时间：2022-08-22 16:52:53
一、年度报告制度的创意和设立
最高人民检察院首次提出“在全国检察机关建立职务犯罪发生情况、发展趋势和预防对策综合报告制度”。半年之后，浙江省人民检察院在浙江省十一届人大四次会议开幕前，向浙江省委报送了《2009至2010年度我省职务犯罪发生情况、发展趋势和预防对策综合报告》，这是全国第一份省级检察院年度报告。2011年12月，高检院出台了《关于实行惩治和预防职务犯罪年度报告制度的意见》（以下简称《意见》），对实行年度报告制度的指导思想和总体要求、年度报告的内容和形式、撰写与呈送、落实与运用等进行了明确的规定，至此宣告全国检察机关年度报告制度的确立和年度报告工作的广泛开展、全面推行。
2010年2月，北京市人民检察院下发《北京市检察机关2010年业务工作要点》，首次提出“制定职务犯罪预防报告，分析犯罪规律和特点，积极向党委、政府等提出预防对策建议”，其中提出“制作职务犯罪白皮书”。当年，北京市院开展了“职务犯罪趋势预测调研”，通过对北京检察机关2000年-2009年查办的职务犯罪案件、近年来北京市纪委和全市检察机关受理的举报线索以及对“北京市反腐倡廉工作”开展民意调查的情况进行统计分析，归纳职务犯罪发生的行业、领域、类型、人群等特点，分析影响其发生发展的经济、政治、文化、政策、人文等因素和社会背景，总结其发生发展规律，对北京地区职务犯罪未来发展趋势进行预测。在此基础上，北京市院于2010年底制作了《查办和预防职务犯罪工作报告》。2011年、2012年，北京市院均及时向北京市委提交了当年度查办和预防职务犯罪工作报告，并先后得到了时任北京市委书记刘淇和现任北京市委书记郭金龙的批示重视。
二、年度报告制度的目的和要求
按照高检院《意见》要求，实行年度报告制度的指导思想是“立足检察职能，结合执法办案，客观分析职务犯罪发生发展变化趋势，深入剖析引发职务犯罪的成因，提出具体有效的防治对策建议，及时报送党委、人大、政府和纪委、政法委及有关部门，推动形成惩治和预防职务犯罪工作的合力，为促进惩治和预防腐败体系建设、加强和创新社会管理做出积极贡献。”简而言之，建立年度报告制度、提交年度报告的目的是“反映情况、影响决策、争取支持”。“反映情况”，就是要客观、准确地反映本地区、现阶段职务犯罪的发案情况、特点规律、原因和发展变化趋势，以及职务犯罪举报情况、民众对职务犯罪感知情况、社会舆情动态等，以有利于党政领导整体把握本地区现阶段职务犯罪发展的态势。“影响决策”，就是要深入研究职务犯罪多发易发的体制原因、机制漏洞以及政策、法律、制度和社会管理层面存在的突出问题，寻求解决源头性、根本性、基础性问题的办法，提出惩治和预防职务犯罪的体制机制改革、政策调整、制度健全、法律完善和社会管理创新等具有全局意义的防治对策，有利于党政领导以决策方式将检察机关提出的惩防对策建议转化为具体的防控措施，推动形成惩治和预防职务犯罪工作的合力。“争取支持”，就是要通过对一段时期检察机关查办和预防职务犯罪工作情况的梳理分析，全面审视检察机关取得的成效和经验，以及面临的困难和存在的不足，有利于党政领导更多地理解、重视和支持检察机关的惩治和预防职务犯罪工作，更好地实现检察机关职能作用的法律效果、政治效果和社会效果。
在实际开展年度报告工作中，应注重把握三个结合。
一是侦查和预防相结合。与检察机关每年提交各级人大审议的工作报告不同，年度报告是查办和预防职务犯罪工作的专题报告，要体现专门性，与检察机关作为查办和预防职务犯罪的专门机构的法律定位相一致。因此，实践中要通过侦查和预防部门“侦防一体”的有效运作，实现检察机关办案资源和预防资源有机整合，并通过年度报告的成果来增强惩治和预防职务犯罪的整体效能和综合效应。
二是总结和预测相结合。与年度工作总结、预防调查报告等不同，年度报告是对职务犯罪发展态势做出判断、为领导部署反腐败工作提供参考的报告，要体现前瞻性，与预防工作的本质相一致。
三是宏观和微观相结合。与推动解决工作困难的请示报告不同，年度报告更关注职务犯罪易发多发的制度和机制原因提出建章立制的预防对策，并且围绕党委政府中心工作以及关注的焦点、热点问题来提出反腐败建议，要体现全局性，与检察机关促进反腐倡廉体系建设、促进社会管理创新的目标相一致。
三、年度报告工作的重点和难点
年度报告制度，作为一项开拓性的制度，是指从资料积累、调研分析、制作报告、提交报告到成果转化的完整落实过程。落实年度报告制度的重点在于制作和提交年度报告，难点在于推动成果转化和应用。
制作年度报告，是指将资料积累和调研分析过程凝结为具体的报告文本。年度报告的制作质量，直接决定着报告本身的转化前景和年度报告制度的目的实现。制作年度报告实践中，预防部门作为年度报告工作的牵头部门，首先应广泛收集信息、资料，包括年度职务犯罪总体情况、重点行业和领域职务犯罪发案情况、典型案例、群众举报、专项工作情况、反腐败社情民意情况、相关研究报告等，为撰写年度报告积累丰富的素材，避免临时闭门造车。其次，预防部门应在检察长、主管检察长的直接领导和具体指导下，主动依托预防工作领导小组的平台，运用侦防一体化工作机制，积极协调反贪、反渎、办公室、研究室、案管处等相关部门，共同成立工作小组，集思广益，对本辖区、现阶段内的职务犯罪案件以及相关情况进行深刻地剖析和研究，避免单打独斗。再者，由于年度报告的本质是“预防调查报告”，因此应力求资料翔实、分析透彻、言之成理、论之有据，行文中层次清楚、语言简明，必要时可用图表形式对相关数据予以形象展示，也可对一些专业术语或特别情况以脚注予以说明。具体内容安排上，在总结工作部分要“精”，突出亮点；在分析问题部分要“准”，突出特点；在提出建议部分要“实”，突出重点。并且，由于年度报告是面向地区党政领导部门报送，因此报告的总体字数一般应控制在6000字以内。年度报告的报送时间，一般应选择为次年召开“两会”前和次年纪委会议前。
推动成果转化应用，是指通过正式向辖区党委、人大、政府、政法委和纪委等单位报送年度报告，促使相关反腐败建议转化为领导决策和制度、机制改革，更好地为领导决策和区域发展服务。年度报告的最终价值体现为，领导批示精神的贯彻落实和报告所提对策建议的转化应用，如果仅以获得领导批示为目的，则背离了年度报告制度的初衷。实践中，检察机关对于有关领导针对年度报告的批示、指示、建议和意见，应积极与相关部门沟通联系，认真予以落实，并及时反馈落实情况。必要时，应与相关单位共同开展专题调研，制定落实方案，并做好跟踪督导，通过年度报告的转化应用体现检察机关法律监督的刚性和严肃性。同时，工作中，检察机关可以依托地区党委领导下的预防职务犯罪工作机制，或借助与纪委、国资委、教委等部门建立的预防职务犯罪网络，将年度报告所提建议落到实处，切实发挥年度报告制度的积极作用。
四、年度报告制度的落实和保障
年度报告制度的落实，一方面需要各级检察院切实提高对年度报告制度重要性和必要性的认识，将年度报告作为检察机关服务党和国家中心工作、优化法律监督内容、强化侦查办案效果、提升预防工作社会影响力的一项重要工作来抓。另一方面，需要高检院和各省级检察院加强对年度报告工作的指导和规范。2012年初，北京市院在贯彻执行《意见》的基础上，结合北京地区实际，印发了《关于规范惩治和预防年度报告工作的通知》和《惩治与预防职务犯罪工作报告（样本）》，对全市检察机关年度报告工作进行规范引导和具体指导。
一、各级领导重视是做好案件审理工作的重要保证
纪检监察案件审理工作是纪检监察工作的重要组成部分，是调查处理违犯党纪政纪案件的必经程序，是调查处理违纪案件的最后环节，它的原则性、规范性强，一旦离开领导的重视，将很难做好。四年来，我们的案件审理工作一直得到了各级领导的高度重视。
1、总公司纪委领导高度重视。20__年年底，总公司纪委彭书记专门召集我们的纪委书记、案件审理处长开会，就我们某子公司在审理一起公安移送案件时，直接套用公安部门的定性标准，后来出现了定性不准确的问题，明确提出了具体要求，为以后做好审理工作敲响了警钟，提高了认识。20__年下半年，总公司纪委原主任曹焕斌、王祖玉率案件质量检查组对我集团公司案件质量进行了全面检查，通过检查提出了规范性的要求，进一步促进了案件审理工作上台阶。
2、集团公司领导尤其是党政主管领导高度重视。一是在机关编制上设置了案件审理处，配备了两名审理人员。二是在经费上给予保证，实报实销。业务部门提出的经费计划都给予了落实。三是主管领导定期不定期地听取纪检监察工作汇报，注意解决纪检监察工作中的困难和问题。四是将党风建设和反腐倡廉工作摆到集团公司的重要议事日程上，每年集团公司都要召开党风建设和反腐倡廉工作会议，总结工作，部署任务。今年集团公司将党风建设和反腐倡廉工作会议与“老三会”一起开，扩大了参会人员，增强了会议效果，提高了纪检监察工作的地位。
3、得到了各子（分）公司党政主管领导的重视。集团公司所属各单位都设置有纪检监察工作机构，为严格执行查案与审案分开制度，他们充分发挥了案件审理小组的作用，案件审理小组不少于5人，一般由纪检监察、公安、审计、财务、劳动人事等部门人员组成，审理小组成员一旦有缺时能及时给予补缺，并规定案件审理小组组长由公司纪委副书记担任，未设纪委副书记的由纪委书记任组长，确保案件审理工作组织健全。有必要时，公司党委书记亲自参与办案。如二公司党委书记刘杰、川渝公司党委书记覃贤明、医教产业总公司党委书记王启录、原西安工程公司安存海等都参与过具体办案。
二、规范运作程序是做好案件审理工作的基本前提
严格按照“24字”办案方针审理案件，是案件审理工作的基本要求，也是依纪依法做好案件审理工作、提高案件质量的重要保证。
1、制订办法，规范行为。20__年下半年，根据《中国共产党纪律检查机关案件审理工作条例》和中国铁道建筑总公司纪委、监察处《党纪政纪案件审理工作程序的暂行办法》，制订了《集团公司党纪政纪案件审理程序的暂行办法》，该办法规定了案件审理部门的职责范围、处分违纪人员批准的权限、受理案件应具备的材料、案件材料在卷宗内的排列顺序等事项。同时，还制定了《集团公司〈办理案件征求意见事项的暂行办法〉》。这两个办法的有效执行，确保了案件质量。
2、认真审理，一丝不苟。在每一案件移送时，我们坚持做到，先由负责审理的领导对案件材料进行审阅，材料不齐、证据不足 的不接收，并让其补齐相关材料后才可接收。接收时填写《案件移送审理登记表》，移送人、接收人分别签字，尔后指定两名承办人具体审理。审理中严格按“事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，手续完备，程序合法”的要求进行，尤其是对调查报告、处分决定中所列举的错误事实进行认真审核。弄清被调查人犯有哪些错误，每一错误发生的时间、地点、起因、情节及造成的后果，有关人员的责任、审核认定的每一错误事实是否都有确凿的证据，被调查人对错误事实材料如提出不同意见的，有关党组织或调查组是否将所提的问题说明清楚，根据党内条规、党的政策、国家法律法规、企业规定判断调查报告、处分决定中所认定的错误性质是否准确，所给予或拟给予的处分是否恰当。案件涉及专业技术问题或具体业务政策规定的，必须征求有关部门的意见。审理时间一般都控制在30个工作日以内，没有出现延期现象。承办人阅卷后，在审理报告中必须写明错误事实、性质、政策法规依据、案件调查人员或呈报案件的党组织或领导班子的意见及承办人的意见。形成的审理报告必须经过案件审理部门或案件审理小组集体审议，发扬民主，认真讨论，然后提出结论性意见，经案件审理负责人审核后，提交有关会议审定。在审结每一起案件时，我们严把“三关”，一是“严”，就是对案件检查进行全程监督要严。主要体现在，一看是否履行了立案手续，有无诱、骗、逼行为；二看调查中采取的停职检查、查询或冻结涉嫌人员存款等措施履行审批程序是否正确；三看在对违纪违法款物没收追缴中，有无截留、挪用、侵占、私分问题。二是“深”，就是核对事实深入细致，透过现象抓本质。在审阅调查报告核对事实材料中，进行反复对照斟酌，不忽视每个细节，不放过每个疑点。三是“细”，就是对每一证据都必须认真细致地审查核实，做到一丝不苟。证据是认定案件事实的依据，案件审理就是通过鉴别证据、使用证据来认定案件事实，作出恰当处理，只有证据确凿充分，才能使当事人端正态度，认识错误，才能应对当事人的辩解、申诉等各种复杂情况，才能真正办成铁案。一看所取得的证据是否真实可靠，证据是怎么来的，是不是通过合法途径取得，提供证据的证人与违纪人员之间是否有利害关系和其他不良动机，是否有提供虚假证据的可能性；二看传来证据，是否在传递、传抄过程中发生错误；三看证据与供词之间是否一致，有无矛盾。为确保案件质量，我们针对易出问题的两大环节进行了收权。一是所有分公司的案件，必须由集团公司案件审理处审理后，方可审批办理处分手续。二是所属单位给予党员开除、管理人员行政开除处分的，必须报集团公司纪委、监察处审批后，方可办理处分手续。
3、大要案件或复杂案件，审理人员提前介入。遇有大要案件或案情较复杂的案件时，要求审理人员提前介入，掌握案情，合力办案，为快查快结，提高案件质量打好基础。如在查办某单位两起经济大案时，一起涉及资金7万余元，一起涉及资金30余万元，审理人员提前介入，办案效果、办案质量都很好。
4、严把处分决定执行关。处分决定下达后，我们要求一个月内必须在一定范围内予以宣布，经济赔偿或罚款的要到位，三个月内上报《处分决定执行情况报告表》。未按要求进行的，予以通报批评，年终考核予以扣分。
5、重视发挥查办案件的治本功能，转化办案成果。案件调查组在案件调查终结时，按照要求不仅要有案件调查报告，而且还要提出案件剖析材料和整改建议；案件审理小组既要对案件的事实和证据进行严格审查，而且还要对是否实施责任追究，开展警示训诫教育以及如何开展源头治理工作提出具体明确的意见。如某公司纪委去年在审理一起经济案件时，发现《公司管理制度汇编》中有未明确的事项，他们及时将有关问题与相关业务部门沟通，对《公司管理制度汇编》中未明确事项进行了必要补充，使公司管理制度得到了进一步完善。今年3月份，集团公司纪委在审理某单位职工署名反映信一案时，共提出整改意见7条，并对相关人员进行了警示教育。
6、搞好案件卷宗，做实归档工作。每个案件办结后，一般是处分决定执行情况报告表收回后，由审理人员填写结案报告，经案件审理负责人把关签字后归档。我们统一的案件材料在卷宗内的排列顺序是：⑴受理依据材料；⑵核实呈批表；⑶初步核实报告；⑷立案报告及决定意见；⑸调查方案；⑹证明材料；⑺调查报告；⑻错误事实材料及本人说明；⑼审理报告；⑽党组织决定；⑾批复；⑿结案报告表。案件材料多的分为立卷和副卷。卷宗内材料纸小的统一用标准低粘贴后再装订，这样一来，使案件卷宗达到了材料排列统一有序、整齐美观、实际耐用的效果。
三、加强学习培训，努力提高纪检监察人员的执纪办案能力，是做好案件审理工作的关键
近年来，我们针对纪检监察人员每年都有变动的实际情况，集团公司纪委每年都要举办一期纪检监察人员培训班，通过讲解案件审理工作业务知识、交叉阅看卷宗、评比优秀卷宗、规范卷宗材料等措施，进一步提高了案件审理人员的工作能力。20__年初，我们在眉县疗养院举办了“案件审理人员培训班”，培训班上重点安排了案件审理业务知识讲座、案件审理工作有关规定学习，并邀请陕西省纪委案件审理室唐主任到班授课，学员交叉查看案件卷宗，互相学习，共同提高。为了统一案件卷宗材料，集团公司纪委为各单位制作了笔录纸、卷宗封面、隔页纸、目录等。20__年6月在乐山基地举办了“集团公司纪检监察人员培训班”，培训班上安排了案件检查、执法监察、案件审理业务知识讲座等内容。20__年7月在青岛四公司举办了“集团公司案件检查业务培训班”，专题安排了案件检查、案件审理业务知识学习研讨，对四公司纪委近年来的全部卷宗进行了检查，点评了卷宗情况。通过连续三年的强化培训，进一步提高了审理人员的业务能力，规范了卷宗，打牢了审理工作基础。
四、实施纪检监察工作考核制度，是做好案件审理工作的有效动力
制度实行内容
一、党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)
第一条 为保证党的干部路线方针政策的贯彻执行，防止用人失察失误，严肃处理干部选拔任用工作中的违规违纪行为，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规和《中华人民共和国公务员法》等国家法律法规，制定本办法。
第二条 对党政领导干部选拔任用工作实行责任追究，坚持党委领导、分级负责，实事求是、客观公正，权责一致、惩教结合，严格要求、违规必究的原则。
第三条 党委(党组)及纪检监察机关、组织人事部门按照职责权限负责对党政领导干部选拔任用工作实行责任追究。
第四条 在党政领导干部选拔任用工作中，有下列情形之一的，追究党委(党组)主要领导干部或者有关领导干部的责任：
(一)违反干部任免程序和规定，个人指定提拔、调整人选的;
(二)临时动议决定干部任免的;
(三)不按照规定召开党委(党组)会议讨论决定干部任免的;
(四)个人决定干部任免或者个人改变党委(党组)会议集体作出的干部任免决定的;
(五)突击提拔、调整干部的;
(六)违反规定超职数配备领导干部或者提高干部职级待遇的;
(七)授意、指使、强令组织人事部门违反规定选拔任用干部，或者阻挠、制止纪检监察机关和组织人事部门对选人用人问题进行调查核实以及按照有关规定作出处理的;
(八)违反干部选拔任用工作规定，导致用人失察失误，造成恶劣影响的;
(九)本地区本部门用人上不正之风严重，干部群众反映强烈以及对违反组织人事纪律的行为查处不力的;
(十)有其他违反干部选拔任用工作规定行为的。
在发生突发重大自然灾害、群体性事件及其他紧急情况下，经上一级党组织批准的用人行为，不列入责任追究范围，但事后应当履行有关干部任免程序，并在一定范围内通报。
第五条 在党政领导干部选拔任用工作中，有下列情形之一的，追究组织人事部门主要领导干部和有关人员的责任：
(一)不按照规定的基本条件、任职资格、方式、程序和范围进行民主推荐、民主测评的;
(二)不如实向党委(党组)报告民主推荐、民主测评、考察等情况的;
(三)不按照规定征求纪检监察机关对拟任人选的意见，或者不如实向党委(党组)报告纪检监察机关意见建议的;
(四)不按照规定向上级组织人事部门报告干部选拔任用工作有关事项的;
(五)对反映的线索清楚、内容具体的违反规定选拔任用干部问题不进行调查核实以及核实后不按照有关规定作出处理的;
(六)对本地区本部门领导成员违反干部选拔任用工作规定的行为不提出反对意见的;
(七)不按照有关规定对干部选拔任用工作进行监督检查，整治用人上不正之风工作不力，干部群众反映强烈的;
(八)有其他违反干部选拔任用工作规定行为的。
第六条 在党政领导干部选拔任用工作中，有下列情形之一的，追究干部考察组负责人和有关人员的责任：
(一)更改、伪造民主推荐、民主测评结果的;
(二)不按照规定的程序和范围进行考察的;
(三)对反映考察对象问题的线索清楚、内容具体的举报不进行调查核实或者不如实报告的;
(四)隐瞒、歪曲、泄露考察情况的;
(五)接受考察对象或者考察对象请托人的礼品、礼金、有价证券或者支付凭证等财物，参加考察对象或者考察对象请托人安排的消费活动，以及接受考察对象所在单位特殊接待的;
(六)不认真审核干部档案，导致干部信息不准确，造成严重后果的;
(七)按照规定应当回避而不回避的;
(八)有其他违反干部选拔任用工作规定行为的。
第七条 在党政领导干部选拔任用工作中，有下列情形之一的，追究纪检监察机关有关领导干部和人员的责任：
(一)不如实向组织人事部门回复掌握的有关拟任人选遵守党纪政纪情况的;
(二)不按照有关规定对干部选拔任用工作进行监督检查的;
(三)对发现的干部选拔任用工作中的违规违纪行为不进行调查处理的;
(四)对反映拟任人选问题的性质严重、线索清楚、内容具体的举报不按照有关规定进行调查核实的。
第八条 在党政领导干部选拔任用工作中，有下列情形之一的，追究有关领导干部和人员的责任：
(一)在个别谈话推荐和考察中故意提供虚假情况的;
(二)在干部选拔任用工作中营私舞弊，收受或者给予他人财物，安排或者接受他人安排的消费活动的;
(三)利用职务便利违反规定干预下级或者原任职地区、单位干部选拔任用工作的;
(四)要求提拔本人近亲属，或者指令提拔秘书等身边工作人员的;
(五)在民主推荐、民主测评、组织考察或者选举中搞拉票贿选等非组织活动的;
(六)泄露民主推荐、民主测评、考察、酝酿、讨论决定等有关情况的;
(七)故意向干部选拔任用问题调查部门提供虚假信息或者不实材料的;
(八)有其他违反干部选拔任用工作规定行为的。
第九条 在党政领导干部选拔任用工作民主评议、民意调查中，本地区本部门群众满意度明显偏低、选人用人方面问题突出、干部群众反映强烈的，经组织考核认定，应当追究负有责任的党委(党组)和组织人事部门主要领导干部的责任。
第十条 有本办法所列应当追究责任的情形，情节较轻的，给予批评教育或者责令作出书面检查;情节较重或者群众反映强烈、造成恶劣影响的，给予组织处理。组织处理的方式包括调离岗位、引咎辞职、责令辞职、免职、降职等。组织处理的情况，应当在一定范围内通报。
有本办法第八条第(五)项所列情形，已列为考察对象或者提拔人选的，应当首先将其排除出考察对象或者取消其提拔资格，再按照本条前款规定作出处理。
第十一条 有本办法所列应当追究责任的情形，应当给予党纪处分的，依照《中国共产党纪律处分条例》及有关规定给予党纪处分;应当追究政纪责任的，建议有关机关依照有关规定给予相应的政纪处分;涉嫌犯罪的，依法移送司法机关处理。
第十二条 组织处理和纪律处分可以单独使用，也可以同时使用。
第十三条 组织人事部门对工作中发现、群众举报或者新闻媒体反映的线索清楚、内容具体的违反干部选拔任用工作规定的问题必须进行调查处理，也可会同纪检监察机关进行调查处理。
第十四条 领导干部因违纪违法受到撤销党内职务或者行政职务以上处分且在其提拔任职前就有违纪违法行为的，组织人事部门必须对其选拔任用过程进行调查。其中，对本级党委(党组)管理的下一级党政正职领导干部的选拔任用过程，由上一级组织人事部门直接进行调查。经调查核实，确实存在违反规定选拔任用干部问题的，追究有关责任人的责任。
第十五条 受到责任追究的人员对责任追究决定不服的，可以向作出责任追究决定的机关提出书面申诉。作出责任追究决定的机关应当依据有关规定受理并作出处理。
申诉期间，不停止责任追究决定的执行。
第十六条 受到调离岗位处理的，一年内不得提拔;引咎辞职和受到责令辞职、免职处理的，一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务，两年内不得提拔;受到降职处理的，两年内不得提拔;同时受到纪律处分的，按照影响期长的规定执行。
引咎辞职和受到责令辞职、免职、降职处理的党政领导干部，应当综合考虑其一贯表现、资历、特长等因素，合理安排工作岗位或者相应工作任务，并同时确定相应的职级待遇。受到组织处理或者纪律处分，影响期满后拟重新任用的，在作出决定前应当征得上一级组织人事部门同意。
第十七条 实行党政领导干部选拔任用工作记实制度。有关部门应当如实记录选拔任用干部过程中推荐提名、考察、酝酿、讨论决定等情况，为实施党政领导干部选拔任用工作责任追究提供依据。
第十八条 县级以上党委、政府直属事业单位和工会、共青团、妇联等人民团体领导干部选拔任用工作的责任追究，参照本办法执行。
第十九条 本办法由中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部负责解释。
第二十条 本办法自发布之日起施行。
第二项监督制度
二、党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法(试行)
第一条 为加强对党政领导干部选拔任用工作的监督，进一步规范干部选拔任用行为，防止和纠正用人上不正之风，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》，制定本办法。
第二条 党委(党组)组织(人事)部门按照干部管理权限，负责本级党委管理的党政领导干部选拔任用工作有关事项的报告工作，并负责审核下一级组织(人事)部门报告的党政领导干部选拔任用工作有关事项。
第三条 在干部选拔任用工作中有下列情形之一的，应当按照要求书面报告上一级组织(人事)部门，经批复同意后方可进行：
(一)在机构变动或者主要领导成员已经明确即将离任时确因工作需要提拔、调整干部的;
(二)越级提拔干部的;
(三)党委、政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选，不经民主推荐，由组织推荐提名作为考察对象的;
(四)市、县、乡党政正职在同一岗位任期不到3年进行调整的;
(五)其他应当事先报批的事项。
本条第(四)项需要报经更上一级组织(人事)部门批复同意。
报告内容包括提拔调整干部的原由，拟提拔调整对象个人情况、任用意向，职数配备以及其他需要说明的情况。
第四条 在干部选拔任用工作中有下列情形之一的，在作出决定前应当征求上一级组织(人事)部门的意见：
(一)破格提拔干部的;
(二)除领导班子换届外，一批集中调整干部数量较大的(具体数量界限由各级组织人事部门根据实际确定);
(三)领导干部的近亲属在领导干部所在单位(系统)内提拔任用，或者在领导干部所在地区提拔担任下一级领导职务的;
(四)领导干部的秘书等身边工作人员提拔任用的;
(五)领导干部因被问责受到组织处理或者纪律处分，影响期满拟重新任用的;
(六)超过任职年龄或者规定任期需要继续留任的;
(七)其他需要报告的事项。
本条第(三)项所称领导干部的近亲属，是指与领导干部有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的人员。
征求意见应当以书面形式事前函报上一级组织(人事)部门，随函附报拟提拔任用干部的《干部任免审批表》、考察材料等。
第五条 上级组织(人事)部门依据有关规定审核报告事项，应当在15个工作日内予以答复。未经答复，不得提交党委(党组)会议讨论决定相关任用事项。党委(党组)会议讨论研究有关干部任用时，本级组织(人事)部门应当如实报告征求意见的情况。
第六条 凡违反本办法作出的干部任用决定，应当予以纠正，并按照规定追究有关责任人的责任。
第七条 工会、共青团、妇联等人民团体和国有企事业单位参照本办法执行。
第八条 本办法由中共中央组织部负责解释。
第九条 本办法自发布之日起施行。
第三项监督制度
三、地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法(试行)
第一条 为加强对干部选拔任用工作的民主监督，提高选人用人公信度，根据《中国共产党党内监督条例(试行)》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》，制定本办法。
第二条 地方党委常委会每年向全委会报告工作时，要专题报告年度干部选拔任用工作情况，并在一定范围内接受对本级党委干部选拔任用工作和新选拔任用领导干部的民主评议(以下简称一报告两评议)。
(一)全委会成员;
(二)本级人大、政府、政协领导班子成员;
(三)本级纪委常委会成员;
(四)本级人民法院、人民检察院、党委工作部门、政府工作部门、人民团体及本级党委、政府派出机构的主要领导成员;
(五)下一级党委和政府的主要领导成员;
(六)其他需要参加的人员。
第四条 党委负责人代表常委会报告干部选拔任用工作。干部选拔任用工作专题报告可作为单独的报告，也可作为常委会工作报告的一个专项内容。报告一般包括下列内容：
(一)选拔任用干部的总体情况;
(二)贯彻执行党的干部路线方针政策的情况;
(三)创新选人用人措施和办法，建立健全干部选拔任用和监督机制的情况;
(四)整治用人上不正之风的情况(包括上年度评议整改措施落实情况);
(五)存在的主要问题和改进的措施;
(六)其他需要报告的情况。
第五条 参加评议人员采取无记名方式填写《干部选拔任用工作民主评议表》和《新选拔任用干部民主评议表》。新选拔任用干部民主评议的对象包括近一年内选拔任用的下列人员：
(一)下一级党委、政府正职领导干部;
(二)本级党委、政府工作部门正职领导干部;
(三)由本级党委管理的其他正职领导干部;
(四)破格提拔(含越级提拔)的由本级党委管理的领导干部;
(五)其他提拔担任重要岗位领导职务的干部(具体评议对象由上级党委组织部门根据实际情况确定)。
地方党政领导班子集中换届时，可以只对本级党委新提拔的正职领导干部进行评议。
第六条 一报告两评议由上级党委组织部门会同本级党委组织实施。本级党委组织部门应当提前将开展一报告两评议的具体安排报告上级党委组织部门。民主评议表的收集、统计由上级党委组织部门负责，本级党委组织部门配合做好有关工作。
上级党委组织部门或者巡视组本年度已经对该地区干部选拔任用工作进行过检查和民主评议的，经报上级党委组织部门同意，可不再进行民主评议。
第七条 一报告两评议结束后，上级党委组织部门应当及时反馈民主评议结果。党委常委会应当对民主评议结果进行分析，研究提出加强和改进工作的措施，并采取适当方式向全委会成员通报干部选拔任用工作民主评议结果和相关整改措施。
第八条 根据民主评议结果，上级党委组织部门对民主评议满意度高、工作成绩突出的，要予以表扬;对民主评议满意度明显偏低、干部群众反映强烈的，经组织考核认定后，按照规定追究有关责任人员的责任，并督促进行整改。
对民主评议满意度明显偏低、干部群众意见集中的干部，本级党委组织部门应当对其选拔任用情况作出说明，并进行相应的教育和处理。
第九条 开展一报告两评议应当严格遵守纪律。不准弄虚作假、隐瞒真实情况，不准干扰参加评议人员表达真实看法，不准更改、伪造民主评议结果，不得以征求意见等方式代替民主评议。
第十条 各级党委、政府工作部门和工会、共青团、妇联等人民团体以及国有企事业单位党委(党组)参照本办法的有关规定，结合领导班子和领导干部年度总结或者年度考核开展一报告两评议。
第十一条 本办法由中共中央组织部负责解释。
第十二条 本办法自发布之日起施行。
第四项监督制度
四、市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法(试行)
第一条 为促进市(地、州、盟)、县(市、区、旗)党委书记(以下简称市县党委书记)认真履行干部选拔任用工作职责，提高选人用人质量，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》，制定本办法。
第二条 市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查，是指市县党委书记因提拔使用、平级交流、到龄退休等原因即将离任时，由上级党委组织部门对其任职期间履行干部选拔任用工作职责的情况进行检查。
第三条 对因拟提拔使用即将离任的市县党委书记的检查，一般结合干部考察进行，由上级党委组织部门派出的干部考察组负责实施。
第四条 对因平级交流、到龄退休等原因即将离任的市县党委书记的检查，按照干部管理权限由上级党委组织部门干部监督机构负责组织实施。
第五条 对即将离任的市县党委书记履行干部选拔任用工作职责的情况，重点检查下列内容：
(一)任职期间贯彻执行党的干部路线方针政策的情况;
(二)任职期间市县党委选拔任用的干部的情况;
(三)任职期间本地区用人风气的情况;
(四)任职期间遵守组织人事纪律的情况特别是离任前有无突击提拔调整干部的情况;
(五)任职期间加强干部监督管理工作的情况;
(六)其他应当检查的情况。
第六条 离任检查一般按下列程序进行：
(一)即将离任的市县党委书记报告任职期间第五条所列情况;
(二)在一定范围内对即将离任的市县党委书记任职期间履行干部选拔任用工作职责情况和市县党委近期新任用的干部进行民主评议;
(三)通过个别访谈、召开座谈会、受理举报等方式听取干部群众意见;
(四)查阅干部任免相关材料;
(五)向下达检查任务的党委组织部门报告检查情况;
(六)向被检查的市县党委书记反馈检查结果。
市县党委集中换届时，对拟提拔使用的市县党委书记履行干部选拔任用工作职责的离任检查，除本条第(一)、(二)项外，其他程序可以结合考察工作适当简化。
第七条 对拟提拔使用的市县党委书记的民主评议，参加人员范围与考察时的参加民主测评人员范围一致。
对因平级交流、到龄退休等原因即将离任的市县党委书记的民主评议，一般由下列人员参加：
(一)全委会成员;
(二)本级人大、政府、政协领导班子成员;
(三)本级纪委常委会成员;
(四)本级人民法院、人民检察院主要领导成员;
(五)其他需要参加的人员。
第八条 检查结果作为评价、使用市县党委书记的重要依据。对民主评议中履行干部选拔任用工作职责总体评价满意、基本满意两项比率合计不足三分之二，或者用人风气总体评价好、较好两项比率合计不足三分之二的人员，经组织考核认定，要采取相应的组织处理措施，其中拟提拔使用的，应当取消其资格。
拟提拔使用干部的考察材料中应当反映检查情况和民主评议结果。
第九条 检查发现即将离任的市县党委书记任职期间存在严重违反干部选拔任用工作规定问题的，以及在干部选拔任用工作中不履行或者不正确履行职责导致用人失察失误、造成严重后果或者恶劣影响的，要进行调查核实。经调查属实的，根据有关规定追究其责任，给予相应的组织处理或者纪律处分，对于拟提拔使用的，先取消其提拔资格，再视情况作进一步处理。
对于在新任用的干部民主评议中满意度明显偏低的干部，市县党委书记应当就其任用情况作出说明。考察组或者检查组应当对其任用过程进行调查了解。
第十条 各省、自治区、直辖市党委组织部门可根据本办法制定实施细则。党政机关直属单位党组(党委)书记的离任检查，可参照本办法执行。
关键词：羁押必要性 审查 逮捕 新刑事诉讼法
新《刑事诉讼法》第93条规定，犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查，对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。最高人民检察院新近通过的《人民检察院刑事诉讼规则》（以下简称《规则》）从司法解释的角度作出了相应的细化规定，使这一制度渐成雏形。羁押必要性审查可以降低羁押率，减少不当羁押，有效保障犯罪嫌疑人的正当权益，促进社会和谐。但要推动羁押必要性审查制度的开展，还要从审查主体、审查内容、审查程序等方面作出明确规定。
一、审查主体
《刑事诉讼法》第93条规定，人民检察院是捕后羁押必要性审查的主体。从检察机关的机构设置来看，侦查监督，公诉部门，监所检察三个部门对羁押必要性的审查均有部分职能。比如：侦查监督部门负责对逮捕的必要性及是否延长侦查羁押必要性进行审查，公诉部门在审查过程中发现对犯罪嫌疑人采取强制措施不当，可以予以撤销或变更。监所检察部门承担对在押犯罪嫌疑人、被告人羁押期限的检察监督，预防和纠正超期羁押。由于三个业务部门都涉及羁押必要性审查职能。由哪个部门承担或主导羁押必要性审查职能一直众说纷纭。《规则》第617条规定，侦查阶段的羁押必要性审查由侦查监督部门负责；审判阶段的羁押必要性审查由公诉部门负责；监所检察部门在监所检察中发现不需要羁押的，可以提出释放犯罪嫌疑人或者变更强制措施的意见，报经检察长决定。这一规定确定了审查羁押必要性以业务部门为主、监所部门为辅的制度。
笔者认为这一规定是符合司法实践具体情况的，有利于贯彻、执行第93条的立法意图。检察机关的侦查监督部门主要是对侦查活动依法进行监督的部门，其最重要的一项工作就是审查批准侦查机关报请批捕的案件，同时对侦查机关的立案、侦查活动包括羁押活动依法进行监督。按此定位和分工，由其负责侦查阶段捕后羁押必要性的审查工作，应该说既是由其职责所决定的，同时也有利于节约司法资源，提高工作效率。一方面，侦查阶段的羁押必要性审查与侦查监督部门一向负责的延长侦查羁押期限的审查批准工作密切相关，由它负责顺理成章；另一方面，此类案件的初始逮捕是由侦查监督部门审查批准的。其对案件情况特别是对犯罪嫌疑人是否应当有必要逮捕已相当熟悉，对其捕后继续羁押的必要性进行审查，可以充分利用此前的工作基础，节约人力和时间，提高工作效率。
在审判阶段对已经逮捕的被告人进行继续羁押必要性的审查，由检察机关公诉部门负责也是最好的选择。公诉部门是负责案件审查、出庭支持公诉并对审判活动是否合法依法进行监督的部门。其对案件非常熟悉，对被告人何时、因何被逮捕以及在审查阶段是否需要继续羁押，也应该是最为熟悉并最有条件进行审查判断，由其负责对审判阶段的被告人继续羁押的必要性进行审查，与本职工作最为密切，需要投入的人力的花费的时间最少，因此是最好的选择。
相比侦监部门和公诉部门来说，监所检察部门不参与办案，对案件情况不了解，很难全部、准确地对继续羁押的必要性进行审查。如果想达到侦查监督部门和公诉部门对案件的了解程度，就需要再投入相当的人力，花费更多的时间。显然，这是不现实的。但是，监所检察部门在其工作中对一些案件的犯罪嫌疑人、被告人是否需要继续羁押，也确能掌握一些情况。因此，不能将其从这项工作中排除出去。
检察机关侦查监督部门、公诉部门和监所检察部门在羁押必要性审查机制中，在分工负责基础上，还要互相配合，互相协作才发挥好检察机关整体优势，取得良好效果。如侦查监督部门、公诉部门在审查羁押必要性时，需了解犯罪嫌疑人、被告人羁押期间的表现，可以委托监所检察部门完成。监所检察部门应予以配合，向看守所了解该在押人员的表现，对看守所出具在押人员表现评估意见核实后提供给侦查监督部门、公诉部门。监所检察部门在羁押必要性审查中，可以向侦查监督部门、公诉部门了解案件事实、逮捕和羁押的理由，侦查监督部门、公诉部门应该提供，为正确做出决定提供依据。
二、审查程序的启动
捕后继续羁押必要性审查应当有两种方式：其一，由人民检察院依职权主动启动审查程序；其二，犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属或辩护人依法向检察机关提出申请。
1、人民检察院依职权启动。侦查监督部门依职权启动的方式可以分为两种。一种是侦查监督部门对已逮捕的案件进行跟踪，尤其是三年以下的轻微刑事案件，由于可变附条件因素逮捕的案件重点跟踪，当附条件逮捕条件消失了，如故意伤害的犯罪嫌疑人赔偿了损失，应及时启动羁押必要性审查，如无继续羁押必要性，应当建议侦查机关变更强制措施。第二种是侦查监督部门受理侦查机关延长侦查羁押期限的案件，在审查是否批准延长羁押期限的同时，对羁押必要性进行审查，发现不应当继续羁押的，应建议侦查机关变更强制措施。
2、公诉部门羁押必要性审查启动是在审查阶段依照法定职权，在对案件事实审查的同时，对犯罪嫌疑人、被告人采取的逮捕的强制措施是否妥当进行审查，发现不当直接决定变更强制措施。当案件审查终结提起公诉以后，公诉部门对被告人采取的强制措施进行跟踪监督，发现无继续羁押必要性的，可以向法院发现变更强制措施的建议。
3、犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属或辩护人依法申请启动。《规则》第618条规定：犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属或者辩护人可以申请人民检察院进行羁押必要性审查，申请时应当说明不适宜继续羁押的理由，有相关证据或其他材料的，应当提供。
有两个问题需要指出的是，根据《刑事诉讼法》第97条的规定，犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属或者辩护人对于法院、检察院和公安机关采取强制措施包括采取逮捕措施届满而未予以解除的，有权要求解除强制措施。此情况是否可纳入上述人员申请人民检察院启动捕后羁押必要性审查的范围？答案应当是否定的。因为此种情况属于超期羁押，应当无条件禁上和纠正，不属于继续羁押必要性的范围。正因为如此，第97条要求法院、检察院和公安机关对超期羁押应当予以释放或变更为其他强制措施。同时，第115条规定，上述人员有权向办案机关及人民检察院提出申诉、控告。
退回补充侦查案件的羁押必要性审查。退回补充侦查并不是每个案件都 必须经过的诉讼活动，包括两种情形：一是检察机关退回公安机关补充侦查；二是检察面关在审判阶段发现案件需要补充侦查，建议延期审理。补充侦查侦查的期限为一个月，检察机关退回公安机关补充侦查以2次为限。由于法律对退回补充侦查的规定不够明确 ，它也不是法定延长羁押期限的依据，而对处于羁押状态的被羁押人是否变更强制措施，法律也没有规定。为了维护这部分人的合法权益，检察机关要以身作则，严禁滥用退回补充侦查等方式变相羁押被羁押人；在决定退回补充侦查时，对处于羁押状态的被羁押人应当进行羁押必要性审查；对法定羁押期限已满的被羁押人应当变更强制措施①。
三、审查内容
检察机关对捕后羁押必要性进行审查的重点是继续羁押的必要性，而不是初始羁押的必要性。审查的内容应当是已经被逮捕的犯罪嫌疑人、被告人是否有必要继续羁押。至于具体审查内容，《规则》规定如下方面：（1）根据此时所掌握的案件证据材料，是否足以证明犯罪嫌疑人、被告人有犯罪事实；（2）根据现已掌握的犯罪事实和情节，犯罪嫌疑人、被告人是否可能被判处管制、拘役、独立适用附加刑、免于刑事处罚或者判决无罪；（3）时至今日，是否还存在着犯罪嫌疑人、被告人实施新的犯罪，毁灭、伪造证据，干扰证人作证，串供，对被害人、举报人、控告人实施打击报复，自杀或者逃跑的可能性；（4）案件事实是否已经基本查清，证据是否已经收集固定，以及是否符合取保候审或者监视居住的条件；（5）已批捕的犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限是否将届满，对其继续羁押是否会超过可能对其判处的刑期；（6）羁押期限是否届满；（7）根据案件的特殊情况或者办理案件的需要，变更强制措施是否更为适宜；（8）是否有其他不需要继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的情形。
对以上八方面进行具体化，相关部门应先重点审查以下几方面：
（一）犯罪行为及后果因素。主要考量所涉嫌犯罪中的行为、所造成的后果及可能被判处的刑罚。（1）是否属于预备犯、中止犯或者防卫过当、避险过当；（2）是否属于初犯、偶犯，共同犯罪中的从犯、胁从犯；（3）涉嫌犯罪的案值或数额、伤害结果犯罪损失，是否可能判处三年以下有期徒刑，即犯罪情节、后果越轻，羁押必要性越低。
（二）犯罪嫌疑人、被告人的主观因素。（1）是故意犯罪还是过失犯罪，（2）是否有自首、立功表现，认罪悔罪，积极退赃，赔偿损失等情节。即主观恶性越大，羁押必要性越高。主观恶性越小，羁押必要性越低。
（三）犯罪嫌疑人、被告人的主体因素。（1）是否患有严重疾病、生活不能处理，怀孕或哺乳自己婴儿的妇女；（2）是否是未成年人、年满65周岁的老年人、残疾人且身体状况不适宜羁押；（3）是否身份不明。即对于特殊主体，为体现人道主义和人权保障 ，羁押必要性审查从宽。对于身份不明人员羁押必要性审查从严。
（四）犯罪嫌疑人、被 告人的社会危险性因素。可以从以下几个方面考量：（1）有没有继续犯罪的可能性；（2）有没有危害国家安全、公共安全或者社会秩序的现实危险性；（3）是否可能对被害人、举报人、控告人实施打击报复。即社会危险性越小，羁押必要性越低。
（五）与刑事诉讼活动顺利进行相关因素。（1）犯罪嫌疑人、被告人是否有干扰证人作证、毁灭证据、伪造证据、隐匿证据或者串供可能；（2）是否可能自杀或逃跑的。如果有证据表明犯罪嫌疑人、被告人有妨害诉讼顺利进行情节，应当继续羁押。
（六）犯罪嫌疑人、被告人在羁押期间的表现因素。从犯罪嫌疑人、被告人在羁押期间能否自觉遵守监规服从监管，能否接受教育有悔罪表现；能否阻止或检举他人破坏监规或者其他违法行为；是否在其他方面表现优良较为突出等方面进行综合考量。即在羁押期间表现好，羁押必要性降低，羁押期间表现不好，羁押必要性升高。
（七）犯罪嫌疑人、被告人是否能够提供和遵守取保候审或监视居住的保证条件。能够提供保证人或保证金，遵守取保候审或监视居住的期间的规定，是不予羁押的前提条件②。
以上七个方面，需要综合审查，不能以偏盖全，具体案件具体分析，综合评判，才能做出正确决定。
四、审查方式
检察机关应当建立科学的羁押必要性评估体系，以此为基础，全面考察被羁押人在押期间的综合表现、身体健康状况等情况，并结合不同的案件类型做好审查工作。从目前的司法实践来看，审查应在以书面审查为主的情况下，必要时辅以言词审查，以便更全面地继续审查继续羁押犯罪嫌疑人、被告人的必要性。《规则》第620条规定，人民检察院可以采取以下方式进行羁押必要性审查：（1）对犯罪嫌疑人、被告人进行羁押必要性评估；（2）向侦查机关了解侦查取证的进展情况；（3听取有关办案机关、办案人员的意见；（4）听取犯罪嫌疑人、被告人及其法定人、近亲属、辩护人、被害人及其诉讼人或者其他有关人员的意见；（5）调查核实犯罪嫌疑人、被告人的身体健康状况；（6）查阅有关案卷材料，审查有关人员提供的证明不需要羁押犯罪嫌疑、被告人的有关证据材料；（7）其他方式。
审查决定的程序。承办检察官对羁押必要性审查后，应制作《羁押必要性审查意见书》，填写《在押人员羁押必要性审查审批表》，提出具体意见后，呈报部门负责人和主管检察长签批，必要时报检察长或检察委员会研究决定。
对羁押必要性审查后，检察机关审查后认为原逮捕决定正确且有继续羁押必要性，作出维护原逮捕决定；认为原逮捕决定错误，可以根据新《刑事诉讼法》第94条规定，撤销原逮捕决定，通知侦查机关执行；认为没继续羁押的必要，而应当向侦查机关发送检察建议，建议释放或者变更强制措施。如果建议不被接受，必要时检察机关可以撤销原逮捕决定，通知侦查机关执行。
五、审查后的处理
检察机关对被羁押人作出变更或不予变更刑事强制措施后，要加强对最终处理决定的说理解惑工作，应视具体情况分别向侦查机关、被羁押人、被害人等相关人员阐明法理、释疑解惑。建议予以释放或变更刑事强制措施的，应向侦查机关阐明事实和法律依据，促进共识。对被害人注重从法、理、情三个方面开展说理，消除误会，化解矛盾，减少因为不了解、不理解造成的申诉、复议现象；不予变更刑事强制措施的，应将继续羁押的理由作出充分的说时，通过摆事实，讲道理的完整说理使被羁押人明白继续羁押的必要性，做到以理服人，以理立信。
综上所述，羁押必要性审查机制是刑诉法赋予检察机关全新的职权。除本文提到的内容，在实践中还有多方面需要完善，如审查时限、律师介入方面，告知犯罪嫌疑人有提起羁押必要性审查的权利等。检察机关需要制定科学合理的实施细则加强贯彻实施，充分发挥羁押必要性审查机制的功能。
注释：
①《羁押必要性审查的理性审视》，王希发，重庆广播电视大学学报，第24卷第6期，2012年12
②《羁押必要性审查机制的构建与实施畅想》，祁云顺、张春，中国知网
参考文献：
[1]《捕后羁押必要性审查机制的构建与完善》张振江、崔玉琴、李晓龙，广西政法管理干部学院学报，2013年1月
[2]《捕后羁押必要性审查机制构设想》汪兴、梁敬 法制与社会，2012年11月（上）
[3]《捕后羁押必要性审查制度的理解与适用》顾永忠 李辞 国家检察官学院学报 第21卷第1期
[4]《关于捕后羁押必要性审查的几个理论问题》杜志毅 烟台大学学报 2012年10月
[5]《关于羁押必要性审查的思考》田向红、马驰，中国知网
[6]《羁押必要性审查的理论认识与实践应用》陈卫东 国家检察学院学报 2012年12月
[7]《羁押必要性审查的理性审视》王希发 重庆广播电视大学学报 第24卷第6期
最初作为《政府行为准则法》颁布于1978年的《独立检察官法》将于1999年失效。从现在起至明年，国会将不得不决定是否按该法的现状将这个颇有争议的法律展期，还是对其加以修正展期，还是让其期满失效。纽约市律师公会联邦法委员会于1997年12月9日主持召开了一个题为“提起公诉的政策：《独立检察官法》”的小组讨论会。
讨论会讨论的题目是不可能再及时的了。就在讨论会的当天，司法部长珍妮特·雷诺宣布拒绝在围绕着克林顿总统于1996年重新当选的竞选筹款争论中任命独立检察官。在此后的几周内，随着斯塔尔先生开始探查总统与莫尼克·莱温斯基之间的关系和独立检察官们开始对内政部长布鲁斯·巴比特、住房与城市发展部长阿历科斯·布尔曼的调查，围绕着《独立检察官法》及其政治化的公众辩论白热化。
小组讨论会的所有成员均认为该法应当在1999年展期。但是他们对于应对该法作何种修正（如果要作修正）产生了意见分歧。联邦法委员会与讨论会成员一样认为该法应该展期。委员会还认为，需要对该法作某些重大修正，特别是应该缩小该法的适用范围，使之仅适用于有关政府高层官员任职期间滥用权力的犯罪活动的指控和与选举有关的犯罪指控。委员会亦建议对负责任命独立检察官的工作班子成员的选择方法加以修改，并减少独立检察官有权调查的政府官员清单。
本报告第一部分描述《独立检察官法》的背景与立法史及其适用的历史；第二部分从上述历史的角度介绍讨论会成员的意见；第三部分介绍委员会有关该法之最主要问题的观点及其建议的修改。
一 背景
（一）水门丑闻：《独立检察官法》的起源
1972年6月17日，五名配备有盗窃工具、照相机和电子监视器的男士-其中包括总统重选委员会安全主任詹姆斯·w·麦考德-在民主党全国委员会水门总部内被逮捕。与政府有关的其他两人-e·霍华德·亨特与戈登·利迪很快亦被牵连进来。在1973年1月对这些人的审讯期间，人们开始猜测，白宫的官员们也许参与了对水门总部的闯入或参与了精心计划的掩盖手法。随之而来的参议院委员会的调查导致了若干白宫高级助理和司法部长约翰·米切尔的辞职。
1973年5月18日，应参议院的请求并根据司法部规定，司法部长埃利奥特·理查森任命哈佛大学法学教授、司法部前副部长阿奇博尔德·考克司为“特别检察官”。6月，白宫助理亚历山大·巴特费尔德透露，椭圆形办公室内存在一套秘密录音系统。人们由此怀疑，尼克松总统亲自将谈话录音，从而将其与掩盖阴谋相连系。参议院委员会以传票索取其中的若干盒录音磁带，遭到尼克松总统的拒绝，后者主张执行豁免权。法院支持这种豁免权。考克司也发出传票，命令总统交出椭圆形办公室的录音带，亦遭到尼克松总统的拒绝。尼克松提出向考克司提供录音带的复制剪辑，而不是原版带。考克司拒绝接受这种剪辑带，并强烈要求总统交出录音带。
接下来发生的是被载入史册的“星期六之夜的大屠杀”。1973年10月20日晚上，因考克司拒绝接受经剪辑的录音带，尼克松总统命令考克司停止其取得录音带的企图。考克司拒绝服从总统的命令，并公开指控总统违抗法院命令。尼克松对此的反应是命令司法部长理查森罢免考克司。理查森没有服从总统的命令，而是自己辞去官职。接下来轮到司法部副部长威廉姆·拉克尔肖斯去罢免考克司。拉克尔肖斯步理查森的后尘亦辞了职，仍没有服从总统的命令。当天深夜，考克司最终被代理司法部长罗伯特·勃克罢免。
虽然尼克松无疑握有罢免作为行政部门官员的特别检察官的法律权力，但这一事件的政治后果最终摧毁了其总统宝座。受到伤害的参议院坚持其对事件的调查。利昂·詹奥斯基接替考克司担任了特别检察官。录音带的大部分最终被公布于众。这些录音带显示，尼克松曾积极地阻挠司法。面对行将开始的弹劾程序，尼克松于1974年8月9日辞去总统职务。
（二）1978年《政府行为准则法》
1.立法史
公众对水门事件的强烈抗议，特别是考克斯的解职催发了国会对“将政府政策从司法部的控制之下转移出来”的建议的若干听证会。讨论集中于通过立法建立一种要求在司法部之外任命特别检察官的程序，以调查并且在必要时对涉嫌实施了犯罪活动的高级政府官员提起公诉。经过若干年的听证与辩论，国会得出结论，这种司法部之外的临时检察官应由一特别法庭来任命，并且只能在有限的情况下可以被司法部长解职。
1978年10月，《政府行为准则法》颁布。其立法史表明设立“法定特别检察官”职位的四点具体理由：
（1）避免利益冲突或利益冲突之公开化的必要性，这种冲突或冲突的公开化将损害公众对司法部的信任；
（2）总统或司法部长在调查的初期阶段可能不愿意任命特别检察官；
（3）特别检察官揭露额外罪行的可能性，否则这些罪行有可能不被发现或不被起诉；
（4）对特别检察官将会阻止诸如水门事件和相关的阻挠司法之类的滥用权力事件的期望。
1978年法要求司法部长在接到有关该法管辖的任何高级官员违反轻罪之外的任何联邦刑事法律的“明确情报”后进行初步调查。90天的调查期过后，司法部长应向哥伦比亚特区联邦上诉法院特别检察官处报告，并向特别检察官处提交一份备忘录，说明为什么有关的指控是“非实质性的，不需进行进一步的调查或提起公诉”，或说明进一步调查的根据并要求任命一名特别检察官。司法部长不寻求任命特别检察官的决定是不可复审的。另一方面，如果司法部长要求任命一名特别检察官，则要求他的报告应是充分具体的，以使特别检察官处能够任命一适宜的个人来担任特别检察官，并适当规定其管辖权。若司法部长的调查在90天内未能结束，1978年法要求司法部长寻求任命一名特别检察官。该法亦规定，共和党或民主党任何一党在众议院或参议院司法委员会的成员可以多数票要求司法部长寻求任命一名特别检察官。若司法部长拒绝该等要求，他应提交一份详尽的报告来解释其理由。
特别检察官一经任命即享有调查其管辖权范围内事项的“充分与独立权力”，包括召集大陪审团、发出传票、赋予证人豁免权、审查税务申报单和反驳以某种特权或国家安全因素为理由拒绝提供证据之主张的权力。司法部应以使特别检察官能够接触资料来源和档案的方式向特别检察官提供支持。在调查期间，特别检察官若发现了有关事项，他也可以要求司法部长赋予他额外的管辖权。他也能够接受司法部长分派的有关事项。
特别检察官只能因其行为的“特别不适当”或精神或身体的障碍才能被司法部长罢免。这种罢免的决定需服从司法审查。1978年法还建立了法院与国会监督特别检察官的程序，要求特别检察官定期向国会提交报告。该法要求应向众议院提供任何“实质性的可信赖的可能构成弹劾理由的证据”。在调查结束时，要求特别检察官向特别检察官处提交一份报告，报告应充分描述所完成的工作、对所提起的所有案件的处理结果，以及对其管辖权内事项作出不起诉决定的理由。
1978年法的其他条款规定，只有应司法部长的请求并根据特别检察官处的命令，或（为避免“秘密法庭”诉讼的出现而）提起公诉时，特别检察官的任命、身份和管辖权才得以公开。该法严格限制有关司法部长之初步调查和特别检察官之调查信息的泄露。只有经法院的许可，在特别检察官处入卷的材料才可以公开。该法最后规定，除非经重新颁布，该法有关特别检察官的条款于1983年失效。
2.1978年法的实践
从1978年至1982年，司法部共进行了12项初步调查，在其中三个案件中寻求任命了特别检察官。
从1978年至1982年，还有若干其他案件虽然没有启动1978年法的程序，但却激起公众对导致这些案件的事件的争论：
（1）司法部长贝尔任命了保罗·j·卡伦为“特别检察官”（即不是立法设立的特别检察官）调查有关对卡特家族的生意与乔治亚国民银行之间可疑的贷款交易的指控和货栈所借资金可能向1976年卡特竞选运动非法转移的指控。卡伦作出的起诉决定起初受到了贝尔的审查，但新闻媒体所激发的公众批评迫使贝尔接受了卡伦的独立见解。卡伦公布的报告洗刷了卡特总统和其兄弟存在任何非法活动的嫌疑。
（2）司法部长调查有关总统的兄弟比利·卡特与利比亚政府进行非法交易的指控。司法部决定不提起公诉。
（三）1982年的修正
1.立法变化
经过两年的研究与对包括美国律师公会和纽约市律师公会在内的若干团体的听证，国会重新通过了经若干重要修正的1978年法。这些修正包括：
（1）削减了调查可覆盖的官员数量。1978年法授权任命一特别检察官调查大约120名各级官员，其中93名为行政部门官员。120名中的许多人是“行政部门的中级官员，他们通常并不为公众所知，亦远离司法部与总统”。国会的结论是，司法部对其中一些人的调查“将不会产生重大的利益冲突”。国会将调查可覆盖的官员数量削减到70人，其中36人是行政部门官员。国会也削减了受该法管辖的民选官员的数量。
（2）允许司法部长调查有关不为该法所明示管辖之人的利益冲突。“比利门案”和卡特家族货栈案强化了国会中的担心：司法部对总统的家庭、密友或生意合伙人进行调查能够导致实际的或表面的利益冲突。国会对此也做了修正，允许司法部长在其确认司法部对该法管辖范围之外的人的调查可能产生个人的、资金的或政治的利益冲突时要求任命一名特别检察官。
（3）削减并规范了调查的时间。根据1978年法，对该法管辖之官员的调查可持续现任总统的任期和来自其同一政党之继任者的任期。这样，调查可能持续长达16年。国会拒绝了“一政党会在起诉作为其成员的前政府官员时更仁慈”的观点，对1978年法作了修正，使对该法管辖之官员的调查可持续现任总统的任期再加上一年，但在任何情况下，不得超过该官员离职后2年。这样就减轻了课加在任职初期即离职的官员身上的不合理重负。
（4）修改了启动初步调查程序的标准。1978年法要求司法部长在收到该法所管辖的官员从事了犯罪行为的“明确情报”时即进行初步调查。1982年的修正修改了该标准，要求司法部长在收到“构成初步调查之理由的充分情报”时进行初步调查。这项修正使司法部长得以审查其所收到的情报的特定性与可信赖性。
（5）限制司法部长在调查期间对调查手段的利用。1978年法的立法历史表明，国会原本的意图是禁止司法部长在初步调查期间使用召集大陪审团、控辩双方交易、赋予豁免权或发出传票这些手段，但是这些限制在1978年法的条款中未有出现。1982年的修正明示了这些限制，以阻止司法部长通过在初步调查阶段进行充分的调查以僭取特别检察官的作用。
（6）使司法部关于起诉的政策具体化。1978年法要求司法部长寻求任命特别检察官，除非他能够向特别检察官处说明，“所指控的罪名是非实质性的，不需要进行进一步的调查或提起公诉”。特别是如果按司法部自己的指导方针，本来是不会对乔丹和克鲁福特的案件提起公诉的，司法部的方针要求考虑提起刑事诉讼的选择、对案件提起公诉中的联邦利益、违法的性质与严重性、当事人的应受惩罚性和过去的记录。国会的结论是，拒绝考虑这些政策，“通过对政府官员比对普通公民更严厉的适用刑事法律造成了一种不公平”。1982年的修正要求司法部长只有在他发现有合理的理由确信进一步的调查或提起公诉是必要时才寻求任命特别检察官。
（7）限制特别检察官滥用权力。出于对特别检察官可能会为宣传目的、个人泄私愤或政治利益而不适当地延长调查的担心，国会在其他四方面修改了1978年法。其一，要求特别检察官在情况需要时速决地驳回案件。其二，要求特别检察官遵循司法部的政策，除非他能证明他对司法部政策的背离的合理性。其三，授权特别检察官咨询所指控的犯罪行为发生地的地区联邦检察官并与他们合作。最后，允许司法部长在说明充分理由的情况下罢免特别检察官。
（8）将“特别检察官”的职称改为“独立检察官”。目的是避免暗示，在大陪审团没有批准起诉的案件中提起公诉。特别检察官处的名称也相应地改为“美国哥伦比亚特区联邦上诉法院独立检察官处”。
（9）允许补偿律师费。国会注意到，汉密尔顿·乔丹在调查中为请律师为自己辩护花费了六位数字，而调查并未导致对其提起公诉。国会赋予法院以裁量权，以决定在提起诉讼的案件中及在普通公民负担不起这种律师费的可能情况下对律师费是否—如这种律师费不太高—予以补偿。
（10）重新通过了该法。该法将在1987年失效，除非届时重新通过。
2.1982年法的实践
从1982年至1987年，司法部根据《独立检察官法》处理了36起案件，其中25件在司法部长开始初步调查前即结案。这25件中有20件是因为缺乏充分的情报而结案，有5件涉及的是不受该法管辖的人。
在其余11个案件中进行了初步调查，有以下6件导致任命了独立检察官：
（1）自1984年4月至9月对埃德文·密斯的调查。调查未导致起诉。
（2）自1986年5月至1989年3月对西奥多·奥尔森的调查。调查花费了150万美元，结果不予起诉。
（3）自1986年3月至1989年6月对米歇尔·蒂文的调查。调查花费150万美元，结果为对蒂文的有罪判决。
（4）开始于1986年2月、持续达八年多的对伊朗－孔塔拉事件的调查。调查导致了十四项起诉。其中七项起诉中被告承认有罪；四项经陪审团审讯确认有罪，这之中有两项以有关使用享有豁免权的证据的理由在上诉审中被推翻；一项因司法部长拒绝公布机密文件而被驳回；还有两项起诉在赦免后撤回。总共花费3500万美元。
（5）从1987年2月至1990年1月对韦德泰克的调查。调查导致两项起诉，一项被宣判无罪，一项经陪审团审讯后被宣判有罪，但在上诉审中被推翻。共花费260万美元。
（6）由机密独立检察官进行了两项调查。但都未有提起公诉。调查分别花费17000美元和46000美元。
（四）1987年重新通过的《独立检察官法》
1.1987年的修正
在决定是否重新通过《独立检察官法》时，国会进行了6个月的审查，包括与现任和前任司法部官员、独立检察官处成员、现任和前任独立检察官等进行了会谈。最终，国会在对该法作如下修正的情况下重新通过了该法。
（1）缩小了司法部长在进行初步调查时的自由裁量权。考虑到司法部一直以在司法部长的初步调查之前进行精心设计的“门槛调查”来规避报告的要求，国会缩小了司法部长的自由裁量权。经国会修正，该法要求司法部长在收到有关该法所管辖的官员“可能违反了”联邦刑法的情报时即进行初步调查。而此前该法的措辞是初步调查只能在确认该法所管辖的官员“实施了”违反联邦刑法的行为时开始进行。国会还在该法中增加措辞，要求司法部长在决定是否进行初步调查时只考虑所收到的情报的具体性和可靠性，而不要考虑犯罪动机，并禁止司法部长以缺乏犯罪动机为理由决定不任命独立检察官，除非其掌握有“明确的有说服力的”证据。
（2）明确独立检察官在收入和任职后限制问题上不遵守司法部行为准则。此前司法部一直坚持独立检察官和其工作班子应适用此等限制，并导致了一名独立检察官和其整个工作班子的辞职。1987年国会的修正支持了独立检察官在这个问题上的立场。
（3）缩小了司法部长在决定是否任命独立检察官问题上的自由裁量权。国会修正了该法以要求司法部长在其有“合理理由相信进一步调查是必要时”寻求任命独立检察官。
（4）要求司法部长自我回避。经国会修正，该法要求司法部长在每一件涉及高级官员的案件中考虑自我回避，而不论这是一起新提起的案件还是有关一起正在进行的案件的事项。该法还要求司法部长就自我回避问题向独立检察官处提交书面报告，说明其在作出决定时所考虑的事实和理由。
（5）修改了寻求扩大独立检察官之管辖权的程序。根据1987年修正之前的该法，独立检察官曾请求司法部长或者独立检察官处扩大其管辖权，但独立检察官处裁决，在司法部长拒绝这种请求时它未被授权扩大这种管辖权。国会修改了该法，规定独立检察官只能向司法部长要求扩大其管辖权。这时司法部长必须就该事项进行为期30天的初步调查，并决定是否同意这种请求。如果同意这种请求，是否寻求任命新的独立检察官，还是将这项工作交予现任的独立检察官。修正案要求司法部长对来自现任独立检察官的任何建议给予“高度重视”。国会还进一步修改该法，允许独立检察官处将司法部长拒绝任命独立检察官或拒绝扩大现任独立检察官之管辖权的任何决定送回要求给予更充分的解释，从而增加司法部长在作出此等决定时的责任感。国会这些修正的目的是在赋予现任独立检察官在决策过程中的重要作用的同时维护该法律的合宪性。
（6）减少有关独立检察官的利益冲突。至少有一名独立检察官和一名独立检察官工作班子的成员因受聘在由另一独立检察官进行的调查中担任辩护律师而引起轰动。这引起了实际的或表面的利益冲突。该法经修正以禁止独立检察官或其工作班子成员代理该法程序下的任何人。该禁止亦适用于独立检察官或其工作班子所属的律师合伙人或律师事务所。
（7）增加了报告费用支出的要求。为了削减经费并将支出限制在合理的范围，经修正的该法为独立检察官规定了一系列报告的要求和费用支出标准。
（8）使国会和有关利益方更容易获得报告。1982年法规定，除非经独立检察官处批准，在主要报告及其他报告中有关司法部长之初步调查或独立检察官之调查的文件不应被公开。独立检察官处一直不愿意公开这类文件。国会修改了该法，规定独立检察官处将对负责监督独立检察官程序的国会各委员会的请求给予特别考虑。该法还授权独立检察官处在被提交了“大量的法律问题”时公开足够的信息以使各利益方能够通过递交其意见概要而参加对话。
2.莫瑞森诉奥里森案
上述对《独立检察官法》的修正为众议院和参议院通过，并经里根总统签署后于1987年12月14日生效。里根总统在签署该法时评论道，“在我们的宪法机制下，一个在执法的核心领域行使行政权力的美国官员必然地必须服从行政部门的任命、审查和罢免。不存在宪法所允许的其他选择……。在最高法院审查该法的合宪性时，为了确保公众对政府的信任不被侵蚀，我采取特别步骤来签署该法案，尽管我对该法案的合宪性是非常怀疑的”。
7个月以后，最高法院就莫瑞森诉奥里森案作出判决。在7票赞成1票反对的判决中，最高法院确认《独立检察官法》的合宪性。首席大法官伦奎斯特在撰写多数人的见时得出结论，该法精心制定，目的就是不要侵犯总统执行法律的权力或分权的概念。最高法院的理由是独立检察官法是解决高官胡作非为的最合理办法。
3.1987年法的实践
从1987年至1992年，司法部根据1987年法处理了52个案件。其中38个案件在门槛调查阶段即结束，原因包括这些案件所涉及的官员不属该法管辖范围，或所提供的情报不具体或不可信赖或两者兼有之，或所指控的行为并不构成犯罪。其他14个案件走到了初步调查阶段。这之中有5个案件在初步调查之后作为记录在案的事项结案；另外6个案件在完成整个机密初步调查之后结案。在3个案件中任命了独立检察官。
（五）两年的失效
在1992年，一些国会议员提议对《独立检察官法》进行修正以增加对独立检察官额外的财政与管理限制，并展期该法。然而，由于有人反对在第102届国会闭会期间审议法案，该法自1992年12月起失效。正在进行的调查继续进行至结束。
关键词：美国检察官；不当；辩诉交易
美国检察官作为政府律师在刑事诉讼中负责侦查、决定是否、传唤证人、进行辩诉交易、根据有罪判决建议刑罚，在整个刑事诉讼过程中，检察官发挥着至关重要的作用，他们例行公事的日常决定，很大程度上控制了刑事案件的方向和结局。而这些重要的、有时候生死攸关的决定最重要的特点即是，他们完全处于自由裁量，而且不受审查。
美国检察官自由几乎无限制的裁量权的集中体现便是，决定是否与辩诉交易。首先，决定是否是当有人被逮捕时，检察官决定是否直接还是移交大陪审团决定是否。选择直接与移送大陪审团决定的主要考量因素主要有，案件证据是否充分；犯罪程度是否严重；被告人是否有前科以及其悔罪态度等。其次，辩诉交易是指如果被告人认罪，检察官承诺不、减少对被告人的指控、撤销或建议法官减轻处罚。随着经济发展，犯罪数量激增，我国司法体系运转压力增加，因此逐渐提倡美国辩诉交易等制度，建议扩大检察官的自由裁量权。笔者不反对该观点，但美国检察官几乎不受限制的自由裁量权也也来越受到社会诟病，因此，在借鉴中，因有所取舍，使其适应中国土壤。下面本文就美国检察官滥用权力进行集中讨论。但由于篇幅及学识限制不可能逐个论述。
一、不当行为
检察权最重要的部分莫过于决定权，也是美国检察官自由裁量权对整个刑事诉讼程序发挥重大作用的最有力证据。检察官行使裁量权的方式多种多样，但无论如何，所有决定都完全属于检察官裁量权范围之内，并且常常没有清晰可辨的理由来解释为何一个决定与另一个决定不同。
首先，检察官选择对象不公正，即选择性①。在许多令人不安的案例中，检察官选择对象时往往受到被对象的种族、信仰、性别、阶级、学识等方面的影响。实际上，检察官不可能因为上述原因而特意进行筛选性，而“潜意识”便是导致这种不公平的主要原因。面对一个前途坦荡的白人，同为白人的检察官很可能下意识的对他免予。这本不为法律所允许，而法庭对此也总是迁就，拒绝干涉检察官的决定，因为没有任何证据能证明检察官的“潜意识不公正”，同时，被告人对此“清楚的证据”的证明标准也是几乎达不到的。此外，被告人的前科也是一个考虑因素。无犯罪记录的被告人比前科累累的被告人更能获得不或者较轻罪名的机会。但是，类同前述种族等因素，黑人、拉美人的逮捕和搜查几率似乎更高。
其次，报复性，即检察官在被告人主张宪法和法律的权利后，通过加重进行报复。但相对于选择性，美国最高法院在特定情况下赋予了被告人“报复推定”的利益，有效地将证明责任转移到控方，其必须证明自己缺乏报复性动机。美国关于报复性的经典案例是1974年的布莱克治诉伯里案②。
再次，故意隐瞒证据，又称为违反布兰迪义务③，是指检察官违反证据开示义务，故意隐瞒有利于被告人的证据，以达成对被告人定罪的目的。第一，检察官由于法律、技术等方面的优势，总会较辩护人早的收集到证据，而在预审过程中又能筛选出可能使被告人减轻或免除责任的证据。当事人主义诉讼模式下，控辩双方通过交叉询问质证，若检察官故意隐瞒证据必然会导致许多对被告人不利的判决。因此，证据展示有赖于检察官严格遵守法律。当然，没有无限制的自由与无权利的义务，所以，检方的证据展示义务不是毫无边界的，如检方没有义务去调查收集被告人的证据，检察官也没有义务向被告人展示那些已为其知悉或持有的有利于自身的证据。第二，证明有罪的心理促使检察官故意不提供证据。职业伦理要求检察官的主要职责不是证明有罪，而是实现正义。但在1970年的一次调查中被询问的检察官将近三分之一的人认为，他们的主要职责是取得定罪的决定④。证明有罪的心理可能来自组织的压力，是检察官明显的证明工作的效率，也可能来自检察官通过证明有罪的数字来衡量个人成就的欲望。
最后，大陪审团时而沦为检察官的调查工具。关于这个问题，我们首先做一些说明。大陪审团并不是人们一般所说的陪审团，后者是后者负责在审判中裁判被告人是否有罪，又称为“小陪审团”或“审判陪审团”。大陪审团的基本职能是审查重罪，因此又称为“陪审团”。美国的大陪审团制度移植自英国，尽管后者在1948年就废止了大陪审团制度。1635年，马萨诸塞殖民地建立了北美第一个大陪审团。然后，其他殖民地也都相继建立了大陪审团制度。大陪审团由当地居民的代表组成，职责是认定是否有合理根据相信某人实施了犯罪，是否应对其提出指控，以及提出何种指控。第一，大陪审团调查过程是由检察官掌控的。检察官传唤所指称的罪行的证人并提供其所掌握的案件证据，而无论是被告人还是辩护人都不得参加大陪审团程序，因此，对检方提供的证人和证据无法进行交叉询问，排除疑点。由于大陪审团成员都是没有法律知识的普通公民，因此，检察官很容易让大陪审团相信已经达到有合理根据认为可以对被告人。实践中，大陪审团反对检察官意见的情况极为罕见。因此，检察官往往会把大陪审团的强制传唤证人作证权作为自己获取某些证据的“工具”。第二，美国刑事诉讼的证明标准与我国不同，我国采用一元化的证明标准，即“犯罪事实清楚，证据确实充分”，而美国在刑事诉讼中采取“分层递进”的证明标准⑤。在此阶段，大陪审团成员在听取了所有证人的陈述后，决定是否相信被告人实施犯罪的合理根据，与排除合理怀疑标准相比相差甚远，而大陪审团成员也很难独立于检察官。
二、辩诉交易中的权力滥用
辩诉交易又称诉辩交易，包括罪名交易、罪数交易和刑罚交易。罪名交易与罪数交易在文章开始已有交代。刑罚交易是指被告人通过供述另一个人的犯罪行为来获取对自己有利的结果，通常是揭发同案犯等。辩诉交易使被告人和检察官都从中获利，被告人将免于长期监禁，同时检察官也可以快速结案或者是一些不能达到排除合理怀疑的证据免于被排除。和决定是否一样，辩诉交易完全由检察官控制，如果检查官不愿意以撤销其他控诉来换取辩诉交易，无论被告人还是法官都无权强迫。
首先，没有任何规定对检察官作出是否辩诉交易的考量因素做出规制。能为法律允许和大众接受的理由一般是检察官的案件负担、被害人的追诉意愿以及被告人的前科记录。但实际上还存在一些不合法的因素常常左右着检察官的决定。第一，媒体对案件的曝光程度。如果一起案件涉及社会名流或者是特大黑社会组织犯罪等，新闻媒体对其报道比较充分，社会大众对案件处理结果比较期待，检察官往往不会进行辩诉交易，在选民面前表现其维护正义的渴望便会促使检察官对案件提起公诉。第二，首席检察官的刑罚哲学和管理风格⑥。如果首席检察官信奉对被告人实施自由刑更利于其回归社会，保障人权，则他可能会鼓励他治下的检察官决定与被告人辩诉交易。第三，被告人的性别、种族、检察官和辩护人的关系都会对辩诉交易的决定起到很大作用。
其次，辩诉交易的程序不公开透明。虽然大部分案件的都是向社会大众公开的，但根据我国实践运行中的经验也可知，大部分公民除了对与自己有关系案件和社会影响较大的案件审理过程会关注，对其他案件没有时间也不会有兴趣旁听，他们所了解的只是经过媒体报道过的结果。所以，辩诉交易程序不透明，使检察官有很大空间操控。
最后，检察官与污点证人的辩诉交易会损害其他被告人的正当权利。所谓“污点证人”是指是一种较为特殊的证人，是犯罪活动的参与者，有犯罪污点，可以为国家公诉机关作证，以换取免受刑事追诉或减轻、从轻指控的待遇。与污点证人辩诉交易是指被告人提供情报帮助检察官指控其他被告人，换取撤销自己案件或减轻指控。尽快出狱或减轻控诉的诱惑或许会使被告人作伪证，而检察官没有义务对污点证人提供的证据进行真实性审查，因此，会纵使检察官故意视而不见，对被告人提起控诉。
英国史学家艾顿勋爵有句名言，“权力使人腐化，绝对的权力使人绝对地腐化”。权力就是一只张牙舞爪的巨龙，对权力的驾驭，自古以来都是所有的政治制度都要面临的难题。人性本恶，如果一个人掌握的权力不受制度性约束，则其利用权力作恶在所难免。美国检察官的自由裁量权虽然对美国刑事司法起到至关重要的作用，但无限制的自由裁量权必然会使权力扩张滥用。当然，美国建立了对检察官的制约机制。如被告人对检察权的制约，主要通过宪法权利来对抗检察官的追诉；法官对检察官的制约，预审听证程序即是对的制约⑦，见于篇幅，关于对检察官权力的制约不再论述。（作者单位：四川大学）
参考文献：
专著：
[1] 安吉娜.J.戴维斯：《专横的正义――美国检察官的权力》[M].中国法制出版社，2012年10月第一版
论文期刊
[1] 伯恩敬：《交易还是协议――一个美国检察官眼中的辩诉交易》[J]
[2] 张云平：《论美国检察权内容、属性及配置》[J]
[3] 何家弘：《论美国检查制度的特色》[J]
[4] 杜亚胜：《美国检察权的滥用》[J]
网站
[1] 百度百科
注解：
① 刘国庆：《论美国检察官的不当》
② 该案中，被告因携带致命武器袭击而被定罪，这是轻罪被告人根据州法律要求在更高级别的法庭申请重新审判的权利在第二次审理之前，检察官调查并取得一项新的公诉书，指控该被告人以杀人为目的而携带致命武器进行袭击，这是一项重罪。
③ 在1963年的布兰迪诉马里兰（Brady v.Maryland）一案中，马里兰州检察机关布兰迪及其同伙涉嫌谋杀罪。庭审之前，检察官应布兰迪辩护律师的请求向其展示了布兰迪同伙的部分法庭外陈述。但检察官对布兰迪同伙的杀人供述在庭审中隐而不发，布兰迪对此毫不知情直至初审被判决死刑后方如梦初醒。布兰迪于是就检察官隐藏证据行为提出上诉，马里兰州上诉法院维持初审判决，仅就量刑问题发回重审。联邦最高法院在其判决中指出“检察官无论是出于善意亦或恶意，对有利于被告人的证据隐而不发有违正当程序，即使被告人没有提出证据开示的请求，检察官仍应责无旁贷地向其展示任何可能为其开脱罪行的证据资料。如果一项证据能够证明被告人无罪或者减轻他的处罚，在被告人的请求下，而检察官拒不出示的话，这将使检察官扮演一个不遵循公正标准的角色……。”
④ 乔治.费尔肯尼斯：《论美国检察官》
⑤ 何家弘博客：从卡恩案看美国的大陪审团。
第一章 总则
第一条 为了落实全面从严治党和从严管理干部要求，规范干部选拔任用工作监督检查和责任追究，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党问责条例》等党内法规，制定本办法。
第二条 干部选拔任用工作监督检查和责任追究，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新时代党的组织路线，落实新时期好干部标准，树立正确导向，突出政治监督，从严查处违规用人问题和选人用人中的不正之风，严肃追究失职失察责任，促进形成风清气正的用人生态。
第三条 干部选拔任用工作监督检查和责任追究，坚持党委(党组)领导、分级负责，实事求是、依法依规，发扬民主、群众参与，分类施策、精准有效，防治并举、失责必究。
第四条 党委(党组)及其组织(人事)部门按照职责权限，负责干部选拔任用工作的监督检查和责任追究，纪检监察机关、巡视巡察机构按照有关规定履行干部选拔任用工作监督职责。
中央组织部负责监督检查和责任追究工作的宏观指导，地方党委组织部和垂直管理单位组织(人事)部门负责指导本地区本系统的监督检查和责任追究工作。
第五条 本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及事业单位、群团组织、国有企业干部选拔任用工作的监督检查和责任追究。
第二章 监督检查重点内容
第六条 坚持党管干部原则情况。重点监督检查是否按照干部管理权限由党委(党组)履行干部选拔任用责任，是否按照民主集中制和党委(党组)议事规则、决策程序讨论决定干部任免事项。
第七条 坚持好干部标准和树立正确用人导向情况。重点监督检查是否坚持德才兼备、以德为先，坚持五湖四海、任人唯贤，坚持事业为上、公道正派;是否坚持新时期好干部标准，严把政治关、品行关、能力关、作风关、廉洁关，选拔任用忠诚干净担当的干部。
第八条 执行干部选拔任用工作政策规定情况。重点监督检查是否按照机构规格和职数、资格条件、工作程序选拔任用干部;是否深入考察，认真查核，对人选严格把关;是否严格执行交流、回避、任期、退休、干部选拔任用请示报告等制度规定;是否严格落实干部管理监督制度。
第九条 遵守组织人事纪律和匡正选人用人风气情况。重点监督检查是否严格遵守干部选拔任用工作纪律，是否采取有力措施严肃查处和纠正选人用人不正之风。
第十条 促进干部担当作为情况。重点监督检查是否采取有效措施激励干部担当作为，是否对不担当不作为的干部严格管理、严肃问责。
第三章 监督检查工作机制
第十一条 建立健全干部选拔任用工作组织监督、民主监督机制，把专项检查与日常监督结合起来，将监督检查贯穿干部选拔任用工作全过程。
第十二条 强化上级党组织监督检查。主要采取任前事项报告、“一报告两评议”、专项检查、离任检查、问题核查等方式进行。
第十三条 完善党委(党组)领导班子内部监督。党委(党组)研究干部任免事项，应当把酝酿贯穿始终，认真听取班子成员意见。会议讨论决定时，领导班子成员应当逐一发表意见，主要负责人最后表态。领导班子成员对人选意见分歧较大时，应当暂缓表决。不得以个别征求意见、领导圈阅等形式代替集体讨论决定。
第十四条 健全组织(人事)部门内部监督。选拔任用领导干部应当向干部监督机构了解情况，干部监督机构负责人列席研究讨论干部任免事项会议。认真执行干部选拔任用工作纪实制度，建立自查制度，每年对干部选拔任用工作情况进行1次自查。
第十五条 拓宽群众监督渠道。认真查核和处理群众举报反映的问题，定期开展分析研判，及时研究提出工作意见。自觉接受舆论监督，及时回应群众关切。完善“12380”举报受理平台，提高举报受理工作信息化水平。
第十六条 健全地方党委干部选拔任用监督工作联席会议制度，加强有关部门的沟通协调，形成监督工作合力。联席会议由组织部门召集，一般每年召开1次，重要情况随时沟通。
第四章 任前事项报告
第十七条 在干部选拔任用工作中，有下列情形之一，应当在事前向上级组织(人事)部门报告：
(一)机构变动或者主要领导成员即将离任前提拔、调整干部的;
(二)除领导班子换届外，一次集中调整干部数量较大或者一定时期内频繁调整干部的;
(三)因机构改革等特殊情况暂时超职数配备干部的;
(四)党委和政府及其工作部门个别特殊需要的领导成员人选，不经民主推荐，由组织推荐提名作为考察对象的;
(五)破格、越级提拔干部的;
(六)领导干部秘书等身边工作人员提拔任用的;
(七)领导干部近亲属在领导干部所在单位(系统)内提拔任用，或者在领导干部所在地区提拔担任下一级领导职务的;
(八)国家级贫困县、集中连片特困地区地市在完成脱贫任务前党政正职职级晋升或者岗位变动的，以及市(地、州、盟)、县(市、区、旗)、乡(镇)党政正职任职不满3年进行调整的;
(九)领导干部因问责引咎辞职或者被责令辞职、免职、降职、撤职，影响期满拟重新担任领导职务或者提拔任职的;
(十)各类高层次人才中配偶已移居国(境)外或者没有配偶但子女均已移居国(境)外人员、本人已移居国(境)外的人员(含外籍专家)，因工作需要在限制性岗位任职的;
(十一)干部达到任职或者退休年龄界限，需要延迟免职(退休)的;
(十二)其他应当报告的事项。
第十八条 上级组织(人事)部门接到干部选拔任用工作有关事项报告后，应当认真审核研究，并在15个工作日内予以答复。未经答复或者未经同意的人选不得提交党委(党组)会议讨论决定。未按照规定报告或者报告后未经同意作出的干部任用决定，应当予以纠正。
第五章 干部选拔任用工作“一报告两评议”
第十九条 党委(党组)每年应当结合全会或者领导班子和领导干部年度总结考核，报告干部选拔任用工作情况，接受对年度干部选拔任用工作和所提拔任用干部的民主评议。
第二十条 参加民主评议人员范围，地方一般为参加和列席全会人员，其他单位一般为参加领导班子和领导干部年度总结考核会议人员，并有一定数量的干部群众代表。
提拔任用干部民主评议对象，地方一般为本级党委近一年内提拔的正职领导干部;其他单位一般为近一年内提拔担任内设机构领导职务的人员和直属单位领导班子成员。
第二十一条 “一报告两评议”由上级组织(人事)部门会同被评议地方和单位组织实施，评议结果应当及时反馈，并作为考核领导班子和领导干部的重要参考。
对评议反映的突出问题，上级组织(人事)部门应当采取约谈、责令作出说明等方式，督促被评议地方和单位整改。对认可度明显偏低的干部，被评议地方和单位应当对其选拔任用过程进行分析、作出说明，并视情进行教育或者处理。
第二十二条 被评议地方和单位应当向参加民主评议人员通报评议结果和整改情况。
第六章 专项检查
第二十三条 党委(党组)开展常规巡视巡察期间，同级组织(人事)部门应当通过派出检查组等方式，对选人用人工作进行专项检查。
结合专项检查，可以对领导干部担当作为情况进行检查。
第二十四条 检查组在巡视巡察组组长领导下开展工作。检查前，巡视巡察组应当向检查组提供所发现的选人用人问题线索。检查组发现的主要问题，应当提供给巡视巡察组，并写入巡视巡察报告。
第二十五条 检查工作结束后，检查组应当形成检查情况报告，报派出检查组的组织(人事)部门主要负责人或者党委(党组)负责人审定后，与巡视巡察情况一并反馈，并有针对性地提出整改意见。
第二十六条 被检查地方和单位应当积极配合检查，如实提供情况，对照检查反馈意见抓好整改落实，并于收到反馈意见后2个月内向派出检查组的组织(人事)部门报告整改情况。派出检查组的组织(人事)部门应当加强对整改情况的监督，确保问题整改到位。
第二十七条 对选人用人问题反映突出的地方和单位，上级组织(人事)部门可以视情开展重点检查。
第七章 离任检查
第二十八条 市(地、州、盟)、县(市、区、旗)党委书记离任时，应当对其任职期间干部选拔任用工作进行检查。
第二十九条 离任检查通过民主评议、查阅干部选拔任用工作相关材料、听取干部群众意见等方式进行。
第三十条 离任检查按照干部管理权限由上级组织部门开展。对拟提拔重用的检查对象，结合干部考察工作进行，检查结果在考察材料中予以反映，并作为评价使用的重要参考。
第八章 问题核查
第三十一条 组织(人事)部门对监督检查发现和群众举报、媒体反映的违规选人用人问题线索，应当采取调查核实、提醒、函询或者要求作出说明等方式办理。
第三十二条 对严重违规选人用人问题实行立项督查，办理单位应当认真组织调查，不得层层下转。查核结果和处理意见一般在2个月内书面报告上级组织(人事)部门。
第三十三条 对提拔任现职后受到撤销党内职务或者撤职以上党纪政务处分，且其违纪违法问题发生在提拔任职前的干部，应当按照干部管理权限，由组织(人事)部门对其选拔任用过程进行倒查，也可以由上级组织(人事)部门倒查，并及时形成倒查工作报告。
第九章 责任追究
第三十四条 对违规选人用人问题，党委(党组)负全面领导责任，领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任，参与决策的领导班子其他成员承担领导责任。组织(人事)部门、纪检监察机关、干部考察组有关负责人和其他责任人员在各自职责范围内承担相应责任。
第三十五条 干部选拔任用工作有下列情形之一，应当追究党委(党组)及其主要负责人或者直接主管的领导班子成员、参与决策的领导班子其他成员的责任：
(一)民主集中制执行不到位，党委(党组)领导把关作用发挥不力，出现重大用人失察失误，产生恶劣影响的;
(二)用人导向出现偏差，选人用人不正之风严重，干部不担当不作为问题突出，干部群众反映强烈的;
(三)落实主体责任不到位，对选人用人问题和干部不担当不作为问题不处置、不整改、不问责，造成严重后果的;
(四)维护和执行组织人事纪律不力，导致选人用人违规违纪行为多发，造成恶劣影响的;
(五)其他应当追究的失职失责情形。
第三十六条 干部选拔任用工作有下列情形之一，应当追究组织(人事)部门有关负责人和其他责任人员的责任：
(一)不按照规定的职数、资格条件、工作程序、纪律要求选拔任用干部的;
(二)不按照规定向上级组织(人事)部门报告干部选拔任用工作有关事项的;
(三)不按照规定对所属地方、单位干部选拔任用工作监督检查导致问题突出的;
(四)对反映线索具体、有可查性的选人用人问题不按照规定进行调查核实或者作出处理的;
(五)其他应当追究的失职失责情形。
第三十七条 干部选拔任用工作有下列情形之一，应当追究纪检监察机关有关负责人和其他责任人员的责任：
(一)不如实回复拟任人选廉洁自律情况并提出结论性意见的;
(二)对收到的反映拟任人选问题线索具体、有可查性的信访举报不按照规定调查核实，或者对相关违纪违法问题不按照规定调查处理的;
(三)不按照规定履行干部选拔任用工作监督职责造成严重后果的;
(四)其他应当追究的失职失责情形。
第三十八条 干部选拔任用工作有下列情形之一，应当追究干部考察组有关负责人和其他责任人员的责任：
(一)不按照规定程序和要求进行考察的;
(二)考察严重失真失实，或者隐瞒歪曲事实真相、泄露重要考察信息的;
(三)不认真审核干部人事档案信息，或者对反映考察对象的举报不如实报告，以及不按照规定对问题进行了解核实，造成严重后果的;
(四)其他应当追究的失职失责情形。
第三十九条 党委(党组)有本办法所列应当追究责任的情形，情节较轻的，责令作出书面检查;情节较重的，责令整改并在一定范围内通报;情节严重、本身又不能纠正的，应当予以改组。
第四十条 领导干部和有关责任人员有本办法所列应当追究责任的情形，情节较轻的，给予批评教育、责令作出书面检查、通报或者诫勉处理;情节较重的，给予停职检查、调离岗位、限制提拔使用处理;情节严重的，应当引咎辞职或者给予责令辞职、免职、降职处理。
应当给予纪律处分的，依照有关规定追究纪律责任。涉嫌违法犯罪的，移送有关国家机关依法处理。
第十章 附则
关键词：检务公开；多元化；正当化；最大限度公开；正当程序
中图分类号：D926文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）03-0047-06
一、引言
检务公开是指检察机关依法向诉讼参与人、新闻媒体和社会公众公开与检察职权相关的不涉及国家秘密、个人隐私、未成年人案件的活动和事项，它是我国检察机关推行司法改革、促进司法公开、提高司法透明度的一项重要举措。检务公开源于社会公众享有的知情权。知情权虽然最初产生于言论自由权，但在国际公约和各国的立法例中，其已经成了一项独立的权利，具有独立的意义。这种意义在2008年2月国际社会达成的《亚特兰大知情权宣言》中有明确体现：“知情权是人类尊严、平等和公正的和平之基础”，“知情权是一项基本人权”，“是公民参与、良好治理、行政效率、问责制和打击腐败、新闻媒体和新闻调查、人类发展、社会包容及实现其他社会经济和公民政治权利的基础”。我国自1998年提出“检务公开”的概念以来，检务公开制度建设经历了初步规划（1998年10月―1999年1月）、探索发展（1999年1月―2006年6月）、全面公开（2006年6月至今）三个发展阶段。实践证明，推行检务公开，是检察机关践行群众路线，满足公众知情权，接受群众监督的有效途径。
检务公开与司法公开中的审务公开不同，审务公开的本质是审判管理性事务的公开，而检务公开的本质是检察信息公开或者说检察公开。最高人民法院2009年12月印发的《关于司法公开的六项规定》中将司法公开的外延界定为立案公开、庭审公开、执行公开、听证公开、文书公开和审务公开六个方面，其中“审务公开”是指人民法院的审判管理工作以及与审判工作有关的其他管理活动应当向社会公开。检务公开却不是检察管理事务的公开。1998年10月最高人民检察院下发了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》（以下简称《检务公开规定》），该决定向社会公布了检务公开的10个方面的内容。从这10个方面的内容来看，检务公开是与人民法院的司法公开相对应的一个概念。就内涵而言，检务公开作为政府信息公开的一部分，包括检察机关事务信息的公开和执法信息的公开。
我国目前还没有信息公开法。虽然早在1979年《刑事诉讼法》中就有大量关于检察机关的信息应当告知相关当事人的内容，但那时我国法制建设正处于逐步恢复阶段，《刑事诉讼法》仅从诉讼推进的需要这个角度保障当事人的“知悉权”，其并没有从“公民有权了解政府”的知情权和检察机关的信息公开义务的角度来规范检务公开。2007年1月国务院通过、2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》是我国第一个关于政府信息公开的行政法规，但该法规中的信息公开主体是“行政机关”。因此，我国检察机关的信息公开尚缺乏法律依据。我国的检务公开是通过检察机关自身颁布司法解释性质的规范性文件来推进的。《检务公开规定》首次提出了“检务公开”的概念，其第3条提出了“采取多种形式实行‘检务公开’”的要求。随着网络技术的不断发展，许多国家开始探索推行电子政务这种高效、快捷、低廉的政务公开方式，我国检察机关也逐步尝试进行电子检务建设。在新的时代背景下，我国检务公开方式还应不断创新，出现更加多元、适当的渠道。本文将对新时期检务公开方式的多样化及其内在正当性进行探讨，希望能对我国检务公开制度的完善提供有益的借鉴。
二、检务公开方式的多样化：对不同对象
采用不同的公开方式依据所针对的对象不同，检务公开方式可以有三种选择：向利害相关人、诉讼参与人的直接告知公开；向民意代表以参与、参观、旁听的方式公开；向社会公众的全面、广泛的公开。
（一）向利害关系人“点对点”地告知公开
向利害关系人的告知公开，是指检察机关以口头或书面形式将案件情况及诉讼参与人的诉讼权利告知案件当事人、诉讼参与人、有关单位和个人的公开方式。告知公开按照是否需要送达法律文书可分为须送达法律文书的告知公开和无须送达文书的告知公开。无须送达文书的告知公开，可以通过电话、短信、电子邮件的方式进行，但必须做好相关记录工作，以便归档备查。告知公开的对象主要包括举报人、被害人和犯罪嫌疑人（也包括其辩护人或人，为了行文方便，不一一说明）。
1.对举报人的告知
检察人员应当根据诉讼阶段的不同，对举报人进行相应的告知，具体包括案件分流告知、立案告知和结案告知。现实中很多举报人并不具有专门的法律知识，他们对于哪个机关对自己所举报案件有管辖权并不知晓，为了提高办事效率、使案件得到及时侦破，检察机关应当告知举报人具体受理举报的机关。对属于检察机关管辖的贪污贿赂、等案件，受理举报的检察人员应当告知举报人案件的具体处理部门、相关联系方式等。对于检察机关没有管辖权的案件，检察机关受理举报后应转交其他机关办理，并将转交事项告知举报人。检察机关通过举报人的举报对案件进行初查后，认为符合立案标准的，应当告知举报人已经立案。对于那些不予立案的情况，检察机关应当告知举报人不服处理、提请复议的具体程序。案件侦查终结后，检察机关应当把所查清的犯罪事实、难查清的事实、犯罪人触犯的法律条款、检察机关的处理意见等及时答复举报人，以取得理解，进一步加强与人民群众的联系。①
2.对被害人的告知
被害人是刑事案件的直接受害者。检察机关应当告知被害人所享有的权利和义务、案件进展状况等，为被害人行使诉讼权利提供保障。对被害人的告知可在《检务公开规定》中找到依据，告知内容包括该规定第6条明确的8项权利②和2项义务③。
3.对犯罪嫌疑人的告知
整个刑事诉讼都是围绕犯罪嫌疑人、被告人展开的。在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人作为被追诉人，其人身自由经常受到限制。只有检察机关主动告知相关信息，犯罪嫌疑人才能及时、有效地行使辩护权。《检务公开规定》中规定检察机关在侦查阶段要告知犯罪嫌疑人有获得法律帮助、委托辩护人、申请回避、申请取保候审等12项权利和如实回答、接受检察人员的讯问、搜查、扣押等侦查行为的义务。需要注意的是，对犯罪嫌疑人的告知，除了告知其享有的诉讼权利和义务外，还应当告知相应的法律依据。如检察机关对于自侦案件在第一次讯问犯罪嫌疑人之前，就应向犯罪嫌疑人发放告知其享有相关权利的书面的权利告知卡。④检察机关在诉讼程序的开始阶段就应对犯罪嫌疑人进行告知，如在侦查机关对犯罪嫌疑人进行第一次讯问后，就应及时告知犯罪嫌疑人有聘请律师的权利。
举报人、犯罪嫌疑人、被害人等利害关系人是与案件联系最为密切的人员，他们与案件的处理结果存在或多或少的联系。对利害关系人进行“点对点”的告知公开是进行检务公开的第一步。此外，向利害关系人公开，还要注重效率，做到及时告知。
（二）向特定民意代表公开
检务信息向民意代表公开，包括吸纳民意代表以人民监督员身份参与审查案件，邀请民意代表到检察机关参观，允许民众旁听听证程序等内容。
1.向人民监督员公开
我国检察机关历来扮演着“法律监督者”的角色，但谁来监督监督者这一问题一直没能得到解决。人民监督员制度回答了这个问题。由民众担任人民监督员对检察机关办理职务犯罪案件进行监督，不仅解决了谁来监督监督者的问题，而且使检察权的运行过程更加透明。让民众参与司法活动的主要意义就在于发挥普通民众的常识在司法中的功能，以此纠正专业人士的偏执与悖谬。⑤根据2010年10月最高人民检察院的《关于实行人民监督员制度的规定》，我国检察机关对人民监督员公开的信息内容可以概括为“七个方面”“两种情况”（详见该规定）。此外，有关案件的性质、主要证据目录、办理案件的程序、拟处理决定（意见）的理由和依据也应向人民监督员公开。
2.向参加听证旁听的民众公开
允许社会公众旁听听证程序是保障公民知情权的体现。早在2001年最高人民检察院的《人民检察院办理不案件公开审查规则（试行）》中就有对听证旁听的规定，其中“允许公民旁听”“新闻记者可以旁听和采访”等规定，已经达到了法院庭审公开的开放程度，应当继续予以坚持。
3.向参加检察开放日活动的民意代表公开
检察开放日活动，是检察机关为了推进阳光检务而不定期邀请人大代表、媒体记者、网站版主、社区群众、高校学生等走进检察机关，与检察工作人员进行面对面的交流互动，检察工作人员听取他们的意见和建议的一种检务公开方式。自2009年以来，我国检察系统根据最高人民检察院的统一部署，从最高人民检察院到各地人民检察院，每年都有一天开放日活动。“开放日”并不是日常性的，也不是针对所有人的，似乎有作秀之嫌。但应当看到，检察开放日活动的本质是：由公共机构选择专门时间，将平时不能开放的那部分场所向社会特定人员开放，以最大限度地实现机构开放。其意义在于：一是弥补日常开放的缺憾。公共机构的办公场所可以分为接待服务场所、对外事务办理场所和内部工作场所。公共机构的内部工作需要安静、独立的环境，甚至于工作过程可能需要对外保密，因而其内部工作场所不可能整天处于民众的注视下。而开放日活动可以使内部工作场所的工作人员暂时放慢手头的工作，让民众参观其工作的过程；或者放下手头的工作向民众介绍其工作的程序和情况。从最大限度开放的角度而言，这一开放过程是日常开放所不能代替的。二是开放日活动可以将公共机构的日常工作中并不面向公众的内容，有计划地进行集中开放。检察机关负责的审查批捕、提起公诉、法律监督等工作量大、程序复杂，其不可能将整个工作过程对外开放，而开放日活动可以将检察机关有计划整理的长期以来立案、执行的工作情况（成绩和问题）向民众集中展示，起到“一次展示，全面了解”的作用。三是开放日活动中检察机关可以在民众参观之后以座谈会的形式，听取民意代表的意见并当场或者事后予以反馈。这不仅使民众对检察工作进行了监督，而且使他们通过观察和沟通而了解、理解了检察工作，从而增强了对司法的信任。
检察开放日活动是中国节日文化在机构开放中的体现，是中国特色的机构开放制度创新。与国外媒体或个人公共机构、要求进入某一场所不同，在开放日，检察机关主动有组织、有计划地邀请民众代表参观其工作场所并听取意见、接受监督。检察开放日活动体现了中国民族和谐及协商文化的特点，发挥了其他机构开放方式所不可替代的作用。
（三）向社会公众公开
公开的目的是使社会广为知晓，因而任何民众都有可能成为检务公开的对象。检察信息向社会公众公开主要可采取展示公开、以文件的方式公开、通过新闻媒体公开三种形式。
1.展示公开
展示公开即检察机关向诉讼参与人和社会公众展示与检察业务相关的规定和事项，可分为传统展示公开和电子展示公开两种类型。传统展示公开是指检察机关通过设置专栏、制作牌匾或图表、印发小册子等形式公布检务信息。在高度信息化的今天，传统展示公开已经远远满足不了检务公开的现实需求。首先，宣传栏的公开辐射范围比较狭小。检务宣传栏、检务公开栏大多设立在检察机关的办公地点，通常没有人为了获取检务信息而专门到检察机关去看宣传栏、公开栏、电子屏幕等。并且，专栏、公开栏上的信息更新速度慢，公开的内容有限，公众需要的检务信息可能无法通过宣传栏及时获取。随着网民数量的增长和网络的普及，检务公开还应采用电子展示的方式。“在现代信息爆炸的社会，没有网络方式的公开，在有的情况下与不公开没有任何区别。”⑥具体而言，检察机关应当以互联网为载体，通过建设信息化平台、门户网站、官方微博、微信等方式公布检务信息。
2.以公报、公告、文件等方式公开
公报、公告是国家机关面向全社会重大事件或重要决定的报道性公文。除了公报公告、在报纸上刊登公报公告、将公报公告层层送达各级检察机关之外，今天，检察机关还应充分认识到通过网络平台公报公告的重要性。各级人民检察院都应当在网络上设立专门的门户网站，门户网站中设公报公告一栏，对检察机关的公报公告进行刊登，供社会民众登陆、查询。
3.以新闻、媒体报道的方式公开
检察机关可以以新闻的形式进行检务公开，如定期召开新闻会。召开新闻会需要提前告知媒体、布置场所等一系列准备工作，比较消耗时间。相比之下，通过媒体直接新闻是一种更加简便、快捷的公开方式。检察机关可以选择自己在媒体上刊登文章，直接对检察工作的部署、重大业务决策、工作经验、新出台规定等进行宣传，也可以协助媒体发表报道检察信息的新闻稿。
三、检务公开方式的正当化
随着司法改革的深化，人民群众对检务公开方式的规范化、正当化提出了更高的要求。笔者认为，检务公开方式应当在促成公开的最大化、方便民众、体现程序公正方面发挥其特有的作用。
（一）公开方式应当能促成最大限度的公开
检务信息应进行最大限度的公开，其范围应面向可能提出公开要求的每个人。公众有权“知道他们的政府在忙些什么”，这已为许多国际公约所肯定。如《美洲人权公约》第13条规定：“公民普遍享有知情权，政府必须为该权利的行使提供机制。”《亚特兰大知情权宣言》第4条指出，“信息公开应成为准则，保密应被视为例外”，并提出了信息公开豁免的具体要求。
“最大限度公开”是政府信息公开的一个原则，它提出这样一个假设：公共组织所持有的一切信息都应当可以公开，除非由于维护公共利益需要而必须优先考虑信息保密。检务公开的本质是政府信息公开。在立法体系上，检务公开应由国家立法机关制定《信息公开法》或《信息自由法》进行统一规范。但鉴于检察机关这一执法机关的特殊性，许多国家在不违背信息公开法的前提下颁布了关于检察机关信息公开的专门法规。如1971年美国联邦司法部颁布了《处理媒体关系的指南》（1975年修订），其中要求以“最大限度公开”为基本原则，在保障“政府执法”的同时最大限度地实现政府信息公开。⑦我国应根据公共机构信息公开的阶段和程度，适时出台《信息公开法》，对公共机构信息公开的方式、事项、例外情况等作出统一规定。我国检察机关应依法逐步扩大检务公开的范围，加大公开内容的深度，逐步实现从检察制度、规范、重大事项、检务文书等的公开向检务决策过程公开的扩展。同时，要把握好“度”的问题，所采取的检务公开方式应有助于实现民众知情权与特定信息保密之间的平衡。
（二）公开方式应当体现方便民众
推行检务公开的目的是实现诉讼参与人和社会公众的知情权与监督权，因此，检务公开应当体现便民的特点，要针对不同群体对信息公开的不同需求，采取不同的公开方式。针对犯罪嫌疑人，检察机关应当及时告知其享有获得法律帮助、委托辩护人、申请回避、申请取保候审、要求解除强制措施等权利和如实回答、接受检察人员的讯问和搜查等义务，使犯罪嫌疑人对自己所处的诉讼阶段和权利义务有清楚的了解，以便及时行使诉讼防御权。在告知犯罪嫌疑人时，要遵从及时、高效的原则，在打击犯罪的同时兼顾程序公正，保障犯罪嫌疑人的基本人权。针对犯罪嫌疑人聘请的律师，检察机关可以在办公场所设立案件办理情况查询终端或在网络平台上建立案件办理情况专页，使律师能够通过网上预约而在查询终端或网络平台上查询案件进度和阅卷。针对普通民众，检察机关可以充分发挥新闻媒体的作用，通过举案说法、专题报道、讲座等活动，向社会公众介绍检察机关的相关信息。为了密切联系群众，检察机关要更加重视在基层开展检务公开活动，如开展检务进社区、义务法律咨询等活动，向民众发放《检察机关便民利民手册》等。在少数民族自治地方和少数民族聚居区，除用汉语公开之外，检察机关还要同时用少数民族语言进行检务公开。
当前，网络已成为公众行使“参与权”“表达权”和“监督权”的重要途径。为了更好地方便民众获得检务信息，我国检察机关应进一步推行电子检务公开。近年来，我国检察网站建设突飞猛进，相当一部分检察机关建立了门户网站并设有专门的检务公开板块。网络平台很好地发挥了公开检务信息的作用，但目前我国各个地区检察机关门户网站建设情况很不平衡，东西部之间存在较大的差异，许多检察机关的网站信息更新较慢甚至重要的工作不上网公开，使公众很难在检察机关的门户网站上寻找到有效信息。一些基层检察院甚至把门户网站建设当作上级交办的任务，而忽视了门户网站向社会公众传递检务信息、反馈监督意见的功能。
门户网站是检察机关检务信息的权威平台，各级检察机关应当重视网站信息的及时更新，实现与民众的信息互动，把门户网站建成便民平台，而不是仅仅停留在信息宣传的层面上。近年来，湖北省检察院要求全省检察网站实现9项功能，即征求意见和受理功能，申诉和举报功能，在线互动功能，信箱功能，文件检索功能，咨询问答功能，网上展览功能，站内搜索功能，链接功能。⑧湖北省检察院的这一做法值得最高人民检察院在全国范围内进行制度化推广。另外，检察机关的门户网站建设要注重网站版面设计，检务公开信息板块、时事要闻板块的设置要醒目，以方便民众查找相关信息。
（三）公开方式应当有利于推进程序公正
以检务公开的方式推进程序公正主要体现在听证程序中。听证程序源于英国普通法的自然公正原则，这一原则要求检察机关在作出重要决策时采取听证的方式，听取犯罪嫌疑人、被害人和利害相关人的意见，对案件进行公开审查。当前，很多国家（英美法系国家或者大陆法系国家）在审判前、审判中都有专门的司法审查。如美国法官为确定是否需要对被捕的犯罪嫌疑人实施羁押而举行“初次出庭”活动；德国侦查法官在审判前对程序性问题进行司法审查；法国设有专门的预审法官，对重罪、某些轻罪及违警罪进行预审，以决定是否对被指控人实施羁押。相比较而言，我国检察机关通过审查批捕来决定犯罪嫌疑人在审判前是否被长期羁押，具有程序裁判性；作出不决定意味着不把案件交由法院审判，具有司法上的终局性；申诉审查决定了是否把已生效的案件向法院提出再审抗诉，具有实体问题裁决性。可见，我国检察机关所开展的业务工作带有一定的司法审查色彩，实为“准司法活动”，而司法活动的基本特征就是公开。检察机关在审查批捕、作出不决定、处理申诉案件等工作中，引入听证程序，进行司法审查，这相当于在审前阶段构建起了一种类似于“控、辩、审”三方组合的法庭审理结构。⑨《世界人权宣言》第10条规定：“人人完全平等地有权由一个独立而无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯，以确定他的权利和义务并判定对他提出的任何刑事指控。”可见，我国检察机关的听证程序公开，实际上是程序性裁判的公开。
根据最高人民检察院的要求，我国检察机关进行的听证包括不听证和申诉听证两种。当前，有的地方检察院还在试点审查批捕听证，但这一做法尚缺乏法律上的依据。在检察实践中，社会公众特别是犯罪嫌疑人、被害人等与案件处理结果有着密切关系的人，他们并不完全了解检察机关何以作出批捕、不、申诉处理等决定。检察机关以听证的方式进行司法审查，让案件当事人和侦查机关参与到检察决策中来并听取双方意见，可以避免检察机关作出处理决定的片面性，同时增强检察程序的公正性。听证程序虽然会消耗一定的司法资源，但总体上看，其能够提高诉讼效率。以审查批捕为例，我国现行《刑事诉讼法》规定审查批捕的时间为7天，但在检察实务中，审查批捕需要三级审批，7天时间常常不够用。如果检察人员以听证的方式对是否应当批捕进行司法审查，听取侦查人员和犯罪嫌疑人及其辩护律师的意见，就有助于检察人员高效率、准确地作出决定。基于以上理由，笔者认为，我国要进一步推进不听证公开和申诉审查听证公开，将实践中正在试点的批捕公开听证制度化，实现检察机关执法程序的正当化。
听证公开的实现有赖于听证旁听制度的完善。笔者认为，我国检务公开中的听证旁听，应当借鉴法院的庭审公开机制，保障普通民众有权旁听听证程序，最大限度地发挥听证程序的作用。首先，允许公民参与听证旁听，最重要的问题是如何合理配置旁听权。检务公开实践中听证场所的空间有限，不能满足所有人参与旁听的需求，只有以随机的方式选择、确定旁听人员，才能体现出旁听的公正性和激发公民参与旁听的积极性。借鉴庭审旁听机制，可以考虑不对旁听人员进行身份审查，除了涉及国家秘密和个人隐私的案件，普通民众不需要出示任何身份证件，只需经过安全检查就可以进入听证程序现场。其次，法庭审理案件有专门的庭审场所并设有专门的旁听席，而检察机关内部没有专门、固定的听证场所，旁听场所更得不到有效保障。因此，检察机关除了随机选择参加旁听的民众外，还应合理安排听证场所。最后，检察机关在听证程序开始之前采用何种方式告知普通民众，通过何种途径进行预先公告，预先公告的期限有多久，这些问题都急需解决。从目前的情况来看，我国检察机关很少启动听证程序，一些地方检察院即使实施了听证程序，也往往以封闭的方式进行。笔者认为，检察机关应当将拟听证的案件在公开听证3天前通过书面、检察机关门户网站等方式、渠道，向社会拟听证的案件名称、听证时间和地点等内容。
四、结语
党的十报告明确提出：保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证；推行权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。信息公开是对所有公共权力运行的基本要求，而要真正实现信息公开，就必须进一步完善公开机制，创新公开方式，确保各项公开措施落到实处。对当事人进行“点对点”的检务信息公开，将涉及检察工作特殊程序和特殊内容的信息通过邀请民意代表参加案件审查、参观办公场所、参与听证旁听的方式进行公开，这些检务公开方式都是适当的，也是正当的。遵循“最大限度公开”这一信息公开的基本原则，检察机关还应特别重视网络形式的检务公开。
20世纪90年代以来，很多国家都在传统信息自由立法的基础上制定了电子信息自由法、电子政府法等法律，提出了“直接政府”“电子政府”等概念。以电子形式公开信息可以使公共机构提高工作效率、便于管理，更重要的，它是当代公权力运行的新义务，是人民知情权的新内容。当前在我国，有的公共信息在名义上是公开的，但公众要获得这些信息还需要持证件到特定机构进行申请查阅、复制等，程序繁杂，费时费力。信息公开在将来的发展趋势应当是：各类应当公开的公共信息，一般情况下都应及时在网络上予以公布。
我国2013年12月26日起实施的《最高人民检察院工作规则》中规定检察机关要加强外部监督，进一步完善检务公开制度，推行网上公开、网上查询等措施，加强网络新媒体公开平台建设，自觉接受社会各界和舆论监督，及时回应群众关切。据此，各级检察机关应当通过网络建立信息化平台和门户网站，及时公布最新公告和重要信息，更新网页内容。最高人民法院2013年11月颁布了《关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》和《关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》，这为电子形式的司法公开提供了依据和指南。检察机关也应当出台类似文件，推进和规范电子形式的检务公开。
英国著名法官丹宁勋爵曾言：“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式和步骤去实现。”⑩检察机关推行检务公开，就是在以人们看得见的方式实现正义。在今后的检务公开实践中，检察机关要坚持“最大限度公开”这一原则，在公开的内容上要考虑我国具体国情和人民群众的新期待、新要求，在公开的方式上要追求多元化与正当化，使检察机关通过检务公开而真正实现执法公正、执法为民，全面提高检察机关的执法公信力。
一、建立健全“五项机制”，深化检察预防工作参与创新社会管理之途径
一是建立健全社会大预防机制。苏州检察预防工作在参与创新社会管理中，充分发挥各级预防职务犯罪工作领导小组（指导委员会）职能作用，积极争取党委政府的支持，调动社会各界的力量，构建社会化大预防机制，逐步把预防工作触角融入到各单位生产经营及日常管理之中。苏州自2008年起在全市范围内开展争创预防职务犯罪先进单位和先进个人活动（以下简称“争创双先活动”），将其与廉洁文化建设、内控机制建设等工作紧密结合，促进行业、部门进一步完善内部预防机制；通过“国有（专营）企业职务犯罪预防论坛”、“检校共建”等，充分调动各预防主体主观能动性，构建社会化大预防格局。
二是建立健全侦防一体化工作机制。一方面实行以侦促防，通过查办职务犯罪案件，分析查找社会管理制度中的漏洞和缺陷，积极向党政机关、行业主管部门提出检察建议，推动社会管理、部门行业的整顿治理工作；另一方面实行以防促侦，充分发挥预防工作联系群众、涉及面广、警示社会、视野开阔等优势，加强职务犯罪的风险分析和评估，积极推动矛盾风险的预测和化解，为侦查部门明确办案重点领域和重点环节提供参考，推动办案工作深入开展。
三是建立健全沟通协调机制。结合开展犯罪分析、预防调查、预防咨询等预防职能工作，加强与社会各界尤其是各成员单位的沟通联系。建立联络员制度，定期召开联络员会议，了解各单位开展预防职务犯罪工作情况，帮助查找制度漏洞，完善内控机制，加强各单位自我管理、自我预防能力。目前，苏州已聘请了56名预防职务犯罪工作联络员，基本覆盖市级机关、事业单位和社会团体。同时，市预防职务犯罪工作领导小组办公室主办的《苏州市职务犯罪预防》杂志及《苏州预防职务犯罪工作简报》也成为各成员单位交流预防工作经验的重要平台。
四是建立健全联系协作机制。预防职务犯罪工作不是检察机关一家的事情，既需要内部合力，更需要社会各界的积极参与。近年来，我们积极与公安、税务、银监局等20多个行业和系统共同开展预防职务犯罪专项活动。如与市公安局建立预防职务犯罪等五项协作制度、与地税局联合开展“八个一”系列预防教育活动、开设“国有（专营）企业职务犯罪预防论坛”等，都取得了明显的社会效果和法律效果。
五是建立健全工作反馈机制。着眼社会管理的全局，通过年度报告制度，以向党委、人大、政府报告的形式，通过提出、落实和运用对策建议来启动创新社会管理。在工作中我们不是一报了事，一发事完，而是建立了跟踪回访机制，确保各项预防整改建议落到实处。张家港市院通过对查处的3起农保基金贪污案，在全市范围内开展了社会调查，催生了农工保基金管理发放办法的根本改革，由原来村干部代收，改为建设个人银行基本账户，由政府职能部门直接划拨，实现了管理方式上根本改变。
二、着力深化“六项内容”，拓展检察预防工作参与创新社会管理之内容
一是着力检察预防专业化，推动社会管理体制改革及法律法规完善。检察预防工作参与创新社会管理的内中之一就是要推动完善地方行业法规，健全规章制度，从而推动管理体制机制变革。我们结合执法办案的成果，通过预防调查、检察建议等各项专业预防措施，查找地方法规、行政管理体制上漏洞，着力推动现行管理体制改革，推进机关内部管理制度化、规范化，优化机关职能，形成以制度管人、管事的机制。通过查办市物价局席某案，我们利用近两个月时间在仔细调研基础上，将物价部门原有54项制度，合理整合为23项工作流程，规范权力运行。用制度管权、管事、管人，最大限度地减少腐败现象滋生的土壤和条件，也进一步提高制度建设科学化水平。“拆迁领域职务犯罪分析”，催生《苏州市房屋征收管理实施办法》，在制定过程中多次征求检察机关意见。太仓市院通过查办枉法裁判案，提出检察建议，促使法院建立在执行判决过程中将审判、裁决、执行三权分离的管理机制。
二是着力检察预防社会化，提升检察预防参与创新社会管理的影响力。近年来，高检院多次强调要推动建立检察预防工作社会化格局，这是预防工作发展的总趋势。2011年7月16日最高人民检察院检察长在第十三次全国检察长工作会议上的报告中指出，要“推动形成党委统一领导、社会共同参与、检察机关充分发挥职能作用的预防职务犯罪工作格局”。我们充分认识到，检察预防工作不走社会化道路，就没有生命力和影响力，在2002年就建立了由主要行业和领域主管部门为成员单位组成的全市预防职务犯罪工作指导委员会。为进一步提升检察预防工作社会化水平，我们首先是注重完善领导体制，根据实际情况及时建立、调整和充实预防职务犯罪工作领导小组。设在检察机关的预防职务犯罪工作领导小组办公室作为具体事务协调机构，通过年度综合报告、专题报告等方式主动向地方党委领导汇报预防工作，争取地方党委的领导和支持。其次，不断完善工作机制。充分发挥预防领导小组协调机构的权能，以组织联席会议、行业共建等形式，开展经常性活动，推动各个行业和领域主管部门加强预防制度建设、风险防范控制和预防网络建设。近年来，我们积极与公安、税务、银监局等20多个行业和系统共同开展预防职务犯罪专项活动。如与市公安局建立预防职务犯罪等五项协作制度、与地税局联合开展“八个一”系列预防教育活动、开设“国有（专营）企业职务犯罪预防论坛”等，都取得了明显的社会效果和法律效果。再次，以开展“争创双先活动”为抓手，全面提升检察预防工作社会影响力。苏州自2010年8月启动该活动，市委办转发市预防职务犯罪工作领导小组《关于在全市开展争创预防职务犯罪工作先进单位和先进个人》的通知（苏办发〔2010〕80号），苏州市预防职务犯罪领导小组制定下发《苏州市争创预防职务犯罪工作先进单位和先进个人活动考核管理办法》，各、区市也分别制定“争创双先活动”考核实施办法，每年组织考核、评比、表彰。今年进入全市范围的申报和考评阶段，极大地调动了各单位开展预防工作的积极性，扩大了影响力。
三是着力行贿犯罪档案查询，提升检察预防助推诚信体系构建能力。行贿档案查询作为检察工作参与社会管理的一个最直接的切入点，充分体现 “守信激励、失信惩戒”理念，对促进社会信用体系建设和遏制职务犯罪具有非常重要的实践意义。苏州在促进查询规范化的同时，深化应用，推进社会信用评级及信用体系建设，不断拓展检察预防工作参与创新社会管理的辐射面和影响力：逐步实现行贿犯罪档案查询系统与社会信用管理平台的对接。苏州市院正在与住建局就查询系统与信用监管平台连接的可行性进行论证。太仓、吴江、园区分别与政府相关部门诚信监管系统实现了无缝对接。积极探索行贿犯罪档案查询在人事任用领域的应用。如，张家港市检察院与市委组织部、市人力资源和社会保障局联合发文《关于在干部提拔、使用的廉政考核中实行行贿档案查询的实施办法》。强化源头预防，将查询结果逐步纳入社会信用评级体系。吴江市院将行贿犯罪档案查询纳入中介机构信用评级、建筑企业信用评分和从业人员诚信档案，与市纪委等15个部门共同制定《全市中介机构信用评价管理办法》。
四是着力重点行业和领域预防，强化检察预防服务和保障民生职能。牢固树立“立检为公、执法为民”的宗旨观，是人民群众司法需求和法治意识、权利意识增强的新要求。因此，我们始终把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为检察预防工作的出发点和落脚点。我们高度关注涉及民生民利领域职务犯罪预防，将其与化解矛盾、维护人民群众利益联系起来。近年来，抓住重大工程建设、征地拆迁、环境保护、食品安全监管环节等热点问题深入开展专项预防工作，切实将“民生优先”的要求落实到检察预防工作中，保障和改善民生，不断增强人民群众的幸福感。去年，我们开展专题调查并撰写的《环保领域职务犯罪预防调查报告》、《苏州市食品药品安全监管情况预防调查报告》等专题报告，分获江苏省委常委、苏州市委书记蒋宏坤及时任市长阎立批示，推动相关部门及时整改。太仓针对垃圾猪养殖问题比较突出的情况，撰写《关于我市与上海、昆山交界地带违法养殖泔脚猪污染环境、危害食品安全的调查报告》，太仓市政府根据该报告，组织公检法及相关职能部门在全市开展违法养殖集中整治的专治活动，取缔垃圾猪养殖，保证市民吃上放心肉。同时，在工程领域积极推行 “廉政保证金”、“7+1同督创优”、“一书五卡十大控制点”工程预防机制，确保重大项目资金安全。
五是着力培育特色亮点，积极拓展参与创新社会管理的广度与深度。一是深化私营企业职务犯罪预防。私营部门犯罪预防是苏州预防的特色之一。如园区院专门成立私营部门职务犯罪预防协会，成立防案顾问小组，定期开展活动，每月制作一期“防案邮件”发放各成员单位，扩大企业受教人员的覆盖面。二是不断推进镇村基层廉政建设。充分利用“乡镇检察工作室”这一载体开展基层预防工作，张家港市院建立“涉农职务犯罪防控基地”，吴江市院筹备建立专门的乡镇干部警示教育基地。高检院的《预防职务犯罪学刊》专门报道了我市的做法。平江区、张家港市院通过促进基层街道加强对社区股份经济合作社资金使用的监管和建立涉农职务犯罪巡回预防制度等，延伸检察机关预防触角，深化乡镇基层廉政建设。三是深入开展涉农职务犯罪预防工作。不断拓展涉农预防新思路，创新工作机制和方法，丰富涉农预防新途径，构成点、面结合的多方位立体预防格局。今年3月，省院商志宝副巡视员专程至园区院唯亭检察室进行调研，对该院依托乡镇检察室开展涉农职务犯罪预防工作予以充分肯定。张家港市院在原有涉农职务犯罪“三级联防”机制的框架结构基础上，制定《张家港市涉农职务犯罪巡回预防实施办法（试行）》，建立“张家港市涉农职务犯罪防控基地”，形成了一套涉农职务犯罪巡回预防制度，与苏州大学王健法学院刑事法研究中心共同撰写《关于对我市11名村书记职务犯罪案件情况的调查报告》，推动涉农职务犯罪预防工作深入开展。
六是着力检察预防队伍建设，不断提升检察预防工作专业化水平。多年来，检察预防工作一直存在着机构不健全、从业人员少、素质还不高的问题。苏州非常重视预防队伍建设和专业人才的培养，通过广泛开展继续教育、重点人员重点业务培训、以会代训等切实有效的措施，增强检察教育培训的系统性、针对性和实用性，按照法理精通、业务娴熟、技能过硬的专业要求，不断促进检察教育的正规化、科学化，提升教育培训的质量，实现预防干警由知识型人才向素质型人才转变，由单纯学历型人才向培合型、高层次人才转变，极大地提升了检察预防队伍的整体素质，不断适应新形势、新任务的要求，更好地完成法律赋予的重任。
三、积极探索勇于创新，不断提升检察预防工作参与创新社会管理之成效
近年来，苏州检察预防工作通过不断加强专业化及社会化建设，不断提升预防调查、犯罪分析、检察建议等专业化预防水平的同时，创新工作方法，拓展预防领域，不断推进参与创新社会管理的广度与深度，取得一定成效。
一是党委领导下的检察预防格局初步形成。随着检察预防工作影响力的提升，各级党委政府更加重视预防工作，党委领导下预防职务犯罪工作机制不断健全。以去年为例，撰写的调查报告、犯罪分析获得市、区主要领导批示44份，提出700多条科学合理、针对性强的改进措施均被有关单位采纳，有效推动社会管理创新和机制建设。
二是社会公众预防意识大幅度提升。近年来，苏州推出“检察长廉政讲坛”、《预防职务犯罪三字经》等特色预防形式，组建“正义之剑”、“阳光检察”等宣讲团，编发《筑盾》《清源》《立人》等电子杂志，建立警示教育基地，开展廉政公益广告竞赛等，通过对预防宣教工作的有益探索，较好地扩大了预防文化的影响力，极大地提升了工作的反腐倡廉意识，为创新社会管理营造了风清气正的良好氛围。
一、资格确认
考生报到、资格确认时间为面试前一天下午13时至17时30分（例如：参加2月25日面试的考生应于2月24日下午进行资格确认，依此类推），须提交以下资料的原件：
1.考生本人身份证件（身份证、学生证、工作证等）。
2.考生本人准考证。
3.近期免冠1寸照片4张（用圆珠笔在照片背面写上名字、职位代码）。
4.考生本人报名登记表。
5.应届毕业生提供所在学校盖章的《中央机关及其直属机构考试录用公务员报名推荐表》(从报名网站下载、打印)，社会在职人员提供所在单位出具的同意报考的证明。
6.除2016年全日制高等院校应届毕业生外，其他考生需提供学历证书，本科及以上学历者另需提供学位证书，否则视为不具备报考资格，并上报国家公务员局备案。
7.参加“选聘高校毕业生到村任职工作”项目的考生，要提供由县级以上组织人事部门出具的服务期满、考核合格且同意报考证明;参加“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”项目的考生，要提供省级教育部门统一制作、教育部监制的“特岗教师”证书和服务“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”鉴定表;参加“三支一扶”计划项目的考生，要提供各省“三支一扶”工作协调管理办公室出具的高校毕业生“三支一扶”服务证书(此证书由全国“三支一扶”工作协调管理办公室监制);参加“大学生志愿服务西部计划”项目的考生，要提供由共青团中央统一制作的服务证和大学生志愿服务西部计划鉴定表。
8.面试确认书。已邮寄过的可不提供。
9.报考职位规定条件所需的其他证明材料(如英语等级证书、计算机等级证书等)，以招考简章公布内容为准。
凡不符合报考资格条件或有关材料主要信息不实和弄虚作假的考生，一经查实，取消面试或录用资格。
经调剂进入面试的考生需准备的材料与上述要求相同。
二、面试安排
面试方式：结构化面试
面试时间：面试拟于2016年2月25日至2月29日间进行，每日上午9时开始，参加面试的考生须于当日上午7时20分前报到；并在工作人员引导下进入候考室，面试开始前30分钟未报到人员视为自行放弃面试资格。
资格确认及面试地点：湖北省武汉市武昌区慧心假日酒店(八一路延长线上，中国人民解放军绿化环保培训基地营区内)。
乘车路线：武昌（或武汉）火车站乘地铁4号线至洪山广场站A1出口出站、汉口火车站乘地铁2号线至洪山广场站A1出口出站，出站后直行200米至八一路洪山广场公交站(面向武汉铁路局正门左侧)转乘587路公交车至八一路东湖新村站，沿光谷大桥直行2.5公里即到（或在八一路东湖新村站转乘340路公交车过光谷大桥至八一路沙湾村站下车往回走600米即到）。
具体面试人员名单、现场资格确认时间及面试时间见附件。各考生应提前查清本人的确切报到、资格确认及面试日期。
三、体检和考察
参加面试人数与录用计划数比例达到3:1及以上的，面试后应按综合成绩从高到低的顺序确定考察和体检人选；比例低于3:1的，考生面试成绩应达65分以上，方可进入考察和体检。
面试结束后，将根据考生综合成绩从高到低按职位招录计划人数1：1的比例确定体检、体能测试人选。招录机关根据《关于进一步做好公务员考试录用体检工作的通知》(人社部发﹝2012﹞65号)精神，严格按照《关于印发公务员录用体检特殊标准（试行）的通知》（人社部发﹝2010﹞82号）、《公务员录用体检操作手册(试行)》(体检医院操作) 要求及操作程序组织体检；按照《关于印发公安机关录用人民警察体能测评项目和标准（暂行）的通知》（人社部发﹝2011﹞48号）组织实施体能测试。
政审考察人选与职位招录计划人数按1：1的比例确定，实行等额考察。考察中，招录机关根据人力资源和社会保障部、公安部和国家公务员局的有关规定严格执行。
四、综合成绩计算
综合成绩=（笔试总成绩÷2）×50% + 面试成绩×50%
五、注意事项
(一)考生应当场签订承诺书，承诺被铁路公安机关录用后，不得转投其他单位，并确保其在本职位上工作满5年以上。如有违约，将上报备案。
(二)考生面试和体检、体能测试期间食宿自行安排，各项费用自理。特困生或享受低保人员(须提供县或县级以上相关部门出具书面证明材料)考生本人在面试和体检期间的食宿费用及体检费用由招录单位承担。
(三)请联系方式有变动的考生及时将变动情况电话告知招录单位，并保持联系手机或电话畅通。
(四)所有考生面试结束后，将对入围考生进行体检和体能测试，请考生提前准备好运动服和运动鞋。
(五)有关招录的未尽事项请登陆人力资源与社会保障部(mohrss.gov.cn)、国家公务员局(scs.gov.cn)网站进行查阅。
联系方式：2月21日17时前：027-88316110
监督纠正敢担当
把严防冤假错案作为必须坚守的底线。以事实为依据、以法律为准绳，加大审查把关力度，最高检报告中指出“对侦查机关不应当立案而立案的，督促撤案17673件；对滥用强制措施、违法取证、刑讯逼供等侦查活动违法情形，提出纠正意见54949件次；对不构成犯罪和证据不足的，决定不批捕116553人、不23269人。”
检察机关去年在纠正冤假错案方面做到了敢于担当、敢于监督。最高检工作报告中列举了“徐辉杀人案”“黄家光故意杀人案”“王本余奸淫、故意杀人案”等冤错案件。这些案例都很典型，检察机关在督促、参与错案纠正时，还将办理过程向全社会公开，体现了极大的决心。同时，也释放了一个信号――未来检察机关在维护司法公正方面会做更多的工作。
对于冤错案件，最高检工作报告中说，“对冤错案件首先深刻反省自己，倒查追究批捕、环节把关不严的责任，吸取沉痛教训，健全纠防冤假错案长效机制。”最高检的鲜明态度得到不少人大代表的赞许。司法机关注重自身反省，让人民群众感受到勇于纠正错案、实现公正司法的决心和信心。
2014年，全国检察机关开展减刑假释暂予监外执行专项检察，监督纠正“减假暂”不当23827人，同比上升42.6%；监督有关部门对2244名暂予监外执行罪犯依法收监执行，其中原厅级以上干部121人；查办违法“减假暂”背后的职务犯罪252人。
全国人大代表、全国人大内务司法委员会委员、中央机构编制委员会办公室副主任张崇和在审议两高工作报告时建议，在下一步的工作中，要严格落实减刑、假释、暂予监外执行相关规定，慎重处理职务、金融、涉黑等犯罪人员的减刑、假释、暂予监外执行工作；严格履行程序，完善刑罚执行监督长效机制。
最高检工作报告中提到了有关“深入开展久押不决案件专项监督”的内容。从报告看，检察机关清理出的4459人现已纠正4299人。这是保障人权“接地气”的体现。纠正一个被超期羁押、久押不决的人，就可能会对一个家庭的生活带来积极影响。
同时，2014年，全国检察机关及时回应群众关切，严惩危害食品药品安全犯罪。最高人民检察院牵头制定办理危害药品安全刑事案件的司法解释，开展危害食品药品安全犯罪专项立案监督。坚持依法从严原则，制售有毒有害食品、假药劣药等犯罪16428人，在食品药品生产流通和监管执法等领域查办职务犯罪2286人。
2014年，检察机关开展破坏环境资源犯罪专项立案监督，污染环境、盗伐滥伐林木、非法开垦草原等犯罪25863人，在生态环境保护领域查办职务犯罪1229人。一些地方检察机关在办理毁林等案件时，探索建立“补植复绿”机制，由犯罪嫌疑人或其亲属补种恢复后，依法酌情从宽处理。针对生态环境遭受破坏后无人提起民事诉讼等情况，探索督促或支持有关行政机关、社会团体。
“案”说公平正义
与往年不同的是，今年报告更注重运用案例，回应关切，成为报告一大亮点。最高检新闻发言人张本才说，报告全文共21个案例，如、徐才厚、蒋洁敏等省部级以上干部职务犯罪案等。“运用这些鲜活生动的案例，不仅佐证了检察工作的成效，也增强了报告的可读性、吸引力。”
从报告提及的案例看，有经济领域案件，有严惩腐败的典型案件，更有与司法机关自身相关的冤假错案的纠正案件。可以说，一件件具体案件，折射了检察机关对公平正义的不懈追求。
从依法办理、徐才厚、蒋洁敏等28名省部级以上干部的犯罪案件，到查处北戴河供水总公司总经理马超群等“小官巨贪”，这些案例在报告中均有着墨，体现出中国坚持有腐必反，有贪必肃的决心。
“为官不为”“为官乱为”等行为严重影响民众对公平正义的获得感。“查办国家机关工作人员渎职侵权犯罪13864人，同比上升6.1%，其中行政执法人员6067人，司法人员1771人”……报告在引述一系列数字的同时，亦提及延寿看守所发生在押人员杀警脱逃、讷河监狱发生在押罪犯利用手机进行网络诈骗的恶性案件以及晋济高速特大燃爆事故等重大安全生产事故调查案件，体现了检察机关对渎职侵权行为的“零容忍”。
值得注意的是，报告不回避问题，敢于揭短亮丑，直面一些对司法领域冤假错案予以纠正的案例。
“徐辉杀人案”“黄家光故意杀人案”“呼格吉勒图故意杀人、流氓案”，这些被公众熟悉或不熟悉的案例一一被提及，表明检察机关实事求是，有错必纠，把严防冤假错案作为必须坚守的底线。这也是中国检察机关敢于向“自己人”亮剑的一贯作风。
案例覆盖各主要领域，结合报告后所附的长达18页的用语说明，代表们可以更“零距离”地触碰到中国检察机关一年以来的工作。
司法改革，完善“责任制”
法者，治之端也。通过不断深化司法改革，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，法治才会成为全社会的信仰，全面依法治国才有更深厚的基础。
实行检务公开，推进检察系统的司法改革，从严建设自己的队伍，自觉接受人民的监督。最高检察长并不回避检察系统自身存在的问题，而主要考虑了检察系统在自身的现代化过程中，应该做哪一些重要的改革。
报告中指出，落实“谁办案、谁决定、谁负责”，组织17个市县检察院开展检察官办案责任制试点，择优选任460名主任检察官，赋予相应司法办案决定权，完善司法办案责任制度，主任检察官对所办案件终身负责。
每一起错案伤害的是案件当事人，损害的是司法公信力，司法机关必须以事实为依据，以法律为准绳，在查明案件真相的基础上准确适用法律。错案虽不能百分之百杜绝，但要竭尽全力做到少之又少。让人欣喜的是，随着全面依法治国的推进，检察机关在实践中不断探索办案方法，完善办案制度，比如实行检察官办案责任制，相信经过司法机关共同努力，案件会办得越来越扎实。
论文关键词 未成年人犯罪 社会调查 附条件不起诉 犯罪记录封存
新《刑事诉讼法》在第五编特别程序第一章设置了未成年人刑事案件诉讼程序,使办理未成年人案件的程序更有针对性,有利于通过诉讼活动为犯罪的未成年人改过自新和回归社会创造有利条件。但制度中还存在一些未尽事宜和模糊地带,如何在司法实践中切实保护涉案未成年人的合法权益,需要进一步的思考与探索。本文拟就社会调查制度、附条件不起诉制度、犯罪记录封存制度的落实及完善谈谈自己的看法。
一、社会调查制度
(一)社会调查的责任主体新《刑事诉讼法》并未明确公安机关、人民检察院、人民法院究竟是进行社会调查的主体还是适用社会调查报告的主体,公安部规定中采用的是公安机关独立完成社会调查的模式,高检规则、高法解释则规定了可以委托有关组织和机构进行调查。笔者认为,由公、检、法机关独立完成社会调查,有两个不利因素:一是这些机关办案任务繁重,难以保证调查效果;二是公安机关、检察机关在刑事诉讼中承担着控诉角色,调查的客观公正容易受到质疑。由公、检、法机关委托司法行政机关、青少年保护组织、专业社工组织等第三方机构开展社会调查,是较为恰当的做法。
(二)社会调查的启动时间新《刑事诉讼法》对社会调查的启动时间没有明确的表述。笔者认为,最理想的做法是在公安机关侦查阶段就开展社会调查,从而减少对涉案未成年犯罪嫌疑人适用羁押强制措施。如果公安机关不能顾及,最晚也应当在检察机关接收公安机关移送审查起诉的案件时启动,以便检察机关在查明案件事实和综合考虑调查报告的基础上作出起诉或不起诉的决定。法院审判阶段启动的社会调查,更多的是一种补充。
(三)社会调查报告的内容和形式社会调查报告应全面反映涉案未成年人的成长经历、家庭状况、社会交往情况、在校表现或就业表现、案发前后表现等,必要时还可以应用心理、生理、人格测评等方式,深挖犯罪的背景和深层次原因,为判断其人身危险性、再犯可能性提供依据。一份完整的社会调查报告,除了对涉案未成年人整体情况的分析以及综合评估意见、后续帮教建议,还应该附有社会调查中收集的书面记录、测评结果等原始材料。
(四)社会调查报告在诉讼中的地位新《刑事诉讼法》没有明确社会调查报告的效力,但高检规则规定了社会调查报告作为“办案和教育的参考”随案移送法院,高法解释则规定调查报告和辩护人提交的有关未成年被告人情况的书面材料可以作为“法庭教育和量刑的参考”。由此可见,两高强调社会调查报告是办案的“参考”而非“依据”。笔者认为,社会调查报告虽然不是《刑事诉讼法》的法定证据形式,但它是司法机关对涉案未成年人做出处理决定的重要参考,在诉讼中有一定份量。公、检、法机关委托第三方机构开展调查后,应当注意审查社会调查报告内容与案件其他证据有没有冲突,必要时开展重新调查。社会调查报告还应在法庭审判中出示,并接受控、辩双方的质证。总言,既要发挥社会调查报告的积极作用,又要避免可能带来的偏见。
二、附条件不起诉制度
(一)附条件不起诉的适用要件从新《刑事诉讼法》第271条来看,适用附条件不起诉必须满足以下几个要件:未成年犯罪嫌疑人涉嫌的是刑法分则第四章、第五章、第六章规定的犯罪;可能判处一年有期徒刑以下刑罚;符合起诉条件;有悔罪表现。其中,“一年有期徒刑”这一刑罚要件显然应该理解为宣告刑而非法定刑,否则适用附条件不起诉的空间是极为狭窄的。笔者更关注的是罪行要件,立法机关仅选定了侵犯公民人身权利、民主权利罪,侵犯财产罪和侵犯社会管理秩序罪三大类,也许是考虑到实践中未成年犯罪嫌疑人涉嫌这几类犯罪最为常见,但对罪行种类作出太明确的限制,可能不利于保护未成年犯罪嫌疑人的合法权益。笔者认为,在附条件不起诉制度实践成熟之后,可以考虑进一步放宽甚至解除在罪行要件方面的限制。
(二)附条件不起诉与相对不起诉的法律效果附条件不起诉和相对不起诉在适用对象、适用要件、适用程序、监督考察要求、撤销要件、法律效果上都有不同。陈卫东教授认为:两者最大的不同在于,相对不起诉是符合法律规定的条件可以不起诉,是不起诉制度;附条件不起诉是本应当起诉但由于罪行轻,犯罪嫌疑人悔罪才作出有条件的不起诉,本身是起诉性质,因为不起诉是经过了条件的实现之后才完成的,在条件还没有成熟之前实际上就是一个起诉的案件。也就是说,附条件不起诉决定作出时产生的只是暂缓起诉的效果,而相对不起诉决定一作出即达成不起诉的效果。
(三)附条件不起诉与相对不起诉的选择适用附条件不起诉和相对不起诉在适用于未成年人轻罪案件的范围上存在一定重合,检察机关很容易面临适用附条件不起诉还是相对不起诉的选择。表面上看,附条件不起诉只是暂时中止了诉讼活动,未成年犯罪嫌疑人在一定期限内附有义务,检察机关也要进行监督考察;相对不起诉的程序则相对简单、灵活,对于检察机关和未成年犯罪嫌疑人都更为便利。最高检发布的《关于进一步加强未成年人刑事检察工作的决定》,提到“对于既可相对不起诉也可附条件不起诉的,优先适用相对不起诉。”该规定鼓励适用相对不起诉,与许多办案人员在实务中的选择倾向相合。但笔者认为,不能片面地从相对不起诉比附条件不起诉产生的即时效果“轻”的角度考虑,而搁置附条件不起诉制度。适用附条件不起诉给未成年犯罪嫌疑人一个缓冲考验期,并利用这段时间对其进行有针对性的帮教,有利于更好地矫正涉案未成年人行为和帮助其回归社会。因此,还是要针对个案情况,选择更适合涉案未成年人的方式。
三、犯罪记录封存制度
(一)记录封存的条件新《刑事诉讼法》第275条第1款对于犯罪记录封存的适用并不限制犯罪罪名,仅设定了“被判处五年有期徒刑以下刑罚”这一刑罚要件。笔者认为,立法机关应当是考虑到未成年被告人罪行之轻重在法院判决结果中就可以体现,故以法院对未成年被告人的处理结果作为适用犯罪记录封存的依据最为合适。值得注意的是,从对被判刑的和不起诉的未成年人要予以同等保护的角度考虑,检察机关作出不起诉决定的未成年人刑事案件记录也应该予以封存,高检规则第507条对此已作规定。
