时间：2022-06-16 19:50:39
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社会政策，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
随着社会经济的快速发展和科学理论研究步伐的加快，社会政策和社会管理逐渐成为科学界和学术界研究与探讨的热门话题。本文以社会政策与社会管理的相关改变作为出发点，分析了社会管理和社会政策研究研究的视角特点，以期帮助社会政策理论在社会管理中的普及与发展提供一些参考和意见。
关键词:
社会政策;社会管理;社会质量;社会建设
当今社会是一个经济全球化和信息化的时代，社会管理活动是否有序开展和社会政策问题是否合理制定与实施是当今社会各界领域关注的焦点问题。比如民生问题、社会保障问题、社会阶级矛盾与冲突问题、社会环境问题、社会组织发展问题等。总而言之，为进一步解决社会中存在的各种问题需要社会政策研究者积极参与到社会公共管理领域和政策领域中，促使维护社会稳定、促进社会协调发展的实现。
一、社会政策与社会管理的内涵
(一)社会管理的相关概念伴随着社会经济的快速发展和经济体制的不断改革，社会各界领域对社会管理进行了不同的理论界定。就国际社会管理理论而言，社会管理研究的核心问题主要围绕以下八方面的问题展开谈论:第一，社会管理研究的主要内容包括国家政策的形式和理论研究的结果。第二，社会管理理论研究的背景是在社会管理组织与社会经济管理制度不断普及与推广下形成的，主要探讨社会管理组织、计划和社会矛盾与冲突。第三，社会管理研究的方向主要围绕社会各界成员之间的需求、社会医疗保障问题、社会福利问题、福利结果和社会管理类型等。第四，社会管理分析的目标是减低政府在宏观调控中的成本支出，并将政府制定和实施的福利政策落实到社会管理活动中。第五，根据市场经济体制分析社会再分配收入类型和再分配制度对社会的影响是社会管理的主要原则。第六，研究社会各界成员之间的关系，保障社会阶级成员在福利机构运行中的所起的作用。第七，合理区分公民与政府之间的利益关系，研究公民作为贡献者、参与者和服务者在社会管理活动中承担的责任和义务。第八，研究中央和地方政府在社会财富分配制度中的职能和作用，并根据社会管理活动指定相应的法律与规章制度，为进一步开展社会管理活动的提供制度保障。
(二)社会政策的相关概念社会政策主要以社会管理活动作为依托，将社会管理活动与政府社会管理制度有效融入至社会政策中，为社会政策的制定和实施提供可靠的理论研究基础。社会政策主要围绕社会服务体系作为探讨的方向和原则，对于儿童权利保护和残疾人福利问题提出一些切实可行的政策与制度，进一步完善社会保障制度。在社会管理研究体系中，社会管理活动主要围绕贫困群体、困难儿童、单亲家庭等群体作为福利保障制度的主要内容，但是政府并没有对社会保障制度制定合理合法的方案。社会政策针对这一情况，不仅明确了社会福利服务管理功能，还形成了一系列沟通、组织、协调、技术设备方面的制度体系。比如组织社会各界成员或者群体积极主动地探讨社会服务、社会保障制度、医疗服务、劳动力政策对社会管理活动的影响。随着社会的不断发展与进步，社会政策与社会管理逐渐分离，不少学者认为社会管理关注的焦点问题主要是从政府视角对社会事务进行讨论与管理。社会政策关注的焦点主要围绕社会贫富悬殊问题、医疗保障问题、社会秩序是否稳定等。由此可见，社会政策与社会管理的侧重点不一致。
二、社会管理和社会政策研究的视角特点
对社会管理的讨论视角主要包括管理学视角、社会学视角、社会政策视角三方面。
(一)管理学视角就管理学视角看，社会管理探讨的焦点问题主要围绕社会管理活动在社会事务中的过程、社会管理功能的成效、社会管理的效用三个方面。21世纪是一个市场经济时代，市场经济的竞争性和开放性特征促使企业之间不断发展与进步。因此社会管理的目标主要包含提高社会管理的成效、利用现代信息技术不断创新社会管理方式、利用国家宏观调控手段有效控制社会各阶层之间的矛盾与冲突等，以促进社会协调发展与维护社会秩序作为社会管理的首要目标。在欧洲国家，社会管理化解的首要矛盾与冲突是贫富悬殊问题和失业问题，因此利用在对社会失业问题和贫富悬殊问题根据自身实际情况制定和实施了相关法律法规，为进一步消除两极分化提供了法律依据。在中国，慈善组织的扶持和社会福利问题是的当今社会解决的首要问题。但是随着社会各阶层之间力量的不断壮大，社会管理问题不只是局限在社会福利领域，还要延伸至社会综合治理和工作维护等领域。
(二)社会学视角就社会学视角而言，社会管理具有极强的经验性特征，因此国家社会学术界在探讨社会管理理论研究中需要借用社会政策明确社会管理与社会学之间的关系与联系。就社会学与社会管理之间的关系而言社会学可以为社会管理提供理论假设支撑、假设方法等，社会管理将社会学相关理论知识落实到实处。因此社会学不进可以解决社会管理中存在的福利问题、社会积极矛盾问题，还可以解释国家和公民之间的社会关系。比如社会管理主体、社会管理对象、社会管理侧重点等。
(三)社会政策视角就社会政策视角而言，社会政策主要围绕社会服务体系作为探讨的方向和原则，对于儿童权利保护和残疾人福利问题提出一些切实可行的政策与制度，进一步完善社会保障制度。社会政策不仅明确了社会福利服务管理功能，还形成了一系列沟通、组织、协调、技术设备方面的制度体系。比如组织社会各界成员或者群体积极主动地探讨社会服务、社会保障制度、医疗服务、劳动力政策对社会管理活动的影响。因此，社会政策是社会管理的进一步延伸与发展，社会政策中探讨的问题也是社会管理中讨论的焦点问题。由此可见，社会政策与社会管理息息相关。
社会政策研究的视角主要包括社会体系研究视角、非政府组织研究视角。就社会体系研究视角而言，社会政策在评估与实施过程中并不局限在社会福利组织领域，还需要对收人分配制度、就业问题、教育问题、医疗问题等进行综合评估，为进一步化解社会阶级矛盾、消除两极分化打下坚实的基石。就非政府组织视角而言，社会政策探讨的焦点问题主要围绕社会福利问题，而不是仅仅围绕社会管理中存在的问题展开讨论。在欧洲，社会政策和制度的内容主要包括保障公民的合法权益、组织相关部门协调社会不同利益主体之间的社会利益、根据国家法律法规的要求制定社会政策、管理社会组织、动员一切力量维护社会秩序、解决社会危机。在我国，社会政策主要根据党的政策执行和评估社会管理过程中存在的风险、监督检查、信息引导等。
三、结束语
综上所述，实现社会的稳定与和谐发展、消除贫富悬殊差距的有效手段不仅包括社会管理，还包括社会政策。因此，国家需要根据自身国情和社会公众的需求加强社会管理与社会政策之间的联系，政府加深对社会管理与社会政策相关理论概述的认识和了解，进一步推动社会管理体制的创新与发展。
参考文献:
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构建社会主义和谐社会是我国社会发展的战略目标。提出构建社会主义和谐社会，是解决当前影响社会和谐的突出矛盾和问题的迫切需要，而这些矛盾的解决很大程度上有赖于我国经济政策和社会政策的平衡。深刻认识这一问题，还需从市场经济本质的角度进行解读。
市场经济的核心问题之一，是商品价值的实现。而从产品到商品的转变，单纯依靠市场的自由竞争、自动均衡很难实现，或者说这种实现是低效率的，是与市场经济追求效率这一特征相违背的。市场经济以竞争政策为核心，但这一核心是建立在市场每一个个体思想和行动充分自由和公平的基础之上的，这样才能保证市场中的各个环节更有效率。哈耶克在关于市场经济本质特征的论述中就曾说到：“人们在市场上应当能够自由地按照能找到的交易对手的价格进行买卖，任何人都能够应该自由生产、出售和买进任何可能生产或出售的东西，重要的是从事各种行业的机会应当在平等的条件下向一切人开放，任何人或集团通过公开或隐蔽的力量对此加以限制，均为法律所不许可。”从中可以看出市场经济在追求效率的同时对于公平的要求，公平是市场经济和谐发展的内在要求和本质特征。
市场经济在追求效率的同时，需要平衡两种公平，即“市场内公平”和“市场外公平”，这二者有助于推动社会生产总效率的提高。因而，在市场经济的初期，为促进经济发展，“市场内公平”即交易规则公平和交易机会平等受到极大的重视，政府由此出台一系列经济政策对其加以保护，加速刺激效率的提高和经济的增长。但是，追求效率的过程必然伴随着收入分配和贫富差距的拉大。按照凯恩斯的说法，收入越高者消费倾向越低，如果这种差距导致社会两极尖锐分化，最终结果是社会消费需求的急剧萎缩，经济效益的丧失。因此，市场经济的发展还离不开“市场外公平”，即分配公平和社会福利公平的调解，这就需要社会政策来解决。正如克洛特·古特曼所说的那样，市场经济所创立的政策框架使得竞争过程得以产生，但是社会平等原则在市场经济中应得到充分的认识和尊重，因为“市场只能根据人们在市场中的表现来分配收入，还不能考虑到人的社会因素”，“这些社会政策是用来帮助由于各种原因未能积极参与经济活动的人们，免受非他们自身的过错引起的生活窘迫”。也就是说，“市场外的公平”单靠市场本身是难以解决的，这种被称之为“市场失灵”的现象就需要政府在就业（最低工资和工作环境保障）、教育、住房、医疗等方面制定社会保障、社会福利、社会救济等社会政策来调解。
在我国社会主义市场经济刚刚起步的初级阶段，主张“效率优先”“兼顾公平”，对计划经济下的平均主义观念产生了强大的冲击，为中国市场经济的发展打开了一个新的思维领域。当时的当务之急是通过效率机制把社会财富的总量迅速积累起来，加速经济发展。但在市场发展的实践中，投机取巧、坑蒙拐骗、制造伪劣产品、偷税漏税、粗放经营、破坏环境、地方保护等屡有发生，这实际上是对“市场内公平”的破坏。长期单一地追求效率还使得“场外不公平”变得更加严重。世界银行估计中国的基尼系数为0.41,中国学者估计为0.458。可见，收入分配差距问题必须得到高度重视。
一直以来，在一些人的观念中都认为经济目标优于社会目标，单纯追求GDP的增长，从而给中国经济和社会的发展带来诸多矛盾：资源和环境制约、发展不平衡、社会发展滞后、社会矛盾比较突出等等。
经济发展并不会自动地带来社会的全面进步。J·德勒斯认为，社会政策是完善统一市场自然的配置条件和解决困境的手段，经济发展中所积累的诸多矛盾，不可能期望在经济发展过程中得到自然解决。经济政策关注效率，社会政策注重公平，二者好比社会这驾马车向前推进的两个“巨轮”，不能偏废。而我国现阶段社会政策已明显成为滞后的一个“轮子”。李培林在2006年中国经济社会形势会上表示，买房贵、上学贵、看病贵已成为中国新的民生三大问题，并认为贫富悬殊是公众目前最为关注的社会风险；要解决类似于新民生和贫困这样的社会问题，一方面有赖于经济发展和经济政策，另一方面则更需要发挥社会政策的作用，给公民一个均等的致富机会。王绍光认为中国在改革头20年基本上只有经济政策，一味追求效率必然导致市场和社会的脱节，经济快速发展的同时给社会带来高昂的成本。人类社会的发展不能仅仅靠经济的增长，社会的发展离不开对人、对自然的尊重，可以有市场经济但不能有市场国家，经济发展到一定程度，就会出现由经济政策向社会政策的回归。中国目前正处于回归的转折点上。有学者指出，全面建设小康社会和现代化所追求的，不单是经济增长，而是在经济发展的基础上实现社会的全面进步。构建社会主义和谐社会，需要从本质上处理好人与自然、人与人、人与社会之间的关系，需要政府从过分强调经济政策到平等关注社会政策的转变。还有学者强调社会主义市场经济是效率和本质公平的统一，在追求经济增长的同时，政策取向应更加关注增长的均衡，机会的均等和社会的公平。这些真知灼见都值得高度重视。事实上，发达国家市场经济制度实践也渗透着这两种政策的平衡问题。我们认为，只有在经济政策和社会政策的共同作用下构建和谐社会，才能维护“市场内公平”和“市场外公平”，才能保证市场经济运行所需要的秩序。
当前，构建和谐社会仍要强调市场效率，但在讲求市场效率的竞争状态下，应使公平不再仅是“兼顾”，使社会政策不再从属于经济政策。正如P·弗林所言：“社会政策已不再是经济成功之子”。因为，经济政策决定如何生产和如何获取最大利润；社会政策则是决定在何种条件下进行生产，如何在利润被使用时获取更多的益处。从本质上讲社会政策是必不可少的生产性因素。竞争成功或失败的最终标准是所有人民能够得到的生活质量如何。总之，由于社会政策对经济的内聚作用，在构建和谐社会的框架下，需要形成经济政策与社会政策两个方面的有机平衡。经济政策可促进和保证经济与就业的持续增长、竞争秩序与发展效率，社会发展在一定程度上需要经济政策的调整、规制与保障。但仅有经济政策不足以保证社会运行的稳定性，社会发展的终极目的不仅在于物质的增长。在关注GDP增长的同时，更需要多元化的考评指标，构建一个保证起点公平、过程公平的社会政策。市场经济的本质使得社会政策不再是经济政策的溢出效应，社会政策的投资不再是社会发展的负担和成本，其发展将会有力地维持经济、就业的增长，社会稳定和竞争优势的获得，因此，应使社会政策真正成为社会发展的政策基石。
党的十六届四中全会提出的构建和谐社会的目标是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务,适应了我国改革发展进入关键时期的客观要求,体现了广大群众的根本利益和共同愿望。构建和谐社会是增进民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。在新的时代背景下,刑事政策这种重要的公共政策,应该如何与和谐社会相契合呢?本文拟从以下几个方面对这一重大问题进行粗浅的研究和探讨。
一、刑事政策与和谐社会建设
广义的刑事政策,包括刑事法律确立的基本原则,在此讨论的刑事政策还指我国为预防犯罪、惩治犯罪而采取的体现我国法律精神的各种方针、原则和措施。理论界公认的刑事政策有:社会治安综合治理方针,对犯罪惩办与宽大相结合的政策,预防犯罪的刑罚原则,依法从重从快的“严打”方针,惩罚罪犯与改造教育相结合的政策,诉讼经济原则,刑罚个别化等区别对待的原则,公共利益的原则,对犯罪的未成年人教育、感化、挽救方针等。刑事政策是国家针对犯罪而采取的防治方略,是人类理性在刑事领域的产物,是一个国家政治文明在刑事领域的集中反映,它不仅是治罪方略,而且也是治国之道。现行刑事政策是否适时适度,是否科学合理,直接影响着惩罚和预防犯罪的整体效果,在很大程度上关系到和谐社会的构建能否顺利实现。科学的刑事政策既要蕴涵先进的刑法理念,又要有丰富的人文内涵,既要结构合理,又要体系完善,既要突出手段,又要体现目的,既要适应本国国情,又要符合国际潮流,总而言之应该是和谐型的刑事政策,要充分体现和谐社会的本质特征和要求,要能为和谐社会的构建服好务,护好航。从和谐社会的理念和要求出发,认真研究制订符合我国当前司法现状的刑事政策,对于有效预防控制犯罪、高效服务和谐社会的构建具有十分重要的意义。
二、我国刑事政策回顾
近年来,在传统刑事政策模式下,司法机关总是将查处犯罪案件的数量特别是大案含量作为工作目标和衡量政绩的标准,而普遍忽视预防犯罪工作;“坦白从宽、抗拒从严的政策因落实不到位,一些老实认罪的不一定能得到从宽处理,一些狡诈顽固拒不认罪的有时因证据缺位反而逃避了制裁,导致此政策一度被曲解为司法机关一种骗供手段;“惩前毖后、治病救人”、“惩办与宽大相结合”因没有相应完善的操作规则和配套的社会政策而收效甚微;看守所、监狱等监管场所成了大染缸,一些原本罪行较轻的轻刑犯、偶犯、初犯、过失犯、未成年犯进去后不但没改好,反而恶习更深,回到社会后又重新犯罪,导致累犯、惯犯、重案犯增多;惩治犯罪的任务全部落在司法机关,而司法机关只靠单一的刑罚手段对付犯罪,在犯罪高峰期总是试图通过重典严刑达到控制犯罪的目的,开展了一年一度的“严打”运动和专项整治,在严惩严重犯罪、维护社会稳定方面固然收到了阶段性的惩治效果,但却因缺乏配套健全的刑事政策体系而收不到预防长效,控制不了犯罪多发高发态势。“严打”虽一度可以压抑人的恶性,但并不能消除人的恶性,当人的恶性积累到一定程度时就爆发为更猛烈的犯罪行为,因而出现严打越猛犯罪越多的怪现象,出现社会防卫过激和现象增烈的恶性循环,司法机关总处于被动应付、疲于招架的境地。当然,传统刑事政策在当时所处的历史背景下是合理适时的,其作用是巨大的,但随着时间的推移、社会的变迁、政治经济文化治安等诸多因素的变化而显得不合时宜。
三、我国现行刑事政策
通过长期的司法实践和理论探讨,我国现阶段的刑事政策已初步确立,今年的“两高”报告明确规定的国现阶段实行“宽严相济”的刑事政策,这一刑事政策是国家针对犯罪而采取的防治方略,是我国现阶段社会法制文明程度的体现。是符合和谐社会的理念和要求、符合我国当前司法现状的刑事政策,对于有效预防控制犯罪、高效服务和谐社会的构建具有十分重要的意义。此政策在对重罪实行严打政策的基础上完善了对轻刑宽松的一面,渗透了罪刑相适应的原则、无罪推定原则、疑罪有利于被告人原则、从宽处理轻罪原则等内容。从中外刑事法制发展的历史长河考察,从刑事政策的结构体系全面分析,一方面,“宽严相济”的刑事政策具有一定的法理科学性:1.符合宪法原则和刑法精神,符合罪刑法定原则和罪刑相适应的原则;2.在一定程度上体现了惩治犯罪和预防犯罪相结合的刑罚目的;3.体现了人道主义、人本理念和人权思想,符合国家潮流,与西方民主法治国家“轻轻重重”的刑事政策相吻合;4.是对我国长期以来司法实践经验的总结,基本符合我国国情,是在严打政策基础上的完善与进步。另外,还应看到,“宽严相济”作为一项总体的基本的刑事政策,还存在一定的片面性与局限性,表现在结构设计有欠系统科学、内容有欠全面完备,仅注重于刑事政策策略,没有集中反映现代刑法理念和民主政治需求,不足以充分反映刑法的预防功能和价值目标,不足以引领整个刑事工作的运行方向,因而作为一项总体基本原则是欠缺的。同时,如果“宽严相济”的刑事政策仅限于此原则性的笼统规定,不制订出相应的具体政策,不从犯罪矫正和犯罪预防的角度对现行刑事法律作必要的变通、补充与完善。
四、和谐社会的刑事政策构想
准确地理解刑事政策的含义与特点,有助于我们全面掌握刑事政策的研究方法,科学分析我国各时期刑事政策的利弊优劣,合理地吸取我国传统刑事政策的精华,借鉴外国先进的刑事政策经验,扬长避短,以健全完善我国现阶段刑事政策,从而为国家经济建设大局提供良好的法制环境和治安环境。
刑事政策作为国家防控犯罪的一系列方略,也是一个国家政治文明在刑事领域的集中反映,更是实现和谐社会的基本保障。刑事政策应服务于和谐社会,和谐社会也为刑事政策提出了时代要求――刑事政策善治,就是达到刑事领域最佳治理过程,是刑事领域公共利益最大化的社会管理过程和管理活动,彰显着政治国家与公民社会的最佳关系。
五、刑事政策改进探讨
（一）理论基础与实证模型本文基于货币理论构造了一个三层级的货币政策传导的实证模型，第一层级是以存准率和央票操作为代表的货币政策操作工具；第二层级是以货币供应量、社会融资总规模和同业拆放利率为代表的货币政策中介目标；第三层级是以经济产出与物价水平作为代表的货币政策最终目标。在技术上，本文采用Blanchard和Quah（1989）提出的SVAR模型进行研究分析。结构向量自回归模型表示如式。其中yt=(RRt，CRt，M2t，FSIZEt，SHIBORt，GDPi，CPIi)′，该变量包含第一层级的货币政策操作工具（代表变量为存准率RR与央票利率CR），第二层级的货币政策中介目标（代表变量为货币供应量M2、社会融资总规模FSIZE以及市场利率SHIBOR），第三层级的货币政策最终目标（代表变量为经济产出GDP与物价水平CPI）；Γi是待估系数矩阵；ut表示作用在各变量上的结构式冲击残差。
（二）数据来源长期以来，存准率调整是我国的一种常规货币政策调整工具。从2003年9月至2012年5月，中国人民银行调整存款准备金比率共计39次（未考虑2015年2月5日的降准，因为相关经济数据尚不充分）。同时，在存款准备金比率调整之外，中国人民银行开始通过公开市场操作来调节流动性与引导市场利率波动。我们在研究中使用存款准备金比率调整与央票操作作为货币政策操作工具的代表。存准率与央票操作的数据均来自于中国人民银行网站资料，其中央票数据选择发行量最大交易最为活跃的3月期央票，从2012年之后，由于央票相关数据的缺失，我们选取91天回购利率代替央票利率数据。在市场利率数据的选取上，采用交易量大且市场性较好的7天利率。由于省级GDP数据的缺失，我们用工业企业增加值增速来代替经济产出，物价则用居民价格消费指数替代。以上数据来源于中经网数据库，数据样本期为2003年7月到2013年6月。
（三）经济区域划分为进一步对比研究不同变量作为中介目标所产生的不同的区域效应，我们参考熊启跃和张依茹（2012）的相关成果，将31个省（自治区、市）根据经济发展的程度划分为经济发达地区（北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、广东）、经济次发达地区（河北、辽宁、安徽、福建、江西、河南、湖北、湖南、广西、四川、新疆、山西、重庆）和经济欠发达地区（内蒙古、吉林、黑龙江、海南、贵州、云南、、陕西、甘肃、青海、宁夏），考察不同地区的货币政策传导效果。
（四）平稳性检验为避免季节波动对分析的影响，我们首先利用X12法对所有指标进行了季节调整，然后检验了各时间序列的平稳性（经济发达地区、经济次发达地区。
二、实证结果
（一）中介目标变量对货币政策操作工具的脉冲响应1.存款准备金率的冲击效果图1的数据显示，存准率1个标准差的正向冲击对货币供应量的影响在第2期达到峰值，然后陡然上升，在第7期达到最大正值，此后影响逐渐弱化；对社会融资规模的影响在第2期达到最大负影响值，然后迅速上升在第3期达到最大影响值；对市场利率的影响在第2期达到最大影响值，然后逐渐下降直至第5期达到最大负影响值。数据检验的结果显示出两个特点：首先，各中介变量对存准率的响应速度都非常迅速，说明存准率调整的货币政策明显地对所有的中介目标都产生了影响；其次，中介目标变量对存准率的响应幅度最大的是社会融资总规模，响应幅度最小的是市场利率，这说明作为一类典型的数量型货币政策工具，存准率调整更容易影响货币的“量”，而不是货币的“价”。数据显示，1标准差的央票利率的正向冲击对货币供应量的影响在第2期达到峰值，此后一直为负响应值，慢慢趋近于零。对社会融资规模的影响在第2期达到最大负影响值后迅速上升，第3期达到响应峰值，此后一直在正负值之间反复波动。对于市场利率，在第1期便达到最大响应值，之后逐渐下降趋近于零。显然，央票操作对市场利率的影响比对社会融资规模与货币供应量的影响要大、反应速度要快，持续时间也更长。这说明目前在我国，央票更多体现出价格型货币政策操作工具的特点，它更可能的传导路径是，央行先通过央票操作改变央票利率，然后央票利率作为一种基准利率，引导市场利率的走势，因此数据显示作为中介目标的市场利率会较另两个变量反应速度更加敏感。
（二）中介目标变量对货币政策最终目标的影响1.各区域经济增长对货币供应量的脉冲响应函数图3的数据显示，对于发达地区，货币供应量1标准差的正向冲击对经济增长在第2期达到最大响应值，然后迅速下降到第5期达到最大负值，此后影响逐渐弱化；对于次发达地区的影响同样在第2期达到最大响应值，然后逐渐下降，到第8期达到最大负响应值；对于欠发达地区，对货币供应量的最大响应值则出现在第3期，然后迅速下降，直到第7期达到最小响应值。三个地区的经济增长对货币供应量都形成了正向的响应，且持续时间也基本相同，说明货币供应量对不同地区都产生了有益的影响。图4的数据显示，1标准差社会融资规模增长带来的冲击使发达地区的经济增长在第2期达到了最大的负影响值，经过较大的波动后在第4期达到峰值，随后影响逐渐趋于0；对于经济次发达地区，1标准差社会融资规模变化对经济增长的影响同样在第2期达到最大的负响应值，并且在下一个时期迅速上升到峰值；在经济欠发达地区，社会融资规模对经济增长的影响也在第2期达到最大响应值，随后在第4期迅速上升到达峰值，在第5期后影响逐渐趋近于0。各地区经济增长对存准率的响应速度基本相同，但社会融资规模的增加对经济增长的刺激效果一开始并不一致，特别是欠发达地区与另外两者一开始受到的作用方向完全相反。另外，社会融资总规模对发达地区与次发达地区影响的持续期要长于对欠发达地区的影响。3.各区域经济增长对市场利率的脉冲响应函数对比图5的数据我们得到，对于经济发达地区，市场利率1个标准差的正向冲击对经济增长的影响在第2期达到峰值，然后迅速下降到第3期引起经济增长最大响应；对于经济次发达地区，响应值也在第2期达到最大，然后迅速下降，在下一期降为最大负值，此后缓慢增加直至趋近于零；在经济欠发达地区，在第2期达到最大响应值，然后在下一期变成最大负响应值。数据结果表明，市场利率的冲击对于三个地区的作用时滞相同，都在第2期达到冲击效果的最大值；同时货币政策效果在欠发达地区持续时间不长，第9期便趋于平缓，而发达地区与次发达地区的政策效果可以持续到第18期左右。4.各区域物价水平对货币供应量的脉冲响应函数图6表明，货币供应量1个标准差的正向冲击对发达地区的物价水平在第1期便达到最大的负响应值，此后在第4期达到最大正值，然后下降直至收敛至0点；次发达地区的物价水平同样在第1期就达到最大负值，此后快速上升，在第3期达到最大响应值；对于欠发达地区，同样在第1期响应值为最大负值，然后在第3期达到最大响应值。数据检验表明，货币供应量的冲击对三个地区的影响都是相似的，但是经济次发达地区达到冲击峰值的时滞较另外两者稍微多一个时期；其次，次发达地区物价水平对货币供应量的响应幅度最大，最小的是发达地区。5.各区域物价水平对社会融资规模的脉冲响应函数数据显示，社会融资规模对经济发达地区的冲击使其物价水平在第3期达到最大响应值，随后响应值逐渐上升在第6期转变为正数，此后慢慢趋近于0；次发达地区也在第3期达到最大响应值，然后快速上升到第4期的峰值，此后在0附近徘徊；欠发达地区物价水平对社会融资规模的脉冲响应在第1期便达到最大响应值，然后向0点收敛。整体来看，社会融资规模的脉冲冲击效果的趋势相似，但各区域间存在着差异，欠发达地区的物价水平对社会融资规模的响应速度最快，在第1期便达到首次冲击的极值；另外，经济发达地区的物价水平受到社会融资规模变动影响最大，经济欠发达地区受影响最小。6.各区域物价水平对市场利率的脉冲响应函数图8显示，对经济发达地区，市场利率1个标准差的正向冲击使物价水平增长在第2期达到最大响应值，之后响应值下降，第5期开始转负，并在第7期达到最大负值；对于经济次发达地区，在第1期便达到了最大响应值，下降至第5期开始转负后逐渐收敛于0；欠发达地区同样于第2期达到最大响应值，然后缓慢转负后又收敛于0。对比数据可知，经济次发达地区的物价水平对市场利率的响应速度稍快于另外两个变量一期，但对经济发达地区作用时间明显长于另外两个地区；另外，市场利率的增加对物价水平的刺激在次发达地区亦最为明显，发达地区次之，对欠发达地区的经济拉动则略逊一筹。
（三）异质型经济环境对中介目标的脉冲响应将以上6组货币政策的冲击效果按三组地区分类综合进一步比较，得到图9至图11。其中SHOCK1代表经济变量对中介目标货币供应量（M2）的脉冲响应；SHOCK2代表经济变量对中介目标社会融资总规模（FSIZE）的脉冲响应；SHOCK3代表经济变量对中介目标市场利率（SHIBOR）的脉冲响应。每一组图的第一幅表示物价水平的波动，第二幅图表示经济增长的波动。1.发达地区的脉冲响应图9显示了经济发达地区物价水平和经济增长对不同中介目标的脉冲响应对比图，可发现发达地区的物价水平对市场利率的波动有最显著的反应，货币供应量次之，社会融资规模最为缓和；而发达地区的经济增长率同样对市场利率的变化最为敏感，货币供应量次之，社会融资规模产生的影响最微弱。图9不同中介目标对发达地区脉冲响应对比图2.次发达地区对不同中介目标的脉冲响应函数图10为经济次发达地区物价水平和经济增长对不同中介目标的脉冲响应对比图。分析相关数据可知，物价水平对货币供应量和市场利率变化的最大响应值明显大于社会融资规模，经济次发达地区不论是物价水平还是经济产出受到市场利率的影响较大，货币供应量次之，社会融资规模的影响最弱。图10不同中介目标对次发达地区脉冲响应对比图3.欠发达地区对不同中介目标的脉冲响应函数图11为经济欠发达地区物价水平和经济增长对不同中介目标的脉冲响应对比图。经济欠发达地区的物价水平对货币供应量的响应值最大，市场利率次之，社会融资规模微弱；经济增长水平则受市场利率冲击的响应值最大，与货币供应量差不多，且均稍长于社会融资规模。以上三组图显示出中介目标变量在异质型经济地区产生了差异化的影响效果。图11不同中介目标对欠发达地区脉冲响应对比图
三、结论与建议
关键词：社会保障 经济
中图分类号：F249 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）08-0092-02
一、社会保障制度解析
社会保障是国家和社会以再分配方式积累基金，对社会成员面临的生、死、贫困等各种风险给予保障，矫正和弥补市场经济的各种缺陷，促进社会公平的重要机制和手段。通过定义简要归纳三方面内容：第一，资金来源与作用：再分配方式。在以要素分配为特征的市场经济初次分配制度下，弱势群体是不可能拥有公平参与社会财富分配机会的，而社会保障制度可以在一定程度上抑制贫富差距进一步扩大，从而达到缓解社会矛盾，防止两极分化的目的，为社会经济的繁荣与发展，实现社会公平和共同富裕创造一个基本条件。第二，社会保障的目的是对各种风险给予保障。第三，社会保障的目标是促进社会公平。通过社会保障的定义，我们可以看出社会保障是在市场经济条件下，通过保障补给的方式来为社会成员创造利益，从而促进社会公平，保持社会稳定，推进社会发展，为构建和谐社会奠定了基础。
社会保障主要包括三大主要方面：社会保险，社会救助和社会福利。社会保险在社会保障体系中居于核心地位，它是社会保障体系的重要组成部分，是实现社会保障的基本纲领。社会保险最基本的五险就是基本养老保险，基本医疗保险，失业保险，工伤保险和生育保险。还有一个特殊的内容就是社会优抚安置，针对特殊群体的，比如说军人。
社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱，关系改革、发展、稳定的全局。
健全的社会保障体系其特点是六个字“两免除一解决”。“两免除”一是免除免除所有人的生存危机，这主要依靠社会救助制度，也就是我们刚才说的解决温饱问题；二是免除所有人的治病之忧，这主要靠全面医疗保障，生老病死啊，所以说温饱之后，就医也显得非常重要。而“一解决”是解决人们的养老后顾之患。
二、我市社会保障的现状
佳木斯市基本养老、失业、医疗、工伤、生育保险、新农保、城居保等各项社会保险规模不断扩大，实现了全市养老保险制度的全覆盖。医疗保险和失业保险实现市级统筹。城乡低保水平分别提高到月人均310元和年人均2000元，救助水平超过省规定标准。贫困家庭保障合格率达到98%以上。城镇居民可支配收入预计实现16150元，增长16%。农民纯收入突破10000元，增长13%以上。通过多年努力，佳木斯市社会保障体系取得较大的成绩，尤其是近年来，参保覆盖面逐步扩大，更多方面特点突出，受到广大人民群众的好评。本文介绍从以下三个方面进行介绍和分析。
1.网站建设取得较好效果
佳木斯市人力资源和社会保障网不断地建设，取得了很好的效果，从图一我们可以看出，登陆网站，很容易找到有个社会保障的相关提示和模块，网站清晰，内容完整，非常便民。同时，在网站内的养老保险页面（图二）还可以通过身份证号查询个人的社会保险的缴费情况，实现了社会保障的网络化、数字化。在医疗保险方面，（如图三），网站上有比较清楚的办事指南介绍，很多问题能在网站上得到解决，内容更加的详尽和丰富。
2.离退休养老金生存认证方式更加便民
为确保离退休人员养老金按时准确足额发放、有效杜绝养老金多领冒领的现象发生，从2014年6月10日开始，我市全力开展离退休人员养老金领取资格认证工作，全市超10万离退休人员需要参加生存认证。为了简化程序，方便市民办理，2015年4月，市人社局购买50台养老金认证指纹综合查询机，投放到全市社区认证网点方便市民认证。对于异地居住的离退休人员，可通过有效方式与社区取得联系，登记现住址和联系方式，通过视频或在当地社保部门填写《生存认证登记表》盖章后，发回本地社保部门进行认证。对于没有采集个人信息的离退休人员，可先就近在各区或劳动信息采集点进行信息采集，再到社区进行资格认证。这一方式有效地提高效率，也为离退休人员更加便捷地办理相关手续，得到了群众的广泛支持。
3.社会救助体系建设落实推进
为加强佳木斯市社会救助工作的组织领导，进一步强化部门协作配合，佳木斯市在2014年11月6日召开全市社会救助联席会议第一次会议，建立了全市社会救助联席会议制度，统筹推进社会救助体系建设。
会议要求，要充分认识落实《社会救助暂行办法》的重要意义，采取具体行动“编织好让困难群众求助有门、受助及时的安全网，发挥社会救助的应有作用，兜住民生底线”；要抓住关键环节，尽快推进《社会救助暂行办法》本土化运行，根据佳木斯市市情建立救助议事机构，出台相关实施细则和操作流程，真正把各项救助政策统筹起来。继续加强“申请救助家庭收入财产信息核对”和“社会救助信息库建设”的工作力度。抓紧启动临时救助、重特大疾病救助、应急救助等“救急难”的工作，确保各类群众“求助有门”。积极采取措施，引导社会力量参与社会救助工作。加快“一站式”窗口建设，积极搭建“一门受理、协同办理”的服务平台；成员单位要形成合力，进一步明确职责任务、强化部门配合、加强检查督导、加大宣传力度，共同推动社会救助事业健康发展。
此次会议更加重视抓落实，把更多工作具体到细化，使实施更便捷、管理更明确、责任更清晰、这将有力地推进佳木斯市落实《社会救助暂行办法》，从制度上保证托底线、救急难、保民生。
三、加强我市社会保障政策宣传的几点思考
对社会保障制度的宣传是党和国家、当地政府对执政为民、勤政为民、为民解困的充分体现。让我市市民、外来务工者对社会保障制度进一步了解，有利于提高对我市政策的认知度，提高社会成员的生活的幸福感、满足感和安全感。
1.举办社会保障政策宣传培训班
社会保障政策宣传培训班可针对不同培训对象进行区别培训。第一，针对企业负责人。希望通过政策宣讲能够加深企业负责人对社会保险法的了解，认真吸取劳资纠纷事件的经验教训，牢记“依法依规、全员足额”为员工参保，充分发挥社保“记录一生、保障一生、服务一生”的作用。有助于提高用人单位对社保法的理解、对自身权利和义务的认识，切实将国家、省市的社保政策传送到基层一线，有效预防群体性劳资矛盾纠纷的发生，推动社保工作水平和群众路线实效的提升。第二，针对城镇居民，尤其是一老一小。可以根据小区的分布进行社会保障进社区活动，安排社会保障部门的工作人员带有展板、表格等文件走入社区，为社区居民讲解社会保障的具体内容。这一方式2007年曾在北京市普及城镇居民医疗保险时应用过，取得很好的效果。第三，针对流动人口，外来务工人员。可举办与之相关的露天讲解站，随机、随时、随地进行。通过列举案例等形式，对新修订的失业保险条例、保险关系转移等内容进行详细解读。政策讲解结束后，进行互动交流，耐心细致地解答外来务工人员针对其自身提出的有关缴费年限、缴费工资、待遇申领等方面的问题。
2.利用媒体进行宣传
充分利用佳木斯日报、广场LED、电视台拉底字幕、宣传部微信群、人力社保网、佳木斯论坛等媒体广泛宣传。让不同人群通过不同形式多方面的了解社会保障的具体内容，与个人有关的赔偿措施和方法，以及缴费事宜等等。同时，可印制漫画风格的社会保障政策解释板和宣传册，放于劳动保障部门办公地点，便于前来办理事宜的群众学习和取用。开展多种人民群众喜闻乐见的方式进行宣传，更容易被人民群众接受，比普通说教、授课起到更好一些的效果。
3.送政策进企业、进农村
一、近三年来的社会稳定现状
近三年来，郑城镇总体上讲，社会稳定，案件少。主要得益于以下几方面：
（一）是镇党委自身建设搞五抓。
一抓学习，不断“充电扩能”提高班子总体素质，适应新形势新任务的要求，更好地领导和服务“三农”；
二抓团结民主，严格按《党委议事规则和决策程序办事》，党委主要领导不搞“一言堂”、“家长制”，坚持民主生活会制度。保证了工作决策的科学性和正确性。如年村级规模调整工作，每个班子成员及驻村指导员到村入户调查研究，逐户征求意见，自下而上，而上面下、反复讨论酝酿后，最后形成比较系统、全面、科学的调整方案，保证了这项工作的顺利实施，未引发任何社会不安的因素。
三抓求真务实，每项工作力求做到充分尊重民意、结合实际，不搞形象工程短期行为，不做劳民伤财扰民事项，做到超前谋划、科学规划，结合实际，量力而行、阳光操作，逐步实施。如小城镇建设、烈士陵园搬迁、流域治理、油篓新农村样板村建设等。
四抓机制建设，促工作落实。
（1）工作机制上，对部门、村两委、党员分别建立工作目标管理责任考核机制。如对村实行千分制考核、班子成员，部门联系点制度、农村指导员制度、无职党员设岗定责制度、农村干部任期年度目标承诺履诺制、特别是农村村务六步决策公开法、财务四步审计法、党务五公开制度的落实，解决了群众最关心的问题，给群众一个明白，还干部一个清白。促进了干群和谐。
（2）管理机制上，利用定期以会代训、远程教育等，加强对在家党员、干部的教育管理；利用建档立卡、发放活动证、成立流动党支部等形式，加强对流动党员的管理，提高党性觉悟，模范带动维护社会安定。
（3）在用人机制上，严格执行《干部选拔任用条例》选好机关干部。利用“四个培养”工程、农村实用人才培养，建立农村干部后备人才库，不失时机地把政治觉悟高、双带能力强的优秀人才充实到村两委班子，提高农村干部的综合能力，为保持一方稳定打基础。
（4）工作落实上，农村工作面对百姓，事关百姓切身利益、事关稳定大局，工作中必须做到脚踏实地、真抓实干、吃苦耐劳、爱民亲民，方可为官一任、造福一方，稳定一片。
（二）是及时处理了涉及百姓利益、面广量大的村级债权债务、农村基金会等遗留问题，有效预防了苗头。
在规模调整后，对全镇38个村债权债务进行摸底排查，对镇村之间的债权债务，用财务抵消法，利用两年时间，把镇欠村的债务全部偿清。目前，镇不欠村集体一分钱。基金会问题债权债务一次性移交给信用社，债权由法庭、信用社通过有关法律规定处理，债务由信用社三年时间归还。保证了百姓利益，从源头上预防了不稳定因素。
（三）是村班子团结协调，村民自治有力。
规模调整后，顺理了干部与村委领导被领导的关系，强化村民自治。在党支部的领导监督下，充分发挥村民自治的作用，让群众的事群众说了算，百姓的事百姓办，减少干群矛盾，促进干群关系和谐。
二、近三年来存在的、稳定问题
存在问题主要有：
（一）文化教育水平低，影响了社会稳定。目前，山区特别是50岁以上的农民，接近文盲半文盲，他们的科技意识、法制意识淡薄、观念落后，只顾眼前、不着长远、盲目随从，导致一些惠及百姓长远利益的决策事项得不到他们的理解和支持，造成部分干群关系紧张。如库区移民补助一事，通过调查、走访，征得90％得群众同意后，每人每年从补助款中扣50—100元用于本村搞自来水、建办公室等公益事项。但个别群众不但不理解、支持，还鼓动其他原先同意的群众上访，为尊重民意，这项工作只得中止。
（二）宗族、派性的存在影响了社会稳定。
特别体现在村委换届、公共利益分配（如宅基地、土地等）上较为突出，导致不稳定。如下崇圣村换届时，尹、马两家势力相当，各推各的候选人，并发生纠纷，最后由公安介入方平息事态。就目前因历史原因造成的尹、马两家在土地使用、宅基地安排上，仍互相指责猜忌，矛盾较为突出。
（三）经济落后影响社会稳定。
目前，山区无工矿企业，无良田，交通、信息闭塞，经济发展受限，农民收入仅够吃，其他开支主要来源于劳务经济。而农村干部年龄均在30-50之间，上有老、下有小，正是负担最重的时候，山区村干部待遇低（年均3-5千元）、环境差，村集体无收入来源，办公条件差；无企业，就业受限。很多年富力强、有经济头脑的“能人”，要么外出打工，要么干自己的买卖，无心恋“村官”。导致农村干部能人不愿干，想干的干不了，在岗的不能全力以赴，不同程度上降低影响了部分干部的领导能力、处事能力和经济发展能力，使部分农村问题得不到有效解决，导致群众不满。
（四）政策原因影响了社会稳定。
山区的机关退离休干部的养老、住房、医疗等待遇，按政策应由乡镇财政解决部分，由于山区财政是吃饭财政，无力承担。待遇得不到落实，引发。如，离退休干部、民师、放映员等问题；山区农村干部退休问题，也因镇、村无经济来源，无力落实政策规定内的待遇问题，导致部分村干部。
对策：
（1）利用远教、典型示范等手段，加强教育宣传力度，提高农民文化水平，转变观念，适应发展需要。
（2）用政治的、法律的手段约束宗族、派性，减少冲突。如，随着新农村建设步伐推进，以中心村为主，把历史性、顽固性宗族矛盾分化到各中心村，弱化势力范围。其次，用人制度上，搞宗派闹矛盾的人限制使用等。
1.克林顿时期。克林顿赞成提高最低工资标准以实现劳有所得，弥补过去因通货膨胀而造成的实际最低工资的下降。1995年克林顿总统提议提高最低工资标准（并没有指明数额）。
全国最低小时工资于1996年10月1日从4.25美元提高到4.75美元，1997年9月1日提高到5.15美元。许多商业性税收抵免被附在了最低工资法案的后面，并被正式称为《1996年小企业就业保护法》。有关的证据表明1996年和1997年提高最低工资达到了支持者们所期望的效果：在不严重影响就业增长的同时，提高了低收入劳动者的工资。最低工资的提高对处于收入分配末端的人群的影响并不小，他们的实际工资在经历了多年的衰退之后，随着最低工资提高而增长。
工作福利开发脱贫原则是克林顿政府社会福利政策的最大特点。克林顿曾说“：我们将结束我们所知的福利”“，那些工作的人不应该处于贫困状态”“，能工作的任何人都不应该永远依赖福利生存”。[2]1994年克林顿政府提出了一项福利改革法案，要求福利接受者在享受福利的同时立即参加培训或寻找工作机会，并对现金资助设定了两年的时间限制，但是某些活动可以不受此限制。两年后，福利接受者被要求参加工作。
如果他们找不到工作，那么政府将提供一份有资助的工作。各州被赋予了更大的灵活性，但是福利仍然是政府的特定资助计划，这表明所有有资格享受福利的人都有获得资助的保证。1996年福利法案在经济扩张最强劲的时期得到实施，成为美国历史上最成功的服务于穷人的社会政策之一，明显提高了单亲母亲家庭的劳动参与率和家庭收入。克林顿政府还出台了各种支持低收入贫困工作家庭的联邦和州福利计划，其中包括食品券、医疗补助计划、儿童照料、儿童税收抵免和劳动所得税抵免。另一个令1996年福利改革受欢迎的因素是工作资助体制。
大约从70年代开始，国会创造了一系列计划为有工作的家庭提供福利。初始的动机和绝大多数计划得到扩张也许可以更多地归因为仅仅为低收入家庭提供福利而不是提供工作激励的愿望。而克林顿政府要着手创建的是一个基于工作而不是基于依赖社会的新社会契约———通过奖励工作和要求工作来扩大机会，同时要求承担责任作为回报的契约。克林顿政府想提供正确的激励措施和价值：使每一份工作的薪酬都要高于福利，但同时要求所有能工作的人都参加工作。工作是最有效率的，它为社会和反贫困政策提供了最经得起考验的基础。
看似难以解决的预算赤字问题让位于大量的预算盈余，这使美国的财政状况在90年代以出人意料的逆转而闻名。克林顿总统想把加强社会保障作为第二届任期的首要目标之一，提出了指导社会保障改革的五项原则：
（1）21世纪加强和保护社会保障；
（2）维持普遍性和公平性；
（3）为人们提供可以依赖的受益金；
（4）为低收入和残疾受益人保留经济保障；
（5）维持财政约束。
克林顿总统通过以下几项行动提供了出色的服务：警示美国公众人口老龄化必然会导致长期的社会保障资金问题；在不提高工资税税率的情况下确立“首先挽救社会保障”的目标；提出股票投资在实现该目标中的作用。克林顿政府通过保留预算盈余来帮助解决特定用途的应支出项目的努力以失败而告终，因为小布什政府通过了一个大规模的消费导向型减税计划，在不到六个月的时间里就消耗了大部分盈余。从长期财政不平衡的规模以及可被用以解决该问题的预算盈余的规模来看，美国人民失去了一个预筹未来退休金和联邦医疗保险受益金的大好机会。
2.小布什时期。
布什的第一个任期内，1981年曾经出现过的对税率的大幅度削减再次上演，成为他的国内政策的主导。布什政府的第一任财政部大臣保罗·奥尼尔（PaulO’Neil）l指出，像他和美联储主席艾伦·格林斯潘那样关心预算的人都在争论中失败了。格林斯潘指出如果不能保证解决债务目标，那么“减税就是一种不负责任的财政政策”。2001年的《经济增长与税收减负调停法》减少了所有收入水平上的纳税人的平均税率，边际税率下降幅度约为62%。位于中下收入阶层的纳税人的最低税率从15%下降到10%。很多位于该收入水平的工人们也发现，他们每多挣一美元，他们的EITC也随之下降21美分。一般来说，税率的降低比其他的减税方法更为有效，降低税率能够为相同收入的纳税人带来更为平等的待遇。与1981年的减税不同的是，小布什政府建议对低收入阶层的减税幅度要大大高于高收入阶层。但是，从广义预算的角度来看，在带来更多再分配的问题上，减税几乎不太可能是累进性的。
例如，设想削减社会保障税，在减税之后穷人的境况会更糟，因为他们最终在政府支出上失去的好处要大于在减税中得到的好处。削减福利的措施减少了再分配的净值。2001年累进性争论的焦点之一是如何帮助那些位于收入底层的人，在2001年让他们分享到收益的唯一办法就是通过支出。小布什总统建议把对纳税人的儿童抵免从500美元增加到1000美元。但最终的议案规定这一抵免将分阶段在收入位于10000美元以上的人身上实施，而不论他们是否纳税。预算将可偿还的抵免部分（EITC和儿童抵免）看作是支出。简言之，2001年反对累进性的分配战争无法仅在税收体系之内完成。有效税率的下降对位于收入底层第30%等级之上的纳税人来说是非常明显的。在那之下，税率已经为负（考虑到EITC和儿童抵免），税率的下降幅度略低。
近年来低收入阶层税收减负有了明显增长，超过1/3的家庭现在不用支付净收入税。对于位于低收入水平部分的那一半人来说，产生影响最大的是儿童抵免。
2001年立法的两个变化既缓解了也增强了高收入纳税者的法定收入税率的降低。首先，2001年法案大大增加了受可选择性最小税收（AMT）支配的纳税人的数目。其次，2001年立法加强了高收入阶层的税率降低趋势。减税影响主要集中在最高的收入阶层，这比包括里根在内的以前的减税措施有过之而无不及。如果这一影响被计算在分配表之中，那么一半税收减少都来自于最高收入阶层。
2003年小布什政府开始对医疗保障体系进行改革。当年通过了一项法案，建立药品保险并将其纳入医疗保险体系之内。这一法案在10年之内的花费预计将达到3950亿美元，第二个10年的花费接近10000亿美元。根据这一法案的规定，从2007年开始，高收入者将不得不支付一项新的建立在收入基础上的保险费。这意味着把很多高收入的老年人推向私人保险市场。还有一个问题也同时出现：身体健康的人会不会选择不加入医保体系？
更有争议的是一个新的健康储蓄账户（HSA），这个账户与医保几乎毫无关系。纳税人或雇员们被允许在账户中存入应税收入中的可扣除量。这些消费者也可以购买一项灾难性健康保险。现在或将来，账户中的钱都可以免税提取出来以支付保险范围之外的其他健康费用。
二、美国收入分配政策的效果分析
1.税收政策的分配效应分析。
在美国，联邦个人收入税长期以来被看作收入再分配的一种主要工具。学者在评估美国联邦个人收入税的再分配功能时认为，即使考虑到联邦收入税法的变化对税前收入所具有的诱导效应，1980~1990期间个人收入税结构在使税后收入均等化方面所起的作用也愈益减弱；某一特定的税法所产生的收入分配均等化效应受到税前收入分配的影响，因而也受到实施该法律的年份的具体情况的影响。表1中的基尼系数表明自20世纪80年代早期以来，联邦个人收入税结构在使税后收入均等化方面的效应逐渐减弱。从1984年到1994年，税前的基尼系数非常接近。1995年的税前基尼系数有了显著增加，这表明了20世纪90年代以来公认的收入不平等的增加。
从表2可知联邦个人税收一直都具有再分配的效应，因为税后基尼系数小于税前基尼系数。但是，数据也表明自20世纪90年代中期以来，这一效应就在逐渐下降。这一效应的下降主要是源于税率的变化。同样的税收政策在不同的时点实施不会取得同样的分配效果，因为潜在的税前收入分配会影响到税收改革所能达到的再分配数量。换句话说，税前收入分配本身的不均等性扩大，是个人收入税制的均等化效应被削弱的一个主要原因。
2.社会保障政策分配效应分析。
社会保障与收入分配和经济保障息息相关。经济保障是我们的整体福利的一部分，它是个人确信自己对现在和将来的基本需求都能得到满足的一种幸福感。获得收入是实现经济保障的关键。相反，没有经济保障是指基本需要的缺乏，它表现为收入的不足与不确定性以及额外支出。造成没有经济保障的主要原因来自家庭经济支柱人物的早逝、年老、疾病、失业、低于一般标准的工资收入、通货膨胀、自然灾害和其他个人因素等等。社会保障项目为人们提供现金支付或服务，以部分或全部地弥补由上述情况造成的收入损失。市场化、社会化社会保障发展的内在倾向性导致美国社会保障项目呈现多层次的特点。
一些项目根据保险政策来实施，要求收益人交纳一定数额的“保险金”，如老年人、幸存者和伤残人保险（OASDI）、失业保险（UI）、医疗照顾（MEDICARE）；另一些项目，则按照公共援助的方式来实施，以需求和收入检验为基础，而且不要交纳作为享受援助资格的“使用费”，但要求受益人的收入水平在某一特定的数值之下，如抚养未成年儿童家庭援助（AFDC）、补充保障收入（SSI）、医疗补助（MEDICAID）等等。结构方面的另一种表现是收益形式。一些项目直接提供现金资助，如老年人、幸存者和伤残人保险（OASDI）、失业保险（UI）、抚养未成年儿童家庭援助（AFDC）和补充保障收入（SSI）等等；而另一些项目则是在满足一定要求的情况下直接提供实物性援助，如医疗补助、食品补助和住房补助等方面。以上各式各样的社会保障项目在不同领域发挥了保障弱势群体的功能。
失业、老年为重点到着力解决医疗保险和医疗补助，以及以低收入年轻母亲和抚养未成年子女为重点的家庭福利，从单纯性救济福利趋向工作福利。
社会保障政策的实施过程，实际上是对国民收入进行再分配的过程，但是它不可能实现“收入均等化”，也不可能真正体现“全民福利”。美国社会保障的受惠是不平衡的，美国的社会保障制度是自由市场经济国家的典型。
美国虽然实行对低收入和贫困家庭的福利补贴，同时又在税收政策、退休政策等方面实行对高收入者有利的倾斜。据有关统计显示，收入在10万美元以上的家庭占应纳税家庭的3.9%，这些家庭在全部获得补助家庭中所占的比例为4.6%；至于保健开支和保健赋税优惠的分配也是有利于10万美元以上收入家庭的，他们占美国家庭的3.9%，而赋税优惠则占4.3%，20万美元以上家庭占美国家庭的1.1%，赋税优惠则占3.8%。工人所得的福利金额是十分有限的，一般只占原工资的1/3左右；通过税收得来的社会保险基金，没有全部用于居民的社会保险开支。1948~1997年美国劳动者实际收入（含名义工资加社会保障收入）的比重从9.4%增加到30.7%；同期剩余价值率从236.7%增加到280.9%；而劳动者的实际收入占国民收入的比重则从29.7%减少到26.3%。事实上，社会保障制度只能调整丰裕阶层、中产阶层、低收入和贫困阶层间的关系，缓和贫困现象，而不能根本上消除资本主义社会存在的贫困。
新自由主义主张在解决贫困问题上发挥私人的作用。他们还认为，美国社会福利正处于结构性变化之中，公司方面已经在家庭托儿、医院管理、健康维持组织、儿童照顾和家庭照顾等领域进行尝试，这些预示着美国社会保障制度进入了公司福利的新阶段。
3.美国经济政策分配效应分析。
分配是否公平并不是美国政府制定经济政策的考虑标准，经济增长、通货膨胀、预算赤字和贸易逆差往往是他们考虑经济政策的出发点。影响美国税收政策的首要因素是预算目标而不是分配目标。不过，这些经济政策不可避免地会对社会分配格局产生一定的影响。税收政策、社会保障政策和社会福利政策是对收入分配最直接的影响因素。20世纪70年代中期以后收入分配所发生的实际变化对人民生活的影响已远远超出了政府在这方面所采取的任何政策调节行动。
政府唯一能做的，就是用支出更多货币的办法来提高穷人的生活水平。但一旦采用以货币资助穷人的办法去追求公平，那么其政策的出发点就只剩下慷慨大方四个字了。而且，慷慨政策的运用也决非易事。EITC是旨在帮助处于贫困线在岗工人的提案，是美国经济政策中少有的、能被称为严格意义上的“收入分配政策”之一。它能够增加低收入阶层的工资，但对不从事工作的穷人却毫不同情。收入分配问题只是在政府曾对其采取过认真对策这一点上才可将其理解为政策问题。
特摩斯·斯密丁（TimothyM.Smeeding）通过实证分析得出结论：1979年至2002年在经济合作与发展组织（OECD）国家中，美国的收入不均等程度最高，而且美国政府政策与社会支出所产生的影响也是最小的。他进一步指出这样的区别不能解释为人口统计方面的原因（如单亲家庭、移民和老年化等），而应该归结为美国的制度以及缺乏为低收入工人家庭作出支出性努力。劳动市场的制度安排，特别是集体谈判、工资设定以及最低工资等对于决定国家间工资收入不均等的水平是十分重要的。
很明显，工资分配上的区别对于家庭收入不平等有非常大的影响，因为工资收入占全部家庭收入的70%，工资不平等是由政府转移支付政策所引起的。与其他发达国家相比，美国的再分配力度最小。大量非熟练工人的存在和安全网的不完备是导致这一结果的两个重要原因。美国的社会价值观和制度与其他国家不同，对市场体系也更为信仰。美国之所以有高于别国的不平等和贫困率，是因为美国选择更多的不平等和贫困。
摘要：本文认为，分配目标并不是决定美国经济政策的首要因素，但这些经济政策不可避免地会对社会分配格局产生影响。20世纪80年代以来，美国的税收政策和社会保障政策对收入分配产生了一定的影响，但是从严格意义上来说，收入分配问题只是在政府曾对其采取过认真对策这一点上，才可将其理解为政策问题。
关键词：收入分配；税收政策；社会保障政策
参考文献：
[关键词]社会政策 合作治理 农村养老保险政策
[中图分类号]D035；C916 [文献标识码]A [文章编号]1000－7326(2010)10－0074－08
西方发达国家的治理经验证明，成熟稳定的社会保险制度是促进市场经济有序运行的重要配套措施，因为公民需要凭借一道社会防线抵御市场经济的波动和不确定性带来的社会风险。随着社会主义市场经济体制的不断完善，在农村地区逐步建立和完善养老保障制度显得愈加重要，因为建立和完善这项制度不仅有助于保持农村地区的社会稳定，还可以为统筹城乡协调发展和促进内需奠定坚实的社会基础。2009年10月，全国有10％的县(市、区)开展了试点工作。
目前，包括广州市在内的各个试点城市在推行农村养老保险政策的过程中围绕覆盖的强度和进度表现出了明显的差异，这些差异实际上代表了政策执行效果的差异。但是，学术界还没有把研究的重心转移到解释这种差异上来，多数研究仍然在论述政策的重要性、细化政策的方案和实施机制。鉴于这项社会政策的重要性，我们有必要基于“合作治理”这一新的理论框架，来探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，通过开展这项研究有助于打开社会政策的执行过程这个“黑箱”，解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，揭示各个参与主体执行这项社会政策的意愿和能力，从而为改善政策执行的效果提供客观依据。
一、研究问题的提出和理论回顾
(一)研究问题的提出
按照“统筹城乡、体系统一、无缝衔接”的理念，广州市已经初步构建起了较为完善的由城镇企业职工基本养老保险、农转居人员基本养老保险、城镇老年居民养老保险、被征地农民养老保险和农村社会养老保险政策构成的制度体系。从2001年开始，广州市率先试行农转居人员养老保险制度，并于2006年7月全面铺开农转居人员基本养老保险工作，在2003年试行被征地农民养老保险的基础上，又于2008年4月实施了被征地农民的养老保险政策。2008年10月开始实施城镇老年居民养老保险政策，11月又实施了农村社会养老保险政策。总体来看，养老保险制度的覆盖面已经实现了由城镇向农村延伸、由城镇企业职工向城镇居民和农村农民延伸，初步建立起了覆盖城乡全体居民的社会养老保障制度，正式迈人了全民享受社会保障的新时代。
在社会科学研究中，“差异”的出现往往预示着研究机会，因为“差异”的背后往往蕴藏着需要解释的原因。通过调研广州市执行农村养老保险政策的过程和效果，笔者发现了差异，具体体现在作为两个调研对象的县级市设置的覆盖进度和覆盖强度具有差异，作为5个调研对象的镇，街和9个行政村的覆盖进度具有差异，另外，9个行政村的覆盖强度也具有差异。在覆盖进度方面。截止到2010年6月底，进度最慢的行政村覆盖了12％的政策对象，进度最快的则覆盖了将近45％的政策对象。这些差异直接体现了农村养老保险政策的执行效果，因为笔者假定覆盖的进度在论文中代表着政策执行的效果。因此，笔者有必要解释导致这些差异的原因。笔者认为，在探究影响农村养老保险政策的执行效果时，需要在宏观上考虑到这项政策属于社会政策范畴，以及这项政策的执行涉及到多个行为主体，因此，需要通过引入新的理论框架来解释现实中存在的差异。
(二)理论回顾
农村养老保险政策是农村社会保障制度的一个重要组成部分，关于农村养老保险政策执行效果的研究是一个交叉领域的研究问题，涉及到政策执行模式和农村社会保障政策两个研究领域，笔者将围绕研究问题对相关理论进行回顾。
1、关于政策执行模式的研究。在相当长的一段时期内，政策科学被认为是研究政策制定的学科，政策执行并没有引起应有的重视，这使得政策执行成为了一个被遗漏的环节。到20世纪70年代，这一状况才逐渐得到改观，政策分析家们在肯定政策执行对于达成既定政策目标起重要作用的前提下，提出了各种研究政策执行的模式，拓展了政策科学的研究范围，并逐渐形成了三种政策执行模式，丰富了政策科学的理论内容。
自上而下(top-down)的政策执行模式是巴瑞特和福吉对20世纪70年代初到70年代末这一时期关于政策执行研究的概括，该模式的代表人物包括J・普雷斯曼和A・威尔达夫斯基。自上而下的政策执行模式意味着政策执行的效果是由政府机构的高层人物决定的，而在科层制中处于中低等级的官僚只是执行决策罢了。很显然，自上而下的研究模式适用于研究由“高层”颁布、目标明确、追求时效的政策，这种政策执行模式体现了公共管理的主体对“单一中心”的追求。
自下而上(bottom-up)的政策执行模式为政策执行研究的第二代学者所推崇，波特是主要代表。自下而上的政策执行模式以组织中的个体(即参与政策过程的所有行为主体)作为分析对象，将政策链条中较低和最低等级的行为主体当作政策执行的基础。在该模式看来，政策不是由法令和规则控制的，而是组织成员之间讨价还价的过程。因此，政策的执行应该反映下级官员的想法和意见，至少应该在行为模式上反映下级官员的想法。自下而上的政策执行模式弥补了自上而下模式的不足，体现了博弈思维，不再把政策执行理解成“单边”行为，更加注重分析中低等级政策执行主体的行为。
第三代政策执行研究者运用的是整合型政策执行模式，萨巴蒂尔等人的政策变迁和学习模式均可归入此类。整合型政策执行模式认为，政策的执行效果是由多级执行主体的决策结果交互影响而形成的。政策执行过程不仅贯穿着上下级之间的控制与互动，还包含着政策体系内其他政策主体的影响。第三代政策执行模式的突破在于引入了政策体系的外部主体，反映了一种突破官僚制的思维。
2、关于我国农村社会保障制度的目标模式的研究。由于我国的农村社会保障制度仍然处于探索阶段，最终的目标模式还没有统一，因此，对我国农村社会保障制度的目标模式和具体推行方式的研究仍在进行中，这也构成了本文的实践背景。
在农村社会保障制度的目标模式的选择上，学者们普遍认为应该根据中国农村的现状，真正建立起适合国情的切实可行的农村社会保障模式。但近10年来，学界对于我国到底应该选用何种模式，观点并不一致。刘汉屏等提出，我国的农村社会保障制度的设计应当遵循“根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题”的基本思路，并据此提出了以分层分类的模式建立农村社 会保障体系的基本思路和配套措施。张俊良认为，目前我国农村社会保障体制正处于由传统型向现代型转变的过渡时期，存在着制度上的单一性和初级性以及社会化程度低、社会保障水平低等突出问题。因此，进一步完善农村社会保障制度的基本方向是：基本社会保障与多种社会保障并存，社会保障水平的公平性与差别性并存，不断提高社会保障的社会化程度和总体水平。李迎生认为，我国农村社会保险政策改革的目标应当是借鉴国际农村社会保障政策的一般经验，根据我国建立社会主义市场经济体制的需要，以及体现社会公正的要求，以满足农民老年基本生活需求为目的，在全国范围内形成以社会保障为核心的，辅之以家庭保障、社区互助等传统保障方式的，与其他从业者养老政策相整合的新型的社会保障制度，使老年农民能够和城市从业者一样享受平等的社会保障待遇。
在推行农村社会保障制度的具体方式上，学术界的对策比较丰富。袁春瑛等认为，在目前我国的社会经济条件下，应该多管齐下，提高土地的保障能力，使传统的家庭社会保障功能得以发挥，并在此基础上立足各地的实际分类推进农村社会养老保险，将家庭养老、土地保障与社会养老三者结合起来，是今后相当长的时间内解决农民养老问题的一种理性选择。杨复兴主张以家庭保障为主，以家庭为主线，建立农民个人养老账户制度和纵向分散风险的养老保险制度，形成一种内源式生长，逐步向外扩展的中国特色的农村社会保障制度。卢海元认为应该实行“实物换保障”的方式，即根据不同的对象，以特定的方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会保障方案：对年轻农民实行“产品换保障”，对年老的农民和被征地农民实行“土地换保障”，对进城民工实行“产品换保障+土地换保障”的“双轨制”，对乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”。在城镇化进程中，就建立能够同时将非农化职工和农民都纳入到社会保障体系的可行性操作方案而言，“实物换保障”不失为一种较好的选择。总体来看，学者们的分歧集中在两个层面：一是在政策覆盖的强度上要不要体现出差异性，二是在政策执行的具体方式上要不要体现出差异性。这些文献带给我们的最大启示是，农村养老保险政策是一个复杂的系统，需要尊重相关政策执行主体不一致的利益和多元化的需求，这也预示着不能依靠通过“单一中心”追求政策执行的效果。
综上所述，现有文献还没有植入到农村养老保险政策的执行过程中探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，更没有通过构建分析影响这项社会政策执行效果的理论框架，也未配以实证检验。因此，在回顾相关理论研究的基础上构建一个分析影响社会政策执行效果的理论框架，并以广州市农村养老保险政策的执行作为“数据”检验所构建的理论分析框架，进而探究影响农村养老保险政策执行效果的因素，不仅能够解决一个现实的政策执行问题，而且可以完善社会政策执行的理论体系。
二、理论框架和研究假设
本文力图构建一个具有较强解释力的理论框架，来解释影响农村养老保险政策执行效果的因素，并理解政策执行的过程，这一理论框架将扎根于具体的理论和实践背景。本文将在实践背景基础上围绕所要构建的理论框架评估相关理论。社会政策的“多中心”特性是理论框架的实践基础，“意愿一能力”是分析工具，合作治理是思维模式，社会政策执行过程中的合作治理理论这一理论框架是对上述三种理论的整合与超越。
(一)社会政策的“多中心”特性
随着改革开放的不断深入，提供社会主义福利政策(让广大人民群众共享发展的成果)，发展社会主义市场经济和社会主义民主政治已经逐渐成为知识社群的共识。虽然不同的学者为社会政策下了各自的定义，但是社会政策比较固定的内涵是容易归纳的，即政府为了担负为公民提供社会福利而制定和实施的公共政策。社会政策的特征在于其基本指向是公民，执行过程涉及多个行为主体。
通过对政策执行相关文献的考察可以发现，关于政策执行模式的现有研究并没有摆脱“单中心”特性。从政策执行的效果来看，在“单中心”的政策执行模式下，由于整个过程是根据政策执行的责任主体的角色和利益进行的，因而在政策执行对象看来非常复杂的政策执行效果被简化为简单的物化指标，其丰富的内容被“抽象”掉了，容易发生变异。从实践来看，属于社会政策范畴的养老保险政策的执行是一个非常复杂的系统，涉及到多个利益主体，这些主体无法按照“单中心”秩序的要求行事。必然存在着冲突。因此，出于减少社会成本的考虑，需要唤醒和维持这些行动主体的合作意识，促使这些主体围绕社会政策的执行自我组织起来，通过积极参与降低社会成本。相比之下，将“多中心”模式用于分析社会政策不仅具有思维上的优势，而且具有现实的经济基础。从经济基础来看，信息不对称问题和委托一成本极大地提高了“单中心”模式的社会政策执行成本，而且，公民对包括养老保险在内的社会政策的需求并不是固定的和一致的，因此，单靠某个政策执行主体的努力无法满足复杂的社会政策需求，即使付出了高昂的代价。所以，赋予相关主体以自和参与权，反而能够发挥各个主体比较优势，从而以更低的社会成本执行社会政策。
基于上述分析笔者可以发现，以农村养老保险政策为代表的社会政策具有“多中心”特性：一是社会政策的执行涉及到多个行为主体，以广州市农村养老保险政策为例，涉及到市、区／县级市、镇／街三级政府或机构，行政村这一自治组织，以及村民共5个行为主体，每一个行为主体的意愿和能力都会影响政策执行的效果；二是交易成本高，由于以农村养老保险政策为例的社会政策涉及多个行为主体，无法采取强制性的行政措施，因为如果采取行政措施会削弱社会政策执行的效果，增加社会政策执行的社会成本。因此，以农村养老保险政策为代表的社会政策实际上适用于“多中心”的政策执行模式，因为政策实践领域的不同从根本上决定了政策执行模式的适用性，这符合辩证唯物主义的认识论和方法论。笔者认为，社会政策的“多中心”特性提醒我们需要进一步引入两个主题：一是分析政策执行主体行为的工具，二是整体上的思维模式。
(二)理解社会政策执行主体行为的“意愿一能力”分析框架
理性选择理论认为，决定一个组织或个体行为的两个基本变量是行为能力和行为意愿，简称为“意愿一能力”。从思维模式来看，这是一个非常简便的分析框架，但从操作层面来看，这是一个难以操作化的分析框架。由于学术界对于这一分析框架的基本分析对象是政府，因此，在剖析这一分析框架时。我们有必要在社会政策的语境下对其内涵进行界定。相对于能力而言，测度一个组织或个体的意愿更为复杂。原因在于能力更多地是一种“可能性”，我们容易对其进行操作化，至少可以找到替代性测量指标，但是对于意愿而言，我们需要排除很多表象因素来把握行动主体的内心动机，因此，通过进行各种比较来测度意愿往往是一个比较现实的选择。在比较政治学的话语体系中，阿尔蒙德等学者对政府能力进行了具体化理解，认为政府能力是指设立行政部门和政府行政结构，并使它们拥有制定和执行政策、 特别是维护公共秩序和维护合法性的能力。
由于影响农村养老保险政策执行效果的因素是复杂的，涉及到多个行为主体，而且，多个行为主体之间的行为不是孤立和静止的，而是相互影响的，它们之间的影响关系并不是线性的。因此，孤立地、静止地运用“意愿一能力”这一分析框架分析单一行为主体的政策行为需要冒很大的风险以及具备严格的约束条件。例如，我们需要把其他行为主体的行为变化给所要分析的行为主体带来的影响作控制处理，于是，一个不可避免的悖论就出现了：如果不考虑其他主体行为带来的影响，分析结果肯定不客观、不准确；如果控制其他行为主体的行为变化给所要分析的主体带来的影响，往往又不具有现实性。因此，从定量分析的标准来看，“意愿一能力”这一分析框架又是一个非常粗糙的分析框架，因为它屏蔽了许多变量，以牺牲分析结果的严谨性和误差的扩大换取到了分析过程的简便。更为重要的是，“意愿一能力”这一分析框架比较适用于“单中心”的情境，即围绕分析能够决定政策执行效果的单个行为主体的政策行为来解释和预测政策执行的过程和效果。
由于我们需要研究的问题涉及到多个行为主体，因此，我们需要考虑每一个行为主体的意愿和能力以及对社会政策执行效果的影响及其程度。因为简单地运用“意愿一能力”这一分析框架与“单中心”的特性更为匹配，而社会政策具有“多中心”的特性，决定了我们需要整合“意愿一能力”这一分析框架与合作治理理论。
(三)合作治理理论的引入
学术界认为，合作治理就是政府、市场和第三部门等多个行为主体相互合作、分享治理机会、共同处理公共事务以实现公共利益的过程。合作治理的价值预设和实践机理主要包括以下四个方面：第一，行动主体的多元化，政府并非单一的治理主体；第二，关系的依赖性，各个治理主体处于一个相互依赖的环境，没有哪个主体拥有足够的资源和能力可以独自处理公共事务；第三，行动的自组织化，相对于政府的实质理性和市场的程序理性而言，合作治理的行动机制是以第三种类型的理性――反思的理性为基础，在谈判和反思的过程中设置目标，借助谈判和协商达成共识、建立互信、实现合作，在“正和博弈”中求得共赢；第四，结构的网络化，在合作治理中，多元化的治理主体面对共同的问题，依靠彼此的优势和资源，通过对话树立共同目标，增进理解和相互信任，就共同关心的问题采取集体行动，从而最终建立一种共同承担风险和责任的治理网络。
但是，合作治理理论面临着来自实践的巨大挑战。首先，在公民还具备“理性”人特性的情况下，“搭便车”现象事实上是无法避免的；其次，完全平等的主体通过自觉而达成协议的交易成本是非常高昂的，它难以在有限的时间内处理不确定的公共事务。因此，需要形成和维持一个公共权威。实际上，一些公共物品的供给并不是完全在“社区”内部生产的，即许多任务的“完整性”非常差，单个治理主体无法完全把握公共产品的全部生产过程和效果，而是需要与其他主体开展合作，因此，这是一种全新层次的合作治理模式，也是本文理论建构的目标。
通过综合分析和比较上述三种理论，笔者认为单凭哪一种理论都不能完全解释社会政策的执行过程和效果，任何一种理论都不具有完全的适用性，如果不考虑理论的适用环境而盲目地运用某一种理论都会给公共利益带来损失。笔者认为，除了在静态环境下的替代情况中存在着适用合作治理理论的机会，在涉及多个主体共同提供公共产品的“生产线”上同样存在着适用合作治理理论的机会，这一假设将在下文加以检验。
(四)研究假设
本文力图构建的“社会政策执行过程中的合作治理理论”的研究哲学是实证分析，即在把握上述相关理论的基础上，基于对实践的观察和归纳构建出理论，以解释社会政策执行的效果。在广州市农村社会养老保险政策的执行过程中，纳入本文研究视野的是县级市政府、镇／街、行政村和居民四个层次的行动主体。其中，县级市政府包括其所属的专项工作部门，镇／街一级行政组织也安排了专项工作部门执行这一社会政策，行政村则主要由村委会主任和专干负责执行这一社会政策，居民是分散的治理主体。基于对广州农村养老保险政策的实践考察和相关理论的评估，本文提出的核心研究假设是：治理主体的意愿和能力会对政策执行的效果产生显著的影响。本文的两个次研究假设是：第一，治理主体的“能力”对政策效果的影响要大于“意愿”的影响；第二，行政村和村民对政策执行效果的影响更为突出。
三、研究设计
本文采取的是多案例研究方法，数据的类型是定性和定量数据的结合。具体的数据收集方法是，通过对多案例中的政策执行的行为主体进行结构式深入访谈获取定性数据，通过分析相关文件、报告和报表获取定量数据。访谈的结构围绕行为主体参与执行广州市农村养老保险政策的“意愿”和“能力”展开，通过将访谈对象的话语内容进行对比分析和交叉验证可以保证本文的效度和信度。鉴于本文的研究对象是广州市农村社会养老保险制度的执行效果，广州市有7个区／县级市(白云、萝岗、南沙、番禺、花都、增城和从化)还有农村建制，基于对规模效应的考虑，笔者选取了增城和从化两个县级市的5个镇／街作为调研对象，原因是这两个县级市的农村人口多，有利于开展集中调研。其中，在增城调研了4个镇／街，这4个镇，街的经济条件有较大差别，政策执行的效果也有较大差别；在从化调研了1个镇，作为增城的参照组，这个镇的经济处于从化市的中等水平，由于调研比较充分，可较好地反映从化的整体情况。在行政村一级，本文选择的样本有9个，分别隶属于上述5个镇／街。
从2009年11月至12月，笔者开展了深入访谈和数据收集工作。深入访谈的对象是2个县级市的农村保险办公室的负责人和专干，5个镇(街)的分管农村养老保险政策执行工作的领导和专项工作机构的工作人员，9个行政村的村委会9位主任和10位专干，以及部分居民代表。本文的因变量是作为研究样本的2个县级市的5个镇(街)的9个行政村推行农村养老保险政策的政策效果，这里的政策效果指的是完成覆盖进度的比率。自变量是5个镇(街)和9个行政村及其村民三个治理主体的“意愿”和“能力”，共计6个变量。因变量的取值是实际完成覆盖任务的百分比，覆盖任务是指覆盖适龄群体的百分比。例如，在2009年，广州市要求完成的任务是覆盖25％的适龄群体，假如某个行政村在2009年完成的覆盖任务是25％，则表明其覆盖任务的完成率是100％，而100％的完成率则取值为10。关于因变量的编码处理结果是，9个行政村2009年覆盖任务的完成率(政策执行效果)的最大值是10，最小值是2.5，这表明两个行政村的覆盖任务完成率分别是100％和25％。自变量的取值则是根据笔者在深入访谈中的感知进行判断，采取的计分方法是1-5级里克特量表，为正向赋值方法，1代表最弱，5代表最强。例如，在能力方面，通过测量行政村的财力、人力和办公设施对其能力进行赋值；在意愿方面，通过观察、了解和比较行政村的村委会主任和专干的工作方式和认识对其意愿进行赋值。描述性分析的结 果报告见表1。
四、假设检验、研究结论和政策建议
(一)假设检验和研究结论
1、相关分析。本文运用的是Spss统计分析软件，进行相关分析的目的是检验本文的核心研究假设和次一级研究假设，具体方法是以因变量作为基准，将自变量与因变量进行相关分析。考虑到2个县级市的“意愿”差别不大，因此就排除了县级市的“意愿”和“能力”这2个变量。分析结果见表2。
通过观察相关分析的结果可以发现，行政村的“能力”和居民的“能力”与政策执行的效果之间具有正的相关性，而且，居民的“能力”相对于村的“能力”而言，其相关程度更高，影响更为显著。总体来看，各个变量与政策执行的效果之间均呈正相关关系。虽然有的相关关系没有通过显著性检验，但是考虑到样本的数量少于30个，因此，笔者对于显著性可以不作硬性要求。与常识和假设不一致的是，镇／街的“意愿”与执行效果呈负相关，笔者的理解是，镇的作用相对于其他政策执行主体对政策执行的影响比较弱。
2、回归分析。进行回归分析的目的是在相关分析的基础上进一步界定影响广州农村养老保险政策执行效果的因素。回归分析的结果如下：回归方程的R方的值是0.564，比较理想：ANONA值是0.020，同样比较理想；借助逐步回归法构建的模型的系数报告见表3。
通过观察模型的系数可以发现，只有居民的“能力”这一个变量通过了显著性检验。另外。行政村的“能力”这一变量的B值是.484，Sig值是.060。考虑到在样本数量非常小的情况下，综合观察定量分析结果可以认为本文的研究假设基本上得到了证实，即多个治理主体的“意愿”和“能力”与政策执行效果是相关的。尤其值得指出的是，越是靠近政策执行效果的治理主体，其重要性越是明显；相比较于治理主体的“能力”及执行效果的相关程度更突出。
(二)政策建议
首先，需要进一步强化各个治理主体的合作治理。需要从国家治理的宏观层面来审视农村养老保险政策的执行问题，因为国家的治理重心正在转移到构建和谐社会方面。县级市的合作贡献是把握好政策执行的进度，设计合理的配套标准和政策标准，为基层治理主体提供政策资源。镇／街的贡献是提供配套的政策资源，激励好行政村干部，强化居民的“意愿”，做好政策执行过程的管理。行政村的贡献是强化居民的“意愿”，选择合理的政策标准，提供合理的政策配套。居民的贡献是表达对政策的接受和评价，反映政策的执行效果。
本文在公共管理视阙下，首先阐述了公共管理与社会政策之间的关系，并分析了社会政策问题的现状，在此基础上，提出了以公共管理为视阙的社会政策问题的研究。旨在更深层次的认识社会政策，提高社会政策的实施效果。
关键词:
公共管理视阙;社会政策;关系;问题;措施
我国在20世纪80年代后，经历了巨大的社会变革。而日益扩大的政府规模，开始加剧了财政经济压力，并因此出现了的腐败现象，导致政府的管理运作方式随之发生了变化，即由传统的公共管理的缺乏弹性、层级和官僚，向以市场为导向的、与复杂的外部环境相适应的公共管理转变。这就代表着以私营部门和经济学管理为基础的公共管理范式，已经取代了以行政和政治二分法官僚制的公共管理模式。而作为公共管理的重要手段，社会政策所涉及到的公共领域是非常广泛的，所研究的内容和对象呈现出复杂性和多变性。同时公共管理范式具有更加全面和细致的类型分类，进行合理的权威性分配公共利益，是公共管理的社会意义和价值取向所在，它与公共渴望公平正义的要求相契合，及时地回应了公众的心声。因此，以公共管理为视角，研究社会政策，具有重要的现实意义和理论意义。
一、社会政策与公共管理之间的关系
作为以政府为核心的公共部门，公共管理对社会的各种力量进行了整合，通过对各种法律、管理、经济、政治等手段的广泛运用，使政府的治理能力得到了强化，通过将公共服务品质和政府绩效的提升，而使公共利益和公共福祉得以实现。作为一种现代化的管理模式和综合性的社会活动，公共管理具有多元化的主体，它主要包括非政府和政府组织两种形式。从宏观上讲，政府组织对各项管理职能进行承担，如制定国家的社会政策和法律法规，保卫社会安全和国防安全。而非政府组织对于微观方面的管理进行着承担，主要是一些具体的事宜，如社会保障和服务等。即公共管理对于实施社会保障、制定社会政策比较关注。其中，社会保障和政策、法律的职能可为制定社会政策提供相关的法律依据。并且在实施的过程中能够反馈公共管理的事物。社会公共事物是公共管理的主要对象，主要包括资源、公共物品、公共项目和社会问题等。其中，又具有层出不穷和复杂多变的社会问题。所以，在制定社会政策过程中，公共管理不能提供任何依据，而且社会问题只有属于公共管理机构职责范围内、只有与公共管理目的相符的，才能成为公共管理的对象。实现公共利益，是公共管理的宗旨。在实现的过程中，应对两个方面的问题进行解决:一是将公共利益的蛋糕做大，实现最大化的公共利益;二是合理分配公共利益的蛋糕。实施公共管理应对公正和公平的原则进行遵循。而这种价值理念体现了公共社会政策实践的核心要素，就是实现公共利益。从一定意义上分析，实现公共管理的重要工具，就是社会政策。它直接关联到人们的现代生活。而不断扩张的公共领域，使公私利益的对比非常的鲜明，它对制定社会政策发挥着重要的作用。不仅能对资源进行有效配置，同时还对人们的生活产生极大的影响。即对公共管理的公平和公正的价值取向起到了主导作用，同时也对公共管理的质量发挥着决定性的作用。所以，社会政策决定了公共管理的合理性和有效性。
二、社会政策现状问题分析
1、一些社会政策的目标和内容缺乏共性制定公共管理政策的前提，是使社会政策的目标和内容满足更多的群众利益和公共利益。但在我们某些地方，政府部门在对相关的政策进行制定时，往往与群众利益和公共利益相脱离。如一些地方政府官员分流政策的实行，都是占用公共财政，而分流政策也是由社会政策的主体政府制定。由此可看出，有各种问题存在于社会政策的目标和内容之中，并由此出现了企业和政府之间的不公平。
2、一些社会政策不能对公正和公平性原则进行体现在对社会政策进行实施的过程中，政府不能因为组织的不同而进行区别对待，否则就会使社会政策的制定失去意义。如一些再就业、社保和医保等社会保障政策，要求是具有城市户籍的人的政策，就意味着必须是具有城市户籍的人才能拥有。
3、一些社会政策主要是服务于政策的制定者在我国政府的各个部门之间有差异存在，主要是在分配权力和财政方面有所体现。政府部门对社会政策自行制定，往往具有模糊不清的权限划分，实际上仅仅是服务于制定社会政策的政府部门。这种以公共管理政策的名义，对部门利益进行获取，实际上是对公共利益的损害。
三、基于公共管理视阙下社会政策解决途径
在公共管理视阙下，社会政策的关键核心是公共利益，它对分配公共利益具有绝对的权威性。只有对正义和公平进行强调，合理的分配公共利益，才能在多元化的利益冲突中，体现正义和公平的原则，实现公众利益的合理分配。
1、制定透明和完善的社会政策基于公共管理视阙下的社会政策，要想对各种社会资源合理分配，并有效解决各种利益冲突，就必须要做到公平和公正，在制定社会政策时，广泛邀请公众参与，如信息公开和行政听证等。作为政策的主体，要对自己的建议和意见充分表达，规避暗箱操作分配社会资源，以更加公平和公正的制定社会政策。
2、在制定社会政策过程中加强沟通透明的沟通和对话，是解决未来社会问题的前提。通过对所有人意见的整合，即是对公平公正原则的体现，同时更是在多元利益群体中，尊重人的本质、以人为本的理念的体现。不同的年龄、不同职业的人，在公共管理的角度来讲，没有财富差异、没有地位差异，都能各尽其言。通过这种透明的规范加强沟通，真正从公众管理的角度，进行民主化和科学化的社会政策的制定。
3、建立公共管理政策责任制在执行和制定公共管理政策的过程中，政府需要对全部的责任进行承担。政府公共管理政策的责任制，包括执行责任制和责任追究制等等。这样需要由政府部门负责制定和执行这些社会政策，并且对民主、科学、公正和公平的责任进行承担。在制定政府公共管理政策的中，不管是对责任的执行还是制定，都需要受到人们的监督，并且追究相关的法律责任。
4、加强对制定和执行社会政策政府部门的监管提高政府工作人员的综合素质，使政府部门员工的职业道德和党性加强，以更加有序和高效的执行和制定社会政策。实现对公共利益的合理分配，并使公共利益达到最大化，以促进社会的和谐和发展。
四、结论
事实上，研究者们在研究公共管理的过程中，早就意识到，社会政策即是制定公共管理的行为规范，同时也是社会政治活动的结果。而社会政策的制定者，同时也是公共管理的执行者。所以，研究社会政策，应对整个公共管理领域进行涵盖。研究公共管理的核心内容，就是社会政策。而对于如何更好的运用和设计社会政策，公共管理要高度重视，使社会政策具有更加民主化和科学化的特征。
参考文献:
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一、社会保障的内涵
社会保障是一个十分古老的问题。自古以来，就总有一部分社会成员需要政府、社会或他人的援助才能保证基本生存条件。但“社会保障”一词却是在20世纪才出现的，对于社会保障的概念，国际上并没有一个统一的定义。即使在我国，也对社会保障有不同的解释。侯文若教授认为，“社会保障可理解为对贫者、弱者实行救助，使之享受最低生活保障，对暂时或永久失去劳动能力的劳动者实行生活保障，以及对全体公民普遍实施福利措施，以保证社会福利增进，从而实现社会安定，并让每个劳动者都有社会安全感的一种社会机制”； 中国人民大学郑功成教授将社会保障定义为各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称。这一定义强调了社会保障的三大特点：第一，社会保障具有经济福利性；第二，社会保障属于社会化行为；第三，社会保障是以保障和改善国民生活为根本目标的。国际劳工组织将其概括为,“社会通过采取一系列的公共措施来为其成员提供保护，以便与由于疾病、生育、工伤、失业、伤残、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度减少工资而引起的经济和社会贫困进行斗争，并提供医疗和对有子女的家庭实行补贴。”
综上所述，社会保障是国家和社会通过立法实施的，以国民收入再分配为手段，对社会成员的基本生活权利提供安全保障的社会行为及其制度的总称。也即社会保障的责任主体是国家或政府，需要由国家统一管理；社会保障的对象是全体社会成员，社会保障应该使所有社会成员都有可能成为受益者；社会保障的目标是为社会成员的基本生活权利提供安全保障，以实现社会稳定和社会公平。
二、社会保障与就业政策的关系
社会保障被誉为“社会安全网”和“社会减震器”，它通过对没有生活来源者、贫困者、遭遇不幸者和一切工薪劳动者在失去劳动能力或工作岗位后提供救助，以缓解各种社会风险给社会成员在生活上、心理上造成的影响，消除社会成员的不安全感，以维护社会稳定。社会保障通过维护社会稳定，促进经济发展，社会保障与经济发展联系密切，两者既相互促进又相互制约，经济发展水平决定和影响着社会保障的规模和水平，社会保障反过来也促进和制约经济发展。而就业政策也与经济发展联系密切，“就业是民生之本”， 就业是关系到经济发展和社会稳定的最根本的民生问题，经济发展要注重扩大就业，两者必须相辅相成，协调发展。社会保障与就业政策都与经济发展密切联系，互相制约和影响，研究社会保障与就业政策的关系，有助于完善社会保障制度及我国就业政策。
（一）社会保障影响就业政策
社会保障作为一种独立的制度安排，不能是孤立产生的，它以采取某种经济措施为基本手段，以实现某种社会的、经济的或政治的预期为既定目标，社会保障制度的建立和发展与其所处的社会、经济、政治等环境密切相关。同样，社会保障与就业的关系也是互相影响的，社会保障可以成为充分就业的促进机制。社会保障有着自己独特的运行规律，但这并不意味着社会保障可以不关注就业或者与就业政策脱节。社会保障制度中的养老保险制度、最低生活保障制度、最低工资保障制度以及失业保险制度等的实施都对劳动就业产生直接或间接的、积极或消极的影响。一方面，社会保障作为社会安全网，如养老保险、失业保险等制度解除了劳动者的后顾之忧，社会福利有助于提高劳动力素质，从而对劳动者积极就业起到了鼓励作用；另一方面，如果社会保障水平过高则可能损害劳动者的竞争精神与上进心。西方发达国家已有深刻教训，英国作为福利国家的典范，在上世纪90年代的社会保障费用占到了其国家财政预算的40%，同时期瑞典的社会保障支出占其国内生产总值的21%，国家社会保障制度遇到严重的财政危机，国民经济的发展也直接受到影响。同时，由于社会保障水平过高，国民即使不去劳动也可以依靠社会保障维持基本生活，从而助长了国民的惰性，影响劳动者就业，这也是西方发达国家对其社会保障制度进行改革的主要原因。正因为社会保障对就业的这种独特影响，所以在一国社会保障制度不能做出变动或革新时，就须针对特定社会现状制定相应的就业政策。
近年来，我国就业形势日趋严峻，劳动力市场供大于求的总量矛盾呈进一步扩大之势。我国的现实国情决定了社会保障制度应当具备并发挥出有利于促进就业的功能。首先，我国需要健全社会保障制度，这是确保统一劳动力市场不断发展的重要基础，也是创造公平竞争环境，推进积极就业政策的维系机制。因此，应当尽快完善现行社会保障体系，对养老保险等尽快实现制度统一，这既是社会保障制度自身发展的需要，也是积极就业政策取得预期成效的需要。其次，我国需要将被动的失业保险机制向积极主动的就业保障机制转化，这是社会保障制度发挥促进就业功能的重要方面。适时将失业保险与积极就业政策更加紧密地结合起来，运用更加积极的手段来提高劳动者的技能、促进失业者重新就业，显然是一种大势所趋。再次，社会保障机制应该增进必要的适应性和有效性。如调整社会保险的经办方式，以适应灵活就业的方式；全面推进工伤保险制度，解除劳动者的职业伤害风险等等。
（二）就业政策影响社会保障
就业的好坏某种程度上对社会保障体系的建设也有反作用。客观地评论就业与社会保障的关系，可以发现：就业与社会保障其实存在着一种互促与互制的关系。其中，积极的社会保障机制可以促进充分就业这一互促关系已毋庸置疑。然而，我们不能忽视二者的互制作用，即就业的好坏某种程度上对社会保障体系的建设也有反作用。当经济发展不景气，就业率不高的时候，就会使该时期内缴纳社会保障费的人数减少、领取失业保险金和救济金的人数增加，从而使社会保障的财政状况趋坏。这时，积极的就业政策会促进就业，这样不仅可以减缓经济衰退，同时由于就业率的上升，也会改善社会保障状况。而当经济持续增长时，可以促使就业率持续提高，从而使缴纳社会保障费的人数增加、领取失业保险金和救济金的人数减少，社会保障的财政状况趋好。
2009年，在应对国际金融危机的困难情况下，中央实施更加积极的就业政策。包括把促进高校毕业生就业放在突出位置；广开农民工就业门路和稳定现有就业岗位；发挥政府投资和重大项目建设带动农民工就业的作用；鼓励和支持困难企业与员工协商薪酬，采取灵活用工、弹性工时、技能培训等办法，尽量不裁员。帮助城镇就业困难人员、零就业家庭和灾区劳动力就业；进一步开辟公益性就业岗位；大力支持自主创业、自谋职业，促进以创业带动就业；进一步改善对就业的公共服务。加强就业信息、职业介绍和就业指导工作；大力开展职业培训；加大对就业困难人员和农民工职业技能培训的政策扶持。2009年，中央财政安排就业专项资金426亿元，比上年增长59％。实施困难企业缓缴社会保险费或降低部分费率、再就业税收减免及提供相关补贴等政策，鼓励企业稳定和增加就业。开展系列就业服务活动，多渠道开辟公益性就业岗位，促进高校毕业生到基层就业、应征入伍和到企事业单位就业见习，全年组织2100万城乡劳动者参加职业培训。这些措施促进了就业的基本稳定。在中央积极的就业政策下，在国际金融危机还在扩散蔓延、世界经济深度衰退、我国经济受到严重冲击的异常困难情况下，我国国内生产总值达到33.5万亿元，比上年增长8.7％；城镇新增就业1102万人；城镇居民人均可支配收入17175元，农村居民人均纯收入5153元，实际增长9.8％和8.5％。同时，积极的就业政策使社会保障体系得到了加强。2009年全国社会保障基金积累6927亿元，比上年增长44.2％。
三、结语
就业政策与社会保障政策需要协调配合。就业与社会保障是相辅相成的关系，而不是互相替代的关系。适当的社会保障水平可以激励劳动者就业，而社会保障程度的过高或过低都会影响到劳动者就业的积极性，如果社会保障体系与经济发展不适应，无论如何去调整就业政策来完善社会保障体系也会事倍功半。而积极适当的就业政策则会促进经济增长，改善社会保障状况，积累社会保障基金，给劳动者乃至全体国民提供更加有力的保障。
一、近代日本的社会教育政策
1．“文明开化”――日本社会教育萌芽
19世纪中叶以前，日本处于幕府统治之下推行“锁国”政策，进入19世纪以来，俄、英、美、法频频“拜访”日本，日本紧锁的国门被打开，被迫同西方列强签订了不平等条约。日本在遭受侵略的同时，国内矛盾也日趋激化，面对困境新上台的明治天皇着手改革，于1868年进行维新改制，提出“文明开化”、“殖产兴业”、“富国强兵”三大政策，日本社会教育开始萌芽。
为了开阔国人眼界，启迪民智，克服封建社会长期积滞的世俗陋习等，政府开始创办博物馆和书籍馆去进行现代意义上的社会教育。这些博物馆和图书馆的设立，为一般国民提供了良好的获取知识的场所。在文明开化的大潮中，随着出版活动和读书活动的兴盛，这些设施成了其活动中心，在民众启蒙方面发挥了不可估量的作用。这一时期所开展的诸多的社会教育活动，许多成了此后日本社会教育领域的源流，这一时期可以说是日本社会教育的萌芽时期。
2．推广通俗教育――日本社会教育发展
通过中日与日俄战争以及两次战争后的所谓战后经营，日本在进入明治30年代后，资本主义日趋成熟。在这一时期，一方面由于战争的胜利，使得国民中间民主主义、国家主义的空气日浓；另一方面由于战争的打击以及战后政府所实施的对国民进行掠夺的政策，国民生活日趋贫困，尤其是在明治维新以来一直支撑着日本资本主义形成、发展的农村，农民的贫困更甚，因此社会矛盾激化，社会问题表面化。为了能拥有帝国主义国家发展之基础的“身心健全”的国民――劳动力和兵力，在这样一种社会背景下，明治政府采取了新的社会教育政策，推广通俗教育，着手社会教育行政措施。
1921年“社会教育”开始作为正式用语取代“通俗教育”，这是法令上使用“社会教育”一词的开端。继而在1924年12月，正式将以前掌管通俗教育的第四课改称“社会教育课”，掌管图书馆与博物馆、青少年团体与妇女会、成人教育、民众娱乐的改善、通俗图书的认定及其他有关社会教育的事务。中央及地方的社会教育行政管理机构得到了全面的确立。
二、近代中国的社会教育政策
1．由人才教育到面向国民――近代中国社会教育萌芽
从1840年到1860年的20年里，以英国为首的西方资本主义列强先后对中国发动了两次，强迫清政府签订了一系列不平等条约。后，“西学东渐”已经成为一种势不可挡的潮流。面对这种潮流，清政府的反应是缓慢的、迟钝的、被动的。在教育上以政府推动为主导的教育发展基本上是在以人才为“当今急务”，把人才培养和选拔看作是“自强之本”，对民众的教育还是以传统的社会教化为主导。
后，中日两国社会地位的逆转使得中日两国重新审视自身的教育政策，清政府的各级官员开始从把人才当作发展教育的“第一急务”，转而逐渐认识到国民教育的重要。“国民”教育观的出现，扩大了教育的对象，丰富了教育的内涵，是促使传统教化向近代社会教育转变的重要思想。在这样的社会教育政策的指导下，清政府颁布了有关社会教育的章程，社会教育设施开始出现，近代中国社会教育开始萌芽。
2．以通俗教育为中心发展社会教育
1910年前后中国社会教育得到了进一步发展，1912年民国成立后，南京临时政府颁布了一系列政治、经济、文化、教育方面的政策和法令，采取了一些措施，对封建制度进行了改革，在教育方面开始着手对封建教育的全面改造。社会教育的行政机构在探索中逐渐建立和完善。在社会教育司的组织和推动下，以通俗教育为中心的社会教育事业，在这个时期逐渐发展起来。1915年以后，教育部相继颁布了一系列通俗教育规程，这些规程的颁布，一方面促进了社会教育的发展，另一方面标志着以政府推动为主导的通俗教育运动的开始。
三、近代中日社会教育政策的异同
1．近代中日社会教育政策的共同点
近代中日两国社会教育都是在西学东渐的背景下萌芽的，因而两国萌芽期社会教育政策都体现了学习西方文明，开启民智的特点。日本明治维新期间明确提出了“文明开化”、“求知于世界”等维新思想和建国方略。中国在外来的不断冲击和朝野有识之士的呼吁下，也从以人才为本，以科举为支柱的学校教育模式向以人才和国民为本的学校和社会教育同时并重的方向转化。
在两国社会教育政策的发展期，中日两国统治者都看到了社会教育的重要作用，中日两国都采取了推广通俗教育的政策，加大了对社会教育的投入，两国的社会教育得到了有组织有计划发展。
2．近代中日社会教育政策的差异
首先，日本社会教育政策制定较早，且贯彻较为彻底。中日两国社会教育皆产生于内外交困，面对面对内忧外患，中国封建统治者未能及时调整教育政策，而是将希望寄托于传统的“祖宗成法”，将人才视为“当今急务”，对民众的教育依然是以传统的社会教化为主导。日本及时调整教育政策，提出了“文明开化”、“殖产兴业”、“富国强兵”、“求知于世界”等维新思想和建国方略。作为明治初期教育思潮主体的启蒙教育思潮特别注重全体国民的普遍平等的教育，把兴办社会教育作为消除愚昧、走向文明的首要任务而提出来。在这种教育政策的指导下，日本风气大开，社会教育得以萌芽。
其次，发展社会教育政策的途径不同。后中国社会教育的发展是通过颁布社会教育章程设立社会教育设施来实现的。1904年，清政府颁布了《奏定学堂章程》，在学校系统中，有实业补习普通学堂、艺徒学堂，规定均可在中小学堂附设，这两种学堂均有社会教育的成分。此外这个时期还出现了如展览馆、图书馆、阅报处等社会教育设施。日本在后社会教育的发展主要是通过社会教育团体进行的。自中日以来直至明治末年，成立了许多开展教化活动的团体，其中既有像青年会、地区妇女会、系统农会那样的将镇、村的居民组织起来的地区性组织，也有像爱国妇女会、农会那样的全国组织的中央机关。
再次，近代中日两国在不同时期社会教育政策的倾向性不同。由于起步阶段的延误，后中国社会教育政策侧重于转变教育观念，社会教育和学校教育系统混在一起，没有掌管社会教育的行政部门。社会教育行政确立后，中国的社会教育政策才开始侧重于通俗教育的推广。日本由于社会教育萌芽较早，因而在后就一直侧重于加强社会教育行政的确立，虽然其社会教育行政正式确立时间较晚，但其从事社会教育的行政机构很早就存在。
Abstract： With the development of economy and enhancement of China's comprehensive national strength， social security comprehensive management problem has been the community's attention. At present， there are still a lot of irrational factors in China's social security comprehensive management work. Therefore， this article focuses on analysis of the characteristics， advantages and disadvantages， and the main problems of social security comprehensive management policy， and makes some comments and suggestions.
关键词：社会治安；综合治理；特点；问题；政策
Key words： social security；comprehensive management；characteristics；problems；policy
中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2013）30-0328-02
0 引言
社会治安问题是关系到社会稳定和社会和谐的重大问题，随着我国社会主义现代化发展进程的不断推进和深入，社会治安综合治理受到社会的高度重视并被逐渐提上日程。社会治安综合治理政策被广泛应用在社会治安管理上，对我国社会治安工作起到了十分积极的作用。但是目前的社会治安形势仍然很严峻，并没有从根本上扭转违法犯罪行为增多的势头，仍然存在着很多问题对其治理工作起了限制和阻碍作用。一味的严打或者宽松化治理并不能有效地进行治理。只有继续不断建立和完善相关的治安综合治理政策等法律体系，为治安综合治理工作提供一定的方针和指南，才能更好的为社会治安综合治理工作服务和指导，提高社会治安综合治理的工作成效。
1 社会治安综合治理政策的特点
在社会治安治理工作中，我国主要是以政策的形式进行实施。社会治安综合治理政策大致有以下几个特点，现做如下分析：
第一，社会治安综合治理政策是指按照党的政治和组织领导机制所构建的综合治理领导体系。其既不需要设立专门的法定实施机构，也不需要改变法律规定的国家机关组织管理。其领导体系就是指按照党的统一领导，对社会治理工作由党和政府共同管理，办事机构对其进行具体管理，同时明确各单位的职责。上至省市，下至县区、乡镇都必须建立和完善社会治安综合治理领导机制，以便使得社会治安治理工作能够进行明确分工。权责明确，促进社会治安综合治理工作的顺利开展。
第二，以社会治安综合治理政策为指导和标准，对综合治理的相关管理规范加以明确。在综合治理的区域，以属地管理为原则，明确主管人的责任，并且以“系统抓和抓系统”的方式进行辅助。对于国家各个部门来说，要进行齐抓共管，一切治理措施都必须以综合治理方针为标准，对于基层中的各个单位来说，则可以进行群防群治，专心管理好本部门的人员，处理和本部门、本单位的治理工作，做到各尽其责。
第三，社会治安综合治理的调控手段要以政策性责任为核心。可以采取综合治理目标责任制以及一票否决制来进行实施，或者还可以取消评先评优的资格，甚至将个人的政治荣誉和工作成效相联系等方式来提高治安人员的工作热情和办事效率。
第四，社会综合治理政策具有非常广阔的实施主体。在社会治安综合治理工作上，无论是政府机关，还是社会团体以及企事业单位，都是政策实施的主体，对综合治理工作负有相应的责任和义务，加强对其人员和资产的管理，以便进一步促进社会综合治理政策的建立和完善。
2 社会治安综合治理政策的优缺点
2.1 社会治安综合治理政策的优点 政策实施方式在对社会治安问题进行综合治理时具有其独特的优点。
第一，社会治安综合治理政策实施机制较为灵活。如果国家对社会治安的相关法律法规的；立法比较滞后，为了促进社会治安综合治理工作的顺利进行，可以率先实行治安综合治理政策对其进行指导。
第二，按照社会治安综合治理政策进行实施可以不必新建实施机制。其完全可以以现行的体制为标准和依托，专门的国家实施体制不必建立。
第三，通过社会治安综合治理政策来对各个单位和相关人员的升迁奖惩进行约束和管理，可以进一步明确其职责，促使其能够严于律己，提高其自身的治安治理效率和质量，维护社会的稳定和和谐。同时按照政策进行实施比较符合目前我国的相关法律制度，让政府政策可以先行发挥作用。
第四，社会治安综合治理政策具有一定的权威性和普遍约束力，其具有较强的影响力，通过相关的指令和措施，可以促使省市县级等各个区域和各个单位的人员能够进一步明确责任，加强对社会治安综合治理的工作。
2.2 社会治安综合治理政策的局限性 政策在社会治安综合治理工作中也存在着一些不足之处。首先，政策具有严格的要求，原则性较强，缺乏一定的规范性措施，对社会治安综合治理操作方面有一些不利影响。其次，国家不能要求政策强制执行，使得政策的权威性和实际执行情况仍然和预想方案存在一定的差距，缺乏一些必要的法律依据和法律基础。再者，政策的实施主体也未进行明确规范，对负责综合治理并进行实施的国家管理和部门以及群防组织的性质和职责范围进行明确确定，使得社会治安综合治理缺乏严密的分工层次，管理体系未能有效建立开来。另外，社会治安综合治理工作没有严格的监督机制对其进行监督和检查，导致在治理过程中投机违法现象频发，人员治理的积极性不高，给社会治安工作的有效进行带来很大的难度。
3 社会治安综合治理工作中存在的主要问题和建议
3.1 主要问题 社会治安综合治理过程中也存在着很多问题和难题，社会矛盾较多，大致表现在以下三个方面：
第一，对社会治安综合治理机构缺乏明确的定位。管辖综合治理机构缺乏明确的地位，难以断定其是属于政府还是党委。并且治理工作的连续性较差，缺乏具体的实施和治理计划，权威不足，容易受到人为因素的影响。导致治理工作的实践性较差，流于形式，治理效果并不明显。
第二，人员编制不合理，缺乏足够的资金保障。尽管政府对综合治理的人员编制以及资金投入等问题进行了明确的规定和要求，然而地方资金有限，尤其是对于县镇乡等基层来说，财政更为吃紧，要想加大对人员编制和资金的投入力度，有点力不从心，使得综合治理机制难以有效地建立和完善，对社会治安综合治理难以起到实质性的指导和帮助。
第三，治安防范工作力度不足。有些地区的治安防范工作较差，缺乏一定的治安措施和治安体系，导致违法犯罪现象经常发生，进一步加大了治理的难度。
3.2 社会治安综合治理的有效建议 对于社会治安综合治理政策的制定来说，一定要严格按照科学发展观的要求，结合不同区域的经济发展水平和实际治安状况制定科学合理的治理政策，涉及到更为广泛的区域，并且对治理措施进行细化规定和要求，避免出现纸上谈兵的现象。另外，由于我国的经济发展战略会出现一些变化和调整，对于综合治理政策也要随之进行相应的调整，以便能够为社会治安的治理工作提供坚强的后盾和保障。对于社会综合治理工作来说，明确各级政府的治理范围和职责，加强对人员的合理编制，并建立一定的监督机制是十分必要的。
4 结语
综上所述，社会治安综合治理政策对于社会治理工作发挥着十分重要的作用。在政策的指导和服务下，明确社会治安综合治理的分工和职责，对人员进行合理编制，并进行有效的监督，可以提高治理成效，维护社会的稳定和和谐。
参考文献：
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