时间：2022-02-07 19:50:16
关键词：农村商业银行；稽核监督；问题；对策
一、农村商业银行概述
经过20多年的农村金融体制改革，我国已经形成了包括商业性、政策性、合作性金融机构在内的，以正规金融机构为主导、以农村信用合作社为核心的农村金融体系。农村合作金融机构包括农村信用社、农村商业银行和农村合作银行，以及中国邮政储蓄银行。截至2007年3月底，已有27个省（区、市）的省级联社，全国共组建农村合作银行89家，农村商业银行14家，另有7家农村合作银行机构批准筹建。农村商业银行是我国经济发达地区，资产条件较好的农村信用社改制而来的，从一开始的起点就相对较高。经过几年的农村信用社深化改革，农村商业银行已有较好的发展，其运行状况良好。
《农村商业银行法》第60条规定：“农村商业银行应当建立、健全本行对存款、贷款、结算、呆账等各项情况的稽核、监督制度。”农村商业银行稽核，是指农村商业银行内部稽核部门根据国家法律法规、金融方针与政策、内部控制规章与制度，依据现代控制理论，结合农村商业银行业务经营活动的特点，对农村商业银行自身的业务活动、财务活动和经济效益进行稽核、核对、检查、监督，以判断其经营活动和财务活动的合法性、准确性、完整性和效益性。
农村商业银行稽核和检查的范围包括存款业务稽核和检查、贷款业务稽核、结算业务稽核。存款业务稽核和检查主要有企业存款的稽核、储蓄存款稽核和外汇存款稽核。贷款业务稽核主要有：工商贷款的稽核、农业贷款的稽核、基本建设贷款稽核和外汇贷款稽核。结算业务稽核主要有结算原则执行情况和稽核、计算方式的稽核、联行往来的稽核和国际结算稽核。呆账业务稽核。由于农村商业银行分支机构是具体从事存款、贷款、结算及其他金融服务的机构，分支机构业务工作直接决定和影响着农村商业银行系统的运营情况及其社会信誉，因此，农村商业银行法规定，农村商业银行分支机构应当进行经常性的稽核检查。稽核人和检查工作的具体措施有权调阅有关文件，查阅凭证、账簿、报表和其他有关档案、资料，有权要求被稽核行的有关部门和人员就稽核实行，如说明情况或提供有关书面资料，有权纠正违反政策和会计原则事项，并督促被稽核采取措施，限期解决，问题严重的应及时向商机行报告，会同监察部门和有关业务部门提出处理意见。
稽核的主要职能是检查银行的业务和账务是否正常，参与银行制订现行的业务政策并检查执行情况，参与银行内部法规的制订；参与评估机构工作。农村商业银行稽核的工作要达到以下5个目的：判断上述职能是否在有效的情况下实施；估价内部稽核是否具有独立地位，如果内部稽核卷入了日常业务就有可能丧失这种独立性；判断稽核的有效性是否充分发挥；确定稽核的可依赖程度；判断稽核的组织结构在贯彻董事会决策上的效能。
二、农村商业银行稽核监督工作存在的问题
（一）我国农村商业银行稽核监督的现状分析
1、现行稽核监督方法欠科学。（1）重事后监督而非事前控制。目前农村商业银行的稽核方式主要通过查账来核查是否有违章、违规、违纪及所造成的和损失，重在事后监督而非事前控制。风险防范未成为稽核的核心，稽核工作未能从单纯的发现、查出问题转移到防范风险上来。（2）重事后复核而非风险稽核。农村商业银行事后复核的稽核水平和层次较低，成本高而难于达到最高决策和管理层的期望和要求，稽核工作重点不在查找各项业务的风险及其控制点，稽核工作未能集中在最高决策和管理层关注的区域和业务。（3）重部门稽核而非过程稽核。农村商业银行的稽核未形成以业务流程为导向，注重整个业务过程的稽核。按照农村商业银行内部控制的要求，一项业务的完成不允许由一个人或一个部门包揽，因此稽核最终目的是通过检查整个业务过程，对其内部控制做出评价以达到防范风险的效果。
2、内部稽核的组织模式存在不少缺陷。（1）分行直设式。即股份制农村商业银行分行直接设立内部稽核职能部门，并对其实施全面管理和考核，总行稽核部仅对其业务开展进行指导性管理。这种模式的缺陷主要是独立性极差、职能作用不到位。其主要表现为：内部稽核部门的负责人由分行任命，工作开展极易受分行的左右和制约；个别稽核部门职责混淆，长期兼任其他部门的职能；个别分行将稽核部门视同一般职能部门进行考核，严重影响其职能作用的正常发挥。（2）总行-分行派驻式。即农村商业银行总行对辖内分行派驻稽核分部或总行审计特派办，由总行稽核总部对其实施相对垂直管理。此种模式的缺陷主要是独立性不足、垂直管理不够彻底。其主要表现为：总行仍将内部稽核总部设置于经营层内，未能真正实现决策、经营、监督的完全分离；各稽核派驻机构在人事等方面虽归属总行统一管理，但稽核人员的工作考核和薪酬分配方面却实施属地管理，影响了内部稽核的独立性和有效性。（3）总行-片区派驻式。即农村商业银行总行设立内部稽核总部，按区域设置内部稽核片区派驻机构，且实施完全的垂直管理。其主要优点是独立性较强，但存在派驻机构人员配备不足、检查频率降低、外部监管关系不明确等问题。如某银行实施了“总行稽核总部-地区稽核中心-派驻分行稽核专员办”三级稽核组织模式，但稽核专员办仅有3人。由于片区派驻机构均设立于其他城市，按照属地监管原则，当地银行监管机构也难以对其运行情况实施有效监管。
3、运行机制的不足之处。农村商业银行内部稽核运行机制是当前制约其有效性的关键环节，其制约因素主要出现在实施程序、稽核频率及指标等方面。（1）实施程序有漏洞。稽核监督计划制定不够精细，缺乏对稽核对象的综合分析和总体评价，不能准确把握稽核对象的问题和重点。稽核检查方案和流程的标准化程度不高，难以控制内部稽核人员的操作风险。稽核检查报告途径不够通畅。后续检查相对空虚。（2）稽核深度和广度有待提高。稽核检查主要局限于专项检查或突击检查，全面检查相对较少。（3）稽核检查的后评价和处罚力度有待加强。一是现场检查的后评价制度执行不力。部分农村商业银行在实施内部稽核检查后，并未深入分析和评价稽核过程中发现的问题，查找内部控制隐患，制定有效的整改措施，从根本上防范和杜绝违规操作和经营风险。二是对违规行为的处罚力度不够。调查发现，个别农村商业银行在2005年也已开始转变观念，逐步加大处罚力度。
（二）稽核监督有效性不足的原因分析
1、从总行层面看，农村商业银行经营指导思想的偏差，弱化了银行完善内控机制、强化内部监督的内在动力。银行商业化、市场化改革以来，各农村商业银行在快速发展的过程中，存在“重发展、轻控制”、“重业绩、轻风险”和“重激励、轻约束”的不良倾向，以致内部控制相对乏力，强化内部监督的主观动力不足，对内部稽核模式的改革力度不够、进程较为缓慢。各省级农村商业银行分行作为总行的一级人，极易与总行形成“共谋”，忽视稽核系统中存在的问题，弱化了稽核职能作用的发挥。
2、从分行层面来看，传统的稽核监督理念导致了银行内部稽核方法和程序缺乏科学性和灵活性。根据现代审计理论，稽核检查应更加注重对业务程序和内控系统的分析。传统的稽核理念缺乏对银行内部控制的总体评价，使内部稽核程序的标准化程度难以提高，内部稽核的工作效率相应降低。
3、从监管层面来看，外部监管的软约束削弱了银行增强内部稽核有效性的外在压力。一是稽核的监管法规不够完善。二是基层监管机构力不从心。各农村商业银行省级分行的内部稽核系统均由总行设计和构建，各分行难以采纳地方银行监管机构对其改进和完善内部稽核体系的监管建议。同时，因内部稽核片区派驻机构的外部监管关系尚未理顺，地方银行监管机构也难以实施有效的监管。
三、根据农村商业银行稽核监督工作中存在的问题，提出相关应对策略
农村商业银行从一开始就面临着与其他农村商业银行完全不同的发展条件和发展基础，因此，建立和完善农村商业银行稽核监督手段，已成为客观必然的问题。建立科学有效的稽核监督体制，应包括垂直的稽核监督组织结构体系、权威的稽核法规体系以及严格的稽核工作内容体系。
完善治理结构，增加农村商业银行改进稽核监督体系的内在动力。农村商业银行应进一步完善董事会和监事会的结构，强化内部再监督。设立一定数量的外部独立董事，并在董事会下设内部审计委员会，以保证董事会对内部稽核体系有效性的监督和控制。同时完善监事会结构，增加外部监事，提高监事会成员素质，以充分发挥监事会对董事会的再监督，促使内部稽核体系的改进和有效运行。
再造内部稽核体系，提升农村商业银行内部稽核的运行效率。一是按照独立性原则进行内部稽核的组织设计。农村商业银行一般宜推行“总行稽核总部-地区稽核中心-分行稽核专员办”的三级派驻模式，总行的内部稽核部门应在董事会的直接领导下开展工作，各级内部稽核机构均由总行派驻，人事、薪酬均由总行统一考核和决定。二是提升稽核人员素质。农村商业银行应实施稽核人员准入管理，提高职业资质和专业水平，实施稽核人员与一线业务人员的轮岗交流制度，提高稽核人员待遇，增加稽核人员数量，使各级派驻机构的人员配备与管辖分行的业务发展相适应，确保对基层银行合理的稽核频率和范围。
强化稽核体系的外部监管，推动内部稽核的改革进程。一是完善银行业内部稽核运行的监管规章和制度。银行监管当局应出台农村商业银行内部稽核体系管理办法，从组织设计、方法和程序、外部监管的关系等方面做出明确要求。建立内部稽核的评价体系和标准，建立农村商业银行内部稽核体系运行的问责制度，落实责任，明确处罚办法。二是建立对农村商业银行内部稽核运行状况的分级监管模式。针对农村商业银行内部稽核组织模式向“垂直管理、片区派驻、分级设置”发展的趋势。三是督促农村商业银行制定和落实内部稽核体系的建设目标和计划。建议银行监管当局进一步督促农村商业银行将内部控制稽核体系建设纳入经营发展的战略规划，制定内部稽核体系建设的短、中、长期目标，落实具体实施计划和方案，使股份制农村商业银行的内部稽核体系符合现代农村商业银行公司治理结构的要求，充分发挥内部控制的第三道防线的作用，提升应对市场竞争的综合实力。
电脑作为高科技技术手段，应该实际运用到商业银行稽核监督工作内容中。电脑稽核能够独立形成以检查数据完整性和系统安全性为目的，有助于确保数据的完整性和系统的安全性；同时，为其他类型的稽核提供事前、事后、事中的证据、分析判断等的支持。电脑稽核系统属于典型的事务处理和信息管理系统，它既包括了银行业务的前台业务处理和后台维护，同时，也包括业务数据的统计信息。这个系统采用数据集中，分布监督和集中监督相结合的模式。银行可以根据自己的实际情况，选择中心统一监督或各营业点自己监督的模式。
参考文献：
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农业发展银行现行稽核体制是：总行设立稽核部，主管全行稽核工作；省分行设立稽核处，地市分行设立稽核科，负责辖内的稽核工作；县(市、区)支行不设立稽核机构。这个体制的特点：一是稽核机构按下审一级的原则设定，县(市、区)支行不设稽核机构，由地、市分行稽核科对其实施稽核。二是具有双重领导的特点，稽核部门受上级行稽核部门和本行行长的领导，以上级行领导为主，并接受国家审计机关和人民银行的业务指导。三是稽核部门主要负责人的任免和调动，必须事先征得上级行稽核部门的同意；其他稽核人员的任免和调动，必须事先征得本级行稽核部门负责人的同意。可以用“下审一级”和“双重领导”来概括农业发展银行稽核体制的特征。几年来的稽核活动实践，越来越清楚地暴露出现行稽核体制的弊端。
“下审一级”的原则，实际上把最高管理层管理活动排除在稽核监督之外。农业发展银行由于其政策性和治理结构的特征，形成了一级法人、三级管理、一级经营的管理体制。农业发展银行管理的基本政策、基本制度、重大事项都由最高管理层决策。省分行和地、市分行为了更好地落实上级行的决策，结合各自不同的情况，制定具体的实施意见。县(市、区)支行则按照上级行的决策要求从事经营活动。农业发展银行经营风险虽然集中体现在基层经营行，但决策风险则主要体现在上级管理行。从某种意义上说，基层行的经营风险是局部风险，而最高管理层决策的风险是影响全局的风险。现行体制对这一风险存在明显的管理缺失。
按照“下审一级”原则，“县(市)支行不设稽核机构，由地市分行稽核科对其实施稽核监督”。据2001年底资料，农业发展银行设立1615个县(市、区)支行，经营7430亿元贷款。由于农业的自然特性和我国传统粮棉市场的制约，农业发展银行经营的粮棉油贷款集中在粮棉油主产区的分支机构。而农业发展银行基层行管理资源基本上是按机构配置，主产区基层行人均承担的业务量更集中一些。由于业务量集中，业务量和人力资源配置不对称，农业发展银行经营风险在粮棉主产区的分支机构更为突出。
承担对县(市、区)支行实施稽核任务的地市分行，处于农业发展银行管理的第一线。当前，国家对粮食管理的政策作了重大调整，粮食体制改革的进程加快，收购资金封闭管理的政策基础和市场、企业环境都发生了很大的变化。农业发展银行基层行政策目标和财务目标实现的难度越来越大，需要集中更多的力量加强信贷和财务管理。而地市分行的编制有限，在这种情况下，往往把监督、保障职能放到了次要位置，稽核人员配备不足，稽核人员的素质不能保证的现象是比较普遍的问题。
风险因素应该是管理资源配置的前提，而目前农业发展银行一线稽核资源的配置不够理想，存在的问题是：(1)一线稽核人员不足，不能满足对基层行经营风险监控的需要；(2)稽核资源不能按风险量的大小配置，资源配置失衡；(3)一线稽核人员素质普遍不高。
在“双重领导”下，以上级行领导为主的稽核体制只是一种形式，在实际工作中难以真正落实。审计署在1995年7月14日的《关于内部审计工作的规定》第四条明确指出：内部审计机构在本单位主要领导人的直接领导下，依照国家法律、法规和政策、财务收支标准和经济效益状况进行内部审计监督，独立行使审计监督权，对本单位领导人负责并报告工作。关于领导关系、稽核职能与其他职能的关系，这里已经说得很清楚了：(1)稽核部门在本单位主要领导人直接领导下；(2)独立行使审计监督权。而“双重领导”模糊了稽核职能在管理体系内部的定位。在这种情况下，稽核职能不具备客观、有效地履行其职责的充分条件，使稽核部门、稽核工作人员在稽核活动中往往处于“两难”的境地，影响了稽核职能的充分发挥。
“双重领导”的另一个突出问题是对稽核信息真正反馈的障碍。在“双重领导”稽核体制下，稽核部门处于一种领导关系不确定，稽核责任不明确的状况。实际上稽核部门作为各级行的一个职能部门，只能是接受本级行长的领导，按照行长的安排开展工作。农业发展银行现行的一级法人、分级授权的管理体制，使得总行不可能直接管理或监控所有的经营活动，需要授权委托给各级行行长。而由于各自的职责以及对职责履行结果的考核，必然牵涉到领导者个人的或者单位集体的利益。正是这些局部利益冲突，在各级行之间往往会出现对稽核工作的干预，稽核信息失真是一个突出的问题。不仅仅稽核部门不能如实披露稽核信息的问题，甚至是使稽核部门处于不敢查或不敢真查，不敢报或不敢全报，存在难以实施有效稽核监督的问题。
二、对现行稽核体制进行改革的思路
农业发展银行对稽核体制改革一直非常重视。朱总理在全国金融工作会议上提出：“银行内部稽核部门要真正实行总行垂直领导”。2002年4月，何林祥行长在全国农业发展银行稽核工作会议上指出：“目前我行稽核体制暴露了一些问题，主要是稽核的相对独立性和权威性不强，稽核难、反映难、处理难，不能对一级法人负责。稽核质量不高的问题不能得到有效解决，不能很好地适应形势发展和工作需要，有必要进行适当改革”。
农业发展银行稽核体制究竟怎样改革好？我认为有二个前提：第
李莉
目前,我国金融体制改革已初步实现了管理与经营的分离。中国人民银行履行中央银行职责,对金融业实施管理和监督;商业银行经营信贷、结算及人民银行批准的其它业务。这一金融模式的运行,为实施适度从紧的货币政策,稳定币值,稳定金融,促进经济发展,发挥了积极的作用。但是也存在违规吸收存款、资产质量不高等问题。为保持金融的长期稳定,针对这一现状,应加强稽核监督,既要监督经营状况,又要监督管理效果,形成管理、经营、监督三位一体具有我国特色的金融体系,在人民银行的统一领导下相互配合、相互制约、相互监督。实施金融稽核监督工作的分离和强化,应体现以下要求:
一、确立中央银行金融稽核的合法地位。一是用法律的形式,把金融稽核的职能、地位、作用、性质确定下来。明确中央银行稽核监督是国家金融系统执法检查的唯一部门,是综合性的、高层次的执法监督,超脱于行政管理部门的业务检查与监督;二是建立在人民银行总行领导下的与国有商业银行总行同级的金融稽核监督机构,依法独立行使稽核监督权。三是在实际操作过程中确立中央银行稽核监督的权威性。在金融系统凡经中央银行稽核部门检查认可的问题、做出的结论发挥法律效用,社会审计的检查监督部门也应予以认可,不再进行重复检查,另下结论。被稽核检查单位,应无条件接受稽核检查,并做好协调配合工作,对查出的问题和做出的结论,除对有争议的问题申请上级稽核部门复议外,均应不折不扣地按结论予以纠正和改善。
二、确立中央银行稽核职能履行的自。金融稽核部门对金融机构实施稽核检查时,应按照金融法规、制度、规定以及中央银行各个时期围绕中心工作制定的货币政策,独立自主地开展工作,查什么、怎么查,对存在的问题如何进行纠正或处罚,均由稽核部门根据有关法规和具体情况决定。一切从金融卫士的角度出发,维护党和国家的金融方针政策,一切从金融“医士”的角度出发,为被稽核单位纠错防弊,端正经营方向,找问题,医病源;一切从“谋士”的角度出发,为被查单位想办法,提建议,促其管好用活资金,提高自身效益。
三、央行稽核干部人事隶属关系实行派员制。稽核干部实行派员制或派驻制较现行体制有三大益处:一是可超脱于人民银行对辖内金融机构的领导协调关系;二是可超脱于地方行为的束缚;三是可超脱于人情关系网的约束,从法制观念、制度观念出发,客观公正地履行职责。派员制可采取两种形式:一是直属派员制,二是分级派员制。
四、稽核操作程序实现法制化。制定《中央银行稽核监督法》,明确稽核人员的权利、义务和责任,使操作程序有法可依。要明确稽核检查就是执法检查,是金融法制法规的检查;要求稽核检查必须严格按稽核程序进行操作,讲问题要有事实,定性要有法规依据,处罚要客观公正讲求实际;明确被稽核金融单位的义务、权利和法律责任,必须无条件接受金融稽核检查;主动配合稽核人员查明问题,提供资料、介绍情况要实事求是、全面及时,对稽核做出结论和对某些问题的定性认为不妥的,可在执行的前提下,向上级稽核部门提出复议。
五、努力实现稽核检查规范化。现场稽核和非现场稽核都要根据规范化的要求组织实施:一是要制定金融系统统一的利于操作的稽核检查流程图。要逐次根据稽核流程图的流向进行检查、记录、取证。二是科学制表。要编制一套可以全面、真实、系统反映被稽核单位资金分布和营运的表格,做到上下衔接,数字左右平衡,整项、分项一目了然,小计、合计、总计清楚可观。做到数据不重复、不漏项、易于操作。三是健全稽核档案。
六、对所查的经济指标要完整、定型。只有连续的、稳定的指标体系,才能全面地、客观地反映一个单位的经营状况和管理水平。稽核检查指标体系大部分来源于被稽核单位国家考核的经济指标,同时也要有政策性、制度性所要求的硬性指标,二者的有机结合才能满足稽核目的的实现。
七、实现稽核手段现代化。稽核手段现代化是以稽核指标体系定型化为基础,稽核检查系统化为前提,稽核程序法制化为保证,建立起适应国家各类金融机构稽核检查的现代化手段。稽核手段现代化要实现四统一,各类金融机构的会计帐簿及报表所涉及的科目要统一;软件程序的开发运用要统一;电子计算机的型号要统一;对报送数字的时限、时间要统一。
八、加强稽核人员的培养和教育,实现稽核队伍专业化。造就和培养一支政治素质高、熟悉金融方针政策、精通金融业务的稽核队伍是搞好金融监管的需要。加强廉政建设,严格管理,严格监督,禁止为个人和小团体谋取私利,努力提高金融稽核职业道德水平,坚持原则,秉公办事,实事求是,客观公正。稽核干部对每一项金融政策、法规,都要认真学习研究,吃透精神实质和内涵,牢记有关法规条文,以利于检查和衡量被稽核单位的经营行为、经营成果,规范金融业务和操作手续,预防信贷风险和意外损失,提高资产质量和经济效益。作为一名合格的熟悉金融业务的稽核干部,不仅要懂银行会计业务,而且也懂得计划、发行、储蓄、保险、信托、证券等业务;不仅能自己操作、处理各项金融业务手续,而且能在稽核检查中发现存在的弊端和差错,帮助被稽核单位改善经营,提高管理水平。
关键词：商业银行；稽核；风险导向模式；应用
一、风险导向稽核的定义和特点
（一）风险导向稽核的定义。
综合国内外关于风险导向稽核的理论研究，可以概括出风险导向稽核是指在账项基础稽核和制度基础稽核上发展起来的一种稽核模式，是指稽核人员充分了解稽核对象内部控制基础上，分析、判断其风险所在、风险程度及发生频率，将稽核资源集中于高风险领域，进行实质性测试，将内部稽核剩余风险降低到最低水平，进行创造价值的一种稽核模式。
（二）风险导向稽核的特点。
风险导向稽核不仅仅是稽核技术方法、稽核程序上的一大变革，更重要也最根本的是稽核理念的更新，是一种基于战略系统观的稽核新理念。它的主要特点表现为：
1.稽核监督层面趋于宏观。风险导向稽核是建立在对被稽核单位全方位深入了解以及把指导思想建立在“合理的职业怀疑假设”的基础上, 以对企业战略风险和经营风险的评估为稽核重心，从源头上去识别和评估会计报表重大错报的风险，通过了解被稽核单位所处的经济环境，分析其经营战略、经营目标、经营风险及其业务流程，评估重大错报风险，从而针对风险点来设计和实施控制测试和实质性程序，以降低稽核风险至可接受水平。
2.风险评估贯穿稽核全过程。风险导向稽核的基本原则是全流程移动性风险评估，即将风险评估贯穿于稽核过程的每个环节，包括计划、现场、报告等各个阶段。全面风险分析评估是风险导向稽核的立足点和核心,对风险分析评估结果的充分运用则是风险导向稽核的重点。
3.注重分析性程序的运用。风险导向稽核从风险评估到最终稽核结论的确定均可使用分析性程序，尤其是在风险评估中。风险导向稽核中的分析性程序与传统稽核中的分析性复核相比，其分析范围更加广泛，工具更加多样，功能更加强大。风险导向稽核中的风险评估需要充分运用现代管理的分析工具，包括财务和非财务数据的分析；它扩大了传统稽核模式的分析量，并充分运用信息化和计算机稽核等技术，使稽核抽样更加全面和针对性，使得出的风险评估结论更加准确。
4.稽核证据内涵扩大。稽核人员形成稽核结论所依据的证据不仅包括实施控制测试和实质性测试获取的证据，还包括了解企业及其环境获取的证据。风险导向稽核要求稽核人员扩大取证范围，不仅从被稽核单位管理层获取稽核证据，还要从一般员工或客户、上级管理部门、监管部门等处获取稽核证据，这是获取管理层舞弊线索的有效途径。此外，由于作为稽核立足点的风险评估注重宏观因素对重大错报风险影响的分析，因此稽核人员也必须从外部获取大量证据来证明风险评估结果的恰当性。
二、风险导向稽核在商业银行稽核工作中应用的必然性和可行性
（一）风险导向稽核在商业银行稽核工作中应用的必然性。
1.适应银行内在发展要求的需要。随着金融全球化趋势的加深，金融风险也不断加剧和分散，使商业银行的风险管控难度越来越大。传统的稽核理论和方法已不能适应现代银行的发展需求。因此，商业银行必须应用风险导向稽核，通过稽核评估、结果和建议等帮助改进管理控制系统，直接影响银行的经营决策，确保商业银行风险管理目标与业务发展目标保持一致，从而在源头上加强风险管理，实现稽核为银行增值的目标。
2.改变银行稽核现状的迫切要求。虽然银监会在2006年出台的《银行业金融机构内部审计指引》中，就明确了银行的内部审计方式要转为“以风险为导向”。但目前我国商业银行的稽核模式仍停留在以合规性稽核为重点的制度导向稽核上，而未完全转为风险导向稽核，总体上呈现重事后监督而非事前控制、重事后复核而非风险稽核、重部门稽核而非过程稽核、重高风险业务稽核而非全面评价的特点，稽核效果不够明显。近年来发生的齐鲁银行存单骗贷案、建行北京分行谢根荣骗贷案、“高山案”等银行重案都反映了传统银行稽核方法的尴尬。这些案件说明当一个单位发生多个控制环节的责任人联手作案的情况时，内部控制就会失效；所谓的低风险业务也往往会导致重大风险。因此银行稽核应该以风险为导向，其工作重点必须从传统的“查错防弊”转向“分析评价”，重视对管理层和全流程的稽核。
（二）风险导向稽核在商业银行应用的可行性。
1.商业银行已建立比较完善的计算机信息技术平台。如何建立稽核对象的信息数据库是实施风险导向稽核的难点之一。商业银行目前已基本形成了包括业务处理系统、渠道处理系统、管理信息系统和其他系统在内的比较完善的计算机体系，实现了金融数据的集成管理与应用，这为稽核的数据采集奠定了良好的基础，使稽核人员能够充分了解被稽核单位的资产质量、负债状况、客户信息、结算信息、内部控制措施等。
2.商业银行已初步实施全面风险管理。按照监管要求，国有上市商业银行需要建立起coso框架下的全面风险管理体系（erm）。全面风险管理（erm）明确了风险管理的完整循环流程，即从目标设定到事项识别、风险应对、控制活动，最后是对整个过程的监督控制和检讨纠正；同时强调了全程的风险管理过程、全员的风险管理文化和全员参与的风险管理机制。目前商业银行已基本建立了全面风险管理框架下的内控三道防线，即一道防线强调过程实时控制和自我评估程序，二道防线强调各职能管理部门对一线部门（过程）进行设计、管理、指导、检查和监督，三道防线强调稽核部门对业务操作职能及业务管理职能进行再监督和评价，发现问题并督促其及时采取相应措施。商业银行的风险管理经验已比较成熟，为风险导向稽核的应用创造了条件。
三、风险导向稽核在商业银行稽核工作中的实际应用谈讨
（一）充分开展风险评估，突出稽核重点和范围。
全面风险分析评估是实施风险导向稽核的核心环节和立项的基础,应采取“自上而下”和“自下而上”相结合的思路。只有做好风险评估工作，才能抓住稽核重点，制定有针对性的稽核措施。
1.进行集中于外部因素的环境与战略风险评估。要通过评价分析被稽核单位外部环境包括政治、法律环境，国内外经济金融形势，货币政策目标、社会信用体系的构建及金融监管的有效性，所在地区的经济发展状况、资金需求总体状况，信用发展程度和金融机构竞争状况等情况，来识别来源于被稽核单位外部的威胁或风险,了解其所采取的应对策略。结合外部环境评估，了解被稽核单位基本情况和战略定位，重点关注其经营目标与理念、风险管理战略等，进行全面的战略风险评估。
2.进行集中于内部因素的内控与流程风险评估。不仅要评估被稽核单位的会计控制、程序控制、风险控制等内部控制制度的健全性和有效性，还要评估其组织机构、经营方式、资产管理、整个业务流程的风险管理水平和效果。识别重要风险点及风险领域，要关注董事、监事、经理及其他高级管理人员的职业操守、员工专业胜任能力与风险偏好等人力资源因素；关注财务状况、经营成果、现金流量等财务因素；更要重点关注资产、负债、财务、中间业务等业务经营领域，对信息系统和金融创新情况进行实时监控。
3.进行将经营风险与稽核目标结合起来的剩余风险分析。剩余风险是那些未能为被稽核单位所控制的环境与战略风险及内控与流程风险。针对被稽核单位的各分支机构、各业务流程、各金融产品，列出主要风险因素，分析得出其固有风险。结合被稽核单位自身针对其固有风险所采取的化解和防范措施进行分析，评估其控制风险的能力和主观态度；用固有风险减去控制能力，计算出剩余风险的净风险值。
4.进行以风险等级为主要内容的风险评估打分。针对稽核项目，将错报风险划分为低风险、适中风险、敏感风险和高风险等几个层次，分别确定a级0.8-1、b级0.7、c级0.4-0.6和d级0-0.3的风险可能系数进行打分。对每个项目或产品等从涉及金额、监管部门和管理层关注程度、核心业务热点领域及变现能力等四项内容进行风险度打分评价，每项内容满分10分，可根据项目实际情况打分。评估方法可使用定量与定性分析相结合、模糊综合评价法等，通过对评估指标的定量分析和对各种风险的分类评价，进行综合评估，客观判断风险状况。
（二）针对性实施现场稽核，深入挖掘风险源头和成因。
根据风险评估结果，确定稽核重点和范围，制定稽核计划和程序、措施，并开展现场稽核各项工作，完成稽核证据收集工作。
1.实施控制测试。通过控制测试可以检验相关规定是否被一贯执行，控制措施是否恰当，能否达到控制目的。具体可以对业务量大、风险相对较高的重要业务或典型业务所进行业务测试，按照规定的业务处理程序进行检查，确认有关控制点是否符合规定并得到认真执行，以判断内部控制的遵循情况，主要是判断某一流程是否得到控制；也可以对某项控制的特定环节，选择不同的时期的同类业务进行功能测试，确认该环节的控制措施是否一贯或持续发挥作用，主要是判断某一环节是否持续得到控制。
2.实施实质性测试。要针对风险源，按照风险大小、紧急性等因素排出次序，抓大放小，关注重点，实施现场稽核。要按业务需要配置稽核人员并按特长合理分工，要将稽核资源向重点风险领域倾斜。充分运用细分风险层次的抽样法，对高风险区域进行详细稽核，对敏感风险区域抽样50%，适中风险区域抽样25%，低风险区域抽样10%，以实现“全面稽核、突出重点”，提高稽核效率与效果。
3.时刻注意查找风险源头和成因。风险导向稽核的职责不仅是检查问题、揭示风险，更重要的是把问题的成因找准，把解决问题的方法找到，既要治标，更能治本。因此在现场稽核过程中，稽核人员不能忽视任何风险线索，要深入挖掘潜在风险，透过现象看问题本质，寻找现象背后的东西；发现问题之后要通过与相关人员沟通、查找其他资料证据等方式，从制度层面、流程控制和机制建设等方面，深刻剖析问题的成因，从而为提出有效的管理建议奠定基础。如发现某分行一家支行存在月末滚动发放存单质押自助贷款时，稽核人员就应该对该分行的其他几个是否存在类似情况进行延伸检查；并了解导致问题发生的原因，如管理层的业务发展思路、考核导向、系统控制、人员素质等。
4.突出风险内容，出具稽核报告。现场稽核工作完成后，稽核人员要以经过核实的稽核证据为依据，形成稽核结论和建议，出具稽核报告，对业务风险予以充分揭示。如有必要，可以在稽核过程中提交期中报告，以便及时采取有效的纠正措施以改善经营活动和内部控制。稽核报告应当客观、完整、清晰、及时，并具有建设性，其针对稽核对象经营活动和内部控制的缺陷提出的建议应当充分考虑可行性及稽核项目的重要性和风险水平；一般合规性、没有实质风险的问题可以不反映在稽核报告中。
（三）围绕日常稽核工作，全面应用风险导向稽核。
商业银行的稽核工作不仅仅包括现场稽核，还包括非现场稽核、岗位稽核和日常监督等工作，都应该推广应用风险导向稽核。
1.在非现场稽核方面，要提高计算机稽核水平。要开发使用计算机稽核系统，注重计算机数据的采集与分析运用，根据业务风险点不断建立完善风险模型，扩大业务领域覆盖的广度和深度，实现利用先进的稽核手段和平台，通过非现场数据分析发现风险、提前预警的目的。
2.在岗位稽核方面，要重点揭示风险和经营管理中的不足。关注领导班子成员尽职履责意识不强及不按规矩办事、出现违规经营苗头现象；关注“表面清洁”和弄虚作假现象；关注长期发展较慢或过快、人员流动性较大、风险较为突出的区域、机构和岗位。
3.在日常监督方面，要紧盯风险源头快速跟进。在日常稽核监督中，要注意收集分析被监督单位的各类信息，结合被监督单位经营特点、风险特征及领导关心的问题等进行重点监督；从机构、人员、客户、业务等方面对信息进行系统性梳理，综合内外部检查发现问题，抓住潜在风险源头对重点事项进行快速调研检查，及时进行风险提示，提升稽核增值服务功能。
参考文献：
【1】余效明，商业银行风险审计研究（m），中国时代经济出版社，2007
一、当前商业银行稽核工作中存在的主要问题
商业银行目前采用的稽核工作模式，由于诸多原因，与国外商业银行稽核工作比较起来还有相当的距离，难以适应我国入世后的新要求和经营环境的变化及业务的发展，仍存在不少问题，主要表现在：一是稽核工作基本上只是事后稽核控制，而忽视了科学有效的事前防范和事中控制，重现场稽核，而忽视与非现场稽核的有机结合。二是对被稽核机构未实行差别化管理，稽核工作的质量普遍不高，效果不理想。三是稽核工作主要着眼于各个单项业务的稽核和个别风险的分析，很少涉及全局性的稽核和综合风险分析，无法满足商业银行全面经营风险防范对局部和全局进行有效稽核及风险分析的要求。四是利用稽核的结果与会计管理评价、考核相结合的稽核工作仍处于真空地带，稽核内容大多是会计检查，带有很大的局限性。五是稽核方式单一，稽核重点不够突出，没有充分发挥稽核的再控制和再监督的作用。六是对稽核整改通知未能有效落实，许多稽核出来的问题仍时有发生，严重影响营业机构核算质量和管理水平的进一步提高。七是当前稽核监管队伍的数量、结构和人员素质与稽核监管工作也不相适应，致使稽查工作处于只能应付日常一般稽核工作的境况。
二、商业银行加强稽核工作的对策
1、构建贯穿于会计核算全过程的稽核监督体系。一是做好“事前防范”工作。在现场稽核中引入遵从性测试方法，着眼于商业银行内控措施的有效性及可执行性等动态运作情况的评估和测验，根据结果提出改进方法和意见，改善商业银行的内控措施，起到事前防范风险的作用。同时，结合相关的案例分析，定期组织工作人员进行业务学习和岗位培训，切实提高会计人员防范风险的意识和能力；结合稽核中发现的问题进行分析归类，不断完善会计管理制度和业务操作流程，以更科学、规范、完善的规章制度杜绝类似问题的发生。二是做好“事中控制”工作。以会计账务集中系统为依托，充分发挥计算机这一先进科技工具在商业银行稽核工作中的作用，开发出工作效率高、风险防范能力强的稽核软件，对会计前台及会计后台处理的重要会计事项进行实时监控，重点加强大额资金的异常流动、长期不动户的管理、会计操作员密码的管理、特殊业务的授权管理等高风险点的实时监控，实现由“人控”到“机控”的飞跃。三是做好“事后稽核”工作。改变传统的单一稽核方式，采取现场稽核与非现场稽核相结合、全面稽核和重点稽核相结合等多种方式多管齐下审查监督各项经济业务的真实性和完整性，强化对风险点的有效控制。特别是在稽核抽样检查中广泛引入统计抽样方法，用数理统计方法评估被检查的对象，使检查结果更为客观、可信，有效地提高稽核工作的效率。
2、建立稽核工作的风险等级评价系统。由稽核中心巡回检查组通过设立风险控制指标体系对所辖分支行的内部风险进行全面监测，结合对所辖网点机构的稽核和再稽核监督所出现的情况，对其风险状况进行评估，按照风险状况的不同，划分不同的等级，进行差别化的管理。对风险级别低、内部控制状况较好、管理水平高、问题少的银行，只进行一般性的常规稽核就可；对风险级别高、内部控制状况较差、管理水平低、问题多的行，应视为稽核监督的重点行，加大稽核的频率，可考虑在非现场稽核的基础上，由稽核中心巡回检查组对其经营管理、财务、会计、信贷等进行专项现场稽核，在突出风险稽核的同时，辅之以流动性、安全性、内部管理、离任等稽核内容，以确保稽核工作的质量。
3、注重开展宏观稽核及综合风险分析。宏观稽核及综合风险分析，是商业银行内部稽核发展的趋势和稽核迈向现代化的一个重要标志。目前各商业银行的稽核主要着眼于各个具体业务和内控措施的稽核，着眼于个别风险的稽核与分析，这种局限于微观范畴的稽核当然无法满足商业银行全面防范风险的要求。因此，开展宏观稽核及综合风险分析，既要着眼于局部，亦要着眼于全局，从宏观角度将稽核的注意力逐渐转向整个内部控制系统、经营效益及事关全局的决策导向上，进行综合风险分析和评估，进而鉴别潜在的风险及危害性更好地发挥稽核的参谋作用。
4、实现从单纯的凭证审核到建立和实行会计管理评价的转变。稽核人员审核凭证并不是目的，只是一种手段，其直接目的是通过日常的审核发现被稽核单位的差错并及时加以整改纠正，规范操作，这是商业银行稽核工作的现状，但绝不是稽核的最终目的和高层次的要求。因为稽核人员常年累月通过对所辖网点的稽核，必然会形成对被稽核单位会计工作是否扎实的直观印象，对所辖网点的会计核算情况有较权威的发言权。因此，如果能建立和实行会计管理评价制度，推行由核算主体进行自评，管辖进行复：评，定期或不定期地评价所辖各网点的会计管，理情况，及时追踪网点的会计工作管理现状、作为规范化管理、升级验收等依据，使得会计管理工作有所侧重，这不失为提高会计管理水平和稽核工作水平的良策。
5、创新稽核方式，突出稽核重点。通过建立稽核工作“外部回访制度”、“内部核查制度”和“流程图稽核法”等，不断创新稽核工作方式，将稽核工作形象化，使稽核工作的重点由对凭证要素的一般性审核，转向对印章保管、特殊业务、大额业务以及重要会计事项的控制，加大重点审核及核实的力度。“外部回访制度”是指稽核人员对大额交易、挂失或有疑点的业务进行调查回访，对业务发生的真实性进行再确认。“内部核查制度”是指对营业网点发生的印章保管、特殊业务、大额业务及一些重要授权业务，向授权人、经办人进行二次核对审查，控制内部违规及舞弊行为的发生，解决对业务风险点监督不力的问题。“流程图稽核法”是指用统一的图示符号，辅之以简要的文字说明，绘制商业银行各项业务起止基本过程及内部控制要点，供稽核检查、评价的一种稽核技术方法。运用该种稽核方法，便于稽核人员凭图直观、形象、清晰地看出各项业务的处理环节、各环节之间的关系和内部控制的稽核关键点，使稽核人员能准确把握稽核重点和要点，有的放矢地开展稽核工作，有效提高稽核工作的有效性和效率性，不失为商业银行稽核工作走向经常化、深入化、规范化、科学化的一个有效途径。
6、加大考核和整改力度，巩固稽核成果。将会计稽核与会计检查、会计工作考评有机结合起来。首先，制定行之有效、奖惩分明的稽核工作考核办法，对各行会计稽核工作实行即时统计、按月计分、按季通报、全年考评的办法，对所属营业机构进行考核结果公布，并与各行的绩效工资挂钩，促进各行提高核算质量和管理水平。其次，严格蒋实整改措施，对会计稽核过程中发现的问题，应该建立重大问题专题报告制度，及时签发稽核整改通知书，指定专人负责落实，并结合会计检查、规范验收及现金出纳业务检查，督促各营业网点落实稽核整改。在实施检查时，可选择稽核问题多的营业网点作为检点。再次，根据稽核工作和会计检查反馈的问题，结合新业务的开展，不断调整各个时期的稽核重点，使稽核工作更有针对性。同时，对经常出现的问题进行分析归纳总结，提出统一的规范要求，避免类似问题的再次发生。
关键词：资金管理系统；一级稽核；日清日结
中图分类号：F275 文献标识码：A
资金管理系统是对通信企业营收资金收取、缴存实施过程的全程管理，是确保营收资金准确、完整、安全的重要手段。资金管理系统的核心是确保各类营收资金的应收金额、实际缴存金额、实际到账金额的一致性和准确性。它包括通信企业自有营业厅、银行代收营业厅、商营业厅、电子渠道营业厅等。各类资金操作的全程均在资金管理系统中保留操作痕迹。
1 资金管理系统岗位划分及职责分工
1.1 资金管理系统岗位按工作内容划分为系统管理岗、自有营业厅一级稽核岗、区县分公司二级稽核岗、地市分公司三级稽核岗、非自有营业厅稽核岗等。
1.2 资金管理系统职责分工
1.2.1 系统管理岗。系统管理岗的主要职责是组织管理和用户管理。组织管理的主要功能是维护资金管理系统中各地市分公司相关信息，各级营业部门及各类营业厅信息，增加、删除、修改POS机及自助终端机相关信息，增加各类缴款途径。用户管理的主要功能是维护资金管理系统各营业厅操作人员相关信息，根据操作岗位增加、删除或修改用户的角色设置，并可对用户进行激活、锁定、重置密码的操作。
1.2.2 自有营业厅一级稽核岗。负责手工录入营业厅应收款、实收款数据，进行营业厅日清日结操作；营业次日，完成一级应收与实收稽核操作；同时负责应收款与实收款的差异调整工作；负责对款项性质为头款、尾款、补缴款，实收长款的资金进行核对，根据到达账户的缴存信息，在资金管理系统中做资金缴存操作。
1.2.3 区县分公司二级稽核岗。负责对营业厅一级稽核岗辅助操作，完成自有营业厅与合作营业厅实收与到账一级稽核，完成区县分公司应收与实收、实收与到账二级稽核，完成对POS机的稽核管理；
1.2.4 地市分公司三级稽核岗。负责查询地市及各区县分公司应收、实收金额；完成应收与实收、实收与到账三级稽核，完成对POS机的稽核管理，完成到账款拆分及导入工作；完成收款凭证生成，并导入财务ERP系统的工作；
1.2.5 非自有营业厅稽核岗。非自有营业厅稽核管理指除营业厅缴款外的各渠道的稽核管理，主要包括银行代收、银行托收、电子渠道及天猫等渠道的稽核管理。
2 资金管理系统各类营业厅操作规范
资金管理系统按营业厅类型可分为自有营业厅、银行代收营业厅、商营业厅、电子渠道营业厅、无主营业厅等。
2.1 自有营业厅操作规范。自有营业厅的营收资金稽核采取三级稽核模式。
2.1.1 自有营业厅一级稽核人员针对本营业厅的营收资金操作规范如下：每日（T+0日）营业终了时，依据营业日报对本营业厅当日发生的应收数据进行整理汇总，依据收取的现金、支票、电汇回单、POS机小票等对本营业厅当日实际收取的资金进行整理汇总，登录资金管理系统，在【营收稽核】-【一级稽核管理】-【应收与实收一级稽核】界面，录入相应数据，核实无误后，点击“日清日结”。营业次日（T+1日），营业厅一级稽核人员完成“应收与实收一级稽核”后，在【一级稽核管理】-【资金缴存】界面，选中已经实际缴存的款项逐笔进行缴存操作。
资金缴存要求在营业次日（T+1日）完成，如因“应收与实收一级稽核”未完成导致顺延，应确保在T+3日内稽核完毕，但每月2日24：00前必须完成对上月全部数据的资金缴存。
营业次日（T+1日），营业厅一级稽核人员对本营业厅实收缴存与资金账户到账进行稽核，在【一级稽核管理】-【实收与到账一级稽核】界面，对选定日期的实收缴存明细和资金账户到账明细逐笔进行挑对稽核，可以采用自动稽核和手动稽核两种方式。
2.1.2 区县分公司二级稽核岗对自有营业厅操作如下：二级稽核人员在【营收稽核】-【二级稽核管理】-【应收与实收二级稽核】界面查询所管辖的自有营业厅的应收和实收数据，与营业厅营业报表进行核对，无误后点击“稽核”按钮。应收与实收二级稽核可以按周完成，要求每周完成对上周数据的稽核，但每月4日24：00前必须完成对上月全部数据的稽核。
二级稽核人员定期对所管辖营业厅实收缴存与资金账户到账进行稽核，在【营收稽核】-【二级稽核管理】-【实收与到账二级稽核】界面，对选定日期的实收缴存和资金账户到账进行二级稽核，要求每周完成对上周数据的稽核，但每月4日24：00前必须完成对已经到账的上月全部数据的稽核。
2.1.3 地市分公司三级稽核岗对自有营业厅操作如下：三级稽核人员在【营收稽核】-【三级稽核管理】-【应收与实收三级稽核】界面查询市公司和县公司应收和实收数据，无误后点击“稽核”按钮。
应收与实收三级稽核可以按月完成，每月5日24：00前必须完成对上月全部数据的稽核。
三级稽核人员定期对市公司和县公司实收缴存与资金账户到账进行稽核，在【营收稽核】-【三级稽核管理】-【实收与到账三级稽核】界面，对选定日期的应收、实收、到账进行稽核，点击“三级稽核完成”按钮后完成本次稽核操作。实收与到账三级稽核可以按月完成，每月5日24：00前必须完成对已经到账的上月全部数据的稽核。
2.2 银行代收营业厅操作规范。登录资金管理系统，在【非自有营业厅稽核管理】-【银行代收稽核管理】菜单下，选定要稽核的日期（系统默认为当前日期），选择代收机构，对应收款和到账款数据进行稽核。银行代收的营收资金稽核要求在营业次日（T+1日）完成，如发生数据不一致，T+1日内无法查清的情况，稽核人员必须对核查情况进行跟踪，确保在T+3日内稽核完毕，但每月2日24：00前必须完成对上月全部数据的稽核。
稽核人员将反映应收数据的营业报表及反映银行到账数据的银行进账单等在完成稽核后及时交接给财务部门作为财务处理凭证。每月5日24：00前，市、县公司营业管理部门的一级稽核人员将上月营收资金稽核结果一并报送本级公司稽核管理人员，并配合稽核管理人员后续对其稽核结果进行稽核抽查、检查和监督。
资金管理系统不仅实现了营收资金收取、缴存实施过程的全程管理，也保证了各项收入准确、及时入账，同时杜绝了所有营业机构营业欠款的产生，它在整个通信生产过程中起着至关重要的作用。
参考文献
1.1资金管理系统岗位
按工作内容划分为系统管理岗、自有营业厅一级稽核岗、区县分公司二级稽核岗、地市分公司三级稽核岗、非自有营业厅稽核岗等。
1.2资金管理系统职责分工
1.2.1系统管理岗。系统管理岗的主要职责是组织管理和用户管理。组织管理的主要功能是维护资金管理系统中各地市分公司相关信息，各级营业部门及各类营业厅信息，增加、删除、修改POS机及自助终端机相关信息，增加各类缴款途径。用户管理的主要功能是维护资金管理系统各营业厅操作人员相关信息，根据操作岗位增加、删除或修改用户的角色设置，并可对用户进行激活、锁定、重置密码的操作。
1.2.2自有营业厅一级稽核岗。负责手工录入营业厅应收款、实收款数据，进行营业厅日清日结操作；营业次日，完成一级应收与实收稽核操作；同时负责应收款与实收款的差异调整工作；负责对款项性质为头款、尾款、补缴款，实收长款的资金进行核对，根据到达账户的缴存信息，在资金管理系统中做资金缴存操作。
1.2.3区县分公司二级稽核岗。负责对营业厅一级稽核岗辅助操作，完成自有营业厅与合作营业厅实收与到账一级稽核，完成区县分公司应收与实收、实收与到账二级稽核，完成对POS机的稽核管理；
1.2.4地市分公司三级稽核岗。负责查询地市及各区县分公司应收、实收金额；完成应收与实收、实收与到账三级稽核，完成对POS机的稽核管理，完成到账款拆分及导入工作；完成收款凭证生成，并导入财务ERP系统的工作；
1.2.5非自有营业厅稽核岗。非自有营业厅稽核管理指除营业厅缴款外的各渠道的稽核管理，主要包括银行代收、银行托收、电子渠道及天猫等渠道的稽核管理。
2资金管理系统各类营业厅操作规范
资金管理系统按营业厅类型可分为自有营业厅、银行代收营业厅、商营业厅、电子渠道营业厅、无主营业厅等。
2.1自有营业厅操作规范。
自有营业厅的营收资金稽核采取三级稽核模式。
2.1.1自有营业厅一级稽核人员针对本营业厅的营收资金操作规范如下：每日（T+0日）营业终了时，依据营业日报对本营业厅当日发生的应收数据进行整理汇总，依据收取的现金、支票、电汇回单、POS机小票等对本营业厅当日实际收取的资金进行整理汇总，登录资金管理系统，在【营收稽核】-【一级稽核管理】-【应收与实收一级稽核】界面，录入相应数据，核实无误后，点击“日清日结”。营业次日（T+1日），营业厅一级稽核人员完成“应收与实收一级稽核”后，在【一级稽核管理】-【资金缴存】界面，选中已经实际缴存的款项逐笔进行缴存操作。资金缴存要求在营业次日（T+1日）完成，如因“应收与实收一级稽核”未完成导致顺延，应确保在T+3日内稽核完毕，但每月2日24：00前必须完成对上月全部数据的资金缴存。营业次日（T+1日），营业厅一级稽核人员对本营业厅实收缴存与资金账户到账进行稽核，在【一级稽核管理】-【实收与到账一级稽核】界面，对选定日期的实收缴存明细和资金账户到账明细逐笔进行挑对稽核，可以采用自动稽核和手动稽核两种方式。
2.1.2区县分公司二级稽核岗对自有营业厅操作如下：二级稽核人员在【营收稽核】-【二级稽核管理】-【应收与实收二级稽核】界面查询所管辖的自有营业厅的应收和实收数据，与营业厅营业报表进行核对，无误后点击“稽核”按钮。应收与实收二级稽核可以按周完成，要求每周完成对上周数据的稽核，但每月4日24：00前必须完成对上月全部数据的稽核。二级稽核人员定期对所管辖营业厅实收缴存与资金账户到账进行稽核，在【营收稽核】-【二级稽核管理】-【实收与到账二级稽核】界面，对选定日期的实收缴存和资金账户到账进行二级稽核，要求每周完成对上周数据的稽核，但每月4日24：00前必须完成对已经到账的上月全部数据的稽核。
2.1.3地市分公司三级稽核岗对自有营业厅操作如下：三级稽核人员在【营收稽核】-【三级稽核管理】-【应收与实收三级稽核】界面查询市公司和县公司应收和实收数据，无误后点击“稽核”按钮。应收与实收三级稽核可以按月完成，每月5日24：00前必须完成对上月全部数据的稽核。三级稽核人员定期对市公司和县公司实收缴存与资金账户到账进行稽核，在【营收稽核】-【三级稽核管理】-【实收与到账三级稽核】界面，对选定日期的应收、实收、到账进行稽核，点击“三级稽核完成”按钮后完成本次稽核操作。实收与到账三级稽核可以按月完成，每月5日24：00前必须完成对已经到账的上月全部数据的稽核。
2.2银行代收营业厅操作规范。
(一)会计内控体系欠缺,内控机制亟待加强。建立严密、系统、规范、有效的会计内控体系,是建设国际化、规范化国有商业银行的必经之路,由于我国推行会计内控制度起步较晚,国有商业银行对会计内控制度建设重要性和紧迫性没有达成共识,目前缺乏成型的会计内控体系。虽然现行各种会计内控制度整体有效,但执行相对滞后,未针对其不适应部分进行修改,特别是计算机网络化及管理经营层次提升后和新业务的推出,没有真正体现“内控优先”原则,也未及时对现行制度梳理细化,表现出业务与控制在时间上的脱节。即原有或新增业务改变做法,而会计内控办法及规定尚未有效跟进;少数基层管理人员认为建立规章制度就是加强内控建设,将内控与规章制度等同起来,或把内控与专业部门从严管理混为一谈,结果使真正的内控制度建设滞后于金融创新和业务发展需要。
(二)内控制度执行不力,会计内控作用缺失。近年来,商业银行在业务操作中都建立了会计内控基本规章制度,但效果有限。一是内控制度本身不够完善,会计内控制度与业务发展不同步,部分新业务在没有出台成熟、可控的制度前提下,就盲目推进。特别是基层员工对新业务操作尚不熟悉,留下操作风险隐患。二是未明确授权批准的范围、层次、责任和程序,使少数会计人员未严格按照先审查后授权要求,形成违规授权,使授权管理制度难以取到应有的控制作用。特别是部分网点管理人员未认真履行职责,每日监督检查、授权管理和周查制度流于形式。三是银行员工没有充分认识到会计内控的重要性,未能较好行使《会计法》赋予的监督职能,常出现“权大于法”现象。四是会计岗位制约的效力不足,会计岗位设置缺乏应有的互相制约和牵制,造成一些人员违规、违纪,甚至贪污挪用银行资金,给银行带来风险。
(三)稽核检查力量偏弱,约束尚未有效形成。具体表现在:一是稽核部门力量普遍偏弱,特别是事后监督人员素质不高,缺乏经常性业务学习,对所监督业务只是通过数据输入达到账务平衡,没有认真对每笔业务合法合规性进行审核,少数监督员对临柜业务处理程序和规章制度掌握不多,没有有效发挥监督作用。二是内部监督部门的独立性和权威性不够,稽核监督部门容易受行政干预,检查人员存在检查不深不细现象,对查出的违规违章行为和人员不敢管,不敢罚。三是稽核的频率偏低,覆盖面不广,使得稽核部门无法从整体上把握全行业务活动和经营状况,无法及时发现经营中存在的问题或苗头,也难以提出有针对性意见建议。四是稽核监督在履行职责中存在严重的滞后性,致使稽核的内部检查工作难以形成有效约束。
(四)电子化内控水平较低,会计内控制度滞后。计算机技术在商业银行会计业务处理中的广泛应用,使得传统银行会计处理方式发生很大变化,会计综合业务,如汇总、报表、计息、事后复核等都放在计算机主机处理,原单独运行的网点变成了远程终端。同时,计算机技术的使用突破了传统会计处理模式,柜台服务由双人变成一人,使原有会计业务流程发生变化,原有会计人员劳动组合面临重组。现行会计内控制度已不适用电子化技术支持下的银行业务,带来诸如计算机管理员和会计人员权责分工等一系列矛盾。在电子化内控水平较低的情况下,往往会导致银行的会计内控体系完全失效。
(五)内控不力屡查屡犯,持续改进机制失灵。从商业银行目前情况来看,由于商业银行在内控监督与评价、信息交流与反馈等环节存在很多不足之处,造成整个持续改进机制运转失灵,集中反映在内控薄弱点长期得不到改善,内控空白点不能被有效识别,大案屡屡发生,屡禁不止,形成了内控薄弱-违规操作-例行检查-屡查不改-违规操作-案件发生-持续改进机制失灵-案件重复发生的内控恶性循环。
(六)制度误导逆向激励,构成员工道德风险。不合理的激励机制往往会导致逆向激励和道德风险问题,目前大部分商业银行不同程度的存在认识上的偏差,指导思想受利益驱动和金融市场、同业竞争无序等诸多因素影响,存在重业务发展轻内部管理的思想,认为市场营销同本单位业务发展、个人收入等切身利益息息相关,而内控管理是次要的,甚至还会影响业务拓展,促使内控执行不到位,表现为从上至下层层实行规模指标和速度指标为主的考核体系。而员工为完成考核任务和追求工作业绩,常常违规操作,踩“钢丝”办业务,极易采取极端行为,走向犯罪道路。
二、完善国有商业银行会计内控管理的措施
(一)加强银行治理结构,构建银行会计内控体系。一是建立系统的会计内控机制。将会计内部控制制度从零散的、静态的、被动的内部控制规章向建立系统的、动态的会计内部控制体系转变。二是管理层应从改进银行经营方式的角度对商业银行的内部会计控制提出新要求,对商业银行会计风险进行全面防范和控制。三是操作层次会计控制制度应根据国有商业银行的特点,明确涵盖全部会计业务和各个岗位的操作流程及岗位责任制,设置相互制约的职能岗位,通过各环节确定基保关键控制点,实行会计控制的统一管理,严格执行会计制度和会计业务操作规程。四是各部门各岗位之间应具有相对的独立性和相互的制衡性,以达到双重控制和交叉检查效果,及时发现问题纠正错误。五是不断修正会计内控制度,认真遵循权责发生制原则的核算收支,真实反映盈亏经营成果,以适应业务发展内控的需要。
(二)完善银行监督体系,加大稽核检查力度。商业银行应充分发挥内部监督稽核部门在会计内部控制建设与执行方面的监督作用。一是会计稽核监督应当以新会计准则为准绳,通过职责划分及会计监督方式的改进,构筑事前防范、事中控制、事后检查三通防线。二是充分发挥内部监督稽核部门在内部控制建设作用。准确定位稽核部门职能,赋予其财务稽核、业务稽核、风险控制、内部稽核、合规检查职能。三是保证内部稽核的独立性,加强稽核部门的力量。要注意充实业务骨干,增加稽核人员,加大稽核频率,实行“下查一级”的稽核体系,尤其是要坚持稽核的独立性、超脱性、权威性。四是稽核监督检查要注重解决主要矛盾。由于稽核检查的工作量大、人手少,稽核工作要注意抓大放小。五是建立财会、稽核、纪检、监察全方位、多层次的立体监督检查体系,严格按照银监会和上级行的相关要求,统一监督评价标准,积极探索会计监督检查的新思路、新方法,对确定的高风险机构和高风险岗位,加大相应检查频率,强化对业务部门和分支机构现场和非现场监督检查的力度和深度,逐步形成全面、高效的会计风险监控模式,体现会计岗位之间“横向制衡、纵向制约”的风格,保障各项业务的健康发展。
(三)加大电算内控力度,提升会计内控科技含量。一是银监会应制定统一的会计电算化内控制度指导意见,各商业银行依据指导意见进行补充完善,建立一套适合自身会计电算化系统的管理和控制制度。二是加强电子化风险控制,及时发现和控制计算机系统的潜在风险,确保计算机处理或存储的全部数据的精确性和完整性。三是严格实行计算机的分类授权管理。四是会计核算系统的流程设计科学严谨。各商业银行要合并操作系统,实现全国一个中心、本外币一体化、统一核算制度、一套报表。五是强化会计电算化信息安全控制体系,建立起一套科学、完整的会计电算化安全制度。
(四)实行会计委派制度,建立会计内控独立机制。一是确立委派会计人员的相对独立地位,明确会计人员的委派范围和管理方式,保证委派会计人员的工作独立性。二是赋予委派主管(总)会计人员一定权利,即会计事项管理权、重大经营事项研究参与权、重要业务操作审核权、所辖会计人员任免的专业审批权。三是明确委派主管(总)会计人员的义务和职责。
(五)建立内控风险防范体系,狠抓内控制度落实。一是严格银行机构辖内往来、同业存款、银企对账、同城票据交换的账务核对,落实责任人逐笔勾对发生额和核对余额。二是切实加强柜员权限卡管理,提高员工对权限卡重要性的认识。三是加强库存现金管理,保证各种钱箱的安全和准确。采取灵活手段,尽量做好柜台工作,合理压缩库存现金。四是加强对重空凭证领用、出售、使用管理,在领用凭证时认真核对印鉴,网点做到定期核对,交接清楚,防止凭证流失。加强对印章和密押管理,切实做到“印、押、证”三分管、三分用,防止被盗或流失。五是加强重要物品、重要岗位控制。对重要物品要实行专人保管,明确责任,缩小接触重要物品的人员范围;重要物品、章、证、印押分开保管,相互制约;领用交接手续必须严密,防止各环节出现漏洞;重点岗位人员实行岗位轮换。六是坚决纠正有章不循、违章不纠或纠不彻底、执纪不严的现象。对发现的问题一查到底,分清性质,依法依规处理,真正起到“处罚一人,警醒一群”的作用。
一、商业银行信贷风险内部控制制度的概念和内容
商业银行信贷风险内部控制是商业银行的一种自律行为，是商业银行董事会、高级管理层和各级管理人员为完成既定的工作目标和防范风险，对内部组织及其工作人员从事的贷款业务进行风险控制的方法、措施和程序的总和。商业银行信贷风险内部控制的目标主要是：确保贷款符合银行的发展战略和经营目标、保证贷款程序和信息的透明、保证银行贷款合规合法、确保将贷款风险控制在规定的范围之内。
商业银行信贷风险内部控制的主要内容是：实现贷款业务的流程化和程序化，关键是解决贷款过程中的审贷分离。建立信贷授权和分级审批制度，这是确保银行稳健经营、防范风险的重要制度。建立信贷内部稽核检查制度，通过严格的信贷内部检查与稽核，可以及时发现问题和隐患，以便有效地防范风险，避免或减少损失。建立贷款决策人岗位责任制度，这是规范贷款决策体系内各岗位在贷款活动中应承担的责任的一整套制度，是建立科学的信贷风险防范内控机制的重要环节。建立信贷风险的电子化控制制度。这是防范信贷过程中“道德风险”的一项有效措施。信贷风险的电子化控制系统能够有效控制信贷过程中的失误，特别是人为因素造成的失误。建立信贷的激励制度和责任追究制度。
二、城市商业银行信贷风险内部控制的现状分析
城市商业银行诞生初期，适逢我国金融监管当局加强商业银行内部控制，各商业银行按照要求构建内部控制机制阶段，再加上东南亚金融危机暴露出的银行问题和城市商业银行组建的先天风险因素，城市商业银行组建伊始就把内部控制当作一项主要工作来抓。经过10多年的努力，城市商业银行遵循金融监管当局的要求，逐步建立起了适合自身特点的内部控制体系，特别是信贷风险的内部控制机制，并取得了一定成效。仅就信贷风险控制来说，据银行监管部门公布，2005年底，全国城市商业银行的不良贷款占比首次降至个位数，绝对额减少到1000亿以内。信贷风险控制能力明显增强。
（一）城市商业银行信贷风险内部控制的现状
1．初步建立了信贷授权制度
各行按照监管部门的要求和本行内部管理的目标，在信贷业务过程中，普遍建立了一级法人信贷授权管理体制。1）在法定经营范围内对信贷业务职能部门和分支机构实行“分级管理、逐级有限授权”；2）根据分支机构和信贷业务职能部门经营管理水平、风险控制能力、主要负责人的素质等，实行区别授权。全国100多家城市商业银行大多都实行了等级行管理制度，包括信贷在内的权限都实行差别制度；3）对分支机构和信贷业务职能部门按照授权制度执行情况、风险控制状况和信贷运营效力等实行动态授权，及时调整授权权限。如兰州市商业银行在信贷授权管理中，不但对分支机构实行分级差别授权，而且按季依照该行的信贷授权管理制度对分支机构授权执行效率进行考核，根据考核结果调整所授权限；4）强化授权执行情况的监督检查，对越权违规行为以及由此造成的风险、损失追究主要负责人和直接责任人的责任。如台州市商业银行将信贷风险和机构负责人、信贷人员的职务、收入和福利待遇、荣誉等挂起钩来，形成了自身的信贷风险文化；5）实行分支机构负责人和信贷负责人的离任审计制度。
2．基本实现了对客户的统一授信制度
按照银监会“授信尽职调查指引”等客户授信管理规定和人民银行关于建立社会征信体系的相关要求，各城市商业银行基本建立了对客户的综合授信制度。各行根据客户的经营状况、财务指标、管理水平、经营团队及综合还款能力等分析结果进行综合评估，确定客户能够和愿意承担的风险总量，依照“有效控制风险”的原则，对客户确定最高综合授信额度。北京银行、上海银行、南京商行等发达地区的优质城市商业银行在授信工作中，不但改进了传统的定性分析方法，而且开始探索和应用国内外发达银行所使用的先进的计量分析方法。
3.逐步建立了信贷风险管理的组织体系，全面实施了审、贷分离制度
信贷管理的流程化和程序化是信贷风险管理内部控制的目标之一，而健全的组织体系是信贷业务流程化的保证。城市商业银行在信贷业务实践中，适应风险管理的需求，逐步建立健全了信贷管理的组织体系。大多数城市商业银行在董事会下设立了风险管理专门委员会，高级经营层成立贷款审批委员会，少数行还成立了贷款调查委员会，分支机构成立了审贷小组，初步形成了董事会、高级经营层、分支机构三级或四级贷款审批层次。近年来，部分探索和实施扁平化管理的城市商业银行，设立了贷款调查中心和贷款审批中心，并根据信贷业务结构设立若干分中心，实行信贷业务的纵向管理、横向制约。少数行设立了首席信贷审批官等。在内部职能部门的设置上，各行按照审、贷分离的要求，将信贷调查与信贷审批分设、将信贷业务与风险管理分设，使信贷业务的贷前调查、贷时审查和贷后检查前、中、后台分开，职责明确、清晰。贷款审批实现了集体审批，告别了贷款审批“一支笔”时代。
4.重视和加强了贷款的结构管理
城市商业银行组建初期，受历史因素的影响，加上没有现成的信贷运营模式可供借鉴，市场定位不明确，目标市场模糊，贷款客户结构、期限结构 、种类结构等不合理，致使一段时间内贷款风险不仅没有得到控制反而有增加的趋势。对此，银行监管部门加强了城市商业银行贷款风险的监管，城市商业银行也开始注重存量贷款结构的调整和增量贷款结构的优化。1）各行普遍调整了贷款发展战略，明确了贷款目标；大多数城市商业银行结合其整体业务市场定位的明晰，将其贷款市场锁定在中小企业和城市居民。根据监管部门的要求，对存量贷款中的大额贷款、股东贷款及其关联贷款和大行业、大企业的集中贷款按照单笔贷款比例、单户贷款比例和股东贷款比例等规定进行调整，也取得了好的效果。新增贷款的75%以上都投放给了中小企业。2）借鉴亚洲金融危机中一些银行的教训和部分发生支付问题甚至被重组和关闭的城市商业银行的教训，多数城市商业银行注重了资产和负债比例的管理。注重了贷款的流动性管理，部分行还提出了“多流动少固定，多短期少长期”贷款原则。少数优质行已经或正在探讨和尝试贷款客户退出问题。贷款期限结构管理得到加强。3）合理控制信用贷款比例，增加抵、质押和担保贷款比例。
5.重视和加强了贷后管理工作
贷后管理一直是大多数城市商业银行的软肋。但随着风险监管力度的加大，贷后管理逐渐加强。一是各行普遍加强了贷后管理的基础工作。建立健全了贷款管理台帐，加强了贷款档案管理和贷款企业经营信息资料的收集和分析。二是加大了对贷款企业特别是大额贷款企业的监督检查力度，增加了回访频率。三是加强了贷后管理的内部考核。多数行把贷后管理状况与贷款审批权限挂钩，部分行把贷后管理状况与相关人员的政绩、工资等挂钩，少数行引入经济资本管理理念，将贷款风险状况对资本的消耗程度与分支机构的经营利润等挂钩。四是全部实施了贷款五级分类管理，贷款质量管理渐趋细化和专业化。五是加强了存量不良贷款的盘活、转化和处置工作。各行普遍对不良贷款设立专门部门进行集中管理。部分行还千方百计寻求地方政府的支持，到2005年底，有近40家行得到地方政府累计近300亿资金或优良资产的支持，使其资产质量得到了根本改观。
6．重视和加强了信贷风险内部控制的电子化建设
各行结合综合业务电子化系统的开发和应用，逐步开发了信贷管理系统，并逐渐投入使用，信贷风险内部控制手段有所改进，技术不断提高。
（二）城市商业银行信贷风险内部控制存在的问题
城市商业银行组建后，针对信贷资产质量状况，对信贷风险防范进行了一系列的内部控制活动。这对防范和化解其信贷风险起到了一定的积极作用。但城市商业银行信贷风险内部控制还只是刚刚开始，体系建设中还存在许多问题：
1．对信贷风险内部控制的认识不足。城市商业银行组建以来，决策层和执行层主要负责人的变动过于频繁，高层人员短期行为严重，对信贷风险控制在思想深处缺乏长远考虑，表现为对建立内控机制认识不高，主动性不够。工作上只是在监管当局的要求下被动地采取一些措施，制定一些规程，将内控机制与规章制度混为一谈。
2.信贷风险内部控制缺乏有效性。一是信贷内控制度缺乏全面性、及时性，存在漏洞。二是重制度建设，轻贯彻执行，使内控制度流于形式。三是贷前调查与贷中审查、贷后检查没有彻底分离，缺乏组织机构的保障。
3.信贷风险内控机制缺乏独立性。表现为内控机制的建立者和执行者是同一部门，制定者、操作者和监督者是同一人，内部牵制制度执行不力。特别是内部审计部门直接受行长领导，独立性不强，查处力度不够，相互制约机制难以形成。
4.信贷风险内控机制缺乏审慎性。目前，城市商业银行以全面风险管理为目标的资产负债比例管理、资本充足率管理等尚处于软约束阶段。以局部风险控制为内涵的授权分责管理还执行不严格。以具体风险评估为核心的信贷风险监控、交易风险监控手段还很落后，管理制度和风险评估方法还极不完善。
5.信贷风险监控不连续、不细致。在贷前调查中，仅仅根据企业的财务报表作出判断，对企业假信息、假报表缺乏防范意识，客户经理深入企业进行帐实、帐单、帐帐、帐表核实不及时、不细致，很少通过专业会计师事务所来识别企业虚假财务信息。在贷后检查中，内容不明确，缺乏规范化、表格化、定量化的检查提纲，工作中的随意性、主观性强，缺乏严格的、具有可操作性的贷后检查操作规程。日常监管中，对企业通过媒体的信息关注不够，获取企业信息的渠道少，风险预警难以做到。
三、构建城市商业银行信贷风险内控机制的对策
信贷风险是城市商业银行当前和今后一段时间内所要应对的主要风险，建立健全信贷风险内控机制是城市商业银行通过自身努力短期内能够增强信贷风险管理能力的主要途径。但也有很多难点：一是建立信贷风险内控机制的环境不佳。二是信贷风险识别、评估和控制的方法和技术落后。三是信息系统与内控机制的要求距离较大。四是内部审计的独立性不够。
尽管面临的困难和问题很多，但城市商业银行应充分认识信贷风险对经营的影响，认识信贷风险与银行危机的逻辑关系，从而迎难而上，努力创造条件，下大力气建立健全信贷风险内控机制。
（一）营造城市商业银行信贷风险的内控环境
1．引导、支持城市商业银行在增资扩股中进一步优化股权结构，努力实现股份多元化。地方政府所持股份逐步减持，或全部退出，尽快淡化地方政府对城市商业银行的“绝对控股地位”，恢复城市商业银行“多元股份制”的本来面貌，使城市商业银行能够按照《公司法》、《商业银行法》等法律法规建立起真正的现代企业制度，使本来明晰的产权关系更加明晰，为城市商业银行信贷风险内控机制的建立奠定制度基础。
2．在城市商业银行建立“现代商业银行法人产权制度”的基础上，银行监管部门应发挥其在银行风险管理方面的权威作用，加快城市商业银行建立健全法人治理机制的步伐，使城市商业银行的股东代表大会、董事会、监事会、高级经营层真正发挥各自的作用，实现各自的权力、责任和利益之间的制衡关系，建立相关的制衡、约束和激励机制，为城市商业银行信贷风险内控机制的建立提供基本条件。
3．积极培育城市商业银行信贷风险内控文化。内部控制归根到底是由人进行的控制。银行中的每一位人员既是控制的主体，又是控制的客体，既对其负责的作业实施控制，又受到他人的控制和监督，银行内部会因此形成一种内控文化和观念，这将直接影响内控的效率和结果。城市商业银行的内部控制，是全体员工参与的结果。从内控的设计到实施，与全体员工的行为密切相关，而员工的行为是由其知识水平、价值观、道德观以及管理层的经营理念等内在的文化素养决定的，全行员工的文化素养构成了银行的企业文化总体，体现着银行的价值、行为规范和道德水准，对内部控制有着重要的影响。因此，培育“信贷内控文化”的核心内容是培育共同的价值观和良好的职业道德。
（二）进一步完善信贷授权制度
1．建立健全信贷风险控制的组织体系。城市商业银行的发展已经进入新时期，信贷业务的高速增长迫切要求城市商业银行健全风险控制的组织体系。城市商业银行应在董事会下设立以信贷风险控制为主的风险控制委员会，风险控制委员会应有明确的议事规则和详细的工作职责，应代表董事会行使大额授信和信贷审批权。高级经营层应设立贷款调查委员会和贷款审批委员会，实现信贷业务集体决策。分支机构应视信贷业务需要设立相应的调查和审批机构或设立客户经理和风险经理负责贷款业务的调查和审批。机关部门设置上，应将信贷业务的前、中、后台分开，特别应将信贷业务部门与风险管理部门分开，形成规范的信贷业务运作流程，建立起董事会、高级经营层、分支机构三层或三层以上的信贷业务组织体系，为信贷风险控制提供组织保障。
2．建立健全信贷业务授权分责制度。城市商业银行应在业务流程再造过程中，结合信贷业务组织体系的建立，在原有信贷授权制度的基础上，进一步完善和细化授权内容。董事会下的风险管理委员会为最高审批机构，给董事长授权，董事长给行长授权，行长向主管副行长或贷款独立审批官、贷款审批中心主任乃至分支机构的行长或信贷风险经理转授权。值得一提的是，贷款调查系统也应实行明晰的授权分责制度。
3．结合扁平化管理的推行，城市商业银行应探讨建立事业部制的信贷集中调查和审批系统，实行纵向授权横向制约。即总行成立贷款调查中心和贷款审批中心，按分支机构业务状况成立分中心，两个中心以及分中心的工作人员归总行统一调度和管理。分支行的行长不再直接拥有贷款审批权。这样，即可以解决信贷风险内控边际效率递减的问题，也可以解决信息传递不畅导致的决策层和高管层对信贷风险的全面、及时了解掌握的问题。需要努力解决的问题是传统观念尤其是分支机构负责人传统思想观念上的抵触导致的两个中心之间、两个中心与分支机构之间不协调、不配合的问题，如解决不好，一定程度上，会出现信贷业务运行效率问题。
（三）建立健全对客户的统一综合授信制度
1．授信形式统一管理。对客户的授信，做到表内业务与表外业务统一管理，本币业务与外币业务统一管理。对表内的贷款业务、打包放款、进出口押汇、贴现等业务和表外的信用证业务、保函、承兑等业务进行 一揽子授信管理。
2．对集团公司授信统一管理。对集团公司和子公司均有业务关系，且有合并报表的集团公司要进行统一授信。对跨省市的集团公司，要根据公司分布情况，先核定集团整体的最高综合授信额度，再根据集团本部及其子公司的风险状况和相互间的风险连带关系分别核定其最高综合授信额度，集团本部及其子公司的最高综合授信额度之和不能超过集团整体的最高综合授信额度。对有财务公司的企业集团，财务公司由有关机构按金融机构授信办法进行授信审查、审批，非财务公司部分按授信规定进行审查、审批，集团整体授信要把财务公司的授信额度纳入统一考虑。
3．对关联企业进行统一授信管理。按照“关联交易管理办法”的相关规定，对由同一人或同一家庭成员任法定代表人的多个企业及其控股企业、有参股关系的企业等关联企业要进行统一授信。对跨省市的关联企业可比照集团公司授信办法授信。
4．建立和完善统一的授信操作规范。对授信的每个环节、每个部门要制定规范、科学和以防范风险为目的、具有可操作性的操作手册或业务手册。
5．建立和完善授信风险责任制。应明确规定各个部门、岗位的风险责任和相应的奖罚措施。调查人员应承担调查失误和评估失准的责任；审查和审批人员应承担审查、审批失误的责任，并对本人签署的意见负责；贷后检查人员应承担检查失误、清收不力的责任；放款人员应承担操作性风险责任；高管人员应对重大损失承担相应的责任。
（四）强化内部稽核审计在信贷风险内控上的作用内部稽核审计是银行风险防范的最后一道防线。城市商业银行关于信贷业务稽核审计，只是“零敲碎打”，还没有形成全面、系统、完善的稽核内容体系。城市商业银行的资产风险主要是信贷类风险，作为风险防范的最后防线，城市商业银行应重视内部稽核审计在信贷风险防范中的作用，应将信贷业务稽核列为稽核工作的主要内容，并研究建立一套全面、系统、完善的信贷稽核体系。在稽核的方式上，应当实现定期稽核与非定期稽核、现场稽核与非现场稽核、一般稽核与专题稽核相结合。在稽核内容上， 宏观层面要对信贷业务的固有风险和控制风险进行稽核。固有风险主要是信贷人员的品行、能力、阅历和经验，信贷人员的变动情况，信贷管理人员遭受的异常压力，业务性质，被稽核单位的区域特点等。控制风险主要是信贷规章制度建设情况，岗位牵制情况，信贷人员的素质情况，管理层的信贷指导思想和信贷业务人员的道德操守。微观层面看，信贷稽核体系主要应包括下列三个方面。
1.贷款审批的稽核。主要包含贷款合法合规性稽核和贷款决策合理性稽核。贷款合法合规性稽核，看借款企业的合法合规性和贷款用途的合法合规性。贷款决策合理性稽核，看贷款审批的程序、方式方法以及审批手续是否正常、理由是否合理和信贷授权执行情况。看贷款调查的真实性、合理性以及调查报告的规范有效等。
2.贷款分析的稽核。主要包括贷款企业信用评价的稽核和银行贷款方式的稽核。信用评价稽核包含信用评估程序检验和担保人信用检验。贷款方式稽核包含抵质押品检验和贷款投向检验。
3.贷后管理的稽核。主要包括还贷检查和逾期贷款催收检查。还贷检查包含贷后银行回访企业掌握企业经营情况检查、还款记录检查和罚息催收情况等。逾期催收包含不良贷款管理情况和贷款档案资料管理情况检查。
（五）加强信贷业务的电子化建设
强化信贷风险内部控制迫切需求城市商业银行加大投入尽快提高电子化水平。
1.要建立完善的授信业务电子计算机信息管理系统，对授信业务全过程进行持续监控，对授信风险和收益情况进行综合评价。
2.要建立完善的客户信息电子计算机管理系统，全面和集中掌握客户的资信水平、经营状况、财务状况和偿债能力等信息，以便对客户进行分类管理，对有问题客户实行业务准入和退出。
一、稽核审计工作成绩及基本做法
(一)完善岗位责任制，落实稽核包片责任。
1、制定岗位责任制，按照省联社相关管理制度，结合我县实际细化了稽核审计的各种管理制度;实行稽核包片责任制，把全县信用社每个营业网点落实到人到稽核包片，不留死角，实行谁包片谁负责、谁检查谁负责、谁签字谁负责的稽核管理责任制，实行稽核审计责任追究制度，进一步夯实了管理责任，增强了稽核人员工作责任心。
2、年初制定了《2009年稽核审计工作安排意见》，对全年序时稽核、专项稽核和内审工作进行统筹安排，作到稽核审计工作年度有总体安排意见，季度有分段实施部署，月度有进度和考核，作到任务明确。
3、实行周工作安排和月度例会制度，每周周一对本周的工作内容作出具体的安排，并组织实施到位;每月对每个稽核人员根据周工作安排的工作任务完成情况进行集中汇报，检查落实，查漏补缺，并按照工作任务完成情况严格考核兑现，进一步激发了稽核人员的工作热情和工作责任心。
(二)规范检查行为，细化检查内容。
1、规范稽核检查程序和稽核检查行为。今年以来，稽核审计部对省联社下发的11项稽核审计管理制度再次组织稽核人员认真学习，熟练掌握运用指导稽核审计工作，按照《陕西省农村信用社稽核审计工作管理办法》和《陕西省农村信用社稽核审计工作质量控制办法》规范稽核检查程序，从编制稽核工作实施方案、下发稽核通知到现场检查，现场检查工作底稿、撰写事实确认书、稽核工作报告、稽核结论到下发稽核整改通知书，规范了稽核审计工作流程，同时对稽核工作档案分别编制纸质档案和电子文本档案，加强了稽核档案管理工作。
2、对各项检查内容按照“作业式、格式化”进行列表细化，从会计管理工作、财务管理工作、信贷业务操作流程、信贷风险防范、安全保卫工作、内控制度执行以及业务经营真实性等详细制定稽核方案和稽核检查表格，依照稽核方案和检查表逐项开展检查，确保稽核检查工作精细化，不留死角。
3、针对信用社登记簿多、登记不规范和存在顾此失彼的现象，与联社各部门磋商，牵头统一了各类登记簿，印制《xx县农村信用社内控管理登记簿一览表》，发到各网点，统一了制式、规范登记内容和要求，达到了统一规范。
(三)认真做好各项稽核检查工作。
1、组织实施了2007年度会计决算真实性专项稽核工作，提前介入，超前运作，组织人力全面进行稽核检查，确保真实、准确;得到了上级管理部门组织的真实性大检查的肯定;
2、全面完成全年序时稽核工作任务。随着稽核审计工作的进一步规范，稽核人员进一步加强对新业务的学习，放弃节假日休息时间，全身心投入到序时稽核检查工作中，集中精力全面完成全县xx个社(部)的序时稽核工作，对xx个重点单位实施了后续跟踪稽核审计和二次稽核审计。全年累计发出稽核现场检查事实确认书xx份，发现存在问题568条，现场纠改223条，限期整改345条，现场处罚xx人次，罚金38000元，发出整改通知书46份，通过后续稽核和各社回执的整改报告看，已基本整改到位。做到扶正纠偏、规范管理、防范风险，并将序时稽核报告及时向联社领导送阅，使联社领导全面掌握各信用社制度执行和落实情况，准确做出管理决策，通过强有力监督检查，进一步促进了各项业务规范健康快速发展。
3、根据省联社的通知要求，组织实施了我县农村信用社2006-2007年新增贷款的专项稽核工作，进一步掌握了新增贷款质量，促进了信贷管理工作。
4、对联社财务会计部资金清算中心、信息管理部、业务部、风险管理部等部门执行政策、贷款管理、风险防范、规范流程操作等方面进行了稽核审计和审议评价，进一步规范了管理部门的管理及操作行为。
5、服务大局，服从上级主管部门的临时工作调配，积极配合参与各级组织的检查工作。一是按照办事处年度决算真实性检查要求，我县抽调6人对xx联社年度决算真实性进行了为期8天的稽核检查;二是抽调2人利用5天时间对xx联社原理事长任职期间的经济责任进行了审计;三是抽调一人参加了省联社组织对xx联社为期一个月的年度真实性稽核检查;四是参加了省联社组织的对xx办事处原主任的离任审计;五是抽调4人，利用一周时间，参加了市办组织对xx联社的贷款五级分类及冒名贷款稽核检查;六是参加了市办事处组织对xx联社的财务管理的稽核检查。通过积极参与检查，进一步锻炼和提升了稽核人员的稽核检查水准，拓展了稽核人员的视野，同时，在稽核检查过程中也学习了兄弟联社先进的管理经验和做法。
(四)认真做好各项内部审计工作。
1、由于今年联社加大了岗位交流力度，一次提拔交流xx位社(部)主任、部门经理，因此，在联社领导的重视支持下，稽核审计部集中时间、精力利用一个月的时间，对社(部)主任、部门经理离任及经济责任进行了稽核审计，对任期内的政策制度执行和责任制履行进行全面稽核审计，给予客观公正的评价，全年共实施社(部)主任离任审计xx人次，开展职工离岗审计xx人次，作到了离岗必审计。
2、认真实施财务审计工作。根据联社审计委员会安排，按季组织对全县信用社财务制度执行情况进行稽核审计，集中时间对各社2007年下半年，2009年一至三季度财务管理情况，费用列支的真实性和合规性进行了全面审计，进一步促进和规范了农村信用社财务管理行为。
财务稽核网络，是通过一系列特定的分工要求，业务程序和工作手续，使财会人员既分工负责，又相互牵制、制约。也就是说，在企业内部，凡是一切货币、财物的收付，在手续上，在会计处理中，必须使其经过两个或两个以上的部门和个人，使一方的工作或记录，受另一方工作或记录的监督和牵制。在一定时期内(月)相互核对，验证其工作质量。 任何工作(人)都需要监督。当然，财会工作也不例外。财会工作监督可来自各个方面，但最直接、最经常、最有效的监督还是在财会机构内部建立财务稽核牵制网络体系。通过牵制、稽核可以及时发现和纠正工作中的失误，也能及时发现和制止财会人员中的违法企图，督促财会人员端正自己的思想行为，树立良好的职业道德观念。从会计工作中的钱、账分管原则来说，如果不强调这一点，让一个会计人员既管钱又管账，就可能诱发他的不健康思想，产生贪污钱物的行为。心理学家认为：两个或两个以上的部门和个人无意地犯同样错误的机会是很少的，两个或两个以上部门和个人有意识地合伙舞弊的可能性大大低于一个部门或一个人舞弊的可能性。由此可见，建立财务稽核网络，是为了防止不测事件的发生，提高工作效率，确保核算资料的真实性，使工作得以顺利进行。 一，实施财务稽核网络之要诀 实施财务稽核网络，必须坚持以下原则：(一)坚持钱、账、物分管原则。1.出纳人员不得管稽核、会计档案和收入、费用、债权、债务的登记工作。2.银行预备印章不得由出纳一人保管。3.采购人员不得兼任材料、物资保管，保管人员不得管材料细账。4.经销人员不得自己开票、自己收款、自己发货。(二)不插手他人账务原则。其他会计人员，未经授权，不得代表企业办理现金和银行存款的收支业务，经授权代办的现金收付原始凭证，经出纳检查认可盖章后方为合法。(三)建立财产、物资定期盘存制度。盘存财产、物资的目的，是为了掌握库存情况，合理组织库存，及时处理霉烂变质和缺少、盈缺现象。盘存后，应与有关牵制部门和个人进行核对。(四)货到单未到的采用估价入账制度。在会计核算过程中经常遇到货到单未到的现象，办理估价入账手续，保证账、表、物一致。(五)全厂实行统一的计划价格，便于统计、考核和分析。(六)建立健全财会人员岗位责任制。建立健全财会人员岗位责任制，明确各个财会人员的工作范围和职责，有利规范会计工作秩序，便于监督、稽核、提高工作质量，更好地发挥财会的职能作用。(七)月终涉及到的财会人员、保管人员集中办公，将月终余额与有牵制关系的单位和个人进行核对，核对无误后，在账簿备注栏中签字盖章，也可造表登记，进行考核分析。二， 建立财务稽核网络，实施"三角"核对 在企业内部，建立以成本(或主管)会计为中心的纵横交错、上下、左右、前后相互牵制的财务稽核网络体系，并实施"三角"核对，即每个会计人员所经办的会计核算数据，与其涉及到的两个部门或个人实施"三角"核对，核对收、付、余是否一致，确定余额是否正确。稽核的重点应是：1.总分类账目与所属明细分类账相核对，如应收账款、其他应收款等。2.出纳会计的现金收、支、余，分别与银行会计、主管会计相核对。3.银行会计的银行存款日记账与主管会计银行总账相核对，同时与银行对账单位相核对，并与出纳核对现金拨入数，若有在建工程用款，还应核对其拨入数。4.材料会计分别与主管(成本)会计、材料仓库核对材料购入、发出及余额。5.各个材料仓库与其各车间核对材料领用，与材料会计核对材料购入，若有在建工程，后勤机关用料，并分别核对。6.在建工程会计分别与银行会计、主管会计分别核对在建工程拨款、及工程支出，若有在本企业领料、加工，并分别与材料仓库、车间核对材料领用及加工费用。7.车间会计与材料仓库核对材料领用，与成本会计核对材料耗用，若有在建工程加工与其核对加工费，完工产品转入下车间或有验收入库产品并与其核对。8.成品仓库会计与车间核对成品入库数，与主管会计核对成品发出及结存。9.主管(成本)会计分别与出纳会计核对现金收入、支出及余额，与银行会计核对银行存款收入、支出及余额，与材料会计核对材料购入、领用
（一）外部竞争激烈导致经营风险增大
随着金融市场开放程度的不断扩大，我国商业银行面临更加激烈的竞争环境和更加复杂多样的风险。有些基层商业银行受利益驱动，重业务发展，轻内部控制，致使一些内控制度落实不到位。具体表现在：一方面，以扩大资产规模为战略重点的商业银行为获取较高的资产收益和资产增长速度，压低价格和放宽条件发放贷款，使银行资金营运风险程度加大。另一方面，在激烈的金融竞争中，商业银行为占领并扩大市场份额，各种金融新产品和新业务在银行资产负债表外迅速滋生，使得银行在不知不觉中承担了各种潜在风险。
（二）技术性风险错误或事故尚难以根绝
技术性风险错误或事故是业务人员在办理某些业务时，因业务数量、强度及对业务熟知程度等因素发生变化而出现在内部控制环节上的错误或事故。诸如储蓄单折跳号使用，流水账页短缺，柜员没有按规定的频度修改口令，部分手工登记簿记录不全等，一般就属于技术性风险错误。按理说，在防范技术性风险错误上，各家银行都采取了很多措施，但是每次检查还是发现了不少的技术性风险错误。这些“常查常出”的技术性风险错误或事故难以根绝，是当前银行内部控制中的新问题。
（三）内部控制制度建设难以适应业务发展的需要
当前银行内部控制制度建设难以适应业务发展的需要表现在五个方面，一是制度空缺风险。商业银行正常经营所必须具备的若干基本规章制度，在某些地方还存在盲点。没有规矩不成方圆，出现风险损失自然不可避免。二是制度建设滞后。如现在绝大多数银行都实行综合柜员制处理有关业务，而在实际运行中，由于对综合柜员之间、会计和储蓄综合柜员之间、综合柜员与上级机构内部往来控制以及综合柜员制业务检查等制度建设上，没有能根据业务发展状况及时做出相应调整，使基层机构照搬照抄原会计、储蓄业务柜员制的有关规定，内部控制可能出现薄弱点。三是部分制度不切合实际，执行流于形式或难以实施。如对“借新还旧”普遍存在的现实不加考虑，反而在制度上明令禁止，但实际操作中又行如默契，使规定形同虚设。再如大额现金支付的审批制度规定，5万元以上的现金支付需办事处（分理处）分管领导审批，基层网点遇到此类问题处理起来费时不说，碰到领导不在，就只好事后补签了事。四是部分制度针对性差，头痛医头，脚痛医脚，有病无病一起服药的现象时有发生。如由于某个行在异地通兑业务上出了问题，上级行就定了个预约取款查证制度，规定要求每个行遵照执行，而实际上只要按原有的规定认真执行就不会出风险。由于该规定针对性较差，没有考虑每个行的具体情况，在业务较大的网点因执行此规定延长了其他客户等待的时间，招致了客户的不满，一段时间下来后，基层网点机构往往又回到以前的做法上去了。五是制度贯彻不力。许多规章制度流于形式，只发文件不抓落实，遇到具体问题，灵活性讲得多，原则性讲得少，以种种“理由”加以变通和回避，甚至视内控制度为绊脚石，对某些规章制度视而不见，这是银行经营风险增加、发案率增高的最直接、最根本的原因。
（四）人力资源配置方式不能适应内部控制的要求
银行内部控制是根据业务流程，确定每一个风险控制点，对银行相关业务人员进行控制和检查，其核心控制要求是职责分离。目前，由于人员分流力度不断加大，大部分银行的分理处只配置5名左右工作人员，而新的业务品种如保险、基金营销、收费业务、异地存取划转、业务咨询服务逐渐增加，在增加网点业务工作量的同时，也增加了网点机构风险控制点。根据内部控制的要求，银行基层网点要根据业务品种的不同，各个环节必须按规定做到分人分岗。然而，目前银行的人力资源配置还停留在主要按业务量定编定岗的方式上，对基层网点的人力资源配置与基层网点内部控制的关系不敏感，往往出现增加了业务品种，基层网点却没有能按照内控制度的要求在增加的风险环节上合理配置有关人员，结果出现了混岗操作，一人多岗，监督检查走形式等问题，经营风险发生也就不可避免了。
（五）业务处理方式变化使部分内部控制环节向客户端转移
随着银行电子化进程的日新月异，银行的服务从柜面延伸到了客户的单位或家庭，使客户足不出户便能享受到在家理财的乐趣。这就使很多原先由银行人员掌握的业务流程变为由客户自己控制，致使部分内部控制环节向客户端发生了转移。举个例子：有一位客户分别在储蓄所和网上银行服务系统中办理定期存款转活期存款业务，在储蓄所，客户首先要向储蓄员讲明业务意愿，然后填写有关业务凭条，最后由储蓄员办理具体的转帐手续并给客户回单，业务完成；在网上银行服务系统中，客户首先要利用有关电脑设备输入相关密码和口令后进入网上银行服务系统，然后选择相关的转帐业务品种，最后按屏幕提示依次输入有关转帐信息并确认，业务完成。前者，银行柜员进入系统，综合柜员对有关业务进行授权，柜员输机及复核，交易完成确认等内部控制环节都受到银行内部控制制度的控制约束；后者，原先受到银行内部控制制度控制的上述环节交给了客户，需由客户自己约束和控制，否则客户极易受到风险的威胁。当然，客户对上述环节的约束控制和银行利用内部控制制度进行控制在形式和具体采取的措施上不会相同，但转移到客户端的这些控制环节由于控制问题形成的风险后果是一样的，比如：网上银行服务系统没有地点，时间等的限制，客户如果对进入网上银行服务系统第一关的密码和口令控制不严，造成的风险将是无法估量。目前银行在这个方面的纠纷和官司时有发生，从另一方面说明起风险在不断放大。
二、内部控制的制约因素分析
从商业银行内部来说，由于以下几个方面的因素影响，导致内部控制制度落实不到位：
1、内控观念存在偏差。在实际工作中，一些人总是认为内控机制就是各种规章制度的汇总、装订、汇总等整章建制方面的工作，从而忽视了内控机制是一种业务运作过程中环环相扣、监督制约的动态机制。这种认识偏差反映在商业银行经营管理中，就必然对所发生的问题采取事后补救的办法，从而完全违背内控机制的特点，导致金融风险隐患。此外，观念上的偏差还表现在业务开拓与内控制度建设缺乏同步性，特别是新业务的开展缺乏必要的制度保障，风险隐患较大。
2、内控机制尚不健全。突出表现在：一是内部控制制度牵制乏力。一些银行内部控制制度在部门与部门之间不仅是相互割裂的，有的甚至是相互抵触的。如会计部门不能制约资金组织部门的资金成本，结果存款经营“唯量是图”，存款结构越来越不合理，与银行的利润目标严重背离。二是制度建设滞后。金融电子化的发展，使银行业务和办理各项业务的手段都发生了很大变化，由于管理滞后和改革中的探索有一定过程，一些新业务还没有制定出完善的操作程序和相应的制度，存在无章可循的空档。另一方面，国内多数商业银行在内部控制建设上更多着眼于完善和加强制度建设，对内部控制制度设计的合理性以及执行的效果往往缺乏有效的衡量、评价手段。三是缺乏一个赏罚有度的激励约束机制。目前有的银行不仅对违规违纪人员没有明晰的处罚条款，更无相应的执行主体。如对信贷人员放款造成风险损失怎样处理就无明确的操作性规定，致使有关人员的责、权、利脱节，贷款风险无法得到控制。
3、内控运行机制失范。商业银行业务主管部门既是业务活动的组织者，又是业务经营自身监督的责任者，这种对自己行为进行所谓的“自我监督”本身就不可靠，何况在实际操作中往往只注重抓业务拓展，而忽视抓业务监督。同时，银行内部各业务部门在具体行使监控职能时职责不明确，政出多门，或齐抓共管，或相互推诿，不能形成协调和制约机制。
4、权力制约失衡。表现在业务人员、管理人员的业务行为、决策行为、责任行为缺乏可操作的规范制度予以制约，导致少数业务人员自批自贷、挪用库款、违规经营。一把手负责制的经营管理模式虽然有利于经营管理水平的提高，但由于权力没有受到约束，缺乏规范有效的监督机制，权责失衡，导致个别负责人越权行事、、欺上瞒下、行贿受贿等不良现象发生，严重影响商业银行的稳健发展。
5、稽核监督职能弱化。目前，各商业银行都实行了系统领导的稽核管理体制或者总稽核负责制，但稽核部门作为同级行的内部机构，地位不超脱，职能不独立，稽审职能和权威性没有充分发挥，难以对领导决策失误造成的损失进行有效的监督。况且稽核部门对审查出的问题不经领导同意就不能上报，不能独立作出决定。另外，有些监督检查本身缺乏力度，检查走过场，起不到应有的警戒作用，加之稽核监督的滞后性以及稽核手段落后，这些都影响了稽核监督功能的发挥，没有起到查错防漏、控制风险的作用。
从国家的宏观层面上来分析，影响商业银行内部控制的主要因素有以下四个方面：
1、国有独资的制度安排必然导致难以建立良好的公司治理结构。国有商业银行作为国家独资的银行，其所有者是国家，国家作为监督人既不拥有剩余索取权，也不承担资本损失的风险，这必然导致监督人监督目标的扭曲。同时，我国还未形成企业家阶层，国有商业银行的经理人通常是行政指派，而不是通过经理人市场竞争产生，经理人市场的竞争机制对国有商业银行经理人的约束功能被大大弱化。
2、国有产权制度导致政府和企业的关系难以规范。国有独资实质上是对国有资产的“委托－”。而委托－关系的建立，是以两权分离为前提的，即所有权与经营权的分离。在国有产权的委托－机制下，政府与银行的关系存在着三个难以解决的难题：其一是政府很难协调政府的目标与银行的经营目标；其二是政府很难界定对银行的监管到何种程度，才能即使监督作用充分发挥，又不束缚银行的经营活力；其三是难以转变国有商业银行的所有者与经营者之间形成的一种以行政权力为主导的委托－关系。
3、不合理的组织结构体系使商业银行职能和效率的提高受到严重制约。我国国有商业银行实施一级法人、多级经营，分支机构层次众多。商业银行庞大、重叠的机构设置，内设机构的多头管理，使商业银行职能和效率的提高受到严重影响，管理的广度和深度受到严重制约。
4、商业银行在不同程度上存在粗放经营行为的惯性。国有商业银行经营机制转换将经历一个艰苦漫长的过程。尽管国有商业银行在深化改革、转换机制上正在积极努力，但在真正意义上的商业银行体制建立前，传统的经营意识和行为方式还有较大的惯性。在同业竞争日趋激烈的情况下，国有商业银行原有积聚的不良资产无法消化，资产失去流动性，当面临支付危机时，国有商业银行违规章经营、高风险运行的可能性仍然存在。
三、完善国有商业银行内部控制的对策
针对我国商业银行内控机制存在的上述问题，结合《巴塞尔协议》和《银行业有效监管的核心原则》规定的内控机制的基本内容，建议我国商业银行内控机制的改进和完善，应从以下几方面入手：
1.商业银行要牢固树立稳健经营意识
我国金融业由于累积了新旧体制交替过程中的矛盾，隐藏了国民经济运行中的深层次问题，特别是很多企业借改制、转轨之机，逃避银行债务，将企业经营风险转嫁到银行，使我国金融业的风险越聚越高。在这种形势下，为保证金融业稳定、安全、高效地运行，一是要从战略高度充分认识到完善的内控机制是金融机构安全、有序运作的前提和基础，是防范金融风险的关键。转变观念，摒弃思想上存在的内控太严、发展受制的偏颇认识。二是要全面理解内控机制的含义、特点，纠正那种“内控机制就是规章制度”的片面认识，建立起既规范可行又顺应金融发展规律的现代商业银行内控机制。三是要正确处理好改革、发展与管理三者之间的关系，实行集约化经营，优化资产负债结构，积极发展中间业务，向管理要效益，在稳定中求发展。
（二）进一步加强商业银行内控制度建设
商业银行内部控制制度的建立，是有效防止商业银行发生金融风险的关键，同时也是商业银行内部控制的基础。为此，商业银行一是要根据中国人民银行的《加强金融机构内部控制的指导原则》，对现有的各种规章制度进行认真研究整理，并借鉴国外商业银行内控制度建设的成功经验，统一制定若干业务管理制度及操作规程，从根本上解决制度过多而流于形式的问题。二是要坚持“内控制度先行”的原则，在开发推广新业务新产品过程中，明确各单位各部门的责任，制定相互制衡的业务管理办法和制度，并在实践中不断修改完善。当前，要着重加强计算机系统风险控制，对计算机系统的项目立项、设计、开发、调试、运行、维修等全部过程实施严格管理。另外，商业银行在制定内控制度时，既不能脱离客观条件，过分强调“严密、制约”，也不能过于粗糙、简单，忽视科学性、严密性、制约性和有效性。三是要狠抓内控制度的贯彻落实，贯彻落实各项内控制度，关键在于建立一套执行制度的监督机制。为此，要大胆管理，秉公执法，奖惩分明，不为私情，大力营造执行规章制度光荣、违反规章制度可耻的良好氛围。
（三）完善信贷决策体系和信贷资产管理责任制
信贷风险是当前国有商业银行最大的风险，建立和完善信贷风险防范体系和信贷资产管理责任制尤为迫切和重要。为此，国有商业银行必须再做好以下工作：一是要健全信贷决策体系。纵向上由总行、一级分行、二级分行三个级次组成，横向上由本级行信贷决策委员会、贷款审查部门，贷款经营部门和贷款稽核部门组成；二是精心构筑制度、舆论、法律“三道防线”。推行纵横制约的审贷分离制度，积极推行三查分离制度，随时监测和反映企业的生产经营、资产负债以及借款结构和风险度变化情况，对贷款质量做出预警，依据预警，果断采取措施。并通过社会监督，促使信贷人员照章办事，循规放款。对新发放的各项贷款，必须保证借款合同、借款借据、担保意向、财产抵押和有关凭证符合法律程序和规定，具有法律效力。三是健全信贷资产管理责任制。推行资产负债管理，重点抓存贷款比例管理、单个企业和项目比例控制、固定资产贷款比例核定、三项不良贷款占比等方面的管理。四是工作中要坚持责任到人、责任具体、主要责任下明确严惩发生风险损失的条款，并坚决贯彻落实。
（四）完善权力使用制约机制
近几年，专项稽核时发现的许多重大问题不少都与行长越权行事有关。针对权力制衡中存在的问题，要做好以下几项工作：首先，要完善内部等级管理、分别授权的制度，对同一级分支机构按照同一标准考核后，分成若干等级，分别授予不同的经营管理权限，使每个商业银行的经营权与经营水平相匹配。其次，完善集体议事制度。要坚持分工负责制、民主制基础上的行长负责制，凡重大决策必须提交行务会或职代会集体讨论通过，防止个人随意性和非理对全行重大决策的影响。这样，既能使领导个人权力受到一定制约，也有利于增强决策的民主性和科学性。第三，完善行长年审制度和离任审计制度。每年年终由上级行的稽核监察部门对下级行行长本年度的经营管理、权力使用、制度执行情况等进行稽核评价。任职期满后，由上级行组织联合审计小组，对任期内目标完成情况、合规合法经营情况、权力行使情况等进行全面稽核。第四，提高业务主管部门对规章制度垂直管理的权威性。明确规定其管理的基本原则，各级领导不得随意变通，不能越权行使。规定各级业务主管部门对属于本职管辖范围的重大原则问题必须坚持原则，如遇疑难问题应及时向上级业务主管部门请示报告，否则要对不良后果负连带责任。最后，要进一步完善诸如各级领导任职年限、干部交流、重要部门领导定期轮换等内部管理制度，使之逐步实现制度化、规范化。
（五）强化商业银行的稽核监督作用
稽核监督是内控机制中不和缺少又无法替代的一个重要环节。因此，商业银行要确立稽核工作的权威性地位，尽快构造一个具有独立性、超脱性和超前性的现代化稽核监督体系。在目前条件尚不成熟的情况下，可实行由总行统一领导、统一管理、向一级法人负责的稽核管理体制，采取按大区的派驻制和下查一级的办法。各级行的稽审部门人员由总行稽审部统管，其人事、劳资等关系全部集中在总行，割断现行的人员同所在行的利益关系。另外，要推行外部审计部门再稽审制度，由总行选择技术力量强、信誉良好的审计师事务所定期对各级行进行全面稽审。这种内、外部审计相互结合的方法将更有利于促进内部稽审提高工作质量，充分发挥稽核审计在防范银行经营风险中的控制作用。
（六）完善人事控制机制
革新银行人力资源管理理论，要从加强银行内部控制、促进业务发展来设计银行基层网点人力资源配置方案。在选人、用人和管人上要坚持内控优化的原则，用制度管人，不能把不出问题、不出风险的希望过多地寄托在人的思想觉悟上，要在完善制度的同时，更加重视制度的执行和监督落实。同时，建议考虑建立和推行行员“淘汰制”；形成促使员工不断进取的动力机制。并不断完善员工工作业绩评价考核办法和员工激励竞争机制。现在很多银行存在人力资源的高消费，一律要进本科生，这些人进行后大多数去做了会计员或储蓄员，而会计员和储蓄员的工作实际上只要中专生就可以了，按现行制度做法，选择本科生的成本肯定高于选择中专生的成本。其实只要正确处理好个体人力成本与全部业务成本的关系，满足银行内部控制制度要求的人力资源配置方案是会有的。
（七）增强组织控制力度
一是逐步推进产权制度改革，把国有商业银行改为国家控股的股份制银行，完善法人治理结构。二是纵向上减少管理层次，缩短管理半径，完善法人授权。具体讲就是强化一级分行的调控职能，明确二级分行的经营主导地位。通过上收资金拆借、贷款审批、承兑汇票签批及费用核拨等权限，逐步向真正统一法人体制逼近。对二级分行所辖县市支行一律不授权，县支行仅作为二级分行的派出机构，主要从事组织存款、监测贷款、收贷收息、办理结算等业务；由二级分行对现有支行的贷款风险度、人均存款、人均利润等指标进行动态分析、划分等级，区别对待。三是建立有序、高效的组织体系。即以业务经营和风险控制为依据设置职能部门。一般应遵循两条原则：①根据各级分支机构自身的职能作用、业务范围、经营规模设置相应的职能部门；②职能部门在职责分工上既要体现制约，又要体现协作配合，以防止业务在跨部门运作中的失控。在确定的职能部门的基础上，设置科学、合理、有效的岗位。同时，采取得力措施，下决心撤并亏损或无效益的支行，改变现有的部门重叠，机构臃肿、效率低下的状况。
总之，面对国际金融业此起彼伏的风险和我国即将加入WTO的现实，商业银行必须坚持“两手抓，两手都要硬”的方针，把内控机制建设好并贯穿于业务经营的全过程，认真防范和化解金融风险，实现商业银行稳健经营、健康发展。
