时间：2023-02-06 12:30:49
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇公共资产，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
为切实加强公共资产管理，提高公共资产使用效益，现就进一步加强公共资产管理提出以下意见。
一、提高对公共资产管理工作重要性的认识
公共资产是各级政府长期积累形成的宝贵财富。管好用好公共资产，对于完善公共财政体制，优化政府资源配置，提高公共资产使用效率，加强党风廉政建设，促进经济社会发展具有重要意义。近年来，我市积极推进公共资产管理体制改革，创新管理机制和方法，不断提高公共资产效益，取得了良好效果，被财政部称为“模式”。但是，少数地方、部门和单位对公共资产管理工作不够重视，存在家底不清、账实不符，重购建轻管理、权属不清、职责不明、资产价值和效能观念淡薄以及随意购建、处置资产等问题，还存在短缺和闲置浪费并存的现象；一些山地、林地、水面以及矿产资源、城市公共资源等公共资产还没有纳入统一管理范围。这些问题影响了公共资产效益的充分发挥和管理工作的有效开展，必须引起高度重视，采取有效措施，切实把公共资产管理工作抓紧抓好。
二、全面推行产权集中统一管理
全市公共资产管理实行“政府统一所有，公共资产管理部门集中管理，部门单位依规使用”的管理体制。各级公共资产管理部门按照政府授权，代表政府统一行使对公共资产的所有权，将单位占有使用的房地产产权证集中统一管理。资产使用单位、归口管理部门只有使用权和管理权，没有资产处置权。公共资产的产权登记由公共资产管理部门统一申报办理，已办理产权登记至今尚未将产权证明及相关资料移交的，要尽快移交公共资产管理部门统一管理；尚未办理产权证的，资产使用单位应尽快将公共资产的立项、规划、用地和建设等批准文件和资料移交公共资产管理部门，并协助公共资产管理部门办理有关产权登记手续；今后新购建的公共资产，资产购建单位应在资产购建完成后三个月内，向公共资产管理部门移交有关产权资料，并协助公共资产管理部门办理有关产权登记手续。公共资产管理部门要会同发展改革委等部门建立政府性投资项目竣工验收的资产移交工作机制，落实投资项目后期的资产管理工作。同时，对于资源性资产、市政设施类资产、交通设施类资产、农林水设施类资产及无形资产要建立以产权、使用权变动审批为核心的产权集中管理机制。
三、积极盘活公共资产
公共资产不仅具有保障的职能，也具有资本的功能。各县区和公共资产管理部门要树立经营的理念，充分运用市场机制，积极盘活公共资产，不断提高规模和效益，服务经济社会发展。要通过市场运作，将城市中部分地处黄金地段的国有房地产转化为可用于经营的资本，以开发、转让、出租等方式开展经营，提高资产效益，增加财政收入；要通过BOT、BT、发行债券等方式盘活资产，为重大项目、主导产业提供多渠道融资服务，破解发展中的资金瓶颈。要按照城市建设规划和统筹城乡发展的要求，有计划的对公共资产进行整合置换，优化配置，促进城市建设和教育、文化、体育、卫生事业发展。要探索资源性资产和无形资产经营方式，对政府所有的山地、林场以及农林水设施，要策划包装，推介招商，实行股权合作，发展产业项目。对广告、设施冠名、特许经营以及河道砂石等矿产资源，要按照公开透明、竞价转让、有效使用的要求，实现有偿转让。
四、规范公共资产日常管理
（一）加强公共资产购建管理。实行资产购建预算管理制度。财政和公共资产管理部门要建立和完善以资产配置标准为核心，分工明确、流程规范、协调有序的购建预算管理体系。凡使用财政资金、单位自筹资金以及其他政府财政性资金等购置、维修和建造公共资产的，实行资产购建预算管理。需要进行资产购建的单位应将年度资产购建项目列入年度预算，并上报财政部门和公共资产管理部门，经公共资产管理部门会同财政预算管理部门审核同意，并将其编入部门预算后方可实施。未纳入部门预算的资产购建项目，财政部门不予安排购建资金，不予安排政府采购，不予办理资金支付。鼓励各单位向上争取资金或自筹资金购建资产。资产使用单位运用上级补助资金、自筹资金购建资产，购建资金不足的，财政、公共资产管理部门可以从公共资产收益中给予适当补助。公共资产管理部门经政府批准，对市场前景好、开发增值潜力大、有利于资产整合利用的资产开展收储。财政部门可按当年公共资产收益的10%安排专项资金，用于资产收储、购建和维护。
（二）加强公共资产处置和使用权转让管理。公共资产的处置是指公共资产产权发生转移的一种资产管理行为，包括资产报损、报废、产权转让、跨级调拨等。公共资产使用权的转让是指公共资产产权不发生转移，仅对其使用权进行有偿转让的一种资产管理行为，包括资产的对外出租、承包经营以及无形资产、资源性资产的有偿使用等。公共资产管理部门统一管理公共资产的处置和使用权转让。公共资产的处置和使用权转让按照公共资产管理部门审核、政府审定、公开处置的程序进行，所有资产处置和使用权转让事项都必须报公共资产管理部门审核，规定限额以下的由公共资产管理部门审批，规定限额以上的由公共资产管理部门报政府审批。经批准后，按照“公开、公正、公平”的原则采取公开拍卖、公开竞价的方式组织实施。未经批准，任何部门和单位无权擅自处置或转让公共资产。
（三）加强公共资产收益管理。公共资产收益是财政收入的重要组成部分。各单位处置公共资产取得的收益，包括出租、出借公共资产取得的收入以及非经营性资产转经营性资产、对外投资收益，都必须足额解缴同级财政部门统一管理。任何单位不得截留、坐支、隐匿资产收益，更不允许用资产收入设立“小金库”。公共资产管理部门要加强公共资产收益征管，健全征管工作机制，强化收入稽查和检查。
一、行政事业性资产绩效取决于资产提供的社会公共服务质量
我国目前对行政事业单位的资产评价参照企业资产的评价模式，主要考虑资产的经济性、效率性、效益性等指标，由于偏离行政事业性资产的性质和目标，资产评价管理不科学，无法反映真正的资产绩效，无法发挥提高行政事业性资产效率的作用。
1.资产绩效是使用资产提供服务的结果表现
绩效实际是某种行为实现的结果表现程度，它是一种客观存在，是人类实践行为的结果度量，是产生了真实效用的实践活动成果，具备实效性。绩效评价是一种对于实践活动结果的价值评判，有正负大小之分，体现出一种时序或阶段上的比较。行政事业性资产绩效是行政事业单位这个主体管理与使用资产动态的过程与利用资产提供服务后的效果。行政事业单位的职能决定其必须为社会公众提供高质量的公共服务，资产是行政事业单位提供公共服务的物质基础和手段。因此，行政事业性资产绩效须以行政事业单位使用资产提供社会公共服务的行为结果进行度量。
2.行政事业性资产绩效决定于使用资产提供的社会公共服务质量高低
资产绩效与社会服务呈正相关关系，资产绩效高，资产能够得到有效使用，则为公众提供更多更好的社会服务。无论是金融资产、实物资产还是无形资产，行政事业性资产并不依靠其产生的净现金流入，而是取决于其提供社会服务的能力。一旦行政事业性资产丧失了提供公共服务的潜力，也就偏离了行政事业性国有资产的特质，就需退出行政事业性资产的行列，所以保证和延长行政事业性资产服务能力，最大限度发挥资产的服务潜力正是资产绩效的标志和目的。资产绩效管理的目的在于提高社会服务绩效，社会服务绩效是本，资产绩效是末，做好资产绩效管理，以资产为载体的社会服务绩效自然能体现出来。资产绩效管理本质上是一项管理制度，是以人为本、充分发挥人的主观能动性和将责任内化的制度。强调资产绩效也是为了推动资产能够更好的服务于社会，满足公共服务均等化的要求。从财政的角度看，资产绩效是公共财政的一部分，与资金绩效、资源绩效紧密联系，共同推动财政绩效的提升。
二、推行资产绩效管理是推动责任型政府和服务型政府的现实需要
推行资产绩效管理不仅仅是一项管理技术的运用，更是一项管理制度的创新，这项新的管理制度对于推动政府转型、提升行政事业单位资产使用效率意义重大。
1.有利于提高社会服务效率，推动责任型政府和服务型政府建设
在财政支出中，一部分以流量资金形式直接用于社会领域的建设支出，还有一部分以存量形式化为了行政事业性资产，作为提供公共服务的物质基础。过去，由于缺乏资产绩效管理，资产占有多少与提供公共服务质量之间缺乏约束性的考核，各单位极力争取和持有更多资产。对事业单位来说，尤其是医疗卫生和学校，配置资产的多寡和先进水平是影响公共教育均等化和医疗卫生均等化的重要因素。加强对行政事业性资产管理，提升资产绩效，有利于提升行政事业单位的社会服务能力和水平，推动责任型政府和服务型政府建设。如广东省佛山市某区一个镇级医院，2010年度申请250万元，用于购置DR、全自动血凝仪、血细胞和数字胃肠机等设备，提升医院医疗服务技术能力。但购入高标准设备后，使用新设备的检查费标准大幅提高。从经济收益看，资产效益确实明显增长，但该镇居民并没有享受到更高质量的公共医疗服务，反而加剧了看病贵问题。如推行资产绩效管理，将资产绩效与公共医疗服务质量相联系，该镇医院就会充分考虑设备价格、性能与居民公共医疗服务需求满足之间的关系，在不显著增加居民看病费用基础上提供更好的公共医疗服务。
2.有利于发挥行政事业性资产管理的主观能动性，实现由要我绩效到我要绩效的转变
在现有资产配置和管理制度下，一个单位能够配置的资产取决于其能够争取到的预算指标，资产持有与资产使用的结果没有必然联系，资产的效率效益考核也是就资产论资产，通过资产的财务指标、创造的收益等进行衡量。因此，多配置资产、多占有资产并不会带来任何责任和压力。于是各单位在资产配置时极力多争取指标，配置后加强管理和提升利用率不存在丝毫压力和动力，造成资产闲置、浪费严重。甚至一些事业单位多配资产或高标准配置资产，不仅提升公共服务质量，反而成为单位谋取不当利益的渠道和工具。
3.有利于倒逼行政事业单位提高资金使用绩效，破解财力切割固化难题
在预算分配和管理中，正因为多占用财政资金资源没有额外的付出和成本，反倒是能够带来更多的部门利益。因此，一些部门单位通过对资产的多配置多占用来切割和固化本已有限的财政资金。通过推行资产绩效管理，使资产绩效与资产运行目标一致，就能打破财政分配过程中固化的利益链条，强化行政事业单位持有资产的责任，打破既有通过资产配置获取部门利益的格局，改变传统资产监管碎片化、软弱化的状况。如珠三角某市城区环卫局申请预算1146万元，用于购买垃圾运输车辆及垃圾箱、垃圾房等，从设备购置看，性能先进，价格不菲，但预算粗糙，没有对垃圾箱、垃圾房的配置进行规划，投入虽大，但垃圾处理能力并未得到明显提升，如推行资产绩效管理，将垃圾设备投入与公共卫生服务能力提升相挂钩，就能强化环卫部门的工作职责，该区大量的财政投入就能让辖区居民享受到更好的公共卫生服务。
三、资产绩效管理的现状及问题分析
1.资产规模扩张迅速，增值收益数量不清，管理较弱
截至目前，我国行政事业单位总资产已超过12万亿元，因资产处置和出租出借等活动，每年资产增值收益不菲。但因缺乏规范行政事业性资产增值收益的制度机制，资产存量和增值收益并没有带来社会服务的提升。由于行政事业单位对资产缺乏管理意识，资产管理和财务管理规范不足，资产长期挂账、账实不符等现象较为普遍，资产管理水平和资产绩效较低。
2.资产配置苦乐不均，产生的马太效应影响社会服务均等化
我国行政事业单位由于地区、级次、部门、单位之间的差异，资产配置水平差距较大，人均资产相差悬殊，单位之间苦乐不均。例如某市政府的一个单位共7人，人均占用办公用房面积达324平方米；除办公用房外，还有闲置房产227平方米，经营出租房产面积185平方米，每年经营收益达几十万元。行政事业性资产配置不均，资产缺乏约束，导致行政事业单位互相攀比，盲目扩大资产规模，重复购置或盲目追求高标准、高性能，超编、超标配置使用资产。既耗费大量财政资金，又降低了资产的实际利用率，影响社会服务质量。以体育场馆资产管理为例，很多地方都新建不少大型体育场馆，但大赛过后，基本闲置，虽然有些地方也利用场馆举办商业性活动，但收入归行政事业单位所有，且收支缺乏透明性，容易形成资产流失。反之，随着生活水平的提升，各地老百姓的健身需求很大，但运动场地却极为短缺。从资产绩效角度看，公共体育场馆严重浪费，资产绩效不高，影响社会公共服务均等化。
3.资产监管碎片化、软弱化，事后监管为主
在资产监管方面，由于行政事业性资产是一种委托关系，对其监督管理实际上是由财政部门监管各单位，各个单位监管其下属机构资产的格局，这种资产监管格局往往呈现软弱化、运动化特征，财政部门监管不到行政事业单位资产使用情况，而上级主管部门与下属单位利益共占的思维，也使得对下级行政事业单位的资产监管乏力。由于主管部门缺乏严格的制度约束，对资产的监管较为粗放。资产使用部门（各行政事业单位）无偿取得资产使用权，成为资产寻租的最大受益者，由于资产管理体制的不健全，加上资产使用与资产评估不科学，无法对资产的使用、收益、分配给出准确界定，更无法对国有资产保值增值和资产收益实现合理分配。
4.资产使用效率低下，间接导致资产流失
由于我国对行政事业性资产管理采取的是分级管理制度，无法实现资产跨地区、跨部门和跨单位共享，资产利用率不高现象较为普遍。例如对某中央行政单位房产使用状况调查显示，被调查的106个在京行政单位拥有的2056.6万平方米产权房产中，有0.4%的房产处于闲置状态，面积达9.1万平方米。资产利用率低，使得部门资产处于闲置状态。在资产使用环节，一些单位管理不善，损坏和丢失现象时有发生；在资产处置环节，资产流失的渠道更为复杂，存在低价出售、无偿出借、无偿担保等问题，资产流失屡见不鲜。
四、以资产绩效管理制度实现资产绩效内化，推动社会公共服务水平的提升
随着公共财政体系的进一步完善，以及社会公众对财政资金分配和使用绩效的关注度上升，在已经深入开展的财政绩效管理与绩效评价基础上，推动资产绩效管理已经是大势所趋。通过推进资产绩效管理，使资产绩效内化为行政事业单位的管理行为，从而提升社会公共服务水平，既是推动政府转型，也是完善公共财政体系的重要内容。
1.建立和健全资产绩效管理与使用规章制度，从制度上完善与规范资产的使用效率
建立和完善资产管理与使用规章制度，通过制度约束资产管理与使用绩效。一是细分资产类别，并对不同类别资产管理与使用设定具体的绩效目标。可以参照英国审计委员会行政事业性资产分类标准:一类是直接服务资产。主要是直接提供特定服务的资产，如学校、火葬场等。第二类是出租资产，有关机构可以作为投资进入公开市场交易并获得商业回报，包括支持经济、社会活动的资产，如就业市场、社区服务站等。第三类是闲置资产，包括各类与公共服务发展及满足公共需求无关的资产。基于上述分类，行政事业单位在管理与使用资产过程中，对未列入行政办公之用的公建物业实行社会管理;对公益性物业实行部门管理；对纯粹行政办公用的物业授权各行政部门使用和管理；对空置物业通过拍卖、租赁、抵押等方式进行运营，实行资本化管理，从而实现资产的高效再配置。二是建立财政资金、资产和资源的联动机制，设定综合的绩效要求。行政事业性单位有时是资金、资产和资源同时使用，完成某项任务，如果单一考核资产绩效并不全面，要对资产、资金和资源共同运行产生的结果进行综合考察，加权三者的使用效率。因此，需建立资金、资源和资产三者联动机制的绩效考核规定，更好地反映为社会和公众提供有效服务的情况。三是对政府采购的无形资产要单列制度。如购买软件的管理与使用，由于无形资产很容易出现复制行为，保护无形资产所有人权利就成为资产管理和使用中需重点关注的问题。
2.构建资产绩效的社会服务评价体系，由资产使用者公开评价资产绩效
一是资产安全性评价指标。行政事业性资产公共性、公益性和非营利性和社会服务性，使得其安全性、完整性更为重要。资产安全包括公共资金投入使用的安全和最终形成资产的安全，资产完整则包括投入资产不被挪用不被流失。资产只有安全使用，才能保证资产完整和不被流失。资产完整也就产生安全，二者相辅相成。资产的安全性指标是反映资产是否流失、资产绩效大小的基础指标，通过这类指标可以评价资产占有使用单位是否维护了国有资产的安全、完整。二是资产采购质量评价指标。资产采购质量状况是指公共资产的可用性、资产结构布局的科学性以及不同资产的配套性。高质量的资产是公共部门高效率的前提，也是资产优化配置与使用的保证。优质的资产应该具备以下特征:具有完整的使用价值，能独立发挥其使用功能，这是优质资产的基础；实物资产的新旧程度；各类资产结构优化，科学配置。如流动资产与固定资产之间的结构优化，有形资产与无形资产之间的结构优化，直接用于公共管理、公共事业的资产和间接由公共部门占用的辅助、福利等资产之间的优化等。三是资产使用效率评价指标。行政事业部门资产运行效率是绩效考核的核心内容之一，它重点考核资产在管理和公共事业发展中的利用是否有效率。包括:资产在用与闲置情况。重占有轻使用的情况在公共部门中不同程度地存在，资产(特别是固定资产)形成后长期闲置，或基本处于闲置不用的状况，造成资源浪费的现象非常普遍。单项资产利用率。单项资产利用率是最能详尽说明公共部门资产利用效率的指标。在实际操作时，可以通过抽样抽查的方式予以考核。资产共享情况。为了消除不同公共部门资产购置上的重复，应该鼓励公共部门之间共享资源，特别是大型设备的使用。
3.实行资产使用与管理者责任追究机制
通过资产绩效管理制度引入专家智能对资产使用绩效进行科学评价，专家在资产绩效管理中不是评价资产本身情况，而是评价行政事业单位占有资产与提高公共服务质量之间的配比关系，并查找这些单位在资产使用方面存在的问题及提出改进的建议和措施，以及改进措施有没有到位，从管理的改进态度和服务质量提升等方面综合评价资产绩效，通过提高资产管理水平来提升公共服务质量。同时，建立资产绩效问责制度，在资产使用过程中，对资产绩效差、社会服务水平低的行政事业单位，按照问责制度规定进行责任评价，并执行严格的责任追究机制。将资产绩效评价结果与资产配置和调剂有机结合，通过资产绩效管理制度，落实行政事业性资产使用责任，从源头上减少其多配多占资产的利益冲动，从而提升资产绩效和社会公共服务质量。
4.全面建立资产管理与使用的信息化记录，全程监控部分行政事业资产的收入上缴
1 公共组织固定资产的日常管理
实行公共组织固定资产三级管理，是实物使用部门和财务部门各自的职责。公共组织的固定资产使用部门应当侧重做好固定资产使用的管理工作，包括实行物品分工负责制，指定人员建立、管理账卡，及时登记; 对有关设备、仪器，要制定使用操作规程; 做好固定资产的日常维护、保养等项工作。公共组织的财务部门应当侧重做好固定资产的财务管理工作，并协同单位内部有关部门做好固定资产的采购、保管、使用等工作。规范固定资产使用及领用手续，建立固定资产的清查盘点制度，建立固定资产档案。
2 公共组织固定资产构建的管理
对固定资产的购建应实行资产预算制度。通过预算，能够明确公共组织对固定资产的需求量，进而确定资金的需求量，保证资金的合理利用，防止资金的浪费。固定资产预算编制后，报同级政府的国有资产管理部门进行审核; 再报同级政府的财政部门审批; 由同级政府的国有资产管理部门将经过财政部门审批后的预算编制下发给各公共组织遵照执行。
( 1) 购置的固定资产。购置的固定资产，是公共组织用国家事业费拨款、银行贷款或自有资产从外部买入的固定资产。公共组织应当根据事业计划任务、技术条件和资金可能情况，全面考虑，并经过认真研究、科学论证，在充分利用原有设备的基础上，同有关部门具体商定购置的品种、规格、数量，编制年度固定资产采购计划，由单位领导批准后，在批准的范围内进行购置。购置贵重精密固定资产，应当事先进行可行性论证，提出两种以上方案，择优选用。购置的固定资产，如果属于国家专控商品，必须按照关于控制社会集团购买力的规定办理报批手续。对购人的固定资产，单位的资产管理部门应当组织验收; 对其中的专业设备或贵重精密设备仪器，必须会同相关专业技术人员参加验收。验收时，必须按照资产使用说明书和订货合同的规定，以及附属零件备件进行清查，分别对固定资产品名、规格、型号、质量、性能、数量等，精细清点、核对和鉴定。经验收合格后，由资产管理部门办理入库手续，填写财产物资验收单 财务部门填制记账凭单，记入固定资产总账。验收必须认真及时，根据订货合同和发票内容检验质量。
( 2) 自制的固定资产。自行制作固定资产前必须编制计划，自制的固定资产在完工后必须对实际耗用工料进行清理核算，合理定价。应填制自制固定资产报核单，列明固定资产的名称、规格、单价、数量和成本数额，由财产管理部门验收，登记人账后交付使用。
( 3) 基建投资建设的固定资产。公共组织用国家拨款、银行贷款、地方财政，自筹资金投资或自有资金投资兴建的基本建设项目，必须纳入基本建设计划，经批准后才能施工，并单独组织核算。基本建设项目竣工交付使用时，施工单位必须按照规定办理基本建设竣工决算，并编造完工清册，逐项注明完工项目、单位、数量、造价、建造日期、技术特征，连同说明书、图纸等技术资料，一并交给建设单位，由资产管理部门应填制基建工程完工项目验收单，登记固定资产明细账，财务部门填制记账凭证，据以入账。
3 公共组织固定资产处置的管理
( 1) 固定资产报废、报损。公共组织的固定资产经过一段时间使用后，由于自然磨损和机械磨损等原因导致无法继续使用，或者由于技术进步形成的无形磨损使得固定资产失去继续使用的价值时，应当予以报废; 若由于遭受非常事故，使固定资产受到严重破坏，不能修复使用，则需要进行清理报损。固定资产报损、报废，都要减少固定资产的数量，必须报经主管部门审查批准，必须填制固定资产报废、报损单，凭此消账。
( 2) 固定资产转让。固定资产转让包括无偿转让和有偿转让两种: 无偿转让属于国家或各主管部门将固定资产在两个不同独立核算的单位的调拨; 有偿转让反映了单位在转让固定资产使用或者占有权的同时，相应地取得转让收入的一种资产处置方式。为了维护国家的合法权益，防止国有资产流失，公共组织进行固定资产有偿转让，特别是转让给非国有企事业单位，应当在对所需转让的固定资产进行价值评估的基础上进行。
公共组织根据规定变卖固定资产后取得的变价收入，包括报废固定资产残值变卖价款收入和零星、低值固定资产变卖价款收入等，除国家另有规定外，应作如下处理: 政府组织应当计入其他收入，原则上用于单位固定资产的更新改造; 非政府组织应当全部转入单位的修购基金，用于固定资产的维修和购置，撤销单位以基建专款购置的固定资产，其变价款应全部或部分上缴财政。
4 公共组织固定资产的维修与更新
固定资产大修理在性质上属于固定资产的局部更新。固定资产维修与更新管理需注意解决的主要问题是如何有效地提高固定资产维修与更新资金的使用效益。其主要作用在于维护固定资产现有的技术性能和经济性能，防止由于固定资产过度使用所引起的性能降低，失去进一步使用的价值，从而导致固定资产提前报废的经济损失，或者在于防止未来使用成本和维修成本的上升。对此，应当定期对固定资产实行强制性保养管理。
关键词：公共基础设施；政府会计；资产计量
一、引言
目前，我国的公共基础设施建设虽然得到了快速发展，政府会计准则的制定和实施给公共基础设施会计实践带来了新的优点，但同时也出现了一些管理漏洞。我国公共基础设施的核算管理方面存在着一些不合理的现象。本文参考《政府会计准则第5号——公共基础设施》（以下简称“公共基础设施准则”）的规定，对公共基础设施资产的范围、管理主体以及核算方面的难点进行分析，同时对存在的问题提出相应的建议，借此希望可以完善我国公共基础设施会计处理。
二、公共基础设施的定义及核算主体的界定
1.公共基础设施的定义和范围的确定。《行政单位会计制度》（2013）就“公共基础设施”给出了如下定义：“由行政单位占有并直接负责维护管理、供社会公众使用的工程性公共基础设施资产。”但是，这一定义并没有获得社会的普遍认可，对于公共基础设施，不仅仅是我国当前尚未有公认的定义，即使放之于国际公共部门会计准则，对此的定义亦尚不明确。若对公共基础设施的基本定义没有明确的规定，界定范围不清晰，就会导致部分公共基础设施未计入或错误地计入资产核算，存在账外资产的情况，使社会蒙受损失。公共基础设施准则中将用于维护管理却又不构成公共基础设施使用价值的部分一同采用《政府会计准则第3号——固定资产》的规定进行核算，笔者认为有失偏颇。对于未达到固定资产标准，不满足1年以上的耐受期的管理维护用品，例如路灯中需要经常更换的灯泡类的低值易耗品将其计入固定资产显然不合适。因此，对于不满足固定资产条件的公共基础设施的维护管理配件，可以适用“存货”的核算方法。另外，公共基础设施目前分为四大类，即市政基础设施、交通基础设施、水利基础设施和其他公共基础设施。在市政基础设施方面的核算建议参考住建部等专业部门的相关分类标准，制定细则。通过统一分类的方法，一方面便于信息的分类披露，使数据具有可比性，另一方面也为今后合理计提固定资产折旧奠定基础。
2.公共基础设施核算主体的界定。随着社会主义市场经济的发展，政府逐渐认识到释放市场的活力对于提高公共服务质量的重要性。因此，市政类、交通类公共基础设施的投资来源趋于多元化，许多政企合作的模式如BOT（Build-Operate-Transfer）、PPP（Public-Private-Partnership）充分发挥了企业的优势，为公共基础设施建设提供了新的思路。然而，这样也会带来管理主体不明以及会计核算的困难。《行政单位会计准则》（2013）中的关于公共基础设施的定义表明，由行政单位占有并直接负责管理维护的资产，其主体界定为行政单位。而公共基础设施准则中将行政单位这个主体的范围扩大到政府，意即包括事业单位和参公单位，但是《事业单位会计准则》中并没有“公共基础设施”这一科目专门用来核算公共基础设施资产，那么事业单位和参公单位应当如何具体核算？需不需要移交至行政单位？在此，笔者认为应由行政单位统一核算，确认账上的公共基础设施资产。负责建设的其他单位承担的支出应当在各单位的基建账中核算，而后移交最终的行政管理单位，这样可以确保资产的完整性、准确性。当项目完工交付使用时，及时办理相关移交手续，将项目资料移交至相应的行政机关或参公单位，以便接收单位及时准确确认公共基础设施。如事业单位将不属于自己管理的公共基础设施移交给行政单位时具体的移交账务处理应当根据《移交表》借记“非流动资产基金（移交××单位）——在建工程”科目，贷记“在建工程（移交××单位）”科目，完成账上资产的清理。
三、公共基础设施核算初始计量中的难点及解决路径
1.存量公共基础设施的计量。目前在公共基础设施的核算实践中，取得公共基础设施时按照成本进行初始计量。在新旧核算方法实施转换之际，不可避免地会涉及存量如何核算的问题。对于已存在的公共基础设施，可以根据收集到的资料进行清产核资，但是很多以前建设的公共基础设施的资料难以追溯，若强行去收集相关资料，势必会耗费大量的财力物力，与会计中的成本效益原则相违背。因此，建议先根据保存较好的账簿，按照已有的历史数据确认其资产，借记“公共基础设施”科目，贷记“资产基金——公共基础设施”科目。对于无法收集到相关数据的公共基础设施，可以使用重置成本法进行估算。在进行资本估算时，利用永续盘存法，参照公式Kt=（1-δt）×Kt-1+It。其中，Kt为第t年的资产存量，It为该年的公共基础设施建设投资，资产存量和投资均按不变价格计算，δt为公共基础设施的折旧率。假定各地区基础设施资本的经济折旧率相等，且与全国基础设施资本折旧率保持一致。对于难以追溯历史数据的资产，可以吸取国外的相关经验，即给予5年的缓冲时间，若5年内无法获得相关数据，则合理地估计相关资产价值。
2.增量公共基础设施的计量。对于增量公共基础设施初始确认应当采用的会计方法，大部分学者认为用历史成本法比较合理。其原因有二：第一，公允价值虽能很好地反映当前这个时点公共基础设施的价值，但是不符合该方法的适用条件。公允价值法是熟悉市场情况的买卖双方在公平交易的条件下和自愿的情况下所确定的价格，而公共基础设施既没有买卖双方，其产权明确地归国家所有，不在公开活跃的市场进行交易。第二，公共基础设施作为国家的一项重要的资产，其可靠性必须要保证，历史成本法可以依据可靠的历史凭证进行计量，保障了国家资产的合法合理性。行政单位获得新的公共基础设施的方法有三种：自建、外购以及无偿调入。由于资产获得的来源不同，相应地在初始确认的时候，公共基础设施成本的组成部分就各不相同。存在的一个突出的问题是，土地使用权是否应当计入公共基础设施成本。《行政单位会计制度》（2013）规定土地使用权应当计入无形资产。而在公共基础设施准则中，要求将土地使用权和构筑物部分分别确认为公共基础设施；不能分清时，应当整体确认为公共基础设施。这样做可以预见有一定的合理性，获得土地使用权的成本可能占了一项公共基础设施成本的一大部分，一同核算方便对基础设施资产的总体评估与管理。但是，根据城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011），城乡用地区分为不同的类别，而常用的用地性质实际上是指其中一小类——H11城市建设用地的性质分类。城市建设用地中涉及公共基础设施的有公共管理与公共服务设施用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地。该类土地使用权的年限虽然都为50年，但是每项公共基础设施资产本身的使用寿命不可能都为50年，那么折旧的年限应该以何为准？若合并在一起计量，那么在土地使用权到期或者公共基础设施自身使用寿命结束时，基础设施整体又当如何计量？笔者认为将土地使用权计入无形资产、构筑物部分计入公共基础设施核算比较合适，公共基础设施准则第十六条明确表示单独计价入账的土地使用权不计提折旧。由于企业会计准则中将土地使用权的取得计入无形资产，那么在从企业无偿调拨（PPP模式）或购入公共基础设施资产时，也方便与企业会计准则对接。另外，分开核算也有利于折旧年限的确定，在土地使用权到期时，便于重新缴纳土地出让金以续期。
四、公共基础设施核算后续计量的难点及解决方案
1.公共基础设施核算中的折旧计量。参考美国政府会计准则委员会（GASB）的公告中对公共基础设施的规定，根据预计使用寿命计提折旧，对于用之不竭的公共基础设施不计提折旧，例如土地、河流以及具有历史意义或带来的经济利益难以量化的艺术作品或城市雕塑一系列的资产不计提折旧。这一点与公共基础设施准则第二十一条相符合，即公共基础设施提足折旧后，无论能否继续使用，均不再计提折旧；已提足折旧的公共基础设施，可以继续使用的，应继续使用，并规范实物管理。此外，公共基础设施折旧根据用途计入当期费用的会计处理也欠妥。首先，行政事业单位费用化的资金需要向上级财政申请取回，会导致资金滞留在账户，与国库集中支付制度的原则相违背；其次，行政单位与事业单位会计制度中只有支出类账户，没有费用类账户，更无法根据用途计入费用。笔者建议在公共基础设施折旧的账务处理上参照固定资产的处理方式，借记“累计折旧”科目，贷记“资产基金——公共基础设施”科目，直接冲减净资产。
2.公共基础设施维修的计量。公共基础设施的维修支出主要是用于维护公共基础设施的零星支出和公共基础设施毁后的改建支出。公共基础设施建成后，由于雨水侵蚀、交通事故等无法预计和避免的因素的影响，政府部门为了维持公共基础设施的使用性，定期或不定期对其进行维护。政府在对公共基础设施进行会计核算时，将用于维护公共基础设施的零星支出在“事业支出”借方科目中予以体现，同时可以将“基础设施建设费”设为二级科目，而贷方科目根据资金的来源不同分别计入不同的会计科目。用于公共基础设施日常维护的支出由事业单位财政直接支付，贷方科目为“财政补助收入”，而属于事业单位财政授权支付的贷方支出应在“零余额账户用款额度”科目反映，事业单位直接用银行存款支付的维护支出则应直接贷记“银行存款”科目。改建支出的产生一般发生在公共基础设施的使用达到可使用年限，或者政府需要对公共基础设施进行重新建造、扩建等大规模整修时。换言之，改建的过程是减少或消除以前投入使用公共基础设施的价值，同时将现行创造的新的公共基础设施价值入账。根据《事业单位会计制度》的规定，核算事业单位无形资产占用的金额应反映在“非流动资产基金”账户中。在会计核算过程中，把改建的公共基础设施认定为一项新的固定资产是毋庸置疑的，所以公共基础设施资产改建之初，借记“固定资产”科目，贷记“非流动资产基金——固定资产”科目。当公共基础设施改建完工时，将已经发生确定的后续支出登记入账，借记“事业支出——基础设施建设费”科目，贷方科目的确定仍然根据资金的来源不同分别计入不同的会计科目。
3.公共基础设施终止确认计量。当一段公共基础设施使用年限已到，需要报废时，事业单位公共基础设施管理单位上报待批，借记“待处理财产损溢”科目，并转出已计提的折旧，贷记“固定资产”科目。收到批复时，再将“待处理财产损溢”科目抵减净资产“非流动资产基金——固定资产”科目。经批准报废的某些资产处置后发生的费用及变价收入相应地记入“待处理财产损溢”科目。处置报废资产完毕收支相抵后的净收入记入“应缴财政款”科目。若将该公共基础设施的管理权移交给其他单位，如事业单位将不属于自己管理的公共基础设施移交给行政单位时，则应当根据《移交表》借记“非流动资产基金（移交××单位）——固定资产”科目，贷记“固定资产（移交××单位）”科目，完成自己账上资产的清理。五、公共基础设施资产的披露政府公共基础设施信息披露时，按照公共基础设施资产类别和政府职能部门进行披露。将基础设施系统看作单个资产或是一组资产进行计量。同时，应该建立资产保管制度或受托制度，并资产保管报表或受托报表。在权责发生制下的政府综合财务报表中，单独披露包含了政府公共基础设施资产非财务信息的资产保管报表，用来补充政府综合财务报表中这几类资产的财务信息，以提高政府综合财务报表的会计信息质量。
主要参考文献：
财政部．行政单位会计制度2013［M］．北京：中国财政经济出版社，2013．
商满邦．政府投资项目跟踪审计存在的问题及对策［J］．审计月刊，2010（3）．
关于财政模式选择，一直是我国财政学界乃至经济学界讨论的热点问题。对这一问题进行研究，不仅具有理论上的价值，而且对我国加快改革开放步伐、迎接入世挑战等实践亦具有重大的现实指导意义，本文从财政的本质特征和几种财政模式理论的比较研究入手进行分析，并试图作出一个粗略的回答。
一、财政的本质特征
关于什么是财政，学界有多种不同的解释，占支配地位的解释应为“国家分配论”，即财政是以国家为主体的分配。作为“国家分配论”的创始者和论证者之一的我国著名财政学家邓子基先生在第一次全国财政理论讨论会上题为《为国家分配论答疑》的发言中指出：社会主义财政的本质必须要与资本主义财政等剥削阶级的财政相对比，国家的性质决定财政的性质。不难看出，此种解释认为财政的本质特征是“阶级性”。
近几年来，越来越多的学者开始质疑上述说法，厦门大学张馨教授认为：“市场型财政具有”政府性“和”公共性“两大基本性质，任何肯定其中一个而否定另一个的观点都是不全面的。”①这种论断将财政的“公共性”放到了与“政府性”平起平坐的地位，而且值得注意的是：此处没有使用阶级色彩明显的“国家性”一词，而是使用了“政府性”一词。而近几年来学界流行的“公共行政”论越来越强调财政的“公共性”，实际上认为财政的本质特征应为“公共性”。可以这么说，几十年来关于财政本质的争论就是“公共性”与“阶级性”之争，大体上没有超出这一对概念的范畴。那么，财政的本质特征究竟是“公共性”还是“阶级性”，抑或两者兼具呢？要回答什么是财政，必须立足于我国当前的政治、经济环境。对财政作一个涵盖各种历史阶段、各种社会类型的定义既无必要，也对我国的现实实践无实际上的意义。根据我国现时情况及改革发展方向，财政应定义为：民主政府为提供公共产品、满足公共需要而提供的公共服务。自然，财政的本质特征就是“公共性”。本文认为，之所以会产生“公共性”与“阶级性”之争，其根本原因在于许多学者在分析任何问题时都习惯采取阶级分析方法，“时刻不忘阶级斗争”的训条仍然阴魂不散。目前，我国民营经济茁壮发展，民营经济在国学报民生产总值中占有越来越大的比重，且大力发展民营经济仍是我国经济改革的方向。民营企业家应属于哪个阶级？是否应继续鼓励其发展？如果沿用阶级分析方法，这些问题是难以回答的。市场经济是法治经济，不确立法治的原则和理念，市场经济永远不能真正建成。而民主是法治先决条件，没有民主就没有真正的法治。我国的社会主义民主是比资本主义更切实的民主，那么将市场经济中的我国政府称之为民主政府当无错误。所谓民主，就是人民做主， 抛开阶级性不谈，就是公众做主，政府只不过是公众服务的工具而已。政府不是生产单位，自身不能创造价值，财政资金只能源于公众支付的税金和公共财产（国有资产）创造的利润。公众选举、组建政府并支付经费，其目的只有一个：享受公共产品、公共需要得到满足。财政的本质恰与此相对应：提供公共产品，满足公共需要。财政是政府的重要组成部分，为公众服务即是其天然的职责，其公共性显而易见。国家对公共资金的分配，仅是财政本质的现象反映而已，并非是财政本质本身。
据上述，“国家分配论”虽对我国财政学的发展作出了很大贡献，但它是阶级分析方法的产物，已不符合时展的需要，应予摒弃。主张财政具有“政府性”和“公共性”两大基本性质的说法亦不准确，因为“政府性”体现的也是“公共性”。此论断尽管与“国家分配论”的结论不同并使用了“政府性”这一阶级色彩较淡的表述方式，但不难看出仍带有“国家分配论”的清晰痕迹。可见，冲破阶级分析方法的樊篱，还财政本质的本来面目，确为我国财政学界的当务之急。综上，我国财政的唯一本质特征是“公共性”，财政模式的选择应与财政的本质特征相适应。即我国财政模式发展的方向和目标应定位为单元的公共财政模式。
二、财政模式的几种不同理论
在我国财政学界，对财政模式的选择有多种不同的主张，其中包括与国有资本管理相分离的单一“公共财政”论、“双元结构财政”论、“复式财政”论等。其中，在学界最有影响力且至今仍占支配地位的论断当属“双元结构财政”论。此种主张的核心观点是：我国政府既是政治权力拥有者又是财产权力拥有者，据此财政应为“公共财政”和“国有资产财政”或“国有资产经营财政”的双元结构。其中，“公共财政”是依据国家政治权力进行的分配，而“国有资产经营财政”是以国家拥有的全民生产资料所有者的财产权力进行的分配。②这种主张有以下缺陷：首先，将“国有资产财政”与“公共财政”等量齐观。财政的本质属性为“公共性”，财政的职能和目的都是为公众服务，国有资产亦不能例外，至少在定位上应是如此。如果说关于国有资产的收支存在特殊性的话，它也只能与税收、行政事业性收费等财政收支活动并列，而不能成为独立于“公共财政”之外的另一种财政类型。其次，将政府权力划分为政治权力和财产权力并据此推出“双元结构财政”。实际上，财产权力是政治权力的属概念，政治权力在财产领域的表现即为财产权力，将两者作等量齐观也是不正确的。再次，未将国有资产区分为竞争性国有资产和非竞争性国有资产。非竞争性国有资产的设立，其目的就是为了满足公共需要，为市场经济的运行提供良好的运行环境，本身即属于公共产品提供的范畴，亦是公共财政的有机组成部分。最后，忽略了竞争性国有资产的发展趋向。竞争性国有资产是我国计划经济时期遗留的特殊问题，随着我国市场经济的愈加成熟，国有资产退出市场竞争性领域乃是大势所趋，关于国有资产的退出问题将于下文讨论。“双元结构财政”论将“国有资产财政”与“公共财政”平行并列，必然对国有资产的发展方向产生误导。
任何公共需要反映到每一具体的社会成员都是私人需要，但不能因此将公共需要与私人需要混为一谈。公共需要与私人需要的区别就在于私人需要仅仅是私人需要，公共需要则不仅是私人需要，更是公众的需要。社会保障、社会福利同国防、治安、水利等一样，都是为了满足社会公众维持共同生活环境正常运转的需要。不仅如此，保护弱者、给予弱者救助也是一个文明社会共同的伦理价值需要，社会保障、社会福利等转移性支出正体现了这一需要。因此说，社会保障、社会福利等当然是公共产品，其收支属于公共财政的范畴，试图论证在公共财政之外还存在着独立的所谓“功能财政”显然是讲不通的。
最后，关于上面提到的三种财政模式中唯一的单一“公共财政”论，虽然坚持了单元公共财政论，但又认为“社会主义市场经济的财政应该是与国有资本管理相分离的单一的公共财政”。④这种认识仍然是不准确的。首先，公共财政不可能与国有资本管理相分离，国有企业的赢利除留存部分外只能收归公共财政，而不可能流向他处。国有企业需要补贴时也只能由公共财政负担，而不可能有其他的负担渠道。尽管国有企业的具体管理可以由某个具体部门负责，但从总体上来说，无法将国有资本的管理排除在公共财政之外。其次，公共财政无需与国有资本管理相分离。应该说，学者们之所以提出分离主张，无论是主张独立的国有资产财政还是独立的国有资本管理，主要是基于竞争性国有资产特性不相容于公共财政本质属性的考虑。实际上，只要确立了公共财政的价值和理念，反而可以保证竞争性国有资本发展的正确方向。应该认识到，国有资本的竞争性只存在于我国市场经济发展的特殊阶段。
通过以上比较分析可以得出结论：我国财政模式的选择只能是以与财政本质特征想适应的单元公共财政模式为取向。
三、我国竞争性国有资产的发展方向
目前我国的财政模式还不能称之为公共财政，如何认识及定位我国竞争性国有资产的发展方向，对我国在不远的将来建立单元公共财政模式具有十分重要的意义。公共财政模式是唯一与市场经济相适应的财政模式，公共财政模式一个十分重要的职能就是为市场经济创造一个公平、良好的运营环境，促进市场经济的健康发展。如果竞争性国有资产长期存在，公共财政模式就无从建立，市场经济下财政的应有职能就不可能充分发挥。由于我国是从计划经济向市场经济转型，尽管政府对国有资产从市场竞争性领域的退出作出了大量努力，但我国现存的竞争性国有资产规模仍十分庞大，且大量国有企业质量不佳、效益低下。如果这种状况长期持续下去，不仅影响了公共财政的单一性，还会使公共财政背上沉重的负担。从更深层次上讲，还会严重制约市场经济的发展和阻碍市场经济体制的真正确立。但从另一方面来看，竞争性国有资产大量存在的特殊国情又决定了其从市场领域的退出不能一蹴而就。对此，本文认为：
第一、在目前阶段应确保竞争性国有资产的保值增值。唯有如此，才能确保应承担提供公共产品责任的财政不背额外包袱，也才能确保国有资产不致流失，对人民负责。今年四月，我国国有资产监督管理委员会正式成立，掀开了国有资产管理的新篇章。在此之前，对国有资产的管理，是由大型企业工委行使选择经营者的职能，财政部行使收益及产权变更管理职能，而国家经贸委、计委、劳动部分别行使技改投资审批、基本建设投资管理及企业工资总额审批的职能，此种局面被戏称为“五龙治水”。国资委的设立，结束了国有资产多头管理的格局，对国有企业建立现代企业制度及加强国有资产监管当会起到积极的促进作用。国资委设立的一个重要目标就是确保国有资产的保值增值，这种思路无疑是正确的。因为国有资产即使退出市场领域，也应当是体现国有资产应有价值的退出。
第二、应该采取切实措施使国有资产尽快退出市场竞争领域，建立真正的公共财政。确保国有资产保值增值，只是适应我国国情的特殊阶段的特殊目标，这并不意味着竞争性国有资产应当继续发展壮大。国有资产管理的历次改革乃至国资委的设立，都没有解决竞争性国有资产与市场经济冲突的根本矛盾。从财政的角度而言，财政应处于市场竞争之外，为所有市场主体提供一视同仁的服务，而不能因企业是国有或民营而区别对待。如果大量国有资产长期存在于市场竞争领域，财政就要补贴甚至设立国有企业。这样一来，财政既提供公共产品，维护市场的公平运行，又亲自参与市场竞争，实际上是既当服务员又当运动员，既服务于己又服务于人，其提供的服务有所差别就势在必然。没有公平的市场运行环境，市场的资源配置和自我调控能力就会大大削弱，建立成熟的社会主义市场经济体制就会永远只是一个梦想。在确保国有资产保值增值的基础上使国有资产退出市场竞争领域，采取的方式可以多种多样，但最基本的方式应是出让。这样不仅维护了公共财政的纯洁性，出让获得的资金还可以极大地增强财政的财力，使我国摆脱目前财政困窘的局面。最终的结果必然是：公共财政更有财力和精力提供提供公共产品和满足公共需要。
［注释］
【关键词】公共责任；政府审计；职责
公共责任（PublicAccountability），也称公共经济责任、公共受托经济责任、公共会计责任，是指政府及其各部门对公共资产的管理和使用责任。政府审计职责是得到法律确认的审计机关承担的任务和责任，也可以理解为得到法律确认的审计机关所拥有的事权。它包括审计事项范围、审计目标层次和审计报告要求三个方面的内容。
现代政府审计是适应监督公共责任的需要而产生的，公共责任关系是现代政府审计存在的客观基础，因此，它对政府审计的影响就是全面的，当然它也深刻地影响着政府审计职责的确定。公共责任决定了政府审计的基本职责就是对公共资产的管理、使用者所承担的公共责任进行监督和报告；界定政府审计职责范围的基本标准就是公共资产所涉及的领域。具体来说，公共责任对政府审计职责的影响主要表现为以下几个方面。
一、公共责任的范围及其扩展决定着政府审计职责中的事项范围及其调整
政府审计产生和发展的初期，公共财产的管理和使用主要是各级政府官员，公共财产主要取自于公民的税捐，主要用于国家机器的运行，公共责任的范围主要是财政收支事项，因此，早期政府审计职责的事项范围主要是政府财政收支事项，财政审计成了政府审计职责中最早的、基本的和“永恒的”审计事项。例如，英国于1866年6月28日颁布了著名的《国库与审计部门法》（ExchequerandAuditDepartmentAct），开创了近代政府审计成文法的先例，但对公共账目委员会的职责只规定了三项：对国库日常收支的控制、审查；对财政拨款账户的审计；对拨款账户之外的账户的审计（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。1789年，美国国会通过了设立财政部决议，规定财政部设立审计官，负责审计政府各机构报送的会计账簿（魏礼江，1998）。
随着社会经济的发展，政府参与国民经济的领域越来越广泛和深入，进入20世纪后，西方主要国家的政府开始直接创办一些公营企业，并向私营企业投资参股，甚至向一些非政府单位提供资助，公共资产的运用范围扩大了，承担公共责任的单位和人员也扩大了，涉及公共责任的经济事项增加了。换句话说，需要接受政府审计的单位和事项增加了，审计职责的事项范围扩大了。
1921年英国修改的《国库与审计部门法》，将公共账目委员会的职责增加到五条：拨款账目的检查；税收收入账目的检查；其他现金账目的检查；证券和库存物资账目的检查；商业等行业账目的准备和检查。1945年美国国会通过了《政府公司控制法》，要求审计总署聘请职业审计师，运用民间审计技术，对政府公营公司进行年度审计（魏礼江，1998）。
现在，许多国家的政府审计机关都已将政府审计的职责范围扩大到公营企业、由政府投资的私营企业和受政府资助的单位。
1983年英国又对《国库和审计部门法》的某些条款作了补充和删除，并颁布《国家审计法》，明确提出建立隶属议会下院的国家审计署（NationalAuditOffice,NAO），并把NAO的职责范围扩大到下列五个方面：其一，要求按照1866年《国库与审计部门法》规定准备拨款账目的任何政府部门；其二，要求按照《1977年国家公共医疗卫生服务法》和《1978年国家公共医疗卫生服务（苏格兰）法》规定记账的任何团体；其三，因任何法律设定（包括本法通过以后的法律设定），其会计账目应被主计审计长检查或鉴证，或者愿意对主计审计长的检查开放的任何其他管理机构或团体；其四，任何不属于主要由公共基金支持的其他团体以外的单位与王国大臣之间达成的协议（本法通过之前或之后达成的协议）；或者愿意接受主计审计长的检查的任何管理机构和团体，其会计账目应被主计审计长检查或鉴定；其五，主计审计长有理由相信在任何财政年度内一半以上的收入来自公共基金的任何管理机构或团体（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。
最高审计机关国际组织1986年通过的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中提出：“在公营企业中，拥有大量的国家资金、政府投资和其他资源，须有充分的公共责任，此项责任只有经过最高审计机关的审计才能得到保证。最高审计机关应当确保将其职责范围扩展到对所有公营企业进行审计，它包括由企业创办的附属机构在内。”该组织1979年通过的《利马宣言——审计规则指南》中明确了最该审计机关有权对有政府投资的私营企业和受政府资助的单位进行审计（魏礼江，1998）。
到了20世纪80年代之后，美国的绩效审计范围进一步拓展到包括对“财政赤字、国防安全、信息资源的运用、人口老年化、海湾战争”等一系列财政政策进行评估（雷达，2004）。
二、公共责任的要求及其发展决定着政府审计职责中的目标层次及其提高
早期的公共责任主要是要求在经管公共资产中发生的保管、使用公共资产行为与相关法律、法规之间相符，确保公共资产的安全、完整，人们还没有充分认识到努力提高公共资产使用效益的重要性。与这种公共责任要求相适应，相关法律、法规确定的政府审计职责的审计目标层次也主要是审查公共资产收支的真实性、合法性，真实、合法性审计是这个阶段政府审计的目标。
随着公众效益意识的增强和公共资产管理水平的提高，仅以保证公共资产为内容的公共责任已不能满足国家和公众对公共资产保管、使用者的期望和要求，要求公共资产保管、使用者努力提高公共资产使用的经济性、效率性和效果性已成为应当而且可以达到的目标，公共责任的内容增加了，不但包括要求公共资产保管、使用者应当做到公共资产收支的真实、合法，而且要做到公共资产使用的经济性、效率性和效果性。随着公众民主和效益的不断增强，管理技术水平的日益提高，保证公共资产使用的经济性、效率性和效果性日益成为公共责任的主要内容。与公共责任内容的这种发展相适应，政府审计的目标也从单一的真实合法性审计，发展到真实合法性审计和以经济性、效率性和效果性为内容的绩效审计相结合的多目标审计，并逐步发展为以绩效审计为主的现代政府审计目标。
1945年美国国会通过《政府公司控制法》，规定美国审计总署不仅审查联邦政府供应企业财务活动的合法性，而且应对其管理效率和内部控制系统的效果进行评价。1972年美国审计总署颁布《政府机构、计划项目、活动和职权的审计标准》，确立了政府审计不仅监督财务活动的合法性，而且监督其经济性、效率性和效果性。继美国之后，加拿大、澳大利亚、英国等许多国家在财务和发行目标的基础上，相继确立了经济性、效率性、效果性审计目标，建立了现代政府审计目标体系。受此影响，1979年最高审计机关国际组织在《利马宣言——审计规则指南》中将过去的真实合法性审计称为“传统审计”，并指出除了这种审计外，还有另一种类型的审计，即经济性、效率性和效果性审计，称之为“绩效审计”。
例如，1983年英国颁布的《国家审计法》，明确提出NAO其主要职责有二：一是依据《国库及审计部门法》，对政府机关财务报表的真实性、合法性进行审计与鉴证，即财务报表审计；二是依据《国家审计法》对政府机关使用公有财物及政府经费的经济性、效率性和效果性进行检查与评估，即绩效审计（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。
20世纪末，随着新公共管理理念的兴起，公众要求政府又开始要求政府不仅要保证公共资产的真实、合法、高效使用，而且要确保把公共资产都用于为民众的服务上，对国民要高度负责。因此，美国又率先发展政府审计的目标，开始对政府运用公共财产履行公共责任的尽责情况进行审查、评估。为此，美国于2004年将联邦审计总署易名为联邦政府责任评估署。
三、公共责任的民主性质决定着政府审计职责中的报告要求及其提高
在奴隶社会和封建社会时期，君主是国家的化身，拥有管理国家的一切权力。国家的一切资源，连同全体民众都属于君主所有。因而，这些时期国家没有真正意义上的公共资产和公共权力，也就没有真正的公共责任可言。在这种情况下，君主授予下属臣子管理君主资源的权力，臣子对君主个人负责，这种责任并非公共责任。只有在确立了在民的民主社会中才有真正意义上的公共财产和公共责任。在民主社会中，人民通过直接选举或通过选举代议机构任命公共财产的保管、使用者，按人民的意志和利益诉求保管、使用公共财产，管理国家事务，行使公共权力；公共财产保管、使用者要接受人民及其代议机构的监督，最终向人民大众负责，公共责任才据此产生。因此，公共责任是国家民主化的产物和表现，其本质是民主。
为了体现公共责任的民主性质，公共财产的保管、使用者必须按照人民或其选举的代表制定的法律，合法、有效、尽责地保管、使用好公共财产，并通过及时向人民及其代议机构报告公共资产的保管、使用情况及承担的公共责任的履行情况，接受人民及其代议机构的监督，确保公共财产的保管和使用充分体现人民的意志和利益诉求。为了确保公共财产的保管、使用者向人民及其代议机构提供的公共财产保管、使用情况报告是真实、完整的，人民及其代议机构需要授权政府审计机关代表人民，对公共财产保管、使用者保管、使用公共财产的合法性、有效性和尽责性以及向人民及其代议机构提交的公共财产保管、使用情况报告的真实、完整性进行审计，并将审计结果向人民及其代议机构报告。因此，在民主社会中，审计政府审计机关承担着及时向人民及其代议机构提供审计公共责任履行情况的真实、完整的审计报告。社会的民主化程度越高，报告的范围应当越广泛，报告的内容应当越全面、细致，报告的时间应越及时。
英国1983年《国家审计法》规定，对于该法规定的职责范围内的所有事项“主计审计长都可以向议会下院报告检查结果”。GAO每年向国会提交各类审计报告多达1300多份，除少数涉及国防机密的外，民众均可索取审计报告（戚啸艳等，2005）。
【参考文献】
［1］审计署.世界主要国家审计法规汇编［G］.中国时代经济出版社，2004.
［2］魏礼江等.政府审计法律理论与实务［M］.中国审计出版社，1998.
在相当一个时期以来，国家审计的主要关注点主要是公共财政所属的一般预算收支活动。在全部政府性资金的审计理念下，使我们对一般预算、基金预算和政府性其他收入有了一种新的更加完整和清晰的认识。对全部政府性资金收入来源的关注，使我们的审计视野从资金形态扩展到了资产形态。
一、对政府资产问题的新认识。
现实的情况是：近几年来，随着各地细化预算编制、推行部门预算、实行政府采购、完善国库集中收付、推进收支两条线等内容的公共财政体制改革，在公共财政资金的管理层面都实现了比较大的突破，而对于其他政府性资产的家底或资产收益则相对不够清楚，不少单位的资产收益实际上都明显地存在着补充或调节部门单位收支活动的功能，使公共财政资金，特别是预算资金，在实际执行使用中并不能完整地反映单位财政财务收支活动的全貌。
资产收益监督方面的这种缺陷，使部门预算功能的发挥受到很大限制。审计的实践提示我们：从全部政府性资金的理念出发，逐步树立公共财政资金到政府公共资产的完整认识，实现公共财政资金与政府公共资产管理的有效对接，应该成为审计监督体系中一个新的值得关注的领域。
浙江省审计厅领导指出：“从长远的观点看，仅仅对全部政府性资金进行审计还是没有全面覆盖审计的职责，还应该进一步探索对全部政府性资产监督机制，主动把政府性资产纳入审计的视野。”这种审计工作战略方面的判断，为全部政府性资金审计举措的完整性，提供了新的导向。
在当地党委、政府的支持下，杭州市下城区审计局近年来对政府性资产的审计进行了大胆的实践和探索，在审计实务中，丰富了对全部政府性资金审计的实践和认识。
政府资产的属性如何定义？政府资产审计的主要工作对象是什么？这是我们在政府资产审计中首先要明确的问题。
从一般定义而言：政府资产应包括行政事业单位国有资产和企业国有资产，以及由政府投资或政策性支持所形成的公用性资产、无形资产和其他公共资产。其中，行政事业单位国有资产是指由各级行政事业单位占有、使用的，依法确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源；而企业国有资产则是可以解读为国家对企业各种形式投资及投资形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。从区县一级政府资产的实际情况看，上述定义是切合当前政府资产的归属和辖管现实的。
从以上定义出发，我们认为，审计部门对政府资产审计的工作对象，应区别于一般行政事业单位的清产核资，也区别于企业单位的国有资产清查。在审计的工作应兼顾二者，且对象上更宽泛，它既要包含对行政事业单位资产情况，也包括政府控股或持有的国有资产权益，还应包括近几年来地方政府依托公共政策支持，或在城市建设开发中所形成的新的公共资产和开发性资产，直至其他政府具有管辖权的无形资产。
二、关于政府资产审计的实践和探索。
在上述认识基础上，下城区审计局连续三年对街道资产组织审计调查，20__年，在区政府的统一部署下，又开始对政府各部门、各街道办事处、各直属单位的政府资产情况组织全区规模的审计专项调查，历时半年，并取得了积极的审计成效，开展了有益的工作探索。下城区的政府资产审计调查的组织，大致经历了四个阶段：
第一，确定审计目标，慎密制定审计方案。
下城审计局在研究资产审计方案时，首先确定了四项主要工作目标：
1．通过资产审计调查，进一步摸清本地区街道、部门在统一时点辖管的资产现状，确认本区国有（公有）资产规模，划清资产性质，为经营性国有资产的保值增值提供事实依据。
2．通过资产审计调查，进一步加强对政府性资产的管理，清理资产管理隐患，掌握政府对外负债的规模和现状，提高本区全部政府性资金和国有资产的管理质量。
3．通过资产审计调查，提出加强本区国有资产管理的审计建议，为区政府调控本区国有资产分配使用、资产收益和预算安排、加强资产授权管理和资产绩效考核提供审计依据。
4．通过资产审计调查，发现和总结我区国有资产管理的有效办法和经验，进一步提高各单位资产会计信息的准确性，增强资产管理的透明度，规范政府资产经营的源头防范。
按照上述工作目标，审计组对审计内容进行了具体规范，涉及的主要内容是：
一是对区内各单位的资产账务进行清理，要按照统一时点的要求，对纳入本次审计调查范围的单位账户、凭证及资金往来进行核对，重点做好房产、应收应付账款、对外投资、账外资产的核实和登记。
二是对各单位资产管理的使用情况进行调查，包括资产性质、资产实际使用单位、资产价值、资产收益、资产管理等基本情况，并要求按照经营性和公益性的性质进行分类，对相关系统经营性房产的收益情况进行汇总。
三是重点对区内单位现有房产和土地存量的情况进行审计摸底，对各单位辖管房产、存量土地的建筑面积、产权归属、分布使用情况进行踏勘和核对，对现出租房产包括数量、产权、合同、收益、建立台账等情况进行了核实。
四是对全区的政府负债情况进一步进行调查，掌握区内各单位对外负债的总体情况，摸清全区负债总规模。对各单位经批准和未经批准的对外负债情况进行清理，对各单位房产抵押、资信担保和或有负债等事项记录进行核查。
第二，坚持客观实际，增强审计的有效覆盖。
按照审计调查方案的设定，资产审计调查中，区审计局坚持从城区资产管理的现状出发，组织针对性的实施方案，增强审计调查的有效覆盖，全局集中了近30人的审计力量，同时发挥相关部门内部审计作用，对涉及27个 主管部门及下属单位、8个街道办事处本级及下属单位、21个区直属单位、包括专业街（市场）管委会、承担区政府重大建设项目的指挥部、区属国有企业，以及街道具有资产管辖权的65个社区，共计316家独立核算单位进行审计调查。涉及层面之宽、涉及单位之全，是全区历年资产调查中未曾所有，从而为区政府掌握全区公共资产的基础情况，提供了全面的基础和客观的条件。
在审计中，区审计局通过全面自查、重点抽查、汇总分析三个阶段，对全区总计58.17亿的资产总量，从总资产、货币资产、应收帐款、预付帐款、固定资产、在建工程、存货、对外投资、对外负债、应付帐款等多方面进行核定。在对316家独立核算单位数据汇总的同时，审计组对其中61家单位，进行重点抽查，抽查单位的总量约占总单位数的19.3％，资产额约占总资产的64％。审计组还对各单位的资产进行审计甄别，核增大量帐外房产，划清资产所有性质和使用性质，按照统一时点，核定了本区的总资产、总负债、净资产的现有规模。
第三，把握审计重点，审慎做好审计组织。
面对浩繁的资产资料和众多的被审计单位，下城审计局在区政府的支持下和部门单位的配合下，牢牢把握审计重点，作好审计力量组织、审计方案实施、审计导向把握等诸多环节的工作。
一是注重调查的全面性把握。针对本次资产调查涉及区各多个层次，涉及面宽泛，超越了常规的行政事业范畴的特点，为了有效实现审计覆盖，在统一审计组的前提下，局将审计组分成三条线三个审计小组，增强对不同系统资产审计的针对性。同时要求各相关部门单位不仅做好本级的审计调查，并调动部门的内审力量，做好下属单位的资产调查。按照统一时点，不留盲点，组织调查的实施，从而为全面掌握现阶段的资产现状，提供了客观条件。
二是注重调查的重点性。本次资产审计调查不同于一般的清产核资，下城审计局根据党委、政府的需求，始终把调查的重点放在政府的存量资产上，看负债、看房产、看各单位资产的实际情况。划分区内经营性房产与非经营性房产的规模；划分确权资产与不确权资产；划分帐内资产与帐外资产，使政府资产的家底通过审计，十分突出十分清晰。同时，在调查中，加强对重点单位的把握，通过直接审计的方式，掌握了大量过去没有进入的政府视野的资产总量，效果十分突出。
三是注重审计组织的严谨性。面对众多的资产单位和长期以来部分不太清楚的资产家底，区审计局认真思考政府资产审计的特性，踏实做好审前调查，认真编制审计方案，合理调配审计力量，加强与财政、国资及相关主管部门的协调，执行好区政府主要领导、分管领导的指示，通过审计会议，及时调整和部署工作，同时借助计算机技术力量，录入电子数据，对重要的资产数据实行点对点的明细成册，从而有效地建立政府资源的资产数据清单。
第四，认真提出建议，发挥审计的最大成效。
在全面审计调查的基础上，结合本地区的经济发展的区情，区审计部门从政府资金和政府资产两个层面，考察政府公共财力的现状，搞清资产家底，对本区单位资产管理的经验进行总结，对倾向性的问题客观反映。按照区领导要求，针对全区政府资产的现状，区审计局就公共财政资金与政府公共资产管理的有机接合、建立全区统一和有效的资产监管体制、探索公共资产的使用绩效、加强单位公共资产的基础管理、重视对开发性政府公共资产的管理和使用、积极稳妥处理历史遗留资产问题、进一步加强政府负债管理、加强对经租房产的使用管理、健全和加强对区内政府性公共资产的考核和监督等十个方面的工作，提出相关的审计建议，作为审计产品，为党委、政府对政府资产的决策管理提供了审计服务。
下城区委、区人大常委会、区政府一直十分关注这次资产审计。区政府主要领导多次作出指示，政府常务会议二次听取审计方案汇报，并为此下发文件，进行工作部署。审计情况出来后，区委书记办公会议专题听取汇报，研究工作意见，区委主要领导积极评价审计调查的重大成果，认为这是一件意义重大的好事，它对加强全区公共资产的真实性、公开性、技术性和规范性管理，对完善全区资产日常管理，促进廉洁从政是一个良好的工作基础。区委要求相关部门进一步做好管理的文章，要做好资产经营的文章，整合资产资源，加强对政府公共资产工作的考核，并把资产管理工作落到实处。
20__年年初，下城区政府又多次进行专题研究，提出加强本区政府资产的管理的具体举措，形成了《关于进一步加强政府资产管理的意见》，《国有资产监督管理办法》、《公共房屋出租办法》、《国有资产考核办法》等四个制度性规定文件，集中地体现了区委、区政府对进一步加强全区政府资产管理工作系统性的工作意见，为全区政府资产的管理工作指明了方向，审计的成果得到了充分的开发和利用。
浙江省审计厅和杭州市审计局也对下城区这次政府资产审计调查工作给予高度的关注，省审计厅和市审计局主要领导、分管领导在资产审计调查前后，三次来下城听取相关工作汇报，指示省厅市局有关处室进行工作调研，总结经验，省审计厅主要领导多次关心这项工作，积极评价下城区对政府资产审计工作的创新，以及它对全省区县政府资产管理工作所带来的示范作用。
下城区审计局对政府资产审计调查的四个阶段的工作，从整体上看，已经圆满地实现了既定的审计目标，无论是政府性资产审计的组织实施、报告归集，还是审计建议的提出和审计成果的利用都取得了显著的审计成效。为在新的历史条件下，地方审计机关在审计转型中，如何加强对政府资产的审计监督？在全部政府性资金审计的理念下，如何加强资金审计和资产审计的结合？都作出了有益的审计探索。
三、启示和思考。
政府资产审计作为一项新的审计类型，伴随着审计转型中对国家审计新的任务思考，伴随着浙江省全部政府性资金审计的发展创新，也伴随着地方政府科学执政、为民理财的现实需要，而进入了审计机关的工作视野。思考、求索、探知、实践，其意义在于，地方审计机关从党委政府的经济和社会发展的目标出发，更好地秉承科学审计的理念，为党委政府提供更加丰富的审计服务。
从我局政府资产审计的组织和成效看，有三点工作体会尤为深刻：
第一，组织政府资产审计切合区县一级党委政府的执政需求。
经过改革开放30年，区县一级作为我们国家政权的基本行政单位，经济和社会事业都有了巨大的发展，特别是像浙江省这样的沿海经济发达地区，区县一级的经济和社会面貌有了惊人的变化，财政经济实力显著增长，在经济增长的同时，政府的物化资产，包括可控的土地资源、公有设施、公共房产和国有资产收益等都有了相当的积累。
从一般情况来看，区县一级对财政收入的家底是比较清楚的。法定的年度财政预算执行审计，为党委政府构勒了本地区财政收入 的总的家底。但对资产类的家底，由于涵盖的对象、内容宽泛而不一致，无论是财政部门、国资部门或是其他政府职能部门，往往难以提供全局性的、综合性的资产清单，而这些公共资源，又往往可以成为区县一级党委政府科学发展、改善民生、调控经济的重要物质手段。
就政府资产审计的适应性和对象而言，对区县一级政府的资产管理工作实际上是具有共性的，党委、政府关注本地区政府资产问题，关注除财政收入以外的政府家底是一个共同地需求。就这点意义讲，下城审计局在这方面的努力对兄弟区县来讲是提供了一种审计实践的先行模式。
第二，政府资产审计是全部政府性资金审计新的审计实践。
新形势、新任务、新阶段对国家审计正在提出新的要求，需要审计工作审时度势，推进审计工作的创新和转型。谢力群厅长提出：推进审计创新转型，重点在于把握需求，突出重点，主动地进行调整和转型。要从偏重于微观层面的审计监督向更加关注宏观层面的审计监督转变，重点关注党委政府庆心的突出问题；要从关注一般预算可用财力向关注全部政府性资金或资产转变。省厅领导认为：今后一个时期，审计转型的主要任务是加快构建适应现代审计要求的“五个工作机制”，形成审计转型的基本框架。要着眼于推进预算管理体制的改革，着眼于促进建立“收入一个笼子、预算一个盘子、支出一个口子”的公共财政管理体制，使政府预算更加透明、更加规范，进而逐步探索对全部政府性资产的审计监督，构建以全部政府性资金（资产）为主线的审计工作机制。这种工作机制的创新，是符合审计发展的趋势，是浙江经济社会发展现阶段的客观需要和各级党委、人大、政府和老百姓对审计机关的迫切要求，也是传统审计向现代审计转型的关键。
下城审计局对政府资产审计的组织，在省厅市局领导关心和指导下，既是为当地党委、政府执政需求服务的一种审计监督，也承载了我们浙江审计机关在新时期对全部政府性资金（资产）审计的一种探索，而这又与省审计厅所构筑的寓有浙江特色的现代审计工作机制所吻合，与党委政府的工作需求所吻合，从这点讲，政府资产审计的实践是很有意义的，它丰富了我们做好全部政府性资金审计的工作理念。
摘 要 公共卫生事业单位行业经济活动的特点及公共卫生事业的特有社会关注性，决定了其会计核算具有的特殊性的一面。目前没有具有公共卫生事业单位特色的事业单位财务会计制度，本文针对公共卫生事业单位会计核算过程中出现的涉及专项资金、固定资产、物资材料的核算中显露的一些问题进行探讨，旨在为建立健全具有公共卫生事业单位特色的会计核算办法提出笔者的观点。
关键词 公共卫生事业单位 会计核算 问题 建议
随着我国财政管理体制改革的不断深入，公共卫生事业单位的会计核算工作也面临着发展和变革。目前，公共卫生事业单位的会计核算执行的是《事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》，没有具有公共卫生事业特色的事业单位财务会计制度，在一定程度上影响了公共卫生事业单位的会计核算的有序进行，也不利于财政部门实施监督。
公共卫生事业单位包括卫生监督所、疾病预防控制中心、妇幼保健所、健康教育所等专业公共卫生机构，公共卫生工作关系群众身体健康、社会和谐稳定、经济社会发展，是当前卫生改革和发展的重点，对会计核算工作的有序进行有更高的要求。
一、公共卫生事业单位会计核算的特点
按照目前的经营管理体制的要求，公共卫生事业单位的会计核算按照事业单位会计准则》和《事业单位会计制度》运行，公共卫生事业单位会计是预算会计的一个组成部分，以满足财政预算管理为主要会计目标，兼顾单位内部管理和相关方面对会计信息的需求。公共卫生事业单位所需资金主要来源于财政资金的拨款，专项资金占财政拨款的比例不断加大。会计核算的主要对象不仅是财政资金的拨入、使用及结余，还要充分反映财政拨款的支出效率，会计核算上要注意分专户、分专款管理。公共卫生事业单位会计一般采用收付实现制，对经营性收支业务可以采用权责发生制作为会计核算基础。各项财产物资的核算要满足公共卫生事业单位特有的行业特色的要求，提高资产使用的效率。
二、公共卫生事业单位会计核算存在的问题
（一）财政拨款支出核算不够细化，专项资金的支出效率存在问题
近年来，国家对公共卫生事业加大了投入力度，各种财政口径的专项资金明显增多。但现有的会计制度无法满足对此的核算要求，从而使资金利用率大幅度的降低，加之配套的各项会计监督监管机制不够健全，使得会计行为主体监督执行力度不足，影响了专项资金的使用效果。目前，我国部分公共卫生事业单位在专项资金的支出、使用过程中，没能明确区分单位的项目支出、基本支出，如果基本支出的经费不足，甚至可能会挪用项目支出资金进行基本支出，对于一些维持日常公用的支出经费，没有采取专项资金专款专用的方式进行管理。
专项资金的下拨都是为了完成一定的工作项目而专门下拨的工作经费，都是带着工作指标的经费，经费的支出效率也是考核项目工作完成的一个重要指标。一些公共卫生事业单位在使用专项资金的过程中，普遍只关注款项的下拨，而忽视对资金的监管，对于资金使用的合法性，以及使用过程、效率等都缺乏系统的监督，不仅会造成会计核算的失准性，还反映不出专项资金使用的效果。就疾控中心而言，每年各级财政下拨的专项资金种类繁多，往往能达到几十个专款项目，每个项目又包括数个工作领域，而现有的会计核算过于简单，反映不出专项资金的各个工作领域的资金使用效果。
（二）固定资产日常管理存在问题，资产的使用效率低
近年来，公共卫生事业单位的社会关注度的不断提高，国家对公共卫生事业单位进行了大规模的硬件和软件建设。首先是一些新的固定资产如占地面积、房屋建筑物、仪器设备等不断增加，使固定资产的账面价值大大提高。同时又存在一些固定资产的实际价值和账面价值相差过大的现象。根据现行会计制度规定，公共卫生事业单位的固定资产按照取得或构建时的实际成本计价，除另有规定者外，不得自行调整其账面价值。收付实现制下事业单位的固定资产不计提折旧，账面价值按取得或构建时的实际成本计价，无法反映出新旧程度和实际损耗，随着时间的推移固定资产的账面价值和实际价值相差越来越大。事业单位可以通过收入的一定比例提取修购基金的方式用于固定资产价值损耗的补偿，但提取比例不是按照固定资产的原值为基础的，缺乏科学性和合理性。在实务操作中，很多事业单位往往从未提取过修购基金，也不按程序进行固定资产的清理报废。往往实物已经毁损、报废，或者某些像电子产品更新换代的快，早已淘汰不用，但依旧按原值挂在账上，造成固定资产的实际价值和账面价值相差过大，无法反映资产现有的真实价值。
（三）物资材料管理制度不完善，日常管理及成本核算方面薄弱
由于公共卫生事业单位行业的特殊性，物品材料相对而说种类繁多，即涉及一般材料也涉及为完成一定工作而购入的药品、试剂、材料等需要入库保管的物品。一些公共卫生事业单位存在“重钱轻物”的现象，物品材料疏于管理，出现了物品材料的短缺、丢失和损失等现象。
三、公共卫生事业单位会计核算的几点建议
（一）加强专项资金支出管理，提高资金的使用效率
财政预算管理体制改革全面推进后，所有公共卫生事业单位将建立起一个把所有支出区分为基本支出和项目支出，实行部门预算，建立国库单一账户体系，推进政府采购的公共财政管理框架。
[作者简介]武普照，男，山东青岛人，山东财政学院财税与公共管理学院教授、硕士生导师，研究方向：财税理论与政策；王耀辉，山东财政
[基金项目]山东省科技攻关项目“财政支出绩效评价的数理模型研究”(批准号2005GG4401002)及山东省教育厅项目“行业投资机会分析的理论与方法研究”(批准号J05W56)阶段性成果之一。
[摘要]在前人研究的基础上，利用永续盘存法，对当年投资、投资品价格指数、折旧率以及基年资本存量等关键问题进行了认真的处理，估算出了1978～2004年期间的中国公共物质资本存量，结果发现中国的公共物质资本存量在逐步上升的同时，其占GDP的比重却在逐年下降。
[关键词]公共资本；资本存量；公共投资；永续盘存法
[中图分类号]F812.0 [文献标识码]A [文章编号]1008―2670(2007)0l―0021―06
一、引言
资本存量是指经资本投资形成的，凝结于主体中的资本含量，公共物质资本存量是指由公共物质资本投资所形成的资本存量。在有关经济增长、投资效率和全要素生产率等的文献中，资本存量是一个极为重要的指标。中国改革开放20多年来，资本的迅速积累是经济增长的主要源泉。同时，资本形成率的提高也使资本成为对产出做出贡献一个主要因素。
目前有大量的研究试图对中国的资本存量进行估算，如早期的贺菊煌(1992)依据当时还在公布的积累指数，对中国的生产性资本(资本存量)和非生产性资本进行了估算，但随着国家统计部门于1994年对国民收入核算体系进行修订，积累指数序列不再公布。邹至庄(Chow，1993)基于国民收入核算原理，根据GDP支出法(GDP=消费+总投资+产品和服务的净出口)，先推算出实际消费和实际净出口，再从实际GDP中扣除这两项，从而得出实际总投资，再将总投资乘当年价格的净投资与总投资的比率，就得到实际净投资。然后通过其估算的1952年的全社会固定资本存量(582.76亿元)就得出了1952年不变价的1952～1985年问的农业、工业、建筑业、交通业和商业等的资本存量序列。黄勇峰等(2002)应用永续盘存法估计了1985～1995年间，中国制造业分部门的资本存量。其文中详细地分析了估计中所使用的数据，并讨论了所使用的假设与必要的数据调整，以及这些假设与数据调整所可能带来的估计中的误差。李治国和唐国兴(2003)综合考察了我国生产性资本的总量水平、形成路径及其调整机制，认为通过改进的方法所估算的资本存量在改革开放以来已经翻了不止两番，年平均增长率为7.36％，积累极为迅速。
值得一提的是，张军和章元(2003)以及张军等(2004)通过回顾和比较已有研究中国资本存量的相关文献，并考虑到中国国内生产总值历史数据的几次重大补充和调整，他们对各年投资流量、投资品价格指数、折旧率／重置率、基年资本存量的选择与构造以及缺失数据进行了认真的处理和研究，并在此基础上利用补充和调整后的分省数据，根据永续盘存法估计了中国大陆30个省区市1952～2000年各年末的物质资本存量。应该说他们的估算工作很细致，估算方法很有代表性。在此以后有很多涉及资本存量的经验分析的文献建立在他们的研究基础上，或是直接使用他们的资本存量数据，或是采用他们文献中使用的方法，如李静等(2006)、汤向俊(2006)等等。本文对中国公共资本存量的估算，也将采用张军等(2004)的分析思路和方法。
在众多的有关中国资本存量的文献中，很少涉及到公共物质资本存量的研究。大量的文献表明，中国的公共投资对经济增长做出了较显著的贡献。如马栓友(2003)采用生产函数方法对中国1981～1997年间的数据进行分析，得出的结论是我国的公共资本具有显著的经济增长效应，其产出弹性大约为0.55，说明公共资本每增长1％，可使企业部门资本要素的生产率增长0.55％，即公共资本对市场化部门具有很强的正外部性。缪仕国和马军伟(2006)建立生产函数模型估计中国公共资本1978～2002年问的产出效应，结果发现我国公共资本的产出弹性大约在0.4左右。张海星(2004)在内生增长理论下构建计量经济模型，对公共物质资本投资、公共人力资本投资及R&D投资与经济增长的相关性进行了协整检验和格兰杰因果关系检验，其回归结果表明公共物质资本的产出弹性是0.296。虽然结果各不相同，但是公共资本对中国经济增长的贡献是毋庸置疑的。
但是，在现有的文献中，对我国公共资本存量的估算都比较模糊，文中都没有给出清晰的估算方法。因此，出于后续研究的需要，有必要对中国的公共物质资本存量进行一次细致的估算。
二、资本存量的估算方法：永续盘存法
目前普遍采用的估算资本存量的方法是由Gol-dsmith于1951年开创的永续盘存法(Perpetual Inven-tory Method)，即通过对已购置的，并界定了使用年限的资产进行累加来完成对资本存量的估算。
永续盘存法的基本思想是，下一期期初(本期末)的净资本存量Kt+1，可以看作是本期期初的净资本存量Kt和本期的总投资，It，以及本期的折旧Dt之间的线性函数：
Kt+1=Kt-Dt (1)
如果进一步做几何折旧的假设，也就是说假设资本存量的价值以一个不变的比例δ下降，则资本积累方程可以改写成：
Kt+1=(1-δ)Kt+It (2)
此方法被称作“永续”是因为所有的资本品都被看作现有资本存量的一部分，当然某一资本品的效率是随其使用年限的增加而递减的，但不会达到零。在(2)式中从第t期期初开始进行反复叠代可得到：
其中，i代表现期和投资期之间的距离，(3)式表明第t+1期初的资本存量是以前各期投资的加权，而权数是一个现期和投资期之间距离的递减方程。在实践中，一个过去投资流量的无穷数列是无法获得的，所以(3)式可以由下式所代替：
这里K1是基期期初的资本存量。
正如张军等(2004)所指出的，估算资本存量有四个关键：当年投资，的选取、投资品价格指数的构造、折旧额或折旧率的确定、基期资本存量的确定。本文沿用其分析思路，分别对上述四个方面进行处理。
三、估算思路
1．公共物质资本投资的范围界定及当年投资的选取
研究我国公共资本支出一般有三种口径(廖楚辉和刘鹏，2005)：一是政府预算列示的范围和数量。
这种口径一般是将预算分为经常性预算和资本性预算，但没有包含政府转移性支出。由于政府转移性支出也可能包含资本性投资部分，因此这种预算编制是符合政府预算与实践保持一致的需要的，但不利于把握公共资本投入的实际状况。二是对现行预算中相关预算科目调整并根据市场经济条件下政府职能范围确定并测算的数量，这种方法充分考虑到国有企业改造和亏损补贴、地质勘探、支农生产、城市维护建设、简易建筑费及税式支出等方面。这种方法中的国债投资已经构成部分基建支出、挖潜改造等支出内容，所以不能将国债单独列项，否则会造成重复计算。三是以宽口径估算的公共资本支出，即包括地方政府建设性债务和集资、摊派投资；政府委托银行投资及国有金融企业的坏账损失等。由于相关数据隐蔽且难以统计，这种方法只能用作宽口径的一种估算。
从现有的文献来看，目前国内财政学界对公共投资范围的界定并没有统一的口径。赵志耘和吕冰洋(2005)用比较窄的口径界定公共投资的范围，包括财政教育支出财政基本建设支出和财政科学研发支出，分别把它们看作是人力资本投资、物质资本投资和科学研发投资。缪仕国和马军伟(2006)采用分行业的数据，认为公共资本包括交通运输、仓储邮电通讯、电力、煤气及水的生产和供应等部门的固定资产总额。于长革(2006)认为政府公共投资主要包括以下六类：a．燃料和能源支出，用于能源的探测、供给、开发和控制；b．农、林、渔、猎支出，主要包括土地管理、农产品价格支持以及病虫害防治等；c．采掘和矿产资源、制造业与建筑支出，用于矿产资源经营、产业升级和控制、工业研究开发等活动；d．交通与通讯支出，用于交通系统和通讯的建设与管理；e．住房及社区环境支出，用于住宅开发、城市规划、社会发展、供水、排污、垃圾处理和环境管理；f．其他经济事务和服务支出。李桢业和金银花(2006)把扣除了农林牧渔业、采掘业、制造业、建筑业、批发零售和餐饮业、金融保险业、房地产业及其他部分以外的固定资产投资看作是公共资本投资。而马栓友(2003)、张海星(2004)、郭庆旺和贾俊雪(2006)等的经验分析都采用预算内固定资产投资来代表公共投资。
由此可见，国内学界对公共投资范围的界定存在的很大的分歧。本文认为采用预算内固定资产投资来代表当年公共物质资本投资是比较合理的。所谓预算内固定资产投资，即传统意义上的财政投资，是指全社会固定资产投资中由财政预算内提供资金来源的部分。按照中国统计年鉴(2005)的定义，根据固定资产投资的资金来源不同，可分为国家预算内资金、国内贷款、利用外资、自筹资金和其他资金。而国家预算内资金分为财政拨款和财政安排的贷款两部分。包括中央财政的基本建设基金(分经营性基金和非经营性基金两部分)、专项支出(如煤代油专项等)、收回再贷、贴息资金，财政安排的挖潜改造和新产品试制支出、城建支出、商业部门简易建筑支出、不发达地区发展基金等资金中用于固定资产投资的资金，地方财政中由国家统筹安排的资金等。因此，出于后续经验分析建模的研究需要，为了更好地度量民间物质资本存量，本文采用预算内固定资产投资来代表当年公共物质资本投资。
另外，在对当年投资的选取上，Young(2000)、Wang和Yao(2001)以及张军等(2004)都采用了固定资本形成总额的指标，应该说固定资本形成总额指标能更好地反映当年的投资状况，但是统计年鉴上并没有按资金来源划分的固定资本形成总额的数据。虽然固定资本形成总额与固定资产投资额两个指标存在一些差别，但从历史数据看，两者之间的实际差额较小，变化趋势相同。二者之间的绝对差额在2001年之前一直在49．7亿元(1987年)和775．4亿元(1998年)之间变动，2001年以后有所扩大，到2004年，全社会固定资产投资额比固定资本形成总额多出8126亿元。二者之间的关系可以从图1中清晰的显示，从图中二者的关系可以看出，用预算内固定资产投资来表示永续盘存法中的当年投资是比较合理的选择。
由于统计年鉴上按照资金来源与构成所划分的全社会固定资产投资的数据序列是从1981年开始的，1978～1980年这三年的预算内固定资产投资数据只能靠某种方法估计得出。我们分别采用最小二乘法(OLS)和向量自回归法(VAR)①对1981～2004年的GDP关于预算内固定资产投资进行回归，得到的R2分别是0．8208和0．9995，其中由VAR模型得到的回归方程如下：
GDP=2.402609941*GDP(-1)-2.687486233*GDP(-2)
+2.580736332*GDP(-3)-2.535188607*GDP(-4)
+1.40471232*GDP(-5)+3.819140626*YSN(-1)
-13.86695633*YSN(-2)+8.748237381*YSN(-3)
-13.16531798*YSN(-4)+20.3769644*YSN(-5)
-1340.581874
其中，YSN代表预算内固定资产投资，括号内是滞后阶数。上面的回归方程表明，1985年的GDP可以由1980～1984年各期的GDP和预算内固定资产投资的线性组合来解释，拟合度高达0.9995。由此将1980～1985年的各期GDP以及1981～1984年的各期预算内固定资产投资代人上面的回归方程，就可以算出1980年的预算内固定资产投资额。以此类推，1979年和1978年的预算内固定资产投资额也可以分别推算出。当然，上面的回归方程从理论上说是非常粗糙的，但是出于对缺失数据进行估计的现实需要，该方程也具有一定的合理性。图2给出了中国1978年以来以当年价表示的公共物质资本投资(预算内固定资产投资)的情况，从图中可以清晰地看出，中国的公共物质资本投资在1996年以前一直平稳的发展，从1998年开始，出于宏观调控的需要，中国的公共物质资本投资连年大幅度的提高。2003年有所波动，这也和紧缩性的宏观经济政策有关。
2．投资品价格指数的构造
固定资产投资价格指数是反映一定时期内固定资产投资品及项目的价格变动趋势和程度的相对数。固定资产投资额是由建筑安装工程投资完成额、设备工器具购置投资完成额和其他费用投资完成额三部分组成的。编制固定资产投资价格指数应首先分别编制上述三部分投资的价格指数，然后采用加权算术平均法求出固定资产投资价格总指数。该指数可以准确地反映固定资产投资中涉及的各类投资品和取费项目价格变动趋势和变动幅度，消除按现价计算的固定资产投资指标中的价格变动因素，真实地反映固定资产投资的规模、速度、结构和效益，为国家科学地制定、检查固定资产投资计划并
提高宏观调控水平，为完善国民经济核算体系提供科学的、可靠的依据。
在涉及中国资本存量的研究文献中，有关投资品价格指数的构造是个较为复杂的问题。由于统计年鉴上的固定资产投资价格指数序列是从1991年才开始的，因此针对1991年前的价格指数，不同的学者采取了不同的方法。Hu和Khan(1997)的研究使用了三种不同的指数：对于1952～1977年期间，他们采用Chow(1993)所估计的资本积累隐含平减指数；对于1978～1990年期间，他们采用全国建筑材料价格指数；对于1991～1994年，他们采用官方公布的固定资产投资价格指数。Young(2000)构造的固定资产形成隐含指数是用GDP平减指数减去私人消费、政府消费、存货、净出口等的平减指数而得到的残差序列。Hsueh和Li(1997)根据固定资产投资统计年报计算出了1992～1995年期间的隐含投资平减指数，Wang和Yao直接采用了这一指数。李治国和唐国兴(2003)以及张军和章元(2003)都是根据上海市固定资本形成总额和指数得出了各自的固定资产投资价格指数。
这里我们采用张军等(2004)的处理方法②，假设《中国GDP核算历史资料(1996～2002)》提供的以不变价衡量的固定资本形成总额指数的计算方法如下③以1985年的固定资本形成指数为例：
其中，FCF代表固定资本形成总额，HI代表投资隐含平减指数，由此就可以算出各年的以1978年为l和以上年为1的投资隐含平减指数。对于1978～1990年期间，我们采用(5)式和(6)式计算出来的投资隐含平减指数来表示固定资产投资价格指数，对于1991～2004年期间，我们直接采用官方公布的数据，这样就可以得出完整的1978～2004年期间固定资产投资价格指数序列(见图3)。
3．折旧的处理
固定资产折旧指一定时期内为弥补固定资产损耗按照规定的固定资产折旧率提取的固定资产折旧，或按国民经济核算统一规定的折旧率虚拟计算的固定资产折旧，它反映了固定资产在当期生产中的转移价值。
在对折旧的处理上，目前的大部分研究都是估计出一个合理的折旧率，然后对历年资本存量进行扣减。如Wang和Yao(2001)采用了5％的折旧率，Young(2000)假定了6％的折旧率，张军等(2004)在相对效率几何递减的假设下，计算得到各省固定资本形成总额的经济折旧率是9．6％。
应该说这些折旧率的假设都有一定的合理性，但是并不适用于公共资本存量的折旧处理。Kamps(2004)通过对美国的数据进行研究发现，私人非住宅资本、私人住宅资本、政府资本的隐含磨损率④(Implicit Scrapping Rate)各不相同，私人非住宅资本的隐含磨损率最高，而私人住宅资本的隐含磨损率最低。在1960～2000年期间，美国的私人住宅资本的隐含磨损率保持大体不变，政府资本的隐含磨损率有上升的趋势，而私人非住宅投资的隐含磨损率从1960年的4．5％2z升到了2000年的9．5％。这些现象在OECD其他成员国也能观察到，如加拿大和澳大利亚等。
有鉴于此，本文采用一个递增的折旧率来对公共资本进行扣减，假设在1978～2004年期间，公共资本的折旧率从2．5％递增到4％，该折旧率序列可以通过下式计算得到：
(8)式比(4)式更加接近现实，这可以从两方面看出：首先，(8)式符合递增折旧率的假设；其次，(8)式假设新投资在年中投入使用而(4)式假设新投资在年末投入使用。显然，新投资应该覆盖一整年，而不仅仅是在年末。
4．基年资本存量的确定
(8)式给出了本文估算公共资本存量的基本方程，现在剩下的最后一步就是确定基年的资本存量，由于本文的基年定为1978年，那么现在的工作就是如何确定1978年的公共物质资本存量。
本文采用“稳态估算法”(steady-state Approach)来确定1978年的公共物质资本存量，该方法被广泛的应用，如Hall和Jones(1999)、Kamps(2004)等。资本存量的增长率可写成：
由于资本存量的增长率事先是不知道的，所以这里需要增加一个假设条件，即在新古典增长理论的假设下，在稳态中投资和资本是按照相同的比率增长，因此我们可以使用公共物质资本投资的增长率来近似地表示公共物质资本存量的增长率。通过计算，得出中国的公共物质资本投资的平均增长率是2.83％⑤，公共物质资本存量的平均折旧率为3.25％。这样就可以算出中国基于1978年价格的1978年公共物质资本存量是4008.2亿元。
四、估算结果及分析
新制度增删了部分科目，原有的科目核算范围也有所改变。
1.新制度取消了“暂付款”科目，该科目中原记录的属于尚未收回的出租、出售物资款项应转入新设科目“应收账款”中，属于采购物资预付款项的转入新设科目“预付账款”中，剩余的转入新设科目“其他应收款”。同时，由于新制度扩大了“双分录”的核算范围，在“预付账款”余额增加时还应将与其相对应的结余转入资产基金中。
2.新制度取消了“库存材料”科目，增设“存货”和“政府储备物资”科目代替原来“库存材料”的核算内容，其中“存货”用以核算单位自用而储备的价值较小的材料、燃料等物资，“政府储备物资”用以核算应急或救灾储备物资等。
3.新制度缩小了“固定资产”科目的核算范围，原来通过本科目核算的那部分行政单位直接负责维护管理，且为社会公众服务的公共基础设施改在新增科目“公共基础设施”中核算。本例民政局的固定资产有2000000元属于单位自用建筑物和办公设备，此外，有价值为4000000元的一个儿童福利院和一所价值为6000000元的敬老院，属于社会公共福利设施，其价值应从“固定资产”科目转入“公共基础设施”科目中，此外，新制度取消了“固定基金”科目，原来和固定资产价值对应的固定基金余额应转入“资产基金———固定资产”科目，和公共基础设施对应的转入“资产基金———公共基础设施”科目中。
4.原制度中负债类科目“暂存款”核算行政单位各项应付未付款项，为了更加清晰地反映这类事项，新制度删去了该科目，并新增“应缴税费”、“应付职工薪酬”、“应付账款”、“应付政府补贴款”、“其他应付款”等科目代替之。
5.新制度用“应付职工薪酬”科目统一核算应支付给职工以及为职工支付的各种报酬，包括工资、福利、奖金以及社会保险和住房公积金等，相应地取消了“应付工资（离退休费）”、“应付地方（部门）津贴补贴”和“应付其他个人收入”三个和职工薪酬相关的科目。
6.在新制度颁布以前，行政单位会计核算重心是收、支预算执行情况，因此造成很多行政单位存在未入账的资产和负债。新制度要求行政单位在核算收入支出的同时，还要全面核算资产和负债。各级行政单位在执行新会计制度时，应全面盘查本单位的资产负债情况，存在未入账的应按照新制度要求及时入账。假设本文案例中的民政局通过盘点，发现有一批价值300000元的物资未入账，系社会爱心人士捐赠给困难群众的生活用品，按规定应计入“受托资产”。此外，敬老院当年新增加60000元的床铺、柜子等家具也未入账，符合固定资产价值标准，应计入“公共基础设施”科目，这批家具的款项并没有支付给销售商，所以账上还应该补记负债。
7.新制度中净资产类不再有“结余”科目，其余额应相应转入新增科目“财政拨款结转”、“财政拨款结余”和“其他资金结转结余”中。
8.按照新制度规定，“现金”科目名称变更为“库存现金”，核算内容不变。
二、基建并账调整
如果行政单位存在单独核算的基建账，按照新制度规定，还要定期与单位大账合并。合并时，应按基建账科目性质，增加或减少大账中与之对应的科目余额，所产生的借贷方差额贷记或借记大账中“其他资金结转结余”科目。
三、编制2014年期初资产负债表
（一）固定资产会计核算中存在的问题
现行固定资产购建时的会计核算模式仍是计划经济时期财政统收统支管理下的会计核算模式。随着我国经济的转型、财政体制的改革、行政事业单位固定资产投资规模的扩大，其核算暴露出了许多问题，主要表现在两个方面。首先，在财权分散、行政事业单位“自创”财力未统一的情况下，特别是行政事业单位负债购建固定资产时，这种收付实现制核算方法很难使行政事业单位的实际支出与政府总预算支出保持一致，不能准确地反映政府真实的财务运营状况，严重影响了政府会计信息的质量。同时从理论上讲，这种核算方法会使政府的支出表现出间断较大的锯齿波动状态，不利于政府对固定资产进行有效的投资决策和预算。其次，行政事业单位的固定资产不计提折旧。折旧一方面反映的是固定资产因自然损耗或经济发展的原因而发生了价值减损，另一方面也反映固定资产投资后未来现金流量的价值补偿。行政事业单位应当对固定资产计提折旧，以反映经济资源价值的真实变化情况。
现行固定资产核算问题的根源在于，收付实现制下的收入与支出概念已不适应新形势发展的需要。一般来讲，收入和支出反映的是不同会计主体间以货币为媒介的交换结果。收入是提品或服务后，等价交换原则下以货币为媒介的价值流入，而支出则是在一个会计主体取得收入的同时，另一会计主体以货币为媒介的价值流出，即某一会计主体获取产品或接受服务时对等的货币价值的流出。而在某一会计期间可与收入相配比的支出与一般支出概念是有区别的。现行行政事业单位只是按收付实现制原则，将一切非明确由投资或负债导致的货币流入或流出记作收入或支出，同时又将按此办法核算的支出简单地与收入配比，混淆了收入与支出的概念的不同内涵，特别是没有区分即期支出与长期支出的概念，即没有区分收益性支出与资本性支出，导致行政事业单位存在盈余不均衡，甚至乱开支的现象。在实际核算时，很多行政事业单位除建筑物等价值较大的固定资产购建外，其他固定资产的购建只是“一支了之”，形成了大量的账外资产，这样处理也是受以上核算方法影响的。另外，地方政府及有关部门负债购建固定资产时，因缺乏完善的核算方法，许多公共设施也只是进行报支性核算，如公路、桥梁及相关辅助设施等未被列入政府有关部门账上。
（二）固定资产财务管理中存在的问题
1.财政预决算的约束软化，财权分散，政府收入结构不合理。由财政集中控制的以税收为主体的收入占政府总收入比重较低，各行政事业单位部门自行控制的预算外收入（非税收收入）则较高，各级财政内收入非集中的状况，使得本该被纳入财政预算统一管理的各行政事业单位固定资产购建，呈现明显的“单位制度”的特色。由于缺失了对固定资产进行统一预决算这一重要部分，集中的、科学规范的财政预决算很难实现，财政预决算不能反映政府的收支情况，固定资产购建条块分割，资源配置不合理。
2.政府部分收入“所有权”的单位化，使得政府部门，特别是一些实权较大的行政事业单位利用权力设租的偏好不断增强，社会资源流到行政事业单位。非规范财力支撑了行政事业单位固定资产的购建，对非规范财力的过高预期促使行政事业单位负债购建固定资产。各地各部门固定资产的购建与投资失控，导致债务问题严重。一旦对乱收费以及其他非规范财权加以治理，就会出现支付风险，结果是“一届的政绩，几届的包袱”，最终扰乱了经济秩序，对经济关系产生不利的影响。
3.固定资产的购建缺乏统一的监管机制。行政事业单位在设租的同时，也伴随着大量的寻租现象，固定资产筹资计划不足，缺乏民主决策，个别领导说了算，并且缺乏外部的约束，购建工程的预决算也不真实，招投标等公开的竞争机制引入滞后，县乡以下的政府采购控制还未走上正轨，固定资产价值失真。固定资产购建中出现非法违规行为，导致国有资产流失、腐败滋生蔓延。
4.固定资产的存量及流量管理不严。普遍存在“重购建、轻管理”的现象，固定资产的使用、维护、处置、出租、出借以及调拨和报废等方面管理不规范，资产使用效率不高。这些也极易造成国有资产的流失。
二、行政事业单位固定资产核算与管理改革的理论基础
1.公共财政理论———公共品购买原则。建立公共财政框架是市场经济发展的要求。市场经济条件下的社会公共需要决定了政府公共事务的范围和规模，政府通过公共事务活动提供各种公共品，社会通过纳税或其他支付形式来购买公共品。这些都是公共财政理论的基本内容。
公共品的购买则是一个公共选择的过程。通过公共选择来确定公共品购买的范围和规模，并在此基础上对公共支出活动加以约束。同时，政府在具体的经济交易过程中，以市场为参照对支出进行控制和绩效评估，以确定公共品的定额标准和价值范围。公共品购买理论将对固定资产购建支出管理产生深远的影响。
2.会计假设理论———主体原则和分期原则。不同的行政事业单位在行使MPApolitics/" target="_blank" style="color:#FE6002">公共管理或组织公共品生产的过程中，具有不同的职责权限，这是社会分工在公共管理领域中的体现，也是社会分权治理的需要。每一个单位是一个独立的会计主体，是部门预算的基础。目前实施的会计集中核算改革，不能淡化单位会计主体的概念。分期原则是收付实现制下已有的会计假设，固定资产会计核算及财务管理改革中强调分期原则，更加体现了分期原则的重要性。市场经济公共财政框架下的公共管理领域的财务活动更加复杂，按照价值的运转特点进行分期核算，才能更好地反映运营绩效。
3.权责发生制理论———配比原则。会计除具有技术规范方面的属性外，从会计行为的目标看，会计的本质特征是受托责任。在现代社会中，政府会计的受托责任的特点更为明显：受众人之托，为众人理财。收付实现制下的收入、负债和各种性质的支出被混杂在一起，所提供的主要是现金流量状况的信息，更深层的会计信息则比较模糊。权责发生制则是提高信息质量、进行政府预算和会计技术性改造的理论基础，是正确评价财政效益的前提。
权责发生制下的会计信息可以更好地反映政府经济活动中的财务状况和价值运转情况，特别是可以反映出一般可比的政府运营成本。引入权责发生制后，收付实现制下的现金流量管理则应成为中长期财政预算的重要方法之一，结合权责发生制提供的会计信息，以决定政府中长期负债筹资、税收收入、投资及一般支出间的相互关系。
4.可持续发展理论———资产价值补偿原则。固定资产投资是社会经济发展的基础。政府对基础设施投资的可持续性本身就是社会可持续发展的一个部分。首先，在基础设施初始投资时，就应当对渐变的需求结构作出预测；其次，要对未来的回报作出预测，搞清价值补偿的时间序列规律，以规避不必要的投资风险，确保社会各经济主体间良性的持续关系。
三、行政事业单位固定资产核算与管理改革的建议
（一）加强政府部门负债管理
从政府资金收支流量的规律来看，除了经济增长及其周期调节的需要外，政府收入以及能与收入相配比的支出一般是均匀的。但是正因为受经济增长因素的影响，投资增长的特点很明显，政府投资也不例外地受其影响，投资所需资金的流量很大，政府一般财政收入在某一时段或时点是无法满足投资需要的，因此政府必然存在筹资行为。一般支出与投资支出应通过未来的财政收入及其增长额来补偿。
政府举债应作为负债而不应作为收入反映在财政预决算中，政府负债也必须要有规范的收入预期作保证。政府及行政事业单位的负债要作为重要部分纳入部门预算的管理之中，在部门预算中实行固定资产项目专项预算，政府采购等方面的支出管理及与固定资产购建项目相关的筹资行为都要以专项预算为基础，否则相关单位风险自担，行政事业单位及有关部门的负责人承担连带责任。在具体管理中，必须建立和执行严格的程序控制制度。
加强政府部门的负债管理必须与各级政府间财权、事权的划分结合起来，与完善分税制财政体制结合起来，明确用于偿还负债的收入补偿级次。在偿债方式上有两种模式可供选择：一是本级负债，本级未来收入弥补；二是本级负债，其他级别的收入转移弥补。目前，我国各级财权和事权的划分还不够明确，分税制下的转移支付正处在完善之中，规范性收入特别是税收收入的设置权高度集中，政府公开举债的权力也是高度集中，由于宏观调控的需要，收入也在向中央集中。在这种体制下，由于实际建设需要而财力不足导致的地方合理的负债问题，中央应当通过偿债性转移支付的方式加以解决，再由未来增长的集中财力偿付国债。
（二）整合财政支出管理机制
预算内、预算外、统评、会计核算中心，再加上政府采购，财政系统内的这么多部门，在行政事业单位的支出管理中，许多职能是重叠的。设置这些部门过多地强调了分工，忽视了财政系统内部门间的内部控制、协调沟通和信息共享。
要围绕实现在公共财政框架下做好财政收支管理这样一个大的目标，将现有的职能重叠的财政系统内众多机构重新整合。在财政支出管理方面，财政系统内要以内部牵制和创建透明、公开的机制为工作重点，谨防由分散腐败变集中腐败等新的管理问题的出现。在具体工作中强调必要的手续和程序，通过权力的分散控制，各部门间形成有效的控制链条，减少内部摩擦成本，以形成业务控制、权力分散、运转高效、互动协作、管理透明的支出管理机制。只有对财政系统内部支出管理工作准确定位，科学合理地设置内部机构，整个行政事业单位的支出管理才能有效开展。
（三）改革固定资产相关的会计核算方法
财政预决算及会计应由收付实现制改为权责发生制。在权责发生制下，购建固定资产只是价值形态的变化，不作为与收入相配比的支出处理；对固定资产计提折旧，通过折旧反映公共品生产过程中的相应成本；其他一般支出也采取权责发生制核算，不论款项支付与否。
（四）改革财政预决算及政府财务报告编制框架
1.编制盈余预决算报表。财政预决算及会计实行权责发生制后，围绕提高政府会计信息质量，其会计要素和财务报告框架都需要调整。根据权责发生制下的收支概念编制盈余预决算报表，可以反映政府真实的运营绩效，收付实现制下的财政赤字将被权责发生制下的财政收支状况替代。
关键词：房地产上市公司 资本结构 因子分析 多元回归
中图分类号：F293.30 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2011）04-096-02
自从Modigliani和Miller于1985年提出MM定理以来，学者们对公司资本结构的研究就没有停止过。其研究主要集中在两个方面：一是资本结构的经济效果研究，即资本结构与公司价值的关系研究；二是资本结构的影响因素研究。我们注意到，国内外学者就这一领域做了大量的理论探讨和实证分析，主要是就整体和全行业而言包括成长性、公司规模、偿债能力、盈利能力等对资本结构的影响。然而由于不同的行业之间资本结构可能存在着较大的差异，全行业的研究结果对于某些行业而言，反而指导意义不大。房地产行业就是一个典型的代表，表现在其高的总资产负债率，融资渠道的狭窄，以及政府宏观调控政策对其巨大的影响等。因此，房地产行业的资本结构及其影响因素有其特殊性。本文试图在国内外研究的基础上，通过设计比较全面而一致的财务指标体系，来对我国房地产上市公司进行实证研究，检验各财务指标能否成为公司资本结构的影响因素，以期为研究房地产公司的最优资本结构提供较好的科学依据。
一、样本数据、研究变量和研究方法
本文以沪、深两市证券交易所上市的12家房地产公司为样本，选取了2006年―2009年四年年报数据为原始资料，为了确定数据的适用和准确，我们删除了2006年―2009年间有财务问题的ST、PT公司以及财务数据不完全的公司。最后得到了12家上市公司共48条面板数据，所使用的财务数据来自于国泰安数据库，采用SPSS16.0和Eviews5统计软件进行分析和处理。目前关于资本结构影响因素的研究观点有许多，各个行业关注的因素也不尽相同，根据房地产行业的特殊性，主要围绕以下几个方面来对行业的影响因素进行分析（各变量的定义及说明如表1所示）。
利用SPSS软件包的因子分析从13个财务指标中提取五个因子，并计算出各因子得分，然后分别以总资产负债率、长期资产负债率和短期资产负债率作为因变量，与这五个因子（自变量）利用Eviews进行多元线性回归。
二、实证分析过程和结果
1.因子分析。通过统计软件SPSS对所选取的13个指标变量进行分析，得出KMO检验和Bartlett’s球度检验结果（见表2）。其中KMO值为0.602，高于统计学家Kaiser给出的0.6的标准，认为适合因子分析。同时，Bartlett球度检验给出的相伴概率为0.000，小于显著水平性水平0.05，因此拒绝了Bartlett球度检验的零假设，认为适合因子分析。
此外，从输出的指标变量相关矩阵（略）中，发现变量间的相关性较为明显。因此我们对13个变量的样本值进行了因子分析，得到了相关矩阵的特征值及累计方差贡献率（见表3）
在表3中第5个公共因子对应的累积方差贡献率为83.355%，根据特征根大于1的原则，本应选取4个公共因子，但是根据分析的实际需要，选取5个公共因子。同时由于得到的未旋转的公共因子（略）的实际意义不好解释，因此我们对公共因子进行了方差最大化正交旋转，得到结果如表4。最后计算出各个公共因子的得分（过程略）。5个公共因子的含义见表5。
2.回归分析。利用Eviews软件，将总资产负债率、长期资产负债率、短期资产负债率分别与5个公共因子进行多元线性回归。结果显示，长期资产负债率的回归模型（图表略）并不显著，F值只有0.850，同时各回归系数也均未通过0.05水平的显著性检验。总资产负债率与5个公共因子多元线性回归的结果如表6所示，回归方程的总体检验显著，从回归系数的t检验结果来看，只有公共因子1和公共因子4通过了0.05水平的显著性检验，回归系数分别为0.048和-0.085，说明了公司规模越大，公司总资产负债率就越高，即公司规模与总资产负债率显著正相关；而公司的流动性越快，其总资产负债率就越低，即流动性与总资产负债率显著负相关。公共因子3通过了0.1水平的显著性检验，回归系数为0.029，说明运营能力与总资产负债率存在一定的正相关关系。其余两个公共因子的回归系数均未通过t检验，说明盈利能力、成长性与企业的总资产负债率不存在相关关系。
短期资产负债率与5个公共因子的多元回归的结果如表7所示。回归模型的总体检验显著，F值为18.57，从回归系数的t检验结果来看，公共因子1、公共因子3和公共因子4通过了0.05水平的显著性检验，分别说明了公司规模与短期资产负债率显著正相关，运营能力与短期资产负债率显著正相关，流动性与短期资产负债率显著负相关。
三、结论与局限
本文对我国房地产上市公司资本结构的影响因素（主要设计为财务指标）进行实证分析后认为，（1）若以总资产负债率表述资本结构，公司规模与总资产负债率显著正相关，这与国内外实证研究的结果一致，这是由于一方面大公司其信息不对称程度低，业务常常更多元化并有更稳定的现金流，同等情况下，大公司破产的可能性比规模小的公司要低，更容易获得债权人的青睐，而另一方面，大公司因其规模经济的优势，往往比小公司具有更低的债务发行成本，所以债权人更愿意把橄榄枝抛给规模大的房地产企业。（2）流动性与总资产负债率显著负相关，流动性在很大程度上代表了公司的短期偿债能力，可以看出流动性对长期资产负债率不存在影响，而流动性对短期资产负债率存在很大影响。这说明了房地产上市公司的流动性主要通过影响短期资产负债率而对总资产负债率产生巨大的影响。（3）运营能力与总资产负债率存在一定的正相关关系，说明了房地产上市公司的资产的周转速度越高，公司的资金链的压力就越小，流动资金就较为充裕，债务压力就较小，信用就较好，容易得到债权人的关注与信赖。同时可以看出，运营能力对短期资产负债率的影响很大，对长期资产负债率不存在影响，因此，房地产上市公司的运营能力是通过影响短期负债而对总资产负债率产生一定影响的。（4）最后，房地产上市公司的盈利能力和成长性与公司的资本结构不存在相关关系。
本文虽然在数据的选取和处理上，尽可能的真实和合理，但是受数据资料来源和规模等的影响，变量的设计并不全面，拘泥于微观财务指标，同时忽略了文化差异、规制安排及领导行为等变量，从而使研究结论的可信性与期望值之间存在一定的差距，有待以后进一步完善和思考。
参考文献：
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