谁提出都必须基于双方当事人的自愿。在调解过程中，一方不得将自己的意志强加给另一方；调解结果也应当是当事人的真实意思表示。法官在整个过程中应保持中立，由当事人平等协商达成协议，保证协议的公平、合法。（2）合法原则。一方面要求调解协议的内容必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触；另一方面要求调解协议的内容不得损害国家的、公共的和他人的合法权益。（3）平等原则。在进入行政救济之后，当事人的诉讼法律地位是平等的，行政主体与相对人之间也应处于平等的地位，平等地享有权利和履行义务。法院作为行政案件的审理者在行政调解过程当中，完全可以依据法律，在双方平等协商的良好环境中对行政主体和行政相对人之间的行政争议进行调解，最终达成令双方满意的、合法的共识。（4）有限调解原则。对于行政诉讼调解范围加以必要的限制，避免法院的调解权被滥用，从而影响和谐行政的实现。行政诉讼调解应该针对不同案件的性质来进行处理，对于适合调解的案件，法院应及时组织调解，使争议尽快地解决；对于不适用调解的案件，法院要及时予以判决，不能拖延。
2、调解的范围。（1）存在自由裁量行为的案件。法院在行政主体的自由裁量权范围内进行调解，允许行政主体改变其不够合理或者不属最合理的行政行为，使其行政更趋于科学、合理。（2）行政合同纠纷案件。行政合同契约性决定了行政机关享有处分权，行政相对人也可以依法处分自己的权利。对该类案件进行调解，促使行政机关对其合同范围内的权利义务进行调整，能够较好地体现自愿、公平、等价有偿、诚实信用的原则。（3）直接或间接涉及民事纠纷的行政确认、行政裁决案件。行此类行政争议大多由民事权益纠纷所致，在解决行政争议时一并解决有关的民事纠纷，则可极大地 节省诉讼资源，减少当事人的讼累。（4）被诉具体行政行为违法的案件。对于此类案件通过法院居中调解，能促使被告认识错误，改变违法行政行为，满足原告关于合法权益保护的要求，达到一举两得。(10)（5）不履行或者拖延履行法定职责的案件，适用调解更加有利于保护原告的合法权益。（6）法律规定不明确或法律规定与相关政策不统一的案件。采取调解的方式更容易合理处理法律与政策之间的关系，更有利于社会稳定及调解结果的顺利履行。
排除在调解适用范围之外的行政案件。（1）行政机关没有管辖权或主体违法的案件。只有在当事人可以处分诉讼对象的情况下，行政诉讼中的和解才是可能的。如果行政机关对于行政事项没有管辖权(超越职权)，案件根本不存在调解的基础。（2）行政行为重大违法的案件。如果行政行为因其他重大违法事由构成无效行政行为时，由于其自始、当然、确定地不发生法律效力，也不因事后的转换、补正而变为有效，使用调解手段亦不能纠正其违法后果，所以应当排除在调解的适用范围之外。(11)（3）无效的行政行为不适用调解。无效的行政行为自始无效，不对行政相对人产生影响，理当由法院宣告其无效，没有调解的必要。
3、明确行政诉讼调解的程序内容。（1）启动方式。行政诉讼原告、被告都应享有调解程序的启动和终止权。法院在征求双方当事人同意，亦可适用调解。（2）调解的结案方式。当事人对诉争事实达成调解协议的，法院审查认可后应当制作调解书，调解书经双方签收即具有法律约束力和执行力。（3）调解的救济途径。赋予原告对生效调解协议的救济权，和解有重大违法和侵害其他公民、法人和国家的的合法权益的，当事人可以申请进入审判监督程序。
4、实现调解与判决的有效衔接。
原被告经调解达成协议，经法院确认作成调解书，具有同于判决的法律效力，不予履行可以申请法院强制执行。除存在调解协议无效的原因可于一定期限内请求再次审判外，不得重复。调解活动与判决之间并不是互相排斥，选择了调解并不意味着请求司法审判的权利丧失。调解过程中，一旦调解不成，法院不得强行调解，审判程序继续进行。这样，一方面使当事人有合意这一绝对正当化原理作为保障，另一方面还保有“只要不服就可以不从”这条后路。(12)
为了既节约诉讼资源、提高诉讼效率，又使审判的公正性不发生倾斜，调解不成继续进入审判程序后，在调解过程中已达成的共识、妥协、收集的证据、调解人员形成的心证得到利用。可以借鉴国外的经验，在实现“准备程序实质化”的前提下，把调解的时间限制在准备程序中，实行调审分离，“在准备中调解，在调解中准备”。随着准备程序的实质化，案件事实和法律争议逐步明确化。一旦调解不成，为审判所作的准备程序的努力也不存在不能作为审判依据的问题。
(二)建立行政诉讼调解有效实施的保障机制
1、提高对行政诉讼调解功效的认识。行政诉讼调解具有快捷、高效、经济、彻底、和谐的优势，利用调解方式处理行政纠纷，当事人能更有效地表达自己的意愿，更充分地行使自己的诉讼权利，更快地实现自己的诉讼目的，能有效缓和官民对立关系。因此，要进一步统一法官思想，强化行政诉讼调解对普通民众选择纠纷解决路径的吸引力和亲和力，使其认识到行政诉讼调解不仅表现为一种纠纷的解决方式，是处理行政纠纷的一种必然选择，也是构建和谐社会，促进社会稳定的迫切需要。
2、将行政诉讼调解率纳入审判绩效考核体系。近年来，我国法院系统的民事调解得到了长足发展，绝大多数基层法院的民事案件调解率都达到了80％，甚至有些派出人民法庭民事案件调解率达到了100％ 。该成绩的取得固然是多方因素合力的结果，但不能否定的一点是调解率在法官绩效考核体系中所占的重要分量。众所周知，趋利避害是人类的本性，物质奖励和精神褒奖会对行为主体的行为产生强大的内在心理驱动力。基于此，我们有必要将行政诉讼调解率纳入审判的绩效考核体系中，将其作为一个刚性因素对调解进行制约。
3、加强与行政机关的良性互动。紧紧依靠党委领导，加强司法联动，切实做好行政协调和解工作，合力把化解行政争议的任务完成好。坚持和进一步完善法院与政府的有效沟通机制，实行，善重大案件沟通制度，对重大案件和被申请人的具体行政行为可能被撤销、变更的案件，事前与被申请人沟通。向其通报撤销或变更的理由和依据。促使其主动纠错，重新做出正确的具体行政行为，同时以建议书的形式指出执法中存在的问题，促使其改进完善，发挥行政诉讼工作预防和化解行政争议的作用。并且双方可以建立定期的工作联席会议制度，搭建对话和交流的平台，共同商讨依法行政的有关问题，使行政争议在和谐氛围中得到妥善化解。
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(1) 有人主张使用“和解”一词，并且要淡化法院在和解过程中的作用，笔者认为具体到行政诉讼领域，具体到诉讼中这一特定的阶段，“和解”和“调解”的界线并不是那么分明，根本的一点是为了强调是在法院的参与下，如达成的协议要经法院的审查等，当事人在一定的范围内可以协商达成协议从而解决争议的一种方式。在这个过程中法院的作用不应被淡化，也无法被淡化。鉴于这种制度的论述是从《行政诉讼法》第50条：“人民法院审理行政案件，不适用调解”展开的，笔者最终采用了“调解”这一表述。
(2) 有关法院附属调解制度的比较研究，参见耿宝建、赵艳花：《比较法视野下的法院附属调解制度研究》，载《法律适用)20__年第4期。
(3) 民事诉讼法第9条规定“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决”，第5l条规定：“双方当事人可以自行和解。”前者所涉诉讼活动的主体是人民法院，后者则是当事人，说明人民法院在调解与和解中的职能并不相同。
(4) 李晓春：《刍论行政争议调解机制的建立》，《长白学刊》20__年第6期，第83页。
(5) 张卫平：《诉讼调解：时下态势的分析与思考》，《法学》 20__年第5期，第18页。
(6) 江苏省镇江市中级人民法院行政审判庭：《行政诉讼协调和解机制运作情况的调研报告》，《人民司法》20__年第10期，第54页。
(7) 李月平、王睿倩：《完整构建我国行政诉讼凋解制度》，《河北法学》20__年第3期，第34页。
(8) 参见邓丽娟：《我国行政诉讼调解制度之可行性分析》，《北京化工大学学报》20__年第2期。
(9) 郝明金：《行政行为的可诉性研究》，中国人民 公安大学出版社20__年版，第93页。
(10) 刘金刚：《行政诉讼不适用调解再商榷》，《行政论坛》20__年第4期，第69页。
近年来，人们对于举证责任倒置的议论多了起来。归纳起来，不外两个方面:一是主张就司法实践中的某个疑难证明问题设置举证责任倒置规则，作为解决该问题的一种方法，如有人主张物业纠纷案件中设置举证责任倒置规则等。我们知道，在法律发展史上，特别是法律学说中，一直有同情弱者的原则，以体现法的正义精神。例如在医疗活动中就已经实施了这样的办法，因为在医患矛盾中，患者在医疗信息方面处于绝对的弱势，因此，一旦发生医疗纠纷而无法及时解决，应当由医院方面依据举证倒置的原则，自己找证据证明自己的行为无过错。这种办法实施后，医院的各种行为的确较前规范了许多［1］。随着拖欠农民工工资问题日益严重和突出，有人认为，这样的原则在农民工的用工市场中也值得尝试。假如发生了纠纷，农民工拿不出用工合同时，用人单位应该提供材料，如果拿不出相关的证据，那么一概按非法用工论处。如果能这样做，目前这种不签订任何协议，恶意拖欠农民工工资的行为才可能减少［1］。
二是认为现有的举证责任倒置规则不合理，应该如何予以改进，或者予以废除。如近来有人建议废除现有的医疗案件中举证责任倒置规则，这样能有效减少过度医疗，避免医疗费用过高;有利于减少医院的管理成本等［2］。
的确，作为一个十分专业的词汇，直到20世纪90年代末期，“举证责任倒置”通常为民事诉讼法领域中的证据法部分所用，领域可谓狭窄，现在它居然触动了社会上许多普通人士的神经，实在意味深长。窄而言之，说明昔日不为人知的偏学(证据法学)已经逐渐引起人们的广泛重视。宽而言之，说明法律与社会的联系日趋紧密，我国法律已经深入到社会的深处，普通人士的法律意识显著提高，充分反映了改革开放30多年来我国法律的发展及其所起的巨大作用。对于这种巨大的变化，作为一名
长期从事证据法研究的专业学者当然感到宽慰。但是慨叹之余，我停下来冷静自问:“何以至此?”我经过研究后发现，要回答上述问题，必须研究举证责任倒置的构成要素。因为普通人的质疑往往带有十分浓厚的情感成分，例如，他们特别强调原告举证困难的一面(如果他们在诉讼中作为原告)，或者仅仅看到举证责任倒置后对被告不利的一面(假如他们在诉讼中作为被告)。这种认识虽然不乏合理的成分，但显然缺乏足以令人信服的理性。
经过对举证责任倒置相关规则的初步考察，可以发现构成举证责任倒置的基本因素包括如下两个方面:一是原告举证困难。这是确立倒置规则的一项基本要求。如果在诉讼中，对原告提出十分苛刻的举证要求，以致他根本不可能实现，那么，这种情形就应当称之为“原告举证困难”。这种困难完全是客观因素造成的，不是主观因素。据2006年4月17日《新京报》的一组调查显示，只有47．78%的农民工能按时领取工资，而与用人单位签订用人合同的农民工仅为53．70%。在我看来，只是呼吁农民工加强自我保护意识，注意签订合理的用工合同，在实际生活中有些苍白。对农民工来说，要在短时间内懂得诸多的法律规则，显然不够现实［1］。二是社会反映十分强烈。最典型的事例是医疗事故纠纷所引发的诉讼。这种纠纷的发生具有时代性(我记得在时代，农村实行有可靠保障的合作医疗制度，医生普遍克尽职守，没有发生这种大规模的、社会反响很强烈的案件)。即使到现在实行了举证责任倒置规则，仍然不断出现一些与此相关的后续的事件。最典型的就是医疗事故鉴定，很多时候都是“老子给儿子当裁判”［2］。由此出现不断上诉、申诉和上访事件。有的同志据此认为，“比较医院和患者这两者，患者一般都处于弱势地位，医疗事故举证责任倒置意在保护患者即弱势群体的权益。即使这样，患者的很多权益也还是得不到充分保护。”“如果废除了医疗事故举证责任倒置，只能让医疗事故受害人维权时处于更加不利的地位。”
我们知道，最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》(以下简称《证据规定》)设立了八种举证责任倒置类型。最高法院之所以设立这些类型，显然是因为它们经过大量的司法检验之后，完全具备第一个要素，必须优先考虑。至于第二个因素则不能一概而论。在上述八种举证责任倒置的类型中，并非全都符合第二个要素。实际上只有第二种(因环境污染引起的损害赔偿诉讼)、第六种(因缺陷产品引起的损害赔偿诉讼)和第八种(因医疗行为引起的损害赔偿诉讼)等三种类型符合这个特征。历史唯物主义认为，人们的认识总是随着社会实践的发展而逐步深入的。当某些纠纷因原告举证困难所造成的社会影响非常广泛，或强烈，或两者兼而有之，此时，一般做法是，首先由最先接触这些纠纷的司法机关在其权限范围内予以试点性规范，以满足司法实践的迫切需要，同时取得尽可能成熟的经验。然后提供给立法机关参考，由后者酌定是否用举证责任倒置规则去调整。例如医疗纠纷和期货交易纠纷中的举证责任倒置的设置，就遵循了这样的法则。
有人或许会问，举证责任倒置规则的设立，是不是仅有八种就够了，是不是到此止步了?我想，当然不是。只要社会处于不断变动的状态，许多不确定的因素一定会起作用。在这些因素中，一定条件下某个处于次要地位的因素会上升为主要因素，假如这种因素符合举证责任倒置规则所需要的特征，那么，经过司法机关和立法机关的程序上的努力，它就可能成为举证责任倒置规则的一种类型。
另一方面，那些已成为举证责任倒置类型的事项，也不一定永远居于这样的地位。特别是那些受到社会因素强烈影响的事项便更是如此。例如，在经过近十年的实践之后，现在有人就提出要废除医疗纠纷中的举证责任倒置规定。有人指出了该制度在实施过程中所存在的问题。“首先，医生虽然在医疗行为中发挥主体作用，但他们的行为是否可以自证清白，在很多时候还是需要客观的资料说话，客观资料往往需要各种检查来获取，如此，在病人病情比较危重的时候，医生可不可以为了留取证据而让病人去接受对治疗本身没有特别指导意义的检查?特别很多病人的亲友又不同意尸体解剖，医院的举证又该如何做呢［3］其次，举证的成本应由谁承担?如上所说，医院要举证，就需要留取客观资料，而不论是什么检查，都涉及成本问题，诸如尸体解剖这样的特殊检查手段，则需要几千元。此外，一个更为根本的问题是，在证明医院方面确实有问题之后该怎么办?”［3］由于医疗行为的高风险因素等不可预测的原因，医疗事故很难避免，因此，有人质问:让医生“失去前途就可以平息病人方面的不满吗?”［3］认为“在医疗失误本来难以杜绝的背景下，却要表现出自己一贯正确，总是有理，这迫使医疗机构不得不想尽一切办法来掩盖自己的不足。”［3］我认为，在医疗事故中实施举证责任倒置规则所引起的这种质疑当然可供立法机关考虑。这种质疑更可能是从医疗专业的角度提出问题的。然而，医学及其实践终究是为人民服务的。在医疗事故纠纷中设置举证责任倒置规则，必须优先考虑广大人民的迫切需要。难道有什么比人民群众的生命更重要?难道因为需要发展所谓现代医学就可以忽视人民群众的生命?
总之，举证责任倒置规则的兴废与社会因素的消长具有密切的联系。社会因素的影响将对今后举证责任倒置规则的兴废具有决定性影响。
二、举证责任倒置规则的发展模式:从司法政策到司法解释
与举证责任的一般规则相比，举证责任倒置规则的出现毕竟时间很短，应当作为一件新事物来看待。我们应当遵从新事物发展的一般规律，允许就这项规则进行试验，及时总结经验教训。凡经试验，证明是成功的，便予以保留，并在此基础上进一步给予完善;证明是失败的，则及时予以废弃，并找出失败的主要原因，引以为戒。
或许正是基于上述考虑，我们注意到，最高人民法院在过去的十几年中，已经在期货交易入市标准中对举证责任倒置规则进行了试验［4］。这种临时性的试验为我国举证责任倒置规则的确立和发展提供了一种比较稳健的模式。我们可以把这种模式称为“由司法政策到司法解释”，这是我国司法改革阶段的法律规则的发展模式之一。
20世纪90年代初期，我国期货市场经历了一段盲目、无序的发展时期，法律、法规不健全，当事人在交易过程中的行为极不规范，部分不法商人甚至以对赌、私下对冲的非法方式欺诈客户，加之期货交易的高风险因素，引发了许多纠纷，甚至对社会稳定都产生了一定程度的冲击。在这种背景下，最高人民法院于1995年10月及时出台了《关于审理期货纠纷案件座谈会纪要》(以下简称《纪要》，它实际上具有司法解释的效力)，对审理期货纠纷案件的原则以及具体法律适用问题进行了规定。《纪要》出台以后，对全国各级人民法院审理期货纠纷案件提供了指导，对保护投资者、促进期货市场的稳定发展起到了积极作用［4］。
我国《期货交易管理暂行条例》第4条规定，期货交易必须在期货交易所内进行，禁止不通过期货交易所的场外期货交易。期货公司不将客户指令下达到期货交易所内的对赌或私下对冲行为，被视为欺诈投资者的行为，应当承担给投资者造成的全部经济损失。结合当时的实际情况，《纪要》规定凡客户主张期货公司未入市交易的纠纷，适用“举证责任倒置”原则，由期货公司承担相应的举证责任［4］。
显然，最高法院企图通过引入“举证责任倒置”规则，将一般情况下应当由客户承担的举证责任赋予期货公司，以加重期货公司的举证责任，以此来解决期货交易纠纷。然而，立法者却没有想到，这是一种简单化的做法。因为，如果不对举证责任及其倒置做出合理的解释，将会出现严重的后果。下面的例子证明了这一点。)
但是，由于当时的历史局限，《纪要》中并没有明确规定期货公司举证入市的具体标准。近年来，各地人民法院在审理期货入市纠纷案件中对此认识不一，引发了许多问题。如某省会城市中级人民法院因期货公司混码交易，认定涉讼的期货公司所提供的证据不具“惟一和排他性”，连续判决三家期货公司举证入市不能，赔偿客户全部经济损失。中央一家媒体以“欺诈”、“黑幕”为题进行报道，给当地期货市场发展造成了灾难性的打击［4］。这反过来说明当时对举证责任倒置缺乏科学的认识。
关于“入市”的纠纷，据说是期货纠纷中后果最严重的一种，一旦认定期货公司没有将客户指令入场成交，期货公司就要承担赔偿客户全部投资亏损的责任。目前我国期货市场尚不是一个成熟、完善的金融投资市场，法律环境的欠缺、监管手段的不足以及投资者心态尚显稚嫩等因素，很多期货公司中或多或少都存在类似“混码交易”等违规情况。在审判中如果不能正确区分一般行政违规行为与不入场交易的欺诈行为，仅因期货公司存在一定的违规行为就认定期货公司举证不能，承担没有入市的法律后果，在实践中会引发一系列严重问题［4］。这种情况说明，规定合理的举证责任，是多么重要。因为，一旦人民法院不认可期货公司对某个客户列举的入市证据，其他客户也可能以同样理由再来，会引发地震式连锁反应，甚至可能危及期货市场的安全和社会秩序的稳定。因此，尽快规定期货公司举证入市交易的标准，公正确定当事各方应当承担的民事责任，是目前审理期货纠纷案件司法工作的当务之急。
从上面可以看到，《纪要》虽然仅仅具有试点的性质，严格意义上讲，它仅仅是一项具有普遍指导意义的司法政策(不同于党的政策或者政府政策)，具有强制性。应该说，其实际作用等同于司法解释，不可漠视。然而，司法政策毕竟不同于司法解释，它具有临时性和较强的灵活性。在期货交易入市标准中采用举证责任倒置方式，先《纪要》后《司法解释》，这揭示了我国举证责任倒置规则的一种发展模式。即:最先采用《纪要》的形式，先试点。如果试点的效果较好，则可在适当的时机，由最高人民法院以《司法解释》的方式公布。一般来说，从《纪要》到《司法解释》，过渡期间比较短。对于处于司法改革阶段的我国来说，这种方法显然是比较慎重的，也符合法律规则科学发展的逻辑，值得肯定。近年来，人们经常讨论物业管理纠纷、在线交易纠纷中实行举证责任倒置的问题①，不妨采用上述办法试试看。
三、农民工讨薪案件是否应当适用举证责任倒置?
有人曾经主张，在农民工讨薪案件中应当实行举证责任倒置②。下面我们来讨论这一问题。
首先，让我们看一下这类案件是否具备倒置的基本因素。从现在发生的一些农民工讨薪案件中，可以看出它具有如下几个特征:
一是举证十分困难。这些年来，大批农民工进城，他们一般采用“乡里乡亲”互相介绍的方式寻求工作。由于他们文化水平不高，法律知识欠缺，许多人与用工单位没有签订务工合同，没有进行结算，也没有欠条之类的单据。因此，一旦发生欠薪案件，他们就缺乏充分的证据。从而注定了败诉的命运。
二是社会反响十分强烈。据许多媒体报道，拖欠民工工资在全国各地普遍存在。有的地方甚至由此引发农民工聚众闹事的严重事件，已经成为影响社会稳定的一个因素③。
三是法律上没有举证责任倒置的规定。《证据规定》第4条、第6条虽然规定了举证责任倒置的几种情况，但没有明确包含“追索劳动报酬”的内容。因此，法院处理这类案件所适用的举证责任分配原则仍然是“谁主张谁举证”④。也就是说，由原告(农民工)承担举证责任。
由上可见，农民工讨薪案件具备我们前面所讲的举证责任倒置的基本因素。实际上，采用倒置的方式处理此类问题，一方面有利于司法机关发挥其社会纠纷的“最终解决手段”的职能作用，有利于扩大司法机关的权威。另一方面，有利于削减行政干预的“运动式”浪潮，因为这种运动式的搞法非常不具有稳定性，时高时低，不利于培养人们对法治的忠诚信仰，不利于社会主义法治国家的形成和发展。但是，我们也注意到，如果将这种案件实行举证责任倒置做出明确规定的话，会产生明显的、甚至严重的副作用，它会助长那些不订合同而从事雇佣劳动的行为(签订合同是文明的现代社会劳动制度的重要标志)，从而加深雇佣劳动关系的无序化，加深雇佣关系双方因缺乏明确的合同关系所导致的一系列矛盾。
由此可见，即使从目前来看，举证责任倒置确有其必要性和紧迫性。然而，如果从社会主义法制建设和国家现代化的长远利益考虑，我们只能把它作为一种临时性的司法政策，解决目前的困难，绝不宜作为比较稳定的司法解释和法律规定予以设置，以免文化素质和思想素质均受很大限制的农民工对此产生依赖心理，助长其落后的法律意识和不良的思想习惯。在执行这项临时政策的同时，应当对户籍政策、住房政策及时予以调整，以便使人群数量庞大的农民工尽快地融入城市生活，减少社会矛盾或动荡。
四、举证责任倒置规则的特征及适用中应注意的问题
理论与实际相结合，通过学习，要与时俱进、开拓视野、认清形势、武装头脑，不断提高广大干警的政治觉悟、思想素质和理论水平，达到促进工作的目的不断提高广大干警的思想素质和理论水平。政法各部门要从讲学习、讲政治、讲正气的要求出发。
努力培养一支高素质的干警队伍。各部门要做到有学习计划，建立和完善政法机关政治理论学习制度。有学习内容，有学习活动，有学习记录，有学习笔记。领导干部要带头学，起到表率作用。采取集中学习与分散学习相结合，政治学习与业务学习相结合。
二、认真履行工作职责。
政法各部门是实现社社会稳定是经济发展的重要前提。
政法各部门必须以法律为武器，会稳定的中流砥柱。为了确保全市的经济和各项事业的全面发展。以专业为优势，善打硬仗，扶正压邪，维护社会稳定工作中，叫的响，拉的出，打的赢，真正起到打击敌人、震慑犯罪、保护人民，为加快发展保驾护航的作用。公安部门要结合市情，突出重点，坚持打防结合，加大打击力度，各项主要工作指标要位于锦州市前列。关键时期，能够出色完成市委、市政府和政法委交给的各项工作任务。法院要依据法律职责，认真做好各种案件的处理工作，提高办案的速度和质量，认真解决涉法上访问题。坚持严审、快判，采取有利措施，解决执行难问题，维护法律尊严，真正起到惩罚犯罪，保护人民合法权益的作用。检察院要严审快批，做到公开、公正、公平执法，充分发挥执法检查监督作用。司法局要认真抓好法制宣传、民事调节、法律援助工作，进一步加强基层司法调解队伍建设，维护社会稳定工作中把好第一道防线。民政局要明确自身的职责和工作任务，促进全市的和谐稳定。政法各部门要从讲政治、讲发展、讲大局、讲稳定的高度，各行其职，各负其责，共同为实现北镇的社会稳定出力献策。
三、严格要求。牢固树立政法干警的良好形象。
政法各部门要认真抓好警风警纪的教育工作。广大干警坚持执法为民、廉政高效的原则。严格遵守政治纪律、组织纪律、工作纪律和生活纪律，要廉洁执法、遵章守纪。要内增素质，外树形象。要深化干警的警风警纪教育，不准出现违规、违法、违纪现象。要树立忠于党、忠于人民、忠于事业、忠于法律的思想，塑造良好的道德风尚。各部门要认真执行上级的有关规定和政策，建立和完善各项规章制度。市政法委要成立警风警纪监督检查领导小组，汇同市纪检监察和组织部门定期、不定期地对公、检、法、司、民部门的警风警纪情况进行抽查和验收，发现问题要批评教育，造成影响和后果的要按有关规定追究责任，严肃处理。通过上下齐抓共管，使政法队伍风气正、纪律严，形成良好的社会舆论氛围。使广大干警的自身形象得到进一步端正，使政法机关的面貌焕然一新。
四、密切配合。正确处理好政法各部门之间关系。
公、检、法、司、民各部门要在市委、市政府、市政法围绕改革、发展、稳定的大局形成共识，委的领导下。通力合作。具体工作上要尽职尽责，整体工作上要目标一致。要树立顾大局、识整体的思想，克服本位主义、部门利益的倾向，政法各部门之间要形成常沟通、常联系、常研究，共同为北镇的发展、稳定做贡献的新格局。
五、突出重点。建立健全工作汇报制度。
政法各部门要明确按照市委、市政府和政法委的要求。
认真做好每一阶段的工作总结。为了总结经验，目标、理清思路、把握重点。促进工作，市政法委每半月召开一次公、检、法、司、民各部门班子成员以上的领导工作会议，听取各部门主要领导对前段工作的情况汇报。分析情况、研究问题的基础上，政法委主要领导对下段工作要进行安排和部署。每季度市政法委邀请市几大班子的主管领导，对政法各部门的工作开展一次检查活动，对检查的情况和结果要进行总结通报。政法各部门每月要向市委、市政府几大班子的主管领导汇报一次工作，通过汇报、解情况、提出意见，共同研究解决工作中存在问题。
六、理顺关系。建立健全重大事项请示报告制度。
妥善处理有关事宜，为了进一步强化政法工作。对有关重大事项共同负责，政法各部门的一些重要工作、重大事项、重大活动和涉及全局性有关问题的处理要及时向市委、市政府、市政法委事先予以请示报告，经过研究决定后，方可实施。对未经请示，造成影响，出现后果的要追究组织和有关领导的责任。
七、严格考评。建立健全政法各部门工作考核制度。
市委政法委要成为了总结经验、查找差距、促进工作。
确定考核内容，立政法工作考核领导小组。邀请市几大班子和有关部门的主管领导参加考核活动。一是对公、检、法、司、民政法部门的领导班子工作进行考核。看班子的核心作用，看班子的团结和凝聚力，看班子的威信和完成工作任务的成果。对工作突出或不胜任的班子成员，要向有关领导、组织部门提出意见和建议。二是对公、检、法、司、民各部门中层干部的工作进行考核。重点考核政治思想素质、领导能力、业务水平，完成工作任务情况，对有问题要进行批评教育，对不称职的要提出调整意见。三是对政法各部门主要工作指标和市委、市政府交办重要工作的考核。对考核的情况要进行汇总，上报有关部门和主管领导，并在全市政法系统进行及时通报。政法各部门的干部提拔任用，领导晋级，政法委要参与测评考核，要提出意见和合理化建议，否则不准提拔和晋级，实行一票否决制。市政法委对政法各部门的工作年中有考核，年末有总评。对中层科、所、队、室的工作要定期或不定期的检查和抽查。发现问题及时批评教育，对问题严重的要追究中层领导责任，提出意见和建议，一次诫免，两次“亮黄牌”三次停止工作。
八、总结经验。继续坚持完善政法工作的总结表彰制度。
真实是新闻的生命，这是毋庸置疑的，然而近几年来，我们却看到了像《金庸去世》、《纸箱馅包子》等虚假新闻层出不穷，在互联网横空出世，各大媒体竞争激烈的今天，媒体记者不惜制造假新闻来吸引受众的眼球，但是与此同时，我们也看到了许多正义的使者像《新闻记者》一直在坚持评选虚假新闻，十年以来，他们在100条虚假新闻的评选上为媒体记者做了榜样，践行了新闻真实的定义。本文以《新闻记者》十年的百条虚假新闻为样本进行分析，通过十年虚假新闻的特征，试图深入研究虚假新闻的定义和评定标准，总结规律并提出建议。社会责任酒香不怕巷子深，新闻记者10年打假的意义是大家有目共睹的，主要有：第一：坚定信心，敲响警钟。它坚定了我们抵制虚假新闻的信心，坚定了我们遵守新闻工作职业道德操守的决心，同时也给我们的报人们一个警示，在追求报业发行量和网站的点击率的同时，最先也是最基本的要求是真实地报道新闻，就像编者按中说道，在经过几年的评选中，有些媒体已经开始主动反思，汲取教训，其中《羊城晚报》编辑对于假新闻进行了认真的反思，写了《编辑如何“证实真实”？》。第二：提供样本，创新研究。《新闻记者》对假新闻的研究，十年百条的虚假新闻为我们提供了典型案例，积累了别样的样本，创新了对假新闻的研究。通过分析可以深入剖析假新闻的成因，特征和规律，提出探讨防范之策，通过对案例进行归类、研究的分析，概括处新闻造假的动机、手法，提出杜绝假新闻的方法，通过分析对记者在以后的采写新闻的实践工作有很好的指导意义。
一：纵观百条虚假新闻，我们可以看到其特征是两头少中间多，其中七月份的虚假新闻百分比最大占18%，而二月份的虚假新闻百分比最小仅占3%，其中五月到七月是假新闻的爆发期，然后数量总体下降。其一，说明了假新闻的数量和季节变化等存在一定的关联度，夏季假新闻发生的频率较高。其二，说明了到了年中，、国家广电总局、新闻出版总署、新闻专线;“三项学习教育”活动领导小组等有关部门采取了一些严厉措施，建立一系列的规章制度，重拳出击后，八月到十月假新闻的数量明显有所减少。其三，在看此图我们发现尽管八月份数量减少，但是十一月份假新闻的数量又出现了小的，可见制止假新闻不是一朝一夕就能见效，必须要建立长效机制，才能斩草除根，关于如何建立长效机制，我们要有一个精准的调查，这就需要我们要有一个定量定性的分析，有理有据，才能取信于人。
二：关于新闻造假的刊播类型方面，在百条虚假新闻当中，其中报纸首当其冲，占了76个，网络造假12个，杂志造假5个，图片造假4个。其一，随着科技的进步，新闻图片的剪辑、后期编辑的技术与日俱增，让虚假照片也开始泛滥，关于这方面的评选在百条虚假新闻中略显较少，因此我们要加强此方面的分析。其二，尽管在造假方面，因为技术手段等问题，电视和广播难于直接取证，它们的可保存性比较差，因此电子媒介假新闻被评选出来的概率很小，但是对于电子媒介的研究我们不能止步，要对这方面的报道进行专题研究，其三，在刊发的类型方面，我们还应该加强新闻评论的研究，因为如果新闻本身就是虚假的，那么所得出的结论也就是记者对新闻所做的评论当然也是假的，这样的评论对于我们读者甚至是当今社会有着极大的危害。对于百条虚假新闻呈现出的规律和特征，提出了以下几点建议：一：在新闻报道方面评选虚假新闻实现:1.虚假新闻评定标准要有准确的描述关于新闻的定义我们有了一个明确的阐释，但是对于什么是虚假新闻，打假了打了十年，我们还是众说纷纭，没有一个众所周知的定义让人信服，而对于虚假新闻的评定标准，我们也是在云里雾里，总说不出一个评定的标准界限，希望权威人士和相关部门或者是新闻记者杂志能共同商讨，对此作出严格描述。2.正面报道评定标准要有影响力在正面报道、典型报道中我们常常被一些感动的新闻所流泪，但是这些新闻却如实地存在着任意拔高，刻意求全的问题，在2007年评选中，正面报道的假新闻《一次感动》终于落网，陈力丹老师在《写给中学生的新闻学》中写道：对于新闻而言，真实是前提，也是底线，不能因为感人而把不存在的事实当做新闻，所以对于正面报道的虚假成分，我们要深入分析，每年要从虚假新闻中评选出来一个假新闻给予报人们警示，因为在正面报道中作假，它的危害是潜移默化的，久而久之新闻界会最终失去公信力。
三：在新闻业务方面评选虚假新闻要实现两个“明确”：1.明确新媒体造假的势头，做好专项评定研究在刊播的类型上，我们看到网络媒体造假12个，随着互联网的快速发展，网络媒体已逐渐成为人们获取信息和了解世界的主要窗口，但是网络媒体在提供海量信息的同时，也为虚假信息的快速和广泛传播提供了便捷的通道，我们要加强对网络媒体造假的专项研究。2.明确转载虚假新闻媒体的责任，做好深度评定分析1998年《最高人民法院关于关于审理名誉权案件若干问题的解释》中第三条规定：“新闻媒介和出版机构转载作品，当事人以转载者侵害其名誉权向人民法院提讼的，人民法院应当受理”;可见，对于转载媒体需要承担法律责任有了明确的规定，但是在评选虚假新闻中，我们没有看见转载虚假新闻的媒体出现在评选的目录中，对于此类转载问题的认识还没有明确，因此对于此类问题值得我们分析。最后重温《中国新闻工作者职业道德准则》：坚持新闻的真实性原则，把真实视为新闻的生命，通过对假新闻的评选、分析和研究，希望真实永远与新闻同在！
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