时间：2022-10-23 11:44:47
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇政策管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
审计了解并认为，目前行政事业单位部门结存资金数额较大，且呈逐年递增趋势，不利于财政资金的统筹管理与使用，也不利于提高资金效益和缓解建设与资金的矛盾，更不利于经济和社会的协调发展。因此，规范部门结存资金监管，强化财政职能，发挥沉淀资金效益，减轻财政负担十分迫切。经调查，部门结存资金呈现两个特点：一是在构成上以基金和专项结余为主；二是在分布上具有普遍性，并以有资金分配权的重点部门和事业单位为主。
一、结存资金较大的主要原因
（一）事业单位管理体制不顺，财政监管难度较大
在结存资金构成中，绝大多数为事业单位的各类基金，而基金构成的合理性取决于其收支活动是否真实与合法，更取决于事业单位的管理方式。
就目前管理体制来看，一是绝大多数事业单位从属于行政部门，财政财务收支活动的监管依赖于主管部门，加之事业单位多、分布散、资金规模不一，财政等外部监管鞭长莫及。二是基于从属关系，事业单位与行政部门间的收支活动有其内在联系，有些主管部门为了部门利益，将应上缴财政或应在本部门核算的预算外及其他财政收入在下属单位核算，造成收入不实，加大了基金分配基数。三是事业单位收入结构发生变化且来源复杂。近年来，随着经济体制改革的深入，全额或差额事业单位，除上级拨入、执收所得等财政收入外，不同程度的存在着国有资产出租或其他经营性收入，对此，财政不易掌握，控制更难。
（二）相关政策与制度存在缺陷
1、基金分配制度不尽合理。事业基金和福利基金是事业单位收支相抵后的结余分配。其收入来源包括财政拨款、预算外资金以及其他资金。就预算外资金而言，法规明确规定其不得用于个人福利支出，但根据基金分配制度，此类资金结余参与分配，其结果不仅扩大基金规模，且改变资金使用性质，影响法规执行的严肃性，并造成财政性资金支出向个人倾斜。
2、预算外资金支出管理政策滞后。多年来，预算外资金支出所采取的“专户存储”并编入单位部门预算的管理政策，是为了加强预算外资金收入管理，有效调动部门积极性，缓解部门经费不足所提出来的。随着预算外资金的增加以及收入管理的不断规范，特别是部门预算改革提出了加大综合预算管理的要求，这种实为部门所有的预算外资金支出管理模式已显滞后与不适，其不仅给财政资金统筹管理与使用带来不利，也为部门结存资金提供了空间。
（三）预算管理改革仍有空间
1、零基预算未完全到位。预算编制多采取“上年基数加增长”的方法，虽发挥了财政总量控制的优势，但实际操作中，为满足“财政控制数”和部门争取资金的要求，一些部门拿资金找项目，高标准编制预算，造成执行与预算脱节，部分项目未实施或相互调剂、宽打窄用产生差额，导致结余。部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础，逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求，但因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作，财政力量无从保证，实际仍延续了传统方法。
2、预算统筹作用不明显。按照要求各部门收支及以前年度的结余或基金，应在预算编制中给予全面的体现，但部分单位的收入等未全部纳入预算，致使部门结存资金只增不减。另外，用基金弥补事业经费虽列入预算编制项目，但基本上未落实。
3、专项资金管理有待完善。首先，上级补助资金对口下拨，不通过下级财政，对其收支余情况财政无从掌握；又因部分切块资金预算编制较粗，项目具体使用单位以及所需资金未能在编制中详尽体现，财政监督难以到位，同时给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间，应拨不拨或少拨资金，形成资金在部门滞留。其次，政策因素形成结余。如，根据相关政策，各地区增设高新技术企业融资担保专项资金，但由于资金风险，加之缺少合适项目，多数未用，在管理部门滞留。上述情况有客观原因，但也要管理措施不到位，致使资金在部门积淀。另外，专项结余应交不交现象时有发生。
二、规范结存资金从微观和宏观两个层面着手
（一）健全制度，规范资金管理
首先，预算管理要求应纳入综合预算统筹安排的资金、基金，在编制部门预算时优先考虑结存资金，逐步消化，同时加大综合统筹力度，协调区域经济和社会发展，切实将部门结存资金用实用好。
其次，建立健全相关制度，规范监管行为。一是明确结存资金管理原则，规定结存资金的范围、控制标准、使用方向、统筹比例，加强对结存资金的真实性、合规性、完整性的监管；对政策性和多渠道取得并长期闲置的结余，制定过渡性管理原则，纳入部门预算。二是完善基金分配制度，规范事业单位基金管理与监督。三是以收支并重为原则，研究预算外资金综合统筹管理办法，在不影响部门和单位积极性的同时，研究探讨以综合统筹为原则，以保障事业发展为目的，试行按比例编入部门预算的管理模式，并逐步向预算内资金管理过渡。四是完善财务核算监督制度，实行问责制，明确违规操作责任和检查责任，提高财务核算水平。
（二）深化改革，提高资金效益
1、完善部门预算，强化预算编制、执行和决算。一是逐步落实和推进零基预算，加大综合预算力度，提高预算编制的科学性。预算单位应加强年度预算收支计划的论证，预算编制力求准确、细化，财政部门深入调查，重点加强专项预算编制的真实性、合理性的审核，增强预算的严肃性、准确性和科学性；对于切块资金由主管部门提出分配方案，纳入单位部门预算，财政统一拨款。二是采取预算执行季报、实地检查、重点项目跟踪等形式，加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪与检查，严格资金拨付程序，在确保预算资金到位的前提下，避免或减少资金在部门滞留的可能。三是加强对决算环节的审核，逐步建立健全决算审签制度，确保决算信息的真实、可靠。
2、推进政府采购，规范支出管理。在政府采购规模逐步扩大、采购效益不断提高、集中支付比例逐渐加大的基础上，进一步严格执行采购目录，对应纳入、能纳入政府采购的项目必须实行政府采购，以减少资金拨付环节，避免资金在部门滞留。
近年来，人们在讨论会计信息失真问题时，大都把会计信息失真的原因归纳为三类：即人为因素造成的故意性失真；会计人员由于过失造成的非故意性失真；由于会计政策或会计核算方法的选择不同而造成的合法性失真。并把这三类作为治理会计信息失真的对象。这种分类是否合理，是否能揭示会计信息失真的真正原因，值得探讨。本文根据会计政策的本质特征、会计政策产生的原因以及会计政策的作用来分析会计政策对会计信息影响的客观性以及会计政策与会计信息决策有用性的关系。
一、从会计政策的本质特征来看，会计政策对会计信息的影响是客观存在的
会计政策根据制定的主体可划分为宏观和微观两个层次。宏观会计政策是通过会计准则和有关法规的制定来体现的；微观会计政策主要表现为企业主体在宏观会计政策的指导和约束下，从自身利益和特点出发，在允许的范围内所作的选择。美国财务会计准则委员会在《会计信息质量特征》专辑中指出：“人们所做的各种会计抉择至少有两个层次。第一个层次是本委员会所作的抉择，或其他有权作出规定的机构所作的抉择，要求企业按照某种特定的方法提供报告，或从反面来规定，禁用他们认为不适当的方法。”第二层次是“……各种抉择还在个别企业这一层次上作出。随着公布的会计准则越来越多，个别企业抉择的范围不可避免地会变得越来越狭。但是编制报告的企业在会计上总是有许多决定要做的，包括未颁会计准则时，在各种可行方法中选用一种，或在奉行准则时，在各种允许方法中作一抉择，不仅现在如此，将来也会如此。”这里第一层次的抉择是属于宏观会计政策的范畴，而第二层次的抉择即企业的抉择则属于微观会计政策的范畴。
宏观会计政策与微观会计政策不同，表现在：一是制定政策的主体不同。在我国宏观会计政策的制定主体是国家；微观会计政策的制定主体是企业。二是作用的范围不同。宏观会计政策的作用范围包括所有的行业和所有经济性质的企业；微观会计政策的作用范围仅限于一个企业或一个企业集团。三是目标的重点不同。宏观会计政策强调提高所有企业的会计信息质量，强调不同企业之间会计信息的可比性；微观会计政策的目标重点是根据自己的情况选择最能恰当反映本企业财务状况和经营成果的原则、程序和方法。四是宏观会计政策对同一业务事项提供企业选择的会计处理方法，微观会计政策是指企业在一定时期内对某一业务事项只能选择一种程序和方法。尽管两者之间有许多不同，但两者的终极目的是一致的，即两者都是为了提高会计信息质量，提高会计信息的决策有用性；都是有关会计核算和会计报告编制方面的原则、程序和方法；宏观会计政策为企业会计政策提供了可供选择的领域和范围，企业会计政策是宏观会计政策的具体化。因此，从会计政策的本质特征来看，会计政策是客观存在的。只要宏观会计政策有选择的余地，微观会计政策对会计信息的影响就不可避免。
二、从会计政策产生的原因及其作用来看，会计政策的存在是企业会计实务与企业经营管理的需要
会计政策产生的原因首先是会计实务的多样性与复杂性。会计实务的多样性与复杂性，使会计计量方法、计量手段以及会计人员对客观事物认识的局限性而导致会计信息与实际情形的差异。比如在将生产费用在完工产品与在产品之间分配时，很难或不可能分清哪一笔费用应由完工产品负担，哪一笔费用应由在产品负担，只能将生产科目中归集的生产费用在完工产品和未完工产品之间大致地分摊。按照会计上的重要性原则，其分配的方法有：不计算在产品成本、在产品按期初成本计价、在产品直接材料成本法、在产品定额成本法、约当产量法等，每一种方法计算的结果不尽相同。其次是不同的会计观点，比如说固定资产的折旧方法，一种观点认为应实施快速折旧法，因为：一是科技的进步，劳动生产率的提高，机器设备的无形损耗加快，使得企业正在使用中的固定资产的实际价值相对降低，为正确反映企业固定资产的实际价值和有利于技术的进步，应实施快速折旧法。二是新资产的生产能力在早期较大，因而早期的营业收入也相对较多，按照会计上的“配比”原则，应在这些资产具有较大生产效用的早期计提较多的折旧费用。三是即使资产的实际生产能力在各期基本均衡，固定资产的使用成本也应该大体相等。但由于固定资产的成本包括计提的折旧费用和修理维护费用两个方面，修理费用会随资产使用年限的增加而增加，故折旧费用就应逐年减少。另一种观点主张直线法，因为：一是快速折旧法具有较大的随意性，计提折旧加快程度很难与实际无形损耗程度一致。二是直线法简单明了，容易计算。三是采用直线法前后一致，增强了会计信息的可比性。因此我国的《企业会计准则》中规定，“固定资产折旧应当根据固定资产原值、预计净残值、预计使用年限或预计工作量，采用年限平均法或者工作量法计算。如符合有关规定，也可采用加速折旧法。”再者是宏观会计管理体制改革的结果，在计划经济体制下，国家要求企业执行统一的行业会计制度，从会计方法到会计科目、报表都作了统一规定，企业只能被动地执行，而没有选择的余地，人为地忽略了客观存在的会计实务的丰富多样性，否定了会计政策应有的作用。我国实行社会主义市场经济体制以后，国家对于宏观会计管理体制也按市场经济规律要求进行了相应的改革。随着会计改革的不断深化，企业会计管理的自也将逐步扩大，企业将有一个相对过去来说显得十分宽松的环境，在这一环境中，企业有可能从自身特点和利益出发，以满足企业提高会计管理水平的需要。
企业会计政策的制定可以起到以下作用：一是会计政策有助于维护和增长企业自身的经济利益。企业制定自己的会计政策，除了希望会计核算系统能更准确及时地反映出企业的经营状况和财务成果，还希望通过对各种计量、报告方法的选择与运用，有效地维护和增长企业自身经济利益。二是会计政策能帮助实现管理人员的经营思想。随着经济环境的变化和企业所处的发展阶段，企业经营管理人员往往会采用不同的经营战略，有时是稳健经营，有时是锐意开拓。管理人员经营思想的实现，除了采用不同的经营战略和措施之外，在一定程度上也需要借助于会计政策。例如企业在采用稳健经营的方针时，往往在会计处理上也希望尽可能地采用谨慎原则的处理方法，使企业的实力得以保护，避免风险的发生，而企业在“快速发展”思想的指导下，为了提高企业的知名度和可信度，显示实力以树立良好的形象，以便于拓展市场，需要尽可能在财务报表中多多显示其经营业绩和发展潜力。三是会计政策有助于建立与企业自身特点相适应的会计核算系统，使其经营状况和财务成果得到更真实、准确的反映。企业会计政策使企业会计核算工作在符合统一要求的前提下，变得灵活有效。企业可根据自身的特点，有针对性地开展重点核算，从而简化会计核算的手段和程序，提高工作效率。从会计政策产生的原因与作用可以看出，会计政策的存在是企业会计实务和企业经营管理的现实需要。百事通
三、如何看待会计政策对会计信息的影响
会计政策对会计信息的影响是客观存在的，这种影响造成了会计信息的不确定性，只要企业在宏观会计政策范围内对会计处理方法有选择的权力，这种不确定性就始终存在，但它不属于会计信息失真的范畴，不属于我们治理的对象。因为；一是会计政策的存在是客观的。国家的会计法规具有概括性、相对稳定性的特点，而企业的生产经营环境却在不断地发生变化，宏观的会计政策不可能具体地规范企业所有的会计处理。在会计实务中，同一会计事项在不同企业也存在规模、数量和环境上的差异，不同规模和类型的企业，对同一会计事项要求揭示信息的程度也是不一样的，因此就不可能对所有的会计处理提出完全统一的要求。正是会计实务的这种需求使会计政策的产生成为必然。既然会计政策的存在是客观的，就不会以人的意志为转移，人们既不能否定它也不能消除它；而我们所要治理的会计信息失真是通过努力可以好转或根治的。二是会计政策是合法的。宏观会计政策是国家以法律的形式颁布的，微观会计政策是企业在宏观会计政策的范围内对会计处理所做的选择，尽管企业有充分的自，但必须受国家宏观会计政策的约束。只要会计人员在会计法规允许的范围内去选择，就应该认为其提供的会计信息是真实可靠的；而我们要治理会计信息失真必须是违法的。三是会计政策是企业经营管理的需要。企业制定的会计政策均与本单位的理财环境和生产经营特点相结合，如本单位的资本权益结构、资金的流动性、偿债能力与债务负担的对应性、行业的特点、企业的生产经营规模和内部管理水平等，会计政策运用得好，有助于会计信息的相关性。比如：通货膨胀现象要求企业选择能够揭示其影响程度、防止超额纳税、资产流失的会计政策；市场疲软现象要求企业选择能够促进产品销售、缩短应收账款回收期、加速资金周转的会计政策；社会资金紧缺现象要求企业选择有利于筹集资金、降低资金成本的会计政策等等。同时，会计政策随着企业生产经营状况及有关理财环境的变化适时作出调整也有助于提高会计信息质量。由此可见，会计政策所致的会计信息的不确定性不属于会计信息失真的范畴，我们应对会计信息的真实性重新认识。
四、会计政策的选择与会计信息的决策有用性
企业如何探索和选择适宜的会计政策，以适应宏观经济形势的变化，保证会计信息的决策有用性是现代企业会计管理的基本要求。一方面，会计政策的选择是企业处理各经济关系、协调经济矛盾、分配经济利益的一项重要措施。对同一会计事项的处理，往往因选择的会计政策不同而产生不同的甚至是相反的会计结果，从而影响各利益集团的经济利益。例如：实行稳健政策，采用加速折旧法计提固定资产折旧，使用备抵法处理坏账损失，使用成本与市价孰低法确定存货的结存价值等，就会减少当期的国家税收和投资人收益。按照权责发生制原则，以取得收款权利确认收入的实现，使用总价法计量附有折扣的销售收入等，就有可能发生提前纳税，甚至超额纳税现象，从而影响企业的利益。另一方面，由于反映会计处理结果的会计信息是各利益集团进行决策的依据，因而不同的会计政策下产生的会计结果可能导致各利益集团作出不同的决策。例如，按历史成本计量企业资产及费用产生的会计信息，在通货膨胀时期很可能使投资者认为企业的盈利能力强，而向企业投入资本；反之，采用现行成本或一般购买力进行计量所产生的会计信息，则可能导致投资者改变投资方向。因此，各利益集团根据会计信息评判企业的财务状况时，必须搞清楚企业选择会计政策所持立场，以保证会计信息的决策有用性。会计政策的选择立场，是指企业站在哪个利益集团的角度选择会计政策。基于现代企业利益相关者主要有投资者、经营者、国家、劳动者以及债权人等．会计政策的选择立场也应分为：一是以公司股东或企业原始投资人为主要考虑对象的投资者立场，以满足投资人需要、服从投资人利益、实现资本收益的最大化为选择会计政策的出发点和目标；二是以企业及其经营管理者为主要考虑对象的企业立场，立足于保存企业财务实力、减少企业经营风险、促进企业稳定发展而选择会计政策；三是以国家利益为主要考虑对象的国家立场，选择有利于满足政府税收要求、扩大税源、增加国家财政收入的会计政策；四是以企业职工利益为主要考虑对象的劳动者立场，选择的会计政策有利于增加职工收入，提高职工的福利待遇，调动职工的劳动积极性。一般来说，社会资金紧缺、企业筹资困难时，优先考虑投资者立场；企业经营困难、自我发展能力不强、需要得到扶持时，最好坚持企业立场；国家财政吃紧、税收任务较重时，适宜站在国家立场；劳动力短缺、劳企关系比较紧张时，应当选择劳动者立场。会计信息的使用者只有明确了企业选择会计政策的立场，才能为其决策提供可靠的依据。由于会计信息的真实性是决策有用性的前提条件，因此企业不论站在什么立场上选择会计政策，都应该保证会计信息的客观真实，必要时由于会计政策的选择使企业之间提供的会计信息出现的差异。要求企业通过表外揭示的方法让会计信息的使用者明了。
【关键词】课题制 科研管理 政策
一、课题制科研管理政策的概述
1、课题制产生的背景
在对传统科研活动的组织管理模式进行的一系列改革探索中，我国曾尝试了诸如基金制、合同制、同行评议制度等措施；但是科研项目管理中存在的深层次问题并没有得到有效解决。于是，被世界各国广泛采用并被证明行之有效的一种基本的科研项目管理模式――课题制应运而生。
2、政策解读
课题制是指按照公平竞争、择优支持的原则和规定的立项程序确立课题，并以课题（或项目）为中心、以课题组为基本活动单位来进行课题的组织、管理和研究活动的一种科研管理模式。它和传统的科研计划在形式上最大的区别是把过去的以单位为中心，改成了以课题组为基本单元。科技部有关管理部门确立了管理三要素以保障课题制的实施，即科学的组织管理、全额预算管理和有效的财务监督。
3、特征
课题制管理模式具有以下基本特征。
（1）将传统的以单位为中心改成以课题为基本单元进行研究与开发。课题制和传统的科研计划在形式上最大的区别是把过去的以单位为中心，改成了以课题组为基本单元。课题申请部分引入招投标机制，并按照招投标方式管理；课题组实行课题负责人负责制，课题负责人可以打破单位所有制界线，自主聘用课题组成员；课题实行合同制管理。
（2）课题责任人负责制。实行课题责任人负责制，课题责任人可以是自然人也可以是法人，过去课题负责人只能是法人。课题责任人在批准的计划任务和预算范围内享有充分的自，同时对完成课题任务承担法律责任。有些研究课题，特别是基础研究，自然人作为课题责任人是很合适的，这样自然人在法律上有了明确的地位，责权利是统一的。
（3）完善的课题立项审批制度。坚持以专家评议和政府决策相结合的立项审批制度为主体。专家评议与政府决策相结合，强调最终的决策权在政府部门，但在决策过程中，必须要听取专家的意见。专家可以是我们请来评议的专家，也可以请中介机构来进行评估，中介机构组织评估的时候，也是依赖专家的意见。
（4）参与课题管理与课题研究各方的责权明确。课题制体现了参与课题各个主体方（发包方――资助主体和相关管理机构、承包方――课题组主持人和成员及协助者）之间的自主、平等关系和责权利基本统一的原则。课题制实行合同管理，课题各参与主体之间的合同协议成为规范各方行为及权责关系的法律依据。管理各方公开办事程序，特别是公开审批决策程序，自觉接受社会各界的监督。
（5）严格的经费预算与使用管理制度。依据课题规模，将经费资助方式分为成本补偿式和全额补助式（如863计划）及全额补助式（如973计划）等，资助金额一经确定，不能调整。科研管理部门通过对课题中期检查、审核，并依据审核结果进行下一阶段拨款，解决了课题研究经费与课题进度脱节问题，使课题计划管理与经费管理相一致，这是课题制管理在实践中的重大突破。课题制科研管理模式把预算管理、过程控制、成本核算与决算管理有机结合起来，确保经费使用范围与其预算相一致。
（6）课题验收、资产管理规范。课题验收中技术成果验收、资产验收和固定资产的验收要同步进行，有的课题验收完了，但财务账还没有结，很多课题到把经费花完才结账，很不规范。资产使用权和经营权一般归依托单位。在课题制中提出用课题经费购置资产是国有资产，使用权和经营权归依托单位。资产的问题也是我们下一步要进行深入研究的问题。目前使用权和将来的经营权归单位之后，实际上资产是视同单位所有。但由于明确了所有权是国有的，有的企业改制、上市时应如何处理，还需要研究。
（7）加强了课题成果，尤其是知识产权的保护。课题制实施后，将知识产权保护提到空前高度，成为科技部实施的人才、专利、标准三大战略之一，这有助于我国自主知识产权总量的增加，加速科技成果转化，保障国家、依托单位和个人之间的合法权益。
（8）全过程、全方位的监督检查机制。2001年，国家在《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》实施后，又于2002年成立了专门监督机构，使得课题监督工作能做到独立、公平、客观、及时，并且又不干扰和干预课题的实施，同时实行了重大课题监督制度和责任追究制度，建立专家信用记录制度，这些为课题的顺利完成提供了保障。国家科研计划全面实行课题制管理，需要对科研计划从立项到业务管理、经费管理、资产与成果管理、监督检查等各个环节都加以规范，逐步形成一个完整的制度体系。
二、科研项目课题制管理的难点与问题
科研项目课题制管理作为与市场经济体制相适应的科研组织与管理方式，固然比传统的行政化科研组织模式有不少优点，但也存在不少难点甚至问题。完善课题制不能仅看其优点而忽视其问题。根据对国内外课题制管理制度的了解，我们发现课题制管理方式也有不少矛盾与问题。
1、课题招投标申请方式有待完善
课题制的实施明确了课题（项目）的确立采用评估评审制度，有条件的采用招投标方法，使课题的立项体现了公平、公正原则，提高了科研项目立项的科学性，但投标过程中准备的材料过于复杂，涉及的中间环节多，耗费精力极大。这类课题适宜较大的工程化、产业化项目，对于研发类项目应保持合适的比例。
2、课题经费管理不够规范
立项课题需编制经费预算书，其预算内容不全面，过于笼统、随意，支出项也没有经过认真考虑和估算，预算内容没有反应出课题的实际需求；预算和支出不对称，不合理支出普遍存在。课题制管理原则的核心是经费管理，而经费管理的核心是预算及其执行。按《规定》课题制允许将课题研究过程中所有的支出（包括直接费用和间接费用）列入支出预算，这与以往的科研项目预算有明显的差别：人员费用可以作为科研成本直接在课题经费中支出，充分体现尊重人才、以人为本的思想；依托单位课题服务人员费用和其他行政管理支出、现有仪器设备和房屋的使用费或折旧费等可作为间接费用在课题经费中支出。因此，只有在立项时准确地做好课题研究费支出预算，才能最大限度地保证项目资助方、项目承担者和项目依托单位的利益。但目前在申报项目做课题研究费支出预算时，往往不能全面真实反映出课题所需的直接成本和间接成本。
3、现行的人事管理制度不利于人才的流动
课题制是西方发达国家或地区普遍采用的科研组织管理模式。实践证明，实行课题制能极大地激发研究人员的创新潜能。课题制的实施，要求全国乃至各个科研院所人事制度改革措施与之相配套。但是目前不少地方还沿袭传统的以单位为中心的科研管理模式，实行院、所、室多级管理。研究所是由法人资格的所长负责的独立科研机构，存在多级行政领导与课题负责人之间的协调问题。难免造成课题责任人的法律地位不明确，课题组主持人在人才使用、招聘自主性较弱。科技人员流动受到户口、住房、职称、职务、考核、收入、家庭等条件限制，使得在进行动态的科研合作与交流的过程中，系统成本大大增加，甚至受阻。目前，不少科研机构开放程度依然不高。课题组织管理和运行受到各种行政干预，科技人员的积极性、创造性难以得到充分发挥。
4、容易滋生学术腐败
课题制由于参与者众多有投资人、管理者和研究人员管理程序复杂整个过程包括从申请、资质审查、评审立项、经费拨付、研究展开、结项评审、成果推广等一系列环节，客观上存在着监管困难、成果质量难以稳定预期等实际。正是由于课题制有上述特点，使一部分缺乏职业道德、企图以投机方式谋取私利者有机可乘。一段时期以来，各种学术腐败现象，如资历的弄虚作假，研究中的剽窃抄袭和粗制滥造，评审中的彻私枉法、走后门、托关系、代人设计课题等等，不同程度地出现在课题研究的各个环节中，以至于有学者认为引进的课题制在中国出现了异化。
5、课题依托单位与主管部门的联系不够密切
课题制实施后，管理方式的根本变化在于将传统的以单位为中心改成以课题为基本单元进行研究与开发，赋予课题负责人责权利相统一的责任，这一方面加强了立项主管部门与课题负责人的直接联系，调动了科研人员的积极性，但另一方面淡化了依托单位与主管部门的联系，也不利于课题负责人最大限度地调动依托单位的科技资源，提高科学研究效率，促进科研的发展，多出成果，出好成果。
三、完善课题制科研管理工作的建议
1、建立和完善课题评估体制和机制
比较完善的课题评估体制和机制是保证其顺利实施的关键配套措施之一。对国家重大课题以及科技计划项目的进展情况、财务状况、研究成果的水平、研究成果的应用等应建立全方位的评估制度，充分发挥评估在课题立项和执行、经费使用和监督、成果管理等各环节的作用。
2、建立和完善课题招投标制度
在课题申报、立项过程中引人招投标制度是优化科技资源配置，提高科技经费的使用效率，促进公平竞争，规范课题管理，保障课题制顺利实施的一项重要措施。对于重大课题涉及国家安全的除外应该逐步建立面向全社会的公开招、投标制度。
3、建立和完善同行评议制度，以及科研人员的学术信誉体系和课题担保机构的信誉体系
要逐步建立和完善同行评议制度，课题资助方依据课题组成员尤其是课题负责人在课题执行过程中的表现和行为，研究成果的水平和影响，组织同行专家对其学术信誉进行评估，评估的内容包括科研能力、组织协调能力、执行合同的信誉、以及科研道德等。课题资助方还有必要对课题担保机构的担保能力和信誉进行评估。评估结果应逐步积累，以形成科研信誉数据库系统。该系统既可作为以后选择课题承担者和课题担保机构的重要参考，还可通过网络进行信息交流，面向社会提供咨询服务，以便形成一种有序的、平等的竞争和监督机制。
4、充分发挥中介机构的作用
在课题的招投标、监督、评估等方面，鼓励发挥各类中介机构会计、审计、评估、法律等的作用，处理好科研人员包括科研机构与市场的界面关系，促进良好的社会分工和合作体系的逐步形成，提高整个活动的效率。
5、营造良好的环境
课题制能否顺利实施，营造一个适宜的外部环境是非常重要的。这包括体制、政策等各个方面，重点是进一步推进科研院所改革和科研条件管理体制创新，积极推进财务管理制度、国有资产管理制度、劳动人事制度等改革，逐步打破阻碍课题制实施的体制和政策障碍，创造一个与课题制要求一致、配套的良好环境。
【参考文献】
[1] 贺德方：对课题制管理相关政策问题的研究[J].中国机电工业，2002（8）.
[2] 戴国庆：关于课题制管理[J].中华医学科研管理杂志，2002（4）.
[3] 王延中：科研项目课题制的几个问题[J].学术界，2007（4）.
一、我们的利率政策究竟能走多远
真正意义上的第八次降息出现在20*年2月：1年期存款利率从2．25％降为1．98％，1年期贷款利率从5．85％降为5．3l％，准备金存款利率从2．07％下调到1．89％，20天、3个月、6个月和1年期再贷款利率分别从3．24％下调到2．7％、从3．5l％下调到2．97％、从3．69％下调到3．15％、从3．78％下调到3．24％。由此，我们可以把始于19*年5月以来的货币政策视为降息周期。
第八次降息是在世界经济增长持续放缓的背景下做出的。按照中央银行的意图，此次降息是针对我国经济增长速度和消费物价连续数月下降而采取的一项措施，目的在于减轻企业借贷的利息支出，降低企业的经营成本，进而促进生产经营发展。同时，存款利率下调幅度小于贷款利率，使得银行存贷款利率差异缩小，以鼓励商业银行改进经营管理，增强竞争能力。
但是，中央银行的第八次降息政策对分流储蓄，刺激投资的作用仍然有限。中央银行从20*年2月21日开始下调存贷款利率及其利差以后，3月份金融机构存款同比增长率下降到只有14．2％，贷款同比增长率则上升为13．5％，同比增长率差突然从2月份的4．4％下降到3月份的0．7％。然而自此之后，金融机构存贷款同比增长率差很快回升，在大约4％的水平波动，而不是维持在一个大大低于20*年2月同比增长率差的水平。这充分显示，第八次利率下调已经很难促使商业银行资金更多地实现从储蓄向投资的转化。
事实上，始于19*年5月的降息也出现了类似的问题，宏观经济对利率下降的反应迟缓而微弱。可以断言，如果我国利率在现有水平之上继续降息，结果迟早会出现流动性陷阱。因此，进一步下调存贷款利率的空间非常有限，利率政策实际已经基本走到尽头。
就目前的利率水平而言，我们不能不说中央银行的货币政策已经很松。尽管我国的货币当局始终坚持稳健的货币政策，但实际上中央银行8次降息以来推行的是一种趋于扩张的货币政策。然而，困扰我国的中小企业贷款难问题始终没有得到有效解决，而我国中小企业数量已经占到全部企业数的90％以上，在工业产值中占60％左右，在实际利税上占40％左右，在就业人数中占75％左右，在新增业机会中占90％以上，成为我国经济发展的重要增长点。此外，我国从2001年9月开始，通货紧缩现象又断断续续出现，特别是在20*年3月以后，物价水平始终处于下降状态。既然所有这些现象不是因为利率过高造成，那么是否是因为中央银行的货币发行量不足造成的呢﹖
二、对中央银行货币供给适度性的考察
关于货币供给究竟是内生性的还是外生性的，理论界一直存在争论。所谓货币供给的外生性是指当代世界各国无不建立起独享货币发行权的中央银行体制中，央银行既是信用货币的发行者，又是货币供应量的调节者。同时，货币供给量的变动也不完全受制于中央银行的货币政策，还受制于客观经济过程，即受经济社会中其他经济主体的货币收付行为的影响，所以货币供给同时又是一个内生变量。
首先，就货币供给数量看，中央银行的货币供给仿佛并不存在问题。从2002年8月份的统计数字看，广义货币M2余额为17．3万亿元，比上年同期增长15．5％，增幅比上年末提高1．1个百分点，是自2001年8月份以来增幅最高的年份，狭义货币M1余额为6．5万亿元，比上年同期增长14．6％，增幅比上年末高1．9个百分点。流通中现金M0余额1．57万元，同比增长9．3％，增幅比上年末高2．2个百分点。显然，广义货币增长被稳定在13—15％这一平稳区间，说明我国货币供给量指标具有外生性。
既然货币供给量是充分的，而货币又是通过金融中介输送到企业去的，那么为什么中小企业的资金普遍感到紧张呢﹖难道是大中型企业掌握了过多的资金吗﹖实际上，中央银行在货币发行保持M2适度平稳增长的过程中是遇到困难的，但是因为我国的外汇储备不断上升，借助于中央银行维持汇率水平的冲销操作，以外汇占款逐渐增多的形式，货币供给的预期目标才得以实现。据此，一些学者认为，中小企业之所以资金偏紧，是因为尽管我国货币供给连年增长，但是中央银行货币供给中用于海外增值的外汇储备资产在持续增长，国内信用中用于支持政府支出的部分又迅速增长，以及由于银行贷款存量中一部分已被不良资产所抵消等原因。观察从19*年到20*年中央银行的货币供给，发现用于国外的资产总共增长了93．4％，而用于国内的资产仅仅增长了59．6％，并且从绝对额来看，20*年158302亿元的广义货币供应量中竟有26425亿元未用于国内经济，而是以海外资产的形式流离在国外。
但是，上述将中小企业资金紧张归结为我国中央银行外汇占款迅速增加，因而货币供应总量用于国内信贷的货币量实际较少的分析是存在问题的。如果从中央银行资产负债平衡表来考察货币基数，应该是：
基础货币＝国外资产净额＋对政府债权＋对商业银权＋对其它金融机构债权＋其它有券－政府存款＋其它项目净额
货币供应量＝基础货币×货币乘数
而货币供应量同时取决于基础货币的数量和货币乘数，是两者的乘积。国外资产净额是基础货币的一部分，它是通过中央银行冲销行为转化为人民币，又是通过银行的贷款行为转化为货币供给的，它和其它形式的项目，如对政府债权、对商业银行债权、对其它金融机构债权和其它有价证券等形成货币供给的方式并没有差异，只不过其它几项无需再通过中央银行将其转化为本币罢了。考察企业资金是否紧张不能孤立地从基础货币及其构成考虑，而只能从货币供应量总量及其组成结构角度考察。所以，得出中央银行外汇占款过多是我国中小企业普遍感到资金紧张的观点是有失偏颇的。
基于以上逻辑，对中小企业贷款难问题的考察，是借助商业银行的资产负债平衡表进行的。在货币当局不允许商业银行资金进入股市的前提下，作为一个理性的商业银行，在没有风险的条件下，它将首先选择为企业提供贷款，其次它会选择购买国债，最后才会选择增加在中央银行的储备，因为商业银行在这三项上的投资收益率是依次递减的。问题在于，在银行对企业信用了解不够充分的条件下，企业的道德风险很高，它们对给企业贷款的预期收益率会相当低，可能低于国债利率甚至低于中央银行储备金利率。这样，商业银行就会把剩余资金用于国债、用于超额准备金。一旦变为中央银行的准备金，这部分资金就失去了存款创造功能。同时，与商业银行贷款相比，银行资金用于从中央银行购买国债，也加大了对经济的紧缩作用。所以中小企业资金紧张是因为银行惜贷，商业银行将很大一部分资金用于国债或中央银行储备金。
事实上，如果商业银行惜贷程度得到缓解，在货币基数不变的条件下，由于货币乘数得到扩大，我国的货币供给数量将得到进一步提高。由于货币政策传导机制不畅，即使中央银行能够准确控制货币基数，实现对货币乘数的完全控制也是不可能的。从这个意义上讲，中央银行货币供给的整个过程应该被视为内生的。
三、短期货币政策的灵活多元化与长期金融结构改革
一短期货币政策的灵活多元化
1．降低准备金利率
当前，为了加强金融对经济的支持力度，仅仅依靠中央银行下调利率是不够的，必须执行灵活多变的货币政策。在我国，中小企业的发展是经济增长的关键因素。但是，国家经贸委的一份对部分城市1688户企业的调查显示，88％的企业认为信贷资金“供应紧张”或“非常紧张”。看来，解决中小企业的资金紧张问题应当成为当前货币政策制定的重要方面。
20*年8月，中央银行《关于进一步加强对有市场、有效益、有信用中小企业信贷支持的指导意见》要求商业银行在坚持信贷原则的前提下，加大支持中小企业发展的力度，对有市场、有效益、有信用的中小企业，积极给予信贷支持，尽量满足这部分中小企业合理的流动资金需求。实际上，这一指导性意见只能是权益之计。商业银行惜贷是从自身利润最大化出发，是它们比较为企业提供贷款的风险和收益的结果。如果不按经济规律办事，硬让商业银行贷款给那些实际并不符合贷款条件的中小企业，一旦将来发生风险，贷款难以收回，就很难说清究竟这个指导意见又给四大国有商业银行带来多少呆坏帐。
因此，中央银行的最佳选择应该不是通过行政命令，而是通过市场手段，疏导商业银行向中小企业的贷款。由于2002年2月第八次降息几个月后存贷款同比增长率差重新徘徊在4％的水平，商业银行拥有大量闲散资金不能贷出，它们的选择只能是增加其在中央银行的超额准备金和国债。
存款储备金政策是传统的三大货币政策工具之一。一般来说，经济出现过热的时候，金融机构贷出资金的倾向加大，由未来期资金无法偿还所导致的贷款风险也随之上升时，中央银行就会提升储备金利率，甚至是升高储备金率，为经济降温；反之，中央银行会考虑降低储备金利率乃至储备金率，以刺激银行的贷款行为。目前，我国中央银行法定准备金率为6％，但在此之外，商业银行却有4～6％的超额准备金，这意味着商业银行吸收存款的10％到12％都存在中央银行准备金帐户上生息，而没有用于为企业提供贷款。中央银行已经在20*年2月将存款准备金利率从19*年6月10日的2．07％下调到1．89％，但是商业银行的超额准备金率仍然在4％以上。因此，中央银行对下调准备金利率是大有文章可做的。事实上，在美国等发达国家，中央银行是不为准备金支付利息的，因此银行下调准备金利率也是可以有国别参照的。（见表）
2．逐渐减少国债正回购
除了用于超额准备金，出于银行经营压力和金融市场投资品种单一，商业银行将大量资金用于国债。到20*年5月末，金融机构持有国债9367亿元不含财政对商业银行发行的2700亿元特别国债，比上年末增加1022亿元，增长12．2％；占国债市场总量的56．7％，较上年末上升3．3个百分点；占其资金总运用的比重为5．5％，比上年末上升0．3个百分点。其中，商业银行持有国债达8291亿元，比上年末增加936亿元，增长12．7％；占全部国债市场总量的50．2％，比上年末上升3．1个百分点；占其总资产运用的比重为6．3％，比上年末上升0．4个百分点。这表明，目前金融机构特别是商业银行持有大量国债、持有比重继续扩大的同时，已成为国债市场上最主要的投资人。
目前，国债已被世界各国的中央银行普遍用做公开市场业务的操作工具，通过国债买卖实现信用的扩张或收缩，以达到调节货币供应量的目的。而公开市场操作主要是通过债券回购这一交易方式来进行的。所谓“回购”，是指交易的一方卖方在卖出债券给另外一方买方的同时，买卖双方约定在未来某一指定日期以双方约定的价格，由卖方向买方买回相同数量的同品种债券的交易。其中，所谓正回购是指一级交易商作为债券卖方的回购，而反回购是指一级交易商作为债券买方的回购。因为正回购带有降低中央银行债券资产存量的含义，所以正回购意味着中央银行在紧缩货币；反之，中央银行也可以通过反回购扩张货币。
当前，出于对我国对外贸易顺差引起的外汇储备不断上升造成货币增长过快的考虑，以及对商业银行持有国债的利率风险的考虑，中央银行从2002年6月25日起，到10月15日止，连续16次进行了正回购，已经将过低的债券利率调整到合理的位置，目前没有必要再做拉高引导。从中国经济的宏观面来看，我国从3月开始又出现通缩，而没有通胀压力。所以，为解决中小企业资金紧张而增加货币供给是有空间的，这实际也是货币政策应对财政政策力度应当逐渐减弱的一种配合。基于这样的逻辑，即使中央银行不能进行反回购，正回购行为也应该逐渐淡出。同时，这样做也有利于商业银行调整资产结构，减少手中国债持有量，促使其向企业贷款。
一旦储备金利率继续下调，并且购买国债的收益大大下降，商业银行就会出于利润最大化的选择，增加对中小企业的贷款。显然，与中央银行通过行政命令迫使商业银行向企业提供贷款相比，实施上面的货币政策给商业银行带来的经营风险会更小。但是，这种对策仍然只是一种短期策略。因为一旦商业银行已经把资金贷给了所有预期贷款回报率较高的客户而不再存在优质客户以后，它的选择可能是把资金用于库存，而绝不会贷给预期贷款回报率为负的客户。所以，从长期来看，我们更需要对现有金融结构进行调整。
二长期金融结构改革
1．大量建立中小金融机构，向中小金融机构增资扩股
限于资金约束，中小金融机构不能向大型企业提供贷款。在放出每笔贷款之前，它们都可能会对自己的贷款对象——中小企业做深入细致的考察。而对大型商业银行来讲，它们既可以为大企业提供贷款，也可以为中小企业提供贷款。但是与大企业相比，中小企业的道德风险更难于考察，即使中小企业实际拥有投资回报率很高的低风险项目，在大型商业银行看来，它们预期真实贷款收益率也会较低因为他们给企业不偿还贷款的可能性打了一个相对较大的权重。其次，商业银行每笔贷款的交易成本其实差别不大，而中小企业的贷款规模比大型企业小得多，所以单位贷款的交易成本就显得非常高。举例来说，如果大企业一次贷款规模为1亿元，而1家小企业1次贷款250万元，那么，银行贷给小企业1亿元的交易成本大约是贷给大企业的40倍。
所以，解决中小企业贷款难问题的长期对策是建立更多的中小金融机构。建立中小金融机构的一条思路是加快民间金融机构的建立，另外一条思路是对无效率的大型国有商业银行进行拆分。拆分的目的有两个，其中一条是增加中小金融机构的数量，第二是解决商业银行的不良资产。就四大国有商业银行现有规模而言，它们整体上市是非常困难的，拆分成为规模较小的地区性银行，将有助于通过股权结构的改变达到从根本上改变其银行治理结构的目的。第三条思路是对中小银行进行增资扩股。2001年11月28日，世界银行旗下的国际金融公司与南京城市商业银行签订协议，将以2700万美元价格，收购该银行1．5％的股权。2002年，杭州城市商业银行“引入民营资本的计划年内可以完成，届时民资占比将超过50％”，而财政股份将下降到30％左右。所有这些对扩大中小银行资本金，缓解中小银行贷款难都有重大现实意义。而且，与中央银行向中小企业增加再贷款相比，风险会更低。
2．实现商业银行管理体制的扁平化
我国四大国有商业银行实行五级管理制度，管理链条过长，信息传导不畅，基层银行只是储蓄银行，而没有贷款职能，能够为中小企业提供贷款的“神经末梢”实际已被砍去。所以，只有从银行组织结构上下功夫，实现组织结构的扁平化，才能从根本上解决很难为中小企业提供贷款的问题。例如，总行和一级分行应该承担更多的管理职能，在提升经营层次上发挥主导作用；将二级分行转变为基本核算单位，上收支行的管理职能，将支行发展成为区域业务和产品分销中心。
3．降低企业融资额外成本，建立完备的企业信用评级体系
与美国等发达国家相比，我国金融体系不发达，中小金融机构数量偏少是造成我国中小企业贷款难的重要原因。但从问题的另外一方面来讲，贷款担保体系不够健全，中小企业融资成本过高。企业贷款不但需要支付银行利率，而且还要支付资产评估费、抵押登记费和公证费，以及担保机构收取的担保费和咨询费。举例来说，对于1笔100－1000万元的贷款，企业一般要支付贷款额度2．5－6‰的资产评估费，0．1－1‰的抵押登记费，0．2－0．3％的公证费。此外，贷款担保公司一般收取贷款额度的1．4－3．5％作为担保费用，还要外加0．3％的咨询费，使得企业不堪重负。
目前，虽然我国已经出现中小企业贷款担保机构，但担保面窄，这不但体现在被担保企业的数量上，而且体现在担保品种上，仅仅局限于个人消费信贷、企业贴现和银行承兑汇票上，民营企业田定资产投资贷款担保微乎其微，流动资金贷款担保也不到10％，尚未实现市场化运作。而对于减轻中小企业融资额外负担问题来说，最为关键的是建立更多市场化运作的信贷担保公司，通过相互竞争，降低担保公司的收费价格，从而降低企业的融资成本。虽然国外已经出现了政府为中小企业提供信用担保的实例，但将国债资金投入到担保公司当中仍然不是最优策略，因为这样做迟早会引发“问题担保”，不但不利于担保公司在竞争中降低运行成本，提高工作效率，而且可能变相造成银行和企业的第二次“债转股”。
此外，我国中小企业信用评级体系亟待完善。由于中小企业过去没有完善的信用评级，以致面对中小企业的贷款风险，银行驻足不前。同样道理，对于消费者而言，由于过去我国也没有相应的信用制度，所以在贷款过程中，无论银行还是消费者，都为确定个人资信程度浪费了大量的人力物力，使得贷款者融资成本加大。
4．完善资本市场和货币市场，扩大利率浮动范围，实现利率市场化
为了防范金融风险，中央银行禁止银行资金进入股市。首先，必须看到，中央银行的这一做法是值得肯定的。尽管有中国证监会的严格监管，但是我国股市仍然存在很多问题。股票基本不分红，使得对中国股市进行长期投资的价值变低，而只具炒作价值。但是，随着我国股市向着健康方向发展，允许银行资金进入股市应该被人民银行重新列入议事日程。事实上，由于我国金融产品品种单一，资本市场不够活跃，造成商业银行资产单一，投资渠道狭窄，不利于商业银行改变经营绩效，降低不良资产比例。
区分于资本市场，货币市场主要的是为资金需求方提供短期融资场所。它主要由商业票据市场、同业拆解市场、短期国债市场和短期外汇市场构成。其中商业票据市场对于中小企业融资更具现实意义，因为票据融资方式与中小企业资金流动性强、金额小、周期短和频率高等特点相适应，降低了中小企业融资成本。目前，由于商业银行更倾向于把资金贷给大客户，而票据业务却具有能够为中小企业融资提供便利的天然优点，因此，票据业务的广泛开展就相当程度抵消了对中小企业的信贷抑制。当前，为加大金融对经济的支持力度，中央银行增加再贷款，指导商业银行增加对中小企业的信贷。但是另外一个方面，出于金融安全的考虑，又加强了对商业银行票据业务的限制，从而削弱了银行对中小企业贷款的积极性，使得票据业务大幅萎缩。因此，当务之急不是再对金融机构的票据业务加强监管，而是改革对银行承兑汇票签发实行比例控制的规定，转变为按照票据签发额与保证金差额的一定比例进行控制的制度，同时，要改变中小金融机构与国有商业银行在票据业务准入上受到歧视的窘境，以最终促进中小企业融资和经济发展。
其次，我国利率市场化的目标还远没实现。目前，我国唯一比较市场化的一个利率是银行间同业拆解市场。从统计数字来看，截止2002年7月，全国银行间同业拆解中心会员已经发展到660家，四大国有银行、10家股份制商业银行和大多数城市商业银行都是该中心的成员，这对于调剂银行之间的头寸余缺具有重大作用。需要注意的是，我们应该进一步降低同业拆解市场的准入资格，允许更多的中小金融机构加盟，特别是在我国经济比较发达的一些省份和地区，以最终加大金融对中小企业的支持力度。
与此同时，应该进一步扩大贷款利率的浮动范围，最终实现利率市场化。这样，商业银行特别是中小银行就能够在权衡自身风险和收益的基础上，向企业特别是中小企业提供更多的贷款，从而缓解经济发展过程中的资金瓶颈。
举个最简单的例子，如果拥有高收益项目的中小企业苦于无法得到银行贷款，愿意支付l0％的利率给银行，而且中小银行有权将贷款利率从中央银行规定的5．31％提高到l0％的话，中小银行就可能在同业拆解市场上从资金宽松的大银行手中获取更多的资金，贷给更多的企业；同时，大银行也解决了因为没有好的投资项目而使资金闲置的问题，并最终造成中小银行和大型商业银行双赢的结果。
5．小银行未必不存在大问题
是否将大银行拆分成小银行或者大量建立中小银行，银行惜贷的问题就迎刃而解，我国货币政策传导机制也随之畅通了呢﹖回答当然是否定的。目前，我国商业银行体系主要由4家国有独资商业银行、12家股份制银行、城市商业银行、城市信用合作社、农村商业银行和农村信用合作社构成。按照一般逻辑，容易产生惜贷的应该是规模最大的4家国有独资商业银行，其它银行惜贷程度应该相对较低。但是，事实并非如此。
借助上面的图线，我们可以得出我国各类商业银行存贷比高低的总体次序。存贷比最高的是其它银行11家股份制商业银行，其次是国有独资商业银行和农村信用社，然后是城市信用合作社和城市商业银行，而处于最后一位的是农村商业银行，明显存在惜贷问题。
按照常理，城市信用合作社、城市商业银行和农村商业银行都是规模较小的商业金融机构，它们与中小企业的亲和力应该更强，容易为中小企业提供贷款，惜贷矛盾应该并不严重，但事实却正好相反。与此同时，虽然20*年l－7月国有独资商业银行存贷比呈逐月下降趋势，但惜贷现象并不是所有商业银行中最严重的。
为什么商业银行在以利润最大化为核心的今天出现上述的存贷比格局呢﹖这主要可以通过商业银行的历史沿革、布局设点、业务种类和政策导向等方面进行解释。如果把城市商业和股份制商业银行进行对比，可以发现城市商业银行大都是从信用合作社转化而来，存在一定甚至巨额的呆坏帐，并且还有人员安置等历史包袱，而股份制商业银行在成立之初起点可以说是一清二白的，因此使得自身的拓展空间得以加大。其次，城市商业银行的业务开展受到了地域的限制，所以经济发达地区的商业银行往往大于不发达地区，效益也好于不发达地区；与此同时，股份制商业银行可以自由选择分支机构设点，例如，招商银行和中信实业银行尽量把支行设在了具有经济发达、信息畅通的优势地域。所以从总体来看，股份制商业银行更加容易将资金运用到对应的优势项目上去。再次，就业务种类和品种创新而言，城市商业银行也相对逊色，股份制商业银行通过开办“个人质押贷款”、“个人委托贷款”和“异地质押贷款”等等，吸引了更多的顾客。
关键词：金融危机次级贷款自由主义
2008年9月集中爆发了被称为“华尔街风暴”的金融危机，其影响之大、范围之广，使得人们将之与1929-1933年资本主义经济大萧条相提并论。
9月7日，曾占据美国房贷市场半壁江山的房利美和房地美被美国政府接管;9月15日，美国第四大投资银行雷曼兄弟申请破产保护，第三大投行美林被美国银行收购;9月21日，美国第一大投行高盛和第二大投行摩根士丹利转型为银行控股公司，加上今年3月第五大投行贝尔斯登被摩根大通收购，至此，美国前五大投行已“全军覆没”。其它的金融巨头也未能幸免：9月16日，世界最大保险公司--美国国际集团(AIG)告急;9月25日，美国最大储蓄银行华盛顿互惠银行被美国联邦监管机构接管;9月29日，美联银行被花旗银行收购……金融机构纷纷倒闭不仅意味着“华尔街模式”的覆灭，而且引发了人们对于金融市场的深刻反思。
美联储前主席艾伦·格林斯潘(AlanGreenspan)10月23日表示，信贷危机“与我所能想象的任何情形相比，涉及面都要大得多”。在回答美国众议院监督委员会主席沃克斯曼(HenryWaxman)的问题时，美联储前主席表示，他从自己的思路中“发现了一个缺陷”。格林斯潘说：“当时我犯了一个错误，就是假定各机构(具体来讲就是银行和其它企业)的自我利益决定了，它们是保护自己股东利益的最佳方面。”[1]
格林斯潘曾经是神话般的人物，他1987年8月开始担任美联储主席，并且史无前例的四次连任，历经四位总统。他导引下的美国经济经历过两次衰退、一次股市泡沫和一次历史(教学案例，试卷，课件，教案)上最长的增长期，在克林顿时代创造出了“零通货膨胀”的经济增长奇迹。美国媒体曾经毫不掩饰的宣称：“谁当总统都无所谓，只要让艾伦当联储主席就行。”
由于格林斯潘对美国经济政策的影响力，人们在金融危机爆发之后“清算”到他头上也不奇怪，那么格林斯潘错在何处?他的错误对今天的危机应当负多大的责任?要讨论这个问题，首先要理解这次金融危机产生的原因。
一、投机与扩张--华尔街模式的本质
长久以来，以大摩和高盛为代表的一批从事证券买卖、为客户提供咨询服务、同时比从事储蓄和贷款业务的传统银行受到更少监管的独立投行，一直是华尔街的“形象代言人”。他们以少量资金投入，通过杠杆作用，对各种衍生证券进行炒作，以小博大，极短时间内实现牟取暴利。在这样的模式下，风险也随着一次次交易进行而累计、扩大，最终爆发出来。
金融衍生产品主要的积极作用是“对冲”投资损失，或者说规避风险，但并不是消除风险，只不过把一部分人的风险转移到另一部分人头上。比如商业银行为居民提供住房贷款，就面临着居民违约的风险;为了转移风险，商业银行将这些贷款合同卖给房地美、房利美和投资银行等机构;投资银行当然不能成为最终的风险承担者，它一方面将贷款处理成债务抵押债券CDO(CollateralizedDebtObligation)，卖给包括商业银行、保险公司、养老金、对冲基金等在内的全球投资者，让债券持有者来分担房贷的风险;另一方面，投行创造出“信用违约保险”CDS(CreditDefaultSwap)，让保险公司如AIG等为这种次债提供担保。
金融衍生产品的另一个作用是投机和套利，炒家除了会投机升跌，还会投机波幅。在1995年时，衍生金融工具投机得到臭名远播。尼克·李森，巴林银行的一名交易员，造成13亿美元的损失，导致这家有数百年历史(教学案例，试卷，课件，教案)的金融机构破产。
“次级抵押贷款”是指一些贷款机构向信用程度较差和收入不高的借款人提供的贷款，无法还贷的风险很高。随着美联储连续17次加息，次贷购房者的还贷负担不断加重，同时美国房价下跌，使次贷购房者难以通过出售或抵押住房来获得融资，这样，越来越多的次贷购房者无力还贷。于是，房贷机构(商业银行)形成了大量的次贷坏账;“两房”、投资银行、全球各类投资者手中的大批次债由于失去偿付来源而大幅贬值，金融危机从此汹涌袭来。
“把钱借给能还钱的人。”是人类第一间银行大门柱上刻的唯一一句话。可是今天这些世界顶尖的银行家们竟集体把钱借给低收入者，投资银行给把贷款做成债券并且给予很高的等级，保险公司甚至为这种债券担保，为什么?
追逐利益固然是根本原因，另一方面则可以用心理学的一个规律解释：群体在做同一件事情时，个体容易丧失自我。于是人们相信：只要美国地位不变，全世界的人就都想去美国定居，美国的土地有限，那么房子价格总是要上升的，只要住房还在，我的贷款就不会收不回来。
次贷危机之所以演变成全球性的金融危机，还有一个重要原因则是金融衍生市场的高杠杆性。衍生产品的交易采用保证金制度(margin)，即交易所需的最低资金只需满足基础资产价值的某个百分比。以雷曼兄弟为例，从2004年到2007年，雷曼炒作的资产负债表高达3000亿美元，主要是通过购买住宅和商业房地产贷款证券作支撑的后盾。而同一期间，雷曼只增加了60亿美元的股本--相对3000亿，可说微乎其微。所以，雷曼的资产从极高位的24倍资本，增加到了更高位的31倍。反过来，如果投资总价值下降3%，那股东的权益便完全被销除一空。[2]
二、新自由主义--格林斯潘拒绝监管衍生金融市场
既然认识到了衍生金融市场本身的高风险，以及银行家及投资精英可能利用专业知识和影响对其他投资者作出不当引导，那么首先想到遏制危机的重要办法就是加强市场监管。然而美国自20世纪80年代以来就奉行新自由主义经济政策，强调减少政府对金融、劳动力市场的干预，从而埋下了危机的祸根。
20世纪90年代，有些人声称，衍生品市场已变得如此庞大，并且难以理解。为了金融系统的整体安全，他们要求联邦政府介入，加强衍生品监管。无论是会见政府官员、出席国会听证会，还是在听众云集的场合发表演讲，格林斯潘一直坚决反对限制衍生品交易。他希望这一问题由华尔街自行解决。[3]格林斯潘一方面信奉市场的力量，相信华尔街金融市场的参与者行为是可靠的，因为他们都应该是自己机构利益的最佳代表;另一方面，他认为与个人私利相比，政府的干预会是“邪恶的”。1998年，对冲基金“长期资本管理”因衍生品投资而陷入破产境地，引起一场金融风暴。但在格林斯潘施压下，美国国会仍然宣布冻结商品期货交易委员会6个月监管权力。
格林斯潘对华尔街的信任并非毫无理由--经济学基本假设之一就是“理性人”：参与市场活动的主体知道什么是有利的，什么是不利的，并且总是趋利避害。所以华尔街精英们应该珍惜自己的声誉，把握好风险与收益之间的关系。然而，他低估了市场扩张的力量，一个人冒险固然不是明智之举，拉上其他人一起“摊薄”风险之后，人们的行为就要大胆得多。正是有投行的分析、金融创新作为支撑，商业银行才一再扩大次贷业务;而投行有了保险公司、商业银行以及其他投资者作为客户，金融创新之举也越来越多。当经济不再增长，资金链断裂，自然是一损俱损。
在反对一切政府干预和宏观调控的政策下，政府放弃了对市场的有效监管，金融市场的高风险性也无法得到有效控制。高度自由最终导致金融风险爆发，对金融系统和实体经济造成严重冲击。
三、政策导向的变化--金融危机的影响
金融危机的影响不仅仅是大量金融机构的倒闭、危及实体经济，还将改变经济政策导向。从格林斯潘“认错”来看，金融危机将促使人们重视金融监管，背离自由导向的市场原则。
自现代经济学产生的三百年间，西方国家一直强调自由市场的力量，以美国为代表的发达资本主义国家还曾频频指责其他国家比如中国政府对经济的干预。市场的优点非常明显，能够促进效率，而它的缺点也非常明显，以自我为中心的盲目扩张容易导致危机。1929-1933年的经济大萧条是一例，这次金融危机也是。
理论在现实面前总是虚弱的，尽管美国一再推销“让金融体系自己寻找平衡点”的自由主义金融政策，但是自由给我们带来了什么?拉美债务危机;美国储蓄和贷款危机;斯堪的纳维亚银行业危机;美国房地产危机;日本房地产泡沫和随后的金融危机;墨西哥龙舌兰危机;亚洲和俄罗斯金融危机;长期资本管理公司(Long-TermCapitalManagement)破产;“网络泡沫”;以及现在的“次贷危机”。金融自由化的好处明显：让很多人变得格外富有，但坏处也是明显的：危机频繁并且代价高昂。
于是在金融危机面前，白宫毫不犹豫的举起了干预大旗：10月14日，美国政府宣布向银行注资2500亿美元，同时为银行新债提供担保;10月21日，美联储表示，将动用多至5400亿美元，用于向货币市场共同基金购买短期债务，以扶持美国金融体系的一大关键支柱;推行从陷于困境的金融企业买入问题资产的7000亿美元计划;[4]等等。
美国政府这次市场干预的政策力度堪称历史(教学案例，试卷，课件，教案)之最，对我们也有重要启示。首先，市场自由是相对的，比信奉自由主义更重要的是把握好国家在经济中的职责，那就是维持经济稳定，尤其注重行业监管的力度，预防危机的发生--多数人相信，如果美国政府重视金融市场的风险，对金融衍生品加以管制，那么次贷危机不会扩展到今天这个地步;第二，金融危机的关键是如何恢复信用，政府注资私人银行最主要的作用不在于提供资金，而在于给出一个信号：政府将对银行贷款提供担保。
随着中国综合国力的不断增强，美元本位制给中国资本市场带来的困扰乃至灾难的风险急剧增加，如何应对国际金融市场动荡的传递效应，这已是关系到我国金融战略和中国整体发展战略的问题。尤其是我国正处于金融市场改革的重要时期，以一种什么样的态度制订政策、如何对待衍生金融市场，都需要更加谨慎的考虑。
参考文献
[1]引自《格林斯潘“认错”》，FT中文网，2008-10-24
[2]引自《希望，华尔街模式的消失》，扬子正如
yt=yc+α(pt-Et-1pt)+et
yt=α0-α1rt+ut
mt-pt=-cit+yt+vt
it=rt+(Etpt+1-pt)
式中y代表产出m代表通货数量p代表价格水平的对数；r代表实际利率i代表名义利率；yt,yc分别代表当期产出和预期的产出。既当期产出是预期值与通胀率的函数，实际货币供给是产出与名义利率的函数，名义利率是通胀率与实际利率的函数。其中通货数量（名义的货币供给）确定产出y，价格水平p；名义利率i由系统内生决定。
当央行实行以固定名义利率水平的目标政策时，固定it=IT，以上总供求方程式变为：
yt=yc+α(pt-Et-1pt)+et
yt=α0-α1rt+ut
It=rt+(Etpt+1-pt)
上式的明显变化是货币供给方程式不再是计算内容。因为已知实际产出、价格水平和名义利率，名义货币水平就可以由货币需求公式内生的决定。问题在于央行要严格的控制名义利率i,由此影响消费及决策，但影响总需求的却是预期实际利率r。这也就对利率目标区设定规则的灵活性产生了影响。
观查上式pt-Et-1pt；Etpt+1-pt；式中的价格水平仅是一种预期误差，或说是一种预期变动率的形式（类似费雪方程式Etpt+1-pt）。假定序列｛p*t+i｝i=0∞是一种均衡，pt-Et-1pt或Pt*就是不确定的。得出此结论意味着，P对yt及r无影响，故而仅要求预期通胀率满足：
iT=([α0-yt+ut]/α1)+Etpt+1*-pt*
价格水平的不确定性，被认为是纯粹钉住利率过程的潜在问题。即如果经济主体不关心绝对价格水平，同时央行也不关心这一问题，那价格的上扬就是不可避免的，这与美国上世纪70年代中后期出现的情况是相符的。而事实上这是不可能的，价格水平的无限上扬是不可接受的。
以上分析的意义在于，钉住名义利率不变规则下，央行若令货币数量随价格变化进行调整而令实际货币余额保持不变，也即通胀水平保持在一定的范围内，利率规则就是可取的。那么余下的问题是这种状态是否存在。
对如上问题的讨论实际上提出了央行实行怎样的货币供给方式，能够在实现利率目标的前提下不出现通胀的失控。麦卡伦(1986)曾强调指出，不确定性问题与多重均衡问题有所不同，后者涉及到的情形是多个均衡的价格路径同时与给定名义货币供给路径相匹配。央行对名义、实际货币供给量控制的方式或说途径就成为了问题的关键。货币供给方式的视角
以名义货币供给为实际操作工具
假定央行以名义货币供给为控制利率的操作工具，并钉住名义目标利率进行调整。
引入模型：
mt=μ0+mt-1+μ(it-iT)
其中m代表名义货币供给，上式的含义在于，名义货币供给增长率取决于名义利率偏离目标利率的程度。如果it围绕着目标利率iT随机的波动，则名义货币供给增长率为μ0。随μ趋向于无穷，名义利率对目标利率的偏差如果会收敛，那么价格水平的确定性就可以保持。通过对上式的求解，可以得出结论mt是非稳态的，同时m的这一属性也就导致价格水平的非稳态性质。也就是说价格水平误差会随着预测期的延长而加大。这就表明了，在钉住目标利率的政策规则下，以名义货币供给为实际操作工具的作法是不可行的。
以实际货币供给为实际操作工具（或说以趋势稳定的方式进行货币供给）
假定央行以趋势稳定的方式进行货币供给，上述模型变形为：
mt=μ＊+μ0t＋mt-1+μ(it-it)
式中隐含了平均货币供给增长率稳定为μ0的假定，同样进行如上式相同的验证过程，可以得出结果，名义利率与价格水平随机表现为一种均衡。也就是在特定确定货币供给规则下，均衡的价格水平是趋势稳定的，同时预期误差方差并不随预测期的延长而无上限的提高。
通过如上的分析，可以得出下述结论：在理论上货币政策的实施可以减少名义利率波动，同时并不引起价格水平的不确定性，既在理论上可以认为在特定货币供给规则条件下，目标利率货币政策规则是可行的；名义货币供给的基本表现，并不单一的取决于钉往目标利率的约束，这一目标可以通过不同的货币供给过程实现。
利率政策的最优性
如果盯住目标利率的政策规则是可行的，那么适当的目标利率水平又应当如何确定呢？
笔者认为这是个较为复杂的问题，以上是以央行为行为主体，依靠央行执行货币政策的独立性得以实现目标利率政策规则。但如果将央行的政策执行置于同政府宏观经济政策相一致，或者说是两种政策的搭配角度上来看这个问题的话，可能就会出现其他结果。
政府的目标函数决定了他的政策取向，也就决定了其宏观经济政策的取向。这样一种自然福利标准的设定是相当困难的。脱离现实的宏观经济状况，单纯的用理论模型来解释是不可取的。政府面对的宏观经济现况可能会比任何现有的经济模型所解释的情况都复杂。故而以目标利率为货币政策规则的设定必定与政府宏观经济政策取向是大体一致的。从理论方面对这个问题的研究，有的使用了一般均衡、代表人模型（卡尔斯托姆19951997）。其借用了预付现金模型，假定消费者资金必须从名义货币余额中筹措，此时正的名义利率表明对消费开征了一项隐性税收，这就影响到家庭在现金商品与信用间的选择。在模型中引入一期价格粘性可得出结论，固定名义利率会消除资本积累的扭曲，利率钉住帕累托优于固定的货币规则，而且对于任何都存在某种货币增长过程，类似于可变价格模型中的实际均衡状况。即可以在外生名义货币供给过程下决定价格水平与名义利率。这实际上与上文中的研究结论是一致的，都论证了利率目标区货币政策规则的最优性与可行性。
当然，尚未解决的问题还是存在的。设定何种利率及利率水平依然是个没有得到解决的问题。同时关于短期利率与产出，长期利率与产出，短期利率与长期利率间的关系；价格水平与利率的相关程度或说通胀水平与利率的相关程度有多大等在理论上也未达到统一。放弃在本文第二部份中标准化的研究模型，分别在封闭及开放环境中及受到外部冲击条件下进行讨论，利率目标区货币政策规则是否是最优政策选择的结论可能是不一致的。
以上讨论还尚未将货币政策传导机制中的问题考虑在内，以及在不同的市场环境中(发达金融市场与二元金融市场)利率政策是否都会是最优选择也需要进行论证的。尽管经验的研究表明，利率目标区货币政策规则有相当的优越性，也即此种货币政策可以通过控制名义利率，并通过名义利率对实际利率的影响对产出产生真实影响，同时并不引发过度的价格波动。但正如在本部分表述的那样，破除了经验的假定，利率政策的最优性还是值得论证的，尤其是其可操作性方面。
综上所述，利率目标区货币政策操作规则在理论及经验的验证中都得到了支持，但仍然是一个有待于进一步深入讨论的理论。在这种讨论的背后，我们实际上看到的是不同学派间相互融合、发展的态势。货币究竟是否呈现中性，利率对实际产出是否有真实影响依然是此类研究的出发点。在最终的结论上，分歧依然存在。
内容摘要：货币数量和利率是货币政策的主要中间目标，两者各有优劣。拥有完善金融市场的发达国家目前多以利率目标为主，其中利率目标区的应用较为广泛。本文从理论上对利率目标区货币政策的利弊做了分析，如果放宽论证的条件，与利率目标区货币政策的最优性可能是不一致的。
关键词：会计政策选择;会计政策;盈余管理
一、会计政策选择与盈余管理两者之间的关系
对于盈余管理内涵的理解，目前学术界还没有统一的认识，国内外学者都有着自己的思考。纵观各种解释，我们不难找出相通的地方，盈余管理的基本特征可以归纳为以下几点：第一，盈余管理的主体是公司的管理者;第二，盈余管理的目的是为了使自身获得更大的利益;第三，盈余管理过程中，企业管理者都是有目的、有意识地选择对自身有利的会计政策;第四，管理者的职业判断和交易规划都是企业采取的盈余管理手段，并不是所谓的实际业务，这也是盈余管理的特别之处。
由于会计政策的选择直接影响着会计信息质量、市场经济资源的优化配置以及资本市场的健康发展。因此，一个企业在进行盈余管理时，为了使盈余管理真正成为企业服务的手段，必须要综合地考虑到公司的实际情况，既要考虑公司的现阶段利益，也要考虑到公司未来的长远利益。
二、利用会计政策进行盈余管理的手段
1.折旧政策的变更
对于工业企业，特别是制造业，固定资产金额所占的比重相当大，使用寿命比较长。因此，管理层更加偏向利用固定资产折旧政策的变更来进行公司的盈余管理。随着经济社会的不断发展和科技创新的不断突破，企业的固定资产更新的周期越来越短。只有采用最先机的科研成果，不断创造和生产出新产品，才能将企业利润最大化。于是，固定资产更新改造的速度必须要加快，通过加速折旧从而加速资金的回收，由此可见折旧方法至关重要了。
2.坏账损失核算方法的变更
利用应收账款的坏账准备也是公司进行盈余管理的主要手段之一，且应收账款坏账的方式比较灵活多样，但都是以控制相关费用，从而达到盈余管理的目的，这种方法会使企业发挥很大的自主空间，是一种较为隐蔽的盈余管理手段。但是，这种方法却是一把双刃剑。对于财务状况好的企业来说，可以有效地控制企业的资产激增或者激降，从而实现利润的平稳发展。但是，对于资产状况不好的企业，只是临时的帮助公司控制利润，不能从根本上解决问题，甚至可能会造成管理上的错误决策，为公司未来的发展带来祸害。
3.存货计价方法变更
存货作为大多数企业流动资产中的重要组成部分，分为对外销售和内部消耗两部分，两个部分加在一起共同构成企业当期的成本费用，共同影响会计利润。由于存货计价方法的变更属于会计政策变更，所以，存货计价方法的选取不仅影响着企业会计信息的对外公布，也影响着企业现实资产与会计账面的价值计量之间的差异，还会影响各期纳税和现金流量的分配。企业这种应用存货计价方法的变更来开展盈余管理的手段，不但可以对公司的当期利润进行管理，还可以通过控制存货成本和计价方法来合理调整资产结构。
4.长期股权投资核算方法的变更
在我国，按成本法和权益法进行核算是目前大部分上市公司长期股权投资的两种行之有效的方法。上市公司经常会调整持股比例来合理预计、调节公司的期末利润以及资产总额与结构，进行盈余管理，增加公司的治理成本，扩大公司的影响力。这对上市公司来说，这种变更方法简单易行且很难被外界发现。
三、企业运用会计政策选择进行盈余管理的动机分析
1.政治成本动机
在企业的经营过程中经常会面临与会计数据明显正相关的管制，在临界界限上下徘徊。但是一旦企业的会计数据高于或者是低于临界界限时，企业就会招致政府部门严厉的管制，采取一些政策措施限制这些企业的生产经营。通过政治成本动机实施盈余管理的企业大多是能源消耗类行业与重污染企业为主的企业，如石油、天然气企业，航空、电力公司等，企业为了逃避政府的政治压力及社会的舆论压力，运用会计政策将企业的盈余向后推延，将利润平均分布到后面的会计期间。
2.我国公司内部治理和激励机制不健全
由于我们国家上市公司的股权高度集中，所以存在着企业的经济效率低下，来自外部的投资者得不到实际利益，股票收益得不到切实保障，而且内部人员控制现象和问题非常严重。加之，我国上市公司的激励机制还不完善，存在着绩效与报酬经营者通常以短期业绩为主的现象，这样很少能兼顾到长期绩效。正是我国公司内部治理和激励机制的不健全助长了经营者利用会计政策来追求个人利益，开展不正当的盈余管理。
3.会计政策选择的可能性
会计信息使用者具有利益共享性。企业会计信息的使用者有很多，而这些利益相关者和企业又有着各自独立的利益，政府为了平衡各方利益，降低执行成本，必然放宽一些经济业务的会计处理，提供一些可供选择的会计处理方法。各行各业的会计信息具有实务的复杂性和多样性，对核算的要求也各不相同，单一的会计政策已经无法满足百花齐放的各个行业了。因此，企业会计准则和制度必须要提供一定的弹性空间才能使企业会计信息的披露恰当地反映出企业的财务状况、经营成果以及现金流量等内容。
四、盈余管理的影响
盈余管理是好还是坏，这个问题很难得出一个绝对的答案。可以这么说，任何一个事物，我们都应该从辩证的角度去分析，在看到其坏的一面的同时，也要发现其好的一面，盈余管理也应如此。
1.盈余管理的积极影响
当企业处于经营困难，出现财务危机的时候，盈余管理可以帮助企业暂时渡过危机。当企业出现经营危机无法继续进行生产经营活动，又急需一部分投资资金时，企业经常会采用利润前推的方法。这样的方法会使企业的当期利润提高，从而促使净资产的收益率符合甚至超越配股线，企业通过举债的方式进行筹资将会变得非常简单。企业对筹到的资金如果运用得合理得当，企业就能够化险为夷，不仅能够正常地开展经营活动，还能促使企业健康有序的发展，从而使企业达成价值最大化的目标。
2.盈余管理的消极影响
（1）盈余管理的滥用造成了会计失真
对于会计信息来说，如果会计信息失去了可靠性也就失去了存在的意义。盈余管理可能会导致企业财务报表变为数字游戏，这样的会计信息通常就失去了真实性和客观性，也将导致财务报告失去自身的可靠性。同样也使使用者被这样的会计信息严重的误导，最终导致投资者和债权人等在经济上造成相应的损失。
（2）对企业的长期发展不利
盈余管理将破坏投资者对收益质量的期望，导致市场价值的下降。虽然，盈余管理在短期之内可能会给企业带来一些好处。但是，这对企业的长远发展来说是不利的，会为企业带来不可估量的损失。即使企业进行盈余管理之后，使企业的生产经营恢复到正常的轨道上来，但是，这也有可能使投资者对企业的经营水平失望，影响企业的长期经营发展。
（3）对资源配置产生不利影响
企业对外提供的会计信息对社会上的资源配置也会造成一定的影响，具有很多潜在的经济后果。如果企业通过盈余管理向投资者和债权人传递不真实的盈余信息，将会误导他们的行为决策。如果投资者盲目地进行投资和生产，有可能会造成资金、人员、技术的浪费。
五、有效治理上市公司会计政策选择中盈余管理行为的对策
由以上分析可知，盈余管理存在着积极的一面也存在着消极的一面，虽然，对于目前的中国来说，利用会计政策选择进行盈余管理现象越来越普遍，这其中难免会使会计信息失去公允性和可靠性，而且会给整个市场造成严重的危害。对于有效地治理我国上市企业会计政策选择盈余管理，提出以下的几个建议。
1.完善会计规范体系
影响企业会计政策选择的因素有很多，但是企业的治理机制对其影响重大，因为只有规范、合理的治理机制和企业组织结构才能够更好地引导、控制会计系统作用的发挥。首先，从国家的角度出发，由于我国现阶段会计从业人员的素质普遍不高，工作中常会出现失误，导致会计信息的可靠性相对较差，上市公司造假层出不穷。因此，要建立适合我国国情的会计准则和会计制度。从上市公司的角度出发，要遵守法律法规，健全独立董事和内部监督制度，还要建立健全与公司经营业绩挂钩的内部激励机制，明确经营者的奖励标准和奖励细则，并且建立健全内部监督制度，对危害企业利益、违反国家法律法规行为加大处罚力度，做到以激励为主，奖罚分明。
2.加强会计政策中盈余管理行为的监督
由于现在的中国在审计方式上还多是采取事后监督，仅仅依据账面资料进行审计很难发现问题的实质。因此，建立监督部门间的联动机制，加强外部监督，明确会计工作的具体分工，完善各部门的职责和权利，让审计人员参与到公司经营过程中来，形成各部门之间的常态沟通和协调机制，让各个部门共同参与到公司的重大事项中，对各项事务进行监督与控制，以尽量减少监督失控的可能性。
3.完善公司治理结构
在影响公司会计政策选择的众多因素中，公司的治理机制对其影响重大，完善的公司治理结构和健全的内部激励机制，对保障和平衡各投资方的利益及公司的长远发展意义重大。因此公司要做到产权清晰、权责明确，减少管理者在会计政策选择过程中的随意性，充分发挥产权制度对于会计信息的规范作用。还应该建立业绩和报酬相对应的长期激励机制，充分调动员工和经营者的积极性。同时，为了防止内部人员控制，还应发展外部董事制度，让机构投资者投入到企业的建设中去，有效地缓解股权过于集中和流通股过于分散的现象。
4.尽快建立适合我国国情的会计政策选择中盈余管理的理论模式
目前，我国的很多学者对盈余管理都有着自己的看法，对于其是否属于欺诈行为至今还没有达成共识。在对会计信息进行监管的时候，对于其是否属于欺诈行为很难进行界定，这样就会给会计信息质量的监管工作造成一定程度的困难。因此，为了今后我国上市公司的进一步发展，必须要对盈余管理作出一个比较准确的定义，明确提出企业盈余管理和治理结构的关系，形成会计政策选择与盈余管理的综合治理措施，制定出适合我国国情的会计政策选择与盈余管理模式，为今后解决我国企业的盈余管理问题提供政策性的建议。
参考文献：
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关键词：货币政策；外汇管理；国际收支
一、目前我国国际收支不平衡现状
近年来，随着我国国民经济的持续快速健康发展，国际收支规模不断扩大。1994—2005年间，我国国际收支差额的年均增长率为16.9%，且除1998年资本和金融项目出现过63.2亿美元的逆差外，其余年份均出现经常项目与资本和金融项目的“双顺差”。2005年我国国际收支顺差为2237.82亿美元，较上年增长24.8%，占GDP的9.82%。其中，经常项目顺差1608.18亿美元，占国际收支总体顺差的71.86%；资本和金融项目顺差629.64亿美元，占国际收支总体顺差的28.14%。
在国际收支顺差大幅增长的同时，我国外汇储备总体保持快速增长的势头，1994—2005年间，我国外汇储备年均增长率为28.6%，且2003年以来年增长量都超过了1000亿美元，2005年末外汇储备已达8189.3亿美元。
二、我国国际收支不平衡对货币政策工具操作和外汇管理的影响
国际收支的持续双顺差和外汇储备的不断增长，表明我国综合国力不断增强，但同时也对我国货币政策工具的操作和外汇管理带来了诸多挑战。
（一）侵蚀了货币政策工具操作的自主性和有效性
一是导致基础货币的非自主性投放。我国投放基础货币主要有三个渠道：广义的央行贷款、财政透支与借款和外汇占款。20世纪80年代中后期，外汇占款对基础货币的影响并不明显，外汇占款占基础货币的比例都在6%以下，最低时只有1.24%。但自1994年我国实行外汇体制改革以来，国际收支持续顺差，在有管理的浮动汇率制度下，为维持既定的人民币汇率或将汇率波动控制在一定的范围内，中央银行被迫在外汇市场上吞进国际货币来抵御影响汇率稳定的外部冲击，增加了基础货币的非自主性投放。我国中央银行基础货币投放的结构发生了根本性的变化，外汇占款成为基础货币投放的主渠道。近几年外汇占款存量占基础货币存量的比重逐年上升，由1995年的32.6%增加到2005年的111.3%；自2001年以来外汇占款年增量占基础货币年增量的比重都超过了100%，2005年这一比例更是达到了361.98%。由外汇储备增加形成的外汇占款成为现行汇率制度下中央银行无法控制的内生经济变量，中央银行在运用货币政策工具调控货币供应时，常常会产生“能量分散”或“能量对冲”，货币政策的自主性和有效性大大削弱。
二是加大了公开市场操作的难度。当前我国主要依靠发行央行票据来对冲外汇占款。2003年4月至2006年6月，人民银行已累计发行中央银行票据328期，票据金额71940.7亿元。随着外汇占款额的增加，央行票据发行规模越来越大，频率越来越快。2006年上半年，人民银行已发行3个月期、1年期票据43期，共计21680亿元，接近2005年全年的发行规模。中央银行票据发行在对冲外汇占款带来的基础货币大幅增加的同时，也存在明显的问题：一方面，短期票据无法应对外汇占款的长期增加。目前，央行票据大多为一年期以下的短期票据，通过发行该种票据来对冲外汇占款的增加，其实质在于用临时性的操作方法来应对长期性的流动性变化，无法从根本上收缩由外汇占款增加导致的基础货币增加。另一方面，央行票据的冲销成本不断上升。与存款准备金率、再贴现（再贷款）、窗口指导等货币政策工具相比，央行票据是成本性的工具，必须对发行的票据支付利息。央行票据利率的不断攀升导致公开市场操作难度加大。
（二）对我国的外汇管理提出了新的挑战
一是传统外汇管理模式的有效性减弱。目前的外汇管理体系形成于计划经济时期，外汇政策设计集中体现了外汇资金敞开流入、外汇支出严格限制的监管意图，关于外汇支出的政策法规，无论在支出范围界定、有效单据审核、柜台操作还是处罚性措施方面，都比较清晰、完善和可行；但关于外汇流入的政策法规则略显宽泛、模糊和粗砺，可操作性不强，整个外汇管理体系“宽流入、严流出”的法规基础和实际监管都没有发生根本改变。这种管理制度在外汇紧缺时期发挥了积极作用，但在国际收支形势逆转后，暴露出了许多弊端，政策的有效性大打折扣。
二是人民币汇率形成机制尚不能充分发挥对国际收支的自动调节作用。2005年7月21日汇改以来，人民币汇率弹性有所增强，特别是2006年1月份改进了人民币兑美元汇率中间价形成方式以后，汇率市场化程度明显提高。但目前对银行间外汇市场人民币对美元等货币交易价的浮动幅度和银行对客户挂牌汇价价差幅度仍实行严格管理。人民币汇率仍缺乏足够的弹性，不能根据市场供求情况自由浮动，难以充分发挥对国际收支的调节作用。
三、我国国际收支不平衡下货币政策工具操作与外汇管理的途径探讨
（一）灵活运用货币政策工具及其组合
近年来，特别是2006年下半年以来，央行频频动用存款准备金率+公开市场业务的货币政策工具组合。存款准备金率侧重于调节商业银行资金的中长期流动性，公开市场业务侧重于调剂商业银行的短期头寸，因此，该组合体现了货币政策工具期限的合理搭配。小幅度、多频率地提高存款准备金率，将一部分过剩流动性深度冻结，有利于逐步解决银行机构流动性过剩、信贷规模增长较快的问题；通过发行中央银行票据对冲外汇占款带来的基础货币的大幅增长，可以在短期内灵活调整银行机构流动性过剩的局面。在此基础上，笔者认为，还可以适当加强以下货币政策工具组合的运用：
1.公开市场业务+定向票据。利用该组合解决货币政策工具操作效果区域不均衡的问题。国际收支双顺差格局下，外向型部门较多的地区资金比较充裕，而外向型部门较少的地区资金较为匮乏，因此应根据区域特征实行差别化的货币政策工具操作以确保货币政策的区域效果。中央银行在通过公开市场发行央行票据的同时，可直接面向流动性过剩、资金较为充裕地区的商业银行分支机构发行定向票据，由分支机构通过其总行进行认购，以增强货币政策工具操作的针对性与有效性，实现货币政策效果的区域性平衡。
2.利率+信贷政策+财政政策。利用该组合合理调整信贷总量和结构。小幅度提高贷款利率下限，逐步紧缩全国范围内增长过快的信贷投放总量；通过制定与产业政策相配套的信贷政策，对商业银行的信贷投向加以引导，如限制高耗能、高污染行业的信贷资金供给，提高对高技术、高附加值等自主创新行业的信贷支持力度，加大对“三农”及弱势群体的信贷投放，再配之以适当的财政政策，对鼓励发展的行业给予适当的贷款财政贴息等，以促进产业结构的合理调整。
（二）拓宽外汇资金运用渠道
近期，央行对外汇管理政策进行了一系列调整，希望通过放松对企业、个人用汇的限制来化解过多的外汇储备。然而，在当前人民币升值预期强烈的情况下，要使得藏汇于民取得良好效果，必须进一步拓宽外汇资金的运用渠道。逐步拓展境内个人外汇投资渠道，开发新的外汇衍生产品，增强居民自主持有外汇的意愿。如在国内发展外币债券市场，允许银行或企业等机构在境内发行外币债券，适时推出企业外汇短期融资券，同步发展外币债券二级市场，增强外币债券的流通性，企业和个人均可购买并自由进行流通和交易；进一步发展国内B股市场，在目前我国外汇储备充裕的情况下，可尝试重新发展国内B股市场，启动B股市场新股发行，允许成立B股基金，让基金投资B股市场，发挥B股市场为境内外汇资金开辟投资渠道的功能。进一步疏通境内居民的境外投资渠道，继续放松对资本流出的管制。完善合格的境内机构投资者制度，放宽对机构到境外进行债券、证券等投资的限制，允许符合条件和资格的机构到境外进行债券、期货、金融衍生产品等的交易和投资，并允许居民个人根据实际需求到境外进行不动产、债券、股票、期货和各种金融衍生产品的投资、理财活动。
（三）加强对资本流入的有效控制
在促进贸易、投资便利化的基础上，限制高能耗、高污染产品出口和该类项目引进，发挥各职能部门的合力，提高招商引资质量，加强对外汇流入特别是短期资本流入的管理，重点监测房地产领域、跨境关联交易等，严格控制投机性资金的流入。进一步完善贸易核销制度，借助计算机信息技术，对贸易外汇收支逐笔进行非现场监管，对预收货款、延期付款等易转化为资本的资金进行有效跟踪。加强对国际收支的统计监测，完善外汇资金流入统计系统，提高国际收支数据的准确性和预警功能。
（四）增强汇率对国际收支的调节作用
汇率浮动从价格上对国际收支发挥调节作用，首先应保证汇率的形成具备市场化基础，市场化是发挥汇率调节作用和市场资源配置作用的前提条件。推动人民币汇率市场化，必须加快包括资本流动在内的要素市场建设，并逐步放开管制，实现人民币的可自由兑换。同时，要进一步完善汇率形成机制，逐步扩大人民币汇率的浮动区间，既要扩大每日围绕汇率中间价上下波动的幅度，也要逐步扩大汇率中间价与上日银行间外汇市场收盘价之间的浮动幅度，增强汇率弹性，并继续完善篮子货币权重的计算方式，等资本项目管制逐步放开后，形成完全市场化的人民币汇率，充分发挥汇率对国际收支的调节作用。
参考文献：
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[4]盛松武、刘斌：《中国开放条件下的政策搭配》，《银行家》2004年第1期。
判断财政政策状况应考虑三个因素：赤字绝对额、赤字占GDP比重和财政自动稳定器。中国自*年至今，事实上已经实行两轮积极财政政策(*—*年和*年)，并非连续6年都是积极的财政政策。
判断财政政策状况应考虑三个因素：赤字绝对额、赤字占GDP比重和财政自动稳定器。根据预算所处的不同状况，即赤字、平衡和结余，财政政策可分为扩张性、中性和紧缩等三种形态。但是，考虑到长期存在着亦字这一现实，赤字的减少，同样应被看作是财政紧缩。反之，亦字的增长则意味着进一步扩张。维持原有规模，则是保持中性。然而，引起赤字(或结余)增减的原因，除实施相机抉择财政政策时主动调整之外，还有财政自动稳定器带来的变化。如经济萧条时，累进制的税收(主要是所得税)会相应减少，失业津贴类支出会自动增加，从而扩大财政赤字，自动扩张；相反，在经济复苏过程中，所得税会自动增加，失业类津贴会自动减少，从而减少财政赤字，自动紧缩。因此，判断财政政策状况的标准不是实际存在的赤字(或结余)，而是扣除自动稳定功能影响之后的财政赤字(或结余)。这需要进行十分复杂的计算。所幸的是，中国近几年并未出现真正意义上的萧条(GDP始终保持7%以上增长速度)，实施积极财政政策实际上是一种以应对外部冲击为主要目标的预防性政策措施。也就是说，在实施积极财政政策期间，财政自动稳定器根本没有启动的机会。这一点可以从近年来所得税不减反增的事实得到印证。因此，中国的财政自动稳定功能相当微弱，在判断财政政策状况时，基本上可以忽略不计，可以用实际赤字及其占GDP的比重作为判断依据。
根据上述判断标准，结合财政政策的实际执行情况，我们发现，中国自*年至今，事实上已经实行两轮积极财政政策(*-*年和*年)，并非连续6年都是积极的财政政策。
第一轮积极财政政策为*年至*年。为了应对东南亚金融危机的冲击，*年增发了1000亿元中长期建设性国债，赤字规模相应扩大到1673亿元，比上年增加542亿元。*年经济形势仍然严峻，当年分两次增发国债1100亿元，同时增加赤字689亿元。年初预算只列入600亿元国债，年中根据经济形势调整预算再增加500亿元，说明政府在赤字问题上保持高度谨慎。*年经济形势出现好转，虽然为了保证在建项目的资金需要，继续增发了1500亿元建设性国债，但是，当年赤字只增加129亿元，财政赤字占GDP的比例还有所下降，说明积极财政政策开始淡出。*年年初预算的赤字虽然继续有所增加，但执行结果却比前一年减少了22亿元。根据前述判断依据，不难发现，始于*年的积极财政政策已经表现出了退出痕迹。从积极财政政策的出台目标和实施结果分析，同样可以證明退出的判断是正确的。众所周知，*年政府实行一整套财政扩张措施，主要是为了应对1997年下半年开始的东南亚金融危机造成的外部冲击。经过连续三年实行扩大内需和鼓励出口政策，投资、消费和出口均成功保持稳定的增长态势，说明积极财政政策已经达到了熨平经济周期的预期目标。同时，得益于美国经济的强劲增长，东南亚国家以及其它受危机影响的国家也开始逐步复苏。至*年初，由东南亚金融危机引起的外部冲击基本消失，客观上已经没有继续实施积极财政政策的需要。
第二轮积极财政政策始于*年。“911”恐怖袭击事件之后，美国经济走势呈下抛物线，增速显著下降，人们对美国及国际经济不景气的悲观看法，使国际经济形势再次严峻起来。当时，中国经济虽然并未明确显现出国际经济变冷带来的不利影响，但为了防微杜渐，*年的经济政策中或多或少地反映了国际共识的悲观气氛。其中最有力的见证是，财政赤字由前一年韵2473亿元增加到3098亿元，绝对额增加了625亿元；财政赤字占GDP的比重由2.6%提高到3.0%，提高了0.4个百分点。对于再次大幅度扩大财政赤字，合理的解释只有一个，即为了应对外部经济环境的明显恶化以及入世带来的新的竞争不确定性，政府灵活运用了相机抉择原理，再次启动了新一轮扩张性财政政策。
中期内，中国应坚持稳健的财政政策，即在保持赤字绝对额不增加的情况下，使赤字占GDP比重随着GDP的扩大而逐步降低。
特型财政政策只是反周期的宏观调控手段，只能在特定情况下短时间实施。中性财政政策是常态，可以作为中长期政策取向。考虑到宏观经济业已出现的过热迹象，财政赤字占GDP的比重已接近3%的国际公认的警戒线，数量巨大的银行不良资产和社会保障资金缺口，以及普遍存在的非均衡发展问题，中国在中长期内应实行稳健的财政政策。即在不出现大的新的不可控因素的情况下，明确提出中期内(3—5年)不扩大财政赤字绝对额，并通过GDP的快速增长相对压缩财政赤字占GDP的比例。
需要注意的是，稳健的财政政策并非是“不作为”的财政政策，如果设计和操作得当，不仅可以解决当前面临的一些短期困难，而且可以着眼长远，解决社会经济发展中的一些长期存在的深层次问题。今后五年内，财政应大力调整支出结构，重点解决四个方面的问题。
一是支持经济结构调整。周期性经济波动的频繁出现，虽然有外在不可预测因素的影响，但根本原因是经济结构不合理，是内因和外因相互作用的结果。*年下半年以来的部分行业投资过热说明，经济结构不合理矛盾开始突显。一些价高利大的行业，如钢铁、水泥和电力等，很容易成为投资者追捧的目标。另外一些不易引起投资兴趣的领域，如政府大力支持和鼓励发展的农业、服务业、高新技术产业和中小企业等，由于经营风险较高和价低利薄，仅仅依靠市场力度很难获得应有的发展。同时，种种迹象表明，这些“过冷”领域在宏观调控过程中，由于承受着更大的边际调控效果，往往更容易受到伤害。保护和扶植政府鼓励的弱势产业或企业的发展，扩大就业，以实现均衡发展目标，也是一种公共服务，财政应制定相应的政策措施予以支持。
二是支持社会经济均衡发展。今后五年还应进一步加大扶贫和有利于均衡发展方面的投入，实行益贫均衡的财政政策。由于历史原因和转轨经济的特点所致，一些有利于社会经济长期稳定发展的领域，面临严重的投入不足问题。这些领域包括“三农”、社会保障、扶贫救济、西部开发、东北老工业基地振兴、教育、卫生，以及生态环境保护等。增加对这些领域的投入，既是解决当前问题和矛盾的需要，也是建立公共财政框架所必须的改革。这些问题都是长期存在的，近年来政府一直非常重视这些问题的解决，但解决的程度仍然不够理想。因此，财政应在制度创新方面有所突破，不能只考虑政府直接掌握的资金，而应综合运用政府的资源，调动多方面的积极性加速社会发展。
三是支持中小企业发展。在市场经济国家，中小企业在创造GDP和提供就业机会方面，发挥着举足轻重的作用。各国政府都有专门针对中小企业发展的政策支持安排，如信用担保、信息提供、政策优惠等，以改善它们在与大企业竞争时所处的不利地位。中国的中小企业不仅没有得到政府应有的支持，相反，由于体制和观念上的原因，中小企业连一些本来可以得到的市场资源都难以获得，如金融服务和政策信息。为了更大程度满足市场对政策的期待，中国应实行更为亲商的财政政策，重点帮助中小企业解决融资难和政策信息获取难的问题。
四是巩固财政基础，降低财政脆弱度。从财政管理现状分析，中国的财政基础并不十分坚实，离建立平衡稳固强大的财政还有相当的距离。首先，财政管理体制还处于分散状况，预算内与预算外还没有完全统一起来，在此之外还存在着其它准财政行为，如“三乱”现象尚未杜绝，对垄断行业或企业的利润分配和投资行为约束较弱等。其次，对政府财产总量缺乏有效的计量和统计，对政府拥有和可动员的资产家底不清，存在着严重的资产资源管理松散和流失损失现象。第三，对地方政府通过借入和各种担保形成的大量地方债务，目前既没有正式的统计，也没有有效的管理机制，更为严重的是，使预算法中的有关规定失去了应有的严肃性和约束力。第四，大量存在的银行不良贷款和社会保障资金缺口，很大一部分可能会成为财政的支出负担。实施扩张性财政政策需要稳固的财政基础支持。如果这些问题在中期内没有明显的改善，一旦新的突发事件发生，财政将面临严峻考验。应抓住当前经济与财政承受能力较强的机遇，加速处理包括国有银行不良资产、地方债务、社保资金缺口等政府或有债务。
*年财政政策应推进六个方面的工作：开征能源消耗税；逐步推行差别性地区财政政策；增加财政贴息；加大社会保障和社会救济等针对低收入人群的支出；实行对可再生能源、节能和煤代油的鼓励政策；进一步完善中小企业担保体制。
*年是能否成功实现经济软着陆的关键年，财政政策除了必须考虑上述四个方面中长期任务之外，还应配合宏观调控政策，有针对性地强化宏观调控的政策效果。基于对当前和*年财政经济形势的分析判断，建议*年采取以下六个方面的政策措施。
第一，开征能源消耗税。这项措施可以进一步有针对性地强化宏观调控的政策效果。高耗能行业是引起此轮过热的始作俑者。然而，事实证明，由于这些行业价高利厚，一般性的调控措施很难达到预期效果。从中国能源供给的远景分析，限制高耗产业不仅是治理过热的近期需要，同时还是缓解能源供应紧张的长期战略需要。
第二，逐步推行差别性地区财政政策。在分税制财政体制下，地方政府的财政收入多少主要取决于其经济发达程度，发达地区和欠发达地区之间的财政收入能力差别是显而易见的。然而，由计划经济时期遗留下来的全国统一支出标准却没有因此而作出相应的调整。地方政府的财政支出大头，如工资、办公费等，其支出标准不是由地方政府制定的，并不反映当地的经济发展水平和生活费状况，也不与财政收入能力挂钩。这种畸型的地方财政管理模式，一方面破坏了“以收定支”财政管理定律，形成事实上的“以支定收”。在收入跟不上和融资渠道不畅的情况下，一些地方政府不得不以拖欠工资和工程款等方式间接举债，或是乱收费，进而违反预算法和财经纪律。另一方面，也不符合市场经济条件下的政府雇员制度要求。政府管理属于公共服务，是由接受服务者共同出资雇请专门的管理人员。因此，公务员的工资水平应由当地的经济和生活水平决定，应与当地的劳动市场的工资水平大致相当。在工资标准全国统一制定的情况下，出现了一些没有办法解决的困难：发达地区的公务员工资水平太低，而欠发达地区公务员的工资水平又太高。因此，有必要逐步实行差别性地区财政政策，首先可考虑从工资和办公费开始。
第三，增加财政贴息和加大中小企业担保基金建设。这是针对“过冷”领域，采取财政对冲措施，软化货币政策对这些领域的边际影响。扶持对象主要是农业、中小企业等“过冷”领域。
第四，加大社会保障和社会救济等针对低收入人群的支出。这些支出不仅具有很高的消费倾向(比高收入人群高出40%以上)，而且具有很强的社会稳定功能，也是财政自动稳定器的组成部分。近年来，政府虽然大大增加了这方面的支出，但相对于大量存在的低收入人口总数来说，这类支出仍显得相对不足。*年应重点考虑实行农村“低保”制度，从根本上解决人均年收入在627元以下3000万农村低收入人口的温饱问题。国际经验表明，当贫困率降至总人口的3%以下时，开发式扶贫的效果将很难显现。原因是，这些贫困人口大多是没有自我发展能力的，投入的扶贫资金一是难以保证得到正确使用，二是即使按规定使用，也会因执行能力不足而无法达到预期的目标。因此，这部分贫困人口的根本出路不应是扶贫，而应是救济。具体措施包括建立农村低保制度，完善社会救济制度；进一步加大教育扶贫投入，对贫困户子女实行全免费上学。
为进一步完善我省基本医疗保险政策体系，规范基本医疗保险管理服务，促进基本医疗保险科学发展，现提出以下意见：
一、进一步完善基本医疗保险政策
（一）适当提高城镇职工和城镇居民基本医疗保险住院和门诊特定病种的待遇水平。适当降低统筹基金起付标准，重点降低基层医疗机构的起付标准,有条件的地区可探索取消统筹基金起付标准。起付标准以上的医疗费用，城镇职工基本医疗保险统筹基金支付比例原则上不低于80%，城镇职工基本医疗保险基金累计年度最高支付限额原则上不低于10万元，有条件的地区可以试行取消年度最高支付限额。城镇居民基本医疗保险基金支付比例原则上不低于55%，累计年度最高支付限额原则上不低于6万元。
（二）建立鼓励城镇居民连续参保的激励机制。实行待遇水平与参保人连续参保时间挂钩，连续参保缴费2年以上的，适当提高城镇居民基本医疗保险统筹基金支付比例和年度最高支付限额。
（三）进一步扩大城镇职工基本医疗保险个人账户支出范围。城镇职工基本医疗保险个人账户可用于代参保人亲属缴纳城镇居民基本医疗保险费，可用于支付参保人亲属在定点医疗机构住院、门诊就医以及定点零售药店购药所发生的费用，可用于支付参保人及其亲属预防接种的疫苗费用，可用于支付参保人及其亲属到定点医疗机构进行健康体检的费用。
二、全面推进普通门诊医疗保障制度
各市要根据省劳动保障厅、财政厅、卫生厅和物价局《关于开展城镇基本医疗保险普通门诊医疗费用统筹的指导意见》（粤劳社发〔*〕18号）要求，坚持医疗保险基金以收定支、收支平衡、略有结余的原则，坚持待遇保障低水平、保基本、可持续的原则，坚持工作方法量力而行、梯次推进的原则，结合本地实际情况认真做好测算，尽快研究制定实施方案，全面实施普通门诊医疗保障。社区卫生服务机构不健全、医疗保险管理服务能力不足的地区，可以采取过渡办法，在保证统筹地区基本医疗保险统筹基金当期结余率不低于10%的前提下，要进一步增加门诊特定病种和门诊慢性病种项目，同时对参保人普通门诊医疗费用给予一定限额的报销。各市具体实施方案于2009年7月1日前，上报省城镇居民基本医疗保险联席会议办公室审核。
普通门诊医疗保障采取按定点机构服务人数定额包干付费或总额预付结算方式的，可制定配套措施，通过设定转诊责任分担机制以及基金使用率、次均处方报销率等指标，促使定点医疗机构不断提高普通门诊医疗费用实际报销水平，保障参保人权益。
三、加快推进基本医疗保险城乡统筹、市级统筹
（一）各地要贯彻落实省委省政府《关于经济特区和沿海开放城市继续深化改革开放率先实现科学发展的决定》（粤发〔*〕21号）精神，进一步完善医疗保险政策，整合城乡医疗保险制度和管理资源。有条件的地区可以探索设立专门医疗保险管理机构，构建职工医保、居民医保和新型农村合作医疗统一管理、可转换衔接的社会医疗保险制度，实现医疗保险城乡一体化运作和管理。
（二）各地要按照政策、标准、基金和管理“四统一”的模式，加快推进基本医疗保险市级统筹步伐。尚未实现市级统筹的地区要尽快调整政策，2009年要全面实现市级统筹，以市为统筹单位统一筹集、管理和使用基金，增强统筹基金的共济和抗风险能力。
四、进一步解决部分困难群体参加基本医疗保险问题
（一）停产、半停产企业的在职职工、领取失业保险金期满的本省城镇户籍失业人员，征地后转为城镇居民的被征地农民、渔民以及华侨农场、农垦企业中属于城镇户籍的非从业人员，可以参加城镇居民基本医疗保险。
（二）达到法定退休年龄且未享受城镇职工基本医疗保险待遇的城镇户籍人员，可以在户籍所在地参加城镇居民基本医疗保险。
五、进一步加强基本医疗保险服务管理
（一）加快推进全省统一的基本医疗保险信息系统建设。根据基本医疗保险城乡统筹、门诊统筹、市级统筹发展的实际需要，以国家和省的数据标准为依据，开发完善全省统一的城乡基本医疗保险管理信息系统。加强基层服务平台信息化建设，全面实现与定点医疗机构联网，实现医疗费用实时结算。
（二）加强基本医疗保险经办服务管理。制定统一、规范、便捷的办事流程，方便企业、职工和居民参保缴费。及时做好各类登记参保人员的后续工作，加快将居民参保信息录入信息系统，及时落实参保人的医疗保险待遇。加强对定点医疗机构的监督和管理，探索有效控制医疗费用增长的医疗费用结算办法，不断规范和调控医疗服务行为，提高医疗服务质量。
（三）加强基层基本医疗保险管理平台建设。加强市、县（区）、乡镇（街道）医疗保险经办机构平台建设，探索在乡镇（街道）或中心镇区设立医疗保险经办服务网点，负责城镇职工、城镇居民基本医疗保险待遇申报和办理信息变更等业务。有条件的地区可进一步探索在乡镇（街道）、社区（行政村）建立医疗保险经办服务平台，配置专门人员和必要的场地、设备，开展规范化管理试点。
自2021年秋季开学以来，我校以“双减”任务落地落实为着力点，深入推进“五项管理”，在提高作业管理水平、提高课后服务水平、提高教育教学质量、加强“五项管理”等方面积极开展了许多积极的实践探索，为学生提供了更为广阔的发展空间，更好地满足了学生个性化发展的需求，促进了学生的全面健康成长。
一、落实“双减”政策
1、减轻学生作业负担：健全作业管理机制、分类明确作业总量、提高作业设计质量、加强作业完成指导等。
2、提升课后服务水平：落实“5+2”课后服务，形成“作业辅导+兴趣爱好与特长培养”的课后服务模式。
3、提高教育质量：以“三线四环五步”智慧课堂教学模式的推进为抓手，努力提高课堂教学质量和效率；以“立德树人”为根本任务，加强师德师风建设，提升教师职业素养。
二、推进“五项管理”
(一)手机管理
1、制定校园手机管理工作制度，明确管理职责，细化管理措施。
2、召开主题班会等形式,引导学生合理使用手机。通过家长群、家长会等渠道，提醒家长严控孩子玩手机,加强对手机的管理，并通过言传身教，在使用手机等方面注重发挥自律守信的示范作用。
3、严格落实不用手机布置作业，不布置需用手机完成的作业。
4、校内设立公共电话、告知家长班主任联系方式，提供孩子特殊情况下的通讯联系需求。
(二)睡眠管理
1、充分做好宣传工作。制定工作开展计划，给家长下发了一份关于此项工作的致家长一封信，并以班队会的形式，对学生和家长做了此项工作的知识普及。
2、明确学生的上课、睡眠时间要求。早晨上课时间严格把控在8:00——12:00；中午,走读生在家休息，在校寄宿生在生活教师的指导下统一午休；下午上课时间严格把控在13:45——16:25；课后服务把控在16:25——18:00，晚餐后辅导把控在17:10——21:20；要求学生必须在9:30开始睡觉，保证学生的充足睡眠。
3、严把学生到校时间和作业量管控。学生到校时间不早于7:50，严格按疫情错峰时间进行。学校要求所有教师和班级，不得提前到校参与统一的教育教学活动。做好学生的作业量管控，尽量在校内完成，课后作业必须控制在1.5小时内。
4、学校通过家长会、微信公众号、家长群等渠道,宣传充足的睡眠对少年儿童成长的重要性,告知家长保证学生按时就寝。
(三)课外读物管理
1、学校禁止通过举办讲座、培训等活动在校园内销售课外读物现象,不存在强制或变相强制学生购买课外读物的行为。
2、通过全校师德师风大会，严格管理教师坚决不允许强制或变相强制学生购买课外读物。
3、坚持开展“经典诵读”活动，班级图书角借阅等书香活动，感受读书带来的快乐。
4、家长要鼓励孩子参加各类读书活动，与孩子一起开展亲子共读。
(四)作业管理
1、制定作业管理制度，科学设计作业。
2、随着课后延时服务的落实,在老师的辅导下,学生在学校能做完大部分作业，课后作业量控制在1.5小时内。
3、教师对布置的作业做到了全批全改,作业批改正确规范，评语恰当。不得要求学生自批自改或要求家长批改的现象，更不能存在家庭作业过量的现象。
4、学校定期对教师作业批改情况及学生减负情况进行检查。
(五)体质健康管理
1、学校按规定落实体育和健康课程,开足开齐体育与健康课程，做到7-9年级每周3节，确保不以任何理由挤占体育与健康课程和学生校园体育活动。
2、保证体育活动时间。学校开展预防近视专题培训和宣传教育,学校严格开展眼保健操和课间操，保证大课间体育活动不少于30分钟，在校活动时间不少于1小时。
3、认真开展体育活动。学校每年要召开规定的运动会、跳绳比赛、足球赛、越野赛、广播操比赛、队形队列比赛等一系列的体育比赛活动，培养学生运动兴趣，养成锻炼习惯，并使学生得到充分的锻炼，促进学生的健康发展。
4、做好学生体质健康监测。每学年学校都要按照《学生体质健康监测评价办法》对学生进行健康监测，建立和完善学生体质健康档案。学校并将体质健康监测项目渗透到体育教学中进行训练和练习，让全校学生的健康标准达到整体要求。
四时俱可喜，最好新秋时。强国少年志，筑梦新征程。希望用减出来的时间开展亲子家庭日，用减出来的时间共读幸福之书，用减出来的时间开启艺术之旅，用减出来的时间共享运动乐趣，用减出来的时间体验家务之乐。愿每一位孩子，在“双减”政策的庇佑下，向阳而生、蓬勃迸发，真正享受属于自己的新的成长阶段！
——编 者
问： 我区物业管理发展现况如何？
答： 目前，全区物业管理企业已近1380家，从业人员10万人，形成了包括房屋及相关设施设备维修养护、小区保安、环境保洁、绿化养护、居民服务等系列配套服务的新兴行业。截止2011年底，全区住宅小区物业管理覆盖面已达 45%,通过物业服务企业提供的服务，人民群众的生产、生活环境明显改善，各类物业得到了保值增值。同时,物业服务企业吸纳了大量下岗分流人员和农村剩余劳动力，社会效益明显增强。
问： 目前，全区物业管理存在哪些主要问题？
答：由于我区经济社会发展水平的制约，物业管理工作存在着以下主要问题：一是物业管理的商品消费观念尚未完全建立，收费难的问题普遍存在，企业良性循环机制无法建立，限制了行业发展。二是物业服务企业经营行为不规范，多收费、乱收费，擅自改变共用部位、共用设施使用性质等侵权行为时有发生；三是由于历史原因，一些旧住宅小区和零星插建住宅配套设施不全，硬件条件差，无法实施市场化物业管理等。
问： 确立物业管理年的目的是什么？
答：确立物业管理年是通过开展物业管理年活动，进一步增强物业服务企业服务意识，切实提高服务质量，引导业主依法维权，加强物业管理主管部门的监管力度，大力推动旧住宅小区整治改造工作，有效促进物业管理行业健康有序发展。
问：物业管理年活动的主要内容是什么？
答：自治区政府明确了物业管理年的13项主要工作，分别是健全完善相关政策制度、加强物业管理舆论宣传、开展物业管理市场检查、大力推动旧住宅小区整治改造工作、规范前期物业管理工作、加强物业服务企业资质管理、开展住宅维修资金专项审计、积极落实业主大会制度、开展优秀物业服务企业和从业人员评选活动、加强物业管理从业人员岗位培训、继续开展物业管理项目创优达标活动、积极推行缴费一卡通服务、扶持物业服务企业健康发展等。
问：旧住宅小区整治改造的主要内容是什么？
答：督促引导各地增加对旧住宅区整治改造的资金投入，尽快建立以政府为主，原产权单位、市政公用设施运营单位、业主个人共同出资的旧住宅小区整治改造筹资渠道，进一步加大旧住宅小区整治改造工作力度。
按照《人民政府办公厅关于进一步加强物业管理工作的通知》要求，旧区整治改造的主要内容有5个方面：一是房屋整修养护。主要包括旧住宅小区内房屋主体结构加固、房屋部件构件修缮更新、屋面整修改造、外墙及楼梯间粉饰等。二是环境综合整治。主要包括拆除旧住宅小区内违章建（构）筑物，清理房屋立面的破旧搭建物、广告牌，清理楼道内杂物，整修道路、围墙，补植和增辟绿地，改造建设停车泊位，清除环境垃圾，治理环境卫生等。三是完善配套设施。主要包括旧住宅小区内供电、供水、供气、供暖、垃圾和污水处理等居民急需的市政公用设施的健全，公共部位老旧管线更新改造；社区服务设施、文化体育设施、安全防范设施、管理服务用房等配套设施设备的补建；电信、邮政等其他城市基础设施的完善。四是建筑节能改造。有条件的地区应当按照“节能、节地、节水、节材、环保”的原则和要求，实施旧住宅小区建筑的节能改造及供热采暖设施改造，推广应用新型和可再生能源，推进污水处理再生利用和雨水利用。五是划分物业管理区域，建立长效管理机制。合理划分物业管理区域，形成物业规模，推动整治后旧住宅小区以保洁、保绿、保安为主要内容的物业管理，建立市场化物业管理长效机制。
问：旧住宅小区整治改造的资金如何筹集？
答：旧住宅小区整治改造属于为民办实事工程，具有明显的社会效益，是政府履行公共服务职能的重要内容。各地要增加对旧住宅区整治改造的资金投入，积极发挥政府投入的支撑与引导作用，把旧住宅小区整治改造资金列入财政支出预算，统筹使用土地出让金、城市基础设施配套费、公用事业费附加及其他财政资金。设区的城市可充分发挥区政府的积极性，按照“市、区两级共同负担”的原则筹集整治改造的专项资金。
旧住宅小区属于房改售房的，原产权单位应当负担一定比例的整治改造资金。属于房地产开发的，在原开发过程中已明确由房地产开发企业配置而未落实基础设施配置建设的，应责成原开发企业按原规定予以补救；因施工质量低劣而过早损坏的设施设备和房屋，应由房地产开发企业承担维修责任。
