时间：2022-06-13 03:01:33
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内容摘要：本文对中美政府财政对农业保险的支持模式、支持项目、支持标准、支持层次、税收优惠、财政支持农业保险绩效评价六个方面的运作情况进行分析比较，结合我国国情和农业保险发展现状，重点就构建运转高效、协调有力的农业保险财政支持体系进行了探讨。
关键词：财政支持农业保险中美比较
（一）支持模式美国财政对农业保险的支持模式表现为农业保险的具体业务均在私论文营农业保险公司和农业保险投保人之间发生，由私营农业保险公司完成，政府不参与农业保险直接业务的经营领域，美国风险管理局（联邦农作物保险公司）负责农业保险推广和教育，并且对私营农业保险公司经营的农业保险业务提供财政支持，对投保人提供保费补贴。另外，为了对农业保险的参保率提供保证，美国还将农业保险的保费补贴与其它农业财政支持计划捆绑起来，对农业保险实行事实上的强制参加。当前，我国政策性农业保险主要采取各地区试点的方式进行发展。从目前全国来看，已有近九成省份开展了有财政支持的政策性农业保险。我国政策性农业保险财政支持模式主要有：上海、吉林为代表的“大农险”模式，浙江、海南为代表的以“共保”为主的模式，四川、苏州为代表的商业性保险公司为政府代办模式，黑龙江农垦区为代表，以互助合作组织为经营主体的模式。除了上海等几个地区采取地区“统保”方式外，全国绝大多数地区财政支持的政策性农业保险均是自主自愿的原则，并没有采取强制或变相强制的措施。美国和我国各试点地区财政对农业保险的支持模式都是针对本国的实际情况建立的，具体对比见表1。从表1中可以看出，从市场化角度而言，美国财政对中美财政支持农业保险的比较研究国是一个农业大国，也是世界上发生自然灾害最为严重的国家之一。在自然灾害损失中农业最为严重，而且农业承受自然灾害损失的能力最为脆弱。自然灾害每年给我国造成巨额经济损失，农业风险问题一直是困扰我国农业可持续发展的突出问题。在后WTO时代，传统的农业补贴政策空间和效力日渐式微，以农业保险为代表的“绿箱政策”空间和效力与日俱增。但农业保险在我国现行的农业风险管理体系中仍处于附属地位。借鉴发达国家政策性农业保险的财政支持经验，对于发展我国政策性农业保险事业有着重要意义。中美政府财政支持农业保险运作情况比较分析美国作为农业大国，对农业生产的支持向来力度很大，自从其于1938年开办政策性农业保险以来，针对自身的国情，形成了独具特色的农业保险运营模式和财政支持模式，这些模式和经验对于发展我国特色农业保险有着重要的借鉴意义。本文拟从财政对农业保险的支持模式、支持项目、支持标准、支持层次、税收优惠、财我农业保险的支持模式市场化程度很高，其农业保险的具体业务均由私营农业保险公司直接经营，政府完全退出农业保险直接经营的领域，只是通过联邦农作物保险公司为农业保险提供较大力度的财政支持，包括农业保险的强制性都是以经济手段进行的；我国各试点模式的市场化程度也比较高，农业保险的具体业务要么由商业性保险公司直接经营，要么由商业性保险公司组成“共保体”经营，只有黑龙江农垦区由互助合作组织进行经营。美国模式的强制性较高，通过经济手段，即用一定的优惠政策捆绑来达到事实上的强制性；我国的试点模式中上海与黑龙江采取的是地区“统保”，有着一定的强制性，其他地区基本上都是采取自主自愿的原则。
（二）支持项目美国财政对农业保险的支持项目主要有：保费补贴，针对农业保险投保人所承担高保险费率提供的补贴；业务费用补贴，针对经营农业保险具体业务，私营农业保险公司所承担的高成本提供的补贴；再保险支持，针对私营农业保险公司经营农业保险的高风险性提供比例再保险和超额损失再保险保障；联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用。我国现阶段各试点地区财政对农业保险的支持项目包括：保费补贴，针对农户所承担的高保险费率提供的补贴；保险责任分摊，即在一定范围内和一定程度上与保险机构分摊保险责任；财政兜底，即对巨灾风险造成保险机构的损失由政府财政兜底。美国与我国政府对农业保险的支持项目的对比情况见表2，从中可以看出，美国财政对农业保险的支持项目齐全，体系完善；而我国政府财政对农业保险的支持项目中，只有保费补贴是在所有试点地区实施，其它项目只有在部分试点地区实行，从全国来看，我国政策性保险的财政支持项目仍有待完善。
（三）支持标准美国政府财政对参加农业保险的农民表1财政支持农业保险模式比较比较角度美国中国上海模式浙江模式四川模式黑龙江模式市场化程度高高高高低强制保险程度高中低低中60商业时代（原名《商业经济研究》）2008年27期所交保费提供补贴，各险种的补贴标准不同，补贴标准因产量保障水平的差异而有所不同，随时间推移越来越大，同保障水平的高低相反。2000年，美国财政对农业保险保费的补贴额平均约为纯保费的53%（保费补贴额平均每英亩为6.6美元），其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率约为40%。表3为美国农作物保险一切险保费补贴率的变化情况。从中可以看出美国政府财政对农业保险支持力度的逐步增强，而到美国财政对农业保险经营业务的支持主要有，通过联邦农作物保险公司向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%-25%的业务费用（包括定损费）补贴，承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，以及通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障，同时联邦政府还通过其它一些法律规定，鼓励地方政府根据其财力状况对农业保险进行补贴。我国政策性农业保险的保障水平比较低，尚处于保成本阶段。但是对于保成本阶段的保费补贴，财政支持的标准还是比较高的。中央财政补贴试点的六个省份中，各级财政提供的保费补贴比例超过50%，各级财政为能繁母猪保险提供的保费补贴比例也超过50%，地方政府自行试点地区对农业保险保费补贴比例最低为海南省的30%，大多数在50%以上，甚至达到70%-80%。但是在各级财政在农业保险的其他支持项目上的标准却很低，只有浙江等少数地区政府承担保费收入3-5倍以内的超额赔偿责任。
综上所述，美国对农业保险的财政支持标准很高，虽然政府不介入农业保险的直接经营，但其对农业保险经营业务都有很高比例的财政支持；而我国政府财政对农业保险的支持项目中，只有保费补贴是在所有试点地区实施，其它项目只有在部分试点地区实行，从全国来看，我国政策性保险的财政支持项目亟待完善。
（四）支持层次农业保险的主要作用在于稳定农业生产，分散经营风险，从而降低农产品价格，使生产者剩余向消费者剩余转移。在统一的国内市场中，农业保险作为一种准公共商品，其受益范围是全国，因此政策性农业保险的财政支持也应该主要由中央政府来提供，地方政府可以根据其财力、农业生产条件等具体情况提供辅的财政支持。美国农业保险的财政支持主要来源于联邦政府财政，保费补贴、业务费用补贴、再保险支持，联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，均由联邦政府财政支出，也鼓励州和地方政府对农业保险提供相应的补贴。我国政策性农业保险发展现状中存在着多层次财政支持的局面。中央政府财政仅对中西部地区能繁母猪保险提供50%保费补贴，对江苏等6个试点省份农业保险提供25%的保费补贴。其余地区及其他种类政策性农业保险的财政支持主要来源于省级财政，甚至要求市县区财政参与分摊，税收优惠也基本上是营业税、印花税等地方税种的减免，财政支持层次偏低。美国联邦政府财政支持，保证了农业保险的顺利实施。而我国对农业保险的财政支持现状，虽然有利于各种模式在不同地区试点的开展，但却造成了试点地区财政支持力度不足，以及一些地区农业保险的财政支持由于财力缺乏而无法开展，阻碍了政策性农业保险在我国的可持续发展。
农业气象指数保险是一种创新型农业保险产品，它以农作物产量与影响产量的气象灾害因子的计量关系为基础，将农作物气象灾害损失指数化，当指数达到规定的保险赔偿数值程度(触发值)时，投保人就可以获得相应额度标准的赔偿。WorldBank(2007)在“在低收入国家指数保险抵御天气风险”报告中提出，发展中国家实施气象指数保险需要4个步骤，归纳起来就是确定气象风险、量化气象产量、保险合同定价、产品推广普及。就农作物干旱指数保险产品实施的技术难度和重要性而言，本文的研究内容是量化天气产量和保险合同定价，二者包括前后相连的7个步骤或内容，即估算农作物生育期需水量值，测算农作物水分缺失的减产量，建立农作物气象产量与缺水量的相关关系，确定农作物生育期缺水减产临界值，构造降雨因子产量波动模型，建立降雨量赔付指数模型，计算纯保费率。
(一)估算农作物生育期需水量值农作物需水量估算需利用作物系数法。其中，ETC是指估算的农作物需水量值(mm)，ET0是指农作物腾发量(mm)，KC是指作物系数，可以借助已有资料所记载的某个试验区域得到KC值，然后估算其平均值。关于ET0的计算方法，目前联合国粮农组织(FAO)(1998)推荐用FAO56-PM方法。我国学者徐俊增等(2010)在分析实测参考作物蒸发蒸腾量变化规律基础上，评价了目前的11种日ET0计算方法。结果表明，FAO56-PM方法与实测值最接近，本文也建议采用FAO56-PM方法的Penman-Monteith公式进行ET0的计算。不过，由于Penman-Monteith公式计算的是农作物日腾发量(mm)，所以需将计算出的农作物日ET0值逐日合计为农作物生育期(或者某个重要阶段)的ET0值，然后根据(1)式计算出农作物生育期(或者某个重要阶段)的需水量ETC。由于各农作物生育期时间长短、气候条件各异，因而各阶段需水量有很大不同，气象指数保险产品设计需要关注需水量最多的阶段，如小麦、玉米、水稻需水量最多的阶段是抽穗至成熟期，即灌浆阶段。
(二)农作物水分缺失减产量的确定王素艳等(2003)通过气候生产潜力的逐步订正法，分离出水分对农作物生产潜力的影响。经水分订正后得到的气候生产潜力则表示水分对农作物最高产量的影响，若水分不足，则反映干旱对气候生产潜力所引起的减产。本文将采用逐步订正法计算气候生产潜力，其计算顺序与内容为:第一步计算光合生产潜力。光合生产潜力是假设农作物在各种环境因素(如温度、水分、养分等)都处于最适宜、最协调状态条件下，农作物通过光合作用而达到的最高产量，也叫作作物产量的理论上限。假定光合生产潜力:Y1=F(Q)，Q为太阳总辐射。第二步计算光温生产潜力。光温生产潜力Y2是在最优质的土壤条件及其最佳管理方式下，水、肥充分满足作物生长发育的需要，仅由当地光温条件所决定的农作物产量的理论上限。假定光温生产潜力:Y2=Y1•F(T)，T为温度，理论上F(T)最大为1。第三步计算水分生产潜力。气候生产潜力的计算是在光温生产潜力基础上乘以水分修正系数完成的。水分有效利用状况由降水和蒸发对比所决定，当降水和蒸发与作物生长需水过程完全匹配时，则水分生产潜力最高。推理可得水分生产潜力:Y3=Y2•F(W)•Ky，其中，W为水分，Ky为水分—产量反映系数(产量对水分的反应系数)。影响农作物生长的气象条件还包括相对湿度、风速等，鉴于它们对水分生产潜力影响不大，对农作物干旱指数保险产品设计的影响也不大，所以本文不再对包含相对湿度、风速的生产潜力进行研究。
(三)确立农作物缺水量与气象产量的相关关系农作物生育期的缺水必然会引起产量的减少，确立气象产量与缺水量的计量关系是农作物干旱气象指数保险产品的关键步骤。第一，以Pr表示实际降雨量，以Pl表示缺水量，ETC是前文提到的农作物需水量值，由于ETC设计中已含有“土壤热通量”变量，因此这里暂不考虑土壤有效底墒的作用。若不考虑土壤有效底墒的作用，则表达缺水量的等式。需要说明的是，本文在这里对作物趋势产量预算与计算方法作了进一步的优化。在以往趋势产量预测与计算时，由于个别年份农作物产量的缺失及数据的非时间序列、非平稳性等问题，若直接应用回归分析往往会导致“伪回归”现象，致使分析的结论无效。不过，运用协整检验能验证单整阶相同的变量之间是否存在一种长期稳定的均衡关系，即选取的变量是不是影响作物产量的主要因素，通过这种检验方法能提高趋势产量模型的精准度。因此，本文在对作物趋势产量预算与计算方法上进行了优化与创新，也就是对历年农作物年产量数据进行平稳性的单位根检验，并运用最佳准则函数定阶法即AIC准则(或相关性检验)确定模型的阶数p、q。运用构建的模型进行估计和预测产量，然后确定最佳模型。针对构建的模型进行协整性检验，得出模型的具体数值，然后对自变量和因变量进行格兰杰因果关系检验。
(四)确定农作物生育期缺水减产临界值确定农作物生育期缺水减产临界点的目的是确定气象干旱保险指数保险产品赔付的触发值。不同农作物的生育期根据需水量可划分不同阶段，例如北方冬小麦的生育期T可划分为播种期、越冬期、返青—拔节期、灌浆期等4个阶段。不同生育期内缺水变化对产量的影响可用Fisher.R.A积分回归模型来表示。
(五)构造降水因子产量波动模型对于一般的单产波动模型，分为参数模型和非参数模型。参数估计方法就是首先假定单产波动模型的分布函数形式，然后利用数据拟合估算出该分布函数的参数，确定模型的具体形式。非参数模型方法的运用在近两年的研究中有所增多，但是在农作物气象指数保险产品的设计中，非参数模型运用一直很少。究其原因，天气指数的系统特征和动态特征都随着空间坐标的变化而变化，且其概率分布大多数拟合于特定的参数分布模型，不适合非参数模型，这也是国内天气指数保险产品研究中非参数模型运用不成熟的体现。因此，本研究采用参数模型来构造降水因子产量波动模型。本文采用Sherrick(2004)确定最优模型的方法:先用矩比率图作为模型选择的粗略标准，然后结合AD检验选择最优模型。
(六)建立降雨量赔付指数模型本部分是建立预定触发值和保险赔付额的量化关系。根据步骤(4)划定的生育期降雨量考察阶段，将农作物某个生长阶段需水量值设定为y，同时令y''''w=Yw/Yt，针对需水量y，可以将降雨量yi根据降水多少在0与y之间分为多种情况。
(七)计算纯保费率目前，农业保险纯费率的计算方法主要包括经验费率法和单产分布模型推导法。这两种方法理论上各有优缺点，其中经验费率法是利用“收支平衡”的原理，体现了对价交换原则，它是依据个体或地区的历史损失数据进行费率核算，将个体或地区历史损失率的平均值作为当年损失率预测的一种费率厘定方法。经验费率法可以提高费率厘定的精确性，适用于长期性、完整性、高质量的历史数据。单产分布模型推导法则是基于统计学和概率论，通过对某地区或个体作物单产波动的概率密度函数的确定来进行费率厘定，该方法理论严谨，数学推理性强，适用于没有“高质量”历史数据的情况。由于目前我国单产历史数据质量不高、且连续性不够，所以本文采用单产模型推导法。对农作物的单产分布模型可从参数方法和非参数方法分别进行确定，然后从中设计较优的农作物单产分布模型。本文对参数方法主要运用正态分布、偏态分布、正态化Logistic分布、Weibull分布进行参数估计，非参数方法主要选择比较流行的Kernel核密度估计法对参数进行估计。需要注意的是，我国现在的农业保险产品是保成本，由于保障水平低，保成本的农业保险已经遇到了市场需求的挑战，气象指数保险产品的引入有助于我国农业保险的保障程度由保成本转向保产量。通常情况下，要对纯保费进行风险修正，修正的方法多采用夏普比率法，即根据历史赔付的方差来估计附加保费。此估计法的主要理论基础是赔付款有极大概率会落在“赔付预期”及其往上一个“标准差”之间(即最高可能赔付)，承保人决定投保人为此应该付出标准差的小部分为附加保费。
二、结语
（一）有利于抵御自然灾害
对特色农业发展的不利影响吉林省大部分地区属温带湿润、半湿润季风气候，自然灾害主要有干旱、洪涝、夏季低温冷害、霜冻及冰雹。在各种自然灾害中,旱涝较频繁发生，西旱东涝是吉林省的旱涝分布特点。据历史资料表明,平均每3年左右吉林省就出现一次灾情,灾害已经成为阻碍吉林省农业快速、持续发展的重要因素。吉林省农作物受灾面积和成灾面积统计顷，造成直接经济损失52.1亿元。相对于这个数字，现有的农业保险能够提供的风险保障十分有限，因此需要进一步扩大保障范围，提高保障金额。
（二）有利于促进农业产业结构调整
2013年吉林省实现农林牧渔业增加值1509.3亿元，比上年增长4.0%。其中，实现农业增加值835.1亿元，增长6.0%；林业增加值61.4亿元，增长6.3%；牧业增加值547.7亿元，增长0.8%；渔业增加值22.5亿元，增长3.0%；农林牧渔服务业增加值42.6亿元，增长2.6%。从以上数据可以看出，吉林省农林牧渔业发展结构并不协调,高附加值的农产品增长乏力。通过开展特色农业保险，地方政府可以因地制宜，对富有本地特色、比较优势明显的高附加值农产品进行保费补贴，降低农户和相关配套企业的风险管理成本，推动当地农业产业结构良性调整，从而实现农民收入的稳步增长。
（三）有利于控制农村信贷风险
农民从事农业生产，尤其是特色农产品的生产，需要相当的资金支持，但由于缺乏抵押物或质押物，使得贷款难以收回，很多农民无法从现有的农村金融体系获得充足的资金，全国很多省市的农村信贷缺口都在50%上下，吉林省面临同样的情况。而农业保险可以允许农民将保单作为质押物获得贷款，或者通过购买小额信贷保证保险的方式保证银行能够收回贷款，既免去了银行的后顾之忧，又可使农民放心大胆地从事特色农业生产，极大优化了农村信贷环境，激活了农村金融服务链，对地方特色农业发展十分必要。
二、吉林省特色农业保险发展存在的问题
（一）地方政府对特色
农业保险的资金支持力度不足党的“十”报告中强调，解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，要提高农民收入、消除城乡差距、稳固国家发展根基，就要加快发展现代农业，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给。为此，国家对战略性农产品实施统保，每年下拨大量补贴资金，保证了战略性农产品得到充足的保险保障，而作为农民增收重要增长点的特色农产品，国家要求各级地方政府自行开展统保。作为农业大省，在缺乏中央相关配套政策的情况下，吉林省对特色农业的支持力度十分有限，2013年吉林省财政总收入2086.6亿元，位居全国倒数第十位。因此特色农业保险的健康发展需要政府、金融机构、农业企业与农户之间建立起更加良性的合作互动关系。
（二）特色农业保险的配套政策和措施缺位
1.政策性农业保险立法不够完善
在我国的现行法律制度中，还没有一项规定农业保险的基本法，2012年10月我国出台了《中华人民共和国农业保险条例》，这是我国第一部专门针对农业保险的行政法规。农业保险涉及政治、经济、法律等问题，基本法的缺失将会导致执法冲突、稳定性差等问题，因此应制定独立的农业保险法来规范农业保险的实施管理。
2.针对特色农业保险的税收优惠力度不足
在《中华人民共和国农业保险条例》中，对保险机构经营农业保险业务的税收优惠主要有营业税、印花税和企业所得税。譬如保险机构从事农牧保险业务可免征营业税，对农林作物、牧业畜类保险合同暂不贴花，对企业所得税按照当年保费收入不超过25%的比例计提的巨灾风险准备金，准予在税前据实扣除。这虽然填补了多年来农业保险税收优惠的空白，但由于农业保险具有高风险、高费率和高赔付的特点（在特色农业保险中尤甚），很多国家对农业保险业务的税收优惠力度都比较大。如美国政府在《联邦农作物保险法》中规定：“联邦农作物保险公司一切财产免征一切现有和将来可能开征的税收，而私营农作物保险公司保险合同和由公司提供再保险的保险公司均免征一切税收。”这对我国农业保险税收优惠政策的制定可以起到很好的启发和借鉴作用。
（三）吉林省农业保险公司存在超赔现象
农业灾害保险使保险公司出现亏损的几率大大高于其他险种，普遍存在超赔现象。数据显示，2007-2008年由于发生历史罕见的旱灾，吉林省农业保险公司超赔3.4亿元。这种现象存在的主要原因是吉林省的巨灾风险准备机制还不健全，极端天气导致的农业灾害多发、重发，使得保险公司在扩大保险覆盖面的同时，也面临着风险快速累积集中、超赔压力急剧增加的困境。农业保险分散风险一般会采用再保险的方式。作为吉林省政策性保险的主力军，目前吉林省安华农业保险股份有限公司已与中国再保险集团签订了分保协议，也储备了一定的巨灾风险准备金，但仍然缺乏农业大灾风险分散机制，超赔压力仍然存在。
（四）农民对农业保险购买意愿有下降趋势
虽然近年来灾害频发，农户对农业保险有强烈的需求，但实际购买意愿却有所下降，在2007年至2009年，松原市甚至出现了保费收入逐年下降的态势。究其原因有以下两个方面：
1.农民收入增长乏力,增收压力大，难以承担农险保费
近年来的惠农政策使农民收入增长一直较为稳定，但由于政策补贴的基数已经增大，可以预见今后的增长幅度将极为有限，依靠直接增加补贴来增收的幅度将越来越小。此外，农业生产人工成本不断提高，土地流转承包费用居高不下，使农业生产进入高成本阶段，给农村居民增收带来压力。
2.农业保险的实际保障效果未达到农民预期
大多数农民对于农业保险认识不足，对目前保险公司只保种地成本不保收入的保障方式并不满意，在遭受损失后，赔偿金额很难与保险公司达成一致。由于特色农产品地域性较强，一些地区出现农业灾害的几率较小，因此农民的保险需求并不迫切，对于一些家庭收入主要来源不是农业生产的家庭来说，根本无需投保。
三、对吉林省发展特色农业保险的建议
（一）探索新型特色农业保险经营模式
由于国家对农业保险的补贴主要集中在战略性农产品中，而地方财政的支持力度又无法完全满足特色农业保险的需求，因此对于特色农业来说，解决资金不足的关键还是要探索新的特色农业保险发展模式。吉林省现有的农业保险模式是“政策补贴，以险养险”的安华模式，即农民实际平均承担39.5%的保费，地方各级财政补贴44%，农业产业化龙头企业补贴16.5%。这种模式对地方财政的依赖性较强，农业企业及保险公司也要承担一定的经营风险，同时农民承担的保费数额也不小，因此保险持续性存在隐患。参考国内外经验，吉林省特色农业保险发展在原有基础上，可拓展为多种模式并存的局面：
1.政府支持型相互保险模式
与安华模式相比，这种模式下政府不直接经营农业保险业务，但给予一定的资金和政策支持，经营主体不是商业性保险公司，而是不以盈利为目的的互助保险公司，可由市、镇、村农业互助保险社组成，经营主体为被保险人自己。这种模式能够降低保险经营成本，较好地控制核保理赔中的道德风险，适合低收入农民的保障需求，并且可以大大减轻政府财政负担，在日本以及国内的黑龙江省都取得了较好的成效。
2.行业协会主导相互保险模式
特色农产品门类复杂，生产规模相对较小，风险较为分散，会增加保险公司承保理赔成本，导致费率上升。在行业协会主导相互保险模式下，可依托省内相关政府主管部门或行业协会，针对单一的特色农产品开展农业互助保险。这种模式可将省内的大量同质风险集聚起来，降低保险经营成本和风险，对特色农业的发展有较强的针对性。
（二）完善特色农业保险的政策环境
1.加强立法
国家应在《中华人民共和国农业保险条例》的基础上尽快出台农业保险基本法，并在《中华人民共和国保险法》中确认和强调农业保险的地位。吉林省也应针对本地特色农业的特点制定相应的地方法规，弥补现有农业保险条例对特色农业规定的补丁，维护本省的特色农业保险体系和运行。
2.政策优惠
政策性农业保险经营风险较大，赔付率高而保费低廉，保险公司盈利较困难。为了防止亏损，省内的农业保险公司采用的是“以险养险”，即以商业险种的收益来弥补种植业、养殖业保险可能产生的亏损。但是保监会要求专业农业保险公司的商业性保险业务不超过总业务量的40%，这一限制使得“以险养险”模式愈发举步维艰，保险公司从商业性保险业务中获取的收入很难完全弥补农险带来的损失。因此，应建议保监会适度放宽相关规定，更好地调动农业保险公司的积极性。在税收方面，也应在国家规定的基础上加大对保险公司的减税力度。
3.加强与其他涉农部门的合作
地方政府应明确农业、财政、税收、水利、金融、民政、科技等部门在农业保险中的地位和作用，打破农业保险单一筹资渠道，科学调配各部门可用资金，使各部门的支农惠农政策真正作用于特色农业保险的运行。
（三）加快建立农业巨灾风险分散机制
1.完善农业再保险机制，拓展多元化的分保渠道
除中再集团外，应加强与国际再保险公司的合作，在国内建立由财险公司组成的农业再保险联合体，更好地转移巨灾风险，缓解并逐步消除超赔现象。
2.调动各级力量建立大灾风险基金
完善中央财政、地方财政和保险公司共同分担的大灾风险准备金，同时积极组织社会力量建立农业大灾风险基金，将农业防灾防损纳入到农业大灾风险分散机制中统一管理。
3.加强农业灾害防范，建立灾害预警系统
在做好农业基础设施建设，巩固农业生产基础的同时，努力改善生产环境，提高农业综合生产能力和抵御自然灾害能力。此外，加大对风险控制的力度，做到对风险的提前预测、干预和控制。
（四）努力提高农民对特色农业保险的认可度
1.开发适应农民需求的特色农业保险产品
有针对性地根据特色农产品的地域特点、种植特点开发新险种，厘定合理费率，尽量适应农民经济能力。政府财政补贴的运用应加强监督，保证及时到位，满足农民保障需求。
2.创新农业保险技术
提高服务质量。在特色农业风险检测、保险精算、核保理赔以及银保合作领域积极创新，适应农民参保理赔的需要，降低保险经营成本，实现可持续发展。
3.加强农业保险人才队伍建设
由于农业保险本身的属性和特点，现行的政策性农业保险制度在承保、理赔等业务方面还存在一些复杂性和问题。
一是保险意识方面。从政府角度看，目前的政策性农业保险业务中，保险公司主要依靠基层政府和相关职能部门的力量进行推动，委托村委干部等相关人员配合保险公司实施。个别地方政府工作人员对保险认识不够，推动积极性不足，部门间协调配合成本高，甚至出现相互推诿的现象，影响了农业保险开展。从保险公司角度看，由于农业保险的复杂性，一些基层保险机构的工作人员在农业保险经营中存在畏难情绪，推动力度不够。从农户角度看，受传统生产生活方式影响，农户对利用保险制度进行风险分担的意识还不强，再加上效益不高的农业现状，农民收入普遍偏低，投保主动性不足。
二是业务开展方面。我国农业发展还处在初级阶段，绝大部分农户种植的土地面积相对较小，个别农户种植的面积甚至不在同一个地块，农业保险标的的分散特点导致承保时风险评估复杂、成本高。由于农业保险标的的特殊性，农业保险承保理赔时间集中，工作量大，涉及面广、手续繁琐，对从业人员政策水平和能力要求较高，再加上农村交通不便的客观现实，都给保险人造成了不小的困难，从而导致承保成本较高、覆盖面不广。
三是产品本身方面。目前，政策性农业保险产品的特点是三低和三高。三低指的低收费、低保额和低保障。低收费是指向农户收取的保费较低。有些种植险农户只需要交几块钱，有些保险机构为快速承保，会出现村委或者乡镇企业等单位代为农户缴款进行投保的情况，造成理赔纠纷。低保额带来的低保障让农户缺乏投保意愿。三高指的是高风险、高成本和高赔付。我国自然灾害频繁，农业经营风险大，种植业农户大多为小农经营，种养业农户大多规模较小，承保理赔技术含量高，灾情判断和损失估算程序复杂，赔付率很高。
四是资源投入方面。农业保险业务特殊，涉及面广，相关农业保险业务规定的操作细节还不多，指导性不强，公司缺乏对开展农业保险业务的培训和指导。农业保险承保理赔需要保险公司贴近农村一线，需要基层机构和大量人员亲力亲为。目前，保险机构的基层组织建设还不能适应农业保险的迅速发展，基层网点铺设不够，从业人员数量不足，素质不高，都影响了农业保险发展，距离实现“不出村办保险、不出村办赔款”还有差距。
二、下一步促进政策性农业保险发展的建议
农业保险惠及千万农户，涉及国家根基。政策性农业保险能有效转移农户经营风险，提升农户抗风险能力，为农民增收“保驾护航”，为农业和农村发展起到“四两拨千斤”作用。建议从以下几个方面促进政策性农业保险健康发展。
一是坚持现行农业保险制度。《农业保险条例》从体制上确定了我国现行的政策性农业保险制度，即政府与市场合作的制度模式，不仅包括政策性保险，还包括商业险保险。农业保险不仅有政府政策支持，还有各部门共同协助。这是中国农业保险多年发展，不断尝试而得到的正确选择，符合农业保险历史的演变结果。这种制度也符合我国国情，符合当前市场化改革的大背景，且已显示出巨大的制度红利，促进政策性农业保险发展要坚持现行农业保险制度的顶层设计。
二是完善政策扶持机制。农业保险作为政策性险种，必须发挥政府支持作用。根据当前财经现状，可适当加大中央、省、市财政补贴比例，减轻县级财政压力。农户自缴部分可适当降低，甚至取消。可采取村庄或乡镇集中投保形式，降低业务成本，激发保险公司承保热情。建议加大政府对保险公司的支持力度，为保险公司提供经营管理费用补贴，节约经营成本，或者实行税收减免和其他经济手段，鼓励商业保险公司开展农业保险业务。
三是提升创新驱动力。从体制、销售渠道、产品等方面创新，构建各具特色的政策性保险模式。在现行农业保险制度顶层设计框架内，鼓励不同区域创新机制，灵活运用多种形式，建立适合当地实际的农业保险模式。如试行农业保险无赔款优待制度，即对未发生赔款或未达到赔付比例的种植业保险按一定比例无赔款优待，返还给农民一部分保费用作下年度保费，提高农民投保积极性。如简化农险承保理赔程序，提高工作效率。创新销售渠道，突破现行直接销售模式，发展间接营销，适度发挥机构、农村合作组织等中介机构优势，提升推广力度。创新产品，农业保险可根据当地具体情况，有针对性的开发合适的农业保险品种，尤其是具有地方特色的农作物险种，从传统的种养扩展到农民生活的方方面面，也可以根据经济发展的状况，制定不同的保险费率，满足不同层次农户的需求。
四是加强机构人才等基层建设。农业保险技术性强，不仅需要大量精算、管理等复合型人才，更需要懂农业技术和保险技术的一线人才。我国农业保险的发展历程导致农业保险基层机构人才断层，队伍薄弱，发展受限。支持承办农险公司在乡镇铺设基层农村网点或者建设三农服务站。支持通过引进和自己培养等方式吸引人才进入农业保险领域。注重发挥行业协会组织作用，探索切实可行的高效农业保险承保理赔技术，积极推广。为从业人员提供交流学习机会和平台，提升人才队伍素质，加强队伍建设，为农业保险奠定发展基础。五是提高农户保险意识。农民是农业保险的参与主体，没有农民参与，农业保险是发展不起来的。由于我国农民收入水平低，生活水平差，农民参与保险的积极性不高。有些农民认为支出加重家庭负担，没有必要，有些农民认为灾害短期内不会发生，保费白交了。政府和保险公司应加强宣传，向农民宣导农险保费的重要意义，让农民了解投保的益处，切身感受参保的积极作用，逐步由依赖政府意识向自我保障转变，提高参保积极性。农业保险的发展在于真正提高农民风险防范和自愿投保意识，只有农民真正了解保险、选择保险，才能有效推进政策性农业保险的快速发展。
六是加强服务能力建设。农业保险也是一种商品，要想让更多的农民购买这种商品，必须提高商品服务质量。商业保险公司应该强化农业防灾防损服务，提高农业抗风险能力，将农业风险防线向前移。按照发达国家通用的做法，农业保险应该是“一条龙”服务，即把科学技术、信贷、供销、气象等服务统筹运作，全方位、立体化地提高农业保险服务水平。
关键词：财政支持农业保险中美比较
（一）支持模式美国财政对农业保险的支持模式表现为农业保险的具体业务均在私论文营农业保险公司和农业保险投保人之间发生，由私营农业保险公司完成，政府不参与农业保险直接业务的经营领域，美国风险管理局（联邦农作物保险公司）负责农业保险推广和教育，并且对私营农业保险公司经营的农业保险业务提供财政支持，对投保人提供保费补贴。另外，为了对农业保险的参保率提供保证，美国还将农业保险的保费补贴与其它农业财政支持计划捆绑起来，对农业保险实行事实上的强制参加。当前，我国政策性农业保险主要采取各地区试点的方式进行发展。从目前全国来看，已有近九成省份开展了有财政支持的政策性农业保险。我国政策性农业保险财政支持模式主要有：上海、吉林为代表的“大农险”模式，浙江、海南为代表的以“共保”为主的模式，四川、苏州为代表的商业性保险公司为政府代办模式，黑龙江农垦区为代表，以互助合作组织为经营主体的模式。除了上海等几个地区采取地区“统保”方式外，全国绝大多数地区财政支持的政策性农业保险均是自主自愿的原则，并没有采取强制或变相强制的措施。美国和我国各试点地区财政对农业保险的支持模式都是针对本国的实际情况建立的，具体对比见表1。从表1中可以看出，从市场化角度而言，美国财政对中美财政支持农业保险的比较研究国是一个农业大国，也是世界上发生自然灾害最为严重的国家之一。在自然灾害损失中农业最为严重，而且农业承受自然灾害损失的能力最为脆弱。自然灾害每年给我国造成巨额经济损失，农业风险问题一直是困扰我国农业可持续发展的突出问题。在后WTO时代，传统的农业补贴政策空间和效力日渐式微，以农业保险为代表的“绿箱政策”空间和效力与日俱增。但农业保险在我国现行的农业风险管理体系中仍处于附属地位。借鉴发达国家政策性农业保险的财政支持经验，对于发展我国政策性农业保险事业有着重要意义。中美政府财政支持农业保险运作情况比较分析美国作为农业大国，对农业生产的支持向来力度很大，自从其于1938年开办政策性农业保险以来，针对自身的国情，形成了独具特色的农业保险运营模式和财政支持模式，这些模式和经验对于发展我国特色农业保险有着重要的借鉴意义。本文拟从财政对农业保险的支持模式、支持项目、支持标准、支持层次、税收优惠、财我农业保险的支持模式市场化程度很高，其农业保险的具体业务均由私营农业保险公司直接经营，政府完全退出农业保险直接经营的领域，只是通过联邦农作物保险公司为农业保险提供较大力度的财政支持，包括农业保险的强制性都是以经济手段进行的；我国各试点模式的市场化程度也比较高，农业保险的具体业务要么由商业性保险公司直接经营，要么由商业性保险公司组成“共保体”经营，只有黑龙江农垦区由互助合作组织进行经营。美国模式的强制性较高，通过经济手段，即用一定的优惠政策捆绑来达到事实上的强制性；我国的试点模式中上海与黑龙江采取的是地区“统保”，有着一定的强制性，其他地区基本上都是采取自主自愿的原则。
（二）支持项目美国财政对农业保险的支持项目主要有：保费补贴，针对农业保险投保人所承担高保险费率提供的补贴；业务费用补贴，针对经营农业保险具体业务，私营农业保险公司所承担的高成本提供的补贴；再保险支持，针对私营农业保险公司经营农业保险的高风险性提供比例再保险和超额损失再保险保障；联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用。我国现阶段各试点地区财政对农业保险的支持项目包括：保费补贴，针对农户所承担的高保险费率提供的补贴；保险责任分摊，即在一定范围内和一定程度上与保险机构分摊保险责任；财政兜底，即对巨灾风险造成保险机构的损失由政府财政兜底。美国与我国政府对农业保险的支持项目的对比情况见表2，从中可以看出，美国财政对农业保险的支持项目齐全，体系完善；而我国政府财政对农业保险的支持项目中，只有保费补贴是在所有试点地区实施，其它项目只有在部分试点地区实行，从全国来看，我国政策性保险的财政支持项目仍有待完善。
（三）支持标准美国政府财政对参加农业保险的农民表1财政支持农业保险模式比较比较角度美国中国上海模式浙江模式四川模式黑龙江模式市场化程度高高高高低强制保险程度高中低低中60商业时代（原名《商业经济研究》）2008年27期所交保费提供补贴，各险种的补贴标准不同，补贴标准因产量保障水平的差异而有所不同，随时间推移越来越大，同保障水平的高低相反。2000年，美国财政对农业保险保费的补贴额平均约为纯保费的53%（保费补贴额平均每英亩为6.6美元），其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率约为40%。表3为美国农作物保险一切险保费补贴率的变化情况。从中可以看出美国政府财政对农业保险支持力度的逐步增强，而到美国财政对农业保险经营业务的支持主要有，通过联邦农作物保险公司向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%-25%的业务费用（包括定损费）补贴，承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，以及通过联邦农作物保险公司向私营保险公司提供比例再保险和超额损失再保险保障，同时联邦政府还通过其它一些法律规定，鼓励地方政府根据其财力状况对农业保险进行补贴。我国政策性农业保险的保障水平比较低，尚处于保成本阶段。但是对于保成本阶段的保费补贴，财政支持的标准还是比较高的。中央财政补贴试点的六个省份中，各级财政提供的保费补贴比例超过50%，各级财政为能繁母猪保险提供的保费补贴比例也超过50%，地方政府自行试点地区对农业保险保费补贴比例最低为海南省的30%，大多数在50%以上，甚至达到70%-80%。但是在各级财政在农业保险的其他支持项目上的标准却很低，只有浙江等少数地区政府承担保费收入3-5倍以内的超额赔偿责任。
综上所述，美国对农业保险的财政支持标准很高，虽然政府不介入农业保险的直接经营，但其对农业保险经营业务都有很高比例的财政支持；而我国政府财政对农业保险的支持项目中，只有保费补贴是在所有试点地区实施，其它项目只有在部分试点地区实行，从全国来看，我国政策性保险的财政支持项目亟待完善。
（四）支持层次农业保险的主要作用在于稳定农业生产，分散经营风险，从而降低农产品价格，使生产者剩余向消费者剩余转移。在统一的国内市场中，农业保险作为一种准公共商品，其受益范围是全国，因此政策性农业保险的财政支持也应该主要由中央政府来提供，地方政府可以根据其财力、农业生产条件等具体情况提供辅的财政支持。美国农业保险的财政支持主要来源于联邦政府财政，保费补贴、业务费用补贴、再保险支持，联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，均由联邦政府财政支出，也鼓励州和地方政府对农业保险提供相应的补贴。我国政策性农业保险发展现状中存在着多层次财政支持的局面。中央政府财政仅对中西部地区能繁母猪保险提供50%保费补贴，对江苏等6个试点省份农业保险提供25%的保费补贴。其余地区及其他种类政策性农业保险的财政支持主要来源于省级财政，甚至要求市县区财政参与分摊，税收优惠也基本上是营业税、印花税等地方税种的减免，财政支持层次偏低。美国联邦政府财政支持，保证了农业保险的顺利实施。而我国对农业保险的财政支持现状，虽然有利于各种模式在不同地区试点的开展，但却造成了试点地区财政支持力度不足，以及一些地区农业保险的财政支持由于财力缺乏而无法开展，阻碍了政策性农业保险在我国的可持续发展。
（五）税收优惠美国政府对农业保险业务的税收优惠力度较大，对于联邦农作物保险公司一切财产，包括分支机构、资本、准备金、结余、收入、财产权和免赔款，免征一切现有和将来可能开征的税收，包括国家所征税种、各级地方政府所征税种，私营农作物保险公司保险合同和由公司提供再保险的保险公司均免征一切税收。各级政府对农业保险的税收优惠政策，使农业保险经营机构除了其业务成本外不再有其它方面的负担。我国政策性农业保险实践中的税收优惠力度小，范围窄，仅对种养两业的保险业务免征营业税和印花税。即使有部分试点地区扩大了税收优惠范围，也只能在一定程度上减免地方税收，政策性农业保险依然承担着一定的税负。美国农业保险在政府财政的大力扶持下得到了很快的发展，虽然政府没有介入农业保险的直接经营，但提高了保费补贴幅度，对私营公司提供再保险、税收和补贴等方面的大力支持，使美国农业保险险种创新越来越多，农业保险的参与度也有了很大的提高。据统计，美国目前农作物可保品种已达100余个。在全美200万农户中，有近150万户投保了农业险，参与率高达75%。1997年，美国农作物保险的承保面积为1.822亿英亩，2004年已经超过2.21亿英亩，8年增加了21%。其中2002年为2.87亿英亩，占可保面积的81.3%。不过，美国农业保险的财政支持政策中也存在不少问题尚未得到解决。首先是美国财政对农业保险的高支持度造成了很大的财政压力，虽然在加大对农业保险财政支持力度后农业保险参与率有了一定的提高，但是进一步提高参与率的边际成本已经很高；农业保险中存在严重的逆向选择和道德风险，并没有得到有效解决，由于农业保险与其他农业支持计划捆绑，许我国农业保险业务萎缩的经济学分析.农业经济问题多农业生产者参加农业保险只是为了取得财政补贴，存在着大量的骗保行为，政策性农业保险应有的风险管理功能被异化为农民获取政府财政补贴的“刹手锏”。与美国相比，我国政策性农业保险保障水平较低，对中央财政并没有造成压力，但是由于对农业保险的财政支持主要由省、市为主的地方政府提供，使得原本已捉襟见肘的地方财政承受了更大的压力，也限制了政策性农业保险在各地区的发展。从参保率来看，各试点地区农业保险的参保率并不高，即使是在因采取“共保”模式而较为成功的浙江省，截止到2007年6月30日，全省共有13976户农户参保，投保金额99397万元，保费收入2164万元，已完成大户基数的33%。同时农业保险在我国现行的农业风险管理体系中仍处于附属地位，大多数农业风险造成的损失要由财政救济和农户自身承担。但是由于我国很多农业保险地区采取了“统保”等应对措施，农业保险所面临的逆向选择和道德风险问题并不严重。美国与中国财政支持农业保险的绩效对比见表4，表中从支持农业保险所产生的财政压力、逆向选择与道德风险程度、农业保险参与率等几个角度对两国财政支持农业保险的绩效进行了评价和对比。构建我国农业保险可持续发展的财政支持体系
（一）增加财政支持项目在通过保费补贴提高农户参加农业保险积极性之后，还需要增加财政支持项目来降低农业保险业务成本和风险，调动保险机构积极性，主要有：针对我国农业保险业务经营成本高的特点，对农业保险提供业务费用补贴；针对我国农业生产自然灾害发生频繁、波及范围广、损失大等特点，单一农业保险机构难以承受，政府财政作为农业保险发展的后盾，对农业保险提供再保险支持；针对农业保险，特别是地方试点农业保险难以在空间上有效运用大数原理分散风险的特点，可在财政支持下鼓励保险机构通过建立风险基金的形式在时间上分散风险。
（二）提高支持标准1.提高保费补贴。由于我国现阶段政策性农业保险以保障农户的再生产能力为主，宜选择保成本的方式对参保农户进行保障，以保成本起步，逐步发展过渡到保产量和保收入的成熟阶段。因而，财政对农业保险支持标准也应有一个梯度推高的渐进过程。具体讲，在保成本阶段，中央财政与省级财政部门共承担50％的保费，其余部分由农户承担，或者由农户与龙头企业，市、县级财政部门共同承担，但农户承担的比例不宜超过40%；在保产量阶段，中央财政与省级财政部门共承担60％的保费，其余部分由农户承担，或者由农户与龙头企业，市、县级财政部门共同承担，但农户承担的比例不宜超过30%；在保收入阶段，中央财政与省级财政部门共承担70%—80%的保费，其余部分由农户承担，或者由农户与龙头企业，市、县级财政部门共同承担，但农户承担的比例不宜超过20%。2.提供业务费用补贴。由于农业保险的高风险，以及农业经营的分散性、风险勘查的复杂性，使得保险公司经营成本偏高，难以获得正常利润，而这种情况在我国尤为突出。针对我国农业保险业务经营成本高的特点，参考国际上许多国家的经验，可以给农业保险提供一定比例的业务费用补贴，以提高保险公司经营农业保险的积极性。考虑到我国具体的财力状况和实践经验，按照调动保险公司积极性和充分发挥其自身能动性的原则，可在10％-20％的范围内对农业保险提供业务费用补贴。3.提供再保险支持和建立风险基金。由于农业风险的特殊性，特别是地震、洪水、海啸、台风等风险，往往会吞噬农业保险公司的所有准备金和资本金，严重冲击农业保险公司的财务稳定，危及农业保险的可持续发展，从而影响农业生产的持续与稳定，需要通过再保险机制和风险基金来分散风险。由于商业性再保险机构在一般情况下不愿承接农业保险的再保险，就要求由中央政府统一组建政策性的全国农业再保险公司，全国农业再保险公司可采取中央财政控股、省级政策性农业保险机构参股的模式组建，其注册资本金来源主要有：中央财政注资、地方参股、农村救济费分流部分、财政支农资金整合节流部分等。另外，可以通过建立政府主导下的中央级农业保险风险基金，特别是巨灾风险基金的方式来规避农业生产所遭受的巨灾风险。
关键词:农业保险;巨灾风险;市场失灵
在我国,农业是国民经济的基础,农业的稳定发展是国民经济健康发展的关键。作为世界上农业自然灾害比较严重的国家,我国脆弱的农业,亟须农业保险的有力保障和支持,以保证农业生产经营的稳定和持续发展。本文主要分析我国农业保险发展中的各种问题,从经济学角度探讨我国农业保险经营和发展的制约因素。
一、我国农业保险发展现状及困境
(一)我国农业保险发展现状
我国农业保险业经历了一个曲折的发展过程,从1982年开始由民政部门、农业部门、保险公司等陆续开办了一些农业保险业务。1982年到1992年农业保险业务呈上升趋势,到1992年当年农业保险费收入达到8.62亿元。但保费快速上升的同时是居高不下的赔付率,1991年农业保险的赔付率为119%①。在政府支持性措施减弱以后,过高的赔付率导致农业保险业务逐步萎缩,中国人民保险公司不得不调整农险结构,对一些风险大、亏损多的农险业务进行战略性收缩,而其他保险公司则是退出农业保险的经营。1993年以后农险规模和保费收入也逐年下降,到2002年继续缩减为4.76亿元②,仅为农业生产总值的0.04%,全国农民人均缴纳农险保费不到1元。特别是2003年,中国人保香港上市后,由于经济效益的原因,不再经营大部分的农险业务。而据保监会的最新统计,2004年我国农业保险业务共实现保费收入3.95亿元③,同比减少0.81亿元,增长-17%。
自2004年以来,专业农险公司开始浮出水面,9个省区市的农业保险试点也已经全面铺开。2004年,保监会颁布了发展农业保险的指导性意见,提出农业保险发展的五种模式:一是与地方政府签订协议,由商业保险公司代办农业险;二是在经营农业险基础较好的上海、黑龙江等地区,设立专业性农业保险公司;三是设立农业相互保险公司;四是在地方财力允许的情况下,尝试设立由地方财政兜底的政策性农业保险公司;五是继续引进像法国安盟保险等具有农业保险经营的先进技术及管理经验的外资或合资保险公司。
(二)我国农业保险面临的主要问题
目前我国的农业保险仍存在着各种各样的问题,现行的农业保险组织体系不适应农业保险发展的需要。一方面农业保险的有效需求不足;另一方面商业保险公司开展农业保险业务的积极性不高,农业保险的发展面临资源短缺、技术薄弱、人才匮乏等问题。另外,传统风险管理体制在一定程度上也阻碍了农业保险的发展。
1.有效需求不足。农业生产和经营风险的客观存在,必然形成对农业保险的巨大需求,但目前我国农业保险的有效需求明显不足。主要原因在于:(1)超小规模的土地经营客观上弱化了农业保险的经济保障功能,窄小的经营规模使农民产生较低的预期收益,因而不愿意付出保险成本;(2)我国的农业保险主要以商业形式经营,国家支持和补贴较少,相对农民收入而言,保险费率较高,抑制了农民对保险的需求。
2.缺乏专业性保险从业人员。长期以来,我国保险业由于受到各种因素的干扰,发展呈现多次起落,保险人才断层,目前我国保险从业人员大多数人是从其他行业转来的,没受过专门保险教育。而农业保险经营的复杂性、艰苦性,更是导致人才奇缺。因此,从业人员现状是经验型多,知识型少;保守型多,开拓型少;单一型多,复合型少;粗放型多,效益型少。数据表明,我国保险市场人才供需比例约为1:4。人才的极度匮乏,特别是核保、核赔、精算等技术型人才和管理、营销、培训等复合型人才的严重不足,已成为制约保险业快速发展的重要因素。
3.农业保险险种减少,发展滞后。我国保险业在经历了最初十几年的快速增长后大幅下滑,除了一些外部因素外,保险产品的结构不合理,险种可选性少,不能满足市场的多样化需求,这也是一个重要因素。产品缺乏创新,一方面产品雷同多,细分度不够,达不到不同人群、不同需求的组合效应。另一方面产品开发能力弱,更新换代慢。由于长年亏损、业务萎缩,到2003年底,农业险险种已从60多个下降到30个以下。
4.保险中介机构缺位。规范化的保险中介机构活跃在保险市场上,是现代保险市场成熟的重要标志之一,对保险的供求双方均能起到重要的媒介和桥梁作用。特别在农村保险市场中,保险中介人可以将保险公司的经营触角延伸到农村的各个角落,节约保险公司的经营成本,也能起到服务于广大农民的作用。然而,以往我国保险公司几乎全部依靠自身的展业队伍承保农业保险,没有充分利用农村保险和保险经纪公司这一中介形式。
5.农民投保意识不高。农民对农业保险既力不从心,又心有疑虑。首先,由于农业保险风险大、农业保险项目经营经常入不敷出,保险公司对其要求较高保险费率,而高保费又令更多的农民买不起保险。其次,许多农民对保险认识不足,风险管理意识差。由于宣传力度不够,农民对保险存在认识上的偏差:一是不相信保险的作用,许多农民由于受迷信思想和小农意识的影响,很难相信保险对生产和生活的保障作用;二是依赖保险,许多农民买了保险后,高枕无忧,不积极参与防灾防损,导致损失扩大;三是道德风险严重,由于农业生产分散,保险公司监督力度不够,少数农民法律意识淡薄,利用保险进行欺诈活动,把保险当作“摇钱树”,失去了保险的意义,触犯了国家法律。
6.我国农业保险的再保险机制和再保险市场尚不完善。我国农业保险由于缺乏适当的再保险安排,使得风险过于集中在保险经营主体自身、难于分散,影响经营主体的经营效果。而国外农业保险经营普遍有再保险机制的支持,特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响。例如,美国联邦政府农作物保险公司负责在中央建立再保险基金,向开展农作物保险的保险人提供超额损失再保险,再保险责任按赔付率分段确定,目的是既向各私营农作物保险公司提供超额损失再保险(不超过115%),又限制农作物保险公司的盈利水平(不高于15%)。而我国,由于再保险市场有效需求不足,市场主体数量少且不健全,导致我国的再保险市场一方面供给主体偿付能力严重不足,另一方面技术与服务远远落后于国际水平。
二、我国农业保险发展的制约因素
制约我国农业保险发展的因素有很多,既有各国农业保险发展过程中存在的共同市场失灵因素,也有技术风险因素和我国自身的制度环境因素。
(一)市场失灵因素
在各国农业保险发展的过程中,造成农业保险商业化经营失败、市场失灵的一般成因主要有农业系统性风险、信息不对称和双重正外部性。
1.系统性风险。“系统性风险”最先出现于金融文献中,指不能通过资产组合而分散的风险,在金融中,它是指市场风险。在保险中,系统性风险或巨灾风险是指使所有被保险人间的表现产生相关性的因素,即这种风险使所有的被保险人同时遭受损失,并且损失是巨大的。在农业中,系统性风险主要表现为区域性同类气候,如大面积的干旱、飓风、洪水等。农业系统性风险破坏了农业保险人在投保人之间、农作物之间或者地区间分散风险的能力,阻止它们发挥保险中介的基本职能:通过单个风险的汇聚而分散风险。农业保险人对系统性风险,需要保持充分的储备金,用以弥补巨额损失,这使保险的成本过高,最终可能使农业保险人难以承受而退出市场。
2.信息不对称。农业保险因涉及农业生产的各阶段,保险标的大多是具有生命的动植物,因此,保险人进行风险判断、核保、定损和理赔的难度较大,需要具备专门知识和充分的信息,否则很容易出现严重的逆选择和道德风险。
Quiggin指出了三种农业保险逆选择的情况:(1)假定保险合同规定,当投保人产量低于县平均历史产量时进行赔付,则那些产量通常低于县平均水平的农场主就愿意投保,而那些产量高于县平均水平的农场主则不愿投保;(2)投保如果每年重新确定,而且投保的截止日期规定得比较迟,农场主就会对是否发生气候灾害比如早灾进行预测,如果有可能发生就投保,否则就不投保;(3)农场主可能会利用熟悉土地肥力的优越性,投保那些具有较高产量风险的土地。[1]Shaik和Atwool测算出1997-2000年美国棉花保险的逆选择成本的变动范围为3200万美元—3.59亿美元。对于农业保险中的道德风险,Shaik和Atwood的研究表明:已投保的勘萨斯州生产小麦的农场对化肥和农药的投入比那些没有投保的农场每英亩少4.23美元,说明投保后保险人可能面临道德风险。[2]
道德风险和逆选择,使农业保险人面临高监督成本和高赔付损失的两难选择,无论如何,都提高了保险人的经营成本,破坏了保险筹集资金的功能。如果信息不对称所产生的成本过高,保险人就会减少农险产品的供应,或者根本不供应农险产品。
3.供求的双重正外部性。外部性是指一个经济主体的活动对另外的经济主体产生了或好或坏的影响,使私人边际收益(或成本)和社会边际收益(或成本)发生了差异,而这种差异不能通过市场价格进行买卖。外部性可分为正外部性(外部经济)和负外部性(外部不经济)。正外部性就是某个主体的活动使另外的主体受益而又无法向后者收费的现象;负外部性就是某个主体的活动使另外的主体受损而无法补偿后者的现象。农业保险的正外部性体现在农民对农业保险消费(或需求)和保险公司对农业保险生产(或供给)两个方面,具有供给和需求双重的正外部性。(二)制度因素
系统性风险、信息不对称和技术性风险,是导致农业保险市场失灵的一般成因,在各国农业保险发展过程中都存在并且将来也存在,通过合理的制度供给可在一定程度上得以解决。但在我国,农业保险市场失灵的根本原因恰恰在于制度供给短缺。
在现代市场经济中,政府的干预可以弥补市场失灵,特别是财政支持,成为国外农业保险的普遍特征。美国政府从1938年开始,就比较重视农业保险的制度供给,经过几十年不断的制度变迁,在一定程度上纠正了农业保险中的系统性风险、信息不对称和正外部性,使农业保险取得了相对成功。到2000年,美国可以参加农作物保险的农作物已达100多种,承保面积8000万平方公顷,占可保面积的76%;200万农户中有131万投保了农作物保险,占总农户数的65%。
在已经开展农业保险的国家中普遍实施政府干预。不少国家已把农业保险视为农村救济、农业贷款、农产品价格保护、农民福利等政策的一部分,以此来保障农民的收入,稳定农业生产。凡是农业保险搞得较好的国家,政府对农业保险都给予了多方面的支持,或是由国家成立农业保险公司开展农业保险业务,或是由政府组织并提供补贴,委托大的商业保险公司办理业务。具体包括由政府制定和实施农业保险计划;政府以不同的出资方式和比例建立初始资本和准备基金;政府负担全部或大部分经营管理费,对保险费给予一定比例的补贴,如美国补贴30%,加拿大补贴50%,日本补贴在50%-60%之间,西班牙补贴20%-50%,菲律宾补贴56%等。发生重大灾害或农业保险准备金发生困难时,政府给予一定的补助;实行免税政策等。
没有政府的介入,很难建立健全的农业保险机制。而在我国,有关农业保险的制度供给却几乎一片空白。在制度供给严重不足的情况下,保险人完全按照商业性原则经营政策性农险,风险较大,费率较高,也缺乏法律保障,在有些地方甚至被当地政府作为“乱收费”而强行停止。同时,农户也因费率较高、险种较少、保险意识不强等原因对农险需求缺乏应有的动力。农业保险“需求不足”和“供给短缺”两方面形成合力,导致我国农业保险陷入市场失灵的困境。
(三)技术风险因素
在世界保险业中,农业保险一直被视为尖端,可以说是发展最缓慢的一类保险。在西方资本主义国家,一般的保险公司都不愿经营这种风险较大、没有固定利润的保险,因为农业保险与其他保险相比,在经营上存在一些难点。
1.保险金额难以确定。保险金额应根据保险标的的实际价值来确定,而种养两业保险的保险标的是具有生命活力的动植物,它们的形态无时无刻不在变化。一般说来,农作物从播种或移栽后,直到收获,它的外表形态天天都在变化,它的内在结构也是逐日变更,农业生产时间和劳动时间不一致,而成果却是在最终产品中体现出来。因此,农作物的生产,与工业生产有明显的不同,工业生产中每一过程,每一工序所生产出的半成品,具备了实实在在的价值。而从价值角度考察农作物的生长过程,只能说它是处在价值的孕育阶段,不能在每一生长阶段都以独立的价值形态出现。这给保险金额的合理确定带来很大难度。同时,农业保险的标的具有商品性,这就必然受到市场价格的影响,对保险金额也会起到冲击作用。
2.保险费率难于厘定。保险费率包括纯费率和附加费率两个部分。纯费率是保险费率的主要组成部分,据此计算出来的保险费,足以支付财产保险的损失补偿。财产险纯费率制定的数理依据是保险金额损失率,影响保险额损失率的因素很多,其中危险事故发生的频率是一个重要因素。由于农业生产的危险主要是自然灾害,其发生极不规则。而且自然灾害往往具有伴发性,除直接危害种植业外,还可能引起其他灾害的发生。加之我国地域辽阔,各地之间的灾害程度差异很大,以往积累的有关危险事故发生情况的统计资料,对未来的预测作用不大。同时,由于经济、文化及其他原因,农村中有关灾害情况的统计资料不全,加大了对危险发生频率测定的难度,进而使科学合理的制定保险费率十分困难。
3.理赔工作难度大。评估是保险正确合理实行补偿的关键。作为农业保险标的物的动植物处于动态的生命活动之中,本身就很复杂,加上各地气候等自然条件不同,农作物、畜禽品种不同和农牧业生产水平不同等,使它们受害程度也不尽相同。农作物在每一个生长阶段,其价值都不相同,甚至同样品种的农作物,生长在同样土地和同样气候条件下,使用同样的肥料,而由于一些管理上的差异,它们的单产也会有较大的差距。这样,就使得农作物在遭灾后,难于准确估计其损失。养殖业保险损失的估计比种植业更为复杂,因为畜禽比农作物要求更严格的生活条件。自然灾害、不科学的饲养管理、疾病的侵袭以及某些不适当的经济政策等,都会造成家畜的大量死亡或重大损失。诸因素的交织,会给损失的计算带来不易预计的麻烦。
农险业务点多面广,被保险人分散四处,标的分布四面八方,标的一旦受损,现场勘察定额、赔付兑现等工作量很大,所需人力、物力较其他险种多得多,且时间要求紧迫。例如牲畜保险,牲畜死亡后会腐烂变质,查勘若不及时,则难以鉴定其原因,加之有的地区交通不便,更增加了理赔工作的困难。
三、结论与建议
当前,我国农业保险面临着“供给短缺”和“有效需求不足”的双重问题,保险经营和发展的两难困境。就其原因,既有各国农业保险发展存在的一般性市场失灵因素,又有我国保险业发展中的自身因素和我国制度供给不足等因素。结合我国农业保险的特点和国外农业保险发展经验,为了推动我国农业保险市场的发展,我国应从以下几方面采取对策:
第一,建立和完善农业保险市场。主要通过以下途径:一是完善农业保险供给体系,一方面商业保险公司要改变经营方式,转变经营作风,以增加农业保险的供给;另一方面,要完善和拓展农业保险经营机构的职能,克服农业保险中的逆向选择。二是提高农业保险的有效需求水平。要大力开展农业保险的宣传工作,提高农民的风险管理意识,培育农业保险意识,鼓励农业的规模经营,增加农民收入,以增强农民对农业保险的动机和能力。三是培育农业保险人才。培育具有专业知识和开拓创新精神的农业保险人才,提高农业保险机构的经营管理水平和市场的多层次需要。
(一)发展政策性农业保险需要强有力的法律保障
国外农业经济比较发达和农业保险制度相对成熟的国家都比较重视农业保险法律制度的建设，而且具有比较完善的相关法律制度。农业保险的立法意义远远超过一般的商业规范性法律制度。如农业保险发达的美国，1938年就颁发了《联邦农作物保险法》，1980年又修订了《农作物保险法》，1994年又通过了《联邦农作物保险改革法令》，2000年又出台了《农业风险保护法》等，通过建立完善的法律制度对开展农作物保险的目的、性质、开办主体等明确规定。
(二)发展政策性农业保险具有一定程度的强制性
美国的农业保险原则上实行自愿保险，但1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产品贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等，农民必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险，这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。日本的农业保险也体现出了强制性特征，如日本通过法律明确规定，对具有一定经营规模的农民实行强制保险，对达不到经营规模的农户，实行自愿保险。之外，还在一定程度上实施强制，如1994年美国《联邦农作物保险改革法令》就明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能等得到政府其他的福利计划，这在一定程度上造成事实上的强制性。
(三)发展政策性农业保险需要强有力的政策支持
从国外发展农业保险的经验分析，农业保险发展离不开政府的支持和适度参与。世界大多国家对农业保险发展的支持体现在二方面：一是提供财政支持。主要是提供保费补贴、费用补贴和相关行政费用。美国保费补贴按照险种不同而有差异，其中巨灾保险补贴全部费用，政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险的推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20-25%的业务费用补贴。日本保费补贴比例依据费率不同而有差异，费率高，补贴比例也高，政府还对农业保险经营者提供业务费用补贴，并承担农业共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。二是提供再保险支持。农业风险的特点决定农业保险风险具有巨灾性，使农业保险的再保险显得更为重要。国外农业保险相对成熟的国家都建立了各种再保险组织对农业保险进行分保。美国联邦农作物保险公司就行使政府职能，专注为参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供农业保险再保险支持。
(四)发展政策性农业保险需要建立专门的组织机构
国外政策性农业保险一般从商业保险中分离出来，建立了专门的政策性农业保险机构。在加拿大，联邦政府对农业保险的支持实行分级负责制，即设立农业部和省两级农作物保险局；法国设立农业相互保险集团；日本设立农业共济组合联合会；菲律宾设立农作物保险公司；美国设立联邦农作物保险公司等，都是政策性的农业保险机构。他们或者指导农业保险经营，或者参与农业保险经营，或者为农业保险提供再保险服务。
二、国内农业保险实践的启示
全国各地各个时期农业保险的经营模式或做法虽有不少共同点，但更有很大不同，这说明农业保险经营模式、组织模式可以多种多样，因而构不成农业保险是否生存与发展的关键。理论上对农业保险制度建设在以下几点值得重视：
(一)地方政府的行政干预与政策支持是发展农业保险的重要前提。
通过对国内不同地区不同模式经营农业保险情况进行比较，充分证明了政府行政干预和政策支持是农业保险可持续运行的根本原因。如果缺少政府支持，即使经营管理水平再高的保险公司，出现经营困境也在所难免。
(二)地方农业保险的政策性业务与商业性业务的划分应考虑到国家需要。
农业保险实践中，各地结合自己的财政实力、农业特色、发展农业保险的目标，以及实施中的可操作性确定了不同的险种作为政策性业务。这些业务地方性特征明显、稳定性差，不利于该业务的长期运作。具有明显地方性特征的保险业务与国家政策性业务不可能完全吻合。目前的政策性业务与商业性业务均由一个保险公司经营，即使专业性的农业保险公司也是以利润最大化为目标，这会削弱政策性农业保险的力度。
(三)用法律的形式规范各地农业保险实践和主体经营行为十分迫切。
关键词：农业保险；近期模式；远期模式
农业是基础产业，又是弱势产业。发展农业保险是市场经济国家扶持农业发展、稳定农民收入的通行做法。但我国农业保险业务自1982年恢复以来，一直发展缓慢。2006年农业保险费收入8.5亿元，仅占全国财产险保费收入的0.56%。导致我国农业保险发展缓慢的原因是多方面的，选择什么样的经营模式却是一个重要因素。
一、农业保险经营的客观困境及其障碍
由于农业保险标的——农作物及家禽家畜在生长发育过程中面临自然力和人力的作用，其风险远远高于其他产业。农业保险具有高风险损失率和高管理费用率的特点，由此导致农业保险市场的有效需求很难形成。世界各国对农业这一特殊领域如何更好地开展保险进行了长时期的探索，目前基本上形成了两种不同的发展路径：
（一）商业性保险经营模式
这种是保险人选择农业中不需要补贴或只需少量补贴的项目，按商业性原则经营农业保险。商业性农业保险多为私人公司经营，西欧国家是典型代表。他们按照真正意义上的保险经营要求，针对农业中经济价值高的标的，选择损失机会发生少但强度大的风险为承保对象。在西欧，由于地理和气候的原因，农业的雹灾损失十分严重，农作物雹灾保险成为商业性农业保险的主要险种。另外还有火灾、风灾等，这些灾害发生机会虽然不多，却具有毁灭性。毛里求斯承保甘蔗等糖类作物、牙买加承保香蕉。这些都属于高价值的经济作物。对于高价值的农作物，选择适当的风险承保，采用商业性经营原则，完全可以获得经营的成功。经营模式下，保险人与被保险人的权利与义务对等，农民要支付足额的保险费。因而该模式在农业中的可承保面较狭窄。
（二）政策性保险经营模式
这种模式完全是在政府的推动下，把农业保险作为一项保护农业和农民的政策来开展的。主要特点是中央或地方政府对农业保险的经营管理费用及纯保费给予大量补贴，投保农民只需交部分保险费用。一般讲，农民从农业保险中所得到的赔款收入大于他们所交付的费用支出，即从农险中得到了政府的净收入转移。因此，这种经营模式实质上是灾害救济与保险机制的结合，又可称为灾害救济性农业保险。该模式作为政府保护农民收入的一项重要政策，多为政府机构或政府指定的公司经营。
在该经营模式下，农民对保险的有效需求迅速扩张，农业保险得以在广大地区普遍开展。北美国家和日本是这种模式的典型代表。他们承保了大多数主要作物的所有主要自然灾害及病虫害，即主要开展农作物一切险。美国政府早在20世纪80年代初就全额补贴联邦农作物保险公司农险业务的活动管理费用，同时，为了弥补农险基金的不足，还提供了1亿美元的资本捐助。日本既直接补贴管理费用又直接补贴净保险费。在1947～1977年间日本农险业务总支出为4953.83亿日元，而政府提供了其中的3265.59亿日元，占65%。农业保险早已成为他们提高农业生产投资和稳定农民收入的重要政策。政策性农业保险模式不是完全意义上的保险，但却能使保险在农业领域广泛推行。
对于我国，灾害救济性的政策性保险模式无疑是一种最佳选择，但它是建立在政府大量补贴的基础上的。选择该模式的国家，大多是工业化发展比较成熟的国家。所谓工业化，实质是资源在农业和工业之间的动态再配置过程，是工业生产的资本化不断扩张并在经济总体和社会生活中不断取得支配地位的过程。在这个过程中，生产资源不断由农业向工业和服务业转移，工业份额上升，农业份额下降。当工业自身的剩余除了可以支持工业化进一步完善外，还可以用于支持其他产业发展时，工业支援农业，农业受到保护，政府对农业保险进行大量补贴才有了可靠的物质基础。也只有在此时，农业只是作为人类社会生存基础的地位会显得特别突出和光荣，农业将受到整个社会的关怀，农业成为关系到整个社会生存的大问题、小行业。大问题应当受到关怀，小行业能够得到关怀。工业化的成长过程一般划分为三个阶段，即农业支援工业阶段、农业与工业平等发展阶段以及工业支援农业阶段，不同阶段的工农关系是不相同的。
据资料显示，2005年我国农业与工业的净产值比例为14：86，城市人口率为40%，人均GDP为1300美元左右。据此，大部分经济学家认为我国经济发展开始进入工业化第二阶段，但由于区域发展的不平衡性，部分地区还处在工业化的第一阶段。第一阶段是农业补助工业，也就是说，目前我国部分地区的工业发展仍然需依靠农业提供的剩余积累推动。这一阶段的政府政策取向是农业挤压，通过不平等的税收、价格、资金投入等手段挤压农业以支持工业。第二阶段是平等发展，这时农工贸易条件得到改善，农业与工业各自独立发展，农业发展依靠自身积累。总体上看，我国经济发展离以工补农即农业保护阶段还存在一定距离，因而还不可能依靠工业收入来全面补贴农业。而且一些欠发达地区仍然需要通过挤压农业来发展工业。
那种认为目前我国应全面推行农业保护政策的观点，显然是一种超前意识。它只认识到了农业发展和农民需要保护的必要性，却没有认识到工业化阶段的可能性。美国、日本及加拿大等发达国家，工业化阶段早已完成。农业保险实际上是他们以工补农的大政策之中的一项具体政策。把我国的农业保险放在国民经济的大背景下来考察，现阶段农险要得到国家财政的大量普遍补贴，在当前是很不现实的。我国20世纪80、90年代的众多农业保险经营模式没有可持续性，就是由于受到了工业化发展阶段以及相应的政府政策取向的客观制约。
二、发展我国农业保险的现实选择及构想
在20世纪80年代末、90年代初，我国农业保险曾经一度繁荣，当时形成了四种重要的农业保险经营模式：一是中国人民保险公司等商业保险公司自营，单独核算模式；二是保险公司与地方政府共办或代办模式；三是保险公司组织农民之间的互助保险合作社的模式；四是民政部门办农险的模式。这些改革，一方面通过险种间互补、政府财政资助或民政补贴等方式部分解决了农业保险基金不足的问题；另一方面，保险公司通过与政府合作、组织保险合作社等方式减少了自身所承担的经营农业保险的风险，一度在90年代初使农险迅速发展。特别是1991年全国农险保费收入达到5.17亿元，比1990年增长1.5倍。
然而，这些保险发展模式都只是权宜之计，其制度设计本身存在致命的弱点，因而后来大都没能长久。主要原因就在于，有些事实上是采用商业性保险模式来经营农险，却没有按商业性经营原则来选择和设计险种，有些在主观上是想按照政策性保险模式以扩大农业保险的经营面，事实上却不可能得到财政补贴资金来源的有力保障。正视我国经济发展阶段的客观制约，同时考虑到保险公司商业性质的经营体制，对我国农业保险的发展应分近期模式和远期模式进行分阶段设计：
（一）商业性保险为主、政策性保险为辅的近期模式
“商业性保险为主”，是指保险公司选择一定的农业险种，完全按商业性原则进行经营。目前的财产保险公司大都是股份制企业，必须为股东利益考虑，不可能容忍农险的长期大量亏损。在保险企业得不到充足的外部补贴来源时，农险要作为一项独立事业继续存在和发展，就必须恢复保险的本性，按照商业性保险的原则来严格选择和设计险种。选择经济价值高的标的、事故发生少但损失强度大的风险作为承保对象。如小麦在田间生长，价值分散，但收割后堆放晒场，价值集中，这时万一发生火灾，干万斤小麦便毁于一旦。因此，众多麦农必然对麦场火灾损失风险的转嫁产生强烈需求。有些经济作物如烤烟、蔬菜、花卉、果类等，商品价值较高，对已形成规模经营的农户来说，他们也存在对生长期风险的忧虑和损失转嫁的需求，并且他们有足够的保险费支付能力。随着我国“三高”农业、外向型农业的进一步发展，商业性农业保险的发展前景是广阔的。
“政策性保险为辅”，是指除了商业性农业保险项目外，允许少数经济发达地区通过保险公司内部的其它险种盈余补贴、地方财政补贴等手段对主要农作物或牲畜实行统保。其目的是为将来实行远期模式广泛开展的农业保险探索规律和总结经验。政策性保险的组织形式以商业保险公司承办、地方政府支持模式为最好，也可采用合办或代办模式。补贴应是固定的和事先确定的，补贴金额与农民所交保险费之和应与预期赔付额与管理费用之和相平衡。政策性农业保险要作为独立的地方经营险种单独立账、单独核算，免缴营业税、所得税，并且结余留存，作为农业保险专项基金专户存储积累。政策性保险应由保监会统一规划和安排，选择有条件的发达地区试办。
（二）政策性保险为主、商业性保险为辅的远期模式
近期模式不能使农民普遍受惠。随着经济的加速发展，工业化进程进入农业保护阶段，政策性保险即可广泛发展，并在农业保险体系中占居主导地位。远期模式要改变以商业保险公司为主体的农业保险经营体系，这时的商业性农险只是政策性农业保险的补充，为农民承保那些政策性农险以外的险种，或者为农民提供更高的保障。政策性保险体系的设想是建立事业性质的中国农业保险专业公司经营农险及其再保险；通过国家农业保险立法建立农业保险专项基金，并实行法定保险的经营方针；国家给予政策性农业保险和再保险以必要的优惠政策。远期模式的具体设计为：
1、中央设立中国农业保险专业公司，各省、地、县设立其分支机构。由该公司经营全国政策性农业保险和再保险。此外，允许农村合作组织经营某些政策性农业保险，但必须按一定比例向专业公司分保。
2、通过农业保险立法，建立农业政策性保险专项基金。由中国农业保险专业公司负责筹集、分配和管理专项基金。政府和有关部门应提供该专项基金的一定份额。政策性农业保险和再保险独立核算，免征一切税赋，经营结余全部留作总准备金积累，以备巨灾风险。
3、确定政策性农业保险的险种。对有关国计民生的主要粮食作物、经济作物和牲畜商品的生产全部实行法定保险，政府对法定保险项目给予保费补贴。法定保险由中国农业保险专业公司及其指定的农村合作组织垄断经营。除法定政策性农业保险外的商业性农险项目，全部实行自愿投保。各商业保险企业及农村合作组织对商业性农险项目可竞争经营，国家农业保险专业公司为之提供再保险。
远期模式是发展农业保险的一种理想化目标。虽然现阶段它不可能在全国同时实现，但是少数发达地区可以通过地方立法提前实行。另外，远期模式必须在省范围内统一实施，并要进行农业风险区划和费率分区，承保范围太小了，风险难以有效分散。
参考文献：
1、李军,FrancisTuan.农业风险管理和政府的作用——中美农业保险交流与考察[M].中国金融出版社,2004.
2、(英)P.K.Ray.AgriculturalInsurance-Theoryandpracticeandapplicationtodevelopingcountries.PergamonPress,1986.
关键词：农业保险；瓶颈；制度模式；政府职能
引言
中国是一个农业大国，农业在整个国民经济中占有十分重要的地位。因此，建立有中国特色的现代农业保险制度，对于保障农业和农村乃至整个国民经济稳定发展，都具有十分重要的现实意义。关于农业保险的研究虽然在数量上与城市保险研究相去甚远，但是在一定程度上指出了我国保险的发展趋势，为农业保险实践提供了重要的理论指导。
一、我国农业保险制度的瓶颈
农民货币收入与农业保险需求高度相关，是制约农业保险需求大小的主要因素。在货币收入达到或超过其基本生活需要的临界值后，才可能产生农业保险需求。农民收入和农业保险需求之间可以建立一种回归关系。以X表示农业保险的需求量，Y表示农民的收入，r表示样本的相关系数，可以建立以下回归方程：
两者的相关系数该方程的数学解释是：当r=0时，说明X与Y之间不存在线性相关关系；当0<|r|<1时，X与Y间存在着一定的线性关系；当|r|≥0.8时，X与Y间高度相关；当|r|=1时，X与Y间完全线性相关。农业保险供给与需求严重不对称的矛盾。商业性保险机构中真正涉足农业保险领域的只有中国人民保险公司等少数几家，但也只是对部分风险相对比较小的农业项目开展了保险，而对重大灾害性的农业保险还没有真正地开展起来，造成了农业保险供给还远远不能够满足农业发展对保险需求的矛盾。
此外，法律法规建设缺位也是我国农业保险制度建设的瓶颈。我国《保险法》第一百五十五条规定：“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。但是，我国至今也没有制定专门的农业保险法律及相关的行政法规。法律法规建设的缺位，极大地影响了农业保险的规范化、制度化发展。
二、突破瓶颈的探索--制度模式的选择
实践表明，目前对于农业保险的多数险种来说，纯商业化经营的路是走不通的。有的研究者提出了一种政府主办、政府设立相关机构从事经营的模式。从世界范围来看，农村保障制度的建立大多出现在社会发展到以工养农的阶段。我国以工业反哺农业才刚刚开始，由于农业人口比例巨大，国家财力无法独自承担反哺重任。
而有的学者则倾向于政府支持下的相互保险公司经营的模式。相互保险是指参加保险的成员之间相互提供保险，其最本质的特征在于将保险人和被保险人的身份合一，其优势在于低成本、低价格，可以减少道德风险和逆向选择等；但是承保范围狭小、风险相对集中，由于保险基金规模有限，难于应付较大灾害。
根据我国的实际情况，可以尝试建立另一种较为可行的经营模式，即政府主导下的商业保险公司经营的模式。基本设想是：在中央设立“中国农业保险公司”，允许商业性保险公司申请经营政策性农业保险项目，中国农业保险公司提供农业保险再保险。这种模式，相对而言，比较适宜我国农村的分散经营现状，而且在政府惠农政策倾斜下，商业性保险公司有兴趣凭借人才和实力上的优势，加快农业保险的研究和制度创新。
三、突破瓶颈的关键--制度建设中的政府职能
在探索农业保险发展的道路上应坚持立法先行的原则。许多发达的市场经济国家普遍通过立法来增加政府干预农业保险能力，如日本的《农业灾害补偿法》、美国的《联邦作物保险法》等。但长期以来，我国农业保险法一直缺位。国家应加紧农业保险立法，为保障农业保险的发展形成长期制度保证。
政府应尽快建立多层次的政策性农业保险体系。具体做法如下：①建立全国性体系；②完善区域性体系；③政策性农业保险险种体系应循序渐进、逐步扩大。应从最基本的农产品生产做起，逐步扩展到高成本的优质农产品的保障；从指定险的险种到一切险的险种；从保障成本再到保障收入；坚持积极稳妥的原则，由点到面，滚动发展。
政府还应建立农业保险的利益补偿机制。一般分为税收优惠和财政补贴两种。税收优惠方面，对农业保险免征一切税赋是许多发达国家的通行做法。我国应借鉴国际经验，在对所有农险业务免征营业税的同时，进一步减免所得税，；亦可以对投保人的保险费用减免税赋。财政补贴方面，可以直接对投保人的保险费用进行补贴，也可以对保险公司提供管理费用补贴，对农业保险经营者的超额赔付和亏损给予补贴，体现国家的政策导向。
四、结论
尽快建立健全有中国特色的农业保险制度，对于构建和谐社会，意义重大。应在政府的主导下，以政策推动为着力点，形成良性互动，尽快建立一个具有中国特色的、全国性与区域性相结合的多层次政策性农业保险体制，切实为帮助农民、扶持生产、解决困扰我国经济发展的“三农”问题做出积极贡献。
参考文献：
[1]高铁梅.计量经济学分析方法于建模[M]，北京：清华大学出版社，2005：52～58.
[2]李军.农业保险[M]，北京：中国金融出版社，2002：67～109.
[3]冯文丽.我国农业保险市场失灵与制度供给[J]，北京：金融研究，2004(4)：129～134.
关键词:农业保险；农业体制改革；政府支持；再保险
一、农业保险的重要作用
农业保险是商品经济发展到一定阶段的产物。现代农业承受着自然风险、社会风险、经济风险的威胁，这严重影响农业的可持续发展。我国农业风险机制的脆弱性是由多方面因素造成的，这种状况客观需要创建一种转移分散风险、分摊经济损失的风险管理机制，由此现代农业保险应运而生。农业保险的发展，对保障农业再生产的顺利进行，推动农业的可持续发展无疑具有重要的理论意义和深远的现实意义。
1.农业保险对农民个人的影响。农业保险可以使投保农户在遭受保险责任范围内的灾害后及时得到经济补偿，农业保险可以通过转移和分散风险，以赔偿支付的方式保障农民生活的稳定。
2.农业保险对农村经济的影响。农业保险有助于保障农业生产过程的持续稳定。它可以使大额的不定的农业风险损失，转化为小额的固定的农业保险费的缴纳。
3.农业保险对整个国民经济的影响。在我国，农业是国民经济的基础，其波动是引发国民经济周期波动的重要因素。因而农业保险在直接促进农业生产经营活动健康稳定发展的同时，也间接保证整个国民经济的协调发展。
同时，农业保险的介入是农业生产能够正常进行，会使农产品的供求状况平衡，进而影响社会其他阶层人们的正常生活。
二、当前我国农业保险发展面临的突出矛盾
1.农业保险的有效需求和供给不足。农业生产和经营风险的客观存在，必然形成对农业保险的巨大需求，但目前我国农业保险的有效需求不足。
2.资金来源渠道单一。目前，农业保险基金主要来自于保户缴纳的保险费，而农业保险费率相对于保户的农业收入而言是很高的。而投保农业险会导致农户收入出现持续走低的趋势，在农户收入减少的同时，农村公共品供应的弱化将使农户隐性负担逐步增长。这种单一的、不稳定的来源渠道也是农业保险实践不成功的主要原因之一。
3.农业保险的发展面临资金短缺、人才匮乏、技术薄弱的矛盾。农业保险的发展离不开政府的扶持，特别是在资金方面的资助，但政府的支持是有限的，农业保险将面临资金不足的矛盾。与此同时，我国目前农业保险在理论研究上也相对滞后，在实践中发展缓慢。更重要的是，我国保险业由于受到各种因素的干扰一直处于保险人才奇缺的现状。
4.我国农业保险的再保险机制尚未成熟。我国以往的农业保险由于缺乏适当的再保险安排，使得风险过于集中在保险经营主体自身。而国外农业保险经营普遍有再保险机制的支持，特别是避免特大自然灾害对农业和农民的影响
三、我国农业保险发展对策
1.加快农业保险经营体制的改革。农业保险应当建立多层保险与风险分担、政府与市场共同参与的农业保险和风险防范机制。目前我国农业保险发展的症结在于保险公司的商业化经营同农业保险的政策性扶持性之间的矛盾。应及时把农业保险业务从商业保险公司中分离出来，成立政策性的农业保险公司
2.加快农业保险的相关立法。农业保险法是开展农业保险业务的保证和依据。而我国目前尚无一套完整的法律法规对农业保险予以扶持，因此，国家应加强农业保险立法，用法律的形式明确农业保险的地位、作用和性质。这对规范我国的保险市场，对不同性质的保险活动加以区别管理，逐步建立农业保险补偿体制，加强对农业的支持，加强农村市场经济的基础建设，进而促进国民经济的持续、快速、健康发展。都将有重要的意义。
3.加大国家政策支持与财政扶持。作为对农民遭受天灾的补偿，农业保险一定要由国家财政来扶持，但在具体实施中要量力而行。根据我国国情，借鉴国际经验，我国应尽快建立财政支持型农业保险体系，包括利用财政、税收、金融、再保险等经济手段以及其他技术支持来发展农业保险。
4.筹资渠道多元化。目前,我国的农业保险筹资渠道过于单一，因此，国家应加大对农业保险以及财政补贴的力度。另外，对与农业相关联的产业可征收一定标准的农业保险税。农业保险基金的投放重点应是促进和保护农业和农村经济发展，及时向受灾保险对象提供帮助。同时，根据各类险种和险别的承保对象、承保责任、赔付方法、赔付金额等特殊的规定性，对农业保险基金的各类风险基金要分别管理、专项使用。
5.再保险。农作物再保险对进一步分散农作物保险风险是非常必要的。我们要利用再保险体系支持农业保险，以财政收入补贴农业保险的费用和经营亏损。再保险体系的建立，可提高农业保险经营主体的积极性，增加手续费收入，增强经营主体的内控制度。经营农业保险的主体应当建立同中国再保险公司的再保险业务，中国再保险公司作为国家独资公司通过再保险方式，代行国家支持农业保险的职能。
参考文献：
[1]胡炳志刘子操：保险学，中国金融出版社，2002.
[2]郭晓航：农业保险，东北财经大学出版社，1994.
[3]我国应尽快建立农业保险体系，保险研究，2002年6月.
关键词农业保险；瓶颈；制度模式；政府职能
引言
中国是一个农业大国，农业在整个国民经济中占有十分重要的地位。因此，建立有中国特色的现代农业保险制度，对于保障农业和农村乃至整个国民经济稳定发展，都具有十分重要的现实意义。关于农业保险的研究虽然在数量上与城市保险研究相去甚远，但是在一定程度上指出了我国保险的发展趋势，为农业保险实践提供了重要的理论指导。
一、我国农业保险制度的瓶颈
农民货币收入与农业保险需求高度相关,是制约农业保险需求大小的主要因素。在货币收入达到或超过其基本生活需要的临界值后,才可能产生农业保险需求。农民收入和农业保险需求之间可以建立一种回归关系。以X表示农业保险的需求量，Y表示农民的收入,r表示样本的相关系数，可以建立以下回归方程:
[1]
两者的相关系数
该方程的数学解释是：当r=0时,说明X与Y之间不存在线性相关关系；当0<|r|<1时,X与Y间存在着一定的线性关系；当|r|≥0.8时,X与Y间高度相关；当|r|=1时,X与Y间完全线性相关。
农业保险供给与需求严重不对称的矛盾。商业性保险机构中真正涉足农业保险领域的只有中国人民保险公司等少数几家，但也只是对部分风险相对比较小的农业项目开展了保险，而对重大灾害性的农业保险还没有真正地开展起来，造成了农业保险供给还远远不能够满足农业发展对保险需求的矛盾。
此外，法律法规建设缺位也是我国农业保险制度建设的瓶颈。我国《保险法》第一百五十五条规定:“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。但是，我国至今也没有制定专门的农业保险法律及相关的行政法规。法律法规建设的缺位,极大地影响了农业保险的规范化、制度化发展。
二、突破瓶颈的探索--制度模式的选择
实践表明，目前对于农业保险的多数险种来说，纯商业化经营的路是走不通的。有的研究者提出了一种政府主办、政府设立相关机构从事经营的模式[2]。从世界范围来看，农村保障制度的建立大多出现在社会发展到以工养农的阶段。我国以工业反哺农业才刚刚开始，由于农业人口比例巨大，国家财力无法独自承担反哺重任。
而有的学者则倾向于政府支持下的相互保险公司经营的模式[3]。相互保险是指参加保险的成员之间相互提供保险，其最本质的特征在于将保险人和被保险人的身份合一，其优势在于低成本、低价格，可以减少道德风险和逆向选择等；但是承保范围狭小、风险相对集中，由于保险基金规模有限，难于应付较大灾害。
根据我国的实际情况，可以尝试建立另一种较为可行的经营模式，即政府主导下的商业保险公司经营的模式。基本设想是：在中央设立“中国农业保险公司”，允许商业性保险公司申请经营政策性农业保险项目，中国农业保险公司提供农业保险再保险。这种模式，相对而言，比较适宜我国农村的分散经营现状，而且在政府惠农政策倾斜下，商业性保险公司有兴趣凭借人才和实力上的优势，加快农业保险的研究和制度创新。
三、突破瓶颈的关键--制度建设中的政府职能
在探索农业保险发展的道路上应坚持立法先行的原则。许多发达的市场经济国家普遍通过立法来增加政府干预农业保险能力，如日本的《农业灾害补偿法》、美国的《联邦作物保险法》等[4]。但长期以来，我国农业保险法一直缺位。国家应加紧农业保险立法，为保障农业保险的发展形成长期制度保证。
政府应尽快建立多层次的政策性农业保险体系。具体做法如下：①建立全国性体系；②完善区域性体系；③政策性农业保险险种体系应循序渐进、逐步扩大。应从最基本的农产品生产做起，逐步扩展到高成本的优质农产品的保障；从指定险的险种到一切险的险种；从保障成本再到保障收入；坚持积极稳妥的原则，由点到面，滚动发展。
政府还应建立农业保险的利益补偿机制。一般分为税收优惠和财政补贴两种。税收优惠方面，对农业保险免征一切税赋是许多发达国家的通行做法[5]。我国应借鉴国际经验，在对所有农险业务免征营业税的同时，进一步减免所得税，；亦可以对投保人的保险费用减免税赋。财政补贴方面，可以直接对投保人的保险费用进行补贴，也可以对保险公司提供管理费用补贴，对农业保险经营者的超额赔付和亏损给予补贴，体现国家的政策导向。
四、结论
尽快建立健全有中国特色的农业保险制度，对于构建和谐社会,意义重大。应在政府的主导下，以政策推动为着力点，形成良性互动，尽快建立一个具有中国特色的、全国性与区域性相结合的多层次政策性农业保险体制，切实为帮助农民、扶持生产、解决困扰我国经济发展的“三农”问题做出积极贡献。
参考文献
[1]高铁梅.计量经济学分析方法于建模[M]，北京：清华大学出版社，2005:52～58.
[2]李军.农业保险[M]，北京：中国金融出版社，2002:67～109.
[3]冯文丽.我国农业保险市场失灵与制度供给[J]，北京：金融研究，2004(4):129～134.
关键词：政策性农业保险，商业性保险公司
根据中央“加快建立政策性农业保险制度，选择部分产品和部分地区率先试点”和《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中关于“积极稳妥推进试点，发展多形式、多渠道的农业保险”的精神，全国各地积极响应，进行多种形式的政策性农业保险实验。但是在政策性农业保险创新和发展的同时，也面临着一些困难和问题，这些问题主要不是理论问题而是操作条件和操作规则问题。
一、政策性农业保险的政策目标和导向不明确
为什么要试验举办政策性农业保险，这种农业政策性保险的政策目标和导向是什么?这是试验政策性农业保险的各地政府至今还不统一或存在众多疑惑的问题。他们说，办农业保险是中央为了确保粮食安全，但我们地方花这么多的精力和金钱，有什么好处?加之中央没有相关配套政策，害怕遇到大灾还“吃不完兜着走”。这样，地方上的积极性会打折扣，而且这点有限的积极性也很难持久。有的地方政府不仅没有能力给农业保险试验以补贴，而且还想从农业保险的经营中得到一些好处(从保险经办公司得到一些手续费收入)。这就更难期待农业保险试验的真正启动。
二、基层政府工作人员组织和推动农业保险的费用分担无章可循
各地的政策性农业保险试验，不可能单纯依靠商业性保险公司，基本上都是以行政组织和推动为主。有的试点省，例如浙江省、江苏省淮安市都将农业保险承保面作为试点市、县政府的业绩考核重要手段。因此，在推进的过程中，除了保险公司的工作人员以外，地方政府、农业行政主管部门、乡镇的农经中心等都承担了很大一部分宣传、展业、收费、查勘、定损、理赔工作。但推进政策性农业保险经营实际上是他们临时附加的一项工作，由于没有专门的编制和行政职责岗位，有关农业、财税、发改部门只能临时抽出一部分人员开展此项业务。鉴于我国农业经营的分散性和小规模经营，各地用于农业保险的宣传、展业、查勘、定损的成本相当高，而保险公司从所收取的保费中提取的经营管理费只有很少一部分是给这些人员，这部分费用实际上还是由财政负担，但“师出无名”，有的试验地区根本没有这项费用，这些地方的区县乡镇基层干部也就没有积极性。这将可能影响政策性农业保险的持续推进。
三、农民的自主投保意识参差不齐
农业保险对农业经营者来说虽然可以帮助他们分散生产风险，稳定其生产收入，保证简单再生产的持续进行。但是，由于农业灾害频繁，风险大，费率高，投保农业保险的预期收益不高(特别是对于那些家庭收入主要不靠农业的农户来说收益更是相对有限)，农户购买保险的支付能力有限或者虽然有支付能力但不感兴趣，这就使很大一部分农民即使有政府的部分保费补贴也不会自愿投保。但对于费率相对较低、政府补贴较高险种(例如浙江温岭的露地西瓜保险)，农民感到有利可图时，其参与热情就比较高，甚至排队投保，100%投保。这种情况给农业保险经营如何平衡农民自愿投保和准确费率、适度财政补贴关系的研究带来了挑战。
四、地方对政策性农业保险的财政补贴缺乏长效机制
不少省、市、自治区虽然在试点推进政策性农业保险的经营时提供了一部分财政补贴(有的补贴保险费的50%，有的补贴35%)，但是，他们也担心全面铺开以后，财政补贴的压力必然增加。例如，江苏省金湖县现在只在该县的塔集镇开展农业保险试验，市县财政2005年的补贴额为13万多元，如果在全县推开水稻、三麦、养鱼保险，县财政每年将要为此补贴200多万元，而且这种补贴一旦实施，就不可能收回来，只可能增加，不能减少。因此，地方财政存在补贴的顾虑。更重要的是在没有建立巨灾补偿基金的条件下，真的发生大灾需要巨额赔付时，财政兜不了底，到那时政府将失信于民。
目前能得到中央财政补贴的黑龙江阳光相互农业保险公司虽然在2004年和2005年拿到了4400万元的补贴，但是不仅数额不足，而且都是临时性的安排，没有长期保证。这对于一家只有数千万元家底的相互公司来说，经营风险相当大。
五、中央的财政扶持手段和力度是一个未知数
政策性农业保险离不开财政支持，特别是中央财政的支持。财政支持一般包括保险费的补贴和经营管理费补贴、在发生巨灾损失条件下的财政支持等。在我国目前经济发展条件下，绝大部分省、市、自治区离开了中央财政的适当支持，政策性农业保险制度恐难建立。而直到目前，中央财政没有任何有关政策期许和支持承诺，这是大多数省、市、区不敢进行试验的重要原因，即使开始试验的财政状况较好的省份，也对试验的可持续性没有信心。这一点也正是前20年农业保险试验失败的重要教训之一。当时不少地区也曾给与农业保险以补贴，但是他们能补“一阵子”，难补“一辈子”。六、政策性农业保险试验缺乏巨灾补偿准备和分散直接保险经营风险的再保险机制
各地在农业保险的试点中发现，如果不出现自然灾害或一般性的自然灾害，农业保险费可以作为补偿基金积累起来；如果出现了较大灾害，农业保险可能会出现超赔(基金积累不足赔付)的现象；如果出现了较大范围的损失巨大的自然灾害，靠农业保险的保费收人以及艰难的积累来赔付，很可能就是杯水车薪。这就要求农业保险必须建立“巨灾补偿准备金”，同时，要有一个强有力的再保险机制，使得风险能在时间和空间上得到有效分散。而现在，尚无一个省、市、自治区在试验之初就着手建立“巨灾补偿准备金”。同时，部分试验的省、市、区也没有安排再保险。缺乏巨灾赔偿准备，也五分散风险的其他安排，这样的农业保险试验经营就成了一着“险棋”，等于将风险都集中到了政府身上。
七、某些筹资渠道的随意性对正规制度建设效力有限
在一些试验政策性农业保险的地方，当地政府或保险经营机构力图拓展农业保险的资金筹集渠道，寻求一些产业化组织、龙头企业为投保农户提供保费补贴，或通过农业专业合作组织展业，但这种非正规手段和制度是一种自愿行为，没有任何政策和规则约束，带有很大的随意性。只可以提倡，不可能要求。有多大推广价值，对正规制度建设能产生多大效力，还无法预见，因此也恐难纳入正规制度建设中来。
八、缺乏支持政策性农业保险试验的其他配套政策
除了财政支持政策的缺失之外，农业保险试验的其他配套政策和措施也还没有踪影，例如：
1.税收优惠政策。迄今为止，对农业保险的经营尚无任何税收政策的支持。曾有“经营农业保险免除营业税”的不成文规定至今还没有明文认可。而所得税对农业保险原则上依然征收。实际上，由于农业保险的高风险、高费率和高赔付，使农业保险的试验经营已经举步维艰，在风调雨顺的年份可能的经营结余并不能将其当作利润，而应当将其作为非常年份的赔偿准备基金。取消33%所得税征收规定是试验地区的普遍期盼。
2.“以险养险”政策。为了弥补农业保险准备基金的积累和增强偿付能力，国内外的成功经验之一是给农业保险经营机构某些盈利性较好的商业保险险种，甚至对这部分险种也不征营业税和(或)所得税。目前的试验中也有不少地方在这样试验。但因为没有任何规范和依据，各地也只能各行其是。例如，江苏让承保农业保险的商业保险公司借助该渠道同时向农民推销“人身意外伤害保险”，浙江省把政府机关和事业单位的“机动车辆保险”都指定向经营农业保险的“共保体”投保(7月1日“交强险”实施后尚无明文)，上海允许专门经营农业保险的专业公司经营“农村建房保险”、“农业机械设备保险”、“机动车辆保险”、“大病医疗保险”等。但是各地的做法或者毫无依据，或者只是将经营农业保险的公司当作一个保险市场上的一般竞争主体，或者对这部分非农险业务的税赋不免，因而对补充农业保险准备金或者“养险”的正面意义有限。
九、缺乏农业风险区域规划，费率厘定和调整没有依据
国外的经验和我国的教训表明，农业保险成功经营的基础之一，是做好农业风险区域规划。因为这是正确厘定和合理调整农业保险费率的最重要的依据。我国虽然试验了几十年的农业保险，但至今没有启动农业风险区划工作，这对试验非常不利。据浙江省的某些地方反映，该省某些地区农业自然风险比另一些地区大数十倍，但省里定的农作物保险费率全省各地相差很小(风险系数最大相差是1：1.6)，显然违反了保险经营的风险一致性原则，致使其经营公平性受到广泛质疑。因为出一样多或略有差异的保险费而获得风险损失补偿的机会大不相同，风险小的地区的农户只有向风险大的地区的农户做贡献的份，在很大程度上影响到这些低风险地区的积极性。但是，因为没有风险区划作依据，同时又没有相关经营的长时间数据资料积累，其调整难度可想而知。
做农业风险区划不是商业性保险公司或某一个政府部门能够完成的，需要政府立项并由各部门协调配合才能实施和完成。
十、专业技术和人才缺乏
农作物保险的专业性很强，要求从事试验经营的机构和人员既要掌握娴熟的保险经营技术(例如种植风险评估、费率厘定、保单设计等)，又要掌握广泛的农业技术(掌握育种、土壤、耕作、植保、畜牧、畜禽疾病防治、气象、经营管理等)知识，不然无法正常试验经营。浙江省某地区2006年开办的“露地西瓜”保险，由于其条款、费率、承保方面的缺陷，农民排队买保险，而且100%投保，100%受灾，导致理赔遇到较大麻烦，最后不得不由省政府出面协调和拍板。
