时间：2022-08-26 16:10:26
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇预算外资金论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
近年来,随着经济体制改革的发展,地方、企业的财权和财力不断扩大,预算外资金逐年增加。面对这种新情况,如何适应经济体制改革的要求,对预算外资金的使用,从宏观经济上加强指导、控制和监督,以便把国民经济中各方面的财力和积极性纳入国家计划轨道,提高资金使用效果,促进国民经济良性循环,这是当前综合财政亟待解决的问题。
1 行政事业单位预算外资金核算体系现状国务院《关于加强预算外资金管理的决定》中规定：“预算外资金，是指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的末纳入国家预算管理的各种财政性资金”。
多年来，预算外资金宏观失控和急剧膨胀，存在着诸多严重问题，已不仅是一个纯粹的经济问题，同时也是一个严重的社会问题。建立健全预算外资金管理的法律、法规体系，规范管理，使其更好地适应社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求，是近几年财政经济领域中探讨、研究的热点问题，也是当前财政体制改革的一项重要内容。
自从1985年起，全国开展了“财政物价大检查”行动，并从1989年起，国务院又着重开展了对各级行政机关、企事业单位的“小金库”进行查处，对各级行政机关、企事业单位侵占、截留的资金状况进行了清理，这项检查一直持续到1997年，共查出违纪资金2044亿元，上缴1331亿，.即使是这样，中国预算外资金的现实状况也还未真正露出水面，审计机关所能查出的也仅仅是反映在各单位账面上的资金情况，而预算外资金更广泛地是落入个人的手中，或者以各种福利、奖励的名义进行了分流，因此审计机关是无法对这些进行详细地审查的，也就不可能对之进行有效的监管。
2 行政事业单位预算外资金核算遇到的问题 1.越权建立的各种收费，基金项目政府收费，基金审批权限等有关规定在执行中存在着各种人为性偏差。据有关部门统计，1996年全国政府性收费基金80%是越权设立的。一些地方和部门，从本地区、本部门利益出发，往往绕过中央审批基金的监督管理，以“费、资金、附加费”名义开征基金项目；更有甚者，违反国家规定，擅自设立收费基金项目，巧立名目乱收费，随意摊派乱集资。据2001年全国治乱减负工作会议的资料，1997年7月至2000年12月底，全国共取消针对企业的不合理收费44602项，涉及金额1679.8亿元。
2.不断增加的预算外资金，影响税收收入，削弱国家宏观调控能力。由于政府收费、基金部门和单位多从自身利益出发，凭借管理权和行政手段直接收取，企业和居民个人往往是要先缴费后缴税，而逐年大量膨胀的政府收费、基金必然导致税基被侵蚀，税收收入相对减少，各种收费、基金挤占财政收入。以山东曲阜为例，其在一年之内就办理了3000个城镇户口，共计收入9000万，贵州安顺则办理500个城镇户口，得150万。截止到1994年初，全国城市大约一共出售了300万个城镇户口，总收入达到250亿元，这并不是一个小数字。而对这笔钱，几乎分文没有上缴国库，全部落入了地方财政的腰包 .大量的不规范的预算外资金的存在，对我国预算制度的法治建设产生了巨大的阻碍。
3. 全国缺乏一个规范，科学，统一的预算外资金核算体系。在经济体制改革的过程中，权利不断基层化，随着而来的问题也就相应而生，但是与之相应的管理体系却没有及时与其配套。所以，行政事业单位预算外资金核算管理出现严重问题。
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关键词：科研 事业单位 内部控制 制度建设
内部控制（Internal Control，简称内控）的概念源自企业经营管理，自企业经营开始就存在于企业内部，后来逐渐发展到商业、金融、证券、保险等诸多行业的风险管理领域。在现代经济管理中，内部控制经历了内部牵制、内部控制制度、内部控制结构、内部控制整合框架以及风险整合框架等阶段，不断发展完善，逐渐向多元化、集成化、体系化的方向发展。广义地讲，内部控制是经济实体内部建立的对经济行为形成有效管理和制约，保证清晰准确的会计信息记录，从而更好地实现的外部监督与审计、保障资金财务安全、提升管理效率等目标的一种管理模式与运行机制。随着我国经济社会发展和体质结构改革，行政事业单位不仅承担部分国家政府机关的行政管理职能，同时也越来越多地参与到市场经济行为中来，特别是科研事业单位，承担诸多国家级、地方政府以及企业的纵向和横向科研项目，包括理论研究、应用研究、技术集成、应用示范、成果转化以及产品研发等环节，涉及大量经费往来和市场行为，因此建立并完善有效的科研事业单位内部控制体系与制度十分重要，对于保障科研事业单位国有资产、科研经费的安全以及科技事业的高效运行具有重要的现实意义。
为进一步提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设， 2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号 印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》），分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则6章65条，自2014年1月1日起施行。与此同时各相关部委及省级地方政府分别就《规范》落实推出相应实施办法。针对科研经费管理问题，2006年，财政部、科技部共同制定了《国家重点基础研究发展计划专项经费管理办法》、《国家科技支撑计划专项经费管理办法》、《国家高技术研究发展计划（863计划）专项经费管理办法》和《公益性行业科研专项经费管理试行办法》（财教[2006]159号、160号、163号和219号，以下简称《办法》）。为进一步改革和加强科研经费管理，落实行政事业单位内部控制制度，亟需结合我国科研事业单位实际情况，剖析科研事业单位内部控制面临主要问题，建立合理高效的科研事业单位内部控制体系和制度，加强科研事业单位财务管理，从而满足科研事业单位财务安全性与科学创造性的双重目标。
一、国内外相关行业内控问题研究进展
内部控制在企业组织管理与风险控制领域发挥重要作用，国内外众多组织机构和研究人员开展了企业及公益组织等内控问题的研究，根据我国的情况，国内众多研究人员分析并探讨了我国行政事业单位内控以及财务管理问题，并提出许多建设性意见和发展策略。针对企业内控问题的研究发展时间最长，相对较为成熟，已形成相对完善的内控制度建立机制，美国的内部控制已经发展到企业风险整合框架阶段，2005年10月，美国反虚假财务报告委员会的主办组织委员会了《企业风险管理：整合框架》对1992年《内部控制：整合框架》进行更新，以应对企业所面对日趋激烈的市场环境风险，强化风险管理理念和意识，将风险评估要素进一步细化，标志着内部控制进入一个全面风险管理的发展阶段，建立了会计内控、财务报告内控、内控信息披露、内控鉴证、内控审计等制度体系。南京大学会计与财务研究院内部控制课题组基于现有内部控制概念的产生过程以及于审计视角研究内部控制的局限性，主张应从现代企业制度产生的历史背景中挖掘现代内控的基本内涵及其实践特征，并且总结职责分工、权责对等、计量与报告、偏差纠正等基本原则，认为基于麦卡勒姆管理思想的内部控制概念可以作为当前内部控制理论范畴赖以存在的现实前提。陈志斌等对内控规范制定机制和内部控制执行机制分析框架构建开展了深入研究，该框架从内部和外部因素两方面讨论执行机制的成本与效果，模型包括执行机制、内部因素、外部因素、成本与效果等四个要素，内部因素主要包括稳定偏好、个人的理性选择、可比较的均衡、对尊重的投资、信任尊重和互惠等；外部影响因素主要包括了市场环境、行政环境、法律环境、社会环境等。刘静等和吴秋生等分别就内部控制环境和内部控制评价整合开展研究工作，认为我国企业界面临的迫切任务之一是运用先进的内控理论和方法，改善内部控制环境，提高管理水平。
行政事业单位是我国特有的组织机构，既不同于政府部门，也不同于公益性组织，同时承担部分行政管理职能与市场经济职能，内部控制是行政事业单位管理工作中的重要组成部分。因此，关于我国行政事业单位财务管理与内控制度的研究也得到一定程度的发展，财政部财政科学研究所唐宇系统介绍了国内行政事业单位和国际公共部门内部控制理论的起源与发展，以美国、英国、日本、荷兰、澳大利亚以及国际组织为例，从责任主体、内审独立性、测评标准体系和法律理论基础等四个方面，对我国行政事业单位内部控制与国际公共部门内部控制的情况进行对比分析，借鉴美国联邦政府内控准则的五个要素：“控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控”，对我国行政事业单位内控现状进行系统分析。为我国行政事业单位内控制度建设提供参考。此外，关于我国行政事业单位以及科研（科学）事业单位内控制度建设的研究都对类似的问题进行了分析探讨，得出内控制度缺乏、内控意识薄弱等若干问题。尽管现有的研究大多从财务管理或审计的角度归纳探讨了行政事业单位 内控中存在的问题，然而，当前我国内控问题研究存在形式化、全能化和空洞化的弊端。对内控的研究需要嵌入于社会结构之中，体现实体主义风格，确立以风险防控为目标、以运营管理层为主体、以内部牵制为核心机制的内控内涵，需要关注内控的本质内部牵制机制及其实现形式的具体化、创新性研究，提升内控研究成果的实用价值。由于行政事业单位的特殊性、内部控制的复杂性以及理论和实践上对内部控制重要性认识的不足，目前我国行政事业单位的内控建设普遍相对滞后，存在诸多问题，更加需要目标明确、实用性强、操作性强的内控制度建设，本文将系统分析科研事业单位财务管理与内控制度特点及主要问题，并探讨科研事业单位内控体系与制度建设，最后以信息化内部控制管理平台建设实现具体的内控管理模式。
二、科研事业单位财务管理与内控制度特点
我国行政事业单位内控问题具有明显的自身管理特点，其中科研事业单位的内控问题与一般行政事业单位相比，即存在许多共同点，也存在明显的差异。我国科研事业单位包括科研院所、高等院校是我国主要的科学研究事业执行与实施机构，与普通事业单位相比，共同点在于都存在固定资产、三公经费、基础建设等财务管理环节，从这个角度来说，科研事业单位与一般行政事业单位的内控管理问题基本一致。另一方面，由于我国现行科技政策和科技体制，与一般事业单位相比，科研事业单位承担大部分科技项目和科研经费，因此科研事业单位的财务管理与内控制度要突出科研经费的管理，科研事业单位在普通事业单位管理服务职能基础上，还具有科技创新的目标，因此科研事业单位财务管理与内控制度具有自身的特点：
（一）科研经费管理与行政事业经费管理不同
科研事业单位财务管理包扩科研经费与行政事业经费以及其他基础设施建设经费等，行政事业经费是我国用于满足事业单位日常运转及办公服务目标以拨款形式发放的经费。而科研经费一般是指各种用于发展科学技术事业而支出的费用，通常有一定的科学技术目标或科学探索目的，科研经费通常由政府、企业、民间组织、基金会等通过委托方式或者通过对申请报告的筛选的方式来分配，用于解决特定的科学和技术问题。科研经费通常有一定的科技和绩效目标，特定的预算、执行、验收管理模式，与一般行政事业经费管理模式相比具有很大差异。
（二）科研项目执行过程预算外资金管理
科技项目具有一定的探索性，执行过程中通常会伴随较多不确定性因素。另一方面，科研配套环境、基础设施、实验环境以及实验室建设等行为与普通的基础设施建设相比具有自身特点，通常包括适应科技目标的特种设备，存在很大程度的非标准化问题。在项目执行过程中，会产生预算外资金和经济行为，因此，科研事业单位财务管理工作应具备应对科研项目执行过程预算外资金管理以及风险控制的能力。
（三）科技创新目标对财务管理工作的要求
近年来，随着科学技术的快速发展，政府高度重视科技创新工作，提出建设创新型国家的发展战略。我国和大多数国家一样，都非常重视对科研的经费投入，科研经费占国家GDP的比重日益增长。科技创新目标需要依托各类科技项目实现，而科研项目的执行程度在很大程度上受科研经费管理的影响，因此科研经费的管理非常重要。科研经费管理过程通常需要与科技项目执行进度紧密相关，这就要求科研究费在财务管理环节需要有一定程度的灵活性、预期性和独立性。
三、科研事业单位内控面临主要问题
结合我国行政事业单位一般情况和科研事业单位的财务管理特点，可以分析得到我国科研事业单位内控体系和制度建设面临的主要问题主要体现在观念意识、制度体系、组织架构、技术手段、运行机制、人员素质等方面：
（一）整体内控意识缺乏
长期以来，我国行政事业单位包括科研事业单位对财务管理以及内部控制工作的重视程度与企业相比都存在较大差距，特别是科研事业单位，普遍存在重科研、轻管理的思想观念，大部分科研核心人员对财务管理内控工作没有明确概念，甚至包括财务管理人员在内，内控观念意识相对薄弱，在很大程度上限制了我国科研事业单位内控制度的建立与发展，因此，强化整体内控思想观念意识是当前科研事业单位完善内控制度建设的关键思想因素。
（二）内控制度体系不健全
内控制度在企业管理等行业的发展相对成熟完善。针对事业单位就内部控制标准而言，尽管随着中国市场经济发展和一系列的机构体制改革，政府职能逐渐转变，公共财政框架逐步建立，中国行政单位内部控制标准体系已成雏形。然而，仍然没有专门化、系统化、规范化的针对行政事业单位特别是科研事业单位的内控准则，难以适应日益复杂的社会经济环境、日渐深化的预算支出财政改革以及多元化的科研相关经济行为。因此，亟需建立科研事业单位内部管理细则条例，制定统一化标准和法律法规，完善内部控制制度体系建设。
（三）内控组织构架不合理
当前，大部分科研事业单位面向内部控制目标的组织构架不合理，财务管理工作与科学研究工作相对独立，协调程度和同步性不强。现行体制下，大部分科技项目的立项、预算编制等重要环节未涉及财务部门的参与，财务部门仅参与经费的日常管理以及验收审计等环节的工作，在很大程度上导致科研经费管理衔接、预算契合程度等一系列问题，因此，为适应科研事业单位科技创新目标，建设有效的参与制衡机制，从而增强控制约束力，是当前科研事业单位内控体系建设的重要问题。
（四）内控信息沟通不畅
因科研任务不同通常科研事业单位会设置多类部门，包括不同科研业务部门以及管理服务部门，科研业务多涉及多部门协调，各部门之间、管理层级之间缺乏高效的信息化传递手段，导致信息沟通不畅，领导层和相关职能管理部门对核心业务、关键数据不能及时、系统地知情掌控；另一方面也造成行政审批效率低下、行政管理成本上升等一系列问题。因此，内控信息沟通不畅成为限制内控体系建设的技术性因素。
（五）新形势下内控的人员综合素质
随着我国经济社会发展，科技投入不断增长，十二五期间国家明确提出建设创新型国家等战略导向，是科研事业单位面临前所未有的历史机遇。的在当前大力倡导反腐廉政建设的背景下，国家各级审计机关、社会舆论、新闻媒体对科研事业单位和科研经费的关注日益增强，如何确保新形势下科研事业单位稳定高效运行是一项重要任务，财务管理人员的综合素质是建立有效内控机制的关键性因素。
四、科研事业单位内控体系与制度建设
针对我国科研事业单位财务管理特点和内控制度建设所面临的问题，我国科研事业单位内控体系与制度建设应从系统全局的角度着力，采用自顶向下的建设理念，建设科研事业单位内控制度理论思想体系与现实执行制度，形成覆盖内控意识观念-规范制定机制-规章制度体系-权力制衡机制-目标优化管理-风险控制约束-执行效率评估-管理技术手段-创新人才培养等环节的一套完整的实际操作方法。
（一）建立完善内控规范制定机制，保证财务和内控制度合理规范。
规范的制定机制是决定规范质量高低的首要因素，内控规范质量的高低与相应的制定机制间有很大的相关性。内控规范制定机制包括制定机构、制定程序是内控体系制度建设的根本。由单位领导层、财务部门、科技部门、核心业务部门关键人员共同组成单位内控规范制定委员会，并制定指导性内控制度制定办法，保证财务和内控制度合理规范。
（二）完善财务业务流程制度化管理，建立监督机制
在内控规范制定机制约束之下，针对科研经费管理，建立科技项目预算、经费执行、收支管理、财务报销、结题验收、项目审计等系列规章制度，实现财务业务流程规范化、制度化流程管理。建立监督机制，保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。
（三）建立各方职能权力制衡机制，强化内控审计
以支撑科技创新为核心，以保障资金安全，防范经济活动风险为目的，建设科研事业单位领导层、财务管理部门、核心业务部门之间的职能权力制衡机制，明确细化各方权利与责任，防止单方面权力无制约、无限制的财务执行程序。建立并强化内控审计机制，强化对各方职能权力的制衡，从运行机制的制度根源防控财务风险。
（四）建立科研经费高效管理服务模式
科学研究是科研事业单位的首要目标，即使对于高等院校类的科研单位而言，科研工作也占据十分重要的地位，因此，建立科研经费高效管理服务模式，保证科研经费执行更好地支持科研项目的进展，更好服务科研是内控制度必要目标，同时，科研项目内部绩效评价机制也是促进内控体系制度完善的有力措施。
（五）建立预算外资金内控制度，应对科研工作不可预期风险
针对科研项目执行过程中出现的预算外资金和财务行为，结合科技项目本身具体情况，建立预算外资金内控制度，确立风险控制目标，明确领导层和财务管理部门对预算外资金审批权限与责任，建立与领导层和财务管理部门之间的风险评估与预报机制，在保证科研工作顺利执行目标下，有效降低科研工作不可预期风险。
（六）对内控制度的合理性、执行效率评价以及完善改进机制
为了充分发挥内部控制作用，提升内控管理效果，并降低内部控制的行政管理成本，对内控制度的合理性、执行效率评价十分必要，建立有效的内控评价机制，结合行业单位特点，构建内控制度评价指标体系，并建立综合评价模型，对内控体系做出合理的评价并完善改进不合理因素和制度，从而促进内控制度向合理高效的方向发展。
（七）建立信息化内控管理平台，降低人为干预因素
利用现代信息技术，实现科研事业单位财务管理和内部控制的信息化、模块化，建设信息化内控管理平台，不仅可以有效提升管理效率，还可实现基于内部网络的实时在线审批，从而实现操作流程的自动化约束，降低人为干预因素，从而降低科研经费使用与执行过程中的风险，也是保证内控制度落地实施的有效措施。
（八）创新管理方式，培养专业人才，提升业务能力与综合素质
人员因素是创新管理的核心，是建设高水平内控体系和制度的基本保障，此外，内控体系高效率、高质量运行也依赖于业务能力强、综合素质高的专业管理人才。因此，创新管理方式，有针对性地培养财务管理与内控管理专业人才，提升管理团队的综合组织和业务能力具有重要的现实意义。
五、信息化内部控制管理平台建设
借助现代化信息技术手段是落实科研事业单位内控制度的有效途径，将上述科研事业单位内控体系与制度建设的具体方法集中整合，设计开发科研事业单位信息化内部控制管理平台，对于内控制度的实践操作具有重要意义。信息化内控管理平台基于科研事业单位内控制度进行信息化、模块化建设，具有财务管理的全局性、经费执行的连续性、账目信息完整性、合理审批的实时性、资金风险的可控性、问题纠正的及时性、外部监督的有效性等显著优势，可大幅提高管理效率，并有效降低传统的财务管理模式资金安全风险。信息化内控管理平台建设具体包括以下内容和步骤：
（一）业务流程规范化、制度化
针对科研事业单位特点，将科研经费、行政事业经费、基础建设经费、成果转化与产业化收入等不同类别的经费分别管理，针对不同经费和业务类型，制定规范化、标准化业务流程，分别制定预算、申报、审批、验收、审计等具体业务的制度化实施细则。
（二）核心业务信息化、模块化
针对科研事业单位主要核心业务，设计架构资产管理、预算管理、收支管理、经费管理、项目验收、财务审计、科技合同、成果转化等功能模块，实现财务管理和内部控制电子化、信息化，集成各主要功能模块构建基于内部网络的财务管理与内控信息化平台。
（三）管理与审批权限、完善在线审批操作模式
分别对领导层、管理部门、核心业务部门设定不同管理权限，各主要分管领导、管理中层、科研项目负责人以及基层工作人员可以根据自身权限参与执行科研项目和日常业务，在业务管理标准化基础上完善不同层级和相关人员在线审批。
（四）自动化约束机制以及风险报警机制
针对不同权限的参与方，信息化内控系统添加自动化约束机制，有效避免传统的财务管理和内控管理中可能出现的疏忽。同时，引入风险报警机制，对科研项目执行与经费使用过程中出现的违规操作及时提出风险分析和预报。
（五）科技经费绩效分析模块扩展
内控管理系统添加科技经费绩效分析扩展模块，在预算申报、项目执行、结题验收、财务审计的全程信息化基础上，结合单位科技管理职能部门，对研究性科技项目、基础设施性实验室建设、设备购置性实验室建设项目进行综合绩效分析评估。
（六）科研项目预算外资金风险评估模型扩展
针对科研项目预算外资金，可通过启动申请程序，由主管领导审批的形式进行操作，与此同步，扩展建立该类型预算外资金的风险评估模型，根据资金类型、用途、金额、周期等具体因素综合评定风险，从而为领导层决策提供定量化依据。
（七）针对具体业务相关法规制度的在线培训
信息化内控管理平台支持财务管理规定和内控制度相关在线帮助，实现对不同用户包括财务管理人员和普通工作人员的在线培训，从而达到强化科研事业单位工作人员的内控意识、风险意识的目的，为内控制度深入推广产生积极影响。
六、结束语
综上所述，本文针对我国科研事业单位财务管理特点，分析我国科研事业单位内控问题，并结合科学研究的创新性以及不可预期性风险等特点，提出面向科研事业单位内部控制体系与制度建设的框架，包括建立内控规范制定机制、完善内控制度、建立监督机制、强化内控评价、控制财务风险、信息化内控管理、培养专业人才等具体措施并探讨构建信息化内控管理平台以信息化管理手段完善科研事业单位内部控制体系建设，从而满足科研事业单位财务安全性与科学创造性的双重目标。
科研事业单位内控体系与制度建设是一项系统工程，不同行业、不同类型的科研事业单位面临的问题不尽相同，结合自身行业、领域、地区特点，建设有效、高效的内部控制体系与制度，是当前科研事业单位财务管理中面临的重要课题，开展科研事业单位内控体系与制度建设理论技术研究，具有重要的现实意义。建设高水平内部控制体系，不仅可有效提升科研事业单位规范化管理水平，更能够促进科技创新能力建设，从而为我国建设创新型国家注入强大的发展原动力。
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【论文关键词】事业单位;财务管理;监督机制
事业单位是指不直接进行物质资料的生产和流通,不具有国家管理职能,直接或间接地为上层建筑、生产建设和人民生活服务的单位。是我国一种重要的特殊的组织形式,具有资产性质和职能的复杂性,行使国家赋予的权力、具有一定政府职能、管理社会公共事务的组织机构。虽然财务管理在事业单位发挥了越来越重要的作用,但是财务管理在观念上和人员素质上都存在很多问题。因此在新形势下加强财务管理,是摆在我们面前的一项重要任务。
从目前的形势看,事业单位财务管理存在的以下几方面的问题:
第一,一些事业单位领导不重视财务管理工作,缺乏财务管理意识,不了解财务管理的政策法规,未将法规学习纳入重要工作日程;财务管理应有的辅助决策和监督控制功能没有得到发挥。同时很多事业单位侧重于经费支出审批程序等会计基础工作,忽视了预算管理、资产管理、财务分析等职能,财务管理过于简单。缺乏科学的理财和成本意识,不注重资金的使用效益,管理体制不健全。
第二,预算编制不完善、预算执行不够规范、经费使用缺乏计划性。在预算编制中,对预算编制重要性认识不足,简单地采用增量预算法编制预算不准确。部分部门未将应纳入单位预算管理的预算外资金统一纳入单位预算,隐瞒、截留财政资金和其他收入,私设小金库。预算支出随意性也大,超发津贴、奖金,超支业务费的现象普遍,审批制度不严格,“专款不专用”的现象经常发生。财务部门的考核也只停留在表面,存在一定的随意性和盲目性。
第三,资产管理混乱、账实不符。财产清查制度不健全、管理权责不清,尤其体现在固定资产上。有的单位长期以来未对固定资产进行盘点和清理,资产使用效率低,流失严重;监督机制不健全;固定资产出租管理不到位且混乱,取得的收益不上缴财政专户。事业单位缺乏制度化和程序化管理,导致****发生,虚增资产价值。
第四,银行账户开立混乱,票据管理不规范。近年来,事业单位多头开户的现象越来越严重,造成资金分散,不易管理,给审计稽核和财务监督工作带来困难。同时事业单位的票据管理存在许多违纪问题。比如领购手续不健全,核销上存在监督漏洞;票据存根与入账金额不符等。货币资金管理有漏洞,部分事业单位变相隐瞒截留收入,账外资产问题严重;相关职务没有分离;现金管理问题很多;通过往来账户对真实收入掩盖,从而偷逃税;资金使用缺乏计划性,费用开支不透明,导致事业单位经费紧缺。
第五,财务人员素质较差、会计基础工作不规范。财务人员专业素质参差不齐,有相当一部分未经过系统的财会知识培训,理财观念陈旧,知识欠缺,方法落后。同时事业单位会计基础工作较薄弱。如原始凭证各项内容不全、以假充真,收付款凭证概念不清、审核不严;财务报告内容不全、根据单位领导的授意进行“编报”、普遍没有报表分析说明等。
通过发现以上的问题,我们在工作中总结经验,提出了以下几方面的解决事业单位财务管理问题的措施。以达到科学、合理、规范的进行事业单位财务账务的处理。
第一,提高领导者意识,建立健全财务管理机制。领导者应该观念创新确立财务管理的中心地位,要加强成本管理,树立成本观念,有效地把握和预计风险,建立风险预警机制;树立市场化的观念,面向市场开源节流,壮大经济实力。同时事业单位领导应该宏观调控、总揽财务;纪检监察部门要加强督查;财务人员持证上岗,分工明确,实行严格的岗位回避制度;建立单位财务内部审计和控制制度,实行监管分离,规范本部门内部财务管理。以运用科学的财务管理手段为重心,细化预算,规范资金运作,提高效益。同时审计部门要加强监督检查力度,及时发现和纠正财务管理中的问题,对违法违纪问题要从严处理。
第二,加强预算管理。针对预算编制,应该充分认识预算编制在事业单位的重要性。同时预算编制的准备期可以适当延长,充分预见各因素,安排充足的编制时间,为科学预算提供条件。另外,事业单位应将收入进行统一核算和管理,健全收入分配制度。编制部门预算时应广泛听取意见,收集各部门的资料,汇总后交领导和群众讨论,反复协调与平衡,实行预算内外综合统筹,进一步细化收支。严格执行部门预算,按项目、时间、进度支出,不准随意变更预算项目。坚持以收定支,确保年度收支平衡,禁止出现红字。因特殊情况确需调整预算或追加支出的,应按规定的程序报批。
第三,加强资产管理。加强实物资产管理。应该加强资产清查,定期或不定期进行抽查盘点,以确保设备的完好无损;确立以“钱物分离、互相牵制、分级负责、责任到人”的原则,合理分工,明确职责。对固定资产的管理实行双人保管,相互制约。规范事业单位大宗物品管理。采用公开招标形式采购,增加物品采购的透明度;完善政府采购预算编制制度和政府采购监督体系,逐步形成以财政部门为主,纪检监察、审计及其他有关部门共同配合的监督机制。最后建立一套规范的仓储管理制度,加强日常管理。
第四,加强货币资产管理。规范银行账户,加强票据管理。各单位应严格按照规定办理银行开户和收支事宜,不出借出租账户,不公款私存。票据由会计人员负责购买、保管,不使用不合规票据,收据不跨年,剩余部分盖章作废。加强货币资金管理。严格遵守现金管理规定:库存现金不得超过银行核定的限额,遵守现金使用范围;不挪用及白条抵库,不保留账外现金;高度重视往来款项的管理,把往来款项的清查登记与改进财务管理结合起来;建立项目决策负责制和决策失误追究制,透明开支,加强预算外资金管理,加强专项资金的监督管理;提高部门、单位领导依法理财的意识,增强责任心,民主理财。
第五,提高财务人员素质,完善会计核算制度。加强对财务人员培训,建立健全机构。单位应配备合格的财会人员,持证上岗。加强培训,提高专业人员素质,全面掌握政策法规和专业知识。各单位财务主管领导也应参加,通过培训增强财务管理意识,提高综合素质,强化经济效益观念,在资金运营上讲究投入产出比,利用有限的资金实现效益最大化。加强财务人员后期教育,利用绩效考评制度,提高财务人员的积极性,使其更好地适应单位发展的要求。
［论文关键词］ 建设单位会计；制度信息失真；事业单位会计；结转自筹基建
［论文摘 要］ 建设单位会计是应用于建设单位的一种专业会计，在计划经济时期发挥了重要作用。长期以来，我国的会计核算将事业单位和建设单位分别作为两个会计主体，实行两套会计制度。目前，这种双轨运行机制已经不符合预算管理体制改革的要求。笔者从当前存在的问题出发，提出了在事业单位取消建设单位会计的可行性，并提出了并账后的会计处理方法。
建设单位会计是应用于建设单位的一种专业会计，是以货币为计量单位，采用一定的专门方法，对建设单位的资金及其运动进行核算和监督的一种管理活动，它是基本建设经济管理的重要组成部分。长期以来，我国的会计核算将建设单位和事业单位分别作为两个会计主体，实行两套会计制度，在事业单位会计中设置了“结转自筹基建”科目进行核算，反映事业单位经批准用财政补助收入以外的资金安排基本建设，其所筹集并转存建设银行的资金。事业单位经核定的自筹基本建设资金纳入基本建设财务管理。随着我国投资体制和预算管理体制改革的深化，事业单位会计和建设单位会计双轨运行机制已经不适应经济和社会的发展需要，并且由于制度设计不合理还容易造成会计信息的失真。
一、双轨运行存在的问题
1. 与事业单位会计目标不相符。会计目标作为会计理论体系的逻辑起点，在事业单位会计理论框架中占有重要地位。美国财务会计准则委员会（FASB）在1980年的第4号财务会计概念公告《非营利组织编制财务会计报告的目标》中指出，非营利组织编制财务报告的目标具体包括以下几个方面：（1）向使用者提供对资源配置决策有用的信息；（2）向使用者提供评价服务及持续提供服务能力的信息；（3）向使用者提供对评价管理当局业绩和受托责任有用的信息；（4）向使用者提供有关资源、债务、净资产及其变动方面的信息；（5）向使用者提供管理人员的说明和解释等。我国1997年颁布的事业单位会计准则（试行）（以下简称准则）第十一条规定：会计信息应当符合预算管理和有关方面了解事业单位财务状况及收支情况的需要，并有利于事业单位加强内部经营管理。从上述阐述可以看出事业单位会计的基本目标在于：为会计信息使用者提供对受托责任评价和资金分配决策有用的信息。会计信息作为一种准公共产品，有其特殊性，其使用者包括外部使用者和内部使用者，信息使用者对信息的需求是多方面和多角度的，不同的使用者关注不同的信息。由于事业单位会计和建设单位会计双轨运行，任何一个会计主体提供的财务信息都是不完整的，而且由于两个会计主体在会计要素等方面有较大的差别，导致非专业人士很难将其提供的信息进行整合。而会计重要的职能是向利益相关者提供和报告财务信息，虽然财政部门在部门决算报表中将基本建设收支并入决算报表，并剔除其虚增部分，但是在资产负债情况中却没有将建设单位会计的相关内容进行合并反映，这种制度设计的缺陷会导致会计信息失真。
2. 与事业单位会计信息质量不符。准则规定：事业单位会计是预算会计的一个组成部分。事业单位的会计核算工作必须遵守国家有关法律、法规和本准则的规定。事业单位的各项资金和财产应纳入单位的会计核算。准则第十五条规定：会计记录和会计报表应当清晰明了，便于理解和运用。但是就目前而言，很多会计信息使用者不知道传统的预算会计和企业会计之外还存在建设单位会计，大部分单位向外提供的报表只包括部门决算报表而不包括基本建设项目决算报表。事业单位会计和建设单位会计分离使得会计信息不够明了，不便于理解。目前决算报表将基本建设收支纳入报表体系，基本建设收支情况能够完整在部门决算报表中进行反映，但是仍然没有突破传统服务于预算管理结构的框架，部门决算报表的资产负债表只反映事业单位局部的资产和负债情况，而在财政性资金投资基本建设项目决算报表中，资金平衡表是反映建设单位某一特定日期的资金来源和资金占用情况的报表，信息使用者关心的资产负债情况却是不完整的，特别是对偿债能力等反映财务风险的指标揭示和披露不多。制度设计造成的事业单位会计信息失真，加上其透明度较差，所以不能提供反映事业单位完整财务状况的财务会计报告。
3. 地位不明确。目前我国会计体系分为两个层次：预算会计和企业会计，预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计和参与预算执行的国库会计、收入征解会计、基本建设拨贷款会计等。建设单位会计独立于预算会计体系和企业会计体系之外，很多会计人员甚至不知道建设单位会计这门学科的存在，大部分学校会计专业也没有开设这门课程，目前的会计从业资格考试、注册会计师考试和会计职称考试和会计人员的后续教育均未涉及建设单位会计的内容。地位的尴尬无疑会导致从业人员资质的下降，最终影响该门学科的建设和理论的发展。
4. 不符合会计主体假设。会计主体是会计工作为其服务的特定单位或组织。长期以来，我国的会计核算将建设单位和事业分别作为两个会计主体，在事业单位会计中设置了“结转自筹基建”科目进行核算，反映事业单位经批准用财政补助收入以外的资金安排基本建设，其所筹集并转存建设银行的资金。事业单位经核定的自筹基本建设资金纳入基本建设财务管理。这种双重会计主体不符合事业单位发展的要求，基本建设活动是事业自身发展的要求，其建设和交付使用并没有分离，投入的基本建设资金与单位其他资金一样，均在事业单位循环周转，双轨运行人为造成资金管理核算上的分裂和资金链的割裂。由于传统的财税检查侧重于事业单位会计，导致有些单位将本应由事业单位会计核算的资金转入建设单位会计核算，从而规避相关检查，不利于对基建资金进行有效监控和统筹利用资金。
5. 与现行预算管理体制不符合。经济决定财政，经济体制朝着市场化方向的转变，决定了财政体制只能朝公共化方向演变。从1998年开始的预算管理体制改革，财政部实行了部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度、政府收支分类改革等一系列预算管理体制改革。按照基本建设财务管理规定，实行政府采购和国库集中支付的基本建设项目，应当根据政府采购和国库集中支付的有关规定办理资金支付，但是目前核算体系很难与当前的财政管理体制改革相适应，因此有必要改革目前的基本建设管理程序。部门预算将基本建设收支全部涵盖在内，但是在实际核算时又实行两套会计制度，从而造成了预算与决算“两张皮”的现象。实行国库集中收付制度后，财政性资金逐步纳入各级政府预算统一管理，财政收入直接缴入国库或财政指定的商业银行开设的单一账户，取消所有的过渡账户；财政性支出从国库单一账户体系直接拨款到商品或劳务服务商。对于预算外资金纳入国库集中支付体系，在实行财政授权支付方式支付工程款时，既要在事业单位反映事业收入，借记“零余额账户用款额度”，贷记“事业收入”，同时借记“结转自筹基建”，贷记“零余额账户用款额度”。在支付工程款时，在建设单位会计中既需要借记“建筑安装工程投资”、贷记“零余额账户用款额度”，同时借记“零余额账户用款额度”，贷记“基本建设拨款——本年自筹拨款”，这样的话，才能在事业单位会计和建设单位会计分别反映收入和支出。实行财政直接支付方式支付工程款时，在事业单位必须借记“结转自筹基建”，贷记“事业收入”，同时在建设单位会计借记“建筑安装工程投资”等科目，贷记“基建拨款——本年自筹拨款”。但是这种双重反映方式无形中增加了会计核算的工作量，
6. 与现行会计准则矛盾。准则中第六章规定：收入是指为开展业务活动，依法取得的非偿还性资金。包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位缴款、其他收入和基本建设拨款收入等。通过“结转自筹基建” 科目核算并转存到建行的资金，而实际上，这部分资金只是划到建行而已，在没有实际支付之前都属于事业单位的资金。在并未全部支出而已经支出的部分即使全部支出，支出中除了在“应核销投资”和“转出投资”中开支的不应计入固定资产总价的这部分金额外，其余仍属于该单位的资产。只有在该项目竣工验收后，才能在资产负债表中增加“固定资产”和“固定基金”，从而增加总资产额。也就是说，在完工前，资产负债表中的净资产额与实际并不相符，而事业单位的资产负债表却不反映基本建设的资金来源和资金占用情况。而且市场在资源配置中的作用日益显现，建设银行已经不再作为基建资金管理链条的重要环节。由于政策和条件的限制，很多单位的基建资金在其他商业银行进行开户和管理。但根据现行核算方法，目前一部分地区将预算外资金纳入国库集中支付体系，“结转自筹基建”科目的定义已经与现实产生了冲突。此外事业单位将财政补助收入以外的转存建设银行的资金作为支出并在年终转入事业结余，直接影响到事业结余及结余分配情况，从而影响资产负债表的真实性，而且这种情况容易被当局者利用，其反映的财务状况是不完整的，造成会计信息严重失真，误导信息使用者。
7. 建设单位会计自身存在缺陷。建设单位会计是20世纪50年代引进前苏联的模式建立起来的，应该说满足了计划经济时期对基本建设经济活动进行核算和监督的需要。但是随着投资管理体制改革的进一步深化，市场在资源配置中的重要性也日益显现，多元投资渠道模式逐渐形成，建设单位会计自身的缺陷也日益明显：（1）会计要素确认方面。建设单位会计的对象，就是建设单位的资金来源、资金占用和资金运动过程，目前大部分建设单位会计教材没有明确提出会计要素的含义，只是就资金来源和资金占用核算分别进行阐述，并没有形成自己完整的理论体系，而且这种分类只是对建设单位资金的一种大体分类，将资金来源
关键词：事业单位;会计核算;审计;财务管理
事业单位会计是在遵守国家事业单位会计制度和准则的基础上，对事业单位的各项经济活动进行有效的会计核算和监督，加强事业单位财务管理，规范事业单位会计核算，强化事业单位职能，更好地促进我国经济社会的发展。
1事业单位会计核算的特点
2012年修订通过的《事业单位会计准则》明确提出了“事业单位会计核算的目标是向会计信息使用者提供与事业单位财务状况、事业成果、预算执行等有关的会计信息，反映事业单位受托责任的履行情况，有助于会计信息使用者进行社会管理、做出经济决策”。事业单位的会计核算是一种非营利性的组织会计，会计核算的对象包括事业单位预算活动过程中的收入、支出、结余，同时还包括事业单位在资金活动中形成的资产、负债和净资产。事业单位会计核算的特点如下。
1.1会计核算基础
根据我国会计制度规定，事业单位的会计核算采用的是收付实现制，而具有经营性的业务收支则采用的是权责发生制。因此，事业单位的会计核算以收付实现制为主，既采用收付实现制又包括权责发生制，两种不同的核算制度共同存在于事业单位。
1.2会计核算要素
事业单位的核算与企业会计核算有一定的区别，资产、净资产、负债、收入和支出是事业单位核算的主要要素，而企业核算要素分为资产、负债、所有者权益、收入、费用和利润，其中资产、负债核算基本相同。事业单位具有公益性，因此不存在所有者权益这一特性，它的产权较为单一，拥有资产净值，不需要对投资者进行结余的分配。收入方面，事业单位的资金主要来源于上级拨款，包含财政和市场两个渠道，其目的不是盈利。事业单位的支出主要是耗费，它负责的是事业单位开展业务的支出、上缴上一级的支出、对附属单位进行补贴的支出、为所属单位转拨财政预算的拨出经费以及在开展业务过程中所缴纳的销售税金，不存在为取得营业而进行的支出。事业单位没有利润这一要素，即使在业务活动中产生了利润，也会转化成“结余”，用于日后的一些活动收支差额。
1.3会计等式
“资产+支出=负债+净资产+收入”是事业单位的会计等式，此等式为动态等式，事业单位的资金主要来源于上级拨款，因此其支出要有严格地监督，动态等式能够很好地反映事业单位的结余和增值情况。
1.4会计核算内容
事业单位会计核算内容也有特殊性。首先，在固定基金方面，事业单位设有“固定资产”和“固定基金”。事业单位固定资产的认定标准较企业要低，一般设备的认定标准是500元以上，专用设备的认定标准在800元以上，如果单位价值未达到标准，但是耐用时间在一年以上，也会被列入固定资产管理之内，而在2013年新实行的事业单位会计准则中，固定资产的单位金额上升到1000元。事业单位固定资产没有计提折旧，但是在2013新实行的事业单位会计制度中增设了“累计折旧”“累计摊销”“在建工程”“待处置资产损益”等科目，细化了事业单位资产的管理；其次，事业单位设有专用基金，包括职工福利、住房、医疗、修购基金，但这些基金都有专门的用途，除非有特殊的规定，否则不可随意挪用；再次，投资基金方面，事业单位设有对外投资的账户；同时，在成本核算方面，事业单位一般不进行成本核算，它要根据自身情况进行内部核算；最后，在资产和负债方面，事业单位设有对外投资，但没有长期和短期之分。对于负债，事业单位设有应缴预算款、应缴财政专户款和应交税金等核算内容。
1.5资金核算
事业单位收取的资金包括：行政事业性收费、经营收入、事业收入、补助收入。其中事业单位开展的专业活动、辅助活动取得的收入、一些非独立性活动还有从上级主管单位获得的非财政补助收入都可作为事业单位的收入，但是行政事业性收费则不可作为事业单位的收入，事业单位设有“应缴预算款”“应缴财政专业户”科目，行政事业性收费则需通过这些细化科目进行管理。
1.6新事业单位核算制度下的核算
2013新实行的事业单位会计制度较之前增加了新的内容，更加细化了事业单位的核算。首先，资产核算方面，为了适应国库集中支付制度，新事业单位会计制度新开设了“零余额账户用款额度”和“财政应返额度”，新增加的两个科目不仅提高了核算的效率也使核算的内容更加清晰，顺应了新时期事业单位核算的要求。在存货和在建工程方面，新制度对存货的处理更加简单，进一步细化了“在建工程”科目，增设“基建工程”；其次，对净资产核算方面，将“非流动资产基金”引入到会计核算中，并从“长期投资”“固定资产”“在建工程”“无形资产”这四个方面对非流动资金进行核算，更加明确了事业单位资产的变化情况，更好地保障国有资产。新会计制度将财政结转结余和非财政结转结余引入核算中，规范了对事业单位资金的使用；再次，在负债类方面，增设了“短期借款”“长期借款”“长期应付款”，取消了“借入款项”，细致的划分能够更好分析出事业单位的债务能力，从而使事业单位的财务情况更加稳定；同时，还增设了“应付职工薪酬”，使职工的薪酬支付更加全面；最后，财务报表编制方面，细化了事业单位会计报表，对之前事业单位会计报表中存在的一些模糊事项进行了分类，如增加了“财政补贴收入支出表”，负债表项目设立了流动资产和非流动资产，流动负债和非流动负债也进行了细化，在报表格式上实现了与国际惯例的统一。
2审计关注事项
事业单位关系到国家财政资金的再分配，其经济运行对国家财产的安全和社会的利益都有密切联系。事业单位审计是由事业单位内部审计人员对单位内部及其附属单位的业务进行的审计，做好审计工作能够提高事业单位的经济效益，实现财务的合法性。针对事业单位核算的特点，审计人员在对事业单位进行审计的过程中，要根据其特殊性做出相应的审计策略，更好地完成审计工作。
2.1银行开户
事业单位银行账户的开设首先要得到财政部门的批准，同时还要得到中国人民银行的开户许可。事业单位开设的各种账户，如预算外资金收入汇缴专用存款账户、预算外资金支出专用存款账户，只能办理规定的资金业务，不可办理其他业务。
2.2预算情况
事业单位审计过程中应该关注收入预算，事业单位的收入主要包括自身事业的收入和经营的收入，这部分收入的预算直接关系到事业单位计划的进行以及对上级补助的确定，审计过程应该关注这部分预算是否真实、科学，有无虚报，从而确保事业单位事业计划的完成。除了关注收入预算，还要关注预算的执行情况。如拨款是否及时到账，各项收入是否及时、全部纳入预算管理，有无转移。经费的使用是否按照国家规定的标准进行。预算收入是否及时上缴，有无挪用情况。成本核算是否正确，税费缴纳是否及时、充足。在审计事业单位预算和收费时要首先获得被审计单位的《收费许可证》，及时了解被审计单位的收费对象、收费标准、收费范围等，掌握其中是否存在高于或低于收费标准的项目，审查这些项目是否已经办理了相应的变更手续。同时，还要对事业单位使用的票据情况进行审计，查看票据上的收入金额是否与银行一致，所开的票据是否完整，票据上的收费项目及范围是否与《收费许可证》一致。
2.3资金的管理
事业单位的资产主要包括无形资产和对外投资。事业单位审计主要涉及无形资产的价值的评估和转让，价值评估主要考虑是否真实的反映资产的价值，转让主要考察价值评估的程序是否合法、合理，转让后的收入是否已经纳入到事业收入中。对外投资审计主要包括投资是否得到相关部门的批准，是否真实有效，必要时要进行相应地核实，投资价值是否合理，是否侵占了国有资产。同时，对于应用于经营性活动的投资，还要将使用成本和经营收入进行比较，实现两者的匹配。
2.4经费的使用
事业单位作为服务型组织，应将其从事生产活动产生的社会效益作为评价其效益的主要内容，主要包括：事业单位计划的完成情况，在活动中产生的经济效益，投入和产出是否平衡，社会效益是否对社会发展产生有利的影响。审计过程中做好上述成果的检查，评估事业单位经费的使用是否有效、合理。除此之外，还要关注各种开支的审批手续是否完整、规范，关注经费开支是否真实。
2.5款项管理
事业单位审计还要对各种往来款项进行管理，往来款项与财务报告有密切的关系，往来款项主要是指单位的债务、债权，往来款项的真实合法关系到财务报告的真实性。因此，审计时要关注各种款项是否合理，有无违规现象，必要时要向对方单位进行查询。审计过程中遇到即将到期的债权，要督促事业单位及时催促，到期债务也要及时偿付。对于事业单位应该上缴的各种款项，审计时要做好监督保障有足够的金额上缴。
2.6结余和基金管理
新事业单位会计制度核算中增加了结余及其分配的问题，不仅节约了成本还增强了事业单位的经营意识，因此，在审计过程中要关注事业单位结余的形成过程，观察事业单位的结余是否具有合法性，在这一过程中是否存在虚增或虚减的情况。此外，事业单位还拥有专项基金，审计过程中还要监督基金的来源是否合理，使用是否规范，是否存在非法挪用现象，通过审计的过程实现对结余和基金的有效管理。
3结束语
本文主要概述了事业单位的核算特点以及审计关注事项。核算特点主要从核算基础、核算要素、核算内容、会计等式方面进行了探讨，同时针对2013年新实行的新事业单位会计制度中的一些新增内容进行了补充。审计方面则从开户银行、预算、资金管理、经费的使用、款项管理以及结余、基金管理方面进行了说明。通过这两大方面的阐述希望对事业单位会计问题有一个更为深刻地了解，更好地促进事业单位会计的完善和发展。
参考文献：
[1]袁润霞.浅谈事业单位会计核算的特点及审计关注事项[J].中国市场，2011（31）：66-67.
论文摘要：随着民办高校的不断兴起，税收管理的相对滞后，存在的一些问题已给民办高校的发展带来了一些政策困境，笔者就税收管理存在的一些问题进行了剖析，并提出了明确会计制度、确定合理回报，然后遵循《民办教育促进法》精神，制订具体税收政策等建议。
0引言
民办高校的的兴起，对弥补国家办学资金不足，解决不少适龄青年接受高等教育作出了突出的贡献，顺应了改革开放以来我国对发展大众化高等教育的需求，在《民办教育促进法》的推动下，更是迎来了民办教育的春天。许多民办高校对《民办教育促进法》中所确立的与公办学校具有同等的法律地位欢欣鼓舞，对税收优惠政策充满期待，但整整五年过去了，至今没有具体的政策，税收政策管理中存在的的问题不得不引起我们的重视和思考。
1税收管理存在的问题
1.1国家对民办高校缺乏统一的税收政策，税收管理明显滞后民办高校在我国已有三十年发展历史，是一个集公益性与一定产业属性的经济实体，其单位性质在《民办教育促进法》中明确界定为“民办教育事业，是社会主义教育事业的组成部分”，属于非营利的公益事业单位。《民办教育促进法实施条例》第三十八条“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策。出资人要求取得合理回报的民办学校享受的税收优惠政策，由国务院财政部门、税务主管部门会同国务院有关行政部门制定”，但整整五年过去了，至今此政策内容几乎空白，税收政策明显滞后于民办高校的发展，至今国家对民办高校没有形成统一明确的税收政策，也没有一套全国相对统一的税收具体实施的条款。
1.2现有税收政策，有些条款与《民办教育促进法实施条例》存在政策差别从目前与民办高校相关的税收政策来看，主要有[2004]第39号《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》和[2006]第3号《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》，其他很多民办高校可能会涉及的税种，如企业所得税、房产税、城镇土地使用税、印花税、耕地占用税、契税、关税等，没有具体的单列的税收条款及政策解释。从税务主管部门层面讲，如真正将公办高校与民办高校作为同等法律地位，的确没有单独出台税收制度的必要，但问题是[2004]第39号《财政部国家税务总局关于教育税收政策的通知》中出现了政府举办与非政府举办之分，如第一条第五款“对政府举办的高等、中等和初等学校（不含下属单位）举办进修班、培训班取得的收入，收入全部归学校所有的，免征营业税和企业所得税”明显因办学主体不同适用不同的税收政策，显然与《民办教育促进法实施条例》第三十八条“捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”相矛盾。第十一条第十款“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”与《民办教育促进法实施条例》按是否合理回报来享受公办同等待遇也存在着政策差别。
1.3税收政策概念模糊，管理滞后，全国各地执行不一尽管[2006]第3号《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》对[2004]第39号文件作了补充，进一步将“政府举办的高等、中等和初等学校”明确为“从事学历教育的学校”，界定为“普通学校以及经地、市以上人民政府或者同级政府的教育行政部门批准成立、国家承认其学员学历的各类学校”，并明确“上述学校均包括符合规定从事学历教育的民办学校”，较好地进行了修整，但有些概念还较模糊，如对[2004]第39号第一条款“对从事学历教育的学校提供教育劳务收入，免征营业税。”以上可理解为：由于学校从事学历教育，因此产生的承认学历教育的学费收入免征营业税。也可理解为：只要是举办学历教育的学校，相关的学费收入、住宿收入、非营利性质的就餐收入、罚款收入、培训收入都可称为“从事学历教育的学校提供教育劳务收入”，都可以享受免征营业税优惠。对[2004]第39号第十一条第十款“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税”，而民办高校期盼的是能及早明确取得合理回报与否的税收政策，及早确定举办方与学校方的利益分配关系，但税务部门没有单行规定对出资人要求取得合理回报的民办学校的税收政策，这样易被理解为对出资人要求取得合理回报的民办学校的税收优惠，当前和公办学校、出资人不要求取得合理回报的民办学校适用统一的税收优惠，今后有关部门制定了相关规定，出资人要求取得合理回报的民办学校再按照新的税收政策执行。但这种理解是缺乏政策依据的，而且对促进民办高校的公益性是不利的。
2税收管理建议
2.1明确会计制度《民间非营利组织会计制度》的组织实施，从理论上结束了民办高校没有统一的会计制度的尴尬，按照有关规定，民办学校应采用《民间非营利组织会计制度》，但由于《民间非营利组织会计制度》适用组织还需具备以下特征：该组织不以营利为宗旨和目的；资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报；资源提供者不享有该组织的所有权。但民办学校出资人对其出资部分享有所有权和允许从办学结余中提取"合理回报"的政策都与《民间非营利组织会计制度》中的这些规定不符，在实际操作中，有的民办高校执行民间非营利组织会计制度，有的执行企业会计制度，有的执行高校会计制度，因此国家财政部门首先应明确民办高校适用的会计制度，会计制度一经确定，不得随意变更。在确定了会计制度后，才能确认收入、支出，从而确定应纳税所得额，否则会因为会计基础的不同，可以列支费用的项目不同，而使应纳税所得额缺乏核算标准，从而使纳税额不能正确申报征收。
2.2明确“合理回报”按照民办教育促进法实施条例第38条规定“不要求取得合理回报的民办学校，依法享受与公办学校同等的税收及其他优惠政策”，那么意味着民办学校如需合理回报，在涉及“合理回报”上的税收，应有所区别。在明确了会计制度以后，应界定何谓“合理回报”，然后按是否合理回报制定税收政策。资本是有货币时间价值的，合理回报是否可按实际投入资本的一定比例计算，最高不得超过同期银行一年期贷款利率。如当年遇银行调整贷款利率，则应按日计算加权平均贷款利率。换言之，此回报仅仅是弥补了出资额的货币时间价值，非真正意义上的回报。然后按是否合理回报来确定涉及此回报的相关税种——企业所得税、个人所得税。
2.3遵循《民办教育促进法》精神，明确具体税收政策在明确了会计制度和“合理回报”后，税务部门就可以遵循《民办教育促进法》精神，明确具体税收政策，及时出台各项税收优惠政策，真正发挥《民办教育促进法》促进作用，发挥税收有效的杠杆作用。当把合理回报界定为实际投入资本的一定比例计算，此比例最高不得超过同期银行一年期贷款利率时，建议按是否合理回报具体制定税收政策。
摘要：实行国库集中支付制度，加强行政事业单位财务管理尤为重要，使其规范一些,节约一些,就能少出,甚至不出纰漏,就能节约几十万,乃至上百万资金。我们立足实际，通过对行政事业单位财务管理的调查，发现问题，总结经验，寻找解决问题的新思路；同时本着认真负责的态度，研究对策，使行政事业单位财务管理更好、更快地发展下去。
关键词：行政事业单位财务管理；问题；措施及建议
从历年的财政收支情况来看,乡镇几乎所有财力,县直大约三分之二财力,用于行政事业单位人员论文工资发放及办公经费的开支。可以说大部分财政收入都是在行政事业单位“花”出去的。目前，尽管县财力状况还不能完全满足行政事业单位的开支需要,部分单位经费开支还十分紧张,但从全县总体情况和资金的总额来看,涉及所有的乡镇和县直八十多个单位,资金数千万,面广量大,这就不容忽视地存在财务管理的问题。为此,我们展开调查,试从加强行政事业单位财务管理的角度,寻找一些突破,以规范管理、节约和有效使用资金,促进财政工作上水平。
一、基本情况近几年,为进一步加强行政事业单位财务管理,利津县相继出台了《预算外资金管理办法》、《关于加强行政事业单位财务管理的若干规定》、《关于加强乡镇财务管理的若干规定》等规章制度，同时,结合上级要求,推行和落实了“收支两条线”管理规定、政府采购、试编部门预算等行之有效的改革措施。另外,结合当地实际,大力开展对行政事业单位财务管理。一是从基础工作抓起,自2003年开始,财政部门在全县范围内对行政事业单位开展了会计帮扶达标工作;二是注重日常监督管理,每年都由县财政监督局负责,对行政事业单位开展定期或不定期的各类检查,如:预算外资金管理大检查、会计信息质量检查等;三是每年财政部门都组织行政事业单位会计人员开展各类业务培训,如:会计电算化培训、会计人员上岗培训等。从调查的情况来看,全县所有独立核算的行政事业单位都配备了专职的财务管理人员,都制定了相应的财务管理制度,基本上按规定完成了单位的财务管理工作。
二、存在的主要问题与不足（一）单位内部财务管理工作开展不力1、部分单位领导认识存在偏差。一是认为行政事业单位不同于企业，不搞经营，抓不抓财务管理无所谓。二是认为抓内部财务管理是“作茧自缚”，捆了自己手脚，开支卡严了，得罪干部职工。三是认为抓管理是单位领导的事情，会计人员只要把数字搞准就行了。领导认识存在偏差是导致单位内部财务管理工作开展不力的关键所在。2、审批控制制度存在缺陷。仍坚持财务审批“一支笔”制度,这项制度是对领导决策事项合理性的规范,但缺乏科学性。一是权力比较集中，开支不管是否合理，单位领导说了算。二是凡是领导签字就能开支,直接把财务人员排除在管理范围之外,不利于财务人员进行核算。三是单位领导对财务规定不一定熟悉,缺少专业财务人员的审核和把关,签批质量难以保证。3、缺少真正的第三者监督。尽管有的单位建立了较为完善的内部财务管理制度，但落实明显不够到位。有的单位以成立民主理财小组、设定财务公开栏等形式进行监督，但由于单位内部千丝万屡的利益关系，往往流于形式，收效甚微。各类外部检查不及时、不全面，大多是事后监督，处罚的力度也不够，有的单位屡查屡犯，甚至是明知故犯,效果不佳。没有真正的第三者参与,仅靠自我监督,零星的检查,内部财务管理制度很难落实到位。(二)会计人员作用难以有效发挥。1、会计人员的撤换领导说了算。会计人员是单位根据需要设定的,撤换是单位领导说了算。这就存在一个问题:法规和领导之间该遵循那一个？违反法规,处罚的一般是单位,违抗领导,影响的一定是个人,权衡利弊,会计人员往往只能是倾向于领导。自身难保的境地,会计人员的作用确实难以发挥。2、会计人员的职责不明确。调查中发现,很多单位的会计人员是兼职,会计人员可能是打字员,也可能是档案管理员,或是其他岗位,身兼数职,更有甚者身兼要职,会计业务成了附带工作。个别单位违反规定设会计和出纳员为一人。3、外界的支持比较弱。财政、税务、审计等业务管理和监督部门,与行政事业单位会计之间,多是部署工作、监督检查,对于出现的问题,或批评、或通报、或处罚,真正深入单位帮助开展财务管理工作的少，另外,定期的、系统的专业培训组织开展的少,而且培训多为业务基础工作培训,不注重加强单位财务管理的要求,使会计人员在参与管理上产生惰性。（三）会计人员业务素质偏低调查中发现,县直行政事业单位会计人员业务素质明显偏低。截止2007年底行政事业单位会计人员共计125人,第一学历为财会类院校毕业的13人,占总人数的10.4%;具有会计系列初级以上职称的22人,占总人数的17.6%;具有中级以上职称的11人,占总人数的8%;从以上统计资料可以看出,行政事业单位会计人员知识水平明显偏低。调查中还发现一种现象,部分单位会计人员对核算内容及会计科目的应用,模模糊糊,知其然,而不知其所以然。更有甚者，延续了一种“师教徒”的做法，前任会计怎么记，后任会计就怎么学，照猫画虎，不问对错，新的会计制度实施了，也不会运用，依旧是老一套。从此可以窥见一斑，单位会计人员的业务素质不高。素质问题成为制约会计作用发挥的内在原因。
三、措施与建议调查分析中我们认识到,搞好行政事业单位财务管理仅仅依靠单位本身是无法实现的,有些问题单位解决不好,甚至（一）政府介入，财政部门负责，全力抓好单位内部财务管理1、合理是界定单位财务管理内容。区分哪些是应该由政府管理的内容，哪些是单位财务管理的内容；哪些是单位有能力做好的，哪些是无能力管好,甚至是管不好的。区分责任,区别情况,有的放矢的开展管理。2、制定监督考核机制,对单位负责人实行责任追究制度，以引起单位负责人的重视。把对单位财务管理的考核纳入县委、县府对单位的综合考核和单位领导的政绩考核。3、认真修订和完善行政事业单位财务管理制度。在学习借鉴外地先进管理经验,广泛听取各单位的意见和建议的基础上,聘请专业人员进行科学论证,按照“统一尺度,统一要求,便于操作,便于考核”的要求,认真修订和完善行政事业单位财务管理制度,真正实现有章可循。（二）财政部门参与,支持会计人员作用的发挥1、做好会计人员的保护者。《会计法》尽管对会计人员的保护做了明确规定,但仅限于受到打击报复的,对会计人员的撤换和任用没有明确规定。受到打击报复才去保护,“亡羊补牢”,这项规定不全面。我们认为行政事业单位会计人员的任用与撤换,不管什么原因,都要经过财政部门的审批,不能单位自己说了算。2、做好会计人员的管理者。主要是抓好会计队伍的建设,保障会计队伍质量。必须坚持持证上岗的做法,同时严把会计证的发放关,不合格人员一律不能从事会计工作。3、建立定期考核制度。对现有会计人员定期进行考核,建立会计人员档案,对于优劣情况进行评议和奖惩,对于不胜任人员进行撤换。（三）加强继续教育，提高会计人员业务素质一是通过一年一度的继续教育，帮助会计人员尽快提高个人业务素质和参与管理的能力。二是制定科学的培训计划,培训要形成制度化,要严格考核,避免流于形式。三是要开展多种形式的帮扶活动。我县五年以来的会计基础工作帮扶活动取得了显著成绩,应该继续坚持,》接259页
【参考文献】
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加强财政审计监督是保持国民经济持续、快速、健康发展的需要。笔者认为应从以下几个方面来强化财政审计监督工作。
一、抓宣传，增认识
1.抓宣传。要充分利用广播、电视、报纸等舆论工具，通过召开会议、组织培训、技术咨询等多种形式，邀请从事审计理论研究和实际工作的领导、专家和学者，广泛、深入、细致、持久地向社会宣传财政审计监督工作的重要意义，详细介绍审计监督的重点、程序、方法和经验。通过宣传要创造一个自觉、协调、文明、高效的审计监督工作环境，既增强财政工作的透明度，也可以消除彼此误会，增进了解，以取得各方面的重视、支持和协作，使这项工作得以顺利进行。
2.各企业单位、各政府职能部门以及领导要自觉树立财政审计监督的意识，要讲政治、讲大局，要支持、配合审计监督，使其有一个宽松的工作环境、良好的工作氛围，以便提供一流的服务，创造一流的效益。
3.审计监督部门要对被审计监督部门经济责任的履行情况作出客观公正的评价，并针对审计监督过程中发现的问题，提出纠错防弊改进工作的合理化建议，帮助被审计单位制定加强经营管理的措施，寻求提高经济效益的途径。
二、抓规范，改方法，尽快使财政审计监督工作法制化和规范化
1.抓规范。
一是尽快建立健全一套完整统一的财政审计监督方面的法律法规，以便正确而有效地实施审计监督，彻底改变财政审计监督无法可依、有法不依、执法不严、违法不究的状况。
二是要建立健全各级财政资金从申报、拨付到使用全过程的审计监督机制，有针对性地选择同深化改革与宏观经济调控关系密切的重点项目，以及社会公众关注的热点项目，进行全面细致的事前、事中和事后审计监督，将财政资金的日常管理与专项监督有机地结合起来，使管理之中有监督，监督是为了更好地加强管理。
三是制定一套科学完整、先进合理的审计监督业务技术方面的标准和规范。其内容主要包括：审计监督的范围、时间、程序、方法、考核标准、评价原则等。这些标准和规范的制定，必须符合党和国家的有关规定，必须有利于被审计单位的发展，必须符合实际且简便易行，必须在审计监督实践中去粗取精，去伪存真，使之进一步科学化和系统化。
2.改方法。要采用高科技、多层次、多角度、全方位的审计技术和审计方法，还可以采取抓住一个侧面或项目审深、审细、审透的方法。改进本级预算执行情况和财政决算审计的方法，积极探索围绕国家宏观经济目标而实施的积极财政决策的审计方法。
三、抓管理，重落实，运用现代化手段强化财政审计监督
1.要建立健全财政审计监督指标体系，量化财政审计监督对象，直至与被审计单位联网，及时考核和评价财政审计监督工作。在制定财政审计监督指标时，要从制止和纠正违法违纪问题发生、参与财政收支管理以及达到的效果等方面来量化财政审计监督工作。
2.要运用现代化手段来武装财政审计监督人员，积极开发财政审计监督的实用软件，最大限度地扩大财政审计监督的计算机监控范围，将财政审计监督机构的计算机与财政业务部门、国库、征收机关等实现联网，以便及时发现财政运行中的问题并加以纠正，努力提高财政审计监督的效率。
3.必须加强财政审计监督的广度、深度和力度，努力做好四个方面的转变，即由年终突击性审查向全年日常性审查转变，由侧重于企业财务收支向参与国民经济宏观调控转变，由常规性的三项审查向有针对性的开展专项重点审查转变。只有这样，财政审计监督的职能和作用才能更全面充分地得到发挥。
四、抓培训，严考核，尽快提高审计监督人员的素质
1.要迅速扭转目前财政审计监督机构不健全、监督人员青黄不接且素质较低的被动局面，建设一支忠诚党的审计监督事业、熟悉国家方针政策、懂经营管理和法律知识、精通会计和审计业务的专业队伍。这支队伍要采取专职人员、兼职人员和聘用人员相结合的办法组成，以专职人员为主。审计监督人员应由有关部门统一组织考试或考核，合格后发给审计监督资格证书，持证从事财政审计监督工作。
2.要把培养审计监督人员的工作提到议事日程上来，采取多渠道、多层次、全方位的政治学习和业务培训，尽快提高审计监督人员的政治素质和业务水平，使其在审计监督工作中，严格按照国家有关的政策、法律制度办事，坚持原则，实事求是，客观公正，廉洁奉公；不弄虚作假、谋取私利、、违法乱纪。同时吸收新鲜血液，不断纯洁、壮大审计监督队伍，为国家的积极财政政策服务。
五、抓整顿，重治理，不断提高审计监督单位的财务管理水平
1.审计监督机关要协助被审计单位建立健全各项内控制度，配备合格的财会管理人员，制定完善的管理措施，把财政资金真正管好用好。预算内外资金的管理，国家有明确规定，被审计单位必须执行。而自筹资金，则应置于财政部门的监督之下，要明确政府同各部门之间的管理权限和资金上缴的办法，并且将自筹资金纳入预算外资金统一管理和核算。这样做既有利于加强财政部门的宏观调控，也有利于简化会计核算工作。
2.各被审计单位必须按照会计制度的规定设置账簿，正确运用会计科目，认真填制和审核会计凭证，及时记账和对账。严格遵守有关法规制度，合理开支费用，正确计算成本，依据定期结账结果编制会计报表，切实做到证证相符、证账相符、账实相符、账表相符。这些看似简单、平凡的工作，却是保证会计信息质量的基础和核心。
3.加强外部监督力度，尽快把监督工作纳入法制化、系统化、规范化轨道，可成立会计监督的统一协调组织，使审计、财政、税务、银行、工商行政管理等监督形成一个统一体，若发现被审计单位故意造假，税务部门不得售予税票、发票，工商管理部门不得发给营业执照或不予年检，银行不予贷款，财政部门应定期或不定期对其会计资料进行抽查审核等。只有各职能部门齐抓共管，形成一个审计监督的完整体系，才能使会计信息造假没有可乘之机，真正提高被审计单位财务管理水平。
六、抓典型，严法纪，彻底纠正审计监督中处罚不严的错误行为
1.国家有关宏观调控部门，要根据近年来进行财政审计监督总结的经验和教训，针对改革开放、实施社会主义市场经济过程中出现的新情况和新问题，迅速制定出一套切实可行统一的法规制度，以便进行审计监督时有章可循、有法可依。
2.对于财政审计监督中查出的混淆资金性质、化预算内资金为预算外“小金库”、以及胡支乱用的问题，对于个别单位的领导、以物谋私、公款私存、贪污受贿、损失浪费、挤占成本、截留税利、营私舞弊等问题，要在实事求是、客观公正的原则下，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠。既要坚决处罚违纪违法的单位，又要严厉追究有关领导的责任，决不能姑息迁就，决不搞下不为例。只有这样，才能有效地打击财政收支管理中存在的各种违纪违法行为，真正发挥财政审计监督的作用。
3.必须加强审计监督机关自身的廉政建设，端正审计监督人员的思想和作风，保证他们正确使用手中的权力，不，不弄虚作假，不搞任何形式的不正之风。
摘要：目前这种低层次的高校财务管理状况日渐成为制约高校快速发展的障碍。预算管理体制不健全。总之，高校必须加大财务管理力度，做好日常财务以及学校财务的预测、控制、分析和管理工作，同时还要注重提高资金使用效率、开拓资金来源、提高办学效益，以实现高校财务改革与高校相互协调、共同发展。关键词：高校财务，管理体制，财务改革，存在问题，解决对策我国高等教育在取得了长足进步的同时，但招生人数不断扩大与办学经费不足之间的矛盾也日益突出。以“报账型”为主的高校会计工作模式严重滞后于高校改革，也与市场经济发展的要求不相适应。其局限性主要表现在：财会工作的重点基本停留在记账、算账、报账方面，忽视内部管理职能；财务管理目标不够明确，仅停留在一般意义上收拨、分配和使用资金上面。目前这种低层次的高校财务管理状况日渐成为制约高校快速发展的障碍。
一、高校财务管理工作存在的问题1、财务会计重核算，轻管理，财务分析工作薄弱。目前，高校财务处的机构都设有财务科（会计科、计财科），财务会计一直习惯于记账、算账、报账，虽然能对内、对外提供有关的基本信息，但仅限于历史数据和解释信息；只重视事后监督，而忽视了事前预测、事中控制、事后分析。财务管理只停留在财务数据的核算，而没有深入地进行财务分析、效益考核、奖惩兑现，许多高校的财务分析只是反映一定期间的收支状况和资金结存情况，而对资金的结构、状态、支出结构、效益缺乏分析，以至于无法科学考核学校整体和各系部门资金的使用效率。2、效益观念淡薄。由于体制原因，高校财务管理部门缺乏科学理财意识，普遍存在着“等、靠、要”等现象，在开拓市场、开辟财源等方面缺乏积极进取精神；部分高校重大的投资决策缺乏可行性研究报告，盲目性较大，造成高校办学经费不足，效益低下；许多高校的智力资源和科研优势没有得到充分合理的开发，高校作为科学技术商品化的孵化器作用没有充分发挥。3、预算管理体制不健全 。高校财务工作由于预算编制时间过短，预算编制过程透明度不高等原因造成了部门预算不准确，预算内容不全面，编制的部门预算没有客观反映学校财务收支全貌、工作重点及发展方向。另外，有些校领导未按预算安排使用资金，随意开口子、批条子，造成预算变更频繁，执行刚性不强；还有些业务主管领导，从自己分管部门或事务出发，不按部门预算使用经费，随意批经费，改变补助标准、提成方案等，使部门预算丧失了约束力。
4、内部控制制度不健全。其主要表现在高校内部控制范围和控制内容不全面：有些高校往往强调对财政性资金的内部控制，弱化对预算外资金的内部控制；有些高校未将二级单位财务和校内结算中心纳入内部控制的范围，或控制不严，监督不力，致使校内结算中心出现违规资金运作现象；有些高校未建立重大建设和投资项目论证、决策机制等内部控制制度，导致对外投资决策失误，造成投资损失；有些高校内部控制执行不严，制度形同虚设。
5、财务管理体制有待进一步完善。计划经济向市场经济转轨过程中，高校财务管理关系陷入了传统国企“一统就死，一放就乱，一乱就统，一统又死”的恶性循环。大部分高校以财务处为学校一级财务管理机构，上有校级领导、下有各个部处的财务处，很难从中协调上下的关系；其次，由于小团体思想作怪，个别基层单位亏损了向学校伸手要钱，盈利了向学校少交钱或不交钱，甚者人为造成会计资料失实，这都造成了财务管理上的漏洞和资金流失，影响高校的可持续发展。二、提高高校财务管理水平的对策1、提高财务分析能力，为重大决策提供依据。免费论文参考网。高校财务管理工作不但要重视记账、算账、审核、报销等各项日常工作，更要研究会计报表和日常核算资料，开展经济效益财务分析工作，以降低学校重大决策的财务成本，为学校的健康发展提供优势的财务顾问服务。
2、强化高校成本效益观念，建立可持续财务管理目标。高校财务制度改革必须强制要求高校加强成本费用核算，编制和报送成本报表，为高校发展计划、决策提供真实可靠的成本费用信息资料。为更好地建立高校成本核算制度，高校会计核算基础必须改革，即采用权责发生制会计基础，合理规定高校活动成本范围、成本项目、成本计算方法和费用支出分配办法，以便真实、可靠、准确、完整地核算高校活动的资源耗费情况。高校财务管理应确立以保证高校财务状况正常化开展为基本目标，以投资效益最大化为首选目标，以社会效益和经济效益最大化为永恒目标的科学化可持续财务管理目标体系。
3、强化预算管理，严格执行部门预算制度，建立可持续全面预算体系。高校要从预算编制开始严格按照部门预算进行基本数据收集，按照高校计划、高校规模和定员定额规定准确编制部门预算，按照财务部门和主管部门批准的部门预算严格执行和有效控制，按照规范的程序进行预算调整。另外，从技术上改进高校传统的预算管理方式，在促进高校预算编制的过程、结果能够适应高校理财环境不断变化的同时，还要采用高水平的零基预算或弹性预算模型来拓展高校传统的年度预算框架，建立以资产保值增值和可持续发展为目标的全面预算程序，进而监督高校价值创造活动的全过程。
4、完善内部控制制度。强化内部控制，完善单位内部会计控制制度，做到不相容职务相互分离、相互制约、相互监督。当前高校要特别重视货币资金、校内结算中心、实物资产和工程项目的内部会计控制问题，并针对不同的控制对象，相应制定不同的内部控制制度。5、理顺高校财务管理体制。《高等学校财务制度》规定：高等学校应实行“统一领导，集中管理”的财务管理体制；规模较大的高校可以实行“统一领导，分级管理”的财务管理体制。免费论文参考网。高校财务管理体制，一经确立，不得随意变更。其次明确高校财务处作为学校一级财务机构，在学校直接领导下，统一管理学校各项财务工作，负责全校范围内的财务管理和确定范围内的会计核算，任何单位和部门的财务活动都不能游离于学校财务处的管理监督之外，财务处要参与学校经济活动方面的决策，必要时提出决策建议，学校所有涉及收费的业务均应由财务处负责组织实施。6、建立科学规范的绩效考核评价体系。现行《高校财务规则》对高校财务报告和分析所得出的结论只能反映高校财务运行的一般性层面分析，根本不能反映高校整体的业绩和效率、效果、效益。建立科学规范的高校运行绩效考核评价体系，有利于政府主管部门对高校的绩效作出客观的评价。7、提高财务管理人员素质。高校各项事业的快速发展对财务管理队伍整体管理水平、人员素质和业务能力提出了新的、更高的要求。财务管理人员应通过业务培训，不断学习、提高和充实专业知识，优化知识结构，以改进高校财务管理、提高办学效益。
结语：总之，高校必须加大财务管理力度，做好日常财务以及学校财务的预测、控制、分析和管理工作，同时还要注重提高资金使用效率、开拓资金来源、提高办学效益，以实现高校财务改革与高校相互协调、共同发展。
会计电算化与会计集中核算试析
会计是一个信息系统。会计信息处理从手工发展到电算化是会计操作技术和信息处理方式的重大变革。它对会计理论和会计方法提出一系列新的课题，使传统会计格局逐渐被打破，新的会计思想和理论逐渐确立，从而在推动会计自身发展和变革的同时，也促进电算化会计的进一步完善和发展。
一、电算化会计信息处理的特点
电算化会计信息处理是指应用电子技术对会计数据输入、处理、输出的过程。现阶段主要表现为用计算机代替人工记账、算账和报账，以及替代部分在手工会计下由人脑完成的对会计信息的分析，判断。电算化会计信息处理过程具有以下特点：
1．以电子计算机为计算工具，数据处理代码化，速度快，精度高。电算化会计是以电子计算机代替手工会计下用人工来记录和处理数据。
2．数据处理人机结合，系统内部控制程序化，复杂化。由于数据处理的人机结合和系统内部控制方式程序化，使得系统控制复杂化。其控制点由手工会计对人的控制转到对人和机器两方面的控制，控制的内容涉及人员分工、职能分离和计算机软、硬件的维护，以及会计信息和会计档案的保存和保管。
3．数据处理自动化，帐务处理一体化。整个帐务处理过程呈现一体化趋势。
4．信息处理规范化，会计存储磁性化。在电算化系统中，各种会计数据以文件的形式组织，并以电信号和磁信号的形式存储于计算机的内外存储器中，磁性介质成为保存会计信息和会计档案的主要载体。
5．具有选择判断及做出合理决定的逻辑功能。系统设计与开发中的各种数学、运筹学、决策论等方法的运用，增强了系统的预测和决策功能。
二、会计集中核算的特点
会计集中核算是融会计服务和管理监督为一体的新型会计管理模式，目前行政事业单位开始采用这种模式，其基本职能是：会计核算中心对各单位的财务收支采取“集中管理，统一开户，分户核算”的办法。在纳入集中核算单位的资金所有权、资金使用权和财务自主权不变的情况下，它实行财务集中管理、统一开设账户、统一会计核算、统一收付资金、统一调配资金的管理形式。单位所有开支在单位领导审核批准的基础上，再经会计核算中心审核后入账，从而保证了各预算单位开支符合财务会计制度的要求。
实行会计集中核算是为了加强会计核算、管理与监控，防止财政资金被截留、浪费等违纪违法现象的发生。其特点体现为以下几个方面：
1．从管理、控制的手段看，突破了过去管理模式中仅仅着眼于会计人员进行评价的局限性，实现了由人治到法治、由管人到管人与管账相统一的转变。过去，各单位财务由领导说了算，会计人员作为所在单位的一员，出于自身利益考虑及领导压力，往往不能保证在会计监督中不偏不倚，严格按财经法规办理经济业务。有时为防备审计，还会实施“技术性粉饰”，造成假账的产生。现在实施会计集中核算后，各单位领导会计法律意识增强，他们经常事先主动向核算中心咨询会计处理的合理性和合法性，及授权范围。对支出审批更谨慎、态度更认真。
2．从管理的层次看，实行财务集中核算，减少了中间层次，有利于信息的及时沟通，有利于管理、控制目标的实现。过去上级对一二级报销核算单位的财务控制主要是年终审计，决算审计，属于事后监督，时效性不足。出现了问题再来纠正，成本和效果均不理想。现在核算中心可及时掌握各单位财务数据，有条件进行事前计划，事中控制。会计信息的获取，交换及利用方便及时，为管理、控制目标的实现及科学决策提供了条件。
3．从运行成本看，实行财务集中核算，不仅可以大大减少财务人员，降低政府行政成本。而且核算中心实行统一账户，便于统一调度资金，盘活了财政资金的库外沉淀。如过去对预算外资金，先要存入专户，使用时再申报计划，然后由预算外转入单位支出户开支。不仅过程烦琐，而且也降低了资金的利用效率。现在变成系统内划拨，工资直达个人账户，政府采购款直达商品、劳务供应商，高效快捷。
4．实施会计集中核算后，会计基础工作的规范化得以加强。现在会计核算中心一般在财政主管部门领导下工作，实施了电算化核算。不论管理的软硬件条件均与原单个核算单位不能同日而语。使现代化办公信息模式得以实施。
三、电算化会计对会计集中核算的影响
1．提高了会计集中核算的效率，降低了会计人员的劳动强度。电算化会计以计算机为信息处理工具，提高了会计数据处理的速度和精度；数据处理的自动化、程序化和规范化，提高了会计集中核算的及时性、可靠性和相关性。同时，计算机的使用，使广大会计人员从繁重的会计核算和数据转抄中解放出来，其劳动强度大大降低。
2．促进会计集中核算职能的转变，引发了会计人员知识结构的变化、提高了会计人员素质。电算化会计下会计工作效率的提高和会计人员劳动强度的降低，使会计人员有更多的时间参与企业经营管理，促进会计工作职能发生转变。电算化会计下的人员除会计专业人员外，还有计算机专业人员。会计专业人员不但要精通本专业，还要熟悉计算机，具有上机处理基本业务核算工作的能力，掌握一般性故障排除方法和纠错方法；计算机专业人员除应有本专业知识外，还应有财会专业知识，了解会计核算工作，通晓会计数据流程。他们都要不断学习和掌握日新月异的计算机知识和应用技术，以不断满足电算化会计进一步发展的需要，形成复合型人才。
3．引起会计工作组织方式和会计人员分工与职能的变化。电算化会计采取对数据编码的方式进行信息处理，是以数据的不同形态为主要依据来组织会计工作，改变了手工会计以会计事项性质为依据组织会计工作的做法。相应地，手工会计下会计工作按职能组进行分工的做法，也被电算化会计划分为数据（信息）收集、凭证编码、数据录入和处理、系统维护等专业组的做法所代替。
4．改变了会计信息处理和使用的方式和方法。电算化会计数据处理的代码化、程序化和自动化，是对手工会计信息处理方式和方法的本质变革，这一变革改变了手工会计下成本计算、编制报表等只能在月末进行的做法和限制。
总之，电算化不仅引起了会计集中核算系统内在的变化，改变了系统的职能，同时也最大程度地提高了会计工作和会计信息的质量。
四、电算化会计与会计集中核算未来发展趋势展
电算化会计随着电子计算机技术的产生而产生，也必将随着电子计算机技术的发展而逐步完善和发展。
1．电算化会计将获得普遍推广和应用，大范围的信息处理网络得以建立。电算化信息处理从形式上看是信息处理手段的变化，实质上却是生产方式的转变，是一种先进的生产力，因而具有广阔的发展前景。
2．信息处理和分析专业化、智能化。由于信息处理和分析专业性较强，需要专门的人才，具备多方面的知识，且具有较高的成本，因此为小企业及个体经济提供信息服务的专业部门（类似于目前的记账）将会逐渐出现。此外，随着智能电子技术的发展，信息处理也会朝着智能化发展。
如何完善会计集中核算这种新兴的制度，与会计电算化更好的结合，使其向更合理，更科学的方面转变。建立科学的会计集中核算体制尤为重要。
（1）建立健全各项制度。会计核算中心是集核算、监督、服务于一体的机构，必须按照“管理不越位、监督不缺位、服务要到位”的指导思想，加强各项管理工作，做到制度完善、管理规范、运作有序、监督有力。需要健全的制度主要包括：机构设置；资金管理范围；会计核算形式；备用金管理制度；人员素质控制制度；会计档案保管制度。
（2）会计核算中心的会计核算、会计监督与各核算单位财务管理的定位。现阶段会计集中核算工作依据的是“财务管理”与“会计核算、监督”相分离的原则，同时也要与会计电算化很好地结合起来。会计核算中心的重点是行使日常的核算和监督职能，但参与各核算单位的财务管理、资金筹集、正确执行财政部门批准的经费预算和财务计划、财产物资管理、财务管理办法、业务计划的制定、当好领导的参谋和助手等职能不变。
对市场经济活动进行有效而不过分的干预是一种基础调控手段，在公共财政中对组织大型投资项目、公共事业项目、高科技项目中预算单位的内部控制十分重要。内部控制是降低成本与增加效益的关键环节。2004年11月，交通部以交通部令的形式了《交通行业内部审计工作规定》，明确了各级交通行业企事业组织设立内部审计机构行使内部审计的职责。一个有效内部控制系统的建立，对提高内审单位的绩效审计成果有着举足轻重的作用，不仅可以降低审计风险，而且还极大提高审计效率。它具有权责明确、制衡有力、动态改进的管理特征。近几年来，交通内部审计在交通预算单位的财务收支特点建立起的内部控制，是交通预算单位经济活动操作处理方法制度化、规范化的保障。下面，笔者就结合交通预算单位内部审计，将内部控制与绩效审计之间的关系进行简要的探讨：
一、交通预算单位绩效审计的内部控制系统构成要素。它包括内部会计控制制度和内部管理控制制度。会计控制制度包括组织机构的设置以及与财产保护和财务会计记录可靠性有直接关系的各种措施；管理控制制度除组织机构的设置外，还应包括管理部门对事项核准和决策步骤上的程序与记录。后者是形成考核管理层在实施公共财政过程中进行绩效评价的重要方式。
交通预算单位内部控制的方法包括组织控制、收支控制、人事控制、检查控制和固定资产控制。它涉及交通预算单位的预算编制、预算经费使用、预算收入解缴、预算外资金管理使用、专项资金管理、固定资产管理、基建投资等各个领域和各类交易。
2000年以来，交通行业内部审计工作的法规化和制度化建设，向建立和完善内部控制提出了绩效评价要求，内部控制也由内部控制结构阶段向内部控制整体框架阶段过渡，并重点强调建立投资项目绩效评价体系。在此基础上的内部控制系统一是重点强调风险评估在内部控制中的重要作用；二是强调信息与沟通是强化内部控制的重要途径；三是强调对内部控制系统本身的监控是内部控制发挥作用的关键环节；四是通过对内部项目单位的绩效评价，考核实施公共资源管理和投资过程中的社会效益回报程度。当预算单位在这种内部控制模式下运行后，内部审计人员在极短的时间内，就能对财务状况和管理成果做出准确判断，并在项目投入使用的短时间内对被审计单位实施投资决策活动做出基本判断。在牟平区近几年来的几个较大的交通项目投资活动中，就依照了这样的基本原则，实施了绩效评价的内部控制。如在2005年牟平道路运输管理处规划建设城西物流枢纽的过程中，就参照了绩效审计原则，对多个方案进行可行性报告期控制点的绩效评价论证，将原定于利用某公司的市场仓库进行旧址改造的规划，改成在工厂集中区重新征地建立三十年长期规划的二级物流枢纽，将交通运输产业的规模化设计超前于当前经济发展，解决了后续分散投入造成项目规划缺乏长期效益性的问题。虽然这样的一次性投入高，但扣除利息费用与为驻地工厂节省的物流成本相比较，仍有巨大的社会效益空间，项目具有高度的前瞻性。
被审计单位相关的内部控制制度不仅对提高内部审计的制衡性有重要影响，对促进增收节支、增强管理层的决策谨慎性也至关重要。这样不但审计风险得到有效控制，而且绩效审计与内部控制的联系日趋紧密。
二、设立内部控制离不开为绩效审计服务的理论基础。随着与国际社会交往的日益频繁，国外先进的审计理论与方法也在被逐步引进，原有对会计资料的详细检查，已被以评价内部控制制度为基础的审计方法所取代，先进的绩效审计理论正被广泛的运用到公共财政项目的内部审计中。风险基础审计是通过对被审计单位内部控制存在性、合理性及有效性的评价，来确定审计重点、范围进而达到对该单位进行总体评价的目的。而绩效审计则是注重政府投资的主要收支项目和资源管理的经济性、效率性和效果性，即所谓审计理论中的“3E”审计，加上环境性、公平性成为最近的“5E”审计。为了使绩效审计工作更注重实际操作性，审计人员须利用被审单位的内部控制系统，抓住控制点，对公共财政项目中的可行性评估报告、规划立项报告、设计勘察报告、项目投资预算报告、资金拨付记录等投资活动过程中容易发生错弊的地方加以控制以保证内部控制目标能围绕着绩效审计目标运转。
《会计法》的修改和《交通行业内部审计工作规定》的出台强化了预算单位在行政管理中进行内部控制的重要性，越来越受到各级行政负责人关注，这为内部绩效审计提供了一个良好的外部环境。但是也应该注意到，内部控制的目标并非总能实现，不管控制制度和组织设置多么完善，如果得不到管理层的有效执行，其结果只能等同于没有控制，极易在投资和管理决策中形成错误和舞弊。政府投资的财政公共性，最大弊端是容易使一些行政责任人急功近利，过分看重大工程、大项目容易产生的政绩。如果在项目规划的先期不参与、不进行审前控制，那么很容易造成公共资金的浪费和权力的滥用，影响党和国家的威信；如果能采取有效措施来监督和限制违反内部控制的行为，良好的控制就能得到维持，内部控制系统才能在理论框架内有效的运行，才能充分利用审计实践来完善和补充内部控制建设。
三、绩效审计工作须围绕内部控制的健全机制谨慎行事。根据几年来内部审计工作的体会，不少二级和基层预算单位控制制度表面看起来非常完善，但实际执行效果却不理想。如规定通过招标的方式选择工程承包商，但如果每次参加竞标的都是同样的几个承包商，招标也发挥不了真正的作用。因此，建立和完善相关内控制度体系和运行机制固然重要，但更要注意加强对制度执行人及执行效果的监督。建立领导集体民主集中制决策机制，充分发挥党委会、局长（处长）办公会及外部专家机构在政府决策中的作用，这样可以避免出现决策失误导致公共投资社会效益低的问题。特别是对一些经济活动量多、担负行政收费任务和掌管支付工程款的二、三级预算单位，因其参与执收行为有突出的灵活性，数额较大的征收处罚裁量权，入库时滞长，拨付周期自主性强等原因导致关键点控制难以准确计量，而这时如果过分强调内部控制，势必会造成审计工作走弯路，增加审计风险。因此在内部控制系统中，加强领导干部及重要岗位人员的任期经济责任和工作纪律考核，强化各级负责人正确行使权力的监督显得尤为重要。在一些日常内审工作中，要针对交通行业特点，有重点的抓好事前审计、事中审计、事后审计各个环节的控制。如下拨的款项，要坚持采取计量支付，边审边付的支付原则，避免多付影响工程质量，少付制约工程进度的情况出现，从整体上把握绩效审计的效果性。一名内部审计人员，应在各方面加以关注，以确保各项制度在预算单位的各项活动中发挥其应有的作用，避免制度仅仅流于形式，变成一纸空文。
四、正确认识内部控制与绩效审计的辩证关系。任何一项内部控制措施都不可能尽善尽美，总有其固有的局限性。主要表现为：由于人为因素使得内部控制措施失效，包括对控制责任的误解、执行控制时的粗心大意、疲劳以及舞弊等。此外，随着时间的推移，一些行政领导方式可能使经济活动发生明显变化，原来完善的控制措施也可能会逐渐失效。因此，保持内部控制制度建设为绩效审计服务是一项长期任务。
中国政府日益认识到土地政策问题在实现预期的经济与社会结果中的重要性。事实上，中国近些年来的土地政策是与这种快速变化的环境相适应的。迄今为止的改革值得称道，但还不够全面，在土地政策和实践方面仍存在一些遗留问题亟待解决。
一、农村与城市土地制度仍然维持着二元性，以及相关的国家对城市土地一级市场的垄断现象，造成了经济的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增长
在一个城市以史无前例的速度增长以及城市与农村经济越来越整合的年代，中国土地政策的一个最重要特征却是对待城市与农村土地上的一直绝然分割。这两类土地受制于不同的权利体系并由分立的机构和法规所管理。
作为这一分割的主要结果是，政府成为农地转变为城市土地的惟一仲裁者，它拥有从农村获得土地及将之转换给城市使用者的排他性权力。在现行法律下，所有土地进入城市市场必须首先由城市政府当局进行强制征用，然后通过几种方式将之再配置给城市使用者。换言之，在土地转换用途的过程中，不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用，都是如此。
这一特征以国际标准来看是非常独特的——在世界上没有一个主要的市场经济像中国这样维持着城市与农村在土地权利、管理与市场上的绝对分割。而且全球趋势与这一特征正好相反。这些国家日益认识到，随着城市与农村经济的日益整合、城市的快速增长、人口与资本的流动，对土地的区别对待将是不合时宜的，其效果是适得其反的。尽管不同类型的土地确实需要有不同的规划方法和程度不一的规制和经济干预，但越来越清楚的一点是，将城市和农村土地人为地归入完全分割的两类制度体系并不是最好的方式。
近年来，随着城市化的加速，中国这种区别对待的做法越来越受到质疑。这些关注可以被分成几个基本方面：
1．对农村土地使用者的不公正对待。现行做法对农村土地所有者和使用者十分不利，因为它造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益。另一方面，他们也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时，他们所获得的土地补偿只与这些土地被用作农作时的价值相关，常常只是其农用价值的若干倍，远远低于它们在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大反差所产生的不公平，已经日益成为社会紧张的来源。
2．城市以无效的方式增长。由于可以人为低价地从农村获得土地，助长了土地更为粗放利用的投资方式。它刺激了对土地的无效利用，包括强调城市的外延扩张，而不是对现有城市空间进行更有效利用（这一做法又经由现行城市土地制度的特征而得到强化）。在城市周边对用于房地产和其他商业开发的土地的新需求在一定程度上有人为的成分，因为有现存的廉价农村土地让他们垂手可得，将这些土地纳入账下何乐而不为呢！在其他条件不变时，这一方式使得设计和实施保护农地的措施很难成功。
3．地方政府对通过土地征用获得收益以及以其补贴基础设施投资的过度依赖。现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖，因为政府既要依靠它获得预算外收入，也要以此去补贴发展。
至于受到广为关注的预算外收入的功能，政府的这块收入取决于土地在转让给城市使用者时——它们常常被用作商业或住宅目的——采取以所谓“市场”（即拍卖）方式出让的绩效。与所征用的土地总面积相比，尽管这部分通过市场出让的土地比例相对较小（通常只占10%－20%），但它们的出让仍然是地方政府收入的盈余来源，否则，他们只能主要依赖于中央政府的转移支付和那个在缺乏财产税制下的十分不发达的地税体制。
政府征用的大多数土地只是扮演了补贴的功能，它们的定价并未参考城市土地市场价格，因而不具有增加政府收入的目的。这些土地或者被划拨给其他政府单位用于基础设施建设，或者以人为的低价供应给工业使用者，在地区之间激烈竞争的环境下，这种方式被地方作为吸引工业投资者的主要手段。国务院第28号文件（《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，简称28号文件，下同）试图抑制这一做法，旨在寻求阻止地方通过低价来吸引私人投资的办法。它敦促地方要建立最低价格标准，并要对此进行检查。
4．为腐败创造了机会。现存体制助长了腐败行为的发展——特别是，由于支付给农民的补偿与土地做为城市用地来使用的价值之间的巨大差额这一事实，加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式，以及许多地方的土地管理（包括土地利用规划和估价）缺乏透明度和问责，因而在土地领域出现大量腐败就是不可避免的。
简言之，城市与农村土地权利的截然分割，以及政府在控制土地农转非的一级市场上所起的独特作用，对其他重要的土地政策产生了多重影响，并与之相互交织。
二、强制征地与补偿措施的不公平
中国的土地征用政策与做法可以从五个方面来进行全面评估：
（一）目的
在中国的法律中，很少有对政府利用强制性征地权进行征地的目的进行明确的限制。宪法第10款提出，政府为了“公共利益”有权征用土地，但是在随后的法律中没有对这一概念给出明确的定义，也没有对其具体范围进行严格限定。相比之下，在大多数成熟市场经济中，土地征用法都是在寻求对政府征用权力设置一系列条件和范围限定。在不同国家，到底设定了哪些条件以及施加了怎样的限定，存在很大的不同。在有些国家，其法律在公共目的或公共利益的定义下提供了一个准许使用土地的清单。在另一些国家，还为这些条目提供了更为明确的辨识标准和解释。在大多数情形下，一个共同的原则是，政府只有在市场的运作不能很好地满足公共需要时，才会动用这一非同寻常的权力。我们也没有发现有哪一部法律允许政府视强制性征地权为一种获得土地的常规方式，来达到明确为纯商业或工业的目的。
中国这类限制的缺乏，为政府垄断土地一级市场提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供应者和分割的城市和农村土地市场壁垒的惟一仲裁者，给予强制性征用的目的一个宽泛的可接受的范围，在某种程度上就是不可避免的。
（二）补偿标准
对有关补偿额的不公平的抱怨，常常与支付给农村土地所有者的数额与土地一旦被转为城市使用后的实际价值的巨大差额有关。人们已经认识到，土地强制征用后所产生的巨额利润没有为失去土地的集体和农民所分享。
补偿问题的背后是城市与农村土地在权利拥有及它们在市场上的实现能力方面的差异，这一差异是农村和城市土地价值差异巨大的基础。尽管现在农民在农村土地承包法下已享有对土地的巨大利益，从逻辑上讲它应该是补偿的目标，但它没有考虑到土地管理法所设置的补偿范式。因此，在缺乏一个有效市场的情况下，以土地承包法所确立的土地权利的“价值”是否能为任何情形下的补偿标准提供公正的指导，是不清楚的。
在土地管理法下，土地的价值是根据其在城市的位置来确定的，它与补偿的目的无关。相反，补偿的标准是与过去三年农业年均产值的倍数相联。在土地被作为商业用途时，给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得的转让费。土地管理法所规定的目标是要确保维持被征地农民的现有生活水准不变。尽管这一目标从国际通行做法来看没有例外，但是考虑到城乡之间的收入和生活水平差距之大且还在扩大，以及这一差距本身有部分还由于城乡土地市场之间的严重分割而得以强化这一背景，这一目标也是有问题的。
（三）补偿在集体和农民之间的分配
补偿及其多少为适当的问题由以下事实而变得复杂，即在农村土地层面，有三个层次的当事人介入：政府、集体和单个农户。即便补偿的数额在理论上是适当的，也还有一个这些资金是否能到达农户手中的重要问题。在实际操作中，这一补偿有很大部分被集体拿走，并被集体用于投资，这些投资也有可能最终为失地农民提供了可选择的就业机会。
作为对现行做法所派生出的困难的回应，中央政府了28号文件来敦促地方政府努力改进补偿的状况。它旨在寻求将土地补偿集中于农户手上。它提出，有关的政府应当制定土地补偿在农村集体经济组织内部的分配程序，其基本原则是，“土地补偿首先要用于被征地农户。”
28号文还规定，补偿应该足额到维持被征地农民的原有生活水准不下降，同时还要能支付无地农民的社会保障费用。如果没有做到这些，省、自治区、直辖市人民政府应当准允增加对被征地农民的土地补偿和安置补助。如果土地补偿和安置补助的总额尽管达到了法定上限、但仍然未能保证失地农民得以维持其原有的生活水准的话，当地人民政府可以动用土地有偿使用费来对他们进行补贴。不过要注明的是，它只是允许城市地方政府提供更好的补偿，它并未要求他们必须这样去做，尽管有些城市地方政府可能会作出回应，而另一些地方政府却可能会不予理会。
（四）补偿因土地的用途或类型而异
与变化相关的另一个受关注的问题是：补偿的数额是如何决定的，它取决于征地的目的。土地管理法设置了补偿的最高限，但允许在这一限额内有一个变化幅度。这样，地方政府在决定不同情形下的补偿时，采用了明显不同的尺度。在有些情形下，它允许受影响的农村社区与地方政府就补偿额进行谈判，期望以此来避免因补偿不当在一些地区已经发生的普遍不满。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，补偿的水平与土地的最终使用相联系。例如，当土地被行政划拨用于基础设施项目时，将导致补偿水平相对较低，而当同样的土地被用做商业使用时，其补偿就可能较高。一旦补偿因征地的目的不同而异时，公平对待土地拥有者的原则就可能会变味。
尽管有关补偿的争论大多集中于农地上，还有其他一些重要领域也需要予以再审查及在法律上进行改革：在城市地区，早在有土地管理机构之前，土地就已被事实上的土地占有者合法持有。他们所持有的土地没有完整的法律文本，当他们的土地被征用时，主要是对其建筑而不是土地（或土地使用权）进行补偿；土地管理法没有明确给出，当拥有土地使用权的城市土地被征用于公共福利时，其补偿的标准如何；法律只是简单地表明使用者应该得到“合理”补偿；有些集体农地被农村集体组织拿走，且已变成了集体建设用地，在这种情形下，农民获得的补偿一般不超过转为城市建设用地；有些类型的农村土地被明确地排除在土地管理法的标准之外，包括林地和草地；对中、大型的水土保持或水电项目，国务院设置的补偿水平一般较低，且游离于土地管理法的标准之外。
（五）征地过程
为了确保强制性征地的公平性，或者至少被认为是公平的，有必要设置透明的程序，以允许相关当事人有机会参与征地事务的谈判，并让他们得到相关的信息。中国1998年修订的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必须将安置计划公开，以接受集体组织及生活于被征土地上的农民的评议。然而，值得注意的是，它只是发生于征地已经被认可之后——没有明确要求在征地之前要听取集体或农民的建议以及给予他们对建议作出反应的机会。
2004年，国土资源部了关于国土资源听证的新规定，它要求当基本农田被转为非农使用时，必须举行听证，以及在发生其他征地情形时，相关当事人必须被告知：他们有权在补偿标准和安置方案被认可前对其进行听证，且这一听证必须在向被征地当事人发出通知后的5天内举行。28号文将这一规定又向前推进了一步，声明在征地方案被批准之前，其征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，对即将被征土地的现况调查结果也应得到农村集体和农户的确认。
简言之，改进征地程序的努力从集体所有者和农民方面都已经迈出了重要步骤。然而，还有必要对相关规定作出进一步的修正，更重要的是，有必要对相关当事人——土地所有者和农户进行能力建设，以使他们切实利用这些程序来保护自己。
三、农民对土地的权利一直处于相对弱势，致使他们容易遭受不公平的对待，由此也制约了他们参与经济增长的能力
集体管理者和农民在补偿分配上的问题必然会引致更为宽泛的问题——即农民土地权利的继续相对弱化。
土地政策在过去20多年变迁的一个脉络是，使农民的土地权利得到不断增强，因为政府认识到，确保农户对土地权利的稳定是粮食安全和农业增长的关键条件。农村土地承包法的起草及其相关政策的制定就是在这一原则指导下达成的。
另一方面，这一原则和愿景迄今还只有部分得到了实现。农民的权利仍然受到制约，且由于一系列的影响而受到损害，这里面既有权利实施的困难也有对权利本身的重大限制。我们已经在强制征地情形中看到了这一点，在确保公正对待相关土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相当大的限制，至少在做法上是如此。
这类问题也见于农村土地承包法中对土地再调整的规定。保护农民免受集体对土地的再调整所产生的不稳定，是新法的一个核心目标——也就是说，再调整的做法是与新法赋予农民的土地权利不一致的。法律在阻止在大多数情形下集体对土地进行再调整的做法方面迈出了重要一步。
尽管法律在总体框架上取得了进步，但是在权利保护方面还是设置了一些重要的资格条件，由于法律起草上的模糊性和对例外情形的解释定义过松，这将容许地方在实际操作中仍然作出大大超出例外情形的规定。例如，在法律中仍然允许在“特殊情形下”对土地进行再调整。由于这一例外情形的原则可能受到地方青睐，在缺乏对“特殊情形”给出非常明确和狭窄的定义时，就存在地方将之作出过宽解释用于支持更为宽泛的土地再调整的危险，从而与新法精神所期望和所考虑的目的相违背。
关于这一点，我们可以再度在征地后的补偿分配情形中找到例子。在有些地区，集体已经将“部分集体土地被拿走”作为进行再调整的借口。因此，为了对被征地进行补偿，集体组织采取的做法是，通通减少村内所有农户的土地，而不是专门针对那些受征地影响的农民，也没有考虑他们对土地所作出的任何改进或投资。这一做法的危险性在于，它将继续被当作农村土地承包法下的一种“特殊情形”而予以宽恕，除非受到专门的制止，它将对土地制度的稳定性产生损害效应。
在关注农民土地权利的性质这一比较大的问题时，作为其中的一个分支——单个农民与集体之间的关系问题，也是如此。由于在集体层面缺乏相对透明和可问责的治理结构，在集体管理者作出影响农民土地权利的决策时，承包土地的农民也很难确保集体组织的这一决定是否明智。在这一框架下，很显然会有滥用权力和腐败的可能性。
研究表明，有关土地管理法和农村土地承包法下的农民权利，农民对这些权利的知识仍然很缺乏。其实施迄今也没有建立任何易于利用的流程，以使农民可以对任何侵犯他们权利的行为进行抵制，或是以此来挑战集体土地所有者的行动。总体而言，在农村土地承包法下发展详尽的实施规定的进展非常缓慢。
四、地方政府对土地转让收入及土地相关融资的过度依赖
政府对土地一级市场的垄断，刺激了地方政府严重依赖土地转让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和城市扩张所需的资金。同时，地方政府也日益依赖于通过土地储备方式把征用的土地用作抵押物来获得银行贷款。这两种做法均刺激了地方政府冒着潜在风险去积极征用农地，造成城市以不合理的方式增长。
地方政府来自于地方来源的收入有两个核心部分。一部分是预算收入，它是由地方政府从各种费、税形成的收入，其中有部分直接来自于土地和不动产。另一部分来自于地方政府的预算外收入，其中很大一部分与土地及房地产活动相关。
对土地和不动产的征税、收费受限于这些税费制度本身的缺陷，且十分复杂。它们或者只对交易环节征收，或者是设立的固定税，且常常以成本为基础进行评估，与当前的资产市场价值无关。因此，它们无法为地方政府提供有力的以资产为基础的财产税。在许多国家，这种以市场价值为基础的财产税是地方政府财政收入的主要来源。在中国，考虑到很大部分家庭并没有对他们所占有的住宅资产支付任何税，形成这一例外的格局也就不言而喻了。
另一方面，地方政府的预算外收入非常庞大，且有很大部分来自于土地储备部门的利润。在许多情形下，来自这一来源的预算外收入可能等于甚至超过地方政府的总预算收入。
国家垄断土地供应，地方政府过度依赖开发土地获取财政收入，使地方政府卷入这一几无风险、但同时也是一个充满投机活动的领域。地方政府的巨大可能风险包括，他们并不处于决定土地最终需求的位置，他们受制于利率的波动，尤其是事实上地方政府设置的土地储备和开发机构是按土地的“市场价值”评估所发生的巨额借贷。驾驭财产市场的规则受到地方政府的激励而发生极大扭曲，无论从机构层次还是个人层次都是如此，它鼓励了农村/集体土地尽可能地转化为城市/国有土地。
地方政府收入来自于这一领域的收入所具有的潜在易变性，由于影响市场需求的因素一旦发生重大变化所带来的这一收入的可持续性，用于扩张的土地资源的有限性，以及利率的波动，这些要进一步关注的领域都明显超出了地方政府的范围，但对它们的行为却具有潜在的影响。此外，考虑到尽管财政预算资金和预算外资金要受到检查与监督，但预算外资金的管理和开支却缺乏审核和透明度，以上所述的政府行为极其可能风险就是可以理解的了。
五、减低农田流失率的困难
城市的快速扩张日益加深了对中国农田流失的担忧。这一担忧由于中国的可耕地比例相对小以及国家长期坚持承诺要实现粮食安全而进一步加深。
为了回应这一趋势，中央政府对农地的转用已采取了一系列限制措施。1995年设立“基本农田”作为需要专门进行保护的农田。按照法律，这类耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地区，基本农田已占到农地的85%－90%。28号文重申了不允许将这类土地进行转用的严厉措施，即它是不得逾越的“红线”，并再度强调了基本农田对于中国粮食安全的重要性。
土地管理法（第31－42条）为了对所有农田提供保护，而设立了控制转用的法律规定。所有可耕地在用于其他目的时，必须要有其他类似规模和质量的土地来替代它。不允许有农田的净损失，且只有在符合规划指标时农田才能转换为其他使用。此外，在以下几种情形下的征地要得到国务院的批准（第45条）：（1）占用基本农田；（2）耕地在35公顷或以上；（3）其他土地在70公顷或以上。
农田转用的计划指标是于1997年设定的，它涵盖了13年的用地计划，直到2010年。指标由省级及省内各级设定。但是，在有些省，农田转用速度非常之快，有些省及省以下单位已用完了分配给它们的指标。超过指标的面积要么从其他地区通过指标的交易来补足（允许在省内异地平衡但不允许在省之间进行指标的平衡），要么通过土地整理来补足。土地可以通过破产的乡镇企业、河堤或村边地的整理来完成。也可以通过将废地或未利用地投入使用来实现，其办法是，权利持有者在3年内未用，其土地将被收回，或通过土地集中的办法来实现。
上述做法都在28号文中被明令禁止，且要严格实施（“严重的要进行调查和提请诉讼”）。28号文将地方政府的最终征地批准权予以收回，将之放到省级水平。意在让没有直接的经济利益的一级来决定土地征用的审批。28号文还力图确保规划的更有效利用，通过严格预审来阻止那些没有合适计划指标的项目上马，还宣布那些2004年已超过指标、又无法交纳土地整理费的单位，分配给它们2005年的指标将被延迟。
政府对农田转换实行从紧的管制的努力源于国家看待这一问题的重要性。留待观察的是，新近的这些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改变促进现阶段城市快速扩张的经济激励结构，就很难抑制各地采取各种规避管制的措施。
六、土地法律框架不完整
总体而言，中国近些年在界定土地使用者与国家的权利及责任方面所进行的改革已取得进展，尽管是沿着城市土地和农村土地两个轨道分别进行的。1982年的宪法是将中国的土地归为两种不同制度体系进行管理与利用的起点，它确立了城市土地归国家所有，而农村土地由集体所有。1988年的宪法修正案明确了土地的使用权可以依法转让，因此确认了土地使用权可以从土地所有权中分离出来。
对于农村土地，国家强调的是，通过增强农民对其所耕种土地的承包权的稳定性，来刺激生产率的提高、增加投资和促进社会稳定。尽管仍然维持着集体所有制的框架，但通过采取一些法律措施还是逐步强化了农户在这一框架下的地位。1998年修订的土地管理法向单个农户提供了30年的承包权，并要求以书写的、登记文本形式对土地权利予以确认。这一改革经由2002年的《农村土地承包法》得以加强和深化，这一法律实质上将农户的土地承包权上升到物权的地位，按照这一法律，向农民提供的这些权利至少应该在30年内保持不变，而且它实质上还取消了集体对土地进行调整的权力，除了几个限制性情形外。这一法律还允许合同持有者以其土地权利进行某些交易，同时它还明确阻止各种专断或终止合同的不公平做法，以对土地承包人的权利进行更有效的保护。在城市土地方面，土地由国家所有，不过城市土地使用权市场的法律基础已经正式确立。新近起草的物权法草案考虑到要整合迄今已经取得的法律进展并将之予以扩展。现在起草的这部法律一旦被采用，它将是中国迈向通过界定与强化产权以支持经济成长和社会稳定的重要一步。
除了界定和强化土地的产权外，过去20年的改革也在努力寻求更有效的机制、激励和许可来刺激土地在竞争性使用间的更合理配置。中央政府对于城市快速扩张导致农地大量流失给予了特别关注。政府设置了许多限制土地转用的措施，包括设定“基本农田”作为专门用于土地保护的比例；在土地管理法中设置了各种控制措施来确保农地不再净减少；对省级和省以下各级政府设定农田转用的计划指标。
与此同时，也得承认仍然面临一些严峻的挑战，而且要应对这些挑战还受到一些因素的严重制约——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支离不全。
1．涵盖面存在差距。意即，一些重要的活动领域缺乏由明确、适当的规则和程序提供的指导。目前还缺乏一个规制土地储备的框架。无论是对土地储备部门还是更为一般的金融部门，这都会造成十分严重的风险。在《农村土地承包法》下，关于抵押的法律也是不完整和不充分的。《农村土地承包法》中的许多表述过于宽泛，缺乏实施条例。对目前集体建设用地的现行做法实质上还缺乏一个法律框架。适用于城市财产抵押的法律存在混淆和重叠。与此相关的要关注的一点是，目前缺乏规制土地收益权质押贷款的政策和法律。
2．权利、责任和权力的不明晰。由于对负责土地管理方面的不同机构在功能上的不明确和不一致，导致不同机构的当事人和他们的人在扮演各自角色时的不确定性。
3．规章过多，导致不必要的、重复的官僚程序，造成极高的交易成本和潜在的寻租行为。
