时间：2022-07-25 04:21:32
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇闲置土地处理办法，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
国土资源部的经修订通过的《闲置土地处置办法》（以下简称《办法》，将原《闲置土地处置办法》称为“原《办法》”）于2012年7月1日实施，该办法是1999年制订以来第一次修订。对促进集约节约利用土地，健全土地市场有重要作用。笔者在对《办法》及之前与闲置土地有关的规定进行学习，并通过几年的实践，对《办法》的问题进行了梳理。
一、关于“闲置土地”的定义
在《办法》修订之前，虽然不乏闲置土地有关的各种规定，但因相关规定对闲置土地的定义不一而足，极易引发争议。而《办法》则明确规定了闲置土地的概念和范围，使上述问题得到解决。
根据《办法》的规定，属于以下情形之一的国有建设用地均可认定为“闲置土地”：①国有建设用地使用权人（以下简称“土地使用权人”）超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。②已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地。
同时，《办法》对上述情形中的有关概念进行了明确，使认定闲置土地有了更明确的标准：
动工开发：指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕：使用桩基的项目，打入所有基础桩：其他项目，地基施工完成三分之一。
已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
最为值得一提的是，对于未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的情形，原《办法》规定的计算未动工开发建设期限的起算点为“国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准颁发之日”，而《办法》则以“实际交付土地之日”作为起算点，且规定“实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”，较原《办法》更公平、更具可操作性。
但实践中仍会出现定义不明确而出现异议的情况。如在没有取得土地使用权的情况下而认定为闲置土地。当事人签定出让合同后，长期未缴清出让金，因此尚不能办理土地登记，因为没办证，因此也不能认为其取得土地使用权。在此情况下，如果其符合“超过国有建设用地使用权有偿使用合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”，依据《办法》关于闲置土地的定义，可以认定为闲置土地，而其因未缴清出让金而没有取得土地使用权，这样就出现了“未取得土地使用权却闲置土地”的现象。如以闲置为由进行处理，当事人会说，我连土地使用权都未取得，怎么会闲置土地？显然仅以合同规定的动工开发日期来界定闲置还不够严密。
二、关于能否无偿收回被司法机关查封的闲置土地问题
尽管1998年国土资源部已有批复（国土资函（1998）403号），“司法机关因债权债务纠纷而查封国有土地使用权，应当依法进行，被查封的土地也必须是诉讼当事人拥有合法使用权的土地。对于司法机关依法进行的查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权：查封期限结束后，则可以依法收回国有土地使用权。”但有观点认为：司法机关查封土地，如因民事关系查封，因为公共利益高于私权利，处理闲置土地系为维护公共利益，应优先因私人利益而被查封的保全。另此批复系1998年作出，现在还是否有效，国土资源部在清理规范性文件中未明确。
三、关于无偿收回闲置土地、征收土地闲置费的法律性质不明确
对闲置土地一年以上的，征收闲置费：闲置满两年的无偿收回闲置土地的处理。闲置费相当于出让金的20%，无偿收回土地则更是对相对人利益重大，且具有明显的处罚性质，符合行政处罚的特征。但这种对当事人严厉的处罚却没有明确是行政处罚行为，无论是《土地管理法》还是《城市房地产管理法》以及其他法律文件中都未规定这两种措施为行政处罚性质（在法律责任一章中没有规定），实践中如按行政处罚进行处理，缺少法律依据。
行政征收是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行政行为。从文字上来看，好象收回闲置土地和征收闲置费符合行政征收的定义，且后果一样，但从本质上来看，两都还是有区别。法律性质不明确会导致救济什么不清晰以及处理时效等问题。这不能不说是立法的重大遗憾。
四、时效未规定
国家土地督察沈阳局（以下简称沈阳督察局）自2007年组建以来，坚持“边组建，边工作，以工作促组建，以组建促工作”，履行监督检查计划单列市人民政府等土地利用和管理情况的职责。
在开展巡查、专项督察等日常工作同时，积极探索督察工作新机制，实行案件移交督办的新方式，即初步调查认定存在土地违法违规的案件移交有关地方人民政府，由地方人民政府按照法律法规规定具体调查处理，沈阳督察局跟踪督办。
在群众举报和媒体披露后，沈阳督察局掌握到沈阳亿隆房屋开发有限公司和沈阳绿岛温泉俱乐部有限公司违法违规用地问题的线索。结合全国正开展的闲置土地清查工作，督察局对两家企业的土地利用状况开展专项督察。
据调查，2004年沈阳亿隆房屋开发有限公司领到《建设用地批准书》，载明用地性质为住宅，用地位置在沈阳市东陵区桃仙镇荒山子村。同年8月到沈阳市东陵区办理土地登记手续，领取国有土地使用证。
沈阳督察局先后三次到现场督察。当时企业在准备建设别墅，没有正式动工。沈阳督察局向当地政府和开发企业提出停止别墅建设、提高容积率补交出让金的督察建议。2008年6月跟踪巡查时发现，沈阳亿隆房屋开发有限公司违反国家禁止供地政策，以及《闲置土地处置办法》规定，开工建设别墅群。
2004年2月，沈阳绿岛旅游度假区管委会（佟沟乡政府）与沈阳绿岛馨源旅游开发公司董艳杰及韩国商人金哲洛签订《沈阳绿岛旅游度假区温泉旅游综合开发建设合同》，沈阳绿岛馨源旅游开发公司于当年4月领取土地使用证，用途为商业服务业。同年3月，作为沈阳绿岛馨源旅游开发公司与金哲洛等人合资组建的沈阳绿岛温泉俱乐部有限公司成立，第二年与沈阳市规划和国土资源局苏家屯分局以协议方式签订土地出让合同，获得位于佟沟乡李沟村原属于沈阳绿岛馨源旅游开发公司的258991平方米国有土地使用权，并办理土地登记，在一宗土地上采取化整为零方式领5本国有土地使用证，地类由商服用地改为住宅用地。
经调查人员实地踏勘并走访，发现沈阳绿岛温泉俱乐部有限公司一直没有实际使用该地块。调查中还发现，公司用所获土地先后与三家公司进行所谓合作开发和股权转让，转让合同意在住宅用地后边标注别墅字样，合作中土地作价由取得之初的每亩几万元上涨到每亩几十万元，涉嫌炒卖土地。如不及时制止，将造成巨额国有土地资产流失。
沈阳亿隆房屋开发有限公司、沈阳绿岛温泉俱乐部有限公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》和《闲置土地处置办法》的有关规定。《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）明确规定：“土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用。”发现这些问题，沈阳督察局及时移交沈阳市自行处理，沈阳督察局跟踪督办。沈阳市规划和国土资源局于7月30日向沈阳亿隆房屋开发有限公司下达《责令停止违法行为通知书》，要求拆除已开工未建成的别墅、收回闲置土地使用权等。沈阳亿隆房屋开发有限公司则接受处理决定，已拆除20栋别墅，建筑面积近6000平方米，另有13栋正在拆除中；收回闲置土地及被拆除别墅所占土地共149736平方米。两宗土地处置到位后，可追缴土地出让金近2亿元，并使闲置多年的土地得到合理利用。
沈阳督察局履行职责，督促地方政府执行国家的宏观调控政策，依法依规处置闲置土地。督察局已将此情况报告国家土地总督察徐绍史，并致函辽宁省人民政府介绍案件移交督办情况。根据批示精神，沈阳督察局继续跟踪这两宗闲置土地的处理情况，支持地方政府依法行政工作。
这只是长和系旗下项目涉嫌闲置的冰山一角，其在全国8个城市13个项目，均不同程度的疑似闲置。据不完全统计，这些项目的土地价格近100亿元。
7月1日，国土部颁发的新《闲置土地处置办法》正式施行。如果以闲置一年以上，收取20%的土地闲置费计算，这些土地将应被追缴近20亿元的土地闲置费，如果以闲置两年以上将被收回，又有多少土地要被收回？
然而现实情况是，长和系旗下的众多项目或将继续“闲置”，并信誓旦旦地否认“囤地”。
皇家别墅搁浅8年
“巍巍的燕山山脉，自西北逶迤而来；环山之内，是洪水冲刷形成的小盆地；绿树浓荫之中，一座座红墙黄瓦的陵园建筑，檐牙高啄，金碧辉煌，坐落在东、西、北三面的山麓上。”这便是位于北京市昌平区、被称为“世界上保存最完整、埋葬皇帝最多的墓葬群”—十三陵世界文化遗产保护区。
在这片环境优美、风水上乘的十三陵世界文化遗产保护区里，长和系正计划打造占地25.5万平方米、建筑总面积逾8万平方米的“皇家别墅”。
早在2005年5月26日，长和系旗下的长江实业（集团）有限公司（以下简称为“长江实业”，00001.HK）与和记黄埔有限公司(以下简称为“和记黄埔”，00013.HK)，便联手斥资1.84亿元从北京嘉海兴业房地产开发有限公司（以下简称为“嘉海兴业” ）收购了位于十三陵世界文化遗产保护区内占地25.6万平方米的该地块，以及地面上名为“北新嘉园”的现有建筑物。
该地块坐落于北京昌平区十三陵镇北新村，毗邻十三陵水库和北京国际高尔夫球俱乐部，容积率为0.3，长江实业和和记黄埔官网均称，“将建成为十三陵世界文化遗产保护区内罕有的高档低密度住宅区。”因其坐落于十三陵世界遗产某建设控制区里，被业内人士称为“皇家别墅”。
但是5年后的2010年8月，和记黄埔巨资打造的“皇家别墅”北新嘉园项目，却登上了国土部曝光的“闲置土地黑名单”。
对于这一“皇家别墅”闲置近6年的原因，和记黄埔将责任推到政府身上。然而，北京市昌平区国土分局工作人员在8月14日发给时代周报记者的采访回复中称，“在项目实施过程中‘国六条’政策出台，市政府相关部门暂停受理容积率小于1的住宅项目的审批。因此，该项目需报批的立项、规划等相关后期手续停滞。”
但是直到拿地8年多后的今天，这一“皇家别墅”项目仍处于“计划中”，仍未开工，和记黄埔2011年年报显示，预计2014年仅能完成该项目的1%。昌平区国土分局工作人员在采访回复中称：“据了解，该项目现正办理调规等相关工作。近年来，我局曾多次以书面形式和口头形式催促其尽快开工未果。”
7月1日，国土部颁发的新《闲置土地处置办法》正式施行，其中规定“闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”。
和记黄埔计划打造的“皇家别墅”北新嘉园项目，距合同约定的2004年11月7日的开工时间已过去7年多。7月9日，时代周报记者欲向和记黄埔媒体联络人李惠明询问目前该项目进展情况，其秘书以其“开会为由”婉拒，另一位媒体联络人李翠华的秘书则表示帮忙转达采访要求。7月23日，时代周报记者再次联系李惠明和李翠华，其二位的秘书再次以“开会为由”婉拒。8月12日，时代周报记者第三次联系李惠明和李翠华，李惠明的秘书称“她今天休假了”，李翠华的秘书则表示，“李翠华女士主要负责香港的业务，内地业务由李惠明女士负责。”
《闲置土地处置办法》规定：“未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的20%征缴土地闲置费。未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。”
而和记黄埔计划打造的“皇家别墅”北新嘉园项目，未动工开发远远超过两年，是否会被收回？昌平区国土分局工作人员在回复中巧妙地回答：“下一步将依照新修订的《闲置土地处理办法》对相关情况进行界定并依规处理。”
“并无在内地囤地”？
北京十三陵的“皇家别墅”北新嘉园项目，只是长和系旗下的长江实业与和记黄埔“土地闲置”的一个缩影，双方在全国8市共有13个项目涉嫌闲置。
《闲置土地处置办法》中规定：“已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”
2005年5月，和记黄埔与长江实业斥资16亿元拿下武汉江汉区花楼街和老浦片两个旧城改造地块，占地面积共 约16万平方米，但截至2011年底，这两个项目仍处于“计划中”。和记黄埔2011年年报显示，预计在拿地10年后的2015年，才能完成老浦片区项目的1%、花楼街项目5%。
双方在2005年9月26日，还以9600万元的转让成交价，获得了珠海占地20万平方米的淇澳岛柏涛湾项目。截至2011年底，该项目同样处于“计划中”，和记黄埔2011年年报显示，预计2014年和2015年仅分别能完成1%。
为依法处置闲置土地，优化配置土地资源，提高土地利用效率，根据《中华人民共和国土地管理法》、《闲置土地处置办法》等法律、法规、规章的规定和《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发[20*]3号）等文件精神，经市政府研究，现就我市开展工业闲置土地处置工作提出如下意见：
一、实施闲置土地公示制度。对涉及工业土地闲置的企业，其土地闲置面积、土地闲置原因等情况定期向社会公示，接受群众监督。
二、召开闲置土地企业业主会议。向企业主宣传土地管理相关法律法规和上级有关文件精神，使企业业主提高对节约集约用地的认识，尽快开工建设，自觉纠正土地闲置行为。
三、闲置土地处置措施
（一）签订补充协议。对于因自身原因闲置土地的，责成签订补充协议，限定在3个月内开工建设，并根据用地规模限定6-18个月内竣工投产。对因政府原因闲置土地的，所在地镇乡、街道、工业园区（功能区）须说明原因并提出整改方案，同时落实专人负责，限定时间予以解决。政府闲置原因消除后，企业主应签订补充协议，限期开工建设。鼓励将闲置土地用于建设标准厂房。
（二）政府折价收回。对于因自身原因或政府原因闲置土地的，如果业主主动与政府（市土地收购储备中心）签订折价收回协议，将土地使用权交还政府的，市政府依照原取得价格给予原土地使用者补偿，并按年息7%给予利息补偿。地上建筑物和构筑物按评估价予以补偿。
（三）依法无偿收回。对于因自身原因闲置的土地使用者既不签订补充协议，又不与政府签订折价收回协议或签订补充协议后不履行协议的，由市政府依法无偿收回。地上建筑物和构筑物按评估价予以补偿。
四、收回的土地（厂房）纳入*市土地收购储备中心储备，由市国土局依法公开重新挂牌出让。
五、擅自改变用途或闲置厂房用于出租的按照东政发[20*]68号文件规定作出处理，即：工业企业不得擅自改变土地用途或违反规划改变建筑使用功能。未经批准擅自改变用途的，按照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，由规划行政执法部门责令其限期恢复规划原状，如不能限期恢复规划原状的，由国土部门责令其交还土地，并处以每平方米20-30元罚款。逾期仍不交还土地，申请人民法院强制执行。企业的闲置厂房用于出租的，出租方除按约定缴纳入库税收额度外，承租方应在本地办理工商注册登记，除照章申报增值税、营业税等相关税费外，还应承诺企业所得税在*申报缴纳。承租方与出租方日供税可合并计算，承租方要按每亩不少于2万元的标准缴纳，否则按违约处理，交纳违约金。土地违约金由市国土部门收取，纳入市财政专户。禁止将闲置厂房分租给非生产性企业。擅自出租的，市国土部门可根据情节给予警告、罚款，直至无偿收回土地使用权的处罚。工业用地改为经营性用地的，应由市规划行政部门责令其限期纠正；不能纠正的，一律由市国土部门收回重新出让。
改变土地用途符合东政发（20*）59号文件第七条规定条件的，由土地使用者提出申请，经批准补交土地出让金后予以办理土地用途变更手续。
一、统一思想。深刻领会做好闲置土地清理处置工作的意义
各地对土地的需求越来越强烈。今年，随着我市经济社会的赶超发展。市委、市政府提出打好“三场硬仗”即“决战园区，跨越千亿”工业强攻战、一年一大步，三年大变样”城建大会战、产业招商、项目落地”招商争夺战。这“三场硬仗”胜利都依赖于一个重要的基础条件，那就是土地资源供应保障。现在面临的形势是国家的土地政策越来越严格，土地资源越来越紧缺。今年以来，市建设用地报批面积2.5万亩，居全省第一，创历史新高。8月30日，省政府奖励我市新增建设用地计划指标950亩，应该说用地报批成绩喜人，但是不少地方仍存在无地可用、项目落不了地。根据调查发现，一方面是项目建设用地紧张、计划有限；另一方面是有些地方尤其是工业园区土地闲置问题比较突出，甚至部分县市城区商住用地都存在闲置状况，相当一部分土地批后未供。底有多少土地闲置，座的各位领导，心中要有一本帐。
按照省里的统一部署，今年2月。市开展了土地领域突出问题专项治理工作，对国有建设用地使用出让情况、闲置土地清理处置情况、土地出让收支情况、房地产用地情况进行了全面清理。这些工作都取得了阶段性成效，但一些地方对专项治理工作存在认识不够高、工作不够到位、指导不够得力的问题，对闲置土地清理处置信心不足、工作畏难、措施不硬。清理处置闲置土地是确保项目落地、缓解用地供需矛盾的有效途径，加快工业化、城市化进程的重要手段。各地务必正确认识以土地供应政策和利用方式促进经济发展方式转变、推动全面协调可持续发展的重大意义，把思想和行动统一到省委、省政府和市委、市政府的决策部署上来，切实提高对清理处置闲置土地的认识。
二、精心安排。尽力确保闲置土地清理处置暨专项治理工作取得实效
市闲置土地清理取得了一定成效，去年以来。但仍然存在清理不彻底，收回不坚决等问题。市委书记谢亦森多次强调要实现进位赶超，一方面要积极向上争取用地指标；另一方面一定要转变传统的用地理念和方式，精细算账，惜地如金，最大限度地盘活和用好存量，最大限度地减少浪费和闲置土地的现象，最大限度地减少违规违法用地行为，为加快发展提供有力的用地保障。各地各部门要认真贯彻落实全省闲置建设用地清理处置暨专项治理工作现场会议精神，坚决贯彻执行国家最严格的土地管理制度和节约集约用地制度，坚决严肃查处土地领域违法违纪案件，坚决防止土地闲置浪费现象，坚决依法依规管好地、用好地、造好地，全力确保专项治理工作取得最大成效。具体要做好以下三方面工作：
对我市2003年以来全部新增国有建设用地、供应的全部国有建设用地以及查办的国土资源领域违法违纪案件情况进行全面清理，一要做好自查清理。认真按照省检查工作方案的步骤要求。逐宗核查、分门别类、建立台帐。针对清理出的闲置土地要核查清楚，逐宗登记，并按照“以用为先、依法进行、分类处理、集约利用”原则，结合实际情况，采取“一地一策、一企一议”方法，分类处置盘活。当前，闲置土地处置方法主要有以下五种：一是收缴土地闲置费；二是限期开发；三是等价置换；四是协议收回；五是无偿收回。各地要区别不同情况，依据政策法规灵活运用，如工业用地与商住用地要有所区别；开发商长期囤地要坚决收回；对闲置土地的处置要体现集约利用的原则，严格执行建设项目投资强度、容积率等控制标准，不能重走粗放用地的老路。
从工作实际出发，二要依法依规处置。各地各部门要坚持实事求是原则。参照历史变迁和实际使用情况，严格依照土地、规划、建设等方面的法律法规，按程序处置到位。一是定性质。根据每一宗地的外业核实情况，按照有关法律法规、逐宗地进行认真核对、分析、研究，对土地是否属于闲置依法进行认定，切实做到认定有事实依据，收回有法律保障。二是定类别。根据有关法律和政策的规定，按照开发现状、闲置原因，对每宗闲置土地进行分类登记，明确宗地的处置方式，确定是收回还是允许继续开发或规划控制等，做到分类指导，依法处理。三是定方案。严格按照“一地一策”原则，根据实际情况，制定切实可行的处置方案，保证处置工作的合法性和可操作性。四是定标准。根据相关政策法规和实际情况，合理确定征收土地闲置费标准和有偿收回闲置土地的补偿标准，加强闲置土地的认定标准、程序、处置方式的公开力度，接受社会监督。
推进速度快、效果也明显，三要构建长效机制。对闲置土地集中人力物力进行清理处置。但经常性的跟踪监管不可或缺，构建长效机制才是做好这项工作的根本。只有从源头上减少闲置土地的产生，才能使最严格的节约用地制度落到实处。要强化按规划用地意识，合理控制出让规模，严格按控制指标签订土地出让合同。要落实净地交易制度，缩短土地开发周期。要加强日常监管，做好规划条件控制和执行情况的监管。要深入分析闲置土地形成的原因，着力在健全完善制度和探索构建新机制上下功夫，不断促进土地的节约集约利用，推动闲置土地清理工作经常化、制度化、规范化。
三、政府推动。努力形成齐抓共管、强势推进的工作格局
一项系统工程。各地各部门务必树立大局观念，清理处置闲置土地是土地领域突出问题专项治理的重要内容。形成齐抓共管、强势推进的工作格局。
多次在全市综合性会议上强调闲置土地清理处置工作的重要性，一要强化组织领导。市委、市政府历来高度重视闲置土地清理工作。市委书记、市长多次召开会议进行部署。并就闲置土地作出重要批示。同时，市闲置土地清理工作领导小组制定出台了市闲置土地处置办法（试行）等一系列文件。应该说，市闲置土地清理工作具有良好的基础。这次全省闲置建设用地清理处置暨专项治理工作中，各地要尽快成立相关领导机构，从人员、经费、组织上给予全力支持。主要领导要亲自参与，统一协调指导和督促检查闲置土地处置工作。为此，市政府将建立责任考评机制。对行动不力、收地无果的不仅追究主要领导的责任，而且市政府还将直接清收；对闲置土地处置率达不到80%一律给予通报批评，并追究相关人员责任。
涉及面广，二要强化配合联动。闲置土地清理处置暨专项治理工作。工作难度大，既要政府主导高位推动，更要各方配合协同作战。国土资源部门要做好闲置土地处置的政策指导和监督把关；财政部门要做好各项资金的征收划拨和跟踪检查工作；审计部门要对用地过程中补偿资金的使用、土地出让金收缴情况进行审核；城建规划部门要核实宗地用途、规划指标情况；监察部门要加强对贯彻落实土地管理法律法规情况的监督检查，抓好违法违规用地案件的查处工作。各县（市、区）政府和市“三区”管委会要对闲置土地处置的全过程负责，采取领导挂点、分片包干、全面排查的形式，通过全程监管，确保清理处置落到实处。
7 月18 日，黑龙江省国土资源厅宣布：将利用5 个月时间，查清各类开发区（ 园区） 用地、批而未用土地、近五年来工业项目用地、土地收储和各级政府以土地抵押融资等情况。
民合村村民高兴的是，他们反映的3000 多亩耕地被非法征用、撂荒两年的问题，可能引起相关部门的重视；但他们也不免心存忧虑：这次会不会动真格的？
为招商，占耕地
哈尔滨阿城区原为阿城市，是一座历史名城，历史上曾是女真族的兴起地和金朝的早期都城，史称“上京会宁府”。
2006 年8 月经国务院批准撤市设区，阿城经济开发区是黑龙江省政府批准辟建的省级经济开发区。
开发区作为中国改革开放的产物，是经济建设的示范区，其对经济的促进作用是不可估量的。
但在现实中，很多省份以开发区之名强行征地、占地引发了很多矛盾。阿城开发区征占三千余亩耕地，闲置两年，仅是中国“开发区乱象”的典型之一。
据了解，从2011 年开始，开发区政府分批征用了民合村村民的耕地，第一块地征占520 亩，东起延川大街，南至民富大街，西至中直路，北至民合大街，“当时政府征用时称是招商来的森工木业用地。”
哈尔滨市政务公开网资料显示：2010 年12 月10 日，阿城区人民政府与中国龙江森林工业（集团）总公司签署协议建立森工木业园区，项目总规划用地100 万平方米，总投资12 亿元人民币。项目达产后年预计可实现收入约20 亿元人民币，实现税收约1.5 亿元。
阿城区承诺，对加入工业园区的森工木业园开辟“绿色通道”，切实保证办事程序最便捷、时限最短、效率最高、投资者最满意。2011 年5 月11 日，该项目正式在阿城开发区奠基。
《中国民商》记者在现场看到，森工木业园区地块已经被栅栏圈起，数间生产车间已经建成，但圈起的地块一半以上没有投入使用，依然种植着玉米等农作物。
当地农民告诉记者，该企业至今没有生产，园区内的玉米是企业种植的。“原来都是我们的耕地，现在被企业圈起来自己种。”
与森工木业园区一路之隔，是一个占地60 多亩、已经被废弃的砖厂――民合村砖厂。
“政府在三年前就把占地60 多亩的砖厂推平，至今未给一分钱补偿，砖厂被推时还有承包期四年。”该砖厂承包人韩劲松介绍，2010 年，阿城区招商建厂，在未签订补偿协议的情况下，开发区出动近百人进行强拆，至砖厂设备报废、厂房废弃，损失700 余万元，至今未得到补偿。
村民告诉记者，政府推平砖厂后，事实上完全可以耕种，但一直被闲置。
村民无地可种
阿城开发区管委会在2011 年征用的第二块地位于阿城区印刷厂大坝以北，绥滨铁路线以东，长江路以南，阿什河流域以西，共计面积3193 亩。
“我们民合村二组有人口2000 多人，平均每人耕地在1.5 亩左右，此次征地基本上把全组耕地全部占用了。”当地多位村民称。
村民们表示，土地占用至今已经两年多，一直没有项目入驻，从2011 年开始闲置，“我们看着多年耕种的土地闲置，觉得很可惜，多次去找政府商量，既然没有项目我们先种着，但政府没有答应我们的要求。”
“整个小组现在基本无地可种，年轻人都出去打工了，只剩下我们这些老年人在村里勉强生活。”
李云飞说，除了上述地块，还有一次征用了120 亩，同样被闲置至今。
记者在闲置地块看到，原来的耕地全部荒芜，杂草丛生，很多废弃的蔬菜大棚依然存在，但大棚内已长满荒草，部分闲置地块上堆积着很多建筑垃圾。
村民说，建筑垃圾都是在政府征用农民耕地后，把城里拆迁垃圾拉到这里来的，“目的可能是应付检查，让人觉得这里是荒弃地，另外，变成荒地后政府审批征用也比耕地审批容易。”
当地村民实际测量后统计，上述闲置地块面积至少在3800 亩左右。
“有的地块现在依然在耕种，但不是当地农民耕种，是政府把我们的地送给别人种了，表面上看起来没有撂荒，实际上却不是我们农民在种，主要是应付上级国土部门检查。”当地村民表示。
对此，阿城区经济开发区办公室主任吴松松解释：上述地块闲置，主要是当年哈药总厂准备搬迁到阿城开发区内，政府征用了上述土地，后来哈药集团决定选址在哈尔滨市呼兰区，所以土地一直在闲置，“开发区现在正在积极招商，争取尽早把闲置土地利用上。”
补偿仍存争议
民合村二组村民佟某告诉《中国民商》记者，2011 年征地时，政府未出具任何征地手续，也没有和村民签署征地协议，只是按每平方米49 元一次性给付补偿，有青苗的每平方米多给4.2 元。一般每户两口人也就得到10 万元左右的补偿。
佟某的上述说法得到了其他村民的证实。
“这点儿补偿我们要活命要养老，根本不够，下一步我们该怎么办都不知道。”多位村民表示很无奈。
村民董某气愤地说，阿城区政府在2005 年征地时，地上附属物大棚补偿标准为每平方米149.6 元，温室每平方米229.6 元，至2011 年到民合村征地时，地上附属物大棚补偿降到了每平方米76.11 元，温室降到了每平方米87 元。
“种植大棚时每亩收入在3 万元以上，现在只能眼睁睁看着大棚在那荒弃着。”
村民杨某认为政府对大棚补偿不合理，多次找到开发区管委会和街道办，至今没有得到任何说法。
虽然很多村民认为补偿不合理，但毕竟还是给补偿了。“最冤的是村里的砖厂承包人，砖厂被推平了，当时还在生产，很多红砖被损，至今没得到一分钱赔偿。”民合村村民感叹说。
对于征地闲置问题，北京市腾岳律师事务所主任曾凡荣律师对《中国民商》介绍：国土资源部已经出台《闲置土地处理办法》，《闲置土地处理办法》第四条明确规定，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续2 年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用者的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。
一、指导思想
全面贯彻落实科学发展观，配合合肥市工业立市战略和北部组团发展战略，加快长丰南部经济崛起和全面奔小康步伐，为开发区“二次创业”提供用地承载，以项目整合、二次用地为抓手，一事一议、先易后难、长短结合的推进土地利用整理，盘活存量土地，优化工业布局和产业结构，保障重点项目用地，建立具有开发区特色的以工业项目为载体的土地清理模式，促进我区经济又好又快发展。
二、清理范围和重点
此次项目土地清理涉及全部入园项目，包括以划拨或有偿出让方式获得国有土地使用权的未建、在建、建成和新签约但尚未办理前期手续的项目。清理重点是：
（一）土地闲置项目（因不可抗力、政府行为或动工开发前期工作造成动工开发迟延的除外）。包括以下情形：
1、以出让方式取得土地使用权后，超过出让合同约定动工开发期限满1年未动工开发的（出让合同未规定动工开发日期的，自出让合同生效之日起算）或以划拨方式取得土地使用权后，自建设用地批复颁发之日起满1年未动工开发建设的；
2、已动工建设，但已开发建设面积占应动工开发建设总面积不足三分之一，或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的。
（二）未履行或未全部履行入园投资协议或土地出让合同，不符合容积率、建筑密度、投资强度、产值税收和开竣工时间等规定指标和相关约定之一的项目。
（三）不符合合肥市北部组团总体规划，需调整土地规划用途的项目。
（四）因工艺技术落后、不符合国家产业政策，需“关停并转”或调整用地的项目。
（五）厂房长期闲置或出租，无真实项目、无产值、无税收且占地面积较大的项目。
（六）已签订投资协议，但未能履行协议约定条件且未办理任何前期手续的项目。
三、处置方式
（一）对超过出让合同约定的动工开发日期满2年未动工开发的，或自划拨用地批复颁发之日起满2年未使用，且非因不可抗力或政府行为造成闲置土地的，一律无偿收回土地使用权。
（二）对超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，或自划拨用地批复颁发之日起满1年未使用的，一律按土地出让金20%收取土地闲置费。同时，土地使用者必须对项目用地限期开工建设作出承诺。
（三）对未按投资协议或土地出让合同履行容积率、建筑密度、投资强度、产值税收和开竣工时间等要求的，责令其追加投资，并作出书面承诺，限期达到相关要求。
（四）对因规划调整等不适宜在原址继续生产经营的项目进行搬迁，对其土地及地上建筑物和构筑物进行评估折价，给予适当补偿。对其中具有发展潜力的项目给予另行选址，小企业整合进入孵化器。
（五）对现确无真实项目，厂房长期闲置或出租，低产值低税收项目，按国家土地供后监管的有关规定，要求项目单位签订承诺书，限期达到有关经济指标要求。逾期达不到要求的，收回其土地使用权，对其土地及地上建筑物和构筑物给予适当补偿。
（六）对已签订投资协议但未能履行协议约定条件且未办理任何前期手续的项目，解除投资协议。
（七）其他未尽类型项目另行处理。
四、组织领导
成立开发区项目土地清理领导组，县委副书记、开发区管委会主任汤传信任组长，县政府分管领导任副组长，县法制办、国土局、建设局、规划局、财政局、房产局、法院主要负责人、开发区管委会主要负责人及分管负责人为成员。领导组下设办公室，区土地分局牵头，规划、经贸、财税等相关部门抽调专人集中办公，负责清理日常工作，确保清理整顿工作取得实效。
五、预期目标和实施步骤
此次清理工作涉及77个项目（占地总面积3871.05亩），力争两年内完成，实现我区三条主道两边土地利用结构优化，土地集中化管理程度提高，入园项目经济贡献率提升。
2012年，拟通过收回闲置土地、要求追加投资和搬迁置换等方式重点清理35个项目。自4月10日开始至12月20日结束，分三个阶段推进清理工作。
（一）调查摸底阶段（2012年4月10日至5月10日）
对项目土地使用、规划建设和主要经济指标情况进行逐一摸排和全面核查，对照投资协议相关约定、土地出让合同有关要求和规划批准要求，查清违法、违约、违规现象，逐一建立档案，确定清理重点和处理办法。
（二）宣传处理阶段（5月11日至8月20日）
向被清理单位宣传土地政策法规、各级政府关于节约集约用地的文件精神和本次项目土地清理办法，按照一事一议的原则，下达处置通知书，贯彻实施清理方案和实施细则，依法处理每宗土地。
【摘要】高速公路建设需要征用大量土地，除公路用地及配套设施外，有些高速公路沿线还有大量被空置的土地，这些空置土地如果长期不予以利用，将造成资源浪费并可能带来一系列问题，本文分析了高速公路沿线闲置土地情况并提出应对措施。
关键词：空置土地；存在问题；应对措施
【 abstract 】 highway construction need much of the land requisition, except land for exclusive use by highways and supporting facilities outside, some high speed along the roads has a large number of been empty land, these empty land if long-term not be used, will cause the waste of resources and might lead to a series of problems, this paper analyzes the idle land along the highway and proposes some countermeasures.
Keywords: empty land; Existing problems; measures
一、高速公路征用地基本情况
高速公路具有全封闭、全立交，设计车速快的特点，并且按规范要求每50公里要设置一个服务区，每15公里设一处休息区，根据交通流量和沿线居民区、工业区分布情况等设置若干个出口匝道收费站或办事处，除了高速公路主道用地外，高速公路两侧边沟外延起30米范围内（有的地方规定是50米）也不得建造永久性非公路设施。因此建设高速必须征用大量的土地。事实上很多高速公路在征用建设用地时都留有很大的空间，也就是说征用土地的实际面积远大于实际土地需要面积，除了高速公路主道及配套设施用地外，公路两侧也远不止仅留有30米的空地。这种情况在早期建设的高速公路以及通山区高速中尤其突出。高速公路之所以征用那么多的土地，从自身需要来说主要包括：1、考虑以后随着车流量增大公路扩建需要；2、公路大中修的需要，正常情况下高速公路通车十年左右就必须进行大修，为保证大中修过程中料场和废土的合理堆放，不影响沿途环境卫生，需预留一定面积的土地；3、公路养护的需要。预留足够土地可以为堆放物料、设备和搭建临时工棚等带来许多方便。从政策层面和地方政府角度来说，主要有：1、高速公路基本上都是国家或省市重点扶持的基础设施建设，对公路建设用地有较大的倾斜和价格优惠，有的甚至是无偿划拨；2、沿线地方政府非常欢迎高速公路经过本地区，除其将为本地区经济发展和民众出行带来很大好处外，着眼于当前，也希望能够通过建设单位多征些土地，多给些征地补偿款，以期能为改善当前财政困窘状态和老百姓生活起到一点作用；3、还有些地方为了争取到本地区能设置高速公路出口收费站，主动要求免费提供土地给建设单位开设出口匝道或建设其他配套。以上原因为高速公路征用大量土地创造了良好条件，也因此造成了一些高速公路拥有许多闲置的土地。这些土地后来有一部分因发展需要被利用上了，但也还有很多依然闲置。这些长期闲置的土地除了部分被当地老百姓非法“侵占”以外，大多都是杂草丛生，有些土地甚至由于年长久远，又由于红线图标识与现状已有所不同，已经难于划清具体的边界了。
二、高速公路土地闲置带来的问题
那么作为高速公路业主来说，高速公路沿线大量土地闲置不仅仅是资源的浪费，还可能带来一系列问题。首先是影响不好。前些年，土地闲置问题似乎并没有引起人们的注意，因为当时很多农村人口都去城里打工了，近些年随着中央对农村建设的扶持力度加大，农产品价格也逐步上升，许多农民又回到家乡创业，很多原来闲置的土地被重新利用，并且随着经济发展，特别是因为高速公路的修建，使原本远离交通线、空间可达性差的地方变得交通便捷，空间可达性大大增强，从而导致土地使用价值大幅提高，尤其是在临近收费站出口周围的土地，价值更是比原来翻了好几倍甚至是好几十倍。在这种情况下，如果还有大量的闲置土地未能利用，这种资源长期浪费的现象必将引起人们的非议，带来很不好的影响。其次，存在被占用的风险。这些土地因为长期闲置，有的已经被当地农民占用进行耕种，只要不是在这些闲置地上建设固定建筑物，很多情况下并不会受到路政部门的强力限制。农民在这些土地上已经收成了一载又一载。而就维护路产路权的路政部门来说，对于农民占用高速公路闲置土地进行耕种的现状也显得很无奈，因为这些农民兄弟占据着天时、地利、人和条件，他们采取的是“你进我退，你退我进”的游击战术，土地就在他的家门口，你赶他时他跑了，可你前脚刚走他后脚又踏进来了，那怕是你废了他的庄稼，但很快就又补种上了，而当地村委会一般都是采取纵容的态度。这种情况在沿线相当普遍，路政队员疲于应付，几个来回之后只好作罢，因为农民在闲置土地上耕种对高速公路并没有造成实质性威胁，反正闲着也是闲着，就让他们先种着吧！可问题是，当这些被老百姓种植上农作物的土地在业主需要使用时，老百姓却发难了，他们是非得让你赔偿或补偿农作物损失的，因此还可能引发跟当地老百姓的纠纷；再次，近些年来，国家对土地的管理日趋规范和严格，根据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《闲置土地处置办法》规定，征用的土地二年内无建设使用的除要交纳高额闲置费外并可由当地政府土地管理部门无偿收回。从今年七月一日起，这项规定将会得到更严格执行。如果土地被政府无偿收回，对高速公路业主来说无疑是无谓的损失。最后，土地闲置还可能带来税务风险和税务负担。《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》规定：在城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，为城镇土地使用税的纳税人，应当依本条例的规定缴纳土地使用税。城镇土地使用税的计税依据是纳税人实际占用的土地面积，根据这一规定，除了高速公路主道、沿线绿化带、匝道及收费站、以及用于公共服务的服务区、停车区以外，其他土地包括建筑用地、闲置土地等均属于纳税人实际占用的土地面积，都要按规定缴纳土地使用税。以前，由于高速公路基本上都是国家和省市的重点建设项目，由政府部门立项投资或合资建设，税务部门对于征用高速公路土地使用税其实是睁只眼闭只眼，有的是象征性征收一部分，有的是根本就不征收。实际上对于高速公路用地来说，确实也存在难于确定纳税范围的因素，存在是否纳税的有争议的地方比较多。可是近年来有些地方的税务部门由于税源紧张，税收任务重，把目光盯上了高速公路。比如，广东粤东某高速公路就因为当年在建设时征用了大量的土地，并且许多土地空置多年未予利用，结果被沿线中某一个县的土地管理部门和税务部门注意上了，土地管理部门要求收回闲置的土地，而税务部门经过核查，认为该高速公路企业每年缴纳给该县的税款仅是实际使用的建筑物占用地的税款，并未包括大量的空置土地面积，应把那些空置土地纳入应税范围，并且还要求该公司补缴几年来的闲置土地使用税和滞纳金。目前该公司与税务部门正就纳税范围展开争辩，如果税务局的说法成立的话，那么该高速公路公司除了要补交高额的闲置土地使用税以外，每年的纳税款也将增大一倍。其实，该高速公路最初的设计线路是不经该县的，最后是因为该县领导和相关部门经过多方努力才争取到上级交通主管部门和业主同意，修改了设计路线让高速公路经过该县，但时过境迁，领导都已换了好几届了，又还有谁会去重翻历史念及旧情呢？而且，依法办事肯定也是没错的。
三、闲置土地的处理策略
为了规避风险，必须对闲置土地抓紧规划使用。针对高速公路自身情况，解决高速公路空置土地问题可以从三个方面考虑：一是逐步绿化，高速公路沿线及周边绿化是作为公路配套设施而免征土地使用税的。这就为空置土地的利用提供了政策支持。为节约费用，除边坡、路肩等必须按规范要求植被外，其他地方只需要简单绿化就可以了，如选择种植生命力强、管理粗放、价格低廉的植物。尤其是沿途那些预备将来作为扩建使用的土地，改善景观不是最主要目的，主要还是避免因土地长期闲置带来的一系列风险，也为将来公路扩建化解再征地的难题。当然，如果条件许可，能够兼顾经济利益，种植一些既能美化环境又能带来经济价值的植物就更好。二是开发利用。可分为自主开发、合作开发和出租等三种类型。首先是考虑自主开发。如果资金许可，可根据闲置土地所处地理位置和环境，建设一些加油站、停车场、餐馆、修理厂等配套服务设施，既完善了高速公路配套，又免让土地闲置，达到避免土地被无偿收回或被征收闲置税的目的；其次是共同开发。联合有资源和资质的企业共办一些服务型配套，或者与公路配套相关的其他产品；第三是出租。如果企业资金比较紧张，还有一个办法就是把闲置土地出租给其他单位或个人经营，业主仅收取租金就可以了，这是一个最省事的办法。当然，采取这种办法必须与租赁人约定出租土地的经营范围，最好也是经营公路配套的服务或产品，不然可能会受到地方相关部门的干预。三是对于那些确实无法利用或者在很长时间内根本用不上的土地，比较妥当的办法还是主动让当地政府有偿收回，可以根据当年征地所需费用参考目前地价与政府部门协商回收价格，达到双赢目的。如本文刚才列举的某高速公路公司，在近期就通过谈判让地方政府有偿回收了部分闲置土地，获得了一仟多万元的经济收入，而当地政府也利用那块土地引进了一个大型投资项目，实现了双赢。
总之，对于高速公路空置土地的处理问题应该及早摆上议事日程，做到早安排、早规划，不能等到问题出来了才去考虑应对之策，否则可能会很被动，也可能给公司造成不必要的损失。
一、指导思想、基本原则和任务目标
（一）指导思想。以科学发展观为统领，以保护耕地红线为主题，以推进节约集约用地为目标，以提高闲置空闲低效土地利用效率为手段，依据土地管理法律、法规和政策，落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，促进土地及时、合理利用，推动全市经济社会又好又快发展。
（二）基本原则。
1.依法依规处置原则。严格依据国家有关法律、法规开展清理活动，做到处置工作程序合法、手续完备、依法行政，确保处置到位彻底，不留后遗症。
2.与国家土地例行督察、卫片执法检查验收同步推进原则。对国家土地例行督察、卫片执法检查中暴露的问题，发现一起查处一起，切实遏制违法违规用地行为，确保全市“零问责”。相关镇（街道）按照主体责任和属地管理原则，扎实做好辖区内清理处置工作。市闲置空闲低效用地清理工作领导小组负责整体组织协调、督导检查。
3.实事求是、妥善处理原则。对清理出来的闲置空闲低效用地要进行充分的调查摸底，建立健全宗地明细台账，研究制定处置方案，明确一名责任人，切实分清原因，明确各方责任，在充分尊重当事人权益的前提下依法、妥善处理，确保社会和谐稳定。
4．边清查、边处理和以用为先原则。按照闲置空闲低效用地的不同情形，分别采取依法补偿或调整区位、无偿收回、收取闲置费、限期开发、异地置换、政府收购储备等方式拟订处置方案。
（三）任务目标。通过清查摸清全市闲置空闲低效用地总数；对清理出来的闲置空闲低效用地逐宗分析、编制方案、妥善处置；力争年底之前的批而未供土地供地率达到85%以上；单位GDP耗地有所下降，节约集约用地水平明显提升。
二、清理范围
城区、开发区和镇（街道）驻地范围内，造成批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽、闲置空闲低效等现象的国有、集体建设用地。
本方案所称批而未征土地，是指已经有批准权的人民政府批准，依法应实施农用地转用和征收，但未落实征收补偿方案、未实施征收行为的建设用地。
本方案所称征而未供土地，是指已落实征收补偿方案、实施征收行为，但因城乡规划调整等原因未达到供地条件，未向土地使用者提供土地使用权的建设用地。
本方案所称闲置空闲土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经市政府批准，超过国有建设用地使用权出让合同约定期限未动工开发建设的建设用地以及因生产、建设、挖损、塌陷、压占、污染、自然灾害损毁等原因而造成的不能利用或因单位撤销、迁移和破产等原因停止使用处于空闲状态的建设用地，包括无主地、废弃地。
本方案所称低效用地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，虽已进行了开发建设，但项目建成后因产品落后、经营管理不善等原因，连续一年以上处于停产、半停产状态，造成利用率低下的建设用地，或在国有建设用地使用权出让合同约定期限内建设状况达不到闲置土地认定标准但未达到出让合同约定建筑容积率、投资强度50%的建设用地。
三、方法步骤
（一）动员部署阶段。全市各级要对开展闲置空闲低效用地清理工作进行动员部署，市、镇（街道）分别成立闲置空闲低效用地清理工作领导小组，制定具体工作方案和措施。
（二）排查摸底阶段。各镇（街道）闲置空闲低效用地清理工作组通过对本辖区内的建设用地项目进行拉网式清查，逐宗核实，全面掌握闲置土地的基本情况，建立闲置土地台账，绘制闲置土地分布现状图。
（三）建档清理阶段。通过内业档案检查、外业实地核查，统一登记造册，建立闲置空闲低效用地清查台账和欠缴土地出让价款的单位、个人明细账目。完善土地利用统计各类台账，对辖区内建设用地开发利用情况建立“批、供、用、补、查”整套台账，做到台账与批件、批件与图纸相吻合。坚持边清查、边处理，逐一制定处置方案，闲置空闲低效用地上依法设立抵押权的，通知抵押权人参与处置方案拟订工作。依法报市政府批准实施，做到成熟一个、处置一个，确保闲置空闲低效用地处理到位，欠缴土地出让价款追收到位。
（四）检查验收阶段。市政府成立闲置空闲低效用地清理工作检查验收组，对各镇（街道）所有闲置空闲低效用地项目进行全覆盖核查，对瞒报漏报、压案不查、整改不力的依法依纪实施责任追究。建立遏制闲置空闲低效用地的长效机制。
四、处置方式
（一）对于批而未征、征而未供的国有建设用地，按照《国土资源部严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》和《省人民政府办公厅关于调整盘活批而未用土地有关问题的通知》的有关规定，依法补偿或按照调整区位的方式开发利用。
（二）对于因土地使用者自身原因造成的闲置国有建设用地，按照下列方式处置：
1.依法无偿收回土地使用权。对于因土地使用者自身原因闲置土地满二年的，无偿收回国有建设用地使用权，其地上建筑物及其附属设施给予适当补偿。
2.依法征收土地闲置费。超过国有建设用地使用权出让合同约定动工建设起始日期满半年不满一年的，依照合同约定，按土地出让合同价款的10%收取土地闲置费；闲置一年以上二年以内的闲置土地，按土地出让合同价款的20%收取土地闲置费。
（三）对于因政府、政府有关部门的行为原因造成的闲置国有建设用地，按照下列方式处置：
1.限期开发。对已缴清土地出让合同价款及相关费用，落实项目资金，并拟动工建设的闲置国有建设用地，由国土资源部门与土地使用者签订国有建设用地使用权出让合同补充协议，重新约定动工、竣工时间。对超过国有建设用地使用权出让合同补充协议约定动工期限仍未动工建设的，依照本方案处置方式第二条规定处置。
2.异地置换。对已缴清土地出让合同价款，落实项目资金，并能按照国有建设用地使用权出让合同约定期限动工建设，但因城乡规划调整等原因造成项目未能按照合同约定期限动工建设的闲置国有建设用地，按照等价置换原则，在异地置换同等价值土地。
3.政府收购储备。由土地储备机构与土地使用权人签订国有建设用地使用权收购协议，纳入土地储备。
（四）对于因法院查封或因经济法律关系较为复杂难以处置的闲置国有建设用地，由各镇（街道）与法院协商，待法院查封解除或经济法律关系妥善处理后予以处置。
（五）对于因单位撤销、迁移和破产等原因造成的空闲国有建设用地（包括无主地、废弃地），依法纳入土地储备后重新开发利用。
（六）对于被国土资源部门认定属于低效国有建设用地，按照下列方式处置：
1.对面积较大、适于重新安置项目的低效用地，可采取全部或分割转让等方式调整使用。
2.对位于边角位置的低效用地，可结合土地利用总体规划，通过归并、整合等方式处置。
3.对项目固定资产投资额度、投资强度等指标未达到国有建设用地使用权出让合同约定标准的低效用地，责令土地使用者追加投资，同时按照合同约定向土地使用者收取违约金。
4.对项目建筑容积率、建筑密度等任何一个指标低于国有建设用地使用权出让合同约定最低标准的低效用地，责令土地使用权者严格按照国有建设用地使用权出让合同约定的标准开发建设，同时按照合同约定向土地使用者收取违约金。
（七）对于闲置空闲低效集体建设用地，采取依法征收重新开发利用或依法流转用于其他项目建设的方式处置。
五、工作措施
（一）加强组织领导。按照属地管理原则，各镇（街道）对本辖区内闲置空闲低效用地清理工作负总责，主要领导是第一责任人，分管领导是直接责任人。市政府成立闲置空闲低效用地清理工作领导小组，负责闲置空闲低效用地清理工作的组织实施、督导检查和情况综合，领导小组办公室设在市国土资源局。各镇（街道）也要成立相应组织领导机构，根据市政府的统一部署，具体组织实施本辖区的闲置空闲低效用地清理工作，确保闲置空闲低效用地清理工作各项任务落实到位。
（二）强化部门配合。各级各有关部门要各司其职，密切配合，实行联动、形成合力。对清理核查发现的闲置空闲低效用地和欠缴土地出让价款的单位、个人在未经依法处置前，住房和城乡建设部门不予办理施工许可、不予办理房产登记，规划部门不予办理规划手续，国土资源部门不予办理抵押登记，环保部门不予办理环境评价许可手续。其他相关部门按照《关于加强土地执法监管建立共同责任机制的意见》（济发〔〕22号），共同完成清理工作。对清理出来的闲置空闲低效用地需要重新开发利用的，有关部门、单位要切实履行职责，建立绿色通道，提高工作效率，尽快办结相关手续。
海南省人民政府、建设部、财政部、国土资源部、人民银行《处置海南省积压房地产试点方案》（以下简称《试点方案》）已经国务院同意，现印发给你们，请贯彻执行。
一、海南省人民政府要认真总结经验，切实加强对处置积压房地产工作的组织领导，按照《试点方案》，全面清理、加快处置积压房地产，减少金融资产损失，切实改善经济环境。
二、其他省、自治区、直辖市人民政府要提高对处置积压房地产工作重要性和紧迫性的认识，结合本地区实际，制定切实可行的处置积压房地产计划，全面清理本地区积压房地产，力争在较短时期内使积压房地产数量有较大幅度的下降。
各地人民政府要认真清理各种不合理收费，理顺住宅成本构成，切实降低住宅价格。各地可将积压商品住宅转为经济适用住房、廉租住房和政策性安置住房，并执行相应的政策；也可比照经济适用住房的价格实行限价销售。凡按要求实行限价销售的积压商品住宅，在2000年12月31日前，免征销售环节所涉及的营业税、契税等税收以及各种行政、事业性收费。对降价销售积压商品住宅还贷的国有或国有控股房地产开发企业，银行可减免其逾期贷款罚息。
积压房地产数量大的城市，要严格控制土地供应和新建房地产项目，避免形成新的积压。
三、各国有独资商业银行要对全国房地产贷款进行全面清理，制定相应的贷款回收计划，通过采取追索债务，拍卖抵债房地产等措施，加快回收信贷资金，盘活金融资产，改善金融资产质量。
四、建设部、财政部、国土资源部、人民银行等部门在加强对海南省实施《试点方案》进行指导、监督和检查的同时，要及时总结经验，指导做好全国积压房地产的处置工作。
五、《试点方案》中关于中央财政给予海南省专项补助和“换地权益书”及土地有偿使用费缴交等政策措施，仅适用于海南省。
「名称处置海南省积压房地产试点方案
「题注海南省人民政府建设部财政部国土资源部人民银行（一九九九年六月二十四日）
「章名全文
为了加快处置海南省积压房地产，盘活金融资产，改善经济运行环境，制定本方案。
一、基本原则
处置海南省积压房地产的基本原则是：从宏观经济全局出发，尽量减少国有资产损失；坚持依法办事，遵循市场经济规律，规范房地产市场，改善金融资产质量；运用经济手段和行政手段，根据市场需求，控制房地产增量，刺激有效需求，消化存量；面对现实，化解历史遗留问题，实事求是地处理债权、债务关系；总体部署，分工协作，先易后难，逐步推进。
二、方法步骤
（一）追索债务，明确产权。
1.债务由债权人追索。债务纠纷原则上通过仲裁或者司法程序解决，政府有关部门予以协助。
各国有独资商业银行依法追索企业拖欠的房地产贷款，企业可以用积压房地产（按现值）和其他资产抵债。对资不抵债的房地产开发企业依法申请破产清偿。对拖欠房地产贷款的其他企业，其房地产不足以还贷的，区别情况予以处理，有的结合产业结构调整申请破产清偿；有的由欠债企业制定可行的还款计划，重新设立抵押权。
2.明确积压商品房、停缓建工程和闲置土地的权属关系。
按照法律、法规的规定，由行政机关公告，要求未办理有关登记手续的房产所有者和土地使用者在规定期限内依法办理有关登记手续；在规定期限内未办理产权登记手续的房产，由当地房产行政管理部门依法代管；在规定期限内未办理土地使用权登记手续的在建项目及土地，按有关法律、法规处理。对房屋产权和土地使用权有异议的，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理；对人民政府处理决定不服的，可向人民法院起诉。对有债权申请的，通过司法程序解决。
（二）集中处置金融资产。
1.业务剥离。各国有独资商业银行（包括其在全国各地设立的分支机构）将1998年12月31日前在海南省发放的房地产贷款和直接投资房地产所形成的不良资产与其正常信贷业务资金剥离，分别设帐，单独管理。资产管理的具体办法由各国有独资商业银行制定，报人民银行总行批准后执行。
2.损失处理。各国有独资商业银行以自办企业和其他形式直接投资于海南省房地产的，其损失计入损益，由各国有独资商业银行按国家有关规定处理。贷款呆坏帐损失，从1999年起按财政部规定的程序逐年予以核销。
各国有独资商业银行在追索债务过程中回收的房地产，由资产管理机构管理，暂按清偿的市场价格记帐，逐年处理，处理过程中的损失计入银行损益，按国家有关规定处理。
（三）分类处置积压房地产。
1.积压商品房的处置。确权后属国有独资商业银行和房地产开发企业的普通住宅，经评估后按经济适用住房政策向中低收入居民、拆迁居民销售；其他积压商品房，采取积极措施促销。
2.闲置土地的处置。按照法律、法规规定应无偿收回的闲置土地，要依法收回。但如果项目符合国家产业政策，用地符合土地利用规划和城市规划，占地企业又确有投资能力，愿意继续投资的，在依法办理有关用地手续后，可允许其在规定期限内继续投资开发。其他闲置土地，向占地单位核发“换地权益书”，收回土地使用权。
“换地权益书”由国土资源部统一制定，由海南省各市、县人民政府报省人民政府核准后按土地现值向土地使用权持有者签发，不与原来的地块相联系。对未交足土地出让全部费用的，按实际交付金额核发“换地权益书”。
对经司法程序判作为抵债物清偿给各国有独资商业银行的闲置土地，由各国有独资商业银行向当地市、县人民政府换取等值的“换地权益书”。
“换地权益书”的价值随地价变动而变动，可换名转让，可用于银行抵押和偿债，可在政府出让土地时在全省范围内换回等值的土地。“换地权益书”未全部收回前，政府在出让土地时，原则上只收回“换地权益书”。
国土资源部对“换地权益书”的签发和回收进行备案管理。“换地权益书”具体管理办法由海南省人民政府根据上述原则制订，征得国土资源部、人民银行同意后，按程序提请省人大常委会审议。
3.停缓建工程的处置。经追债、确权后，根据产权人的意愿分别按积压商品房或闲置土地办法处理。土地使用权所有者可根据土地利用规划和城市规划及市场需求，重新提出用地申请，在办理有关手续后继续开发建设；也可交回用地，申请核发“换地权益书”。
三、政策措施
（一）海南省的政策措施。
1.深化土地使用制度改革，严格控制土地供应和新开房地产项目。对收回的土地，统一规划，统一管理，合理利用。
2.对房地产开发企业、物业管理公司和中介服务机构进行清理、整顿，淘汰一批劣质企业和中介机构，规范房地产市场。
3.对转为经济适用住房项目的产权所有者返还土地出让金。
4.对认定为积压房地产的项目，在处置过程中除工本费以外，免征各种行政、事业性收费。普通住宅按经济适用房政策向中低收入居民和拆迁居民销售，可按有关规定减免有关税费。
5.进一步深化城镇住房制度改革，加快货币化分配步伐，尽快开放已购公有住房及经济适用住房上市出售的交易市场。
6.对在海南省购买积压公寓和别墅等商品房的本省和外省市居民和单位，给予优惠待遇。
7.加强城市规划管理，加大城市基础设施建设和旧城改造力度，完善住宅小区配套设施，改善居住环境。
8.商请各级人民法院加大房地产案件的审理、执行力度，并区别情况减、免、缓交诉讼费。
（二）国家给予的政策支持。
1.中央财政给予4亿元专项补助，用于退还积压普通住宅按经济适用房政策销售后的土地出让金。具体办法由财政部另行制定。
2.国务院有关部门以及国有独资商业银行对海口、三亚、琼山等城市改善基础设施、进行旧城改造和完善小区配套等，在资金方面给予支持。
3.在政府供地时，相应收回等值“换地权益书”的，免交应上缴中央财政的土地有偿使用费；收取土地出让金等土地有偿使用费的，应依法向中央财政上缴，具体办法由财政部商海南省、国土资源部制定。
4.允许全国各地有能力的单位购买海南省积压的房地产。鼓励有条件的科研院所和高等院校购买海南省积压商品房，或对基本完工的停缓建项目进行改造后，在海南省设立分支机构或作为有突出贡献的科研、教学人员的度假疗养、学术研究基地。
5.人民银行对单位、个人在海南省购房，可在增加贷款比例、延长贷款期限、贷款与保险相结合等方面，制定更灵活的抵押贷款政策。
四、实施计划
（一）追债、确权工作在1999年12月31日前完成。
（二）1999年重点处置、销售积压普通住宅。
论文关键词：农村空置宅基地；空置权；法律制度思考
目前我国许多农村地区都不同程度地存在“空心村”和“一户多宅”的现象，土地资源浪费现象严重。针对这一情况，2008年总理在政府工作报告中指出，“建设用地包括农村集体建设用地和宅基地，要控制增量，盘活存量，提高土地利用效率和集约化程度”。因此对农村空置宅基地进行有效的法律规范显得迫在眉睫。
一、农村空置宅基地现状及引发的问题
(一)农村空置宅基地的现状及特点
我国“空心村、超标准占地现象较为普遍。有关资料显示，2006年在全国0．16亿公顷村庄建设用地中大约有10％一15％的土地被闲置¨。农村大量宅基地被空置有以下几个原因：第一，随着城市化进程加快，大量农村人口从农村迁往城市，如村民外出务工、农转非、子女求学定居城市。据统计，从农村到城镇因人口迁移而增加的城镇人口占城镇人口增长量的3O％以上；第二，随着经济快速发展，一些村民纷纷从原住房搬到交通便利的地方选址建房，形成“空心村”现象；第三，相关配套措施改革滞后，大量农村空置宅基地得不到有效处理，例如土地置换、腾退制度不健全。
目前我国空置宅基地的特点是：一是出现在经济欠发达的地区，这些地区交通不便，没有形成自己独特的致富之路，大量人员长久外出务工，致使大量房屋长期空置；二是分布散乱，荒置宅基地杂乱无章散布于村庄各处；三是空置宅基地与宅基地需求激增矛盾突出。按照现行法律，只要有新的农户产生，该户人家就有权得到一块宅基地。但法律没有规定子女继承房产后不得另占有宅基地，继承后的空置宅基地大量涌现；四是不可流转性，农村宅基地的福利性质决定了它的不可交易性。
(二)农村空置宅基地引发的社会问题
首先，一方面大量农村闲置宅基地的存在，造成了土地资源的巨大浪费，极不利于农业的可持续发展；另一方面废弃宅基地——荒草连片、残垣废墟、鼠蛇猖獗破坏了农庄优美的人居生态环境。其次，空置宅基地杂乱无章的局面引发一系列农村治安问题。杂乱荒废的宅基地无人居住，一方面使很多邻近的住户失去安全防护网的保护，盗窃、抢劫等侵犯财产罪多发。据人民网报道，2008年1月～9月，全国农村共发生盗窃粮食、牲畜、生产资料等侵财案件88万起，占总数的3l％；另一方面宅基地需求紧张与大量闲置是导致农村宅基地纠纷案件数量不断攀升的一个重要因素，严重影响了农村社会稳定。最后，废弃宅基地打乱了村庄规划，致使村基础设施如村道、农村电网和水利设施项目改造建设步履维艰，社会主义新农村建设难以落实。
二、当前涉及农村空置宅基地的法律制度的缺陷
(一)法律没有对空置宅基地作出准确的定义
1999中华人民共和国《闲置土地处置办法》第二条规定闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。1993年6月《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条第二款规定“使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府根据村庄、集镇规划和土地利用规划批准”。现行《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地者使用权可以无偿收回”。这些法律法规都没有赋予空置宅基地一个确切的概念。
(二)空置宅基地权属规定存在法律缺陷
根据原国家土地管理局颁布的1995年《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十八条的规定“非农业户口居民(含华侨)原在农村的宅基地，房屋产权没有变化的，可依法确定其集体土地建设用地使用权。原在农村居住，后转为城市户口，其原在农村的空房房屋产权没有发生变化”。
农村宅基地是对农民的福利措施，既然是非农村户口无论何种情况都必须收回宅基地使用权。其地上构筑物的权属可以不变，但不能在永久性享有建筑物所有权的同时占用农村宅基地。城镇户口人员已经享有城市社会保障制度就不能再无限期享有农民的福利待遇。另外根据国土资源部统计，目前，我国农村集体土地使用权登记发证率仅为73％，集体土地所有权登记发证率更是只有5l％，因此我国农村土地产权制度建设滞后，也是解决空置宅基地的土地产权问题的一个重大障碍。
(三)空置宅基地收回程序效率不高
《土地管理法》三十七条规定“连续二年未使用的建设用地，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种”。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回”。相对于农村空置宅基的收回县级、乡级、村级三级步骤过于复杂。大多数农民怠于做这种对自己不利又费时费力的事。
(四)空置宅基地执法与督察难以到位
涉及到司法机关，国家法律指导地方制定、实施适合本地区经济发展的法规，然而地方法院在判案时不愿适用地方性法规，政府及其相关部门在工作中不能依地方性法规而行政的现象时有发生；涉及地方土地执法人员，由于没有强制执行权，加之受自身素质和基层工作条件低的限制，执法、督察只是浮于形式；涉及到村民，由于“宅基地属私有财产”的思想根深蒂固，收回空置宅基地是不可理解的事，容易遭到他们顽强的抵制。这些原因使得国家建立的土地调查制度、土地统计制度、全国土地管理信息制度大多流于形式。
三、农村空置宅基地管理的法律制度思考
(一)对空置宅基地的严格定义
法律必须对那些属于农村空置宅基地作出全面的规定，为空置宅基地的收回及确权发证做好铺垫。笔者认为空置宅基地应该包括以下几种情况：一村庄规划前后未开发利用的宅基地；二拆旧建新后的废弃宅基地；三继承未充分利用的闲置宅基地；四农民农转非后和长期外出务工产生的闲置宅基地。法律推出这一规定后可以进一步作出司法解释，对村庄规划前未开发利用的宅基地，统一划归空置宅基地，村庄规划后未利用超过两年即为空置宅基地；对拆旧建新，只要另择址建房，旧宅基地划归空置宅基地；继承人不符合申请宅基地的条件，继承的宅基地即为空置宅基地；对农转非人员或长期外出务工人员进行测查．如果经济状况达到城市最低生活保障水平、其宅基地闲置连续超过5～10年，即列为空置宅基地。这一规定明确赋予村民两年、五年至十年的宅基地空置权，充分保证了村民的居住权，但期间过后使用权人的空置权利自然消失。对于宅基地上房屋限期做出处理决定，或放弃房屋所有权或折价处理。这样既充分保证了宅基地使用权人的权利，也保证了其他宅基地使用权申请人的权利。
(二)简化农村宅基地收回程序
收回农村空置宅基地，必须针对各种具体情况，简化宅基地收回程序。法律可规定对于连续两年未利用的空置宅基地，满两年期限自动收回集体所有，由村委会上报县级国土资源部门注销登记；对于其上有闲置可利用房屋的宅基地，过了规定的5～l0年空置期间，使用权人拒不处理其房屋的，宅基地使用权自动收归集体，村委会报县级国土资源部门注销登记。
(三)制定统一、全面、权威的农村空置宅基地法律
根据《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第十条规定的内容，对空置宅基地的处理规定比较全面，但是这一《意见》毕竟只是准法规。本人认为，我国应制定统一的农村空置宅基地收回法，把《意见》第十条的措施收入到《中华人民共和国土地法》中或者单独做出详细的国家司法解释。这就解决了法院在判案时不愿适用地方性法规、政府及其部门在工作中不能依地方性法规而行政的问题。
四、建立促进农村空置宅基地充分利用的配套法律措施
1．建立严格的农村宅基地使用登记制度严格执行“一户一宅”的法律规定，严格按照《土地登记办法》规定的程序进行。要将村内所有的闲置宅基地以及空闲地逐个摸底排查，登记造册，经查确属长期闲置的，要依法收回其使用权，重新利用；对于被登记在册的闲置宅基地以及空闲地，村委会规划土地时，应将其列为首选对象，优先考虑，发挥其应有的作用。
2．建立农村闲置房屋的评估制度《确定土地所有权和使用权规定》(征求意见稿)，对于闲置的破损房屋拆除后，宅基地由村集体收回，重新分配产权，统一调配使用，做到闲置房屋从拥有者到需要者的产权转移。笔者认为对地上建筑物保存完好或较好，且有经济价值者，其所有人迁入城镇居住，只要其超过了宅基地5—1O年的空置期限就要进行合理估价，然后进人“宅基地储备中心进行住房交易”。对农村房屋的估价方法、程序、估价人员资质可以按照1992年《城市房地产市场估价管理暂行办法》。买卖双方协商一致，农民也可以自己估价。
第二章住房现状和需求
第三章年度住房建设计划
第四章政策与策略
第五章规划实施的保障措施
第一章总则
第一条为实现建设“和谐衡阳，效益衡阳”和湘南中心城市的总体目标，加强对年度城市住房建设的指导和统筹，制定本计划。
第二条本计划以《衡阳市国民经济和社会发展第十一个五年总体规划》和《衡阳市近期建设规划(2007～2010)》、《衡阳市住房建设规划(2007～2010)》为依据，按照国家和本市房地产调控的相关政策，结合本市实际，进行编制。
第三条本计划的编制范围为衡阳市行政辖区。
第四条在计划期限内，凡在市区范围内进行的各项住房建设活动，应符合本年度实施计划;与住房建设相关的各项政策、计划，应与本计划协调。
第五条本计划坚持以满足不同收入层次居民住房需求为导向，以住房供求总量基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定为原则，促进住房建设和房地产业发展与经济社会发展相协调，充分发挥住房作为国民经济基础性配套设施的重要作用。
第二章住房现状和需求
第六条市区内住房现状。依据我市2007年住房调查，至2006年底，全市住房总建筑面积为2470万平方米，人均住房建筑面积26.7平方米。
第七条期内住房需求。依据《衡阳市国民经济和社会发展第十一个五年总体规划》、《衡阳市住房建设规划（2007-2010）》及《衡阳市解决城市低收入家庭住房困难建设规划及年度计划（2007-2010）》中2010年全市常住人口达到100万，人均住房建筑面积不低于30平方米的规划要求，规划期内，我市住房总需求为530万平方米。其中2008年住房建设面积131.5万平方米，具体分配如下：（一）商品住房建筑面积共109.37平方米，计1.08万套；（二）经济适用房建筑面积共18万平方米，计2769套；（三）廉租住房建筑面积共4.13万平方米，计920套。
第三章年度住房建设计划
第八条商品住房建设计划。
2008年计划建设商品住房1.08万套，建筑面积109.37平方米。商品住房建设原则是优先保证中低价位、中小套型普通商品住房，保证套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重原则上达到70%以上。
商品住房主要分布于华新开发区片、长湖片、湘江东岸风光带沿线、雁峰片。
第九条经济适用房建设计划。
2008年计划建设经济适用房2769套，建筑面积18万平方米，单套建筑面积控制为65平方米以内。
经济适用房企业自建经济适用房8万平方米，政府划拨土地新建10万平方米，重点在珠晖区。
第十条廉租住房建设计划。
2008年计划建设廉租住房920套，建筑面积4.13万平方米，单套建筑面积控制为45平方米以内。
年度廉租住房采取本地区直管公房危房改造及新征土地相结合方式建设，公房危房改造，主要分布于石鼓区草后街地段、石鼓区望城路地段，另拟在珠晖区和平乡东山村地段新征地约20亩新建廉租住房。
第四章政策与策略
第十一条积极落实住房发展规划目标，实施高效，集约的住房用地供应政策。
1、保证住房用地供应，调整住房供应结构。规划期内，应当按照全市住房发展规划目标，适度增加住房用地供应规模，进一步调整住房供应结构;凡新审批，新开工的各类住房，套型建筑面积90平方米以下的住房(含商品住房，政策性住房)面积所占比重，原则上达到开发建设总面积的70%以上;年度土地供应要优先保证中低价位，中小套型普通商品住房和政策性住房建设，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%。
2、适当提高住房建设开发强度。针对我市土地资源日益紧缺的现状，依据节约、集约利用土地的原则，规划期内，在符合规划控制原则和相关规范要求的前提下，适当提高住房建设的容积率水平。
3、停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住房土地供应。
第十二条加强商品住房开发建设管理，深化商品住房销售制度改革。
1、加强普通商品住房建设。应建立并完善在限套型、限房价基础上竟地价、竟房价的中低价位、中小套型普通商品住房开发建设模式，积极推进中低价位、中小套型普通商品住房用地招标出让。
2、落实住房开发项目套型结构比例的规定。新建或改造住房建设项目，必须明确住宅建筑套密度(每公顷住宅用地上拥有的住宅套数)和住宅建筑净密度(每公顷住宅用地上拥有的住宅建筑面积);指标的确定，必须符合住房建设规划及本年度建设计划中项目相关住房套型结构比例的规定。
3、逐步提高商品房预售门槛。规划期内，应进一步深化住房销售制度改革，对新出让的商品住房项目，逐步推行竣工验收后销售的模式。
第十三条加强政策性住房建设与管理，逐步扩大政策性住房的保障范围。
1、政策性住房规划与建设。政策性住房由市政府统一规划，市、区政府相关部门统一组织建设。新增政策性住房的建设规模、套数、户型、面积标准、装修标准、以及出售、出租、使用管理的相关办法，由市房产管理部门统一制订。
2、政策性住房建设资金管理。政策性住房建设资金由市、区两级政府专项拨款或专项贷款，其中全市年度土地出让净收益的10%应用于公共租赁住房(含廉租住房)建设;进一步加强政策性住房建设资金监管，促进政策性住房建设资金合理、节约使用。
3、公共租赁住房建设。促进住房保障由“以售为主”向“以租为主”转化，着重建设各类公共租赁住房;扩大公共租赁住房的来源，可以将政府查处没收的违建住房转为公共租赁住房;加强公共租赁住房对我市低收入户籍人口和符合规定条件的暂住人员的保障作用，提高公共租赁住房对产业园区的居住配套功能。
4、完善经济适用房管理。进一步完善经济适用房建设和销售管理制度，严格执行国家经济适用房管理的各项政策，加大经济适用房建设与销售过程的监管，进一步落实经济适用房签订购买合同起5年内不得转让的相关规定。
第十四条加大闲置土地处理力度，积极盘活存量土地及房地产，制止违法囤积土地的行为。
1、依据闲置土地处置的法律、法规，结合本市实际情况，根据造成土地闲置的不同原因，采取延长开发建设时间，改变土地用途，进行土地置换，政府招标拍卖，依法收回并纳入土地储备等各类办法，对闲置土地积极予以盘活。
2、妥善处理城市化过程中涉及的土地遗留问题，加大各类问题楼盘的处理力度，积极盘活各类存量房地产。
第十五条积极稳妥的开展城中村(旧村)改造。
为促进全市产业结构提升和空间布局优化，改善城市居民生活环境，拓展全市住房供应渠道，满足居民住房需求，市，区两级政府及相关部门应本着积极稳妥，有序推进，政府主导，市场化运作，统筹兼顾，综合改造，区别对待，分类指导的原则，以空间形态改造为突破口，逐步实现全市城中村(旧村)居住生活环境的普遍改善。
第十六条发挥税收，信贷政策对房地产市场的调节作用。严格按照国家调控政策，征收住房转让环节营业税，个人所得税等税费;严格房地产开发信贷条件，有区别地适度调整住房消费信贷政策。
第十七条整顿和规范房地产市场秩序。加强房地产开发建设全程监管;对不符合规划控制性要求，超出规定建设的住房依法予以处理直至没收;切实整治房地产交易环节违法违规行为;严格规范房地产市场外资准入和管理。
第十八条积极发展住房二级市场和房屋租赁市场。
1、进一步促进住房二级市场发展，促进住房梯度消费，优化住房资源配置。相关部门应加强房地产中介服务行业的管理，完善房地产市场的中介服务体系，完善二手房网上交易系统，继续提高二手房交易，办证效率。
2、进一步促进房屋租赁市场发展，引导居民转换消费观念。相关部门应制定房屋租赁综合税费征收办法，继续扩大租赁管理覆盖面，建立全市统一的流动人口和出租屋信息资源库，建立房屋租赁市场综合管理长效机制。
第十九条完善房地产统计和信息披露制度。建立健全房地产市场信息系统和信息制度，建立多部门参与的房地产市场预警与金融风险防范联合监测机制;加强住房调查，逐步完成全市住房状况普查。
第二十条加强房地产市场引导。坚持正确的舆论导向，加强对房地产调控政策的宣传，引导广大群众树立正确的住房消费观念，切实维护社会稳定。
二十一条加强住房发展的战略研究与法制建设。应制定全市住房发展战略，建立完善的住房保障制度体系，进一步加强房地产市场法制建设，建立较为完善的住房与房地产业发展法制体系。
第五章规划实施的保障措施
第二十二条建立住房建设规划实施的分级负责制，加强政策的传递能力和与基层的沟通能力，增强政策的执行效率，强化各级政府，各相关部门的住房管理责任。
第二十三条强化住房建设规划年度实施计划制度。以年度实施计划作为落实住房建设规划的重要手段。年度住房实施计划确定的住房目标和住房调控指标，是规划许可和用地审批的具体依据。计划新建或改造住宅建设项目，必须与规划部门和房产部门申报拟建项目的规模及套型面积设计计划，由规划部门会同房产部门根据年度住宅实施计划进行审核和调整。对不符合年度住房实施计划的住房项目，规划部门不予核准规划选址。