时间：2022-04-24 11:35:29
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇社保审计论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
关键词：社保基金，投资组合，绩效评价
1.基金管理中存在的主要问题
1.1管理体制不统一、法制不健全
包括领导管理体制不统一，基金管理难以协调、法制不健全，管理缺乏规范；社会保障基金运行机制不健全，基金的筹集、运用和保值增值难以形成良性循环；基金未纳入国家及地方政府的统一预算，缺乏统筹安排，基金分散，难以产生效益；现收现付的筹资模式难以渡过“老龄时期”，“代际转嫁”方式将出现支付危机、缺少可供选择的投资工具，基金保值困难等。
在社会保障制度运行过程中，也暴露出社会保障财务会计体系与社会保障整体改革步伐不协调之处。财务会计理论体系不完善，财务管理秩序混乱，管理透明度低，资金管理过程暗箱操作手法严重，会计信息披露不规范，会计管理体系不顺畅，会计制度欠缺等。现行的养老、失业、医疗等社会保险制度运行至今，国家和省一直没有制定一部有关社会保险基金管理的法律、法规。1998年以来，社会保险基金实行收支两条线管理，国家有关文件和财政部、劳动和社会保障部印发的《社会保险基金财务制度》仅对各部门承担的社会保险基金管理职责作出规定，还存在着一些局限性，执行过程中也出现一些新问题，无从寻求法律依据加以规范，致使基金管理工作缺乏必要的法律保障，各部门之间职能错位，基金收支、管理等渠道不畅通，影响了对社会保险基金的有效管理。
1.2扩面征缴难度大
目前，参加社会保险的单位主要是国有企业和集体企业，以及部分事业单位和私营企业，而作为主要经济形式的民营企业由于对参加社会保险认识不到位，认为参保缴费增加企业的负担，出于利益考虑，不愿意参保。部分国有企业缴费有困难，存在拖欠社保费的情况。而效益好的企业认为不存在失业，参加失业保险是做贡献，往往又不愿意参保。事业单位也未按规定进行参保，事业单位大多是财政拨款，财政尚未将事业单位养老和失业保险费列入预算，同时事业单位的社会保障支出由财政负担，且不存在失业，所以缴费积极性不高，致使扩面征缴步履为艰。同时，由于社会保险经办机构没有行政执法权，征缴强制力不够，加之部分企业效益差、无力缴纳或补缴社会保险费以及企业认识上的原因，导致拖欠社保费、少报瞒报缴费基数的现象严重。五险分立，管理不统一。目前，大多数地区五险经办机构不统一，分别由社保处、劳动就业服务处、医保中心经办，管理上不统一，存在重复工作、协调性差等弊端。由于五险分别运作，缴费基数难以统一，存在缴费基数不实的情况。五险分立的局面影响了各险种扩面征缴工作的衔接。另外，没有建立资源共享的平台，信息无法共享，不能及时全面掌握参加社会保险的总体情况，给管理工作带来困难。
1.3监督管理机制不建全，社保内部稽核力量不足
国务院颁布的《社会保险费征缴暂行条例》规定“国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。”现实工作中，劳动保障部门、财政、审计、监察等部门都具有监管职能，但共同监管往往组织不力、信息不畅、效率不高，实际上弱化了监督效果。基金存储多渠道，不能很好地纳入财政专户管理。在保险基金存储问题上，各地或多或少地存在一些问题，把所收入的基金在多家银行存放，有的存在国有银行，也有的存在地方金融机构，容易造成基金不必要的流失。国家明文规定，所有保险基金均要存入在国有商业银行开立的财政专户账户。
1.4社保内部稽核力量不足
社保参保人员、参保基数等基本情况均由单位和企业申报、社保机构审核确认，然后再进行抽样稽核，稽核范围太小。由于各社保经办机构人员编制少，目前尚未配备专门的稽核工作部门和稽核人员，稽核工作一直由其他科室临时代管代办。由于不是专业稽核人员，对稽核业务不熟，稽核工作不能落到实处。另外因稽核工作成本高，特别是实地稽核，没有经费保障导致实地稽核工作难以开展。
1.5挤占挪用社会保障基金现象依然屡禁不止
近年来尽管国家从各方面加强监管，但社会保障基金被挤占挪用的现象仍然时有发生，其主要表现为一是征收单位自行截留、挪用社会保险基金，不及时解缴财政专户管理，二是地方政府由于财力有限动用社会保障基金平衡预算或作其他支出，究其原因主要是由于财政供给的经费不足再加上前文所述的征收机构不统一导致征收成本高所致。
2.对策建议
2.1加强信息化建设，实行动态监管
我们可以借鉴美国及其他国家的先进经验，对社会保障基金进行计算机操作和联网管理，这就在根本上消除了虚报、瞒报、暗箱操作等违法行为，所以对社会保障基金实行专业化、网络化、信息化、现代化管理势在必行。由于缺乏有效的信息获取和传导机制，基金的所有者无法了解到基金管理的真实信息，上级监管部门不了解下级管理部门的真实情况，由于基金多样性和分散性，甚至一些管理部门对自己所管理的社会保障基金的真实情况都不了解，零散和不完整的数据使监督变得非常的困难。
2.2加强各层次执业人员职业道德建设
加强从业人员的职业道德建设越来越引起社会各界的广泛关注。因此，提高执业人员整体素质是确保执业诚信的根本，应定期开展执业人员的职业道德和诚实守信教育，使之树立遵纪守法、廉洁奉公的从业作风。论文参考。加强对社会保障基金的审计监督。社会保障审计是指审计机关对政府部门管理的和社会团体受政府部门委托管理的社会保障资金财务收支的真实、合法、效益进行的审计监督。社会保障审计的范围包括养老、医疗、失业、农村养老、工伤、生育等社会保险基金，住房保障以及各项社会救济、社会福利、优抚安置和社会捐赠资金等。论文参考。审计的目的在于：保障养老、医疗、失业等社会保险制度及住房制度改革的顺利实施；保障人民群众基本生活的权益，维护社会的稳定；促进我国现代社会保障体系的建立与完善；保证社会保障资金的安全与完整，充分发挥社会保障资金使用的经济效益与社会效益；促进接受社会捐赠的部门、单位加强财务管理，提高社会捐赠资金使用的社会效益与经济效益。
2.3加大宣传扩大参保覆盖面
加大对社会保险政策的宣传，使广大民营企业了解社会保险政策，充分认识参加社会保险的重要作用和长远意义，切实按政策办事，依法参保并及时缴纳社保费，保障职工的合法权益。一是充分发挥新闻媒体的作用，多层次、全方位地进行宣传。二是选派业务骨干，深入到企业，与职工进行面对面交流，为广大职工解疑释难，增强职工的参保意识和参保的积极性。三是要借助普法时机，加大社会保险的政策宣传。切实把民营企业、个体户和股份制等企业纳入参保范围，减轻社会压力，维护社会稳定。营造缴费环境，加大征收力度。地方政府要结合实际，制定切实可行的地方性规章，确保从业人员享受宪法规定的社会保险权。社会保险征收部门要改善服务方式，扩大保险范围，加大征收力度，必要时采取行政、经济、法律等手段，鼓励、督促民营企业、事业单位参加社会保险。论文参考。同时，地方政府制定相应的激励机制，要奖惩分明，对积极参保的企业要给予奖励，对拖延参保、少缴、漏缴社会保险费的单位或企业要督促纠正。对拒不参保、恶意拖欠社保费的要给予处罚，促进民营企业自觉参保，真正做到应保尽保，应收尽收。
2.4实行“五险合一”，统一管理
改变现有的三个经办机构“各吹各的号，各唱各的调”的现状，加大整合力度，将基金征缴统一到一个经办机构管理，实行“五险合一”的运作模式，对外统一征缴、统一支付、统一稽核，对内分账核算，同时搭建统一的计算机管理服务网络，集中数据、集中信息、实现资源共享，对社保基金的筹集和征缴机构的征缴、基金支付、财政专户的管理情况实施全过程的监督管理。建立和完善社会保险基金监督机制，采取各种措施加强基金的监管。一是完善社保经办机构内部管理制度，全面实现基金征缴、支付、运行过程的科学化、规范化、制度化管理。二是成立基金监管小组，落实专人负责，实行事前、事中、事后监管。三是行政管理、经办机构、监督部门检查相结合，对基金进行经常性的监督。四是充分发挥计算机信息网络的管理作用，利用计算机网络进行适时监管。
2.5重视稽核工作，加强内部稽核
加强社保经办机构内部稽核部门建设，从优化整合管理资源入手，组建由专业人员组成的内部审计和稽核队伍，对参保企业的缴费基数、参保人数，缴费情况进行实地稽核，对支付对象、支付项目进行经常性的审计稽核，堵塞基金在征缴、支付、管理过程中的跑冒滴漏现象。
参考文献：
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一、信息化环境下的计算机审计的特点
（一）信息化给计算机审计带来了较大挑战。
当今社会是个信息爆炸的时代，信息资讯已经成为重要的生产要素、无形的资产和宝贵的社会财富，信息技术正以空前的影响力、传播力和渗透力，不可阻挡地改变着社会的经济结构、生产方式和每个人的生活方式。在信息化环境下，一方面国家制定实施了一系列信息化发展战略和发展规划，超高速宽带网络、新一代移动通信技术、云计算、物联网、计算机仿真等新技术、新产业、新应用不断涌现，全面提升了国民经济信息化水平，国家电子政务得到快速发展，国家审计的信息化建设也必须努力适应、快速跟进；另一方面被审计单位不断采用新技术，信息系统日趋复杂，数据量急剧增长，要求管理者和被管理者、审计机关和被审计对象所使用的工具手段必须处于同一个量级，才能相互适应，形成有效的监督制约关系。在这样一种背景下，审计监督的信息化成为把握住信息化的先机，抢占审计发展的突破点和制高点。
（二）信息化条件下的计算机审计风险。
1.系统风险。信息化条件下，计算机审计不再是常规的简单的数据式审计，更加关注信息系统本本身，信息系统的控制风险、检查风险等给审计人员带来较大挑战，需要审计人员除了具备常规的数据分析技能外，还要掌握的系统设计架构、系统布局、网络布局、软硬件环境等各方面的专业知识，通常情况下，能掌握上述一方面专业知识就已经很不容易，要系统全面地将上述知识全面掌握，难度非常大。由此可见，开展信息系统审计的系统风险非常大。
2.控制风险。信息化条件下的计算机审计更加关注在总体分析的基础上进行控制风险的把控。数据分析的模式更倾向于“总体分析、发现疑点、分散核查、系统分析”。对于总体分析和系统分析来说，对新消息系统和业务数据的控制测试尤为重要，也是一大难点。
3.组织风险。信息化条件下的大项目更多，为了整合资源，需要搭建大项目的组织模式，特别是数据分析平台的模式，需要将业务人员和计算机专业人员有机整合，整合多部门、跨专业数据，进行数据关联挖掘和分析，在组织方式上提出了更高的要求。
4.审计机关内部风险。一是人才匮乏。信息化条件下的计算机审计需要既懂审计业务，又精通计算机技术的复核型人才。国家审计机关虽然通过计算机中级考试培养了大量计算机人才，但随着信息化技术的不断发展，各种新技术的不断涌现，审计人员的知识储备还是难以满足信息化建设的需要。二是软硬件环境相还有待加强。审计机关经过金审工程一期和二期建设，基本搭建了适应我国审计机关发展的软硬件环境，但审计机关的电子政务建设还是与财政、税务等部门有一定差距。如审计机关未布置主流的ORACLE环境，对流行的空间地理技术等新技术不掌握，一定程度上制约和弱化了审计机关的监督能力。
二、信息化环境下的计算机审计的组织方式和主要内容
（一）组织方式。
近年来，审计机关开展的财政大格局审计、社保资金审计和省长经济责任审计过程中，打破业务和行业界限，将审计机关内部有机整合，“全国一盘旗”，尝试搭建数据分析平台，组建数据分析团队，提出了“总体分析、发现疑点、分散核查、系统分析”计算机审计思路，取得了较好效果。如有的特派办创新计算机审计模式，探索构建“特派办级分析平台、项目审计组级分析平台、审计人员级分析平台”的三级数据分析平台。整合多部门、跨专业数据，搭建特派办级数据分析平台，进行数据关联挖掘和分析；根据审计组的业务需求，组建审计组级数据分析平台，开展针对性的数据采集和分析；根据具体需求，针对特定数据，构建审计人员级数据分析平台，迅速完成个性化的数据分析。通过数据信息与业务经验的紧密结合，人力资源与设备资源的科学组合，业务骨干和计算机骨干的有效整合，以及审计延伸与数据分析时间的合理安排，增强了计算机技术对审计工作支撑能力，强化了数据分析审计成果的转化率，大大提高了信息化审计能力。
（二）主要内容。
1.开展信息系统审计，探索信息系统审计的方式方法。围绕安全性、有效性和经济性这三个着力点，研究建立信息技术项目绩效评价体系，逐步探索开展对电子政务项目和企事业单位信息系统的绩效审计。
2. 拓展计算机审计的宽度和深度。计算机审计要向被审计单位管理领域和业务的核心技术环节渗透，关注数据产生的关键控制节点，在常规的数据式审计外，更加关注数据产生的真实性和合法性，研究和评估信息系统能否有效满足管理需要，以促进完善系统、提高管理水平，充分发挥审计建设性、预防性的 “免疫系统”功能。
3. 占领信息技术高地，积极探索新技术的应用和推广。积极学习和研究被审计单位及行业广泛应用的地理信息系统（GIS）技术、全球定位系统（GPS）技术、自动监测技术等先进技术和方法，并探索运用于审计，不断创新审计技术方法，提升信息化环境下的审计监督能力。
4. 加强计算机审计理论课题研究工作。加强计算机审计标准规范、计算机审计方法体系和操作制度体系的建设，全面提升信息化建设理论研究水平。
关键词：农村社会保障；地方政府；财政责任
中图分类号：c913 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）28-0132-03
随着农村社会保障制度建设的发展，国内学者对农村社会保障建设中政府的责任研究越来越深入，从所查阅文献可以看出，论及“农村社会保障制度”的论文达到了1 500多篇，论及“农村社会保障的政府责任”的有119篇，专门论述“农村社会保障的政府财政责任”的有30篇。财政支持是开展农村社会保障建设的必要条件，深入探讨农村社会保障的地方政府财政责任问题具有重要意义。本文试图对近年来的相关研究成果进行梳理，以对该选题的研究进展有一个更准确的把握。
一、关于政府履行社会保障财政责任理论依据的研究
（一）基于公共产品理论
公共产品理论是学者们论述政府履行社会保障财政责任最基本的理论依据。陶知翔（2007）[1]认为农村社会保障属于准公共产品，由市场配置必然存在失灵，指出由政府发挥资金支持的主导作用具有必然性。农村社会保障包括农村社会救济、社会保险和社会福利三项基本内容，每项内容受益范围和指向对象、属性各不相同，因此一些学者如庹国柱等（2009）[2]选择进行分类界定，认为政府财政支持农村社会保障的广度和深度应以项目属性为依据。总体来看，学者们对农村社会救济和农村社会福利的公共产品属性其态度是一致的，但是对农村社会保险的属性界定却存在争议。马雁军（2007）[3]认为纯公共产品特性是农村养老保险的本质属性，但在政府现有财力的约束的特点条件下产生了其准公共产品特性。仇晓洁（2012）[4]将农村合作医疗和农村养老保险归为准公共产品，所以农村社会保障就整体来说是准公共产品，政府应在这些准公共产品的供给中承担责任。
（二）基于公共财政理论
鉴于农村社会保障的公共产品性质，公共财政范畴继而成为政府履行农村社会保障财政责任的另一支撑点。其一视角是从公共财政的各种职能探讨其与社会保障的关系。杨术（2007）认为，社会保障活动是一种满足公共需要的经济活动和社会活动，公共财政正是政府提供资金以满足公共需要来定位的，社会保障是公共财政资源配置职能和收入分配职能的体现，因而公共财政应是社会保障资金的重要来源。而且社会保障和公共财政的作用主体都是国家，其目的都是为了弥补市场缺陷[5]。
（三）基于福利经济学与福利国家理论
以新、旧福利经济学为基础的福利国家理论，主要探讨社会福利对政治经济产生的影响。米什拉（2003）认为社会福利机构在增强公民参与政治进程的能力和保护人们权利方面起作用；威尔斯基和蒂特马斯认为，社会财富和资源的再分配是社会保障制度和政策的本质，所以不管是哪种福利模式都试图致力于对资源的调节，实现宏观经济的平衡发展。国内学者主要探索的是福利经济学与福利国家理论对我国社会保障制度建设的启示，包括对福利模式的借鉴与创新（王思斌，2009；邓智平，2012）[6] [7]，以福利国家为借鉴明确社会保障的政府责任边界（钟洪亮，2012）[8]，对福利国家社会保障财务模式的借鉴（詹伟哉等，2000）[9]，等等。但是对福利经济学与福利国家理论的相关基础理论的研究，国内学者涉及不多。
二、对农村社会保障中地方政府财政责任定位的研究
（一）对农村社会保障中地方政府财政责任界定的研究
学者主要通过分析社会保障的公共产品属性和公共财政行政性质与职能、两者之间的关系以及公共财政在农村社会保障体系建设中的作用，将农村社会保障财政支持的基本内涵界定为：农村社会保障财政责任是指在公共财政框架下，政府为农村社会保障所进行的资金投入、资金配置和资金管理等安排（毕红霞，2011）[10]。从查阅的文献来看，学者们在探讨农村社会保障的政府财政责任时，并没有对中央政府和地方政府的财政责任进行精确的划分。
（二）对农村社会保障中地方政府财政责任定位的研究
一是关于农村社会保障地方政府资
金筹集责任的研究，主要是分别针对农村社会保障项目的不同层次，确定资金的承担者。（1）大多数学者认为，农村社会救助制度是处于最低层次的农村社会保障项目，且由于农村社会救助制度按属地进行管理，实行地方政府负责制，所以地方政府应承担主要的资金筹集责任，中央政府给予适当补助（陈少晖，2008；谢东梅，2009）[11] [12]。（2）农村社会保险制度因其资金需求量大以及政府财力有限，必须依靠社会共济、利益共享和风险共担的原则来筹资，由个人（家庭）、集体、各级政府共同出资（杨翠迎，2007）[13]。（3）农村社会福利是农村社会保障体系的最高层次，对必须建立的福利制度，所需资金应由国家或集体提供。
二是关于地方政府对农村社会保障资金的管理与运营责任的研究。首先涉及的是将财政支持资金用于法定范围内的农村社会保障对象，以保障其基本生活需要，主要包括待遇支付条件和支付标准。从待遇支付条件来看，主要是探讨如何对保障对象进行确定（童星等，2011）[14]。在待遇支付标准方面，地方政府根据辖区内的实际，如何依据科学方法确立支付标准，包括农村低保标准、新农合的大病医疗补偿标准和门诊费用补偿标准以及新农保的最低基础养老金的水平、个人缴费水平和档次（王枝茂，2007；李冬妍，2011）[15] [16]。其次是对农村社会保障资金的统筹管理与保值增值，以降低资金被截留被挪用的风险。童星等认为，应坚持进入资本市场的理念，完善其委托制度，同时在实现省级统筹基金的归集、管理和投资渠道的基础上，积极探索发行省级特种社保债券和中央政府特种债券的试点。 三是关于地方政府履行对农村社保资金的监管责任的研究。学者建议，主要是建立行政监督系统，以日常监督方式为主，即将农村社会保障事务纳入一般工作范畴，并按照本部门的工作程序、工作手段行使监督权。除了民政部门行使监督外，财政部门、审计部门、监察部门都要对农村社会保障资金进行监督。
（三）关于农村社会保障中地方政府履行财政责任的效应研究
随着国家财政对农村社会保障支持力度的不断加大，越来越多的学者在肯定财政支持给农村社会保障带来深刻变化的基础上，运用实证研究方法，辅以数据说明，对财政支持农村社会保障的效应进行研究，证实了社会保障对农村居民消费行为有引致效应，能够促进农村居民消费（余官胜等，2011；尹华北等，2011；段景辉等，2011） [17] [18] [19]。
三、农村社会保障中地方政府履行财政责任现存的问题及原因的相关探讨
（一）对地方政府履行农村社会保障财政责任现存问题的探析
政府履行农村社会保障中财政责任现存的问题一直是学者们关注的焦点。现存的主要问题有：第一，政府投入少，保障水平低；第二，各主体责任不明确， 分工不明晰。这既包括政府、企业和家庭的责任不明晰，还包括政府各部门之间责任分工不明确。第三，农村社会保障管理体制有待理顺，管理水平亟须提高，缺乏完善的监督体系。第四，政策宣传不到位，致使我国农民对农村社会保障缺乏必要的了解，社会保障意识淡薄，对社会保险的参与不积极（孙亦军，2007）[20] 。
（二）对地方政府履行农村社会保障财政责任现存问题的原因分析
于淑文等（2009）[21]认为，我国农村经济总体水平落后，即便同一省的不同地区，经济发展也是不平衡的，这给地方政府在对农村社保的投入与政策制定方面带来了困难。李沫等（2011）[22] 认为“分税制”的财税体系划分了中央与地方政府的财权，但社会保障事权的下放并没有带来财权的下移，造成地方政府由于财力有限使社会保障难以实现收支平衡。现有的激励机制在调动地方政府履行农村社会保障财政责任积极性方面具有局限性。刘军强（2009）[23]认为，地方政府是具有自身利益的行为主体，农村社会保障建设水平对地方政府的政绩需求缺乏吸引力。金海和等（2010）[24]认为现有法律法规对农村社会保障的相关内容做了规范和要求，但从总体上来看，对社会保障的立法仍处于落后状态，从而造成农村社会保障领域发生纠纷时无法可依，同时现行法律体系对地方政府履行农村社会保障责任缺乏约束力。
四、地方政府如何更好履行相关财政责任的制度安排与政策建议
（一）资金筹措责任的政策建议
许多学者认为广开筹资渠道可以扩充资金的来源。渠道之一便是开征农村社
保障税，郭海清（2008）[25]对此进行了可行性论证，其次是创新农地制度。张守玉等（2007）[26]等提出以土地股份换保障的农村社会保障发展模式，佟茹等（2011）[27]提出重新分配土地出让金，允许从农民土地补偿款中优先支付其应承担的社保资金。学者们还提出变现国有资产、发行社会保障长期债券（黄玉荣等，2003）发行养老保险彩票、开征遗产税和赠予税等途径。
（二）资金监督管理与保值增值的建议
农村社会保障资金关系到参保农民的切身利益，必须通过加强监督管理确保其安全。学者们认为，第一是要建立和健全一个多主体参与的监督体系，加强对社会保障资金监督的技术性与专业性（赵红彦，2009）[28]，重视财务监督、风险监督和资质监督。第二要加强信息公开化建设，提高我国社会保障基金收支的透明度，使农民有知情权（审计署社会保障审计司，2003）。
发达国家自20世纪90年代中期以来纷纷将社会保障基金投向金融和资本市场，因此国外学者对社保基金的投资运营有较多的研究。blake（1999） [29]指出，为了在有效边界组合中选择一个最恰当的组合，基金有必要将资产转换为风险较低的债券。博迪和帕普（bodie，lselie.e.papke，1992） [30]指出，养老金基金的投资在很大程度上促进了资本市场上各种创新产品的出现，如不附息债券、担保投资契约。在投资组合中，一般认为，养老基金应该持有国内政府债券。近年，我国许多学者也开始关注社会保障基金的投资运营。由于信托投资公司是唯一可以同时涉足资本市场、货币市场和产业市场的三通式特殊金融机构，其投资渠道广泛、低风险、高收益的特点有利于社保基金的保值增值。由于指数化投资具有非系统风险低、管理成本低等优点，章鸽武（2005） [31]建议我国社保基金投资于基于资本资产定价模型基础上的指数基金，进行指数化投资。
五、简要评述
综观国内外学者既往的研究成果发现，学术界对于政府在农村社会保障建设中的财政责任，提出了充分的理论依据与现实依据，同时对中央政府与地方政府的财政责任分工进行了初步的探析。现有研究的局限性主要表现为：多数学者对该问题的探讨以定性研究为主，定量研究较少；由于偏重于从不同理论和不同角度对问题进行揭示与发现，其研究结果对政策层面的实用价值总体不够高；较少以地方政府为研究对象，对地方政府财政责任的定位研究不深入。因此，如何合理而清晰地界定农村社会保障中地方政府的财政责任，精确划分各级地方政府在农村社会保障中的财权与事权的边界，精算农村社会保障中各级地方财政应投入的具体规模，以及探讨地方政府如何更好地进行社保基金的统筹管理、监督运营、保值增值等，都是值得进一步探索的。
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关键词: 慈善基金 资金管理 专业化
一、国内外慈善基金发展情况对比
自《基金会管理条例》于2004年的颁布以来,我国慈善基金不仅从数量和规模上都有着非常可观的增长速度,这显示了其惊人的发展趋势和未来的潜力。例如,2007年全国基金会的资产总额已经突破百亿元,2007年募集的资金超过80亿元。快速的增长和发展速度,以及可观的规模,使得慈善基金可以实现很多社会使命,作为对政府行政计划的支持以及发挥政府和民间的纽带作用。然而,实际来看,我国慈善基金的运营和管理还亟需很大的提高,这也就是说,还有广大的发展空间与更大的潜力。
就国际情况来看,慈善基金在经过了较长时间的发展后已经有了较为成熟的运营模式,在组织和管理上有许多值得我国基金会借鉴的地方。并且,其也在持续地发展,涌现了许多新的组织和形态,近年来出现了“公益创投”这一概念。简单来讲,所谓公益创投,就是风险资本和慈善事业的紧密结合与相辅相成。通过对被扶持对象的自我发展能力培养,长期的资助,以及提供该行业的专家人力资源和资助人的高度参与性,公益创投旨在对现有的复杂社会问题提出创造性的解决方案并使其具有独立运营能力。对于公益创投事业而言,最重要的元素之一则是寻求客观的适合的可以被衡量的指标来对其慈善活动进行评估,以期更好地实现预定目标。通过对可衡量指标的判断和评价,公益创投事业可以完善它们的项目计划并且更有效地实现目标。因此,公益创投的项目参与者往往比一般慈善活动的参与者更加注重工作成果,由此可以实现资金的有效使用和带来更多的积极的社会影响。
二、我国慈善基金实际运作情况
与公益创投的“结果导向”型方针相比,我国慈善基金的运营管理则缺乏相当的进取精神。目前各银行对慈善基金所提供的利率(即使是带有支持性质的较高于市场利率的利率)也不能抵消通货膨胀率,因此我国慈善基金在捐助源有限的压力下必须寻求有效的方法实现资金的保值,更重要的是实现增值。尽管现在我国法律允许慈善基金通过在资本市场上进行对风险资产进行投资以实现资金保值并获得收益,但大部分基金会的投资结果并不令人满意。例如,2003年,上海市拥军拥属基金会收益率达到了10%,而在该年度中中国扶贫基金会投资收益比却只有0.7%。诚然,基金的运作结果不能一概而论,但是目前我国基金会的投资收益率依然明显低于商业性质的基金公司。通过委托专业基金公司进行资金管理,慈善基金可以在一定程度上实现收益,但是在此过程中则缺乏具有慈善精神的投资导向。如果慈善基金会能够自己在资本市场进行操作和运营,那么在其可以通过资本市场投资来发展其事业并在从事慈善活动时则可以更有效和快捷地提出所可能遇到问题的解决方案。在资金管理的问题上,我国慈善基金所面对的主要问题主要如下:
三、我国慈善基金资金管理上的存在的问题
1.缺乏专业的资产管理人才
由于慈善基金的运营管理在我国还未得到普遍的重视,因此愿意投身其中的专业人员,特别是资产管理人才,少之又少。由于慈善基金的现有工作人员缺乏资产管理的经验与专业知识,因此造成了低效的投资策略,某些不适宜的投资甚至引起了资金的大额亏损。据一项调查显示,“目前我国慈善组织工作人员的性质是:专职人员占60.03%,退休和兼职人员占39.97%,年龄结构50岁以上的占52%,31岁至49岁的占32%,30岁以下的仅占16%;学历结构:大专以下的占66%,本科以上的仅占34%。显然,这样的结构是难以提高组织的自身能力的。因此,提高慈善从业人员的专业化水平是当务之急”。对比国内慈善基金,国外的基金管理者队伍则有着较高的素质。对于欧洲公益创投基金协会(EVPA)而言,“在公益风投基金中,有77%拥有来自PE机构的决策圈成员,其中20%的决策圈则全部由资深金融从业人员组成”。因此,我国的慈善基金在不远的将来需要大量的金融专业人才的加入以应对新的挑战和变化。
2.缺乏监督
由于我国慈善基金使用的具体信息并没有完全公开,这不仅导致基金运作的低效率,也为慈善基金的安全性造成了隐患。目前我国大部分慈善基金并没有公式其财务报告和年报,也不接收外部独立审计机构的定期审核,因此,若资金的管理和使用上出了问题,则往往是在问题较为严重时才能被发现。大至上海市慈善基金名誉副会长张荣坤等人在上海社保案中非法以32亿资金购得沪杭高速公路上海段的经营权,小至云南省曲靖市罗平县社保财务中心出纳员史勇在2002-2006年间贪污近200万元社保基金,这些对善款的违规违法使用都严重地损害了社会对慈善捐助活动的热情并阻碍了慈善基金的进一步发展。
3.组织结构混乱
为提高资本管理的效率,许多国际性的慈善机构都采取了独立性较强的组织结构模式,即是将慈善部门与投资部门分开运作。通过保持投资部门的独立性和专业性来实现资金的保值和盈利。可以说,国外基金会较高的投资收益率是与其投资部门的独立运作时无法分开的。对国外的基金会而言,在其自由的投资部门以外,往往还有专业化金融机构,例如对冲基金,投资银行,甚至券商的辅助,因此,在资本管理上其专业化程度非常高,由此实现的投资收益率为其实现更大的慈善项目提供了良好的资金支持。针对我国慈善基金缺乏专业人才和有效组织管理结构的现状来看,若不尽快划清慈善基金内部各部门职责范围,明确责任和权利,那么则难以实现规范化管理和运营。
四、如何改善
中国社会组织网的年检结果显示,截至2009年中国已经有1540家基金会通过政策性检验,对于开始蓬勃发展的慈善基金业来说,如果这些已经存在的或是即将成立的基金会能够克服目前在我国基金会管理运营方面的缺陷,实现标准化规范化管理和与国际标准接轨,那么对于推进我国基金会管理水平,促进金融行业整体的健康发展,是大有裨益的。针对以上所提到的待完善之处,我国慈善基金会在对资本管理上应该在以后做到:
1.通过资本管理专业人才的加入来提高慈善基金收益
通过民政部对我国慈善基金会的统计数据不难看出,我国基金会的主要收入都来自于捐款和捐赠,而在将来基金会的目标应该是加大对资本管理即投资取得的收益在总收入中所占的比例,来加强基金会的独立生存能力,并充分有效地使用资金。虽然对资本市场进行投资必须承担一定的风险,然而通过引进专业化资本管理人才并且与专业化的金融机构合作,我国慈善基金会完全可以借助于资本市场,包括国内与国际资本市场,来实现已有资金的增值。在对风险资产进行投资这一方面,我国相关政策规定已经相应进行了调整,允许慈善基金进入资本市场,慈善基金完全可以充分利用这一机会促进自身发展。一个良好的投资收益率不仅可以使慈善基金更有效地利用捐赠,并且可以通过收益率来表现其专业化和一流的运营水平,吸引更多的社会关注和捐赠。另外,专业化的金融人才也可以加强慈善基金和金融业界的联系,以便取得更多的关于技术和资金的支持。
2.加强对慈善基金资本管理和使用的监督
我国慈善基金目前主要重视慈善资金的来源,而对于善款的使用却相对缺乏应有的重视和监督力度。从监督这一角度讲,包括内部监督和外部监督。
首先,内部监督则是指在基金会内部应该建立相对完善和全面的财务预算体系和财务报表系统。通过引进精通财务、金融、数学等领域的专业人才,以具有可信度的统计方法和现代信息技术来处理基金相关信息,反映基金实际运作情况,实时监控资金管理状况并对风险进行预警。如此对外可以提高资金使用透明度,加强公民对慈善基金的信任度,同时对内可以确保资金的财务安全和有效使用,避免由于资金使用决定权的集中所带来的道德隐患。
其次,外部监督与内部监督相辅相成,通过公开慈善基金内部产生的统计数据,使社会公众可以借此了解基金运作情况并反馈意见和建议。除了慈善基金的行业自律以外,来自外部的年度财务信息审计是必不可少的,慈善基金应该在每年度聘请专业的会计事务所进行年审并公布数据。然而,对我国52家有较高知名度的慈善基金的调查显示,只有10%的慈善基金有连续的经外部审计后的年度财务报表,而且这些财务报表都极其简单。而世界各大知名慈善基金都有极其严格的外部财务审计制度,比如普华永道负责对福特基金会进行财务审核,而且还会将审核的信息及时地披露与社会公众。
3.建立规范化的慈善基金组织制度
慈善基金的有效运作取决于其是否具有一个成熟和适宜的组织结构。相对于国外基金会而言,我国慈善基金行政色彩较浓。由于我国慈善基金大多挂靠在红十字会、卫生部、文化部或政府扶贫办公室等名下,其人员、信息源、组织等则受行政机构影响较大,难以由慈善基金本身做出完全独立的决策。慈善基金应在内部建立相对独立的投资部门和慈善部门,两个部门各司其职来对专业人才和物资也进行分工,以实现对各基金会有限资源利用的效用最大化。出了投资部门和慈善部门以外,也应该加强对其他部门的适度发展,这包括人力资源部,行政部等。合理的部门安排不仅可以明确各自的权责,提高处理事务的效率,并且可以减少不必要的开支。目前,不合理的组织结构安排导致了我国慈善基金的开支比例的不合理,在某些慈善基金中行政支出占到了一半以上,这些都是可以通过对基金的组织结构进行调整而改善的。
五、结语
本文通过对国内外慈善基金运营,特别是资金管理状况,进行简要对比,指出了目前我国本土慈善基金需要提高和改善的不足之处。特别是我国在经过2008年的井喷式慈善基金发展后,慈善基金更需要规范化的管理运营模式和高度专业化的运营者队伍。对慈善基金本身来说,通过对资本市场进行投资,慈善基金可以有效运营闲置资本,避免因通货膨胀带来的贬值效应并不断增值以资助更多的慈善项目,成为中国金融市场上的一支重要力量。对于中国社会而言,健康发展的慈善基金行业也可以吸引更多的公民参与其中,使慈善基金成为政府行政力量之外促进社会进步的一个重要方面,并推动我国公益事业蓬勃发展。对于以上这两个目标来说,提高我国慈善基金资本管理效率并对其进行舆论监督,是有利于慈善基金的发展的,并且是必不可少的。
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[8]顾秋静,慈善基金会的培养和发展研究,经济师,2007年1月
【论文关键词】保险资金运用风险管理与控制
【论文摘要】随着中国保险业的迅速发展和保险业总资产的快速增长，保险资金的运用成为保险公司稳定发展的关键性因素。文章研究了保险资金在直接进入资本市场后资产配置时应特别注意的问题、为保证资金的运作安全，应有效安排组织结构、内控制度、管理系统与和风险预警体系以及加强保险资金运行的监管建议。
一、引言
保险公司资金运用的问题是我国保险理论界近几年来一直都在研究的重要课题，但是从现有的文献和论著的研究成果来看，对保险资金运用的分析主要集中于保险公司资金运用现状和存在的问题以及扩大我国投资渠道等方面，而对于保险公司资金运用从风险管理的视角进行分析研究的还比较少。当前，我国保险公司资金运用面临着多方面的压力，譬如保费收入递增的压力、产品创新的压力、行业竞争的压力以及适当财务结构的压力等，这些压力都迫使保险公司越来越重视资金的运用，期望通过保险资产业务取得良好的投资收益，来缓解这些压力。但是，我们还应该看到在保险资金的运用中，面临着各种各样的风险，这些风险不仅包括有一般性资金运用的风险，还包括有基于保险资金自身特殊属性而产生的区别于其他资金运用的风险。面对这些风险，保险资金的运用如何实现预期的目标，如何分散风险、选择投资工具、如何进行投资组合、投资策略如何制定，采取什么样的内部和外部风险控制方法就显得更为重要了。增强保险公司的风险管理能力，完善保险公司资金运用风险管理体系，提高资金收益率并有效地防范风险，是目前中国保险业面临的紧迫任务。
二、保险资金的资产配置
保险资金在直接进入资本市场后可以在更多的投资品种间进行资金配置，但在具体配置资产时，保险公司既要充分考虑保险资金的负债性质和期限结构因素、各类投资品种是否符合保险资金流动性、安全性和盈利性管理的要求，还要考虑监管层对最低偿付能力的要求。因此在分析保险资金的资产配置时应特别注意如下方面的问题。
第一，寿险和非寿险资金期限的差异将导致不同的投资选择。财险公司的资金来源主要由未决赔款准备金和未到期责任准备金构成，期限大都在1-2年；而寿险公司的资金来源主要由人身险责任准备金构成，期限可以长达20-30年。由于各类保险准备金均为保险公司的负债，因此在将这类资金进行投资时风险控制相当重要，而资金期限结构上的差别将导致财险公司更注重投资品种的流动性，寿险公司更注重投资品种的安全性和盈利性，由此产生不同的投资选择。
第二，国内保险市场快速增长产生的新增保费足以解决保险公司流动性需求。从保险公司现金流量角度看，基于对我国保险市场正处于一个快速增长时期的判断，每年不断增长的保费收入将能够满足当年保险赔付和给付的资金需求以及营运费用的支出需要，而以各类准备金形式存在的保险资金需要寻找安全的增值空间，以应对保险金未来集中给付的高峰。
第三，保险资金对风险的承受能力和对收益的要求从理论上分析，与社保基金和QFII基金相比，保险资金对风险的承受能力和对盈利的要求处于它们两者之间，在进行资产配置的过程中会综合考虑银行存款、企业债券、基金、流通股股票、可转债等不同投资品种间的平衡。随着投连险、分红险和万能保险等新型寿险产品销售份额的不断增长，保险资金直接进入股票市场的规模将在很大程度上取决于广大投保人和保险人对股票市场运行周期的判断，保险资金的风险承受能力也将相应提高。
第四，保险资金的盈利模式将呈现多元化趋势。在投资品种的选择上，保险资金可介入的品种除了常规的流通A股、可转债之外，还将介入非流通股的投资，随着国内资本市场的不断发展和投资品种的不断丰富，可供保险资金选择的余地仍将不断扩大。目前有关保险资产管理公司管理规定的相继出台，有关保险资产管理公司业务范围的规定将成为这部法规的核心要点。
三、保险公司对资金运用风险的管理控制
目前，我国保险资金运用主要有三种模式：一是成立独立的资产管理公司；二是委托专业机构运作；三是在保险公司内设资金运用部门。不论是采用哪种模式，保险公司都是资金运用的决策者和风险承担者，也是进行风险防范的第一道防线。为保证资金的运作安全，应有效的安排组织结构、内控制度、管理系统与和风险预警体系。
1、建立健全分工明确的组织架构
保险公司资金运用涉及的机构和部门包括董事会、总经理室、风险管理、内部审计、风险监督等诸多机构和部门。这些机构和部门职责分工不一样，其协调运作是做出科学投资决策的机制保障。如董事会的职责有负责制定资金运用的总体政策，设定投资策略和投资目标，选择投资模式，决定重大的投资交易，审查投资的组合，审定投资效益评估办法等，总经理室的职责是根据董事会决定的总体政策，负责研究制定具体的经营规定和操作程序，包括多种投资组合的数量和质量比例、制定风险管理人员守则和职责、风险管理评估办法等，内部审计的职责是直接向董事会负责，独立对所有的投资活动进行审计，及时发现并纠正公司内部控制和运营制度存在的问题，风险管理部门的职责是分析市场情况和风险要素变化，对存在的风险进行评估和控制，研究化解风险的措施，风险监督部门的职责是通过现场和非现场检查，及时、全面、详细地了解资金运用单位和部门对董事会的投资策略、目标达成与实施过程，投资人员的从业资格和整体素质以及胜任工作情况等。
2、制定严密的内控制度
资金运用的决策、管理、监督和操作程序复杂，环节多，涉及面广，人员多，风险大。所以有必要沿着控制风险这条主线，制定严密的内部控制制度。一方面，这些制度必须涵盖所有的投资领域、投资品种、投资工具及运作的每个环节和岗位；另一方面，使每个人能清楚自己的职责权限和工作流程，做到令行禁止，确保所有的投资活动都得到有效的监督、符合既定的程序，保证公司董事会制定的投资策略和目标顺利实现。
3、建立资金运用信息管理系统
信息管理是一种重要的风险管理工具。公司要有发达的信息网络，对外要与国内外各个资本、债券、货币市场连接，让有关人员随时了解市场变化情况；对内要与董事、总经理室成员、风险管理、审计、监督、财务、业务部门联接，在系统中及时录入各种业务发生情况。这些信息要足以为决策者提供第一手决策依据，为管理者提供及时详实的分析数据，为监督者提供全面的全科目资料，为投资操作者提供信息平台，同时真实记录交易情况，使准确信息在公司各个机构和部门之间充分交流。
4、建立公司评估考核和风险预警体系
在资金运用的全过程中，有几组指标评估办法是保险公司必须关注和建立的，比如风险评估和监控，资金流动性考核评估、资产负债匹配评估、风险要素评估、资金运用效益评估等。此外，还要健全投资风险预警体系，包括总体及各个投资领域、品种和工具的风险预警，使投资活动都纳入风险管控制度框架内，使公司经营审慎和稳健。
四、加强保险资金运行的监管建议
1、为保险资金运用营造好的法制环境
一是修改《保险法》，进一步拓宽资金运用渠道，并留有一定空间。二是对业已批准办理的业务，抓紧补充制定各项规章，如《保险资产管理公司管理规定》等。三是对保险投资高管人员、具体操作人员规定资格条件；对银行、证券、基金、信托等交易对象限定基本信用等级标准；确定资产委托人、受托人和托管人的职责和标准。四是在拓展投资模式，开放投资领域，增加投资品种和工具之前，要有较长时间的酝酿期，根据我国国情，借鉴外国经验，反复讨论、论证，必要时还可听证，听取多方面意见，制定监管法规规章。
2、对保险资金运用范围的划定
拓宽保险资金运用渠道，并不意味着不限制范围，全方位地放开。应该根据国际国内经济金融运行环境，结合保险业经营风险的特殊性，按照保险资金运用的安全性、流动性、盈利性要求，借鉴国外的成功经验，逐步放开保险资金运用领域和范围。可考虑放宽以下限制：一是放宽现有投资品种的比例控制，可考虑进一步放宽购买企业债券的限制和提高投资股市的比例。二是可在国家重点基础建设和实业投资方面有所突破，特别是对水、电、交通、通讯、能源等的投资。三是在适当的时候允许办理贷款业务。四是放开与金融机构相互持股的限制，进行股权投资。五是适度允许投资金融衍生产品，使保险公司通过套期保值有效规避风险等。放开保险投资渠道要循序渐进，要综合考虑各种因素，成熟一点放开一点，避免以往那种一放就乱，一抓就死的状况出现。注意防范保险风险，坚决杜绝因投资不当对保险公司偿付能力造成严重影响，切实维护被保险人利益。除此之外，对流动性差、风险较高的非上市股票和非质押贷款应予禁止，同时还应禁止对衍生金融产品的投机性投资。
关键词 复合型人才 会计教学 海南高校
中图分类号：G424 文献标识码：A DOI：10.16400/ki.kjdkx.2017.01.046
海南省由于历史原因在教育方面尚处于学习发展阶段。对比内地省份，海南省本科高校数量较少。目前，海南共有本科高校7所：其中综合类院校3所：海南大学、海南热带海洋学院、三亚学院；财经类院校1所：海口经济学院；师范类院校2所：海南师范大学、琼台师范学院；医学类院校1所：海南医学院。其中设有本科会计类专业的仅有4所：海南大学、海南师范大学、海口经济学院和三亚学院。
所谓复合型会计人才，目前并无统一的定义，笔者认为，其应当在掌握扎实的职业胜任能力之上可以及时适应财会专业及相关专业各方面的更新和发展，及时适应整个社会不断进步带来的各种变化，既会传统做账，又会对会计工作从不同角度进行审查，并能对企业风险管理、内部控制、成本控制等方面提出可行性建议。当然，在当今经济全球化的驱动下，复合型会计人才的国际化视野和一定的外语水平也是必备的职业素养之一。
基于上述视角，笔者对海南省四所设有会计专业的高校（海南大学、海南师范大学、海口经济学院和三亚学院）进行了调查分析，初步得出了它们在会计教学中普遍存在的问题。
1 会计教育培养目标不清晰
我国本科高校会计人才培养普遍轻视市场需求。海南省也不例外，其高校会计专业人才培养目标大多停留在理论层面，并未建立符合本土条件的能力体系。虽然在会计专业设置的相关文件中都提到了“要以培养应用型会计人才为目标”，但多数都停留在纸面上，并未对市场需求进行实时调研。笔者随机走访了几位会计专业教师，向他们提问“是否知道目前市场中企业对于本科会计专业毕业生最看重的职业素养是什么”时，普遍得到的答案还是“做账准确”。然而，就最近的对会计岗位需求的调查结果可以发现，越是大型、高薪企业，对毕业生的要求越高、越细致，包括学位、专业能力、英语能力、计算机能力、财务软件使用能力、沟通能力，甚至对CPA证书、实习经验、班干部经历以及在校成绩等各方面都有一定的要求。由此可见，目前市场中的企业对于本科会计毕业生已经不仅仅满足于基本的账目处理要求，而是向通识型、复合型快速过度。
笔者认为，在会计教育培养目标定位上，我国本科高校可以借鉴美国的高校教育。美国的会计专业人才培养时间较长，经验也较丰富。早在1959 年，美国就有研究报告指出，会计人才培养要从“技术导向”转型为“管理导向”，也应重视通才教育。贝德福特报告指出各高校应明确会计在经济决策中的信息系统角色，重视培养学生的自学能力。由此可见，海南省高校的会计专业人才培养目标需要及时调整。
2 课程安排不合理
2.1 课程内容重叠过多
目前，与全国其他高校相比，海南省高校在会计专业课程安排方面并无太大区别。学生大学一、二年级，除了大学英语、高等数学这样的基础必修课以外，专业课仍以基础会计、财务会计这两门课程为主。三年级开始，陆续开设管理会计、成本会计、财务管理、税法、公司战略与风险管理、审计以及高级财务会计等课程。
这样的课程安排体系看似难度安排循序渐进、由分块到整合，但实际存在着诸多弊端。这些看似不同行业、不同级别的会计课程，但在基本核算和理论方面实际上是存在重复内容的。例如，学生在大二时已经学习了基础会计学中对会计核算的原则、方法、会计要素及会计报表等知识，在大三的税务会计、成本会计、管理会计以及其他行业会计的课程里又会涉及，并且涉及幅度还很大。这样一来，一方面造成了教师在讲授内容上的重复劳动，另一方面，使学生会对会计课程产生一定的厌烦情绪，认为所有的课程都差不多，降低学习效率，更不能使学生在头脑里形成整个会计学科的学科体系。
2.2 理论型课程课时过多
目前，海南省高校会计专业开设的课程中，普遍存在理论课的课时过高，实务型的课程课时偏少的情况。以三亚学院为例，审计作为会计专业的重点课程，总课时为80节，但全部为理论课，实践教学的课时数为零。而实际工作中，“审计”这样的工作是实操性极强的，仅仅知道“审计人员的职业修养”、“审计工作的一般流程”等等理论上的概念是远远不够的。可见这样的课时安排明显是不利于学生将所学知识联系实际工作的。
再比如，对于税务会计、税法这类在实际财务工作中应用较频繁的科目，高校的课时安排则普遍偏少，仅为32或48学时。尤其是税法这一类课程，知识更新非常快，应当作为会计专业学生重点讲授的课程之一。据笔者调研，个别高校甚至没有开设会计电算化或会计实务之类的实操类课程。
笔者认为，也可以参考国外的课程体系设置，将一些知识更新快、对于学生未来工作有重要影响的课程，每学年都开设。这样一来，既保证了课程内容的更新，又可以让学生巩固所学知识，更有利于对接将来直接上岗工作。
2.3 实验课并没达到预期效果
如今企业多采用计算机记账，企业日常的各项需要财务处理的业务也基本都是在财务软件中完成。虽然，高校会计专业都设有一定比例的实验课，但基本还是停留在原始单据的识别、基本账目中“借”、“贷”应当怎样记分录中。例如，基础会计上课时，在理论课堂上，老师是教大家在作业本上每笔分录借贷方应当如何记；在实验课时，老师是教大家把分录写在单据上。实验课并没有达到与财务软件的很好衔接，也没用提升学生对于整个课程的兴趣，更没有让学生对整个的财务体系有很好的认识和理解。学生学到的东西都是分散、零碎的。而事实上财务工作的日常处理是一个统一的整体，学生只有理解了整个体系才能更好的掌握如何处理财务工作的日常业务。
另外，验课的内容也基本上和理论课相似，并没有对企业的日常业务进行现实模拟。例如，工资发放，这一企业财务部门最普通、常用的业务，现实中都是由企业进行个税、社保代扣代缴的，而在当前的会计教学中并没有涉及到相关讲解。
3 教师普遍缺乏实践经验
会计是一门操作性很强的学科。因此，单纯的课堂理论教学是远远不够的。通过对海南本科高校的会计专业调研，笔者发现，专职教师中具有丰富企业实操经验的比例极低，甚至某高校会计专业中仅有两名教师具有企业实际会计操作的经验。其他教师都无一例外是会计专业的硕士研究生或博士研究生，毕业后直接报考教师岗位的，仅仅是单纯的由“讲台下”到“讲台上”的身份转变。各高校也出于经费、时间、重视程度等种种原因，并未对会计专业教师进行定期实操培训，更没有定期输送教师去企事业单位进行实际的顶岗培训，也使得教师很难将理论联系实际。
另外，“柔性引进”措施并没有得到充分运用。这四所高校都没有注重从企事业单位聘请理论素养好、实践能力强的行业专家作为兼职教师，更没有聘请相关产业领域既有扎实理论功底又有丰富实践经验的资深专家兼职授课、指导实习和毕业论文等。
4 交叉学科比重较低、双语类课程较少
如前所述，在当前的时代背景下，企业已经不仅仅满足于一个只会“做账”的会计人员。海南，自从中央提出“构建国际旅游岛”以来，引来大批先进企业进驻。海南高校应将向社会输送符合企业要求的高质量复合型会计人才作为培养目标。那么，对会计专业学生的综合知识的培养就非常关键。笔者发现，当前这几所高校还是以会计类课程占据绝对主导地位，而风险管理、内部控制、企业筹融资、投资类、国际经济与贸易类课程还很少，双语类课程就更少甚至没有。高校基本除了大学英语外，只有一门会计专业英语是和英语相关的，而会计专业英语也只是侧重于会计专业术语的讲授，根本不能满足企业对高素质复合型会计人才的需求。
上述问题都是基于笔者对海南省四所设有会计专业的高校进行的调查分析，初步得出的它们在会计教学中普遍存在的问题。当然，在调查走访中，笔者也发现每个院校在课程设置、师资配比、教学方式上都有各自的特点，其对比研究将在之后的论文中讨论。
【课题项目】海南省教育科学“十三五”规划2016年度课题：“海南省本科高校复合型会计人才培养方案对比研究”（课题编号：QJY13516043）
参考文献
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**年我市范围内遭受了较为严重的内涝、低温冷冻、风雹、洪涝、病虫等自然灾害，给灾区人民的生产生活造成较大影响。据统计，全市农作物受灾面积267058公顷，占播种面积的58%，绝收面积102885公顷，占受灾面积的39%；受灾人口371922人，占农村人口的52%，紧急转移安置灾民498人；倒塌和损坏民房1357间；共造成直接经济损失20805万元。
（一）加强领导，及时部署救灾工作。各级党委和政府十分重视救灾工作，在灾情发生后，积极组织民政、农委等有关部门深入灾区核查灾情，帮助灾民解决种子、生产资料、资金和恢复重建的困难问题，尽一切努力减少灾害损失。市政府适时召开了全市防汛工作会议，专题部署了防汛备灾工作。市民政局多次下发通知,下派工作组15个40人次，督促各地做好防汛备灾、灾情报告和灾民救济工作，确保了救灾工作有序进行。全市严格执行灾情零报告制度，得到省厅的肯定。
（二）严格资金管理，保证灾民基本生活。全市在进行全面救灾款自查的同时，接受了审计、人大等上级有关部门近半年时间的延伸审计和监督检查。针对基层救灾物资管理不规范问题，市局8月份制定出台了《社会捐助款物和救灾物资管理规定》，提高了全市救灾管理工作水平。年初，通过2次调查，制定了全市**年春夏荒灾民救助方案，采取灾民自救、政府救济、社会帮扶、互助互济等形式，有效开展灾民救济工作。全市发放灾民救助卡3.86万个，实施政府救助12.9万人次，安排救灾款591万元，确保了需救济灾民每人每月30斤口粮。
(三)积极构建灾害紧急救援体系。我市切实加强救灾综合协调工作，在4月份启动了灾情会商制度，并建立了灾情会商的联络体系和会商工作人员库。按照《省特大自然灾害救灾应急预案》的内容，重新修订了《市特大自然灾害应急预案》，并完成《市灾民紧急转移安置预案》、《市敬老院火灾紧急事件处置预案》的起草工作。确保按预案要求组织开展应急救援工作，将灾害损失降低到最低限度。
（四）积极引导灾民生产自救。全市各级党委、政府和民政部门向灾民做耐心细致的思想工作，教育群众树立抗灾救灾意识，自救自立，充分发挥救灾主体作用。各县（市）区政府积极协调，统一组织向修路、采矿、运输、建筑、林业生产等周边市场和外地转移劳动力10万余人；并号召灾民进山采集山产品，从事工商副业，发展庭院养殖和畜牧等增加农民收入。
（五）积极推动经常性社会捐助工作。按照国家和省的部署，积极推进社会捐助工作。在市福彩公益金资助下，由市区民政部门建立了1处示范性“慈善爱心超市”，对市区特困优抚对象和城市低保人员进行救助。目前，也已经建立慈善超市，其他县的此项工作正在积极运作，可望在每个县（市）区建立1处或多处慈善超市。为配合慈善超市的启动，全市认真开展捐助月活动，共接收捐款0.92万元，物资4万件。此外，由于积极争取，得到省厅3个项目22万元的老区改造资金支持。
二、城市低保工作
截止12月末，全市保障人员78743人，月发放保障金497.1万元，累计发放保障金5836.9万元。全市城市低保人均补差达到63元，超过省里要求的人均补助60元的目标。
（一）强化和规范动态管理。继续推进“城市低保规范服务年”活动。今年2月份修订出台《市区城市居民最低生活保障办法》，于4月1日正式实施。各地将保障人员分类动态管理和核查，及时办理增发、减发、停发保障金手续，确保保障人员有进有出，保障金有升有降。截止年末全市比上年新增保障人员6582人，停发5685人。全市各地实行了微机备案和“一户一档”管理，在媒体上公布了热线电话，实行首问责任制，及时处理举报，没有因工作失误越级上访问题。
（二）严格资金管理。年初，全市落实地方财政低保资金预算540万元。省拨我市4229万元转移支付资金全部下拨到位。在国家补助资金没有及时拨付的情况下，全市各地民政部门积极协调财政部门，由地方自筹资金按月垫付发放保障金，做到了足额按时发放，维护了社会稳定。6个县（市）区通过银行、邮政部门全部实现了保障金社会化发放。
（三）切实提高低保水平。按省的有关要求，将提高低保水平工作列入市委“6项利民行动、办好26件实事”实施方案。经过大量的调查测算、汇报争取工作，6个县（市）区均提高了保障标准（目前为市区150元、县127元、其他县市120元），平均上调了17％。同时还实行了分类施保，各地对重残、重病、鳏寡孤独、学生和70岁以上老人给予加发10％－20％低保金的照顾。
（四）积极推进城市医疗救助工作。按省统一部署，于5月中旬开展了城市医疗救助对象调查摸底工作。据调查，全市低保人员中患大病和常见病人数分别为4203人和15300人，占低保总人数的5.4%和20%，因病致贫人数为35180人，占低保总人数的45%。为进一步推进开展城市医疗救助提供了基础数据。抓住出台《保障办法》的契机，还制定落实了保障人员就业、就医、就学、住房、法律援助等内容的救助政策。为鼓励就业，对市区主动申报就业收入的低保人员实行了为期3个月“低保渐退”制度。
关键词：企业年金；委托；风险管理
中图分类号：F270文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）04-0048-02
目前，世界上大多数发达国家已经进入老龄社会，中国的老龄化趋势同样不容乐观，预计到2014年老龄人口将达到2亿，2026年3亿，2037年超过4亿。人口老龄化给中国经济、社会、政治、文化等方面的发展带来了深刻的影响。在这种严峻形势和全球背景下，发展企业年金制度已经成为世界趋势。2005年8月1日，29家金融机构被赋予企业年金管理资格，标志着中国企业年金业务正式进入市场化运营时期。资本市场中的风险也是无处不在，企业年金基金作为资本市场的重要组成部分也面临着众多的风险。
本文将针对企业年金基金运营过程中的一类非常突出的风险――委托风险的管理问题进行论述和分析，从多个角度提出企业年金委托风险管理的对策建议，有助于中国企业年金基金制度的进一步完善，具有一定的理论意义和现实意义。
一、企业年金委托风险现状
根据《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》，企业年金基金的投资管理中各大主体之间形成了多层委托链条。在委托链条中，首先由发起人和受益人委托企业年金理事会管理本企业的企业年金事务；受托人则受企业年金理事会之委托管理企业年金基金财产，双方是信托关系；受托人委托投资管理人、账户管理人和托管人分别行使企业年金基金财产的投资管理、账户管理和资产托管职能；以上主体都可能会委托中介机构行使相关职能。在如此复杂的委托关系中，任何一方当事人的道德风险都会直接损害员工利益，而若干当事人合谋则会带来更大问题。
二、企业年金委托风险多角度探析
（一）从多重复杂性角度分析
1.多重复杂性增加了委托风险产生的概率。在企业年金委托关系中涉及众多行为主体，其多重复杂性的委托关系使得企业年金运作的风险控制链加长。企业和职工自愿建立企业年金计划，但其整个计划的整个实施过程需要通过受托人、中介机构、实际管理机构等多重关系才能到达受益人，而各家机构在信息沟通、投资风险策略等方面都很难完全一致，因此加大了风险产生的概率。
2.多重复杂性委托关系使得监管难度增加。除了运营主体外，企业年金运营过程中还有多方机构参与企业年金运作的监管。因为企业年金多重复杂性委托关系使得参与企业年金运作的各个运营主体分别隶属于不同部门的监管，因此其所面临的监管主体也不尽相同。重复杂性委托关系使得对年金的运营监管，需要各个监管部门相互配合，因此，其监管体系的构架要突出其统一性、高效性。
（二）从主客观原因角度分析
1.主观原因。企业年金中的委托关系引致风险问题的主观原因在于企业年金委托各行为主体之间利益目标不一致，企业年金人主观上存在着作出不利于委托人利益的行为选择的倾向。根据“经济人假设”，法定受托人作为具有独立利益的经济人，其最终目标是追求自身货币收入和非货币收入的最大化。由于企业年金在实际市场化运营过程中，受托人又将一些专项工作交由受托人、投资管理人、账户管理人等人负责，使得各人有机会按自身利益出发作出行动选择，因此如果各人在基金运营过程中的行为选择更多考虑的是自己的利益，而忽视年金委托人的利益，就会产生损害委托人利益。
2.客观原因。由于各方利益目标不一致，企业年金委托关系主观上存在着人作出不利于委托人利益的行为选择的倾向。
第一，信息不对称。在企业年金的多重委托关系中，委托人由于欠缺专业知识和相关经验，对各方人的工作表现和工作业绩，委托人难以作出准确判断。作为企业年金人的金融机构则对年金基金的运营状况、自身工作努力程度和金融市场政策与信息的掌握上都具有绝对优势。
第二，契约不完全。现实中的企业年金委托契约往往是关系契约，是从宽泛的角度去约束各当事人的权力和义务，只对总的目标、广泛适用的原则、偶然事件出现时的决策程序和准则及解决争议的机制达成协议。
第三，剩余控制权与剩余索取权不匹配。从追求年金最终收益最大化的角度来说，剩余控制权应当交给那些拥有信息优势并有较高专业和决策能力的即人一方，而将企业年金的剩余索取权交给企业年金委托人，但在实际掌握企业年金基金剩余控制权又无须承担后果的情况下，企业年金人就有机会在企业年金具体运营决策中追求自身利益，使企业年金委托人的利益受到侵害。
三、企业年金委托风险管理建议
（一）加快立法步伐，完善法律体系
完善的企业年金法律体系是其年金制度得以顺利、快速发展的重要保证。目前，中国没有一部独立企业年金法律、法规出台，只是在其他一些法律、法规中对该业务相关内容的管理有所涉及。政府应逐步提高法律层次、完善法律体系。中国企业年金业务涉及到社保、信托、证券、基金、审计、监察等多个领域，需要建立一个以《企业年金法》为主，以《信托法》、《合同法》、《证券投资基金法》等法律为补充的法律体系，充分发挥对中国企业年金规范有序发展的保障作用。
（二）创建制衡机制，营造竞争市场
中国企业年金发展规模正迅速增长，世界银行预测，至2030年中国企业年金规模将高达1.8万亿美元，约15万亿元人民币，成为世界第三大企业年金市场。而中国现在通过资格认定的企业年金基金管理机构还非常有限，由此形成巨额的企业年金资金追逐少量的企业年金基金管理机构的局面。为了适应中国企业年金发展的需要，也为了营造一个充分竞争的市场环境，政府应加快构建人竞争市场的步伐，使更多优质的专业机构、金融机构等人成为企业年金基金管理机构。
同时，企业年金的受托机构、账户管理人、基金托管人以及投资管理人之间必须建立起相互制衡的完善的内控制度，有效管理和控制企业年金运营，考虑引入多种类型的投资管理人，建立不同管理机构之间的相互制衡制度，使它们之间形成竞争机制，使得受托人拥有更大的选择空间。
（三）建立披露机制，完善评鉴标准
目前，中国企业年金市场发展尚处于初级阶段，，相关的法律法规还不健全，为了更好地保障企业年金计划委托人的利益，应当建立严格的准入制度和市场退出制度，以及建立一套能涵盖到企业年金运营的各个环节的、完备的信息披露与报告制度。
中国的企业年金委托风险管理问题中涉及了诸多行为主体，随之而来的委托风险也在不断加大。应不断加强不同监管机构间的相互协调与合作，通过对各环节的协同监管，整体上提高企业年金监管体系的监管效率，同时加快建立一套有针对性的企业年金运营监督评鉴标准，保护企业年金的安全。
（四）规范中介机构，强化监督机制
中国的企业年金中介服务市场已经取得了长足的发展，但在其快速发展的过程中，中国的企业年金中介服务市场也出现了一些问题，整体上制约和阻碍了其总体水平的发展，导致社会公众对中介服务机构信任感缺失。为了防止中国企业年金委托风险的产生，强化企业年金中介服务机构的外部监督机制，我们应当尽快引进和培育高信誉的独立的企业年金中介服务机构，建立严格的社会中介机构准入机制，提高队伍整体素质和整个行业组织化程度，进一步完善企业年金中介服务市场，强化其在企业年金市场化运营中的社会监督职能。
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论文摘要:“政治生态环境”是相对自然生态、环境生态、经济秩序而言的一种社会政治状态,是经济社会发展的最大环境,是一个地方政治生活现状以及政治发展环境的反映,是党风、政风、社会风气的综合体现。政治生态环境由政策环境、法治环境、舆论环境、用人环境和廉政环境等构成,直接体现在干部的精神状态和工作作风上。广大党员干部是“政治”大环境里的主导力量,广大党员干部的素质、能力直接影响着政治大环境的和谐与进步。如何保持政治大环境的和谐,建设优良的政治生态?
在十七大指出“以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设”,“以完善惩治和预防腐败体系为重点加强正确用人机制建设”。十七大对党的建设方面提出了新的要求,我们迫切需要形成自己的、良好的政治生态。而建立健全正确的用人导向机制是创建优良政治生态的关键环节。
一、优良的政治生态对地方党的建设及经济发展的重要作用
政治生态环境优势是经济社会发展的最大优势。政治生态影响全局的发展,引领社会和谐,体现地方形象,对经济社会发展环境起着决定性的作用。它不仅是一个地方经济社会发展环境的重要标志,也是反腐倡廉建设成效的重要表现。保持良好的政治生态,能凝心聚力,鼓舞士气,激发斗志。反之,则会人心涣散,败坏风气,滋生腐败。优良的政治生态更能确保“党始终成为立党为公、执政为民,求真务实、改革创新,艰苦奋斗、清正廉洁,富有活力、团结和谐的执政党。”进一步加强政治生态建设,着力营造风清气正、团结和谐的良好氛围,形成加速经济崛起的强大合力,对推动经济与社会科学发展将起到一定的作用。目前各地都在构建和谐社会的格局,更需要一个良好的政治生态。
优良的政治生态建设是一个需要长期培育、持续建设的过程,需要我们齐心协力营造一个有利于与加速崛起的大局同轴运转、同频共振、同向推进,与社会科学发展、和谐发展的优良政治生态。
二、坚持正确的用人导向机制是建设良好政治生态的关键环节
建设良好的政治生态,坚持正确的用人导向机制,党员干部的选拔、任用尤为重要。选准、用好干部,是优化政治生态的关键环节。什么是正确的用人导向?有正确的用人标准,树立注重品行的导向、科学发展的导向、崇尚实干的导向、重视基层的导向、鼓励创新的导向、群众公认的导向,真正把那些政治靠得住、工作有本事、作风过得硬、群众信得过的干部选拔到各级领导岗位上来。实践证明,坚持正确的用人导向,关系党风民意。公开树立起一个标杆,对广大干部具有鲜明的导向作用,对政治生态建设具有重要的引领作用。选准、用好了干部,就能够凝聚党心、鼓舞人心,优化政治生态。反之,选错、用错了干部,则会形成不良导向,涣散党心、挫伤民心,滋长“反生态”的不正之风。
坚持正确的用人导向,要有完善的机制作保障,须通过建立完善的管理机制来完成。形成正确用人导向的机制,使用人导向制度化、规范化,进一步提高选人用人水平,以此引领良好的政治生态。在良好的政治生态条件下,作为提高执政能力、提升决策水平的突破口,进一步提升政府公信力,树立起责任政府的良好形象。
三、建立科学的干部考核、任用、留人和监督体系,形成正确的用人导向机制
人才资源是第一资源,要构建和谐、良好的政治生态,迫切需要造就一支结构合理、素质优良的人才队伍。形成鼓励人才干事业、帮助人才干好事业的社会氛围,争取做到人尽其才、才尽其用的局面。
目前,在干部考核、选拔、任用和监督工作中,存在着不少问题。比如,对干部综合性评价不够,影响了考核结果的真实性;考核结果不全面,影响了考核的准确性;考核等级评定中缺乏层次性,制约了考核工作激励作用的发挥;部分考核结果简单化、公式化,缺乏具体的操作性;年度考核更是形式化,有的为争取考核优秀请同事吃饭拉票;有的单位干脆实行平均主义,将优秀名额逐年轮流安排,无论工作做得如何,人人有份。上述的考核结果难以作为干部奖惩和任用的依据。因而,建立科学的干部考核评价体系,形成正确的用人导向机制,是加强干部队伍建设的必然要求。
1.建立科学的干部绩效考核机制
在干部政绩考核中要坚持、彻底的贯彻四个标准。①系统性。在考核内容和标准的设置上,符合“三化”的要求,体现“三个文明建设”的成果;②针对性。充分考虑不同类别、不同行业、不同层次、不同岗位、不同地区、不同基础情况下领导班子和领导干部的差异,在统一的实绩考核评价标准下,对实绩考核内容赋予不同的权重结构和侧重点;③科学性。考核指标的设置上,要紧紧围绕经济发展这个工作中心,立足本地区实际,从纷繁复杂的工作中确定重要的、有代表性的、足以反映领导班子和领导干部工作面貌、工作实效的若干重点工作,作为考核干部实绩的主要内容;④可操作性。合理确定考核目标和目标的不同标准,实事求是地分出优劣好坏的不同档次。对本身有任务指标、能量化考评的工作要坚持做到量化;对那些确实难以量化的目标,在完成标准和时限上要提出明确要求;对没有具体指标但又非常重要的工作,有可能量化的尽量量化,难以量化的,则应采取群众民主测评、群众满意度调查等方式,变抽象为具体。
2.建立科学的干部任用机制
科学、完善的干部任用制度机制管根本、管全局、管长远。正确用人机制的新定位、新建立,是对干部选拔工作的新要求。要推进干部人事制度改革,完善选人用人机制,创新选人用人方式,规范选人用人程序,健全民主推荐、民主测评制度。坚持用发展的思路、改革的办法和市场经济的手段,努力探索正确用人机制工作与完善市场经济相结合的新路子,建立起思想道德教育的长效机制、正确用人机制的制度体系、权力运行的监控机制,建成具有地方特色的选人、用人机制。营造一种“有为才有位、有位更要有为”的氛围。采用应知应会测试、民主推荐、面试型考察、工作绩效分析等环节确定人选。应知应会测试包括与职位相关的理论、政策、学识与能力的测试,并通过案例分析,全面检测干部的发现问题、解决和处理问题的能力。在此基础上进行工作绩效分析,根据领导干部工作绩效分析评价要点,了解考察对象所在单位的工作状况,重点分析考察对象的工作思路、工作投入和工作成效。这种方式可改变以往单一以推荐为主的产生方式,打破传统的以分取人的做法,使每一个条件都成为干部工作的一个正确导向,让工作业绩突出的干部得到优先重用,真正把那些
政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、群众信得过的干部选拔到各级领导岗位上来。
如何让优秀的党员干部进入选拔视野,保证选拔的干部是真材实料?这里可以借鉴一下各地的做法。
陕西省实名推荐领导干部,不搞突然袭击,提前将空缺的领导职数情况通报给大家,并将拟推荐人选的任职资格和条件公布,给大家有足够的时间思考,让民主的空间尽可能地大一些;而且规定区级领导一律不参加推荐,把推荐权完全交给大家。这种做法有效地防止搞内定人选,克服了为内定人选量身设定的推荐资格条件或因信息不对称内定人选私下拉选票的弊端,同时也使不具备提拔的人士没有跑官的市场。
重庆市全面公示干部政绩,在考察前,把考察的规程、方法、考察对象的拟定、考察活动的安排等告之于民;在考察中,采取预先考察、公开考察、回访考察、跟踪考察、审计考察等方式,多角度全方位地考察评价干部;考察后,把拟选用对象的现实表现和工作业绩等全面予以公开公示,广泛接受社会各界的监督,有效杜绝了“带病提拔”、“带病上岗”等现象。
这些省市的做法经受住了实践的考验,在干部选拔、任用的过程中发掘出了一大批优秀的干部,为政府机关注入了新鲜的血液。所选拔的干部群众信服,因而群众的参与度高,政府的公信力得到进一步提高,使政治生态更加优化。
3.建立健全良好的“留人”机制
正确对待身边的人才,为人才发展提供良好的环境。①创造一个好的舆论环境,让人才得到广泛的尊重和支持;②创造一个好的道德环境,加强思想作风建设;③创造一个好的实践环境。通过轮岗、干和渠道,让人才在实践中学习、在实践中提高、在实践中成长。④要充分尊重人才的意愿,发挥人才的特长,建立良好的奖励制度。
4.建立健全干部监督制约机制
建立健全正确用人导向,就应建立健全干部选拔任用全过程全方位的监督体系及干部工作全方位程全过程的监督制约机制,为坚持正确的用人导向机制提供环境保障。
①加强健全对公共权力部门的监督机制。公共部门掌握着国家的稀缺资源,享有国家授予的某些特殊权利,容易产生腐败。腐败的产生有两个前提:一是公共权力的存在,二是有谋取私利动机的公职人员。因而除进一步建立和完善行政执行机制,形成行为规范、有章可循的行政执行制度,实现“以制度管事管人”外,还应在权力之外构建完善的制度体系监控和规范权力的运作方式,杜绝人情关系的蔓延,建立一个完善健全的人力资源管理体系。不断强化监督机制,扩大监督范围,权力运用到哪里,监督就到哪里,努力构建与和谐社会要求相符合的干部监督管理新机制。
②改进、优化对领导干部的监督办法。强化对干部选拔任用工作的经常性督促检查、强化事前和事中监督,注意手握权力的干部的隐性收入和异常的生活方式,发现领导干部有犯错误的苗头,及时通过打招呼、诫勉谈话、函询、召开民主生活会等形式,早作提醒,防微杜渐。坚持预防、监督、查处并举,认真落实过程监督、舆论监督、群众监督、责任追究等工作,切实把严格监督和严肃纪律贯穿选人用人始终。
③进一步增强干部工作的透明度和公开性。广开、畅开监督渠道,欢迎群众监督,多听群众的意见,充分发挥专用举报电话的作用,认真受理关于干部选用工作的来电、来信、来访举报。对不署名的来信和电话也应认真对待,细致甄别。同时严惩对举报人员的打击报复,使举报人员无后顾之忧,监督的渠道才能通畅,腐败才会暴露在阳光之下。
④加大犯罪成本,建立相应的经济处罚条例。目前各地都开始实行社会养老保险制度,如制定“公职人员犯罪,除法律制裁外,其社保养老金充公”之类的条款,将对预防贪污腐化犯罪有积极作用。退休没有保障,生活没有着落,晚年十分凄凉,犯罪代价之大让人怯步,对手握大权且具一定年纪的公职人员将产生影响。
坚持正确的用人导向,建设优良的政治生态,肯定能极大地激发和调动各级干部的热情,上下更加的心齐气顺、风正劲足,更有力地推动经济社会的持续全面提速发展。
参考文献:
1.范增玉,坚持正确用人导向为和谐社会提供人才支持,人民网,2007,05,11
［关键词］ 基层农业科研单位 科研项目经费管理 存在问题 应对措施
近年来，随着国家对“三农”工作的不断重视和科技体制改革的不断深化，在农业科研上的投入持续加大，农业科研项目经费占农业科研单位收入的比重也逐年提高，科研经费也从过去那种“没钱花”、“不够花”，变成现在的“没处花”、“花不完”。如何在科学发展观的指导下，科学、规范、合理地管理科研项目经费，提高其使用效率和效果，已成为摆在单位面前的一个重要课题。科学发展观的核心是“以人为本”。实践同样证明，在客观环境无法改变的情况下，“人”是影响科研经费使用好坏的核心因素。笔者试图从人的影响因素方面探讨基层农业科研单位科研项目经费管理中存在的问题并针对性地提出了相应措施。
一、科学发展观视角下基层农业科研单位科研项目相关人员在经费管理中存在的问题
1.科研人员在科研项目经费管理中存在的问题
（1）科研人员存在“重立项，轻预算”的思想偏见。好的开始是成功的一半，项目预算编制的科学与否很大程度上决定了项目预算执行的质量。科研人员片面地认为科研项目的预算编制完全是自己的事，喜欢“单兵作战”，极少会让财务人员参与进来。在他们看来，有关对财务部门签字盖章的要求，更多的只是一个象征性的形式。他们更多关注如何在激烈的竞争中取得项目立项、获取尽可能多的经费支持。为了增加项目立项的竞争力，科研人员往往凭借自己的过往经验或者主观判断做预算，造成项目预算编制的完整性差、透明度低、随意性强、可操作性差，只是将预算当成了“要钱预算”，给将来的项目执行埋下隐患。
（2）科研人员主观地认为科研项目经费是靠自己个人的能力争取来的，在一定程度上相当于“自己的钱”。因此经费使用也是自己的事，我的项目我做主，其他人员无权过问。科研人员专注的是怎么出成果，如何争取到经费，在他们的理解中，预算是做给立项阶段评审看的，不是用来约束自己执行的。但事实上，因为科研人员是科研专家而非财务专家，他们往往缺乏经费管理的经验，容易造成经费使用中诸多违规现象。
（3）科研人员片面地认为科研项目审计验收是财务人员的事，在验收时自己只管发表的论文够数、能够培育出合乎要求的农作物新品种及新品种推广的经济和社会效益达到规定要求即可。这种狭隘的思想观念使科研人员在平时使用经费时缺乏计划性，取得的票据缺乏规范性，经常出现已经接到上级通知要验收时，还有大量经费资金滞留在单位银行账户上没有使用，才想起来还有大量的票据没有取得，出现所谓的经费“花不完”；经费预算与实际需求差别较大，科研项目实际需要支出的在预算中没有批复，预算批复中的部分计划支出在实际工作中又不需要，造成所谓的经费“没处花”。
2.财务人员在科研项目经费管理中存在的问题
（1）财务人员认为科研项目争取到的经费只有科研人员才有使用权，因此其项目申报、预算编制也是科研人员自己的事。这种思想造成财务人员在科研项目预算编制环节参与度不够，专业优势发挥不出来，加上缺乏对科研项目的认识和了解，无法对项目经费预算的科学性、合理性做出正确判断，导致项目预算编制不规范，适用性、可预见性、准确性差。
（2）财务人员没有做好有关经费规范使用宣传工作，并且对科研项目经费也主要是事后管理，工作往往处于被动局面。当科研人员已将科研工作实施完毕、拿相关票据来报账时，对财务人员拒绝不合理、不正当的经费开支行为，科研人员就会认为是故意刁难、找碴，责怪财务人员没有事先提醒，引起对财务人员的不满甚至冲突，人为造成了人与人之间关系的不和谐。同时，财务人员不熟悉科研过程，也很难通过核算管理对经费预算的实际执行过程形成有效地监督和约束，结果造成核算管理与经费预算脱节、经费使用与项目实施不同步，严重影响科研经费的使用效率。
（3）财务人员应对科研项目审计验收的执业风险大。如同科研项目的申报需要编制预算一样，科研项目的审计验收需要项目承担单位财务部门出具科研项目经费决算表，以反映科研项目经费的收支情况。但现实是，项目经费预算和执行的严重脱节使得科经费财务管理很难“直面”审计验收，财务人员的执业风险大。
（4）财务人员对项目预算执行结果的财务评价和利用缺失。认定科研项目实施成功与否，一方面要看农业科学研究是不是达到了预期目的、是否取得了预期成效，另一方面也不能忽视经费预算执行的财务评价和利用，它是整个科研项目实施过程中最直观也是最可靠的数字反映。但在实际工作中，部分财务人员片面地认为项目审计验收完毕就算万事大吉，造成了很少进行项目财务评价。即使上级要求时进行绩效评价，往往也是草草填表，应付了事。
（5）财务人员任务艰巨，财务队伍力量薄弱，处于“庙小、力弱、点多、面广”的尴尬局面。一是科研项目多，单项金额少。以江苏省农区所为例，2009年平均新上科研项目72.4项，2010年平均新上科研项目79.5项，数量较多，但是绝大多数都是50万元以下的小项目，管理起来千头万绪。即使有少数国家级大型科研项目，但要求更加严格，财务管理的难度也更大。二是科研项目经费来源多元化，既有国家、省级、上级主管部门项目，也有地市级、基金会、社会其他组织甚至国外农业机构资助项目，由于纵横交错的各种科研经费使用要求不尽相同，造成了经费核算的多面性和复杂性。三是每个农区所拥有下属科技型企业2-5个不等，也是由农区所财务人员兼管财务核算，工作量超大。四是财务人员要经常应付财政、工商、税务、社保、统计、中介等不同部门或机构的检查、审计、统计、验收，也占用了财务人员相当多的精力。而各个农区所一般只有5-6名财务人员，他们要统管所事业收支账、科研项目账及下属实体账，要有6-10个帐套的会计核算及财务管理任务，让财务人员全程参与每个科研项目经费预算的编制可谓是天方夜谭。
（6）由于缺乏必要的奖励措施，财务人员主动参与科研项目的积极性不高。我国基层农业科研院所也是全额拨款事业单位，而财务人员作为单位的后勤服务人员，“干好干坏一个样，大家都拿平均奖”的薪酬制度无法调动他们参与科研项目管理的积极性和主动性。
（7）财务人员综合素质偏低。由于没有及时引进人才，而现有财务人员学历层次相对较低，也没有时间和机会参加高层次专业教育和后续培训，专业知识不能及时更新，造成知识老化，素质得不到得高。加上日常工作量巨大，也没有精力了解科研项目相关知识，不能适应新时期工作特别是不能适应重大科研项目财务管理的需要。
3.科研管理人员忽视了财务人员与科研人员之间关系的协调工作。他们认为科学研究、项目管理和财务核算有明确分工，各自“扫好门前雪”就算工作尽职尽责，容易形成“好事抢着做，责任相互推”的现象。造成在科研项目经费管理中，三方各行其事，缺少沟通、交流与协作，容易产生矛盾和隔阂，无法最大限度地发挥各自的优势，难以形成合力。
4.单位领导在科研经费管理中存在的问题
（1）单位领导认为自己日常报账审批的重点是农业事业经费，对科研项目经费而言，只提取少量管理费就算完事。为了鼓励科研人员争取科研项目的积极性，剩下的科研经费日常报账全部归科研人员支配，自己无须过多过问，只是履行一下手续而已。于是出现科研人员只管“要钱、花钱”，财务人员只管“收钱、付钱”，科研管理人员则不问钱的现象。致使科研经费使用缺乏计划、规范和必要的约束、监督，支出存在无序性和随意性，如白条抵用、超预算列支费用、票据内容与实际支出不符、虚开票据私设“小金库”、一票多用、大额现金支付工程款项或固定资产购置费等违法违纪行为的发生。
（2）单位领导片面地强调科研经费的争取而没有重视财务人员在科研经费管理中的作用。单位领导将科研工作作为重中之重本无可厚非，毕竟作为农业科研单位，出新品种、新成果才是主要任务。但是片面地强调科研项目承揽的数量和级别、科研经费的规模和额度，却忽视了财务人员在科研经费管理中的作用。为了单位利益和个人前途，在单位领导的协调下，违背职业道德、承担执行风险，多数情况下财务人员只能选择妥协，东拼西凑拿已报过账的票据抵用，甚至用虚假发票代替白条，尽量做出符合有关规定要求的账来。验收时要看几年前的账，而拿出来的凭证账册却是笔墨如新，甚至连粘贴票据的胶水还未干透，明眼人一看就知道这些账是“赶制”出来，为科研项目通过财务审计验收埋下隐患。
二、规范基层农业科研单位科研项目经费管理的应对措施
1.单位领导要以科学发展观为指导，做好以下几个方面的工作：
（1）一支数量上有保证、质量上过得硬的财务队伍，是做好当前及未来科研项目经费财务核算的重要保证。单位领导要树立以人为本的思想观念，高度重视财务队伍的建设。一是要有长期的财会人才引进计划，为财务队伍增加新鲜血液和活力。二是要加大对工作突出财务人员物质和精神上的奖励，提高他们参与科研经费管理的主观能动性。三是要以强制培训和终身制教育思想为指导，积极创造条件，在工作上提供便利、时间上提供保障，给财务人员提供充分地继续教育和后续培训的机会，从而更新知识结构，提高业务水平，更好地做好科研项目经费的财务管理工作。
（2）单位领导要严把科研项目资金审批关。要建立和完善科研项目资金审批制度，明确科研经费的开支范围、开支标准、开支内容、审批权限等。按审批制度中的使用要求，以项目预算批复为基准，严格审批相关票据，严禁超预算开支和未经批准擅自改变经费用途。特别要尊重财务人员的意见，对财务人员认为不符合规定要求的支出项目，坚决不予批准，为以后顺利通过项目验收打下良好的基础。
（3）单位领导要统筹兼顾，科学地协调科研人员、财务人员和科研管理人员之间的关系，为科研项目经费管理创造一个良性循环与和谐的环境。单位领导要明确三者之间的权利和义务，避免工作中的重复劳动和推诿现象。通过定期或不定期地召开科研项目碰头会，使他们在思想上达成共识，发挥各自的专业优势，促进科研经费的预算、执行、验收、评价都能按相关制度规定落实、执行，保证农业科研事业全面、健康、可持续发展。
2.科研管理人员要以科学发展观为着眼点，做好以下几个方面的工作：
（1）加强农业科研经费管理制度建设，强化经费管理。加强管理，制度先行。要根据政府部门对农业科研经费相关制度的管理要求，遵循灵活性和规范性的原则，在单位领导的指导下，结合本单位科研项目实际需要，主要从项目申报、立项管理、可行性评价、项目预算、资金管理、项目实施、监督检查、审计验收、绩效评价等环节入手，和财务人员、科研人员一起，制订出一系列既不呆板僵化又不放任自流的科研经费管理办法，明确各相关部门和人员的职责权限、工作标准、操作程序和纪律要求，建立健全科研经费管理责任制。使相关人员共同做到有章可循、有法可依，相互协调、相互制约，各司其职、各负其责，做到事前把关、事中审核、事后检查，从而提高经费使用效益。
（2）科研管理人员要通过各种形式加强工作的协调力度，做好科研人员和财务人员的日常联系与沟通。科研管理人员可以说是联系财务人员和科研人员的纽带。通过工作协调，使科研人员在注重立项申报的同时关注经费使用，而财务部门在做好财务核算的同时加强科研全过程的介入，从而将经费使用和科研工作有机结合，实现优势互补。在自己无法做好衔接工作、遇到无法处理的问题时，要及时通知单位领导，由领导及时协调处理，将问题消灭在萌芽状态。
3.财务人员要通过学习科学发展观，做好以下几个方面的工作：
（1）随着科研项目预算科目设置和内容的不断细化，预算编制的专业要求不断提高，而科研人员非财务出身，独立编制高质量的经费预算越来越困难，财务人员主动将对科研项目经费的财务管理延伸到项目申报环节、参与项目预算编制势在必行，这就对财务人员提出了更高的要求。因此，财务人员要转变观念，不但要提高财务专业水平，还应加强相关农业科研知识的学习，熟悉科研方面的基本常识，了解科研过程，把握科研规律，化被动为主动，通过严格的管理、科学的核算和优质的服务赢得科研人员信任、尊重与支持。促使科研人员合理地申报科研项目，科学地编制项目预算，谨慎地使用科研资金，增强资金的使用效果。同时，加强对科研项目预算编制的思考与研究，摸索一些较为通用的预算编制方法满足小型科研项目的申报需要。针对重大项目，则集中优势力量，全程参与项目预算编制，提高预算的前瞻性、准确性、真实性，增加申报成功率。
（2）要建立科研项目财务评价和利用体系。科研项目验收对科研来讲是一项科研活动的结束，但对财务来讲，更应将其看作是财务活动结果评价与利用的开始。财务人员要对在验收过程中出现的相关问题进行及时分析总结，通过财务活动结果的独立、客观、公正地评价，分析预算编制是否科学可行，预算执行是否规范合理，财务审计验收专家提出了哪些意见和建议，有哪些数据可以作为经验化的指标在今后的科研项目管理中能够利用。通过这样的长期总结、提升，才能不断丰富科研项目经费的财务管理，降低财务执业风险。
（3）加强对科研项目经费管理要求的宣传。通过科研项目预算的编制、执行、控制、考核、评价各阶段正反两方面的案例，来教育、感染科研人员，从而使科研人员充分重视科研项目经费预算编制的科学性、规范性和使用的合理性、合法性，有利于今后科研经费财务管理工作的顺利开展。
（4）要用发展的眼光来创新科研项目经费管理的方法和手段。农业科研的快速发展对财务队伍的人员素质和业务能力提出了更高的要求。财务人员不能仅仅满足于记账、算账和报账，而要将视野扩展到科研项目管理活动的广阔领域。财务人员要与时俱进，积极探索在新形势下，如何将网络技术与财务管理有机结合，创新科研项目管理运行机制和模式。通过建立科研项目财务管理信息网络平台，即科研经费预算核算与控制平台、科研项目经费使用与查询平台，在单位领导、科研人员、财务人员和科研管理人员之间架起一座沟通的桥梁，对科研项目进行联动监督和跟踪管理，实现科研项目在相关人员之间数据共享、实时查询、动态管理和相互监督，减少不必要的重复劳动，实现各项科研项目管理工作的有效衔接，促使科研经费管理工作全面走向科学化、动态化、信息化、透明化和高效化。
（5）要加强对科研经费日常使用规范的财务管理，实行专户储存、专账核算、专款专用、专人负责，保障资金安全，规避财务风险。在科研项目报账时，要强化项目预算的约束力。抛弃只“核”不“审”的陈旧观念，严格按项目开支范围、开支标准、开支内容和审批权限核销票据，做到手续完备、账目清楚、核算准确、监督有力。对不符合财务要求的票据和不在经费业务范围内的开支坚决不予报销，使支出规范、高效、节约，确保资金安全和合理地使用，防止截留、挪用、挤占科研经费等违反财经纪律的行为。
4.科研人员要正确认识科学发展观，强化自己在科研项目管理中的规范意识。
科研人员要像认识科研活动一样来认识科研经费的管理，从项目申报时就提高对项目预算的认识，坚持实事求是、精打细算的原则，根据农业科研的实际需要，在与财务人员、科研管理人员充分沟通的基础上合理、认真、细致地编制项目预算，剔除水分，减少随意性，确保预算的科学、明确、合理、规范。在项目实施中，要抛弃以往那种自己争取到的科研经费是“个人私房钱”的传统观念，严格按照预算批复的要求使用科研经费，不再寄希望于审计验收的走过场，以科研预算保质保量地完成和经费资金规范地使用坦然直面验收。
总之，只有以科学发展观统领科研项目经费的管理工作，单位领导坚持做科研经费管理的坚强后盾，科研管理人员加强农业科研经费管理制度建设并且扮演好协调人的角色，科研人员按既定的目标任务踏踏实实搞好项目实施和科学研究，财务人员根据项目预算和财经法规认认真真地抓好会计核算和财务管理，最终形成实实在在的科研成果、真实可靠的项目决算，才能真正达到发挥科研经费的作用和争取到更多的科研经费，从而形成良性循环，推动基层农业科研工作的全面、协调、可持续发展，最终实现科技兴所、科技兴农的目的。
参考文献：
[1]李淑侠.浅谈科研院所科研经费管理的问题与对策[J].农业科技管理，2010，（3）:46-48
[2]郭宏宇.浅谈行政事业单位专项资金管理存在的问题及对策[J].中国商界，2010，（7）:188-190
摘要：社会保障基金的投资运营是实现社会保障基金保值增值的主要手段，开展投资运营要求必须强化风险控制管理。本文针对社会保障基金的投资风险控制，首先概述了社会保障基金概念以及投资运营现状，进而分析了我国社会保障基金投资运营风险管理中存在的问题，并系统地论述了强化社会保障基金投资风险管控的几项措施。
关键词 ：社会保障基金 投资运营 风险控制
一、引言
目前，我国人口老龄化趋势明显，社会保障基金的支出压力不断增加，社会保障基金的缺口问题越发突出。特别是随着市场经济的发展以及市场上通货膨胀问题的加剧，社会保障基金的保值增值压力不断增加，迫切要求实现更高效的社会保障基金的投资运作管理。然而社会保障基金是关系到国计民生的战略储备基金，是确保我国社会保障体系正常运转的物质基础。对社会保障基金进行投资运营，必须是以确保社会保障基金的安全稳定为前提，因此这就要求必须针对社会保障基金的投资运作管理，建立一套系统完善的风险管理体系，确保社会保障基金的安全可靠，真正实现基金的保值增值，推动我国社会保障事业的稳定发展。
二、社会保障基金投资运营现状分析
社会保障基金主要是指为了我国社会保障制度的实施而设置的专项资金，社会保障基金涵盖了社会保险基金、社会救助基金以及社会福利基金，其中最为关键也是最主要的就是社会保险基金，由养老保险、医疗、工伤、失业和生育保险基金组成。社会保障基金的投资运营则主要是通过托管机构或者是社保投资专业机构将社会保障基金用于股票、债券、不动产、基础设施等金融或者是事业投资参与市场资本运作的投资方式。目前，我国社会保障基金的投资运营现状主要表现在以下几方面：现阶段我国社会保障基金的投资运作主要是以银行存款以及购买国债为主，在社会保障基金的投资渠道上相对较为单一；社会保障基金投资渠道正处于逐步拓宽的阶段，在股权投资以及股票投资方面比例不断提高，社会保障基金的投资逐步朝着多元化的方向发展；社会保障基金投资收益率的波动较大，主要是受到外部市场环境的影响，但整体来说社会保障基金随着投资多元化的方向发展，整体平均收益率逐步呈上升趋势。
三、社会保障基金投资风险防范管理方面存在的问题分析
社会保障基金投资面临的风险主要包括系统风险与非系统风险两类，系统风险主要是由基本经济因素的不确定性所造成的，包括市场、利率、购买力、政治因素等造成的风险问题，非系统风险则主要包括了操作风险、流动性风险、信用风险与经营风险等几类。目前，在我国社会保障基金投资风险的管理上，还存在着一些薄弱环节，主要表现在以下几方面。
1.我国社会保障基金投资风险管理落后。当前我国社会保障基金投资运营管理正处于发展的初期阶段，社会保障基金投资运营决策还主要是经验决策的模式，对于外部市场环境中的金融风险以及资本市场风险等还没有较好的防范控制手段，这对于社会保障基金投资于银行存款或者是国债等低风险金融工具的情况下，不会产生较大影响；但是随着我国社会保障基金投资运营多元化发展特别是在股权股票证券方面的投资，如果没有完善的投资风险防范机制，很容易威胁社会保障基金的安全。
2.对于社会保障基金风险评价缺乏相应的量化指标。社会保障基金进行市场投资运营，所面临的投资风险逐步朝着多元化的方向发展，但是我国在对社会保障基金的投资风险防范管理上，缺乏系统全面的指标来对各种投资风险问题进行量化的评价，也无法准确的预估各种风险对社会保障资金安全性的影响程度，不能为社会保障基金投资运营管理提供合理的决策建议。
3.对社会保障基金投资风险监控管理不完善。现阶段，我国对社会保障基金的投资运营风险还没有形成系统的监控体系。在对社会保障基金投资运营风险的监管控制方面，往往是对社会保障基金的投资流程、渠道以及资金规模等进行监管，但是在风险识别能力以及风险度量方面还较为薄弱，对于社会保障基金运营风险的监控管理还处于相对较为迟钝的状态。
四、我国社会保障基金投资运营风险防范机制建设研究
1.采取社会保障基金多元化投资战略防范投资运营风险问题。在我国社会保障基金投资管理暂行办法中，对于社会保障基金的投资范围作了明确的界定，社会保障基金投资可以用于存款、购买国债以及包括股票、证券投资基金、金融或企业债券在内的一些流动性相对较好的金融工具投资。鸡蛋不能装在一个篮子里，防范社会保障基金的投资运营风险应注重多元化的投资来分散风险，首先应该进一步的拓宽社会保障基金的投资渠道，在保持传统金融工具投资的基础上，进一步的进行延伸拓展，在一些资金需求量较大、收益相对较高的能源、交通、港口、信息等基础设施建设中进行投资，甚至可以参与一些大型央企国企的海外并购，进一步提高投资收益率。其次，在社会保障基金的投资管理上应当合理的搭配投资期限，通常情况下投资期限越长收益越高但面临的风险也就越大，因此在社会保障基金的投资运营管理方面应该在满足社会保障基金流动性的前提下合理的组合短、中、长期投资。
2.建立完善的社会保障基金投资运营风险预警机制。构建合理的风险预警模型，依靠全面的评价指标体系来对社会保障基金的投资运营进行监管是防范控制社会保障基金运作风险的基本手段。在风险预警机制的具体运作过程中，首先应该建立社会保障基金风险预警管理信息系统，全面的收集、统计、分析、处理社会保障基金投资运营中的各项信息数据，并依靠数据分析对投资风险进行识别分析。在识别评价上，需要建立全面的权重适当、可量化分析的风险预警指标体系，重点包括反映市场波动风险、通货膨胀风险、资产负债风险、流动性风险、政策风险以及操作风险在内的各类评价指标体系，准确的对风险问题进行评价分析。进而准确的判定社会保障基金投资运营风险的发生概率、影响范围以及可能时间等，并通过不同投资风险的性质类别以及影响程度等进行针对性的防范，进而形成社会保障基金投资风险的动态管理。
3.强化对社会保障基金投资活动的监管。强化社会保障基金监管体系的作用发挥是防范控制社会保障基金投资风险最有效的手段。政府管理部门必须充分发挥社会保障基金投资监管的主体作用，充分运用财政监督、审计监督与银行监督等多种监督手段，及时的掌握社会保障基金的预算执行情况、税收征管、资本金基础管理情况，监督基金投资的收支结余情况，确保社会保障基金投资运作严格按照国家法律法规执行，依靠制度化程序化的管理来防范风险问题。此外，在社会保障基金的投资风险管理方面，应该注重各种外部社会监督的利用，及时准确的将社会保障基金的使用以及收支管理情况等向外部社会公布，进而防范社会保障基金资金被挪用或者是不合理投资等有可能造成风险的问题发生。
综上所述，社会保障基金参与到市场之中进行投资运作，势必会面临各种各样的潜在风险问题，确保社会保障基金的安全可靠，相关管理部门必须强化风险的防范控制管理，采取多元化投资，完善社会保障基金运作信息披露，加强外部监管，强化对社会保障基金投资风险的控制能力，确保社会保障基金的安全可靠。
参考文献
[1]杨辉.中国社会保障基金多元化投资风险规避研究[D].硕士学位论文,辽宁大学,2011(5)
关键词：生态转移支付制度；生态补偿；横向转移支付
良好的生态环境是居住在不同地区的人们共同的生产和生活基础，如何使地区经济与生态环境协调发展是我国实现可持续发展过程中必须要解决的重大课题。作为公共产品或公共服务，生态环境具有显著的跨区域性，因此在一国范围内，它既有全国性的属性，也具有鲜明的地域属性。全国性的生态服务理所当然应由中央政府财政支出来解决，而具有地域属性的生态服务应该由区域内所有受益者共同承担，这是没有疑问的，但在具体的财政实践中，区域性生态服务的各受益地区往往隶属于不同的行政区划，分属于不同级次的财政，而且不同区域的政府财力又存在巨大差异，因此，协调处理好区域内生态与经济的关系实际上要复杂得多。笔者认为，破解这道难题的一条重要途径是建立行之有效的生态转移支付制度。本文所谓的生态转移支付，确切说是基于生态补偿的横向转移支付，即按照“谁受益谁付费”的原则，由生态服务的受益区政府向该服务的提供区政府支付一定的资金，使后者提供的生态服务成本与效益基本对等，从而激励其提高生态产品或服务的有效供给水平。对中国来说，目前的生态转移支付制度主要是指经济发达的生态受益区向欠发达或贫困生态提供区转移一定的资金，以促进生态建设与环境保护的一项财政制度。
一、建立生态转移支付制度的现实基础及理论依据
随着我国经济的持续快速发展，公共需求发生了很大的改变。经济领域，粗放型经济增长模式下的地方产业迅速扩张，引发了环境污染、自然资源滥用等外部负效应，如何有效消除这类负外部性的不良影响，成为我国经济发展中新的公共需求。消费领域，中国正处于人均GDP超过1000美元的阶段，居民生活由温饱型向小康型乃至富裕型转变，像生态环境、安全等这类满足享受和发展需要的公共产品或公共服务，越来越成为当今人们消费的重要公共需求。这些变化要求政府必须加强其公共环境职能，增加对环境污染治理和生态环境保护的投入，以满足区域内经济主体对生态环境的公共需求。
然而环境保护与地方经济利益对地方政府来说犹如鱼和熊掌，虽非不可兼得，却也绝非互不冲突。资源有效配置的一个基本原则是成本与效益对等，只有当产品的边际效益等于边际成本，该产品的供给量才是有效率的。生态环境这类公共产品具有显著的效益外溢性，其受益范围往往是跨行政区间的，提供生态环境而产生的利益会溢出到那些不为此分担成本的其他地区，也就是说，生态服务给社会带来的好处比给本辖区带来的好处要多得多。而在市场经济条件下，地方政府作为代表本地区利益的团体利益主体，它只考虑本地居民的利益，在对效益外溢的地方性公共产品或服务进行成本效益比较时，只计算本辖区产生的效益与成本，对外溢到其他辖区的利益则不考虑在内。因此，在没有得到相应补偿的情况下，地方政府是按照本辖区的边际效益与边际成本相等条件来决定供应量的，它所愿意提供的生态服务数量必然会大大低于该项服务的社会最优水平，与之相关的财政活动也会低于应有的规模。从社会的观点看，这样的供应水平显然不符合资源配置的效率要求。
要想提高该辖区生态服务的供应效率，就必须通过特定目的的政府间转移支付来弥补边际辖区利益与边际社会利益的差距，使生态服务的外部效应的内在化，达到激励投资的作用。但我国现行的政府间转移支付制度尚无法做到这一点。我国政府间转移支付制度一直采取的是单一纵向转移模式，从设计意图看，中央制定这项制度的主要动机是均衡地方财政收入能力的差别，在制度设计中根本没有涉及省际间外部效应内在化的问题。生态补偿当然也就不在考虑之列。
生态环境这类公共产品生产的典型特点是投资大，见效慢，外溢性强，在没有任何生态补偿，又缺乏多元化投融资渠道的情况下，地方政府提供生态服务主要靠的是财政投资，这样，生态服务的供给数量和质量，就主要取决于地方政府的财力水平，其结果必然是：经济发达地区地方政府公共环境职能逐渐增强，而欠发达地区则逐渐减弱。一些学者对1992-2003年间地方政府公共环境职能演进所作的实证分析已证实了这一总体态势①。这样的趋势如果任其发展下去，后果将是灾难性的。
只要对中国的经济地理状况稍加分析就会发现，无论是按东、中、西部划分的地带，还是区域间、流域间，甚至一个地区内部，向社会提供大量生态服务的地区以及生态脆弱和环境敏感地区，基本上是贫困地区或欠发达地区，如长江、黄河等河流的上游、云南、贵州等省生物多样性丰富的山林地区、内蒙古和西北农牧交错带等等，即使在经济发达地区，也不例外，比如浙江省的西南部地区属于落后地区，而这里恰恰是全省的水源地及生态林集中分布区。由于种种原因，我国地区经济发展很不平衡，经济发达地区与贫困地区之间存在着巨大的横向财政缺口，并呈不断扩大的趋势，与富裕地区相比，贫困地区通常没有能力筹措到提供大量生态服务所需的自有财政资源。于是，一方面，经济发达地区财力充足，却“免费搭车”享受贫困地区提供的生态服务；另一方面，贫困地区财政困难，甚至背负巨额财政赤字，却要为本地区以外的多个地区提供大量的生态服务，既得不到任何补偿，又常常因为担负着保护水源、生态林、湿地、生物多样性等环境责任而限制了当地的经济发展，即便所提供的生态服务未来能够产生很好的经济效益，由于环境经济效益的滞后性，往往很难在短期内见效，贫困地区作为生态环境提供者将不得不“饿着肚子呼吸新鲜空气”。在这种情况下，生态环境对于贫困地区来说简直是奢侈品，代表本辖区利益的地方政府所做的“理性”选择自然是优先满足本地居民的低层次需求，舍弃环境而选择经济②，甚至可能为了所谓的经济发展，不惜以牺牲环境、掠夺性开发自然资源为代价。最终，无论经济发达地区还是贫困地区，处在相邻地区或同流域上、下游的它们不得不承受共同的环境灾难。
未来15年，是中国全面建设小康社会的重要时期，随着中国工业化、城镇化的不断推进，资源和环境对经济发展的约束将进一步加大，为避免因缺乏生态补偿机制而导致的环境悲剧愈演愈烈，加快研究和建立生态转移支付制度已经是刻不容缓。
所谓生态转移支付制度，应当是基于生态补偿的横向转移支付制度，其核心是通过经济发达地区向欠发达或贫困地区转移一部分财政资金，在生态关系密切的区域或流域建立起生态服务的市场交换关系，从而使生态服务的外部效应内在化，以提高资源配置的效率。之所以强调横向转移支付，并不是说以目前的纵向转移方式无法实现生态补偿，事实上，“退耕还林”、“退耕还草”、“天然林保护工程”等都是中央财政通过纵向转移开展的生态补偿，但这些是以项目建设方式对特定地区的专项支出，没有形成制度化，补偿的覆盖范围也很有限，从实际效果看，还存在许多不合理之处，如补偿数额不足，时间过短等等。现行的纵向转移支付制度仍将主要目标放在平衡地区间财政收入能力的差异上，体现的是公平分配的功能，对效率和优化资源配置等调控目标则很少顾及。即使从平衡地方财政收支的角度来考量，其作用也十分有限，虽然近年来中央用于转移支付的资金量逐渐增加，但总量仍然偏小，不能根本改变地方财政尤其是贫困地区财政困难的局面，更何况，中央转移支付的规模是由当年中央预算执行情况决定的，随意性大，数额不确定，而且资金拨付要等到第二年办理决算时才实行，满足不了建设和保护生态环境的即期需求。由此可见，对于区域间横向利益协调问题，纵向转移支付制只能解决一小部分，力度和范围都非常有限。而无论从理论分析还是现实需要来看，以横向转移支付方式来协调那些生态关系密切的相邻区域间或流域内上、下游地区之间的利益冲突似更直接更有效些。
二、建立生态转移支付制度的基本思路
目前对于如何建立基于生态补偿的横向转移支付制度，无论从国外还是国内的财政转移支付实践中都难以找到现成的答案。这项制度的核心是解决生态服务辖区间效益外溢而导致的低效率供给问题，但对政府间转移支付制度进行国际比较之后发现，采用专门的、规范的措施来实现外部效应内在化的国家很少，虽然有的国家在一些特别项目拨款中涉及到了调整州（省）际间效益外溢问题，可具体操作方法、内容却比较含糊。针对横向转移支付的专门研究也很少，我国一些学者在分析中央财政纵向转移支付存在缺陷的基础上，提出了建立横向转移模式作为补充的设想。他们认为，“横向转移就是由富裕地区直接向贫困地区转移支付。这就是说，通过横向转移改变地区间既得利益格局来实现地区间公共服务水平的均衡。”③，但仅仅是给出了关于横向转移支付的简单定义而已，并没有对此进行深层次的理论探讨和制度设计，至于横向转移的实践则在我国还基本处于空白状态。
从世界各国的财政实践看，通过规范化的横向转移支付制度来解决同级政府间财力平衡问题的只有德国。在以实现纵向平衡为主的前提下，德国实施了独具特色的横向财政转移辅方法，通过财政收入在各州之间以及各市镇之间横向转移，提高贫困州或市镇的财政收入，缩小贫困地区与富裕地区之间的财政收入差距，从而在一定程度上起到地区间财力平衡的作用。其基本做法是建立财政平衡基金，基金主要来源于三种渠道：1、增值税属州级财政部分的1/4。2、联邦对贫困州的补充拨款。3、财政状况较好的州按规定办法计算出来的结果向财政状况不佳的州划拨的资金。州际间资金划拨的具体操作方法是按因素法的要求，先求出各州的财政能力指数（代表财政收入）和财政平衡指数（代表支出），然后将二者做比较，若一个州的财力指数大于平衡指数，说明财力状况良好，属于付出横向转移支付的州，必须向财政平衡基金的“大锅”里缴款；若相反，则该州是需要接受财政转移支付资金的州，可以从财政平衡基金的“大锅”里得到补助。
德国这种州际财政平衡基金模式的横向转移支付制度，无疑为我们设计生态转移支付制度提供了一条很好的思路，即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态在某一区域内的有效交换，从而形成生态服务的生产与消费的良性循环。当然，从目标上看，德国的横向转移支付制度与我们设想的基于生态补偿的横向转移支付制度有很大的不同。德国的横向财力再分配是为了达到州际间的财政平衡，使不同地区的居民能够享受相同的生活水准，以维护社会稳定。而生态转移支付制度则主要是为激励贫困地区增加环境投资的积极性，并补偿其因保护生态环境而丧失发展可能的机会成本。但二者毕竟都属于同级政府之间的财力横向转移，都是由区域内发达地区向贫困地区支付财政资金，以解决贫困地区的财力不足问题，因此，借鉴德国已经比较成熟、比较规范的横向转移支付操作模式，来运作我国的生态转移支付制度应该是一条可行的路。以区际间生态转移支付基金模式来实现横向生态补偿，一方面，有利于形成对生态供给者的长效激励机制；另一方面，也有利于形成对生态受益者的约束机制，改变以往受益区普遍存在的公共消费“搭便车”心理，帮助其树立“谁受益谁付费”的正确的生态消费观念。而且，除了可以借鉴德国财政平衡基金的做法外，在我国的财政实践中，具有公共服务性质的社保基金的市场化运作经验也可以拿来作参考。
区际生态转移支付基金由区域内生态环境受益区和提供区政府的财政资金拨付形成，拨付比例应在综合考虑当地人口规模、财力状况、GDP总值、生态效益外溢程度等因素的基础上来确定。各地方政府按拨付比例将财政资金缴存入生态基金，并保证按此比例及时进行补充。基金的缴付要体现“抽肥补瘦”、共担责任的目的。生态基金必须用于绿色项目，包括生态服务提供区的饮用水源、天然林、天然湿地的保护，环境污染治理，生态脆弱地带的植被恢复，退耕还林（草），退田还湖，防沙治沙，因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等等。其中适合产业化经营的绿色项目，应通过招标来选择专业公司进行市场化运作。生态基金的运行管理应以绿色项目为基础，而不能以某地方政府、某公司或组织为基础，以保证资金投入的准确性和有效性。
在制度的设计中，要着重两个方面的建设，一是决策机制，二是监督机制。与基金使用相关的一切决策必须科学、民主、透明。要成立区际基金管理委员会，负责召集区域内各地区相关的政府官员、专家学者和当地原住民群众代表，对区域内重大环保工程或项目共同进行可行性论证，并联合审查该项目是否符合申请使用区域生态基金的条件。委员会的重要职责还包括：聘请有资质的中介环评机构对绿色项目作环境影响评价，公开招标选择区域生态基金的开户银行，制定严格、规范的基金缴纳、使用和绩效评价制度，建立顺畅的区域环境合作对话机制和信息系统机制，通过公开招标选择对绿色项目进行产业化经营的公司等等。监督方面，对每一笔基金的拨付使用要聘请第三方专业机构进行审计，重点审计基金的实际用途是否与申请用途相符，资金的使用效率如何，绿色项目产生的生态效益、社会效益是否达到预期等。必须建立严格的责任追究制度，在区际生态转移支付基金的运作过程中，哪个环节出现问题，该谁负责，负什么责任，如何惩治，由谁来执行，谁来监督等等，这些都必须做出明确的规定。
三、进一步的说明和其他配套措施
就目前阶段而言，生态转移支付制度主要是生态关系紧密的区域（或流域）内经济发达地区向欠发达或贫困地区转移一定的财政资金，用以补偿后者因提供生态服务而产生的效益外溢损失及发展机会不均等所造成的机会成本。但建立基于生态补偿的横向转移支付制度，并不是要否定通过中央财政纵向转移财力来实现生态补偿的重要作用，只不过二者的分工不同，操作方式不同而已。前者是以区域生态转移支付基金的模式进行运作，用于区域性生态服务的补偿，而后者则是采用专项补助的方式，对全国属性的生态服务进行补偿，比如西部地区的退耕还林（草）、防沙治沙工程等等。当然，如果实行区际生态基金的区域内有国家级的生态保护工程，中央政府也应往生态基金中拨付一定的财政资金作为管护费用的补偿。
生态转移支付制度是一项全新的事物，几乎没有现成的经验可循，而且它牵涉不同的行政管辖区，不同级次的财政，各地方的经济、生态环境禀赋又大不相同，因此这项制度的推广，不但要求在中观层面上特定区域内的各地方政府达成共识、联合行动，还需要中央政府在宏观层面上进行必要的协调和提供配套的制度支撑。
第一、宏观层面上，应采用更科学的政绩评价和考核制度来评价和任用地方干部。
1、用绿色GDP来补充和修正现行的GDP核算制度。
GDP核算法不能全面反映一个国家或地区的真实经济情况，因为它没有将环境和生态因素纳入其中。绿色GDP是对GDP指标的一种调整，是扣除环境污染的损失和保护环境资源的支出后的国内生产总值。2005年，我国北京、辽宁等10个省市开展了绿色GDP核算试点工作，在总结经验教训的基础上，应尽快将其推广到全国。实行绿色GDP国民经济核算体系，一方面有利于约束一些地方干部只重经济增长数量、不顾经济发展质量的急功近利行为；另一方面，也有助于形成自然资源和环境价值的衡量标准。对实现区际生态支付基金的区域来说，在计算从财政资金向生态基金的拨付数额时，就有了明确的生态产值的计量依据，便于操作。
2、不同类型的区域采用不同的政绩评价标准。
近几年国家环保总局在科学研部门的配合下，完成了全国生态功能区划分，在此基础上，中央要求各地的经济发展和规划应当与生态功能区划相吻合。既然不同地区的生态功能不同，经济定位也随之不同，那么，对地方官员的政绩考核的重点当然也应该有所不同。对那些生态环境脆弱，又具有特殊生态功能和自然、文化遗产价值的贫困地区来说，地方政府的最主要职责是保护好当地的主要生态功能，因此，对其的政绩评价应以此为主要考核指标，经济方面的各项指标则可适当予以“豁免”。
第二、中观层面上，生态关系密切的特定区域内贫困地区与经济发达地区之间要开展多种形式的环境合作和生态补偿，以完善生态补偿机制。
生态转移支付制度主要是资金形式的补偿，实际上，区域环境合作及生态补偿还可以配套采取一些其他形式。比如，绿色技术及教育援助。经济发达地区出钱、出物、出人力来研究解决贫困地区在环境保护中遇到的技术难题，由此产生的专利或专有技术可供贫困地区在一定期限内免费使用。也可以由经济发达地区每年有针对性地安排一定数量的技术项目，帮助贫困地区发展无污染的替代产业或生态产业。环保教育方面，经济发达地区可以每年有计划地帮助贫困地区培养一批环保技术人员，并组织专家、环保志愿者到贫困地区开展各种形式的环保教育，提高当地居民的环保意识，帮助他们掌握实用的环保知识和技能。另外，广东、浙江等地实行的“异地开发”式发展空间补偿也是很好的方法。以广东为例，广东省龙门县统一规划设立了一个金龙开发区，安排上游各镇那些不符合水源地保护区功能要求的招商引资项目④。这种“异地开发”模式，通过下游给上游提供发展空间，既保护了上游地区的主要生态功能，又能促进其经济发展，是一种非常有效且实用的生态补偿方式，很适合在生态关系密切的区域间或流域内上、下游地区之间推广应用。
注释
① 参见何文君、马顺福的论文《中国地方政府公共职能演进的实证分析》，《财政研究》，2005年第12期
② 2005年7月27日，中华环保联合会公布的中国公众环境保护态度的调查结果可以作为一个佐证。在被问及是否愿意“为环境保护，宁可放慢经济发展速度”时，只有45.7%的公众表示赞同，而且越是落后地区，低收入人群持反对态度的越多。
③ 引自陈共主编的《财政学》，中国人民大学出版社，2000年版，第272页
④ 参见《中国环境报》2005年12月15日第2版的《异地开发破解生态补偿难题》一文。
参考文献
[1] 马海涛 主编.财政转移支付制度[M].北京：中国财政经济出版社，2004.
[2] 钟晓敏 主编.地方财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2001.
[3] 贾康 主持.地方财政问题研究[M].北京：经济科学出版社，2004.
