时间：2022-11-22 14:58:58
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇土地政策，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
摘要：北洋政府是继南京临时政府后第一个真正具有资产阶级性质的政府，一个国家的经济政策与政治制度密切相关，从这一时期北洋政府制定经济政策可以看出，它在农业和工业领域都积极致力于发展资本主义。土地所有权的变更是资本主义经济的发展的一项根本性措施，直接关系到资本主义经济发展的程度，本文主要通过对这一时期的土地政策考察来分析它对土地所有权的影响及其对这一时期资本主义经济发展的影响。
关键词：北洋政府；土地政策；土地所有权；影响
1912年随着清王朝统治的终结，中国的封建专制政体被资产阶级共和政体所取代，南京临时政府仅存在91天，之后建立的北洋政府是第一个真正具有资产阶级性质的政府。北洋政府制定奖励和保护实业、鼓励垦荒和奖励农副业生产疏通金融和改革币制等一系列措施，积极致力于发展资本主义。鼓励垦荒是这一时期的土地政策，下文将通过对这一政策的分析来考察它对土地所有权关系的影响和对资本主义经济发展的影响。
一、背景
1644年清军入关后，满清统治者为了建立稳固统治的经济基础推行圈地政策，通过圈占，大量土地的所有权归入满洲人手中，直到康熙二十三年（1684年）随着清朝统治根基的稳固，朝廷明令禁止了圈地政策以缓和社会矛盾。康熙时又颁布了“更民田”法令，实行了招垦荒地措施，这使得土地的占有关系呈现多样化的趋势，公田与私田并存。但是清朝皇室掌握的皇室庄田、赐予王公将军所有的宗室庄田和八旗据有的旗地以及国家公有的官田并不在招垦之列，这些土地都是世袭的，严禁自由买卖，特别是旗地是绝对不允许转移到旗人之外的人手中。然而到清末时这些禁令开始动摇了。
《》签订后，清政府的财政更加拮据，不得不采取措施解决燃眉之急，而皇室握有的大量土地大多都被荒弃，于是变卖旗田开始被清政府作为解决经济危机的一项措施。1902年，清政府成立招垦局招徕移民垦殖旗地，招垦的移民大多是汉人，旗田开始为旗人以外的人掌握。另外，在官庄土地上耕作的佃户常有抗租和冒认旗产的情形，一些庄田总管甚至倒买皇产，将其据为私有。随着官庄旗地的私有化，北洋政府开始实行移民放荒的土地政策。
二、垦荒政策的内容
北洋政府先后颁布了《国有荒地承垦条例》、《国有荒地承垦条例实行细则》、《修正国有荒地承垦条例》三项垦荒政策。
1914年3月3日大总统下令公布《国有荒地承垦条例》，共29条。《承垦条例》分为总纲、承垦、保证金及竣垦年限、评价及所有权、罚则、附则6章。第一章“总纲”规定了国有荒地的范围，“指江海、山林新涨及旧废无主未经开垦者而言”，“凡国有荒地，除政府认为有特别使用之目的外，均准人民按照本条例承垦”[1]。第二章“承垦”规定垦荒者必须填写呈请书，经官署核准后报农商部立案，呈请书的内容包括承垦人的基本情况（姓名、年龄、籍贯、住所）、承垦地形、垦荒的界址、种类、地势、水利建设、开垦的经费等。第三章“保证金及竣垦年限”指出承垦人 “须按照承垦地亩，每亩纳银一角，作为保证金”[2]，交纳保证金后，官署发给承垦人承垦证书，承垦证书的内容包括呈请书中的全部内容、承垦核准的日期以及保证金额。关于竣垦年限的规定，国家把承垦地分为草原地、树林地、斥卤地三种，并根据承垦地亩数的多少规定了不同的竣垦年限，其中最少的未满一千亩的为一年，一万亩以上的为十一年。承垦人收到承垦证书后一个月内要设立界标或开界沟。如果不按时竣垦，根据程度的不同会有取消承垦权和承垦证书的处罚。另外，承垦权可以继承和转移，但须经官府批准。第四章“评价及所有权”中对承垦地的地价根据优良分为五等，第一等为产草丰盛的土地，每亩一元五角，第五等为卤赤砂矿不产草之地，地价为每亩三角。地价按每年竣垦亩数缴纳，对提前竣垦完的承垦人按提前年数的多少减免地价。缴纳地价后，官署按照缴纳地价的亩数向承垦人颁发所有权证书。第五章“罚则”对私垦荒地和违反条例的人做出了缴纳罚金的规定。最后一章“附则”规定了本条例的适用范围，施行时间和私垦荒地者补缴地价的时间等。
关键词：土地政策； 国民经济； 宏观调控
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）04-0013-03
一、引言
土地与资本、劳动等要素都是发展经济不可或缺的投入要素，配第曾用“土地是财富之母，劳动是财富之父和能动的要素”来概括土地对于经济发展的基础作用。土地作为重要的生产投入要素，不仅具有像资本、劳动等要素的一般属性，也具有其独特的属性。资本、劳动都具有极大的流动性和可再生性，而土地则是固定、缺少流动性，并且具有很强的空间属性，尤其是可适宜经济社会发展的土地几乎是不可再生的，这些特点使土地与其他要素不同，也为土地政策成为宏观调控工具增加了难度。众所周知，我国传统的宏观调控工具是货币政策和财政政策，土地政策还未曾从真正意义上成为国家的宏观调控工具。虽然自2003年我国经济进入新的增长周期扩展阶段，我国政府曾明确提出土地政策参与宏观调控，并与传统的信贷政策并列作为宏观调控的主要工具，但由于土地的特殊性，国家一直不能像货币政策和财政政策那样在全国范围内进行灵活运用，因而土地政策参与宏观调控是我国经济发展新形势下新的研究课题。笔者认为，货币政策（财政政策）作为宏观调控工具是由国家调节控制货币（财政收入）的供应量和需求量，根据经济发展的需要，围绕供给量和需求量制定相关的经济政策调整经济运行中的货币量，使其能够促进经济发展；而与此类似，土地作为宏观调控工具也应由国家控制土地的供给量和需求量，根据经济发展的具体情况对土地资源的总量和结构进行干预和调节。党的“十七大”报告中也明确要求“在2020年初步完成主体功能区布局”。而主体功能区的理论创新，其实质是将空间维度重新纳入理论分析。主体功能区的不断发展及其变化，必然是土地政策在“空间维度”上的一种属性表现。因此，进一步探寻土地政策参与宏观调控必然是深入主体功能区理论基础建设的客观要求。
二、土地政策参与宏观调控工具：基于我国土地政策实践视角
最先把土地作为重要生产要素的学者是认为“土地是财富之母”的配第，以及认为“土地是所有财富由以产生的源泉或资料”的坎蒂隆。此后，生产要素理论不断发展，直至今天的“生产要素六元论”（人力、财力、物力、运力、自然力和时力，其中土地属于自然力）学说在理论界几乎达成共识。事实上，土地要素是劳动要素和资本要素运行的空间载体，如果能够引导和调节土地要素的投入方向和投入量，就能通过不同的土地政策产生的不同经济效果来调节宏观经济，所以生产要素理论成为土地政策参与宏观调控的重要理论依据。根据我国土地政策实践，土地政策是从供给和需求两方面参与宏观调控。在供给方面，虽然我国用于社会经济发展的土地总面积是固定的，但由于土地公有制使我国政府对土地拥有绝对的控制权，因而从供给方面能够进行效果很好的调控，可以从土地供给方式、供给结构、供给价格三方面制定土地政策对经济进行调节。在土地需求方面，包括农业用地需求、工业和建筑用地需求以及服务业和居民住房用地需求构成了土地的总需求，而土地需求的调节主要在于房地产市场对住房需求的调节。由于我国农业用地实行，具有稳定性，不符合宏观调控政策所需要的灵活性，而工业和建筑用地以及服务业的用地需求应从土地整体规划的大方向来考虑并与产业政策等相关政策综合考虑对需求的调节，因而只有房地产市场适合调控手段的灵活多变。
土地政策的主要调控工具包括土地供应与市场规则工具、土地价格与收益政策工具、土地收购储备工具以及“道义劝告”工具等。其中，土地供应与市场规则工具包括土地规划、城市规划、土地供应计划、建设用地审批、土地出让转让政策等；土地价格与收益政策工具包括基准地价、工业用地和经营性用地出让最低价格、土地税费政策、征地补偿政策等；“道义劝告”工具指中央土地调控部门通过发表正式声明、导向性政策和指导意见或私下谈话，表明对当前国土资源经济形势的判断和对地方政府的希望，以达到影响地方政府、用地企业和个人用地行为使其符合中央政策目标要求。结合我国土地政策实践，我们可以对我国土地政策参与宏观调控的效果进行分析。例如在土地供应方面。过去的十年间我国建设用地供应总体趋势为上升中略有波动。如2012年第一季度，我国建设用地供应总量同比增长超过30%，全国建设用地供应11.44万公顷，同比增长33.6%。我们可以看出建设用地供应量与GDP之间呈正相关的关系，尤其是2007和2008年，建设用地供应量明显下降，GDP也明显下降，表明建设用地供应量对国内生产总值有重要影响，国家通过控制建设用地的数量对经济进行有效调节。
而在土地供应结构方面，我国2010年土地供应结构中比例最大的是工矿仓储用地，占36.6%，其次是住宅用地，占26.7%。这说明对我国房地产市场的调节已经成为我国土地政策参与宏观调控的重要手段。而从整体上看2012年我国供地结构也出现了较为明显的调整趋势，其中基础设施用地增长幅度最大，占我国土地供应总量的45.2%；房地产用地增长幅度次之，占我国土地供应总量的23.6%。这表明土地审批、土地结构制约了我国各项产业的发展，国家通过土地政策同产业政策相联系，有效地实施了对支持产业的扶持。此外，在土地价格方面。从整体上看，土地出让价呈上升趋势，尤其是2008年以后土地出让价格大幅度攀升。土地出让面积和土地出让价格几乎是同向变动。由于土地出让价格是影响房地产市场房价的重要因素，因此也成为国家调控经济的重要手段。
三、土地政策参与宏观调控的政策建议
土地若能够解决自身的难题，即空间性和不可再生性，则土地政策可以像财政政策和货币政策一样成为真正意义上的主流调控手段。对于不可再生性，可通过技术的进步向空间和地下两个方向发展、增强利用率等方法解决；而对于空间属性问题，则应该通过资本和劳动等要素的自由灵活流动与不可流动的土地要素相结合，需要土地政策与其他政策的配合，同时处理好部分和整体的关系。因此，结合上述分析，土地政策参与宏观调控应着重从以下几个方面着手：
1. 国家应有一个统一的土地调度机构，构建由中央和地方不同级别但同一系统的机构体系。在我国宏观经济实践中，财政政策的总机构为国家财政部，下有各级财政部门相呼应；货币政策的总机构为中央银行，下设不同级别的各级银行；土地政策的总机构包括国土资源部、建设部、国务院等部门，由于没有统一专门的政策制定机构，往往会导致多部门由于未能提前沟通而使各项政策之间出现矛盾，最终不能达到政策制定的初衷。
2. 土地政策应与财政政策、货币政策、产业政策等政策手段相互配合使用，如国家在使用土地政策调节房地产市场，抑制对住房的过度需求时可与财政政策和货币政策相配合：如上文所说使用货币政策提高利率、使用财政政策征收房产税等措施配合远比单独使用土地政策效果要好；又如使用土地政策的工具（土地规划）时要与产业政策相配合，在土地审批时对于支持的产业放宽限制等。
3. 土地政策参与宏观调控，运用土地政策对经济进行调节时不仅要从供给方面进行，还要从需求方面同时调节，双管齐下，综合运用才能达到既定的效果。这同样需要货币政策、财政政策，以及利率政策等制度配合。
四、结论与启示
土地政策参与宏观调控对经济进行调节的原因在于市场调节经济存在失灵现象，而主流经济学推崇的财政政策和货币政策并不能完全满足调节市场失灵所造成的经济波动，需要新的宏观调控手段加入对经济进行调节。土地是各种生产经营活动所必须的载体，离开土地任何经济活动都不可能进行，这就使得土地政策参与宏观调控成为可能。财政政策和货币政策在调节经济时要求市场主体有灵敏的反应度，如国家上调利率期望市场主体能够较少地使用资金，而在经济运行中市场主体很有可能不计成本的进行投资，从而使调控达不到目的，而与财政政策和货币政策相比，土地政策成为宏观调控手段的优势在于离开土地任何经济活动都无法进行，市场主体对土地供应政策完全具有弹性，政府可以通过土地政策调整以取得良好的调控效果。
参考文献：
[1]郝大江.区域经济增长机制研究[M].北京：中国物质出版社，2011：53-55.
【关键词】土地政策；宏观调控；优势；建议
一、引言
房地产市场作为我国的支柱产业，不仅关系着经济平稳健康发展，更与民生问题紧密相连。近两年，国家下决心抑制房地产市场的投机泡沫问题，一系列有针对性的房产调控措施相继出台。在这些调控措施中，土地政策被认为是从供给角度参与调控的政策，其宏观性、结构性、多样性的政策特征正逐渐被政策制定者所认识，在此背景下，一系列旨在稳定房价的土地政策紧锣密鼓地出台。土地政策通过加大对土地市场的监管力度，从源头上规范房地产市场的供给，防止土地的盲目开发以及房地产价格的过快增长。现实经济形势也表明，正确运用土地政策参与宏观调控，对制止房地产行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应，是国家宏观调控措施凸显成效的关键所在。
二、土地政策参与房地产调控的独特优势
根据经济学相关理论，房地产调控措施从入手角度不同可以分为需求调控政策和供给调控政策两个方面。需求调控政策通过抑制购房需求以达到控制房价的作用，例如限购、限贷等措施；供给调控政策通过影响房地产市场的供给量来满足供需平衡的要求，缓解需求旺盛推动的住房价格上涨，例如土地政策、保障房政策等。
土地政策参与宏观调控，是房地产经济调控手段的丰富和完善，对于调节房地产供给和需求的平衡，供给结构的协调、房价的基本稳定和整个调控目标的实现，具有多方面的作用。
（一）有利于控制房地产开发投资的速度和规模，促进供给和需求的数量平衡
房地产是土地和房屋建筑物的统一体。土地是房地产开发活动最基础性的物质资源和条件，具有稀缺性、不可再生性和不可替代性。可以说掌控了土地，也就从源头上控制了房地产开发建设的总规模和发展速度。当房地产供不应求的时候，可增加土地供给，扩大房地产开发投资，增加房地产产品供给；反之，当房地产供过于求的时候，可减少土地供给，收缩房地产开发投资，减少房地产产品供给。由此通过土地闸门来调控房地产供求关系，实现总量平衡。例如，2010年为了调控已经高烧的土地市场，国土部宣布将推出巨量的住宅土地供应来平抑地价，弥补供需缺口，以期缓解由刚需推动的住房价格上涨。
（二）有利于控制房地产供给结构，使之与需求结构相适应，实现结构基本合理
结构协调是房地产宏观调控的重要目标之一。从房地产业内部来说，其供给结构必须与市场需求结构相协调。一是生产用房与消费用房，包括厂房、商铺、办公楼、居民住宅、文化教育及娱乐设施等各类用房，要符合市场需求的比例，一般来说，住宅建设应占主体地位。二是住宅的供给结构又必须与市场需求结构相适应，即根据居民收入结构，合理安排高档房、中档房、中低档房建设，以满足不同层次的需求。须知市场供给本身有一定的盲目性，房地产企业的开发建设主要服从于赢利目标，常会发生脱离市场需求的倾向，从而出现结构失衡。因此，政府通过土地出让的结构性规定，以及土地利用规划和土地的用途和容积率，促使开发商按市场需求开发建设某类房地产。例如，在近几年的宏观调控中，规定开发建设住房的套型结构中，90平方米以下的必须占70%。又如，为加强住房保障，近期政府出让的土地中规定70%必须用于保障性住房建设等。
（三）有利于调控房价，保持房价的基本稳定
土地使用权购置费用是房屋成本的主要构成部分，一般占房屋成本的30%左右，城市中心地段可能高达60%。政府可以运用底价和招标拍卖等手段，最终决定土地使用权出让价格，通过土地成本费用影响和引导房价。同时，政府还可以运用土地储备政策，通过土地供应量的多寡，调节土地供求关系，控制土地使用权出让价格，从而影响房价。在必要时，为满足低收入者住房需求，也可以减收或免收土地使用权费用，确定保障性住房价格，如经济适用住房免收土地费用和税费等，房价一般比商品房便宜30%～40%。
三、运用土地政策参与调控存在的问题
政府运用土地政策参与房地产调控，在清理整顿开发区、遏制部分行业过度投资和重复建设以及提高土地集约利用水平等方面取得了阶段性的成效。然而，地方政府在运用土地调控经济中仍存在一些问题。
1.土地资源的利用率低，浪费严重
房地产开发需要占用大量建设用地，新增建设用地主要由耕地转化而来。耕地逐年减少，危及18亿亩红线和13亿人口及其子孙后代的吃饭问题。据《半月谈》2010年第20期报导，中国社会科学院农村经济研究所研究员党国英等专家研究发现，从1980年到2008年，在我国经济快速发展、城市急剧扩张时期，经济每增长1%，会占用2万公顷左右农地。我们可以与日本的快速发展时期相比较，从1965年到1984年，日本GDP每增长1%，占用农地只有2500公顷左右。也就是说，中国GDP每增长1%，农地占用量是日本的8倍左右。这个数据说明，我国在经济发展过程中土地浪费问题非常严重。在房地产开发中，土地闲置的现象也十分严重。从长期来看，房地产开发占用耕地已不可持续。
2.土地政策调控中的政府角色定位混乱
在完全市场经济国家，国家的作用主要在于消除市场缺陷，维护社会公平。我国社会主义市场经济体制虽已确立，但仍待完善，政府对经济活动的介入要高于完全市场经济国家。政府既当“裁判员”，又当“运动员”；既是“守夜人”，又如同企业一样，也是利益主体，而且，是个垄断性的利益主体。政府往往出于政绩的考虑，以土地来换取本地区经济总量的增长。可以说，此番经济过热很大一部分原因是由于政府的利益冲动造成的。现在各地都在大搞地方政府融资平台，地方政府通过成立融资公司，以政府土地为抵押或者以财政收入作为保证向银行融资，直接参与到房地产市场相关经济活动中来，这在一定程度上不仅混淆了政府的角色定位，更容易造成系统性的地方债务风险。
3.地方财政过于依赖卖地收入，利益分配不合理
当前，许多地方政府为了追求以GDP增长率为主的政绩，以地生财，依赖土地出让金获取发展资金。以淮安为例，2011年全辖共入库国有土地使用权出让金收入154.24亿元，地方财政总收入562.05亿元，土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的27.4%，其他部分省区市该比例甚至超过50%。地方财政过于依赖卖地收入，增加了政府推动房地产市场价格上涨的动力，与中央政府调控房地产市场、保障民生的政策初衷相违背。此外，一旦房地产市场泡沫破灭，土地价格将随之下降，这对于过于依赖卖地收入维持财政运转的地方政府来说则是不可持续的。同时，虽然当前土地出让价格在逐年提高，但以地谋财、违规使用土地出让金收入，收益分配不合理，侵占农民利益、拆迁户利益到处可见，甚至出现“血拆”现象，激化了社会矛盾。
4.土地政策执行过程中监督不力，对政府行为缺乏约束
土地市场混乱的表现，主要是地方政府的违法违规行为，其原因除了地方政府受利益驱动外，另一个重要的原因是政府的行为没有约束。我国法律比较偏重于规范企业行为，规范政府行为的法律则严重不足。另外，政府部门也没有完全公开土地供应方面的信息，约束政府行为的另一渠道，即公众的监督也就无法发挥作用。如此，导致地方政府不仅滥占土地，甚至用暴力圈占土地，还利用手中职权通过对土地的暗箱操作中饱私囊。
四、加强和完善土地政策调控的建议
运用土地政策从供给角度参与房地产市场调控具有独特优势，也具有一定的现实必要性。针对目前土地政策调控中存在的问题，我们要进一步加强和完善土地政策调控行为，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性，为此提出以下几点建议。
（一）合理制定土地利用规划，坚持集约、高效利用土地
为避免目前出现的土地资源的利用率低、浪费严重的问题，要切实做好土地利用规划工作，坚持集约、高效利用土地。土地利用总体规划要坚持高起点，要充分考虑经济社会发展对土地的需求，协调好不同行业的用地规模。制定土地利用规划，必须准确了解土地批了多少，供了多少，真正用了多少，利用结构和强度怎样。这是制定合理的土地规划，从而做出调控措施的前提和条件。此外，严格执行土地利用总体规划和年度用地计划，尽量减少弹性。加大对违反土地利用总体规划、违法占用土地的处理力度。
（二）明确政府职能，切实管住地方政府
应改变政府对经济事务干预过多的现象。要强化政府宏观管理职能，政府调控主要以实现经济总量的平衡和经济结构的合理化及结构升级为目标。同时，逐步缩小地区差距，调节收入分配，在保证效率的同时兼顾公平。弱化政府微观管理职能，政府应把部分职能让渡，让市场、中介组织、企业充分发挥自主性，政府只是起到监督和服务的作用。
新的房产政策明确要求地方政府要切实负起各个城市房地产价格上涨的责任。也就是说，房地产价格会列入到地方政府的责任范围之内。本文认为此举对房地产行政控制是最有效的，是符合中国特色的。
（三）建立土地政策体系，完善土地收益分配机制
土地政策参与宏观调控，最重要的是制定科学配套的土地政策体系：一是在土地供应方面，建立严把闸门、严控总量的土地供应政策。在土地供求矛盾突出的情况下，只能保证土地重点供应的政策，如关键性项目、重大工程，主要道路建设和居民住宅建设等，严禁新设开发区、别墅、高级娱乐设施等用地。二是在土地价格方面，强化节约集约用地的价格调节机制。积极推行土地征收制度改革，合理确定土地征收补偿机制，原则上应向市场交易价过渡，逐步建立有利于节约用地的征地价格机制。健全和完善土地招标拍卖和挂牌出让制度，探索综合评标办法，制止“地王”再现，发挥地价杠杆的调节作用。三是在土地收益分配方面，坚持执行国有土地使用权出让总价款纳入地方预算，实行收支两条线管理，合理配置土地收益用于“三农”和廉租房建设的比例。从长期来看，征用农民集体土地要逐步实行市场化出让政策，大部分收益应归农村土地所有者。四是土地使用方面，实行有利于合理利用土地的税收政策，形成节约集约用地的税费调节机制。提高耕地占用税和城镇土地使用税标准，加大建设用地保有环节税收调节，开征土地闲置税，盘活闲置土地，提高现有建设用地效率。
（四）建立和完善有关法律法规，加强监督管理
目前，我国已形成以《土地管理法》、《城市房地产管理法》为核心的系列单行法规与诸多规章相补充的法律体系框架，但在土地基本法以及一些职能法上面还存在空白。因此，首先应尽快制定调整土地关系的最基本的法律《土地法》或《土地法典》；其次，制定与《土地法》相应的系列职能法，如《土地利用规划法》、《不动产登记法》、《农地保护法》等；最后，应按照宪法对土地征用制度的修订，加快修正《土地管理法》。
要将严格的土地管理制度落到实处，关键是要提高地方政府贯彻执行中央政策的自觉性，加强监督管理。一要尊重土地利用规划的严肃性，严禁朝令夕改，违法使用。二是坚持国务院向地方派驻土地督察员，及时掌握信息，上传下达，对地方政府进行督导和监察。三是对地方政府建立土地管理目标责任制，对违反国家宏观调控政策，弄虚作假的，要严肃查处。
参考文献：
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江苏财经职业技术学院院级一般课题“房地产稳定健康发展的政策选择”。
作者简介：
历经数年调控,一个较为完整的政策体系已经形成
国家正式提出运用土地政策参与宏观调控是2003年,而且首先是从土地政策参与房地产市场、稳定住房价格作为重点而展开的。数年调控历程中的各种措施,逐步形成了一个完整的土地政策调控体系。
2003年6月5日,中国人民银行发出《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,收紧了地产信贷。被认为是土地政策参与宏观调控的肇端,拉开了宏观调控的序幕。该文至今仍有深远影响。
同年7月18日,国务院办公厅发出《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》,提出“一律暂停审批新设立和扩建各类开发区”。土地调控全面启动。
当月,国务院办公厅又发出《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》,全面清查和整顿规范各类开发区,并加强开发区建设用地的集中统一管理。自此,宏观调控开始加速。
11月,国务院发出《关于加大工作力度进一步治理整顿土地市场秩序的紧急通知》,加大治理整顿力度,纠正地方政府等待观望的态度。调控由开发区建设用地向整个土地市场延伸。
如果说,2003年的土地政策还停留在策动意义上,那么,2004年的土地政策则出现了历史性的转折。
2004年3月18日,国土资源部和监察部联合发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》,全面推行经营性用地招拍挂出让制度,严肃查处违法违规批地用地行为。要求各地在2004年8月31日前将历史遗留问题处理完毕,即影响深远的“8・31大限”。
同年4月,国务院办公厅发出《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》,实施“三个暂停”。5月,国土资源部发出《关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》。这两个政策实质上暂停半年农地转用审批。
最有影响的,当数2004年10月国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》。该文件系统提出了严格执法,加强土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划实施管理;完善征地补偿和安置制度;健全土地节约利用和收益分配机制;建立完善耕地保护和土地管理的责任制度,明确土地管理的权力和责任等深化改革严格土地管理的各项措施。该文件被认为是土地参与新一轮宏观调控的标志性文件。
2005年,土地政策以总体调控为基础,在“稳定房价”、从严控制建设用地等方面发挥了重要作用,备受各界关注的“国八条”、“新国八条”、“七部委意见”等文件中,土地政策都是重头戏。
2006年,是调控政策从总量到结构转变和深化的一年。5月,总理主持召开国务院常务会议,提出住房供应结构、税收、信贷、土地、廉租房和经济适用房建设等六项措施,称为“国六条”,开启了2006年房地产调控大幕。当月,国务院办公厅转发建设部等九部委联合制定的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》,出台了涉及税收、信贷、土地等政策、对“国六条”作了细化,即“九部委意见”。
7月,国务院办公厅《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》,国家土地督察制度正式建立,全国省(区、市)及计划单列市的土地审批利用全部纳入严格监管。
8月,国务院发出《关于加强土地调控有关问题的通知》,这是继2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》出台后,中央政府在土地管理和调控政策上的又一次重大调整。
11月,财政部、国土资源部和中国人民银行等部委了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》,规定从2007年1月1日起,新批准新增建设用地的土地有偿使用费征收标准在原有基础上提高1倍,同时调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式。地方分成的70%部分,一律全额缴入省级国库。
12月,国土资源部出台《关于实施的通知》,正式向低地价、零地价出让工业用地说“不”。
有资料显示,2003年以来,国家的涉及土地宏观调控政策的文件有50多个,形成了由宏观到微观、由原则到具体操作层面较为完整的政策体系。
调控影响显著
调控宏观经济过热,遏制固定资产投资规模过快增长
2003年以来,土地政策坚持“有保有压、区别对待”的原则,对不符合国家产业政策、发展规划和市场准入标准的项目不予供地。2004年土地供应219670.32公顷,比2003年减少23.3%,2005年土地供应180326.54公顷,比2004年下降17.9%。
与土地供应明显回落相比,我国经济仍保持较快增长,建设用地供应的单位面积所创造的GDP明显提高,2004年为0.73亿元/公顷,2005年达到1.01亿元/公顷,提高39%。表明土地供应的适时调整既保证了经济发展的用地需求,同时也对国民经济的平稳健康发展起到先行调节作用。
从土地供应与固定资产投资的关系来看。2004年一季度固定资产投资增速高达47.8%,在4月实行“三个暂停”后,上半年迅速回落到31%,全年为25.8%,比2003年的28.4%回落2.6个百分点,比2004年一季度回落22个百分点。2005年以来,固定资产投资增速虽呈逐月加快态势,但仍低于2003年、2004年同期水平。表明通过土地市场治理整顿和严格控制土地供应,较有效地遏制了固定资产投资规模的过快增长,对制止部分行业盲目投资和低水平扩张产生了釜底抽薪的效应。
促进了经济结构调整、经济增长方式转变和区域经济的协调发展
通过“控制增量、盘活存量、市场配置”,提高了节约集约用地水平,促进经济增长方式转变。2004年、2005年的土地供应中,存量土地得到有效利用,改变了过去建设用地供应主要以新增建设用地为主的状况,各季度存量用地所占比例始终保持在50%以上的较高水平。2005年存量用地供应量占供地总量的55.9%。
同时,招拍挂制度在全国得到了全面推行。2005年全国招拍挂出让土地面积占出让总面积比例达到历年最高水平。存量土地利用的提高和市场配置土地资源的推进,控制了城市建设规模任意扩张的趋势,发挥了价格杠杆的调节作用,推动了经济增长方式由过去占用大量土地资源为代价的粗放型向集约型转变。
其次,在供地的区域结构上,2005年东部地区的土地供应比重略有下降,中西部地区有所上升,特别是工矿仓储用地和房地产开发用地,东部地区所占比例分别下降6.0个和6.3个百分点,中部地区分别增加5.7个和1.9个百分点,西部地区分别增加0.3个和4.4个百分点。
圈地和乱占耕地的势头得到遏制,耕地得到有效保护,农民利益得到维护
通过开发区清理整顿和土地违法案件的查处,基本刹住了盲目设立开发区大量“圈地”之风,遏制了乱占滥用耕地的势头。2004年、2005年共核减开发区面积301万公顷,查处违法案件16.55万件,建设占用耕地数量大幅度减少,分别比上年减少37.0%和4.1%。2004年全国农用地转用指标压减了20.3%,其中耕地转用指标压减了23.4%。同时2004年清理偿还1999年以来拖欠农民征地补偿费用175.46亿元。2005年增加给农民的征地补偿费2.3亿元。
调控房地产开发用地供应总量,房地产投资增速过快势头得到遏制
土地购置面积持续回落,开发面积比例逐步增大。2000年～2002年全国房地产开发土地购置面积每年增长30%以上。经过几年的调控,增幅明显回落。2003年房地产开发土地购置面积同比增长13.8%,2004年同比增长11.5%,2005年同比减少3.96%。2006年一季度,同比减少9.3%。与房地产购置面积同比增幅逐步减小相对应,自2004年开始,土地开发面积同比增幅呈现反向变动。2005年在全国房地产开发土地购置面积同比降低3.96%的情况下,土地开发面积20762.2万平方米,同比增加5.18%,2006年一季度开发面积5284.13万平方米,同比增加53.3%。作为房地产开发的先行条件,土地购置面积增幅的持续下降,表明房地产开发项目用地过快增长的势头受到有效约束。
与固定资产投资一致,2004年上半年房地产开发投资同比增速从一季度的41.1%迅速下降为28.7%。此后,同比增速逐季稳步下降,2004年全年房地产开发投资11538.3亿元,同比增长28.1%,增幅比2003年减少1.6个百分点。2005年全年房地产开发投资15759.3亿元,同比增长19.8%,增幅比2004年减少8.3个百分点,比固定资产投资增速减少7.4个百分点。2006年一季度房地产开发投资2793亿元,同比增长20.2%,增幅比2005年一季度减少6.5个百分点,比固定资产投资增速减少9.6个百分点。2005年上半年以来,房地产开发投资同比增速持续低于固定资产投资增速,二者增速差额有进一步扩大的迹象。这表明紧缩性土地政策和金融政策,使过快的房地产投资增速得到显著控制。
优化房地产开发用地供应结构,促进了住房供应结构的改善和房价的稳定
土地政策参与房地产业和房地产市场调控的一个明显成效是有力地改变住房的类型结构。从商品房的供地结构来看,2004年1季度～2006年3季度,普通住房供地所占比例基本保持在50%的平均水平,上下浮动大约5个百分点,经济适用房供地比例也保持稳定。当然,从调研情况看,各地对经济适用房的认识和做法不尽一致。如济南市至今没有建廉租住房,经济适用房的比例也很小,并多数供应给公务员。2004年经济适用房供地仅58公顷,2005年更少,2006年干脆没有供地。青岛市的经济适用房比例及供地比例也很低,2006年前三个季度经济适用房供地分别为23.11公顷、6.73公顷和18.65公顷。相反,有的地区和城市经济适用房供地和建房比例都比较高。
对稳定房地产价格发挥了积极作用。2005年上半年以来,各季度房屋销售价格指数、住宅价格指数、普通住宅价格指数涨幅都低于前年同期涨幅。2006年一季度,房屋销售价格同比上涨5.5%,涨幅比上季度回落1个百分点,同比减少4.3个百分点。住宅价格同比上涨6.3%,涨幅比上季度回落1.2个百分点,比2005年同期少4.2个百分点。
严格执行“招拍挂”制度,规范了市场秩序。2003年以来,经营性房地产开发用地“招拍挂”制度得到全面实施,在显化土地价格、理顺地价与房价关系的同时,规范了房地产市场秩序,创造了一个公平竞争的市场环境。2003年以来住宅价格指数与住宅用地价格指数的变化趋势和变化幅度存在一定差异,房价的涨落幅度不仅高于地价,而且有些时段背离地价,而地价的涨落幅度相对平稳,这说明进一步完善房地产开发用地“招拍挂”制度后,地价更趋合理。
一定程度上遏制了囤积土地行为。2005年,针对开发商囤积土地行为,国土资源部加大了闲置土地清理力度,取得了初步成效。在土地供应相对紧缩和强有力的监管约束下,开发企业加快了土地开发进度。2005年完成土地开发面积占同期土地购置面积的比重由2004年的49.6%上升为54.3%,2006年一季度继续上升到79%。2006年4月国土资源部联合工商总局出台《国有土地使用权出让合同补充协议》,对未能按期竣工的开发商要求支付违约金,这将进一步有效地遏制开发商囤积土地行为,使得土地供应能尽快转为商品房供应。
土地调控虽有收效但并没达到预期效果
宏观上固定资产投资增长过快,部分工业行业产能过剩依然严重
从2006年的情况看,固定资产投资并没有出现理想的回落趋势。2006年前11个月累计城镇固定资产投资增速高达26.6%,不仅是在四年持续高增长基础上的加速扩张,而且也超过了2003年、2004年过热时期的增长水平。按照中长期趋势衡量,则更是大大超过了1990年～2005年(中期)，投资平均增长20.8%和1981年～2005年长期投资平均增长20.1%的水平。2006年在建项目投资规模达到30万亿,投资在建规模偏大问题依然突出。
同时,过度投资导致部分行业产能过剩的问题仍然没有得到根本解决。钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩;水泥、煤炭、电力、纺织等行业目前虽然产需基本平衡,但在建规模很大,上新的项目较多,潜在过剩问题明显。而且,这些行业在行业技术结构、产品结构上的不合理问题也很严重。
房地产供应结构失衡,部分地区价格上涨过快
一方面,占城市人群绝大多数的普通居民的住房需求并没有得到满足,政策所要求的小户型普通住房和经济适用房的建设未见显著增长,后者反而出现下降趋势。2005年经济适用房开发投资同比下降6.8%,2006年一季度同比仅增长2.6%。经济适用房开发投资占房地产开发总投资的比例由2004年的4.6%下降到2005年的3.6%,2006年一季度进一步下降到2.2%。另一方面,部分地区房价涨幅仍较大,北京、深圳等城市,新房价格同比上涨仍在两位数徘徊。其中北京以10.7%的涨幅名列首位。
同时,开发商囤积土地量仍然较大。1998年～2006年一季度,全国房地产开发商土地购置面积累计21.41万公顷,土地开发面积累计13.14万公顷,这表明尚有8.27万公顷已购置土地等待开发或者正在开发中。到2005年底,全国大型房地产开发公司都有大量囤积土地,个别开发商的土地囤积量高达1000公顷以上,且所囤积土地主要位于长三角、环渤海、珠三角等经济发达地区以及一些直辖市和省会城市。大量土地囤积,加大了土地供应结构调整的难度,直接影响房地产宏观调控效果。
土地调控仍面临诸多问题
虽然开始重视多种政策工具的配合,但缺乏综合运用的协调性
应当说,2003年下半年以来的一系列调控措施,与以往的宏观调控相比,开始注重综合运用信贷、土地、财税多个政策,的确取得了一定的成效。但是在运用中,主次不分明甚至各部门之间对调控目标,重点、对象、手段等理解不一致,口径不统一,沟通协调不够,造成执行上的困难,甚至出现某种混乱。例如,对房地产业和房地产市场的调控,从七部委增加到九部委,几乎用尽了所有调控工具,但是很难辨别每次调控的主要工具是什么?哪一个部门负主要责任?调控的主要目标和重点又是什么?几年对房地产市场的调控没有达到预期目的,不能说与缺乏协调性不无关系。
土地调控仍然处于被动地位
由于认识上的局限,重大的经济决策中和项目决定中,土地仍然处于“保障”、“服务”和“配合”的地位,重大项目往往是“先计划、再资金、再土地”。仍然是有了钱,就有地。同时,土地参与宏观调控并未建立起一套相应的理论体系。没有理论的支撑,科学的政策体系和制度机制就建立不起来。从这个意义上说,土地政策参与宏观调控是被动的。
经济手段调控作用有所加强,但仍以行政手段为主
尽管在宏观调控中一直强调经济手段的作用,但大量的行政手段依然是主导且仍具有明显的计划色彩,“重管制、轻引导”也是本轮宏观调控的一大特点。例如,2004年对“铁本事件”的处理,以及2006年对“郑州大学城事件”的处理,都是典型的行政手段。2003年清理整顿各类开发区的“一律暂停审批”,以及2004年“集中半年左右的时间”实施“三个暂停”等,都是带有明显的计划色彩的土地政策。
关键词：土地政策；宏观调控；微观规制；房地产；差异
一、引言
市场经济条件下，政府对经济的干预主要是通过经济政策（Economic Policy）来进行的。经济政策是政府根据一定时期的国民经济运行情况，为解决经济运行中的问题和实现经济发展目标而制定的各种措施和规定。从其范围来看，可以分为宏观经济政策和微观经济政策，宏观调控政策主要有财政政策、货币政策、产业政策和国际经济政策；而土地政策是为达到特定的国民经济发展目标，政府部门制定和实施的与土地利用有关的政策措施和手段。
土地政策参与宏观调控作为中央加强和改善宏观调控的重大战略举措，于2003年首次提出，目前很多学者也认为土地是宏观调控的手段，国土资源部是宏观调控的重要部门，运用土地政策参与宏观调控，是我国特殊国情特殊发展阶段的正确选择。如卢为民（2008）在《土地政策与宏观调控》中从土地的生产要素理论、土地的资产理论、土地产权理论和特殊体制背景下的特殊选择等方面阐述了土地政策作为宏观调控手段的理论依据，并设计了提高我国土地调控有效性的路径[1]。尹锋（2007）在其论文《土地政策的宏观调控绩效研究》中提到，土地政策参与宏观调控的总体目标应该是：严格保护耕地，严格控制建设用地总量，实现人与自然的和谐相处和国民经济的可持续增长；在此前提下，根据国民经济冷热的具体情况，适当微调年度建设用地的供应量和企业取得土地的成本，以调控投资增长的规模，实现物价稳定和国民经济的稳定增长[2]。
但从另一个角度，土地作为一种基础而重要的生产要素，其供给量的有限决定了土地是稀缺资源。而稀缺资源的价值主要由需求决定，而土地的需求又是一种“引致需求”，宏观调控的目的在于通过调节宏观经济总量和产业结构来实现对微观主体决策的引导，进而影响到对土地要素的利用，所以宏观经济调控决定了市场对土地生产要素的需求，而我们不可能通过土地政策来调节宏观经济运行，毕竟宏观经济是一个庞大的系统，是众多要素利用的市场行为博弈的结果，土地要素的利用只是其中一个。这两者的差异可以从以下几个方面来分析。
二、宏观调控与土地政策的差异分析
1、内涵属性差异
宏观调控主要是针对宏观经济的调控，是政府运用宏观调控政策调节和控制宏观经济运行，提高资源配置效率、协调社会成员利益和增加社会福利、保持国民经济平稳发展。现代社会经济出现周期性波动是不可避免的，虽然理论上市场机制能够自动调节经济至均衡水平，但在经济达到均衡之前可能需要经历一个较长时期的经济萧条，意味着民众必须付出这段时期的总体社会福利下降的代价[3]。因此，政府在必要时可以运用一定的宏观经济政策（如财政政策、货币政策、产业政策、国际经济政策等）去调控经济总量及其运行，以减少依靠市场机制调节出现时滞而产生的高昂成本。因此宏观调控的内涵是调整宏观经济总量，但其作用的结果又必然会间接地影响到微观主体的行为。而正是这种直接对象与间接结果的传导才体现出宏观调控的有效性，这也是宏观调控必须有坚实微观政策规制的原因。
而土地作为一种基础生产要素，土地政策指为达到一定的目标，相关政府部门制定和实施的与土地利用有关的政策措施，如土地利用规划、土地利用计划和土地税收政策等。因此土地政策当属于微观市场的范畴，而对于微观市场进行调节或干预属于微观政府规制（Regulation）范畴。从规制的本意来看，是指政府或政府授权的职能部门以维护公众利益为目的而实施的矫正和改善“微观市场失灵”的活动，是政府对企业等微观经济主体的经济行为所进行的限制或制约。因此作为一种基本的微观制度安排，土地政策是对土地及其房地产业的结构及其社会经济影响的直接的政府规定。
2、政策目标差异
宏观调控的结果会影响到微观主体的行为决策和产业结构调整，但宏观调控的对象却并不直接针对具体的行业和部门，否则宏观调控就等同于微观规制。作为微观市场调节的土地政策的目标却是直接针对具体产业，如政府通过土地的收购、储备并有计划地投放市场，增强其对土地及房地产市场的调节；通过用地结构调整以抑制商品房价过快增长和控制相关产业用地需求。土地投资在固定资产投资中有着重要地位，也就是通常的“地根”，且在土地投资之后还会带来一系列的其他投资，如工业用地后的厂房、机器设备投资，商住用地后的房屋建设、设备购置等投资，还有高速公路、铁路、机场建设中的大量材料等。同时社会发展存在着许多不公平的因素，如地区发展差异、城乡收入水平差距、中低收入阶层住房困难、农民被征土地补偿等问题。国家通过土地政策维护公民权益，加大对廉租、公租房和经济适用房的土地供应量以保证低收入群体的基本居住，这些土地政策都可为社会公平与和谐发展起到促进作用。
另一方面，现代经济学也论及宏观调控的目标主要是经济持续增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡。而实施微观土地政策的目标是实现土地资源配置效率、保障居民居住条件的改善、促进经济增长和社会发展、推进社会公平稳定。因此两者的目标差异是显而易见的。
3、实施措施差异
政府实行宏观调控政策的前提条件是由于宏观经济不稳定性、公共物品供给的有效性不足、负的外部效应等所导致的市场宏观失灵。故而在通常的论述中，宏观经济调控的措施包括财政政策、货币政策、外贸政策、产业政策等，这些政策手段要相互配合、协调一致，并且必须把握好政策的时机和力度，这体现出宏观经济调控政策综合性和间接引导性的特点[4]。而实施微观土地政策的经济学依据是由于政府对一级土地市场的垄断、对稀缺土地资源的过分竞争（招、拍、挂形成“地王”频出）而导致的地价高涨、房地产市场信息不对称、开发商市场垄断、流动性充足而带来投资性需求剧增等原因所造成的市场微观失灵。故而微观土地政策主要有土地利用规划、用途管制、供地计划、房地产价格规制、房地产税收调整等，具有很强的针对性和直接强制性的特点。
三、宏观调控下土地政策的制定建议
透过以上分析，作为微观规制的土地政策只能作为调节微观市场的工具之一，不能参与代替宏观调控政策。其根本原因表现在：①特有的土地出让制度为地方政府青睐“土地财政”创造了条件，而这种对“土地财政”过渡依赖，导致地方政府不断突破每年的用地计划，使得中央政府的土地政策难以落实；②对高GDP增长率的盲目崇拜和对经济规律的认识不清，导致地方政府对经济增长率盲目崇拜，并采取简单有效的方法―鼓励投资，尤其是房地产投资来刺激短期经济增长，这样的过热投资定会引起国民经济的波动；③土地政策的制定依靠突击治理和整顿，缺乏长期性和持续性，其自由裁量权比较大，往往是某个部门就能随时出台，这样不利于市场主体形成稳定的预期，对宏观经济运行的基础环境有很大的影响。因此，若要土地政策切实产生作用，为宏观市场运行提供一个长期稳定的微观制度环境，可以从以下几个方面加以考虑：
1、明确土地政策目标定位
国家的宏观调控有其明确的目标，作为微观范畴的土地政策就是要协助实现宏观调控的目标而不是对冲或削弱宏观调控。在土地政策与宏观经济的关系中，后者对前者的影响是主导，而土地政策对宏观调控的作用机制只能是协助。比如早在2006年3月国务院发出的《关于加快推进产能过剩行业结构调整的通知》中就指出，“过度投资导致部分行业产能过剩的问题仍然没有得到根本解决。钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业产能已经出现明显过剩”。很明显，产业建设生产离不开土地，那么国家有调控政策，并且一些产业用地也已列入禁止供地目录，为什么这么多过剩行业仍能顺利建设投产？直到今年，国家还在调控钢铁、电解铝、焦炭等的产能。可以说明，这么多产能的扩张，土地是先行，而这个闸门如果地方政府能真正严格“把守”，这会对宏观调控是一个促进，反之会削弱宏观调控的效果。
2、把握好土地和房地产政策的力度
市场有其自身的运行规律，政府应尽量少用行政手段和短期强硬手段来压制市场。土地政策的制定和实施，对房地产市场进行合理的必要干预，可以实现宏观经济长期稳定发展的目标。同时要看到政策的长期效果，尽可能让房地产市场本身发挥调节作用。2006年-2010年的很多政策中均有关于增加居住用地有效供应、明确保障性住房、中小套型普通商品住房的建设数量和比例、加快保障性安居工程建设、土地增值税的征收管理等的论述，而2011年1月国务院常务会议再次提出安居工程建设、住房用地供应、税收调整等措施，说明以前的政策并未真正落到实处。再如违法用地和囤积土地这两个长期存在的问题，虽然政府明白长期存在但却没能从根本上加以制止，国土资源部近期的严厉约谈才表明整改的力度，显得力度很大，而这却只会给市场造成利用行政力量强制打压的不利影响。这里的焦点就在于长期以来积累的问题想在某个时点通过政策来强制一次性扭转，必定会造成宏观市场的非正常波动。
参考文献
[1] 卢为民.土地政策与宏观调控[M].经济科学出版社，2008：26.
[2] 尹锋.土地政策的宏观调控绩效研究[D].复旦大学博士论文，2007.9：10.
【关键词】经济政策；土地政策；房地产开发；土地
随着社会经济的发展，房地产行业已经成为了我国国民经济重要的支柱产业，房地产行业的健康发展关系到国泰民安的全局。由于土地是房地产重要的生产要素以及我国特有的土地二元公有制的结构，土地政策在房地产市场调控过程中有着无可替代的作用。研究土地政策的调控效果以及如何影响房地产市场的内在机理，对于切实发挥土地政策的宏观调控作用，促进房地产业健康、持续发展具有很大的现实意义。
一、我国土地出让制度
我国城市土地出让制度自改革开放以来进行了一系列的改革。改革的线索有两条：第一在上世纪80年代改革的线索是土地使用权的“无偿、无期限”演变为土地使用权的“有偿、有期限”的使用制度。土地使用权的有偿使用，首先由外资企业开始，此后逐渐扩展到当时的国营企业以及其他企事业单位。1988年公布实施的《宪法》修正案第二条规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，这就从法律上确定了土地使用权有偿出让问题，使土地交易市场的形成有了法律依据。
土地供应方式从广义上说，包括土地有偿供应和划拨供应两方面。土地有偿供应主要是指通过土地使用权出让等方式的土地供应。土地划拨供应是指通过土地使用权出让等以外方式的土地无偿供应。我国城市土地使用权有偿出让，一般采用拍卖、招标、挂牌、协议 4 种方式。而我国现行采用的是土地使用权的出让方式比较多。这种方式由划拨、协议为主，逐步演变为以招标、挂牌、拍卖（招拍挂）为主的方式。2007年开始实施的《物权法》第137条规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”公开出让土地的范围进一步扩大，土地使用权“招拍挂”出让方式由国家政策上升到法律规定。
我国城市土地出让制度具有三个主要特征：政府垄断土地供给，以竞争性的招拍挂为主要出让方式以及一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”。这种土地出让政策，在我国快速城镇化和地方政府“土地财政”的背景下，总的来说导致了土地价格的高涨。使得房地产开发项目更加火热，价格增高。而我国现行土地出让制度，又与土地金融利率政策、土地税收政策等紧密联系在一起，理清它们的关系和影响，必须详细分析。
二、具体土地政策分析
1. 土地利率政策 按揭贷款利率的调节直接影响到房地产市场的真实需求，在真实需求过旺时，通过提高房贷利率可以平抑波动需求，世界各国的大量时间证明，提高按揭贷款利率将提高业主成本，降低购房者的需求。目前国内房地产市场对银行贷款的依存度仍然较高，一般占到60%左右，并因国内信托等其它融资渠道尚在完善，贷款规模下降将对融资渠道及项目单一的中小房地产企业产生一定负面影响。同时随着银行贷款规模的缩小，房地产按揭贷款规模和增长速度将进一步缩减，直接影响以按揭贷款带动的房地产市场购房需求。
2税收政策 房地产税制除了为国家增加财政收入和缩小贫富差距之外，对稳定房地产市场，抑制过度投资，预防金融风险，防范房地产市场的投机活动等具有显著效果。我国于房地产有关的税赋有12个：营业税及城市维护建设税和教育附加、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、土地增值税！城市土地使用税、房地产税、城市房地产税、印花税、耕地占用税、契税等，房地产业涉及的税种多。高额的税负以在一定程度上降低了投资和投机性购房的收益，进一步抑制了投机和投资性购房需求，能有效缓解旺盛的购房需求，但仍不能从根本上抑制和打压投资和投机需求，回归到自住需求。增值税清算和印花税的上调，使得房地产建筑开发成本提高。最终也会间接导致购房者的购房成本，提高商品房的销售价格。
3土地出让招拍制度 2007年招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定正式施行，进一步扩大了招标拍卖挂牌范围，工业用地也将纳入招拍挂范围，明确了建设用地使用权是物权的一种形式。但部分通过招拍挂方式出让的土地价格上涨已超过其本身的内涵，拍卖出让形式近几年在全国土地市场成交价都很高，甚至创出了“天价”。因为传统为协议和划拨方式，不能真实反映土地的市场价格，而且容易暗箱操作，导致腐败等问题。招拍对此加以了改善。但是当前的城市土地出让招拍挂的出让方式，以土地价格为竞争标的。在土地垄断供给的条件下，其逻辑结果就是抬高土地价格。而土地价格的上涨又传导到住宅价格上，导致住宅价格的快速上涨。再者这种政策对于房地产建筑开发的影响也是很显著的，一些财力雄厚的地产商可以拍得心仪的土地，而很多小型房地产企业就面临着很大的危机，一步到位的资金进一步拉紧了企业的资金链，对建筑开发的要求也就更高，可以说这开发企业的结构也会有巨大影响。
4土地供应结构政策 关于土地供应结构的调控政策的核心观点集中在以下三方面：（1）严格控制高档商品房的土地供应，优先满足普通商品住房的用地需求；（2）改变了土地供应方式，并停止了别墅类用地的土地供应；（3）进一步改进和规范经济适用住房制度，加强经济适用住房的用地管理。土地供应结构政策优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的 70%；继续停止别墅类房地产开发项目土地供应，严格限制低密度、大套型住房土地供应。对调整住房供应结构起到了重要保证作用。
三、小结
土地政策在不断调控着房地产市场。土地政策的显效时间要长一些，短期内很难看到其具体影响，所以必须加强土地政策对宏观调控影响的分析，适应我国快速城镇化的发展趋势。
参考文献
[1] 《土地招拍挂与竞买》，刘露军编著，清华大学出版社，第27页，2008年。
[2] 孔凡文，洪涤，王钦.论我国土地宏观调控[J].沈阳建筑大学学报（社会科学版），2007（9）：203～204
一、五年来土地政策参与宏观调控的成效和基本经验
2003年，中央正式提出运用土地政策参与宏观调控，这是中国特色社会主义市场经济发展的必然要求。计划经济时期实行计划调控，20世纪80年代改革开放初期主要采取财政、货币政策调控，没有涉及到土地。90年代伴随土地和房地产市场的产生和不断发育，国家提出加强土地市场调控。现阶段随着市场经济制度和体制框架基本建立，从对土地市场调控转变为运用土地政策参与宏观调控，从针对行业调控转变为针对宏观经济的调控，不仅给土地管理提出了新任务、新要求和新目标，而且使国家的宏观调控进入一个具有鲜明时代特征的新时期。
（一）土地政策参与宏观调控的主要成效
回顾五年实践，土地政策参与宏观调控，主要运用土地规划政策、土地供应政策、土地价格政策、土地税收政策以及必要的行政手段对经济发展进行调控，总的来看，取得较为明显成效。其中，土地规划政策从总体上对土地利用实行用途管制，起到根本性的控制作用，在具体效果表现上，土地供应政策最为直接，效果也最为显著，土地价格和税收政策发挥了一定的作用，但效果不是很明显。
1．土地供应与经济增长基本相适应。2003年下半年以来，针对部分地区、行业投资过热的势头，国家采取了相对紧缩、“有保有压”的土地供应政策，严把建设用地供应闸门。2004年土地供应219670.32公顷，比2003年减少23.3%，2005年土地供应180326.54公顷，比2004年下降17.9%。2006年虽比2005年有所回升，但仍比2004年减少7%，比2003年减少28.7%。
图1 1999年以来我国土地供应与GDP趋势图
土地供应的适时适度调整在保证经济发展用地需求的同时，也对国民经济平稳健康发展起到先行调节作用。
2．土地政策约束了固定资产投资过快增长。从固定资产投资增长情况来看，在货币、财政、产业和土地等一系列宏观调控政策作用下，固定资产投资增速在2004年初达到峰值后持续下降。2006年全国城镇固定资产投资增长24.5%，低于2004年和2005年的28.8%和27.2%。2007年上半年固定资产投资同比增长26.7%，增速比上年同期回落4.6个百分点（见图2），其中，高耗能、高污染行业投资分别增长14.3%和25.1%，同比分别回落2个百分点和17.2个百分点。从图2可以看出，2003年以来，建设用地供应始终都是在固定资产投资增长的下线波动。
图2 1999年以来我国土地供应量与城镇固定资产投资增长率
注：土地供应数据来源同上，城镇固定资产投资增长数据来自国家统计局。
3．供地政策促进产业结构的调整与优化。2006年12月，国土资源部、国家发展和改革委员会联合了新版《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，对一些低水平重复建设项目和大量耗费资源的建设项目，做出了明确的限制和禁止用地规定，促使经济发达地区工业用地比重开始降低。根据对北京、上海、广州、南京等11个重点城市的监测统计，2007年1-5月份，工业用地供应总量占土地供应总量的35%，结构渐趋合理。而从全国情况来看，2007年二季度，工业用地比重降到40%，是2005年以来比重的最低点，房地产开发用地和其他用地比例都有所提高。在工业用地内部，制造业用地结构调整不断优化，在经济发达地区和城市，土地供应向中高技术密集型产业集中趋势明显。
4．逐步优化区域发展格局，促进区域协调发展。配合国家区域发展政策，土地供应呈现出中西部比重提高、东部比重有所下降的区域变化特征。2007年上半年中部地区土地供应25355.25公顷，同比增加56.4%，占全国土地供应总量的22.0%，比重提高2.8个百分点，其中，工矿仓储用地供应总量同比增加81.2%。西部地区土地供应35673.31公顷，同比增加154.5%，占全国土地供应总量的30.9%，比重提高14.3个百分点，工矿仓储用地供应总量同比增加132.7%。
图3 2004年以来我国土地供应东、中、西分布比例变动情况
注：土地供应分布比例数据来源于中国土地市场动态监测系统。
5．推进土地节约集约利用，促进经济发展方式的根本转变。2004年以来，各地最大限度地利用存量土地，基本扭转了建设用地供应主要依靠新增建设用地的局面，多年来建设用地供应中存量用地所占比例始终保持在50%以上。从全国来看，2003年以来单位土地供应面积城镇固定资产投资额增加量和GDP增加量都有显著的提高（见图4和图5）。
图4 2000年以来单位土地供应面积固定资产投资增加量变动情况
6．优化房地产开发用地结构，保障了民生用地需求。2005年，房地产开发用地和住宅用地供应持续下降后，房地产开发投资增长速度由2004年初的50.2%，回落到2005年的20.9%，2006年为21.8%。宏观调控政策出台后，各地普遍加大了普通商品住宅用地和经济适用住房用地供应量。2006年，普通商品住宅用地供应32540公顷，比2005年增加21.3%，占住宅用地供应量的72.1%，同比提高3.4个百分点。2007年上半年，普通商品住宅用地供应18806公顷，比2006年同期增加34.0%，占住宅用地供应量的81.0%，比2005年提高6.3个百分点；经济适用住房用地供应1701.54公顷，比2006年同期增加2.1%。同时，各地积极采取措施，消化存量建设用地用于房地产开发，2005年以来各季度房地产开发用地供应中存量用地比例始终保持60%以上，2006年达67.2%，今年上半年为63.5%。
图5 2000年以来我国单位土地供应面积GDP增加量变动情况
（二）土地政策参与宏观调控的基本经验
经历五年的实践，我们逐步深化了对土地政策参与宏观调控规律性认识，为今后的调控积累了经验。
1．科学确定土地政策在宏观调控中的地位和作用。国家进行宏观调控必须综合运用货币政策、财政政策、产业政策、土地政策、分配政策等多种政策工具，采取经济、法律和行政等多种调控手段。土地政策在国家总的调控政策体系的统领和部署下，既要积极主动“参与”，充分发挥土地及土地政策的调控特点和优势，与其他调控政策和手段密切配合，又要恰如其分考虑自身的地位和角色，不可能成为“主导”，更不能单枪匹马，包揽全局。
2．总量与结构调控密切结合，实施供需双向调控。土地政策参与宏观调控必须通过供需双向调节，既要加强总量调控，实现土地供给与经济发展和固定资产投资的总量平衡，又要按照“区别对待、分类指导、有保有压”的原则，始终把结构性调控放在突出位置，特别是土地的用途结构、产业结构和地区结构，充分体现促进经济发展方式转变和产业结构调整的方针。优先保证关系国计民生和增长国力的重大项目、高新技术项目和居民住宅用地。通过土地政策积极支持西部大开发、振兴东北老工业基地、四大主体功能区和综合配套改革试验区发展，实现国家地区间的均衡和协调发展。同时，认真执行禁止类和限制类项目用地的规定。引导土地的合理需求和消费，倡导理性消费和集约使用的理念。
3．调控目标明确适当，突出重点。土地政策参与宏观调控有着多重目标，如促进经济平稳增长，保持物价基本稳定，有利于扩大就业，保障城乡居民社会民生。同时，在一个时期内，必须选择主导目标，解决最突出的主要矛盾，如2003 -2004年针对开发区和大学城违规设立、圈占土地、部分行业和地区投资增速过快问题；2005 -2006年针对房地产市场运行中出现的价格上涨过快、供求结构矛盾突出问题；2007年重点在遏制工业用地低成本过度扩张和保障民生用地等方面进行调控。但各年的阶段性目标应与总目标相一致。
4．先期调控与后期监管前后协调，相互促进。要使土地政策参与宏观调控取得预期效果，需要信息收集、政策决策、执行力度和事后评价反馈等各个环节紧密相扣，缺一不可，逐渐形成有效的监督约束机制，实现先期调控与后期监管的前后协调、联动、相互促进，确保调控政策得到贯彻落实。如中央政府通过建立国家土地督察制度加强了对地方政府执行国家土地调控政策情况的监督检查，建立了有效的监督约束机制。
5．深入解决体制和机制问题，标本兼治。土地政策参与宏观调控不仅是通过土地政策对宏观经济的干预，实际上是深层次调整经济关系，解决大量的经济体制和机制问题，所以，必须积极探索建设标本兼治的宏观调控模式与方式。正因为如此，近年来28号文、31号文关于土地管理体制和机制等方面规定，以及土地管理体制改革等措施对土地政策参与宏观调控具有重要的意义，为土地政策参与宏观调控创造了制度、体制和机制的基础，有利于实现标本兼治。
6．不断探索研究新情况和新问题，理论创新。土地政策参与宏观调控是发展中国特色社会主义的崭新课题和伟大实践，需要不断发现新情况、研究新问题、寻求新对策。几年来，社会各界特别是经济理论界进行了大量的研究和探讨，同时国土资源部密切关注理论和实践研究动态，组织部属单位研究土地政策参与宏观调控新情况和新动向，在中国特色社会主义理论体系的指导下，进行理论创新和实践探索，从而使这项研究工作不断推向前进，为土地政策参与宏观调控提供了强有力的理论支撑。
二、构建中国特色土地政策体系突出的理论和实践问题
土地政策参与宏观调控作为中国特色社会主义市场经济理论体系重要组成部分，必须立足中国特色土地问题的实际，深入贯彻落实科学发展观，在发展中不断推进。目前主流经济学的基本观点是土地需求是一种被动的“引致需求”，土地的价格主要由需求决定而与供给无关，所以是宏观经济决定土地市场而不是相反。上述理论考察的是土地存量与宏观经济的关系，而在中国特色土地制度前提下，土地政策参与宏观调控必须基于中国现阶段工业化、城市化、市场化、信息化等基本国情，分析土地全部流量（如实物量和价值量）以及土地利用结构的变化（如农地转为非农建设用地）对经济增长和波动的影响，简言之，就是土地属性变化和土地用途转变产生的一系列的理论和实践问题。
（一）土地资源、资产和资本“三位一体”属性对制度和实践的严峻挑战
在现代市场经济条件下，土地特别是经过开发的建设用地，既是资源，又是资产，更是资本，集实物形态和价值形态于一身，而且随着市场经济的发育和强大，作为价值形态的资本作用愈来愈突出和明显，不仅与货币资本、产业资本并行或交叉运行，而且彼此交织和相互作用。一旦土地进入市场交易、抵押和证券市场，土地就成为资本，能够创造利润和增值，人们可以利用土地进行投资或投机。目前对土地的价值属性及建设用地资本流通缺乏与时俱进的理论研究和制度创新。
1．土地资本运行指标在宏观经济运行中得不到反映和体现。土地作为国家重要资源，虽已经纳入2002年颁布实施的国民经济核算体系中，并明确规定进行实物量核算，但该指标体系存在明显不足：第一，只有土地资源实物量指标，而无价值量指标；第二，对城镇建设用地没有单独列出，既无价值量又无实物量指标；第三，国家综合统计部门对土地特别是城市建设用地及其资本价值缺乏全面和适时统计和分析；第四，相关部门统计数据混乱，信息不对称，给分析判断造成困难。基于上述原因，国家在分析宏观经济运行情况及前景，提出预警信号时缺乏对土地指标的分析。
2．划拨用地隐含的资本属性得不到体现。城市建设用地中划拨土地赋有资本属性，但是由于政策原因，不论是计划经济时期划拨的土地还是土地市场建立后依法划拨的土地，都是作为资源划拨。然而，在现实的经济活动和社会再生产过程中，土地都是作为生产经营要素，按照资本形态参与企业运转并获得利润，而这部分利润即土地经营收入及自然增值的分配和占有却隐而不显，不仅造成国有资产的严重流失，而且造成企业严重的不公平竞争。
（二）宏观经济环境和土地制度阻碍和抑制土地政策的调控作用
从宏观环境看，目前我国行政管理体制和财税金融体制还不完善，官员政绩考核制度和地方之间的竞争使得各地竞相以提高GDP为首要，甚至唯一目标，城市化、工业化进程的加速推进呈现扩张用地的特征。从微观环境看，现行土地产权制度还不完善，土地市场体系还不健全，执法监察和监督作用显得力不从心。最突出的是：
1．城市土地产权结构层次复杂且混乱。中央政府拥有全国城市土地的名义所有权，而实际所有权掌握在地方政府手里。用地单位（企业）的使用权，划拨出让来不同、无偿有偿混杂不清，住房业主的土地产权完全虚置。作为土地所有者、经营者和管理者的代表集合，地方政府既要实现土地收益最大化，又要为招商引资提供优惠条件，既要集约节约用地，又要加快经济发展，处于深度矛盾之中，权衡结果往往破坏了市场机制，热衷于扩大建设用地征收和供应规模，售卖大宗土地或“地王”，从而获得城市建设资本和发展资金，于是使拥有大量货币资本的企业和个人在不违背现有法律的前提下，可以无限制地购买大片土地或建设高档住宅，获得土地增值收益，形成有限的城市建设用地资源趋向于集中或垄断，损害公众利益。
2．城乡土地二元结构导致城乡土地市场分割。目前农村土地市场与城市土地市场分割，征地补偿与土地市场脱离，国家征地价格与政府供应价格反差悬殊。其结果：一方面，地方政府违法强制征占耕地现象严重，土地违法案件依然非常突出；另一方面，农民集体随意转变土地用途，“小产权房”、“以租代征”等现象频频发生。二元结构导致城乡左右夹攻农业用地。
3．建设用地交易缺乏法律依据和制度保障。现有的法律充其量只有对城市国有土地的单向（政府对使用者）出让规定，对城乡两种所有权之间的土地交易，对城市使用者之间的交易，对城乡使用者的土地交易等多种主体的土地交易都缺乏应有法律规定和制度保障。因此，对现实中存在的多种形态和用途的土地交易只能按照各自的理解和利益出发解读。如，所谓“小产权房”的不同理解和争论是制度缺陷的表现。
（三）工业化、城市化进程中的土地问题日益突出
1．工业化、城市化造成对土地巨大压力。改革开放以来，特别是第九个五年计划实施以来，我国城市化进一步加快。1978年我国的城市化率为17.29%，而到2006年底达43.90%。
1995―2006年城市化率提高情况表
从上表看出，从1996年开始，我国城市化速度明显加快，城市化率的年增长速度超过或接近1.44个百分比，以后10年城市人口一直以每年2100多万的数量增加，共增加了近2亿。人口的转移必然带来土地用途的改变，大量农业用地转变为城市用地。2亿多城镇人口在当年的用地水平下，至少需要2万多平方公里的土地，即每年至少2100平方公里（315万亩）。
2．工业化、城市化进程中暴露出土地调控和管理的缺陷。一是，集体建设用地基本游离于国家管理之外。一些集体所有的土地，不经过国家征地和相应手续，直接用于居民住房或企业厂房等非农建设。这部分土地，不仅存在产权不清或难以厘定的问题，而且中央政府对这部分土地开发、建设和使用很难掌握和管理，在数据统计上得不到应有的反映。而实际上，集体土地对宏观经济发展与国家供应的国有土地有着同样的作用。
二是，没有适时转变经济发展方式和土地利用方式。工业用地仍占城市用地的主要部分，也是国家供地的主要部分。同时，在城市化进程中，有的城市建设用地增加过快，相当部分不合理。其中既有城市化和用地政策执行过程中的问题，还有体制和机制的问题。如出现大量“两栖居民”和“两制家庭”，城市化并没有达到预期的效果，没有实现城市化能节约建设用地总量的理论结论。实际上，城市化没有带来土地的节约，而是大量占用耕地和农地。
因此必须从土地的合理利用出发，提出新的城市化和工业化战略，最大限度节约以土地为主的资源，提高土地利用效率，做到工业化、城市化与土地政策的密切配合与协调。
（四）土地政策与货币政策缺乏配合和互动
1．金融资本对土地资源的操纵和控制之势日益明显。从房地产市场来看，在“地根”和“银根”双紧缩情况下，上市公司利用土地资本属性在股市直接融资成为当前宏观经济领域流动性过剩背景下的必然选择，国内股市和土地市场不可避免成为释放流动性的出口。如果不加任何限制地允许房地产上市企业在资本市场中融资，在一定程度上推动土地资本的虚拟化，从而在股市中直接获取广大投资者的资金支持，将使企业直接绕开银行信贷的监管渠道。
2．土地资本虚拟化隐藏着巨大的房地产和金融风险。部分房地产上市公司利用股市融资获得的资金涌向房地产及土地买卖，既容易推动土地价格的上涨，又给企业储备土地进而囤积土地提供了可乘之机，加剧了土地和房地产市场的供求矛盾，造成了区域垄断开发和操纵地价的局面。企业因土地储备的增加而提高了抵押信贷能力，进而可以从银行获得新的资金支持。“融资―圈地―抵押/融资”这一土地资本价值链，通过土地资本的虚拟化，容易产生房价、地价与股价泡沫，冲击了土地和信贷的调控作用，隐藏一定的房地产和金融风险。
三、构建中国特色土地政策参与宏观调控的核心指标体系基本思路
土地政策参与宏观调控的总体目标是促进整个国民经济健康、平稳和较快发展。不断优化经济结构，特别是产业结构。实现经济发展方式的转变，建立和维护有序的、健康的土地市场秩序，保障国家金融安全和食品安全，保障城乡民生用地，促进人地和谐发展。调控指标体系的设置必须在科学发展观的指导下，符合和体现总目标。
（一）设计核心指标体系的基本原则和要求
1．科学选取核心指标。从分析国民经济运行、土地经济活动及两者的内在联系出发，选择其中关系最密切或最核心的指标；
2．指标要少而精。能正确及时反映国民经济运行的态势和问题，侧重获取基础性和原始性指标，为进一步计算、加工、整理和分析提供依据；
3．严密的逻辑关系。指标的纵向和横向关系必须符合经济学的逻辑关系，适应我国基本国情、经济运行实际和现行土地管理制度；
4．现实性和创新性。立足于现行统计制度和工作程序，便于建立和完善相应动态监测系统，协调与相关部门联系，适应经济的发展，设置创新性指标，加强资料共享性。
（二）SNA国民经济核算体系是设计核心指标体系的依据
我国现行的SNA国民经济核算体系是建立在市场经济基础上，适应政府对国民经济宏观调控需要，并在相应的经济理论基础上形成和完善的，吸收了凯恩斯学说作为理论和方法。该体系由基本核算表、国民经济账户和附属表三个部分构成。由于国民经济核算体系基本是一个价值量核算体系，在现实市场经济框架下，只有价值核算才能使资源环境体系和宏观经济体系按照同一计量单位合为一体，而没有用价值量体现的土地指标是无法纳入国民经济核算体系之中的。由此可见，土地指标要更深更广的纳入国民经济的核算体系，必须建立城市建设用地的实物量和价值量指标，从而建立相应的土地帐户，在资产负债表中列上土地资产和资本的内容。这是当前运用土地政策参与宏观调控的当务之急。
（三）构建以土地资本为核心的土地政策参与宏观调控指标
1．核心指标选取。为了实现将土地指标纳入国民经济核算体系，需要做到四个结合：
第一，实物量指标和价值量指标相结合。以资源形式存在的土地更多与实物形式密切联系，而以资本形式存在的土地则更多与价值形式相联系；
第二，存量指标和流量（增量）指标相结合。土地要素存量变化情况反映宏观经济长期发展趋势，流量变化情况反映土地短期变化对宏观经济运行的影响和冲击；
第三，总量指标和结构指标相结合。土地要素对宏观经济运行的影响，不仅体现在总量指标，例如建设用地面积、土地供应量等，而且也体现在结构指标上，例如各类建设用地比重、各类用地供应量比重等；
第四，监测指标和分析指标相结合。在监测单项指标基础上，计算分析指标，例如土地市场景气指数等，综合反映土地市场运行景气情况及其与宏观经济运行的密切联系。
综合以上要求，我们提出以下参与宏观调控的土地核心指标：
参与宏观调控的土地核心指标表
其中，土地资产总量是建设用地的货币价值量，其中建设用地包括国有建设用地和集体建设用地。
建设用地交易额和交易面积包括城市国有建设用地供应量和交易额、城镇建设用地二级市场交易额、建设用地划拨供应量和评估价值量，还包括集体建设用地交易额。交易额不仅反映建设用地交易的数量，而且包含建设用地质量和价格。建设用地交易额是对社会再生产的投入指标，是先期指标，建设用地交易额发生后必然发生固定资产投入，以及一系列经济活动，最终带来GDP增长等。
土地市场综合景气指数是一项分析指标，运用景气分析方法统一编制，综合反映土地市场的供应、交易、价格以及资产抵押等信息，为土地市场调控提供依据。
上述指标体系中，最重要、核心的是建设用地交易额指标，它是直接纳入国民经济核算体系，并作为国家分析宏观经济运行，预测经济发展态势，发现经济运行中的问题的指标，对建设用地交易额的增长速度，与其他指标（如投资、GDP）的关联度进行纵横的比较和分析，能做出科学判断。
2．核心指标与宏观经济关系检验。我们基于上述土地核心指标，在能够获取的数据前提下，根据经济学基本模型分析相关指标与宏观经济的密切联系，经测算，得出以下结论：
（1）建设用地面积对经济增长贡献明显。建设用地面积对经济增长弹性系数为0.5592；对国民经济增长贡献率为31.47%，超过了劳动力要素的贡献率；建设用地面积对二三产业增加值年均贡献度达到3.31%，高于劳动力要素贡献度。这些数据有力地说明了地方政府和企业扩张土地的根本原因。
（2）建设用地供应面积和价格与宏观经济发展正相关。二、三产业增加值增量对建设用地供应量的弹性系数为0.25，对地价弹性为0.48。二、三产业增加值增量对地价变动敏感程度要大于建设用地供应量的敏感程度。
（3）建设用地供应面积与宏观经济运行的时滞分析。建设用地供应的滞后期数对GDP影响系数呈现明显的“倒U”型关系，当年的建设用地供应会对未来2-5年的经济发展产生较为明显的影响。
构建土地政策参与宏观调控核心指标是一项新的事物，更是一项系统工程，难度很大，需要不断摸索和循序渐进，下一步将在选取的基础性核心指标基础上，建立一套反映宏观经济形势特点的土地市场监测预警预报系统，提出土地调控景气指数和预警预报信号图模型。
四、参与宏观调控的土地政策体系及实施环境
土地政策由不同层次、环节和领域的各种政策构成，形成土地政策体系。参与宏观调控的土地政策仅是土地政策体系中一部分，其实质是由政府制定、实施、调整和完善，对土地供求关系进行合理调整和适时、适度地干预，调控宏观经济运行，从而实现国民经济又好又快发展和社会可持续发展目标而使用的手段和措施总和。
参与宏观调控的土地政策职能是：第一，保证粮食安全，确保18亿亩耕地红线不被突破；第二，实现土地与经济发展的统筹协调，促进经济发展方式和经济结构的转变；第三，维护社会稳定和公平正义，人人共享宝贵、稀缺土地资源，约束和遏制社会利益集团对土地的垄断或牟取暴利。
（一）中国特色参与宏观调控的土地政策及功能特点
现阶段，我国参与宏观调控的土地政策主要包括土地规划政策、土地供应政策、土地价格政策、土地税收政策，此外还应包括适应建立建设用地交易额指标的土地交易政策。
1．土地规划政策。土地规划政策是最重要的宏观调控政策，体现了国家的用地导向，包括“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策、保护18亿亩耕地红线以及土地集约节约利用的用地方针等。从宏观上看，国家和地方政府制定的长期、中期经济社会发展战略和规划，制定的各种专项规划或计划，如人口发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划等，都必须体现土地利用基本政策导向，适用范围十分广泛。土地规划政策不等同于土地规划，但须通过具体规划、计划来实施。
2．土地交易政策。土地具有资源、资产和资本三位一体的属性，必然发生土地的交易和流通。随着市场经济的不断扩大和完善，除了国有建设用地日益频繁的交易外，大量集体建设用地越来越多地进入流通领域，并成为土地开发和生产的前提和结果。尽管我们制定和了以国有城镇土地使用权出让为核心的相关交易政策，但已经不能满足土地市场发育和发展需要。从土地政策参与宏观调控的角度讲，研究和制定土地交易政策，促进各土地主体公平交易，制定《土地交易法》已经刻不容缓。
3．土地供应政策。土地供应政策作为一种相机抉择的调控政策，是政府根据形势变化利用土地资源对经济运行进行有意识的干预，受政策执行力、区域性的因素影响较大，对实现短期总量平衡效果较好，不能作为调控的长期政策选择。土地供应政策侧重于结构性和区域性调控，这一点不同于货币政策和财政政策的统一性调控，必须维持稳定节奏和水平，不能大起大落，忽高忽低，否则容易出现投资反弹，同时针对宏观经济运行出现的问题要注重适时适度微调。由于目前的供应政策主要限于城镇国有土地供应，不包括集体建设用地、划拨土地等，因此，国有土地供应政策不能代替土地交易政策。
4．土地价格政策。土地价格政策作为调控工具，具有自身的特殊性。一方面，要发挥土地价格的经济杠杆作用，有效调节资本在不同级差土地以及部门和产业间合理流动。发挥地价的竞争机制和区域比较优势，引导和促使发达地区加快产业结构调整升级，实现产业梯度转移。另一方面，要始终坚持土地资源配置市场化方向，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度的土地价格形成机制，同时针对市场失灵现象，采取必要的地价管制措施，控制地价上涨过快以消除财富分配不公平的状况。
5．土地税收政策。土地税收政策的调控作用是，在社会成员之间合理分配土地收益，体现土地资源的公共性特征，逐步实现涨价归公；提高土地利用效率，对不合理的多占、囤积、浪费土地进行经济约束；增加国家和地方政府财政收入。
区别于相机抉择的土地供应政策，土地税收政策是一种自动稳定性调控政策，能够根据经济波动情况自发发挥调节和稳定作用，应成为未来宏观调控主要的、根本性的政策工具。我国现行土地税收政策是在经济体制改革过程中基于不同目的陆续设置的，税收体系缺乏总体设计，存在税种繁杂及重复与缺位并存、重流转轻保有、课税范围狭窄、税率轻重失调、内资外资税收不统一等问题，使得目前难以将土地税收政策作为宏观调控主要政策工具。下一步要充分发挥土地税收政策调控作用，需要积极研究不动产税的征收和以有差异的税收政策为主体的产业用地退出机制。
（二）参与宏观调控的土地政策外部实施环境
外部实施环境是参与宏观调控的土地政策目标得以实现的保障措施，具体包括宏观环境和微观环境。从宏观环境来看，包括行政体制改革，理顺中央地方关系和干部考核制度；财税金融体制改革；推进政府职能转变等。从微观环境来看，包括以深化土地产权制度改革为核心的现代土地市场体系；以耕地保护、建设用地审批、土地登记和执法监察为内容的土地管理机制；以土地督察为主体的土地政策监督实施体系；以土地调查、统计和监测为手段的土地技术体系等。
五、政策建议
（一）探索和建立土地资源、资产和资本“三位一体”（简称土地“三资一体”）调控和管理新模式
从以调控土地资源和资产为主向土地资源、资产和资本调控并重转变，积极探索土地资产在市场经济条件下的多种资本化实现形式，积极创新土地资本调控政策手段。当前要注重土地资本市场监管，防止部分企业借助金融资本的力量垄断土地市场特别是房地产市场。研究建立土地、金融和证券市场共同监管体系，建立健全土地融资动态监测和预警制度，在管住“地根”和“银根”同时，严把证券市场门槛。制定对企业，特别是房地产企业恶意闲置土地、囤积土地等投机行为进行严格限制和严厉惩罚的政策和措施，避免房地产企业不受限制的购地圈地。
（二）将集体建设用地纳入国家统一的土地宏观调控体系
鉴于目前工业化、城市化进程中集体建设用地问题比较多，开发建设无序、管理混乱松弛，从而在一定程度上削弱了土地政策参与宏观调控效果等问题。建议采取相应措施，制定相应制度，依靠土地公有制多种实现形式的产权制度创新，慎重而又积极地推进产权制度改革。基于土地权利的财产属性，实现国家土地所有权、集体土地所有权平等对待，积极推进集体建设用地流转，实现集体建设用地和国有建设用地全面统计、统一政策，统一调控和统一监管。
（三）设置“建设用地交易额”指标，对划拨土地实施价值管理
通过建设用地交易额，对划拨土地进行记账，建立全国建设用地价值量核算体系和数据库。结合第二次全国土地调查中土地实物量普查，以“建设用地交易额”为核心建立与国民经济核算体系相适应的土地资产价值量核算体系，评估与明晰划拨用地价值。第一步对新增划拨用地实行“评估作价、建立台账、记账划拨、价值管理”，建立全国建设用地价值量核算体系和数据库，摸清建设用地资产家底，今后将此项工作定期化和制度化，在此基础上建立和完善适合中国国情和符合土地基本制度的税收体系。建立与国民经济行业分类相适应的土地利用现状分类，进一步完善和细分工业用地分类。
（四）探索研究建立适合土地政策参与宏观调控需要的土地金融体系
利用土地出让价款、新增建设用地有偿使用费等财政收入及社会资金成立中央或地方的土地宏观调控基金，积极参与城市土地储备和一级开发，提高政府土地储备和调控市场的能力，合理引导土地投资和房地产投资渠道，有效化解当前流动性过剩和抑制资产价格泡沫。鉴于我国土地制度的特殊性，建设用地开发和流通所需资金庞大，以及管理和监控的有效性，从长远看，应设立专业性的国家政策性土地银行。
（五）加强土地市场动态监测预警组织实施
关键词:主体功能区;配套政策;系统构成
中图分类号:F127文献标识码:A文章编号:1003-4161(2010)01-0012-05
推进形成主体功能区是贯彻落实科学发展观、规范空间开发秩序、优化空间开发结构的重大举措,是构建高效、协调、可持续的美好家园的重要途径。国家省市主体功能区规划正在加紧修订完善中,未来十年以主体功能区为基础的经济布局蓝图已初步绘成。在主体功能区蓝图绘就之后,制定实施主体功能区配套政策,成为推进形成主体功能区的重点。主体功能区配套政策,一是要充分体现政府的空间管治战略意图;二是要驱动、引导市场主体按照形成主体功能区的要求进行经济决策。只有当主体功能区配套政策形成合理分工、相互促进的体系,实现配套政策系统功能最大化,才能又好又快地推进形成主体功能区。论文首先剖析完善主体功能区配套政策系统构成的客观基础,然后对不同配套政策的直接作用对象进行了比较,最后对主体功能区配套政策间的相互关联进行了初步探索。
一、完善主体功能区配套政策体系的客观基础
完善主体功能区配套政策体系的客观基础可以从两个方面理解。从政策制定者的角度看,主体功能区配套政策,只有进行科学组合、形成合理分工、相互促进的体系,才能实现区域政策整体效益最大化。从区域发挥主体功能的政策需求看,区域主体功能的发挥需要不同配套政策相互配合,以完善区域发挥主体功能的制度及体制机制保障。
(一)主体功能区配套政策合理分工的内在基础
推进形成主体功能区的过程中,不同配套政策针对的区域问题,以及配套政策目标都存在差异,单项配套政策设计应坚持服从主体功能区布局的大局,集中有限政策资源,针对特定的区域问题,实现有限政策目标的思路。明确不同配套政策针对的区域问题,是主体功能区配套政策形成合理分工的内在基础。1.财税政策针对的问题及目标
主体功能区财税政策作用于政府收入和支出能够对区域发挥主体功能产生直接影响的领域。财税政策主要针对四个方面的问题:一是区域基本公共服务供给能力存在差异;二是区域经济活动存在外部性;三是在市场机制作用下,生产要素自发流动的方向不符合形成主体功能区的要求;四是不同的主体功能定位导致的经济发展权和区域责任转移,特别是限制开发区和禁止开发区的部分经济发展权转移到优化开发区和重点开发区,而优化开发区和重点开发区部分生态环境建设的责任则转移到限制开发区和禁止开发区。据此,主体功能区财税政策需要按照基本公共服务均等化的原则,完善财政纵向、横向转移支付制度和对口援助机制,实现主体功能区基本公共服务均等化;营造与区域发挥主体功能相适应的财税政策环境,引导资源要素合理向目标功能区流动;弥补区域经济活动的外部性,建立生态环境补偿和生态产品购买机制,引导市场主体节约资源和重视环境保护。
2投资政策针对的问题及目标
投资政策的核心在于,完善区域发挥主体功能的公共设施;按照形成主体功能区的要求引导民间投资决策,合理控制投资规模,优化投资布局和投资结构。投资政策主要针对限制开发区和禁止开发区资本形成能力不足、政府期望的社会资本投向和市场自发形成的资本投向存在差异等问题;投资政策重在加强政府投资的导向作用,按功能区安排投资和按领域安排投资相结合,引导社会资本合理流动,引导经济要素流向目标功能区,并形成合理的投资格局,使不同主体功能区有充足的资本发挥其主体功能①。投资政策要引导科技、人才等创新资源流向优化开发区,引导资金、劳动力等一般生产要素流向重点开发区;农业发展要素流向限制开发的农业地区,生态资源、生态资本流向限制开发的生态地区和禁止开发区。政府投资对民间投资集聚和空间配置形成良好的引导、示范,民间投资的领域、民间投资的空间布局符合形成主体功能区的要求。
3产业政策针对的问题及目标
产业政策主要针对区域产业选择和区域资源禀赋不协调、产业区际转移以及产业结构优化升级存在障碍等问题,重在加强对产业转移的引导,确保不同区域的产业选择、产业发展规模、产业布局符合区域主体功能定位。产业准入政策要明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业,明确不同主体功能区产业发展项目的占地、耗能、耗水、资源回收率、资源综合利用率、工业装备、“三废”排放和生态保护等强制性标准。对依照形成主体功能区的要求而转移、退出的产业,要通过财政补贴、设备折旧补贴、设备贷款补贴、土地置换等手段予以支持。
4土地政策针对的问题及目标
土地政策,主要针对土地开发过快、土地利用效益不高、土地使用不当、土地利用结构亟待优化调整、土地收购储备制度运行存在潜在风险,土地用途监管的任务重、难度大,耕地保护以及农地流转面临严峻的挑战等问题。土地政策要通过土地供应数量和土地供应结构控制,引导经济主体的行为,调控土地开发的时序,规范空间开发秩序,落实主体功能区空间管治要求。要力求通过土地用途控制,保证建设项目投资符合区域主体功能定位,保障区域主体功能的发挥;确保18亿亩耕地数量不减少、质量不下降。
5人口政策针对的问题及目标
主体功能区人口政策主要针对经济布局和人口布局失衡、人口城镇化和土地城镇化失衡等问题,重在引导人口在空间内有序流动、合理分布,促使经济集聚和人口集聚协同发展,使经济聚集区成为相应的人口聚集区。主体功能区人口政策设计,旨在建立与社会主义市场机制相适应的人口流动机制,稳定并进一步降低生育率,引导人口在四类功能区之间合理分布,协调推进人口城镇化和土地城镇化,逐步改变人口分布与经济分布和生态环境承载力失衡的状况。
6环境政策针对的问题及目标
主体功能区环境政策主要针对区域经济发展中的污染控制和环境保护不力,区域经济活动选择不符合环境保护的要求,环境的自我恢复能力受到侵害等问题。主体功能区环境政策设计必须坚持“环境优先”的原则,全面、系统、综合地考虑人口、资源、社会、经济等要素,将环境保护的要求逐步渗透到产业政策、价格政策、财税政策、贸易政策等各项经济发展政策的制定和执行之中,促进环境政策与其他政策的一体化。
7应对气候变化政策针对的问题及目标
气候变化是人类发展进程中出现的问题,既受自然因素影响,也受人类活动影响,既是环境问题,更是发展问题。气候变化是国际社会普遍关心的重大全球性问题,事关人类的生存环境和各国的繁荣发展。应对气候变化政策针对温室气体排放总量较大,而森林、湿地等生态系统储碳能力有待提高等问题。主体功能区应对气候变化政策在力求在三个方面取得明显成效。一是产业结构优化升级、节能减排取得明显进展,控制温室气体排放取得明显成效;二是森林、湿地等生态系统得到有效保护,森林、湿地的面积有明显增长,森林、湿地生态系统的生态服务功能有明显改善,储碳能力明显提高;三是应对气候变化的技术被广泛运用,适应气候变化的能力不断增强。
推进形成主体功能区的过程中,不同配套政策之间是紧密关联的,特定配套政策的实施效果,不仅取决于政策设计本身,还取决于其他配套政策设计及政策实施效果。只有统筹协调不同配套政策的政策目标、政策重点,形成不同区域政策合理分工、彼此协调、相互促进的格局,才能实现区域政策的整体效益最优,稳步推进形成主体功能区②。
(二)完善主体功能区配套政策系统构成的现实需求
区域要发挥主体功能,客观上需要不同配套政策形成体系,以完善区域发挥主体功能区的制度及体制机制保障。一个主体功能区内部,需要产业政策指导其选择产业类型、产业部门与产业规模;需要投资政策引导其重点领域的发展;需要土地政策确定其开发建设的强度与速度;需要人口政策约束人口集聚程度并解决人口迁移、就业等相关问题;需要财政政策界定其资金集中与分配能力等。不同主体功能区之间,需要制定完善的产业转移政策、财政分配政策和生态补偿政策等来规范与协调区域关系与区域利益分配。优化开发区发展基础较好但潜力受限,需要“胡萝卜”政策以促进产业结构优化升级和经济发展模式转变,提升其国际竞争力和参与度,并增强在国内经济社会发展中的带动作用;需要“大棒”政策以限制低效率、低质量经济行为,以及生态环境破坏行为的再次发生。重点开发区是发展基础、发展态势与发展潜力均相对较好的区域,也是中国未来一段时期经济发展的主体。因此,现阶段更多的是通过“胡萝卜”政策,使其充分发挥优势,扩大发展空间。但同时也必须坚决把握此类区域的发展方向,杜绝简单重复部分优化开发区过去“先污染、后治理”,“重数量、轻质量”,“重经济、轻社会、轻生态”的不可持续的经济发展道路。限制开发区是现有发展基础较弱,未来发展受到一定限制的区域。为了顾全宏观利益,必然会失去一些发展的空间,需要从其他方面得到援助或补偿,以维持其发展。禁止开发区域的专项功能,特别是生态功能突出。与限制开发区相比,为了维护与提升其生态功能,经济等方面功能的开发空间被限制得更加严格,为此,得到的援助与补偿力度也应相对更大③。
二、不同配套政策的直接作用对象
主体功能区配套政策体系重在形成市场主体行为符合各区域主体功能定位的利益导向机制;利益导向机制能否形成,直接取决于主体功能区配套政策体系的结构。根据主体功能区不同配套政策的功能,明确政策的直接作用对象,是提高政策针对性,增强政策效益的必然要求。
配套政策类型直接作用对象配套政策类型直接作用对象
财政政策基层政府、居民环境政策企业
土地政策基层政府、企业、居民投资政策基层政府、企业、居民
人口政策基层政府、居民产业政策基层政府、企业
应对气候变化政策基层政府
(一)财政政策的直接作用对象
推进形成主体功能区是一次区域利益格局的大调整,利益格局调整能否有效推进的关键在于政府的财政实力,在于主体功能区配套财政政策供给。主体功能区财政政策的直接作用对象是基层政府和居民。主体功能区财政政策一是要保证基层政府能够有效运作,确保区域主体功能发挥,有能力供给基本的公共服务;二是要能够引导、驱动人口合理流动,确保国土空间内所有的居民都能够享受大致相当的基本公共服务。
(二)产业政策的直接作用对象
驱动区域利益格局调整的财力最终源于经济发展所带来的财政增收能力,经济发展的支撑在于产业发展,主体功能区产业政策供给直接决定主体功能区空间管制能力的持续增长。主体功能区产业政策的直接作用对象是基层政府、企业。区域产业选择一是要符合国家的产业发展与布局规划;二是要与区域的主体功能定位相适应,主体功能区产业政策实际上是依据区域的主体功能定位,将国家的产业发展规划具体落实到国土空间。基层政府必须依据主体功能区产业政策的规定从事区域产业发展管理,引导与区域主体功能相适应的产业发作要素在区内集聚。企业应充分利用产业政策给定的发展目录释放的信息,主动调整生产经营决策,不得从事产业政策明令禁止的生产经营活动。
(三)投资政策的直接作用对象
区域主体功能的发挥,一是需要相应的基础设施作硬件支撑;二是需要相关的理念、制度、习俗等做软件支撑;三是需要与区域资源环境承载力和区域主体功能相适应经济发展所释放的就业能力和经济支撑。区域发挥主体功能所需要的这些支撑,都需要投资政策作保障。主体功能区投资政策的直接作用对象是基层政府和企业。主体功能区投资政策,一是要保证基层政府有能力夯实区域发挥主体功能的硬件和软件支撑;二是要对金融机构有足够的引导能力;要能够引导金融机构能够按照形成主体功能区的要求从事资金融通活动,使与区域主体功能相适应的企业的资金融通需求能够及时得到满足;三是要对企业、居民有足够的引导能力,使企业、居民有动力按照形成主体功能区的要求从事生产经营活动。
(四)土地政策的直接作用对象
主体功能区的核心在于加强空间管制,空间管制的核心在于主体功能区土地政策供给。主体功能区土地政策的直接作用对象是基层政府、企业和居民。主体功能区土地政策,一是划定了基层政府空间开发活动的基本框架,基层政府的区域经济管理不能超越主体功能区土地政策划定的土地利用红线,区域土地利用结构要与发挥区域主体功能的要求一致;二是要明确规定企业和居民从事与土地开发利用相关的经济社会活动的行为准则,微观经济主体的土地利用行为不能与区域主体功能相悖。
(五)人口政策的直接作用对象
推进形成主体功能区是要化解经济社会发展的资源环境承载力,从根本上解决“一方水土养不活一方人”的问题,引导人口合理流动,形成合理的人口空间布局则直接取决于有效的主体功能区人口政策供给。主体功能区人口政策的直接作用对象是基层政府和居民。人口明显超载的禁止开发区、限制开发区的基层政府进一步细化主体功能区人口政策的重点在于,积极引导区内人口向外转移;优化开发区、重点开发区基层政府进一步细化主体功能区人口政策的重点在于,全面清理不利于外来人口定居的不合理政策,积极创造条件,吸纳限制开发区和禁止开发区转移出的人口。
(六)环境政策的直接作用对象
提高经济社会活动的环保准入标准,加强对经济社会活动进程中的污染控制则直接取决于主体功能区环境政策。主体功能区环境政策的直接作用对象是企业。主体功能区环境政策要用明确的、严格的污染物排放标准约束企业的生产经营行为,将区域污染排放控制在自然生态系统的自净能力之内。
(七)应对气候变化政策的直接作用对象
气候的变化是所有经济主体的经济社会活动对气候条件产生的影响的集合,应对气候变化的行为具有明显的外部性,应对气候变化的行为难以取得立竿见影的效果。因此,具体应对气候变化活动一般由政府出资、政府组织进行,应对气候变化政策主要是规范政府的区域管理行为。
主体功能区的核心在于强化经济社会发展的空间管治,不同政策落实空间管治要求的途径和重点不一样。土地政策主要通过控制项目供地,设定经济活动的空间准入门槛。财政政策主要通过对放弃对国土资源的经济性开发进行补偿,对国土空间进行特定用途的整治予以支持。产业政策主要通过控制区域产业发展门类选择,引导产业合理布局。投资政策主要通过引导社会资本流向,控制投资的对象和投资布局。人口政策和环境政策和应对气候变政策主要通过引导人口合理布局,降低经济社会活动对自然生态系统的负面影响,调节国土空间承载经济社会活动的负荷,进而实现空间管治。在设计施主体功能区配套政策的过程中,只有明确不同政策的直接作用对象和落实空间管治要求的途径和重点,使主体功能区配套政策真正内化为不同主体的行为准则,才能最大限度发挥政策效益,又好又快地推进形成主体功能区。
三、主体功能区配套政策间的相互关联
推进形成主体功能区是区域利益、部门利益的一次重大而深刻的调整。就主体功能区规划的编制实践来看,实施主体功能区规划的最大障碍是与之配套的体制机制的欠缺。最为突出的障碍表现在两个方面:一是行政区绩效考核既要适应跨行政区的主体功能区建设的要求,又要对行政区形成充分的激励和引导,确保行政区经济运行符合主体功能区建设的要求;二是落实主体功能区规划会对财政收支格局产生广泛而深远的影响,政府财政实力要能确保不同主体功能区,特别是限制开发区和禁止开发区发挥主体功能,财政转移支付的规模、结构和方式要适应主体功能区发展的要求。落实主体功能区规划的配套政策只有相互协调,形成一个完整的体系,实现政策资源的最优配置,才能有效地促进主体功能区形成。制定实施主体功能区配套政策,不仅需要不同行政区加强合作,形成区域联动发展机制,还需要行政区内部发改、财政、国土、环保、组织人事等部门通力合作,形成部门互动协调机制。主体功能区配套政策的制定和实施是一个庞大的系统工程,它涉及全面而深层次的行政管理体制改革。事实上,既有的体制和机制运行存在很强的惯性,完善主体功能区规划的体制机制保障是一个不可能在短时期内完成渐进的过程;因此,以强化主体功能区配套政策关联,追求政策资源的更佳配置为目标,合理设计行政管理体制改革的路径,不仅有助于缓解改革的阻力,而且有助于提高改革的经济效益和社会效益。
主体功能区投资政策、产业政策、财政政策之间的关联纽带在于,夯实推进空间结构优化调整的经济支撑,三者共同构成主体功能区配套政策体系的基础层。土地政策则是空间结构优化调整的落实者,产业政策所作出的产业布局规定、投资政策所作出的投资的空间布局必须与土地政策所作出的土地资源开发利用相协调,也就是说,土地政策安排是产业政策和投资政策的直接限制条件。与土地政策相似,环境政策也是产业政策和投资政策的直接限制条件。人口政策、应对气候的变化政策主要是服务于区域主体功能区的发挥,与构建空间结构调整的经济支撑没有直接的联系。基于对主体功能区配套政策的理解,主体功能区配套政策间的相互关联如图1所示。不同配套政策之间关联的目标及纽带主要表现在以下几个方面。
图中,箭头表示二者之间的作用和被作用的前因后果关系,虚线表示二者之间相互影响,难以分清主动和被动的关系
(一)以落实主体功能区空间管治要求为目标,强化产业政策、投资政策和土地政策之间的关联
主体功能区空间管治的出发点是缓解经济社会发展的资源环境承载力约束。资源环境承载力之所以会对区域协调发展形成约束,一是因为人口的空间分布不合理,经济聚集区集聚经济的规模与集聚人口的规模不匹配,还有为数众多的人口分布在生态脆弱、生态敏感区;二是因为区域经济活动的种类和强度超过区域资源环境承载力的范围。主体功能区土地政策、产业政策和投资政策以确保区域经济活动的种类和强度不超过区域资源环境承载力为核心,强化政策关联。
推进形成主体功能区的过程中,产业政策从三个方面管制经济活动种类和强度。一是列出产业发展目录,明确区域资源环境能够承载的产业,明确政府扶持的战略产业、先导产业;二是设定产业准入门槛,列出禁止发展的产业目录,明确区域资源环境条件不能承载、会进一步削弱区域资源环境承载力的产业发展行为;三是用区域产业布局规划,引导企业依据资源环境承载力的空间分布进行产业发展布局。投资政策依据产业政策的规定,从两个方面落实空间管治要求。一是用产业发展基金、信贷定向投放等投资工具,支持产业政策允许发展的产业发展项目;二是依据产业发展目录,以优化战略产业、先导产业发展环境为目标,确定基础设施建设投资的方向及布局。土地政策依据产业政策、投资政策的规定,以项目供地为基本工具,固化主体功能区的空间管治要求。
(二)以形成人口流动的推力和拉力为目标,强化土地政策和人口政策的关联
引导人口合理流动,形成与主体功能区布局要求相适应的人口分布格局,是主体功能区人口政策重点。人口流动是在人口移出地的推力和人力移入地的拉力双重作用下完成的。人口的流动往往伴随既有土地的用途改变,土地使用权的流转。土地政策和人口政策的关联主要表现在两个方面,一是采用政府购买人口移出地的土地发展权、调整土地用途改变的收益分配结构等方式,使人口移出地的民众实现“离地收益”,获得人口移出的推力。二是采用优先获得土地使用权、办理土地使用证规费减免等手段,提高移入地对人口流动的拉力。
(三)以强化形成主体功能区的财力支撑为重点,强化土地政策、产业政策和财政政策的关联
政府财政实力是决定其推进形成主体功能区能力的关键因素。财政实力取决于土地政策和产业政策的运行效果。土地政策一是直接影响土地收益,进而影响政府财政实力;二是通过对产业政策实施的影响,间接影响产业发展的税收贡献。另一方面,购买土地发展权、建立产业发展基金等土地政策、产业政策又必须以财政作支撑。土地政策、产业政策和财政政策的关联的核心在于,深入分析土地政策、产业政策运行对财政收支的影响,动态评估政府推进形成主体功能区的财政实力,建立主体功能区财政政策与土地政策、产业政策互动微调的机制。
(四)以优化财政支出结构为重点,强化财政政策、人口政策、应对气候变化政策、环境政策的关联
人口政策、应对气候变化政策、环境政策,都需要财政驱动。强化财政政策、人口政策、应对气候变化政策、环境政策的关联,一方面要求人口政策、应对气候变化政策、环境政策的具体政策安排,必须和政府驱动这些政策的财力相当;另一方面要求财政支出结构安排要以最大限度驱动人口政策、应对气候变化政策、环境政策为目标。
注 释
①杜黎明推进形成主体功能区的区域政策研究[J]西南民族大学学报,2008,(5)
②杜黎明主体功能区建设政策均衡研究[J]开发研究,2008,(1)
③刘玉主体功能区建设的区域效应与实施建议[J]宏观经济管理,2007,(9)
参考文献:
[1]全国主体功能区规划编制工作领导小组办公室全国主体功能区规划(征求意见稿)[Z]2009,(1)
[2]刘玉主体功能区建设的区域效应与实施建议[J]宏观经济管理,2007,(2)
[3]包振娟,罗光华,贾云鹏主体功能区建设的配套政策研究[J]经济纵横,2008
[4]侯晓丽,贾若 祥我国主体功能区的区域政策体系探讨[J]中国经贸导刊,2008
[5]司劲松关于主体功能区规划政策需求的探讨[J]宏观经济管理,2008,(5)
[6]杜黎明主体功能区区划与建设――区域协调发展的新视野[M]重庆大学出版社,2007
[7]杜黎明推进形成主体功能区的区域政策研究[J]西南民族大学学报,2008,(5)
[8]杜黎明主体功能区建设政策均衡研究[J]开发研究,2008,(1)
[9]杜黎明整体性与中国化研究路径选择[J]天府新论,2009,(3)
一、指导思想
按照中央开展加快转变经济发展方式监督检查的部署和省加快转变经济发展方式监督检查工作电视电话会议精神要求，在今明两年，加大力度，强化措施，开展监督检查，及时发现和纠正耕地保护和节约用地政策措施落实中的问题和偏差，保证中央和省委关于加快转变经济发展方式决策部署的贯彻落实，确保中央政令畅通和我市转变经济发展方式取得实质性的进展，为实现“十二五”规划目标提供有力保障。
二、基本原则
“耕地保护和节约用地政策措施落实情况”的监督检查是一项复杂的系统工程，要遵循以下原则：
（一）坚持统一组织、分工负责。建立科学有效的组织领导体制和协作配合机制，注重发挥各个方面各个层级的监督监管作用，形成各司其职、各负其责、上下联动、齐抓共管的工作格局，切实增强监督检查工作的整体性和协调性。
（二）坚持统筹兼顾、突出重点。本次监督检查以耕地保护、节约用地、卫片执法、双保工作为重点，切实增强监督检查工作的针对性和有效性。
（三）坚持同步推进、相互结合。开展“耕地保护和节约用地政策落实情况”监督检查与耕地保护目标考核、土地节约集约利用考核评估、卫片执法检查、双保工作等各项工作结合进行。要坚持边排查、边研究、边治理、边整改，通过自查自纠和重点检查等形式，全面排查在加快转变经济发展方式中存在的问题。
（四）坚持以查促转，完善机制。开展“耕地保护和节约用地政策措施落实情况”监督检查要注重在深化改革、完善制度和探索建立长效机制上下功夫。针对监督检查过程中发现的问题，及时健全完善制度、加强管理、强化监督，形成保证中央和省加快转变经济发展方式政策措施有效贯彻落实的长效机制。
三、具体内容
为切实做好“耕地保护和节约用地政策措施落实情况”监督检查工作，避免重复检查，提高工作效率，将该项检查与每年开展的耕地保护目标考核、土地节约集约利用考核评估、土地矿产卫片执法检查和“双保工程”等工作结合进行，具体检查内容与分工如下：
1、耕地保护制度落实情况监督检查，包括耕地保有量、基本农田保护目标完成情况、耕地占补平衡情况、建设用地审批是否存在违反国家政策为“两高一资”、产能过剩和盲目扩张、重复建设项目批地等行为。（责任单位：市局耕地保护科、联系协调单位：市农业局）
2、节约集约用地制度落实情况监督检查，主要包括节约集约用地政策的制定与落实情况、节约集约用地标准评价考核体系建立与落实情况、是否存在违反国家政策为“两高一资”、产能过剩和盲目扩张、重复建设项目供地行为。（责任单位：市局土地利用科、联系协调单位：市发改委、市工信局）
3、土地矿产卫片执法和“双保工程”监督检查，重点对卫片执法整改情况、“双保工程”落实情况进行检查，对土地管理秩序混乱、违法用地问题严重地区的有关人员是否实施严格的责任追究进行检查。（责任单位：市局执法监察分局、联系协调单位：市发改委、市工信局、市交通局、市水务局）
4、土地调控政策用地计划执行情况检查，包括土地差别化供地政策、重点建设项目用地计划执行情况、是否存在违反国家政策为“两高一资”、产能过剩和盲目扩张、重复建设项目安排用地计划指标情况等。（责任单位：市局规划科、联系协调单位：市发改委）
四、方法步骤
按照上级有关要求和我市工作实际，监督检查拟采用自查、重点检查、卫片执法检查、实地督查相结合的方式，主要工作分以下五个步骤进行。
（一）安排部署阶段（年8月中旬）。制定“耕地保护和节约用地政策措施落实情况”监督检查工作实施方案，下发文件进行工作部署。
（二）自查自纠阶段（年8月底前）。各县（市、区）组织自查，由国土资源局牵头，发改、农业、工信、交通、水务等有关部门参加，对照本方案确定的四方面内容进行自查，查明问题，形成自查报告，于8月25日前报市局专项办公室，市局汇总后上报省厅和市专项办公室。
（三）重点检查阶段（年9月——10月）。市局上述四个监督检查责任科（分局）联系组织相关单位，按照各自的检查工作内容，对各县（市、区）有重点的进行抽查与检查，具体检查时间、地点由各责任科（分局）根据实际工作确定，并自行组织。检查工作完成后，形成检查报告，交市局专项办公室汇总，形成综合检查报告上报省厅。并做好接受省厅和市级检查的准备工作。
（四）集中整改阶段（2012年3月——5月）。各责任科（分局）针对“耕地保护和节约用地政策措施落实情况”自查和检查中发现的问题及时进行整改，制定整改方案。对比较严重的问题和带有共性的问题进行深刻剖析，从主观认识、法规制度、权力约束、行政监管、市场环境等方面，分析产生的根源，查找存在的漏洞和薄弱环节，督促有关地方和单位明确整改责任、确定整改目标、制定整改措施、落实整改任务，确保整改措施有效落实。各项整改方案交市局专项办公室汇总，形成综合整改方案上报省厅。
（五）完善机制阶段（2012年6月——11月）。各责任科（分局）根据检查出的问题，从着力解决影响和制约加快转变经济发展方式的深层次矛盾和问题出发，提出需要健全和完善的政策建议，逐步建立健全保障中央和省关于加快转变经济发展方式重大决策部署贯彻落实的长效机制。各项政策建议及时交市局专项办公室汇总，形成综合材料上报省厅。
五、主要措施
加快转变经济发展方式监督检查涉及面广、政策性强、工作难度大，必须加强组织协调和督促指导，确保取得成效。
（一）加强组织领导。市局成立加快转变经济发展方式监督检查领导小组，并下设办公室（简称专项办公室）负责日常工作。各责任科（分局）按照分工负责各专题内容的监督检查工作，其他科室积极做好配合工作。各县（市、区）局要相应设立领导机构（人员名单8月25日前连同自查报告一并报市局专项办公室），主要负责人要认真履行职责，重要工作亲自研究部署，分管领导按照分工抓好各项任务落实。
（二）分阶段有重点推进。省厅和市《实施方案》对今明两年加快转变经济发展方式监督检查工作确定为五个步骤，并提出了相应的时间安排和具体要求。各县（市、区）局和市局各责任科（分局）要按照《实施方案》要求，认真做好各个阶段的工作。
1月7日，国务院办公厅下发了《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）。3号文件对闲置土地的处置（包括清算土地增值税）、经营性用地实行招拍挂、合理确定出让土地的宗地规模等，进一步做了强调。文件一出，内地及香港市场的地产股便应声全线下挫。
土地市场由“过热”转向平稳的转折点似乎即将到来。
“与国家重点抑制楼市的投机者一样，土地政策首要的作用就是重点打击土地的投机者。”对于土地宏观调控政策引起的土地市场的转折，中国指数研究院副院长陈晟认为。
土地交易遇冷
上海易居房地产研究院高级研究员杨红旭说：“虽然3号文件是近两年我国房地产宏观调控在土地环节的政策集成版，具体内容新意并不多，大部分都在以前的文件中有所提及，但是此次通知是以国务院的高规格、高姿态发出的，对处理闲置土地等做了明确规定，提到了很高的高度，显示出中央对于土地问题的高度重视。”
2007年前三季度，土地交易市场的火爆场面引人注目，全国地王频出，开发商大面积囤地，甚至有的大型开发商的土地储备量已经足够今后三年的开发。但是，到了2007年第四季度，土地交易市场急转而下，出现了和楼市一样的冷清状况。北京、深圳都出现了出让土地无人问津或是以低价成交的状况。
2007年12月，深圳两次拍卖出让的4宗地块全部流拍。广州12块土地出让仅吸引了7家公司参与竞买，其中5幅直接以底价成交，2幅因无人报价而流拍。在成都，新鸿基由于没有竞争对手出价，只用了31.1亿元，便轻松地以每亩1200万元的初始挂牌价，将260亩的成都未来金融商业中心标志性地块收入囊中。而此前，在成都地价疯狂时，业内估计该地价可能高达90亿元。如今只需1/3的价钱。
2007年12月31日，在全年最后一次土地出让中，绿地集团以36亿元的“低价”摘得卢湾大型地块。此前，业内人士曾预测，该地块成交总价将超过50亿元人民币。而实际成交价格大大低于前期预测的价格。
显而易见，曾经热情高涨的土地交易市场遭遇了冷清场面，曾经疯狂的土地价格在2007年年底明显得到了平抑。土地市场也如同楼市一样，进入了一个观望时期。而3号文件的出台，无疑是对已经冷清的土地市场的再一次降温。
陈晟分析：“与国家重点抑制楼市的投机者一样，土地政策首要的作用就是重点打击土地市场上的投机者，至于开发商储备土地以自用的，并不在打击之列；其次，土地政策不断加大力度是为了使存量土地形成有效的供给；再次，国家旨在提高地均GDP，就是要降低每个GDP使用土地的数量，从而增加每亩土地的产出。”
“2008年，开发商对土地的冲动会有所下降，会逐渐理性，在2008年，土地的价格也会趋向理性。在2007年，有些土地的价值并不应该达到那么高的价格。”陈晟认为。
地价回归理性
现在，在国家的宏观调控下，房地产市场已经出现了变化。对于全国楼市是否出现拐点，争论不休。土地市场的变化让开发商们十分关注。
刚拿下卢湾地块的绿地董事长张玉良表示，在当前地价成本相对较高的市场情况下，加上政府对土地违规的重点打击，开发商囤地、捂地不仅不合时宜，而且来自市场、政策的风险很大，明智的开发商不会选择这种方式，而是加快开发节奏。
国家针对土地的调控政策越来越严密。这次出台的3号文件是对以往土地政策的进一步强调。同时，在落实方面也在加紧步伐。通知要求2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。
据报道，今年1月8日，上海市企业专区开发商陆续收到了一份上海市住宅建设发展中心的填报《经营性土地一地一表》的通知，要求开发商详细上报手中土地2008年～2012年的开工建设计划，并要求说明地块闲置情况。
另外，国家对于房地产企业的融资、再融资也进一步收紧，目前开发商的融资渠道都不是很通畅。
因此，SOHO中国董事长潘石屹在博客中撰文断言，在政府强力控制信贷规模以及限制房地产企业融资的情况下，2008年土地市场一定会出现拐点。
他认为，目前中国的部分房地产开发商购买土地，不光是为了建造房子，还囤积土地等待升值，特别是在股票市场火爆时。有了大量“土地储备”就可以上市，或在股市上发行新股，不用建房子，直接募集资金。这就导致很多开发商用他们的金钱和时间去大量囤积土地，从而使土地市场价格上扬。但市场会自动修正这个错误，使土地价格回归到正常水平上来。
关键词：融资香港模式 特许经营土地政策 结建
香港地铁是全球地铁公司中为数不多的盈利丰厚的地铁公司，其所秉承的“地铁+物业”特许经营投融资模式多年来始终是各国争相效仿的对象。其“地铁+物业”模式，简单地说就是香港地铁公司同时开发地铁项目和地铁沿线房地产，通过沿线房地产的开发来弥补地铁项目亏损并获得收益。
天津地铁M1、M2、M3线融资模式均以政府为主导的负债型投融资管理模式。随着天津地铁建设进程加快，融资模式从单一的以政府为主导的负债型投融资管理模式向多元化融资方向发展，天津地铁M5、M6线在借鉴香港模式的基础上拟采取“以政府为主导的负债型投融资管理模式+部分车站上盖物业”模式。该模式能否获得成功，关键是有无相关法规作为支撑。
1 特许经营权问题
所谓特许经营是指特许经营权拥有者以合同约定的形式，允许被特许经营者有偿使用其名称、商标、专有技术、产品及运作管理经验等从事经营活动的商业经营模式。
采用特许经营模式可以吸引大量资金投入到生产、运营、维修等过程，可以大大缓解特许商自身的资金压力，有利于资金的周转和有效利用。同时，特许商在实行集中控制的同时保持较小的规模，既可赚取合理利润，又不涉及高资本风险，还可不必兼顾加盟商的日常琐事。
虽特许经营权有以上优势，但是其也存在一定问题。如票价问题，若完全按照特许经营模式，则被特许经营者制定的票价就不为政府所控制，其会根据市场通过供求关系来调节票价，从而保证公司的盈利性。这样一来可能会超过公众可接受的票价水平，导致很多人不会人享受地铁便捷的服务。因为很多人不能享受便捷的地铁服务，进而导致依附地铁而繁荣的商业失去客流，带来直接后果是沿线的上盖物业不能得到充分利用，从而确定融资模式的初衷背道而驰。若为确保地铁沿线上盖物业达到预期目标，政府要强行干预票价，那么为确保被特许经营者的盈利性，政府不得不进行巨额补贴。
因此，地方政府必须在《市政公用事业特许经营管理办法》基础上制定切实可行管理办法来支撑特许经营。
2 土地政策问题
在我国，土地的所有权属于国家或集体，公民个人及单位只能获得土地使用权。
国土资源部与监察部步于2004年3月31日联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》。该文件规定，自2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让，不得再以历史遗留问题为由，采用协议方式出让经营性土地使用权。该规定的初衷，是确保在政府供应土地的过程中，能够集中体现公开、公平、公正的市场原则，充分发挥市场优化配置土地资源的作用，从源头上防治土地批租领域的不正之风和腐败行为。
若严格执行此政策，那么以土地作为补偿方式的地铁特许经营项目就面临招拍挂这一门槛。若单独将地铁沿线土地使用权通过招拍挂方式出让，由于竞标的不确定性就不能确保被特许经营者必然取得该招拍挂地块的土地使用权。从而导致获得特许经营权开发经营地铁等微利或亏损。
因此，“以政府为主导的负债型投融资管理模式+部分车站上盖物业”模式要获得成功，必须有相关的土体政策做支撑。地方政府必须根据《土地管理法》、《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》、《市政公用
事业特许经营管理办法》等法律法规中的相关规定，立足本地实际情况，制订切实可行的土地政策。
3 结建上盖问题
鉴于沿线物业的开发与地铁的建设在开发进度、结合建设、费用承担等多方面均有密切联系，都需要通过相应的合同条款对各方的权利义务事先进行明确的约定。
然而，目前还没有全国性的结合建设方面的法律规范。天津市2007年起草的《天津市地下铁道设施与周边建筑结合建设管理办法》到目前为止也未颁布实施。为避免开发建设过程中发生纠纷，影响开发进度。各地方政府应根据当地地铁融资模式制订相关法规。
4 结语
综上所述，我国现有相关法律和政策还不足以支撑“以政府为主导的负债型投融资管理模式+部分车站上盖物业”模式，更不能支撑香港“地铁+物业”模式的实施。
关键词：城镇建设开发区；农村；土地；规划
1绪论
城镇化是农业工业化和农村经济社会现代化的必然趋势。城市化的发展能够带来社会经济关系的剧烈变动，更驱动城乡地域土地利用的重大变革，并由此引发农村和城市协调发展等系列问题。城市化必须以用地作为依托，城镇化进程中土地扮演着极其重要的角色，无论是产业结构的调整、人口的集聚，还是基础设施的建设，都必须通过土地的重新配置来实现。因此在城镇化过程中将土地进行高效、集约利用以促进形成结构合理，功能互补，综合效益最大化的城镇土地利用体系具有重大现实意义。
2我国城镇建设开发用地进程中的主要问题
由于现行的城镇建设用地制度及相关政策还不够完善，不能完全适应当前城市化发展的需要，同时受我国特殊土地国情的制约，加上长期计划经济体制等因素的影响，使得我国城市化进程中面临的土地问题和难题仍然比较突出，土地管理工作任重而道远。
2.1进入城市化快速发展时期，城镇建设用地供需矛盾尖锐
1981―2003年，全国城市建设用地面积每年增加约1011平方公里，以年均6.87%的速度递增。而且由于城市多建于平原地带，所以城市用地的外延扩张多为近郊区优质、高产的耕地。
我国人多地少，耕地资源非常紧张，随着经济社会的快速发展，以及经济结构调整、城市化、西部大开发、生态退耕等一系列政策的实施，城镇发展需要占用耕地，生态退耕还要减少大量耕地，同时，人口还在不断增加，人地矛盾将进一步加剧。
2.2土地利用效率不高的现象较为严重
在计划经济体制下，我国城镇用地的扩展采取无偿划拨的方式，一些单位圈大院占地的现象较为普遍，城镇土地利用效率普遍较低。许多城镇盲目外延，扩大用地规模，盲目搞开发区，导致土地资源浪费严重，特别是中小城市、小城镇及新区和开发区土地粗放利用的现象十分普遍。
2.3我国城市人口密度与国外相比差距较大
尽管改革开放以来，我国的城市人口密度一直在不断增加，但2003年也仅为847人／平方公里，超大城市仅为1405人／平方公里，与国外的差距非常大，因此现有城市在提高人口容纳能力上还有很大的潜力。
2.4区域化的城镇建设用地制度和相关政策亟待完善
我国幅员辽阔，区域自然条件和经济社会发展差异显著。在城市化发展过程中，应当根据不同情况，制定区域化的城市化发展战略以及与之相适应的区域化城镇建设用地制度和政策。
3 我国城镇建设开发用地进程中主要问题的原因分析
存在上述问题的原因，除了我国特殊土地国情和经济社会发展的要求等客观原因和历史积累的因素以外，从主观上进一步提高对城市化发展的认识以及尽快完善城镇建设用地制度和相关政策，是解决城市化进程中一系列土地问题的两个重要方面。
3.1 主观认识方面的原因
从主观认识上看，对我国城市化发展基于的特殊土地国情和保护耕地的极端重要性认识急需提高。有些地方较少考虑全局利益和长远利益，更多地从局部利益和眼前利益出发，不顾城镇发展和建设的客观规律，在城镇发展上追求高标准、高起点；有的地方经济发展较快，忽视耕地保护，追求所谓的“先发效应”；有的地方土地相对较多，认为可以多占耕地；还有些地方及有些人甚至把保护耕地、节约土地同经济发展、城市化发展相对立，认为加强土地管理束缚了经济发展和城市化的发展。
3.2城镇建设用地制度和政策方面的原因
从城镇建设用地制度和政策来看，进一步完善的任务还相当艰巨。当然出现这些问题的原因是多方面的，主要表现在以下几方面。
首先、在规划管理制度方面，目前对城镇用地发展起引导和控制作用的城镇体系规划和城市(镇)规划与土地利用总体规划衔接还不够。按照新《土地管理法》的规定，城市规划确定的城镇建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。
其次、在土地使用和土地市场管理的有关制度方面，存量土地的利用成本比较高，而新增土地的成本偏低，一些有利于盘活存量、控制增量的制度还不完善；农地转用制度刚刚建立，其成效还没有充分显现出来；土地以行政划拨、协议出让为主，有偿使用方式单一，各地在土地市场的发育程度及有关制度的制定和实施方面很不平衡，市场监督机制不够完善，有关农村集体土地流转的制度还没有跟上，市场机制的作用还没有得到充分发挥。
第三，城镇建设用地相关政策还不够配套完善，如城镇地价政策、土地租税费政策、小城镇建设用地政策、农村宅基地政策、乡镇企业用地政策等以及一些其他有关的制度和政策如社会保障制度、户籍管理制度、小城镇发展政策等都有待进一步完善。
4城镇建设开发用地过程中存在问题的主要对策
4.1加强土地利用规划管理，从宏观上引导和加速城市化进程，有利于从宏观上促进和引导城镇合理发展。
4.2通过编制和实施各级土地利用总体规划，统筹安排各类用地，协调和解决城市化进程中城镇建设用地供需矛盾，保障城镇发展合理的用地需求。
4.3加强服务和监管，促进土地市场有序发展和土地资源合理配置。
4.4完善地价和土地租税费配套政策，促进城市建设用地的合理配置和集约利用。进一步完善地价体系，制定积极的地价政策，确保城市基础设施用地、符合城市产业发展方向和用地布局调整方向的用地供应，引导城市建设用地布局和结构的合理调整。
5结语
建设用地集约利用是衡量经济发展水平的重要内容之一。根据当前宏观土地政策与规划目标的要求,必须找出实现建设用地集约利用的有效途径。我国在优化土地利用布局和结构,盘活利用土地存量,科学制定土地使用标准,健全集约用地内在机制,依法从严从紧管理土地方面走出一条节约集约用地的新路子。
参考文献：
[1] 梅昀.土地利用规划决策过程的研究[J].华中农业大学学报. 2009,3.
