时间：2022-02-02 15:45:43
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇担保贷款管理，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
第二条经县人民政府批准，设立失业人员小额担保贷款基金。小额担保贷款基金是为本县具备一定劳动技能的失业人员自谋职业、自主创业或合伙经营、组织起来就业的，其自筹资金不足部分，获得人民币小额担保贷款而提供的信用保证资金。
第三条小额担保贷款工作按照政府组织、市场运作、扩大就业、增加收入、促进经济发展的方针，以担保贷款为手段，以实现就业、稳定就业为目的，以按时还款为保障。
第四条机构设置。成立*县失业人员小额贷款担保基金管理委员会(以下简称基金管委会)和*县失业人员小额贷款担保中心（以下简称“担保中心”），“担保中心”设在县劳动就业服务局，作为下岗失业人员小额贷款的担保与服务机构。基金管委会的主要职责是：
（一）负责筹措和逐步增加基金；
（二）审议批准“担保中心”运行规程、管理办法和发展计划；
（三）聘任“担保中心”主任；
（四）听取和审议“担保中心”的年度工作计划和年度财务预决算报告；
（五）对“担保中心”的呆坏帐核销和增减资金规模做出决议；
（六）对“担保中心”的业务实行监督管理；
（七）审议和决定“担保中心”的其他重大事项。
第五条担保基金的来源。
（一）县财政从再就业资金中列支；
（二）自治区财政对县财政担保基金的补助；
（三）贷款担保基金的利息收入；
（四）社会各界对小额贷款担保基金的捐助。
第六条担保基金存放于经办银行，实行专户管理，封闭运行，专项用于失业人员小额贷款的担保，不得挪作他用。小额贷款总额不超过担保基金银行存款的5倍。“担保中心”业务经办费用由县财政拨付。
第七条贷款的对象。
（一）持有《再就业优惠证》的人员。是指持有劳动保障部门核发的《再就业优惠证》的国有企业下岗失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、集体企业下岗失业人员以及被征地的农转非人员。
（二）城镇复员转业退役军人。是指持有军人退出现役的有效证件的城镇复员转业退役军人。
（三）高校毕业生。是指持有从大中专技工学校毕业有效证件的应届毕业生。
（四）其他各类失业人员（持有《失业证》）。
（五）经县有关部门认定的回乡创业人员。
第八条贷款的条件。具有本县户口，符合条件的贷款对象，年龄在男60岁、女50岁以内,诚实信用具备一定劳动技能，属于自谋职业、自主创业或合伙经营、组织起来就业的（建筑业、娱乐业、广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧等国家限制性行业除外），其自筹资金不足，持有劳动保障部门核发的《再就业优惠证》以及其他有效证件和工商行政管理局核发的《工商营业执照》，在“担保中心”承诺担保的前提下可以向经办银行申请小额担保贷款。
申请小额担保贷款者须同时符合下列条件：
（一）具有明确的经营范围、经营场所和合法有效的证件。
（二）所借资金的使用方向与经营范围相一致。
（三）申请小额担保贷款的人员，应持有工商行政管理部门核发的营业执照，自有资金不低于贷款本金的50%。
（四）合法经营、资信程度良好，有按期还本付息能力。
（五）向“担保中心”提供反担保的保证人、抵押物或质押物。
（六）愿意遵守本办法。
第九条贷款额度与期限。失业人员自谋职业的小额担保贷款金额单笔不超过2万元，对组织起来就业或合伙经营的，贷款金额不超过5万元。贷款期限不超过两年。当小额担保贷款到期，贷款人申请展期的，经担保中心和经办银行同意，可按规定展期一次，展期期限不得超过一年。
第十条贷款用途。贷款人应将贷款用作自谋职业、自主创业、合伙经营和组织起来就业的个人的流动资金，不得挪作他用。
第十一条贷款利率。小额担保贷款利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平执行，不得向上浮动。
第十二条贴息。从事微利项目的小额担保贷款由财政据实全额或部分贴息，小额担保贷款展期和逾期不予贴息。
（一）对持有劳动保障部门核发的《再就业优惠证》的人员、城镇复员转业退役军人从事个体经营以及组织起来就业或合伙经营的，从事微利项目的小额担保贷款按照基准利率由中央（自治区）财政据实全额补贴，展期不帖息。
（二）提倡和鼓励高校毕业生开办创办项目，自有资金不足时，可申请小额担保贷款。从事微利项目的，财政予以50%的贷款贴息，展期不贴息。
（三）其他失业人员小额贷款不予贴息。
（四）微利项目是指失业人员在社区、街道、工矿区等从事的商业、餐饮和修理等个体经营项目，具体包括：家庭手工业、修理修配、图书借阅、旅店服务、餐饮服务、洗涤缝补、复印打字、理发、小饭桌、小卖部、搬家、钟点服务、家庭清洁卫生服务、初级卫生保健服务、婴幼儿看护和教育服务、残疾儿童教育训练和寄托服务、养老服务、病人看护、幼儿和学生接送服务，种养殖业、中介服务。
第十三条贷款担保程序。小额担保贷款按照自愿申请、乡镇街道（社区）推荐、担保机构审核并承诺担保、经办银行核贷的程序，办理贷款手续。自收到担保申请及符合条件的资料之日起，有关部门应在规定时间内给予贷款人正式答复。
贷款人需提交下列资料并保证其真实性：
（1）小额担保贷款申请书；
（2）贷款人身份证原件及复印件；
（3）《再就业优惠证》原件及复印件；
（4）个体经营营业执照原件及复印件；
（5）提供反担保及联保人资料；
（6）“担保中心”及经办银行需要的其他资料。由于贷款人身份不同，需提供《复员证》或《毕业证》等其他有效证件。
第十四条对小额担保贷款建立联合审核制度,“担保中心”和经办银行对贷款申请人应联合进行调查和现场审核,实行“一站式”办公、“一条龙”服务。
第十五条经办银行要简化手续，为申请贷款的失业人员提供开户和结算便利。因贷款人不符合贷款条件而不能提供贷款的，经办银行应及时向贷款人说明理由。贷款期间，经办银行要定期与贷款人联系，了解资金使用和管理情况，提供必要的财务指导。发现信贷风险时，应及时采取应对措施，避免资金损失。
第十六条担保赔付与责任。当小额担保贷款到期不能偿还，经经办银行与“担保中心”研究不同意展期的，首先由经办银行组织催收与追偿，“担保中心”予以协助。三个月后，对仍无法收回的贷款由经办银行处理抵押物、质押物，以清偿贷款，不足部分银行提出代偿通知书，经“担保中心”调查核实后，由其承担代偿责任。
第十七条“担保中心”履行代偿义务后，具有依法追偿权，追回的贷款本息及滞纳金全部进入担保基金专户。
第十八条小额担保贷款存在下列情况时，“担保中心”不承担保证责任。
（一）经办银行与贷款人变更合同未经“担保中心”书面同意的。
（二）经办银行允许贷款人转让债务未经“担保中心”书面同意的。
（三）经办银行允许贷款人延长偿还期限未经“担保中心”书面同意的。
第十九条贷款和担保的风险控制。“担保中心”业务风险控制基本目标是：控制风险，减少损失；担保基金适当分担贷款损失。当贷款担保基金对经办银行小额贷款担保代偿率达到基金总额的20％时，应暂停对该行的担保业务。在与经办银行协商采取进一步的风险控制措施后，报基金管委会批准，再恢复担保业务。
关键词：下岗失业；再就业；小额担保贷款
一、引言
就业是民生之本、安国之策，促进就业是老百姓安居乐业的根本前提，是宏观经济政策的重要目标之一。就业再就业问题能不能得到及时有效解决，直接关系经济的发展、社会的稳定和改革开放的全局。
在本世纪初最突出、最紧迫、最需要解决的是下岗失业人员的再就业问题。下岗失业人员往往生活困难，他们上有老下有小，家庭负担重，仅靠领取基本生活费、失业保险金或“低保”补差维持生活，成为城镇中最为困难的群体，必须采取更加积极有效的扶持政策，帮助他们尽快实现再就业，靠劳动收入的提高从根本上摆脱生活上的困境。
2002年中国人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合下发了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》，明确了担保贷款的申请条件、程序、额度、期限、担保及贴息等具体内容，为下岗失业人员自谋职业和自主创业提供资金支持。
二、贵阳市下岗失业人员就业小额担保贷款现状
贵阳市于2002年成立小额贷款担保中心，并于2003年6月24日制定并下发了《贵阳市下岗失业人员小额担保贷款实施办法》，并于同年7月正式办理业务。组合式担保贷款的操作模式，在2004年底得到了中央再就业工作考察组的充分肯定并拟在全国推广。贵州省省长石秀诗于2005年3月20日就贵阳市的小额担保贷款工作做出重要批示，对贵阳市的小额担保贷款工作给予了肯定。贵阳市小额贷款担保主要在通过以下几方面开展、推进小额担保贷款工作：
1.健全担保机构和组织领导体系，有力保障小额担保贷款工作推进
2003年启动之初，贵阳市成立了下岗失业人员小额贷款担保中心，主要负责经办市本级业务，并指导各区（市、县）小额担保贷款工作。同时成立了由市劳动保障局主要领导为组长、分管副局长、财政局分管副局长为副组长、就业部门等组成的贵阳市小额担保贷款监管领导小组，2009年根据工作需要又增加了监察和审计部门领导参与领导小组，全面按照市委、市政府要求明确了工作目标、任务、措施、工作步骤及时间安排，全面规划、统筹安排、统一部署，研究解决工作中存在的问题，初步形成了“党政领导、部门配合、社会参与、职责明确、齐抓共管”的工作格局，为我市小额担保贷款工作提供了强有力的组织保障，在市监管领导小组工作联席会议机制下，各区（市、县）根据市的统一安排，分别成立了小额担保贷款监管领导小组，并结合各自特点制定具体实施意见或工作方案，整体推进小额担保贷款工作。
2.政策体系逐步完善，优化小额担保贷款工作环境
2003年，贵阳市劳动和社会保障局、财政局根据《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》（银发[2002]394号）精神下发了《贵阳市下岗失业人员小额担保贷款实施办法》（筑劳发〔2003〕18号），重点强调申请小贷的对象、条件及用途、申请小贷的程序、催收及管理；2005年又以监管领导小组下发《关于进一步加强我市小额担保贷款工作的意见》，除了贷款额度提高外，为了解决更多的下岗失业人员就业，创新地实施了组合式小额担保贷款，组合式担保贷款的申请人是扶持人员，贷款使用人是企业。这项政策实施，极大地鼓励了企业安置吸纳下岗失业人员。2009年以来，为促进小额担保贷款业务健康发展，为了建立小额担保贷款的长效机制，在政策制定上，强调综合配套政策的实施，享受小额担保贷款的人员还能享受培训、社会保险补贴、公益岗位补贴等多项就业优惠政策；2010年又根据筑府发[2010]3号和贵银发[2010]4号文件要求，由省人行、市人社局、财政局、审计局、监察局联合下发了《贵阳市小额担保贷款实施细则》（筑人社发[2010]3号）。除按政策规定外，增加了小额担保贷款奖励补助机制和呆坏账核销机制，充分调动了经办机构和承贷金融机构开展小额担保贷款工作的积极性。
3.健全小额担保贷款服务体系，着力搞好服务
贵阳市加快推进全市小额担保贷款服务体系建设，加大服务力度，不断提高创业服务质量和效率。依托公共就业服务机构，建立小额担保贷款服务窗口，开展对创业申请小额担保贷款指导服务，完善小额担保贷款服务功能，提高小额担保贷款服务效率。为创业人员申请小额担保贷款提供政策咨询、创业指导、方案设计、风险评估、开业指导、跟踪扶持等“一条龙”创业服务。建立小额担保贷款信息、政策平台，为创业者提供小额担保贷款政策支持。
（1）加强小额担保贷款培训，着力提高经办能力
为了贯彻落实好小额担保贷款在我市促进就业创业工作中的作用，加强基础工作管理，提高全市小额担保贷款的经办能力，市人力资源和社会保障局每年均对全市就业服务机构、担保机构、经办银行工作人员进行培训，培训内容主要是《担保法》、《合同法》及相关法规、政策、程序、基础台帐、业务工作操作流程及担保基金的管理等等，同时还参与SYB等创业培训模式，使广大创业者不仅想创业、敢创业，还能创业、会创业。使小额担保贷款培训到了针对性和实用性，不断提高各基层经办人员的业务能力，又与创业培训相结合。
（2）强化政策宣传，扩大小额担保贷款影响
为扩大小额担保贷款工作影响，让更多就业扶持对象了解小额外负担担保贷款相关政策，鼓励创业，市人社局、小贷中心结合就业政策，加强小额担保贷款政策的宣传报道工作。一是充分发挥新闻媒体的作用，做到报刊有文、电视有影、电台有声，长期宣传不间断，阶段宣传有重点；二是充分发挥现代传媒的作用，利用政府网站、贵阳劳动保障网站、贵阳劳动保障12333电话咨询平台等宣传小额担保贷款政策；三是充分发挥基层劳动保障工作平台的作用，利用社区和村劳动保障工作服务站工作人员，深入居民家中，上门宣传，发放宣传资料，做到家喻户晓；四是充分发挥传统宣传形式的作用，比如制作宣传横幅，印制宣传广告画，编印宣传小册子等等；对小额担保贷款工作起到积极的推动作用。
4.存在的问题
从目前贵阳市下岗失业人员再就业小额担保贷款发展现状来看，还存在一些问题：首先，全市各级经办机构未形成统一的小额担保贷款工作机制，且发展不平衡；其次，思想认识不到位影响工作开展；最后，经办能力严重不足制约工作发展。
三、改善贵阳市下岗失业人员再就业小额担保贷款的对策建议
1.从民生的高度认识小额担保贷款
就业是民生之本。自谋职业和自主创业是我国实施积极就业政策鼓励劳动者实现就业的重要途径，而解决创业资金需求问题是创业者实现创业过程中面临的主要困难。小额担保贷款是支持创业取得成功的关键因素，小额担保贷款政策是其他就业政策不能替代的作用，一是小额担保贷款政策是所有就业政策中成本最低，效果最好的政策，带动的就业效果明显，以贵阳市为例，扶持一个创业项目，平均可带动4个人就业，如果是就业扶持对象每年领取公益性岗位补贴就达4万元，二是拉动民间资金的投入，扩大了内需，促进了地方经济的发展，贵阳市2009年发放小额担保贷款5500万元，当年GDP至少增加10亿元，三是当年争取了中央财政贴息近300万元。因此各地要从民生和拉动地方经济发展的高度认识小额担保贷款的重要性。
2.切实加强担保机构和领导小组的建设和管理
我市的小额担保贷款之所以取得一定的成绩，一个重要的原因是市级担保机构设在人力资源社会保障部门，要保持持续健康发展，急需统一规范管理全市小额贷款担保机构，《贵阳市小额担保贷款实施细则》要求各区县必须成立独立的担保机构的领导小组。建议各区县由人力资源和社会保障部门牵头，协调解决工作中存在的问题，整合现有担保机构，使之达到持续健康发展，以推动本地区的小额担保贷款工作。
3.加大劳动密集企业的扶持力度
按照《贵阳市小额担保贷款实施细则》规定，劳动密集型小企业小额担保贷款超过200万元以上的按实际招用人数人均5万元的额度予以确认，对超过比例多招作符合就业扶持对象的人员有了一定的鼓励，但利息上浮3个百分点未实施，没有调动经办银行的积极性，同时，由于地方财政困难，财政贴息最高额度在200万元以内的50%的贴息，对劳动密集型企业贷款的支持力度较小，建议提高对劳动密集型企业的贴息祝额度的贴息比例，鼓励和发挥劳动密集型企业吸纳更多的就业扶持对象的作用。
4.创新贷款的发放机制，实现科学发展
根据省外学习经验，建议我市实行小额担保贷款“批发直贷”模式，即由担保机构作为经办银行的助贷机构统一申报材料，经办银行按照存入担保基金的5倍规模内审批项目，通过后由经办银行直接发给创业者，经办银行负责贷后管理、统一回收和归还贷款。一方面调动了经办银行的积极性，另一方面降低担保风险，金融服务更加完善。
5.加快创建信用社区工作，全面推进“信用社区+小额担保贷款+创业培训”的联动机制
实践证明，“信用社区+小额担保贷款+创业培训”的联动机制，是小额担保贷款能长期健康发展的保证，建议在贵阳市加快信用社区建设，一是尽快出台贵阳市信用社区实施办法，明确信用社区创建的条件及有关部门的职责，使信用社区创建工作有章可循，操作规范，二是将小额担保贷款各项任务分解到社区，纳入目标考核体系，实行量化考核，动态管理，奖惩到位，充分调动社区小额担保贷款的积极性。
6.积极推动创业者协会建设
建设以行业为依托的创业者协会，充分发挥创业者协会在指导创业促进就业，为自主创业者取得成功中的积极作用，一是坚持不定期举办经验交流会，邀请创业成功人士开展面对面的交流活动，提高了创业能力和创业成功率。二是依托协会，协调工商、税务等职能部门及时解决在政策落实过程中遇到的问题。三是依托协会，加强小额贷款管理，协会依照地理位置又分为几个互助小组，利用会员间相互了解的优势，实现了创业者之间的相互监督和创业者的自我管理，更有利于贷款的安全回收。四是依托协会，加强成信教育，每个互动小组定期召开座谈会，学习成信经营、债权债务、合同法等有关方面的知识，增强贷款热人主动还贷的责任感。
参考文献：
[1]陈剑华：白银市下岗失业人员小额担保贷款开展情况调查 [J].甘肃金融，2012，（5）：42-44.
[2]王颖驰 王 燕：关于佳木斯市下岗失业人员小额担保贷款的探讨[J].甘肃金融，2009，（8）：46.
[关键词] 小额担保贷款；数据统计；信息系统
[作者简介]刘家宏（1982—），男，南京师范大学法学院硕士，江西省再就业小额贷款信用担保中心。（江西南昌 330025）
江西省小额担保贷款工作自2002年底启动以来，在省委、省政府的正确领导和财政部、人社部的关心指导下，把小额担保贷款工作纳入“全民创业、富民兴赣”的总体战略部署，紧扣扶持创业、促进就业的主题，勇于创新，迎难而上，积极作为，形成了“贷得出、用得好、收得回、效果好”的良好局面，为扶持创业、促进就业、保障改善民生以及经济社会发展做出了积极的贡献。截至2012年8月底，江西省累计发放小额担保贷款293.1亿元，其中：发放个贷占总贷款规模的70%以上；累计直接扶持个人创业43.88万人次，带动就业137.69万人次；累计回收小额担保贷款205.44亿元，到期贷款回收率为99.74%，形成了城乡合一、三位一体、覆盖全省的小额担保贷款“江西模式”。近年来，为全面、准确、及时地掌握全省小额担保贷款工作情况，我省积极研究并探索建立健全统计制度，推进数据统计工作的规范化、制度化、现代化，极大地提高了上报数据的及时性、准确性、真实性，数据统计工作步入了良性发展轨道。归纳起来即十二字：“创载体、抓规范、求质量、保精确”。
一、立足创新，在推进数据统计载体自动化上下功夫
为实现小额担保贷款数据统计工作自动化，江西省开发了小额担保贷款信息管理系统软件，实现了全面数据统计电子提交报表，提高了工作效率和数据的准确性。
一是开发和完善软件设计，实现统计数据网络自动生成。2009年，江西省联合南昌大学，坚持实用和操作简便的原则，开发了小额担保贷款信息化管理软件，实现了从被录入的个人和企业基础电子台帐中提取数据，自动生成所有报表，实现了业务受理、资料审查、担保推荐、贷款审批与发放、贷款贴息、贷款回收等全程网络化操作，在全国较早地实现了小额担保贷款业务和数据统计信息化管理。
二是推行电子台帐，搭建统计数字平台。以前，江西省小额担保贷款数据统计人员大多为兼职，平时的工作量比较大，传统手写的统计台帐不仅加大了数据统计人员的工作量，统计数据的准确度也难以得到有效保障。使用小额担保贷款信息管理系统软件，彻底改变了这一工作现状，结合江西省实际创新的软件，设计了一整套包括受理、审批、发放、贷后监管、数据自动核对等统计功能，从根本上实现了数据统计纸质台帐到数据统计电子台帐，数据统计人员在进行月报、季报、半年报和年报时，可以直接使用电子台帐中的数据进行汇总，提高了工作效率，避免了统计数据重复填报和误报现象。
三是优化网络系统，实现数据统计动态监管。江西省将小额担保贷款网络化管理作为数据统计工作新的发展方向，努力探索建立动态的统计数据库监管系统。结合工作实践，在原始数据管理平台的基础上，增设了核对、查询两个子模块，可提供分门别类的数据查询，实现对数据统计的全过程监管和查询。操作中，省级数据统计人员可以根据不同的需要，利用查询模块，对全省各地的发放贷款情况进行筛选、汇总，随时掌握基层小额担保贷款发放回收等工作动态，为领导决策提供详实的第一手统计资料。
二、夯实基础，在健全规范数据统计工作的长效机制上下功夫
规范的小额担保贷款统计工作机制，是提高小额担保贷款统计工作水平的基础和前提，江西省着重抓了三个方面的规范。
一是抓队伍规范。小额担保贷款统计工作专业性强，涉及部门多。江西省要求人力资源和社会保障部门、财政部门、人民银行和经办金融机构要高度重视，选派责任强、业务素质高的员工，并指定专人负责，共同做好小额担保贷款数据统计的汇总、核对和上报工作。同时，加强对小额担保贷款统计人员业务培训，深入开展学业务、学技能、比本领的全员岗位练兵活动，组织业务骨干深入基层，集中对县（区）负责统计工作人员进行业务培训；充分利用统计每月报表的时机，就工作中的疑难问题进行横向交流，使每一位统计人员对统计报表了如指掌，从业务方面确保了统计数据质量。
二是抓制度规范。江西省小额担保贷款从管理制度上实现了“四个统一”。一是统一业务范本和操作流程，从受理申请、审查资料、贷前调查、推荐担保、银行放贷、贷后管理到贷款回收，各个环节都实现了标准化操作。二是统一建立“四个台账”，便于业务数据的保存及核查。即：担保基金管理台账、贴息资金管理台账、担保业务管理台账和基本财务管理台账。三是统一贷款发放数据报表等制度，与人民银行、经办金融机构、财政等部门相互配合，分工协作，做到发放贷款笔笔核实、层层把关。四是统一逾期贷款清收制度，实施全省逾期贷款动态化监管，严防逾期贷款统计漏洞。2011年江西省人力资源和社会保障厅、人民银行南昌中心支行、江西省财政厅联合下发了《关于进一步规范全省小额担保贷款统计工作的通知》，对全省小额担保贷款数据各地从采集方式、统计范围、统计台帐及规范化管理等方面出台新的规范和要求，进一步完善各项统计制度，数据统计做到了按规定办事、照程序运作、依制度工作。
三是抓考核规范。对小额担保贷款数据统计工作的考核，江西省坚持平时考核和月度考核、年终考核相结合，将全年考核分解到日常工作中进行，每年集中组织统计检查不少于一次，按绩效考评办法打分，纳入年底总评。江西省各级担保中心设有信息管理岗，制定了《信息管理岗位职责》进行规范，重点从人员专业化、工作制度化、管理网络化、基础规范化、手段现代化、资料档案化和服务优质化等方面，进行全面综合考评。通过多形式、全方位的考核，小额担保贷款数据统计工作的基础建设不断得到加强，工作质量和水平显著提高，迟报、漏报现象明显减少，虚报、瞒报现象基本杜绝，差错率显著降低。
三、重点把关，在确保统计数据真实准确上下功夫
数据的真实性是小额担保贷款统计工作的质量和生命。为此，江西省在加强小额担保贷款统计人员业务培训的同时，注重从工作环节上把好数据统计关。
（一）采集源头数据，务求一个“真”字。江西省小额担保贷款数据统计信息工作，由省、市、县三级的人民银行、各经办金融机构、担保中心三部门从下至上的方式采集。各级担保中心依据全省小额担保贷款信息系统数据，负责与经办金融机构进行核对，各经办金融机构积极配合。工作中，江西省要求各级担保中心，全部建立起符合数据统计报表制度要求的原始记录和统计台帐，每一笔录入信息系统贷款数据填写内容基本做到了及时准确，申请人员身份、创业项目清晰，且只能依据银行发放贷款凭证确认，较好地保障了源头数据的质量和真实可靠。
（二）集中汇审报表，确保一个“准”字。利用每月通报、数据核查时机，组织小额担保贷款统计员采取集中汇审的模式，沟通数据统计上报方法，查找问题和差错，确保统计数据的准确性。省担保中心组织具体熟悉某专项业务的同志协同统计员组成一组，负责对各单位数据报表进行逐一审核，对错录、漏数等常规性错误，要求统计人员及时改正；对表内与表间的逻辑性错误，先由负责该项审查的人员及时通报到各地统计人员，协助更正。通过审核，特别是通过实地审核面对面找问题、找差错，使统计员工作责任感明显增强，统计数据准确率明显提高。
为贯彻落实中国人民银行、财政部、劳动和社会保障部《关于改进和完善小额担保贷款政策的通知》(银发[2006]5号)精神，提高社会诚信水平，改善金融生态环境，建立信用社区、创业培训与小额担保贷款联动机制，加快推进小额担保贷款政策落实，促进全省扩大就业和再就业工作。经研究决定，在全省开展创建信用社区试点工作。现将有关事宜通知如下：
一、指导思想
以全面贯彻落实小额担保贷款政策为重点．以城镇社区为对象，以基层劳动保障工作平台为依托，充分发挥社区贴近贷款人的优势，建立社区信用担保机制，简化小额担保贷款审批手续，加强跟踪管理服务，鼓励支持更多的下岗失业人员自谋职业、自主创业，促进经济发展和社会和谐进步。
一、创建标准
(一)信用建设已纳入社区工作的重要内容，有劳动保障专职工作人员，工作经费和工作场地落实，各项规章制度完善。
(二)社区各类台帐齐全、数据准确、个人信用档案、小额担保贷款档案规范完善。
(三)工作人员熟知政策，积极推荐下岗失业人员参加创业培训，并积极开展政策宣传和咨询服务工作。
(四)社区认真受理小额担保贷款申请，并与借款人签订《借款承诺书》。
(五)社区对借款人建立跟踪服务卡，定期走访借款人，跟踪了解其生产经营状况。
(六)社区积极协助担保公司和承办金融机构督促借款人按期偿还贷款，并配合开展欠贷欠息的催讨和诉讼，已发放的小额担保贷款到期回收率达到90％以上。
(七)报送有关调查数据和统计资料及时准确。
三、认定办法
(一)各市(州)应选择3个以上的社区开展试点，成都、绵阳、德阳、南充、攀枝花市可扩大试点社区。
(二)对达到标准的信用社区，由市(州)创建信用社区工作领导小组统一命名和授牌，有条件的地区可给予一次性工作经费奖励。
(三)对小额担保贷款不良率达到20％、存在突出问题的社区，应停止该社区信用担保贷款的推荐资格，责成其尽快整改。整改半年后仍不能达到标准的，由市(州)创建社区工作领导小组撤销命名。
四、政策措施
(一)信用社区内的下岗失业人员自主创业，每人申请小额担保贷款额度可上浮至5万元。
(二)信用社区内的下岗失业人员小额担保贷款免除反担保手续，由担保公司根据创业项目论证评审专家组的意见直接担保。
(三)信用社区内的下岗失业人员办理小额担保贷款，社区在5日内办结审查手续，担保机构5日内完成相关审批手续，银行机构在5日内审查发放贷款。
五、职责分工
(一)社区主要职责：推荐申请贷款人参加创业培训；负责个人信用审查和推荐；建立下岗失业人员小额担保贷款档案；与借款人签订《借款承诺书》，协助担保公司和承办银行机构督促贷款人按期偿还本息等。
(二)担保公司主要职责：负责审核社区提供的小额贷款申请人资格及贷款申请是否符合条件，推荐贷款和承诺担保；会同承办金融机构对申请人进行贷款前调查和贷款扶持项目运作情况的跟踪调查，掌握动态变化；与财政部门、金融机构等对小额担保贷款代偿情况进行审核认定；采取多种形式扩充担保资金来源，满足小额担保贷款需求，会同承办银行做好贷款回收工作等。
(三)银行金融机构主要职责：负责对社区推荐和担保机构承诺的小额担保贷款及时审核、发放；会同担保机构对小额贷款申请人进行资信调查；按季提出小额担保贷款贴息申请；按期催收贷款等。
(四)劳动保障部门主要职责：承担领导小组办公室日常工作，大力组织开展创业培训，指导基层劳动保障工作平台参与贷后跟踪管理，配合小额担保贷款经办银行和担保公司对欠贷欠息进行催讨和诉讼。负责对社区劳动保障工作人员进行下岗失业人员小额担保贷款操作程序培训等。由就业服务管理机构具体承办。
(五)财政部门主要职责：及时足额安排小额担保贷款贴息资金。加快贴息资金申请的审核速度，确保贴息资金及时拨付到经办银行；加强本级担保基金管理和对下级担保基金管理的指导；指导担保公司开展信用社区小额担保贷款担保业务。
(六)人民银行分支机构的主要职责：按月统计通报辖内小额担保贷款的发放情况；协调银行业金融机构及时解决信用社区小额担保贷款发放过程中存在的问题；督促金融机构做好担保机构承诺的小额担保贷款发放工作。
六、工作要求
(一)加强组织领导。各地要进一步提高对创建信用社区工作重要性和必要性认识，将创建信用社区工作纳入当地就业再就业工作总体规划，统筹安排，切实加强组织领导。应建立由政府分管领导任组长、劳动保障部门、人民银行、财政部门、担保机构、经办银行领导为成员的创建信用社区领导小组，负责创建工作的组织指导和协调检查。领导小组办公室设在劳动保障部门，负责日常工作。
(二)加强协调配合。创建信用社区工作内容多、任务重、涉及面广。各部门要各司基职、分工协作、加强沟通协调，积极提供政策、资金、信息、业务指导等服务。要按季召开创建工作领导小组办公会议，通报工作进展，总结推广好的经验做法、分析工作中存在的问题，寻求解决问题的措施办法。
(三)加强政策宣传。各相关部门要广泛利用广播、电视、网络等媒体开展信用社区创建宣传和信用知识普及活动，帮助居民了解信用社区创建目的、方法和步骤，听取居民意见和建议；
通过多种形式，宣传信用社区的先进做法和典型经验。
（苏州大学东吴商学院，苏州 215000）
摘要：农村信贷主要分两种方式：信用贷款与担保贷款。前者一般基于各地信用环境的差异与信贷双方信息不对称的风险，近两年来比较少使用和办理，或者仍在办理但投放和审查十分谨慎；而第二种贷款类型则能较好的规避金融风险，因而成为近几年来农村金融机构的主要信贷模式。如今随着农村经济的发展，担保贷款开展受到了多种限制，在全国范围内看，传统的担保贷款在2006年以后出现了下降趋势，而现在经济的不断发展，大众需求也越来越广泛，仅仅是依靠传统的信用与担保贷款方式，难以满足农村地区的有效金融需求。本文将讨论的张家港“农保转城保”担保贷款，在苏州市张家港地区实行，现已经是实行的第四个年头，具有较大的参考和借鉴意义，同时对于贫困地区也有较大的启发作用。
关键词 ：担保贷款；贷款风险；对策研究
中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2015）24-0237-02
基金项目：2013年江苏省大学生创新创业省级指导项目
（201310285088X）。
作者简介：赵永立（1993-），女，江苏苏州人，本科，研究方向为金融。
0 引言
农村信贷主要分两种方式：信用贷款与担保贷款。前者一般基于各地信用环境的差异与信贷双方信息不对称的风险，近两年来比较少使用和办理，或者仍在办理但投放和审查十分谨慎；而第二种贷款类型则能较好的规避金融风险，因而成为近几年来农村金融机构的主要信贷模式。
如今随着农村经济的发展，担保贷款开展受到了多种限制，在全国范围内看，传统的担保方式——农户联保贷款在2006年以后出现了下降趋势，这种贷款一般借助于具有法律担保资质的第三方承诺还款，通常保证贷款总量不大，相反抵（质）押贷款则很难在我国的中西部或一些贫困县域的农村广泛推行。而现在经济的不断发展，大众需求也越来越广泛，仅仅是依靠传统的信用与担保贷款方式，难以满足农村地区的有效金融需求。本文将讨论的“农保转城保”担保贷款，在苏州市张家港地区实行，现已经是实行的第四个年头，具有较大的参考和借鉴意义，同时对于贫困地区也有较大的启发作用。
1 研究背景及发展现状
我国从2002年开办小额担保贷款业务以来，小额担保贷款业务在我国各商业银行、城乡信用社广泛开展起来，已成为促进下岗失业人员再就业的重要扶持政策，力帮助下岗失业人员宣谋职业和自主创业提供了有力支持。但在政策执行过程中也遇到不少问题，小额担保贷款可持续发展面临困境，尤其是在目前我国就业形势十分严峻的情况下，如何摆脱困境，更好地推进小额担保贷款工作，使其更有利于促进就业，具有十分重要的现实意义。
张家港作为全国首屈一指的县级市，不仅在经济实力上超越全国许多同等级的县市，在社保制度上也力争走在其他地区的前面。在国家农保制度还未出台的情况下，张家港是于1992年开始了农保制度的探索。1995年，张家港市率先在全省实施了“三位一体、五保合一”的社会保障综合试点改革，将原民政部门管理的农村社会养老保险划归社会保障部门管理。1995年5月，颁布实施了《张家港市农村养老保险暂行办法》，制度覆盖了全市镇、村办企业在职职工及农村务农人员，实行了养老保险费用由个人和单位共同负担全额记入个人帐户的模式。2003年1月，结合我市经济和社会保障事业发展的实际，制定了《张家港市农民养老保险办法》，规定凡本市境内年满18周岁的农村劳动力（包括渔民），除在各类企事业单位务工和已退休人员外，均应参加农民养老保险。对纯农民的缴费由市、镇两级财政进行补助，被列为农村最低生活保障对象的，个人不缴费,全部由市、镇两级财政承担。2004年1月，、为从根本上解决农民的老有所养问题,保障农民晚年的基本生活，张家港市政府将老年农居民全部纳入社会保障范围，对符合条件的无固定收入的老年农居民由政府直接发放社会养老补贴，对农民参加养老保险则提高了补助标准和范围，进一步减轻了农民的缴费负担。在政策实施过程中，张家港市始终坚持五个鲜明特点：一是农民缴得起。统一缴费基数和比例，明确个人年缴费标准。从全市范围看，个人年缴费额最高为900元，最低为600元。二是政府补贴高。财政补助最高为900元，最低为600元，被列为农村最低生活保障对象的，个人不缴费,全部由市、镇两级财政承担。三是标准适时调整。对养老保险待遇和老年补贴标准，根据我市经济社会发展情况和农村人均收入增长水平进行相应调整。四是受益范围广。参加农保的享受退休金，无固定收入的享受老年补贴，享受范围实现了全覆盖。五是制度办法活。老农保、新农保、城镇企业职工养老保险之间也可方便的进行转换衔接。
“农保转城保”担保贷款自2011年11月24日起发放，当时贷款人数为20280人，贷款余额为3.79亿元；至2013年12月31日贷款人数为18515人，贷款余额为3.41亿元；至2013年12月31日已还贷款人数为1765人，已还贷款为0.38亿元。担保贷款分为两类对象和三种类型。两类对象是指借款人为“农保转城保”本人和村经济合作社。三种类型是指贷款期限为一年期限、二年期限和三年期限。截止2013年2月25日，我市“农保转城保”担保贷款余额35732.1883万元，其中2013年到期金额1638.3050万元，2014年到期金额34093.8833万元。
2 风险分析
“农保转城保”担保贷款从2011年1月实行至今，引起较大的社会反响，但在贷款对象、期限、抵押担保、用途等方面仍然存在一些不足。要适应新的形势，不断完善产品，重点就解决由于农户偿债能力不同导致农商行承担还款风险的问题提出强化措施，达到拓宽农村金融覆盖面、引导银行等金融机构参与农村金融服务，最终满足城乡一体化建设多种金融需求的目的。
从调研情况来看，目前担保贷款到期归还存在较大问题，主要风险如下：
①“农保转城保”本人因家庭经济困难无力归还；②“农保转城保”本人有偿还能力但不愿意归还；③“农保转城保”本人对担保贷款展期政策理解有误。按展期政策，二年期和三年期展期不超过原期限的一半，一年期不超过原期限。但“农保转城保”本人误以为原一年期限的可展为四年，二年期限的可展为五年，三年期限的可展为六年；四是镇村对收贷没有引起足够重视，存在重放轻收现象。
3 对策研究
由于“农保转城保”担保贷款是由政府牵头，张家港市农村商业银行积极配合而开展的惠民贷款，因此政府力量在催促还款的过程中不得不加以重视，因此本文总结如下对策以供参考：
3.1 要明确责任要求，强化行政推动。由于该担保贷款由政府推动，各乡镇协助展开，因此建议张家港市政府可以召开相关人员会议，例如：各镇分管镇长、财政所长、农商行各分行行长等，明确责任和要求。各镇（区）要成立担保贷款催收领导小组，加强对担保贷款催收工作，形成市、镇、村三级齐抓共管的工作机制。
3.2 要严格时间进度，强化考核措施。坚持担保贷款催收工作属地负责制，市政府将与各镇（区）签订的目标责任进行奖惩。担保贷款催收工作列入市政府对各镇（区）年度工作考核指标体系，实行评优评先“一票否决”。各镇（区）要按照统一部署，提高认识，加强领导，强化措施，狠抓落实，确保到期担保贷款按时归还。
3.3 要动员各方力量，形成工作合力。要进一步加强对担保贷款催收工作的领导，加大对各镇（区）担保贷款催收工作的指导督查力度，确保各项措施落到实处。人力资源和社会保障部门要切实履行担保贷款催收工作的协调监督指导职能。财政部门要将各镇（区）、村（社区）到期担保贷款完成情况作为年度考核的一项重要指标，严格加以考核。农商行要加大担保贷款的催收力度，要建立和落实定期通报制度，定期向市委、市政府通报担保贷款催收工作进展情况。
3.4 要采取多种形式，突出宣传引导。各镇（区）要采取多种形式深入开展担保贷款相关政策的宣传活动，消除担保贷款对象的误解，努力引导担保贷款对象及时归还到期的担保贷款。
3.5 要切实履行职责，严肃偿还机制。担保贷款到期，原则上不予展期。担保贷款对象无力偿还的，由担保贷款保证人负责偿还。保证人可以追偿（死亡除外）。担保贷款对象享受城保退休金后，必须将城保退休金首先用于偿还担保贷款。担保贷款对象在担保贷款期限内死亡的，其担保贷款对象的死亡待遇首先用于偿还担保贷款，剩余部分由法定继承人偿还；不足偿还的，由担保贷款保证人负责偿还。对恶意欠款的，要录入中国人民银行信用信息基础数据库。同时要采取必要的行政、经济、法律等手段，确保到期担保贷款按时归还。
参考文献：
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[2]李晓春，崔淑卿.新型贷款模式下完善农村担保贷款机制的思考[J].经济与管理，2011（11）：64-67.
[3]李征，王跃.小额担保贷款的制度缺陷分析——基于湖北省小额担保贷款的实证研究[J].金融理论与实践，2008（2）.
【关键词】担保贷款 风险管理 对策
一、我国商业银行担保贷款信贷业务发展现状
担保贷款风险，是指由借款人或第三方依法提供担保而发放贷款受各种事先无法准确预料的因素影响，使信贷资金遭受损失的可能性。它是风险的一种，具有风险的一般属性。由于担保贷款发放和收回之间存在一定的间隔，在此期间内各种不确定因素的影响，导致借款人不能按期还贷，造成银行贷款不能收回，担保信贷风险由可能性转变为现实性。
近些年，我国经济一直保持着较高的增长速度，其中人民币信贷总量，也随着经济的发展而不断攀高。我国商业银行普遍存在着高额不良贷款的现象，虽然经过治理，不良贷款的数量较前些年，已经有了大幅度的减少，但是，不良贷款率仍然成为商业银行持续健康发展的沉重的包袱。可见，保证贷款的安全显得越来越重要，越来越迫切。
二、我国商业银行担保贷款存在的问题
（一）认识不到位
认识不到位， 没有树立正确的风险防范观念。商业银行信贷人员对防范贷款风险的认识上存在偏差， 认为担保贷款比信用贷款安全， 风险小， 甚至还存在即使借款人还不了， 还可以追索保证人和抵押物的侥幸心理。在贷款审批决策时， 片面追求担保形式， 放松了对借款人还款能力的审查， 过分强调并依赖担保措施， 一味地在贷款政策上严格限制发放信用贷款。
（二）规章制度观念薄弱
规章制度观念淡薄， 对担保的合法性、有效性审查不严， 对担保措施缺乏规范管理，这些具体表现在：保证人主体资格不成立，保证人主体资格不成立，对保证人意愿调查了解不深以及抵（质）押手续不完备等方面。
（三）银行管理薄弱
银行管理薄弱， 责任约束乏力， 依法保护合法权益观念不强。依法执行保证人和处置抵押物， 是实现担保措施， 保障银行权益的重要手段。由于银行贷款管理薄弱， 责任约束机制不健全， 加之执法环境较差， 抵押物处置市场不发达等原因， 对大量不良贷款的保证人责任未予追索， 对抵押物也未申请处置， 致使银行自身合法权益得不到保护。
（四）执法环境不理想
执法环境不理想， 对保证人和抵押物的执行难度大。由于我国法律体系不够健全， 社会信用经济没有真正建立， 地方保护及行政干预情况时有发生，银行依法执行保证人和抵押物以实现债权的难度较大， “司法白条”较多， 往往是赢了官司输了钱
三、加强我国商业银行担保贷款风险管理的对策
（一）重点考虑项目本身可靠的还款来源
信贷决策时， 重点分析借款人自身的经济效益， 考虑项目本身可靠的还款来源， 而不应过分强调和依赖担保。担保仅仅是为可以授受的贷款提供一种额外的安全保障， 它不能取代借款合同的基本安排， 也不会改善借款人的经营状况和还款能力。如果银行不得不执行担保措施偿还贷款， 即使是容易执行的担保措施， 也会造成对贷款效益的侵蚀。
（二）合理设置担保
合理设置担保， 为贷款回收提供可靠的第二还款来源。合理设置担保的目的， 是为债权银行提供一个可以控制的潜在还款来源， 从而增加贷款最终偿还的可能性。事实证明容易控制还款来源的担保方式更为有效， 如质押方式担保贷款不良率通常低于其他担保方式的贷款不良率。因此， 信贷决策时要对担保的可行性与充分性进行严格审查， 尽可能选择对还款来源容易控制的担保方式， 使担保真正起到抵御和化解贷款风险的作用。
（三）规范贷款管理， 加强监督检
规范贷款管理， 加强监督检查， 确保贷款担保有效落实。目前， 商业银行贷款担保中出现的种种问题， 大多是没有严格执行规章制度， 违规操作的结果。因此， 要进一步健全贷款管理的内控制度， 严格执行审贷分离制度， 建立贷款管理责任制， 加强对信贷审批业务的监督检查工作， 防范贷款操作的人为风险， 确保贷款担保的有效落实。
（四）依法加强执行力度
担保贷款中， 保证与抵押措施对抵御、化解贷款风险的作用不明显， 固然有行政干预、 “司法白条”多、担保措施先天不足等多种原因， 但与债权银行的追索意识不强，执行力度不够更有直接关系。因此， 商业银行要牢固树立依法保障合法权益的观念， 加强对保证人和抵押物的执行力度，严肃担保责任， 一旦借款人不能按期归还， 要及时追索保证人和处置抵押物。
参考文献：
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“下岗失业小额担保贷款项目”是政府为百姓解决就业问题的重要举措，为了充分发挥银行业对就业再就业工作的金融杠杆作用，我支行的同志通过点面结合的方法，对**县的再就业小额担保贷款发放情况进行了调研。
一、**县下岗人员基本情况
（一）下岗失业人口现状
我县面积？平方公里，20**年末全县总人口15万，城镇人口8万，占总人口数40%；城镇人口中劳动适龄人口4.5万，占城镇人口的56%,职工下岗已成为经济和社会生活中一种特有现象，由此引发的城镇人口失业问题已成为制约地方经济发展和社会稳定的重要因素。
（二）下岗失业人员小额担保贷款开展情况
重庆市下岗失业人员小额担保贷款业务作为试办点于2003率先在我县开展，由农村商业银行**支行营业部办理开办此项业务，至今已有6年时间。为了推动该项业务的顺利开展，几方领导多次召开座谈会协商，根据我县的实际情况制定出相关政策。截至20**年底已累计发放下岗职工再就业小额担保贷款1174笔，金额5006万元，累计收回？笔，现有余额？万元，贷款金额及笔数由最初的？笔，？万元增加到目前的？笔？万元。在贷款用途方面餐饮和？占比较大，分别占贷款金额的33.4%和35.6%，从项目看下岗人员在巴川镇和各乡镇从事的商业、餐饮和修理等个体经营的微利项目和非微利项目各占一半。
农商行**支行开办下岗失业人员小额担保贷款业务，主要受理的对象是具有一定劳动能力，持有再就业优惠证的下岗失业人员，由社保部门逐级推荐审核，统一提交支行营业部，支行营业部按照贷款发放原则，再进行严格的调查、审查、报批等程序后，办理此类贷款，贷款金额均在5万以内，期限在一年以内。
(二).小额担保贷款还款情况
**县的下岗失业人员小额担保贷款逐步进入还款高峰期，到目前为止，还款进展不十分理想。到2006年7月底，到期应归还的下岗失业人员小额担保贷款共计412笔，涉及贷款金额共计2038.2万元，其中，个人担保贷款398笔，金额7%.2万元;劳动密集型小企业贷款14笔，金额1240万元。全县实际还款329笔，金额为1849.54万元;其中个人担保贷款3笔，金额609.54万元;劳动密集型小企业贷款14笔，金额1240万元;其中提前还款37笔，金额为74.3万元。欠款共计120笔，欠款金额262.96万元，总体欠款率为12.9%。其中，劳动密集型小企业贷款的还款率很好，获得贷款的企业均能按时还款;欠款突出的问题主要集中在个人贷款这一部分，欠款金额262.%万元全部是个人贷款拖欠的，占个人贷款到期应偿还总额的33%，涉及到120个下岗失业人员。截止2006年7月底，**县的担保基金代偿金额为:36.65万元。
二、存在的问题
（一）、基础工作环节的不到位影响到小额贷款的进程和效率。小额担保贷款启动以来，金融机构在审贷过程中，已发现多起已实现再就业收入较高的下岗职工提供虚假资料、非下岗失业人员利用《再就业证》持有者更换营业执照法人代表，借用他人营业场所，甚至利用《再就业证》进行买卖交易等形式享受优惠政策的套取贷款现象。我县在承办过程中竟发现高达30％左右的申请人存在上述情况，成为影响审核通过率过低的重要因素之一。这暴露出社区推荐环节和劳保部门审核环节的基础工作没有做到位、没有坚持标准严格把关、《再就业证》的发放和管理存在漏洞，在信息交流和联动上也欠缺协调配合。此外，由于小额担保贷款金额小笔数多，程序烦琐条件过多，金融机构审核严格、谨慎放贷，辖区诚信环境不佳、许多下岗失业人员金融观念落后、创业目标不明确等原因也导致了总体上申办人员较少，审核通过率过低，致使小额担保贷款进展缓慢。
（二）、贷款户对贷款的认识不清，认为小额贷款是“救济金”小额担保贷款旨在利用有限的财政支持再就业资金，以金融杠杆撬动银行的信贷资金，通过信贷方式支持下岗人员自主创业、自谋职业合伙经营行为。财政的担保基金用于弥补贷款损失，另外财政每年给予一定的贷款贴息，小额信贷的资金来源于银行的商业资金，必须有偿使用和到期偿还，小额担保贷款只是创业资金，不是救济金。而部分贷款户把小额担保贷款当成了救济金，直接影响了还款情况，还款不及时、拖欠利息、转移贷款用途等现象时有发生，这样必然产生恶性循环，令金融机构对发放下岗失业人员小额贷款更加没有信心。
（三）办理贷款发放环节多
目前下岗失业人员每办理一笔贷款都要经过社区劳动保障协助员、县区就业服务部门、县区财政部门、以及经办银行4个部门对项目实地考查论证，造成了重复审查，办理时间长、影响了下岗失业人员创业和贷款的热情。
（四）政府各职能部门之间工作协调配合难
下岗失业人员小额担保贷款在制度设计上是一项政策性的商业贷款，在具体的操作中与之紧密相关的政府职能部门有:财政、中国人民银行、劳动保障等三个部门，这就决定了它的实际操作不是一个部门或机构就能运作的，它需要多部门、多环节的统一配合，其中任何一个点出现问题都会影响这项贷款制度的正常运作。在下岗失业人员小额担保贷款政策中各职能部门各自承担不同的职责，财政部门负责资金的筹集与拨付，如筹集担保基金，拨付微利项目的贴息资金，拨付劳动密集型小企业贷款的手续费、呆账损失补助和贴息资金等。劳动保障部门负责开展创业培训，通过社区劳动保障平台搞好小额担保贷款的日常运作，如政策的宣传、指导，贷款申请对象的资格审核，贷款的后续管理等。人民银行长沙中心支行各分支机构主要负责制定完善小额担保贷款政策和操作办法并督促商业银行等金融机构发放贷款。同一件事由不同的部门共同配合完成，就为多方博弈提供了存在的空间，大家在行动之前都会从自身利益出发进行权衡取舍，协调配合就显得不那么容易。
（五）.贷款担保难
1.担保基金规模小，无法满足借款人对贷款的需求
目前，政策规定小额担保贷款担保基金所需资金主要由同级财政筹集，专户储存于同级财政部门指定的商业银行，封闭运行，专项用于下岗失业人员小额贷款，这对各级地方政府是一个不小的压力，特别是县一级地方政府，由于财力的限制根本无力也无心设立担保基金。从2006年1月1日起，小额担保贷款的发放对象扩大到了城镇其他登记失业人口员、城镇复员转业退役军人、自愿到西部及县级以下基层创业的高校毕业生，贷款需求大大增加了，而担保基金却没有得到补充。这样，尽管下岗失业人员小额担保贷款在政策层面上得到了加强，但在实际的运作过程中进展缓慢，其局面是:咨询申请的人一批又一批，而真正拿到贷款的人却是少数;这其中一个主要的原因就是担保基金规模无法满足贷款需求。
2.“反担保”门槛破解难
为控制风险，政策规定要求“符合条件的个人向小额担保贷担保机构申请担保时，要向担保机构提供反担保的有关证明资料。”在实际的操作中，这是一个两难的选择，因为大多数下岗失业人员本身就是社会扶助的对象，有的连基本的生存都没有稳固的保证，无法提供充足有效的反担保;而不提供反担保又如何控制、约束借款人信守合约呢?面对这种局面，大部分市州推行了第三方责任保证，由国家公务员、事业单位工作人员和效益较好的企业员工为借款人提供还款保证。这在一定程度上解决了反担保的难题，但从长远看，没有从根本上解决问题，谁会轻易为他人提供担保，一旦借款人还不上款不是自寻麻烦。
三、下一步需采取的工作措施
贯彻县级银行下岗失业人员小额担保贷款政策，是做好就业、再就业工作的重点和难点，是关系我市稳定和发展的大事。有市委、市政府的高度关注和重视，我们部门要积极与各有关部门加强沟通联系，共同推进工作的开展，相信通过我们的共同努力，小额担保贷款工作在我市一定会取得更大的成效。
（一）加快推进农村金融改革
进一步强化农业银行、农业开发银行、邮政储蓄、农村信用社等金融机构在支农方面的责任，允许农村小型金融组织从金融机构融资。积极创造条件，争取成为农村金融改革的试点县。鼓励协调银行创新金融产品，特别是一些中介产品。如在贷款方面的委托贷款，或者发起贷款理财计划，发挥商业银行的金融中介作用，将一部分钱送到需要钱的人手里；探索鼓励和创办小额贷款公司，加强管理，做到管得住，放得活；探索发展私募基金，特别是私募股权基金；在发展微型金融机构的同时鼓励这些机构加强为低端客户服务；建立一套可复制的小额信贷流程和管理办法，大力发展小额信贷技术；探讨地方政府在金融监管中的作用，参与金融监管。鼓励发展小额贷款、互贷款、合作性贷款，民间之间的合作。积极探索“合作社＋资金互助”模式，通过社员内部资金互助，缓解农民“贷款难”问题。积极发展不同形式的抵押担保。
（二）建立下岗失业人员个人资信评估机制
由于银行与贷款者之间的信息不对称，导致银行面临着“四大难题”逆向选择、道德风险、审计成本、契约执行;又由于这些难题，会导致银行实施“信贷配给”不向那些无力提供担保或抵押的穷人或中小企业提供贷款，从而导致金融资源配置的低效率，即“信贷市场失灵”。为此，下岗失业人员小额担保贷款采取了以政府出资提供担保的形式，这在一定程度上解决了银行贷款担保的问题，但另一方面要实现借贷之间的良性循环，这就要求下岗失业人员到期按时还款，否则这项扶持优惠政策就无法持续发展。也就是说，下岗失业人员个人的信用行为在一定程度上决定了下岗失业人员小额担保贷款这项公共扶持政策的进一步发展。从经济学的角度分析，在没有监督的条件下，下岗失业人员选择“失信”从一定意义上讲是他的一种的“理性”的选择。因为他享受政府的贷款政策扶持基本上是一次性的，而且不归还他也不会受到什么损失，权衡利弊之后选择“赖账”对他来说利益是最大的。要改变这种状况，就必须使借款者经过权衡取舍之后认为“赖账”是不合算的，从而他们就会主动选择“诚信”。即“面对现在中国市场经济中的信息不对称，‘乡土诚信’已经不够‘用’了，需要‘制度化的诚信’，靠制度的作用才能减少信息不对称，增加市场透明度。
（三）探索改变担保基金单一担保模式
目前，相关政策规定:下岗失业人员小额担保贷款的担保基金来源渠道主要是各级财政部门的拨款。在实际的运作过程中，财政部门负责筹集下岗失业人员小额担保贷款的担保基金基本上是担保基金的唯一筹措渠道。这种分级负责的筹集体制，容易受各地各级财政承担能力的限制，使得担保基金的实际筹措到位和补充十分有限。为走出担保基金规模小的制约，我们可以探索借鉴其他小额信贷扶贫的成
功经验和作法，拓宽下岗失业人员小额担保贷款的担保模式。
1.小额联保信贷
小额联保信贷是一种小组贷款模式，它要求小组成员之间相互担保，而没有要求在借款人群体以外提供额外的保证;申请贷款的借款人员在自愿的基础上三五人联合起来，互相担保，互相监督，互相风险，当其中有人无力还款时，小组其他人帮助还款。如:获得2006年诺贝尔和平奖的孟加拉国乡村银行推行的小额信贷模式;在我国，也有类似的扶贫运作模式，例如:天津市妇联开展的“小额联保信贷促进下岗女工再就业的模式”。
2.“捆绑式”贷款模式
改变银行一对一发放下岗失业人员小额担保贷款的形式，采取组建生产、销售型的合作组织，把下岗失业人员组织起来进行创业，以合作组织为下岗失业人员提供担保的模式。这种贷款模式是借助合作组织的专业能力对借款者进行集中的管理、指导、监督，提高创业者的经营管理能力，从而降低贷款的风险。部分省市已进行了这方面的实践。
（四）完善农村小额信贷法律法规，规范农村金融行为
为了提高农村金融机构商业上的可持续能力，政府应着力培育一个具备良性竞争的农村金融市场环境，以便农村金融机构的发展、壮大和有序竞争。政府应确保建立良好的法律与监管框架，完善制度建设，并在适当时机调整利率政策。此外，政府行政应该做到有法可依、有法必依、有针对性，避免出现“越位”或“缺位”。目前我国关于农村金融机构的金融监管、农业担保和保险业务、农业风险补贴和风险抵补等方面的法律法规并不完善，有些甚至是空白的，政府应该探索制定和完善相应的规则和条例，并在适当的时机以立法的方式加以强制。
（五）对农村小额信贷给予适当政策优惠
农村小额信贷的高利率有利于放贷机构覆盖较高的运作成本，但过高的利率也会加大农户贷款的负担，降低其贷款积极性。因此，在对这些商业化农村金融机构的农村小额信贷项目进行适当利率监控的基础上，可以由政府给予相应的政策优惠以降低机构运作成本，具体的措施包括税收优惠、财政补贴、低息再贷款、延长再贷款期限、承担部分风险补偿金等，鼓励更多的商业机构发展农村小额信贷项目。为了活跃农村文化市场，财政部和商务部20**年底还联合宣布在山东、河南和四川三省启动“家电下乡”试点，用财政补贴方式鼓励农民购买彩电等三类家电。随着接连不断的惠农政策如家电下乡、文化下乡、科技下乡等活动的开展，农村巨大的消费市场有望得到激活，这对于农村小额信贷机构来说是一个很好的发展机遇。
（六）拓宽农村小额信贷机构的融资渠道
“下岗失业小额担保贷款项目”是政府为百姓解决就业问题的重要举措，为了充分发挥银行业对就业再就业工作的金融杠杆作用，我支行的同志通过点面结合的方法，对**县的再就业小额担保贷款发放情况进行了调研。
一、**县下岗人员基本情况
（一）下岗失业人口现状
我县面积？平方公里，20**年末全县总人口15万，城镇人口8万，占总人口数40%；城镇人口中劳动适龄人口4.5万，占城镇人口的56%,职工下岗已成为经济和社会生活中一种特有现象，由此引发的城镇人口失业问题已成为制约地方经济发展和社会稳定的重要因素。
（二）下岗失业人员小额担保贷款开展情况
重庆市下岗失业人员小额担保贷款业务作为试办点于2003率先在我县开展，由农村商业银行**支行营业部办理开办此项业务，至今已有6年时间。为了推动该项业务的顺利开展，几方领导多次召开座谈会协商，根据我县的实际情况制定出相关政策。截至20**年底已累计发放下岗职工再就业小额担保贷款1174笔，金额5006万元，累计收回？笔，现有余额？万元，贷款金额及笔数由最初的？笔，？万元增加到目前的？笔？万元。在贷款用途方面餐饮和？占比较大，分别占贷款金额的33.4%和35.6%，从项目看下岗人员在巴川镇和各乡镇从事的商业、餐饮和修理等个体经营的微利项目和非微利项目各占一半。
农商行**支行开办下岗失业人员小额担保贷款业务，主要受理的对象是具有一定劳动能力，持有再就业优惠证的下岗失业人员，由社保部门逐级推荐审核，统一提交支行营业部，支行营业部按照贷款发放原则，再进行严格的调查、审查、报批等程序后，办理此类贷款，贷款金额均在5万以内，期限在一年以内。
(二).小额担保贷款还款情况
**县的下岗失业人员小额担保贷款逐步进入还款高峰期，到目前为止，还款进展不十分理想。到2006年7月底，到期应归还的下岗失业人员小额担保贷款共计412笔，涉及贷款金额共计2038.2万元，其中，个人担保贷款398笔，金额7%.2万元;劳动密集型小企业贷款14笔，金额1240万元。全县实际还款329笔，金额为1849.54万元;其中个人担保贷款3笔，金额609.54万元;劳动密集型小企业贷款14笔，金额1240万元;其中提前还款37笔，金额为74.3万元。欠款共计120笔，欠款金额262.96万元，总体欠款率为12.9%。其中，劳动密集型小企业贷款的还款率很好，获得贷款的企业均能按时还款;欠款突出的问题主要集中在个人贷款这一部分，欠款金额262.%万元全部是个人贷款拖欠的，占个人贷款到期应偿还总额的33%，涉及到120个下岗失业人员。截止2006年7月底，**县的担保基金代偿金额为:36.65万元。
二、存在的问题
（一）、基础工作环节的不到位影响到小额贷款的进程和效率。小额担保贷款启动以来，金融机构在审贷过程中，已发现多起已实现再就业收入较高的下岗职工提供虚假资料、非下岗失业人员利用《再就业证》持有者更换营业执照法人代表，借用他人营业场所，甚至利用《再就业证》进行买卖交易等形式享受优惠政策的套取贷款现象。我县在承办过程中竟发现高达30％左右的申请人存在上述情况，成为影响审核通过率过低的重要因素之一。这暴露出社区推荐环节和劳保部门审核环节的基础工作没有做到位、没有坚持标准严格把关、《再就业证》的发放和管理存在漏洞，在信息交流和联动上也欠缺协调配合。此外，由于小额担保贷款金额小笔数多，程序烦琐条件过多，金融机构审核严格、谨慎放贷，辖区诚信环境不佳、许多下岗失业人员金融观念落后、创业目标不明确等原因也导致了总体上申办人员较少，审核通过率过低，致使小额担保贷款进展缓慢。
（二）、贷款户对贷款的认识不清，认为小额贷款是“救济金”小额担保贷款旨在利用有限的财政支持再就业资金，以金融杠杆撬动银行的信贷资金，通过信贷方式支持下岗人员自主创业、自谋职业合伙经营行为。财政的担保基金用于弥补贷款损失，另外财政每年给予一定的贷款贴息，小额信贷的资金来源于银行的商业资金，必须有偿使用和到期偿还，小额担保贷款只是创业资金，不是救济金。而部分贷款户把小额担保贷款当成了救济金，直接影响了还款情况，还款不及时、拖欠利息、转移贷款用途等现象时有发生，这样必然产生恶性循环，令金融机构对发放下岗失业人员小额贷款更加没有信心。
（三）办理贷款发放环节多
目前下岗失业人员每办理一笔贷款都要经过社区劳动保障协助员、县区就业服务部门、县区财政部门、以及经办银行4个部门对项目实地考查论证，造成了重复审查，办理时间长、影响了下岗失业人员创业和贷款的热情。
（四）政府各职能部门之间工作协调配合难
下岗失业人员小额担保贷款在制度设计上是一项政策性的商业贷款，在具体的操作中与之紧密相关的政府职能部门有:财政、中国人民银行、劳动保障等三个部门，这就决定了它的实际操作不是一个部门或机构就能运作的，它需要多部门、多环节的统一配合，其中任何一个点出现问题都会影响这项贷款制度的正常运作。在下岗失业人员小额担保贷款政策中各职能部门各自承担不同的职责，财政部门负责资金的筹集与拨付，如筹集担保基金，拨付微利项目的贴息资金，拨付劳动密集型小企业贷款的手续费、呆账损失补助和贴息资金等。劳动保障部门负责开展创业培训，通过社区劳动保障平台搞好小额担保贷款的日常运作，如政策的宣传、指导，贷款申请对象的资格审核，贷款的后续管理等。人民银行长沙中心支行各分支机构主要负责制定完善小额担保贷款政策和操作办法并督促商业银行等金融机构发放贷款。同一件事由不同的部门共同配合完成，就为多方博弈提供了存在的空间，大家在行动之前都会从自身利益出发进行权衡取舍，协调配合就显得不那么容易。
（五）.贷款担保难
1.担保基金规模小，无法满足借款人对贷款的需求
目前，政策规定小额担保贷款担保基金所需资金主要由同级财政筹集，专户储存于同级财政部门指定的商业银行，封闭运行，专项用于下岗失业人员小额贷款，这对各级地方政府是一个不小的压力，特别是县一级地方政府，由于财力的限制根本无力也无心设立担保基金。从2006年1月1日起，小额担保贷款的发放对象扩大到了城镇其他登记失业人口员、城镇复员转业退役军人、自愿到西部及县级以下基层创业的高校毕业生，贷款需求大大增加了，而担保基金却没有得到补充。这样，尽管下岗失业人员小额担保贷款在政策层面上得到了加强，但在实际的运作过程中进展缓慢，其局面是:咨询申请的人一批又一批，而真正拿到贷款的人却是少数;这其中一个主要的原因就是担保基金规模无法满足贷款需求。
2.“反担保”门槛破解难
为控制风险，政策规定要求“符合条件的个人向小额担保贷担保机构申请担保时，要向担保机构提供反担保的有关证明资料。”在实际的操作中，这是一个两难的选择，因为大多数下岗失业人员本身就是社会扶助的对象，有的连基本的生存都没有稳固的保证，无法提供充足有效的反担保;而不提供反担保又如何控制、约束借款人信守合约呢?面对这种局面，大部分市州推行了第三方责任保证，由国家公务员、事业单位工作人员和效益较好的企业员工为借款人提供还款保证。这在一定程度上解决了反担保的难题，但从长远看，没有从根本上解决问题，谁会轻易为他人提供担保，一旦借款人还不上款不是自寻麻烦。
三、下一步需采取的工作措施
贯彻县级银行下岗失业人员小额担保贷款政策，是做好就业、再就业工作的重点和难点，是关系我市稳定和发展的大事。有市委、市政府的高度关注和重视，我们部门要积极与各有关部门加强沟通联系，共同推进工作的开展，相信通过我们的共同努力，小额担保贷款工作在我市一定会取得更大的成效。
（一）加快推进农村金融改革
进一步强化农业银行、农业开发银行、邮政储蓄、农村信用社等金融机构在支农方面的责任，允许农村小型金融组织从金融机构融资。积极创造条件，争取成为农村金融改革的试点县。鼓励协调银行创新金融产品，特别是一些中介产品。如在贷款方面的委托贷款，或者发起贷款理财计划，发挥商业银行的金融中介作用，将一部分钱送到需要钱的人手里；探索鼓励和创办小额贷款公司，加强管理，做到管得住，放得活；探索发展私募基金，特别是私募股权基金；在发展微型金融机构的同时鼓励这些机构加强为低端客户服务；建立一套可复制的小额信贷流程和管理办法，大力发展小额信贷技术；探讨地方政府在金融监管中的作用，参与金融监管。鼓励发展小额贷款、互贷款、合作性贷款，民间之间的合作。积极探索“合作社＋资金互助”模式，通过社员内部资金互助，缓解农民“贷款难”问题。积极发展不同形式的抵押担保。
（二）建立下岗失业人员个人资信评估机制
由于银行与贷款者之间的信息不对称，导致银行面临着“四大难题”逆向选择、道德风险、审计成本、契约执行;又由于这些难题，会导致银行实施“信贷配给”不向那些无力提供担保或抵押的穷人或中小企业提供贷款，从而导致金融资源配置的低效率，即“信贷市场失灵”。为此，下岗失业人员小额担保贷款采取了以政府出资提供担保的形式，这在一定程度上解决了银行贷款担保的问题，但另一方面要实现借贷之间的良性循环，这就要求下岗失业人员到期按时还款，否则这项扶持优惠政策就无法持续发展。也就是说，下岗失业人员个人的信用行为在一定程度上决定了下岗失业人员小额担保贷款这项公共扶持政策的进一步发展。从经济学的角度分析，在没有监督的条件下，下岗失业人员选择“失信”从一定意义上讲是他的一种的“理性”的选择。因为他享受政府的贷款政策扶持基本上是一次性的，而且不归还他也不会受到什么损失，权衡利弊之后选择“赖账”对他来说利益是最大的。要改变这种状况，就必须使借款者经过权衡取舍之后认为“赖账”是不合算的，从而他们就会主动选择“诚信”。即“面对现在中国市场经济中的信息不对称，‘乡土诚信’已经不够‘用’了，需要‘制度化的诚信’，靠制度的作用才能减少信息不对称，增加市场透明度。
（三）探索改变担保基金单一担保模式
目前，相关政策规定:下岗失业人员小额担保贷款的担保基金来源渠道主要是各级财政部门的拨款。在实际的运作过程中，财政部门负责筹集下岗失业人员小额担保贷款的担保基金基本上是担保基金的唯一筹措渠道。这种分级负责的筹集体制，容易受各地各级财政承担能力的限制，使得担保基金的实际筹措到位和补充十分有限。为走出担保基金规模小的制约，我们可以探索借鉴其他小额信贷扶贫的成
功经验和作法，拓宽下岗失业人员小额担保贷款的担保模式。
1.小额联保信贷
小额联保信贷是一种小组贷款模式，它要求小组成员之间相互担保，而没有要求在借款人群体以外提供额外的保证;申请贷款的借款人员在自愿的基础上三五人联合起来，互相担保，互相监督，互相风险，当其中有人无力还款时，小组其他人帮助还款。如:获得2006年诺贝尔和平奖的孟加拉国乡村银行推行的小额信贷模式;在我国，也有类似的扶贫运作模式，例如:天津市妇联开展的“小额联保信贷促进下岗女工再就业的模式”。
2.“捆绑式”贷款模式
改变银行一对一发放下岗失业人员小额担保贷款的形式，采取组建生产、销售型的合作组织，把下岗失业人员组织起来进行创业，以合作组织为下岗失业人员提供担保的模式。这种贷款模式是借助合作组织的专业能力对借款者进行集中的管理、指导、监督，提高创业者的经营管理能力，从而降低贷款的风险。部分省市已进行了这方面的实践。
（四）完善农村小额信贷法律法规，规范农村金融行为
为了提高农村金融机构商业上的可持续能力，政府应着力培育一个具备良性竞争的农村金融市场环境，以便农村金融机构的发展、壮大和有序竞争。政府应确保建立良好的法律与监管框架，完善制度建设，并在适当时机调整利率政策。此外，政府行政应该做到有法可依、有法必依、有针对性，避免出现“越位”或“缺位”。目前我国关于农村金融机构的金融监管、农业担保和保险业务、农业风险补贴和风险抵补等方面的法律法规并不完善，有些甚至是空白的，政府应该探索制定和完善相应的规则和条例，并在适当的时机以立法的方式加以强制。
（五）对农村小额信贷给予适当政策优惠
农村小额信贷的高利率有利于放贷机构覆盖较高的运作成本，但过高的利率也会加大农户贷款的负担，降低其贷款积极性。因此，在对这些商业化农村金融机构的农村小额信贷项目进行适当利率监控的基础上，可以由政府给予相应的政策优惠以降低机构运作成本，具体的措施包括税收优惠、财政补贴、低息再贷款、延长再贷款期限、承担部分风险补偿金等，鼓励更多的商业机构发展农村小额信贷项目。为了活跃农村文化市场，财政部和商务部20**年底还联合宣布在山东、河南和四川三省启动“家电下乡”试点，用财政补贴方式鼓励农民购买彩电等三类家电。随着接连不断的惠农政策如家电下乡、文化下乡、科技下乡等活动的开展，农村巨大的消费市场有望得到激活，这对于农村小额信贷机构来说是一个很好的发展机遇。
（六）拓宽农村小额信贷机构的融资渠道
为了进一步做好我市就业再就业工作，充分运用小额担保贷款政策，促进下岗失业人员再就业，根据中国人民银行、财政部、劳动和
社会保障部《关于进一步推进下岗失业人员小额担保贷款工作的通知》(银发[2004]51号)，中国人民银行西安分行营业管理部、西安市财政局，西安市劳动和社会保障局关于印发《西安市下岗失业人员小额担保贷款实施办法》(西银管发[2003]76号)和《进一步推进下岗失业人员小额担保贷款工作的补充通知》(西银管发[2004]129号)精神，现就我市开展创建信用社区推动小额担保贷款工作有关问题提出如下意见：
一、充分认识创建信用社区的重要作用
下岗失业人员小额担保贷款，是对下岗失业人员自谋职业、自主创业提供的一种信贷支持，是促进下岗失业人员再就业扶持政策的重要内容。创建信用社区，主要是针对当前部分下岗失业人员在创业过程中缺乏启动资金和信用担保、难以获得银行贷款的实际问题，建立的以街道社区劳动保障机构为基础，通过承办小额贷款的银行与社区的合作，方便下岗失业人员申请小额贷款，以帮助他们尽快实现创业式就业的一种信用担保形式。创建信用社区是搞好就业再就业的一项基础性工作，是为了深入贯彻落实小额担保贷款扶持政策，通过“银劳”合作、“银社”合作的形式，做好贷前贷后的管理工作，扩大放贷规模，加快放贷速度，简化办理程序，有效预防资金风险，扶持更多的下岗失业人员实现再就业，也是金融系统提高服务水平，拓宽服务领域的有效途径。各级劳动、财政部门和银行系统的干部，要从实践“三个代表”重要思想、提高执政能力、坚持“人本”服务和努力构建社会主义和谐社会的高度，提高对创建信用社区工作重要意义的认识，认真做好信用社区创建工作。
二、信用社区的条件和职责
信用社区必须符合以下条件：
(一)、社区劳动保障工作机构健全，规章制度完备，工作人员到位，经费落实。有辖区平面图及工作简介、政策宣传窗、服务指南、办事须知、监督电话等。
(二)有固定的办公场地，具备微机；传真电话等必要的办公设施。各种台帐齐全，数据准确，随时掌握下岗失业人员动向及享受扶持政策情况。
建立了下岗失业人员申请小额担保贷款经济档案和工作所需要的相关数据库，经济档案要包括以下具体内容：
1．姓名、身份证号码、住址、联系方式等；
2．从事生产经营活动的主要内容、收入状况、家庭实有资产状况等；
3．还款的历史记录。
(三)、工作人员经过业务培训，廉洁自律，工作认真，服务热情，熟练掌握小额担保贷款政策，对下岗失业人员资信条件、创业技能、经营项目、自有资金及盈利等情况掌握准确。
(四)、建立了自主创业回访机制，强化了后续服务。对借款人进行走访，每月不得少于一次，对贷后资金的使用情况进行跟踪调查，指导借款人搞好生产经营，加强个人信用意识教育，未出现弄虚作假现象。对发现违约或恶意拖欠本息的采取了一定的预防措施，并有相应的文字记录。
(五)、积极开展多种形式的宣传活动，提供优质服务，积极支持和引导下岗失业人员自主创业、自谋职业或合伙组织起来就业，全面完成或超额完成小额担保贷款目标任务，安置的下岗失业人员人数较多，社会效益显著。
信用社区的职责：
信用社区要克服困难，创造条件，圆满完成上级劳动保障部门下达的各项再就业工作任务，要及时掌握下岗失业人员的就业意愿，满腔热情地为他们自主创业出谋划策。对工作中出现的新情况、新问题在调查核实清楚的情况下迅速向上级业务主管部门报告，积极主动配合市、区县劳动保障部门、金融机构做好小额担保贷款工作。
信用社区要积极负责地做好小额担保贷款的审查和管理工作，包括下岗失业人员诚信情况、经营场地、创业项目风险评估分析，协助经办银行和担保机构催收本息。对恶意拖欠银行本息的，要如实登记借款人不良信用记录。对贷到款的下岗失业人员，指导搞好生产经营，提供政策服务。要善于发现和总结自主创业的先进典型，及时推广他们的经验和做法。
信用社区的工作人员要严格执行政策，明确办事程序和办事时限，优质高效为下岗失业人员服务。
三、信用社区提供担保的要求
信用社区对辖区内申请小额担保贷款的下岗失业人员提供的相关证件和证明材料进行审查，对其经营项目进行实地调查和贷款资格审核，申请人信誉良好，遵纪守法，无不良信用记录的，信用社区一律提供信用担保。
申请人在获得小额担保贷款后，信用社区要定期走访，跟踪了解，并将掌握的情况及时反馈到担保机构和经办银行。
由信用社区推荐并提供信用担保的下岗失业人员小额担保贷款出现拖欠本息的，信用社区要积极协助担保机构和经办银行催收本息。
由信用社区推荐并提供信用担保的下岗失业人员小额担保贷款，信用社区在《西安市下岗失业人员小额担保贷款申请审核表》的“街道乡镇劳动保障事务所推荐意见”栏内加盖统一的信用担保条章，担保机构一律取消借款人的反担保。
四、创建信用社区工作的组织实施
信用社区申报审批程序是：
(一)、街道(乡镇)劳动保障事务所按照信用社区条件在所属社区中选拔推荐，上报申请报告并填写《西安市创建信用社区申报表》，经街道(乡镇)政府审查签署意见后，上报区县劳动保障部门。
(二)、区县劳动保障部门收到申报材料后，对推荐的社区要实际审查，对符合信用社区条件的，签署意见报市劳动保障部门。
(三)、市劳动保障部门委托西安市就业服务中心对各区县劳动保障部门上报的申报材料进行审查，确定信用社区候选名单。在充分征求银行、担保机构意见后，确定我市信用社区，三部门联合发文公布命名，授予信用社区牌匾。
为推动下岗失业人员小额担保贷款业务的全面开展，运用信贷手段积极支持扩大再就业，近日，人行成都分行根据辖区实际，制定了指导意见，引导商业银行做好小额担保贷款业务工作。
人行成都分行要求各商业银行分支行充分认识小额担保贷款的重要性和必要性，积极做好开办业务的有关准备工作。各商业银行一级分行要及时与各总行联系，了解对下岗失业人员小额担保贷款业务的安排部署，根据辖区实际，抓紧制定业务管理办法及操作规程，尽快将此项工作向各市地州分支机构作出统一部署，明确工作要求。各行要按照属地原则，尽快在有关城市落实经办此项业务的机构、业务人员、业务授权和资金规模，做好开办业务的各项基础准备工作。
指导意见还指出，担保机构审核并承诺担保是办理小额担保贷款的关键环节，各商业银行要按照政策和有关法规，争取工作主动，积极开展与担保机构的合作，并加强对担保基金的管理监控。要简化贷款手续，改进金融服务。各商业银行经办小额担保贷款的机构要设立有明显标识的专柜，配备适当的人员，为下岗失业人员提供热情优质的服务。各行要简化手续，提高核贷工作效率，自收到担保机构转来的贷款申请及符合条件的资料之日起，应在规定期限内给贷款申请人正式答复，申请人不符合贷款条件而不能提供贷款的，应耐心细致地向申请人说明原因，提出改进建议。同时，还要加强信贷管理，防范信贷风险。
一、主要做法
（一）落实小额贷款担保政策，创新业务模式
1．建立符合山西实际的政策体系，使小额担保贷款工作开展有了实施依据。2002年国家四部委颁布《关于下岗失业人员小额担保贷款管理办法》之时，山西省中小企业信用担保有限公司研究了全国20多个省市小额担保贷款工作做法，并结合山西省实际，参与起草和修改了《山西省下岗失业人员小额担保贷款实施办法》、《山西省下岗失业人员小额贷款担保实施细则》，以省政府办公厅的名义下发，为开展下岗失业人员小额贷款担保提供了基本操作依据。随着小额贷款工作实践的不断深入，又进一步参与制定了《关于进一步推进下岗失业人员小额贷款工作的通知》，使相关政策依据更加明确细化。山西小额贷款政策体系在再担保、贷款利息先收后退、扶持规模再就业等三个主要方面体现了山西的特色。
2．建立以信息网络为基础的全省下岗失业人员小额贷款担保平台。在山西信用与担保协会的支持与指导下，山西省中小企业信用担保有限公司开发了具有山西特色的小额贷款担保业务管理软件系统，并为全省受托担保机构免费安装和调试。系统从担保贷款申请、贷款项目评估等各个环节，有效规范了小额担保操作流程，辅助防范了担保风险，提高了小额贷款担保工作效率，减轻了下岗失业人员的奔波负担。通过该系统，全省各地小额贷款担保业务信息得以快速传递相关信息和及时统计。目前该系统运行安全稳定，保证了全省再就业小额贷款担保体系业务的正常运营。
3．形成了以各地政府部门为主导、以山西省中小企业信用担保公司为龙头、以各市受托担保机构为主干、以协作金融机构为主体的省内下岗失业人员小额担保贷款工作体系。政府有关部门积极指导下岗失业人员小额担保贷款工作，及时审核，并向受托担保机构推荐符合条件的申请小额贷款项目；受托担保机构积极评估、复核下岗失业人员小额担保贷款项目，为符合条件的贷款人提供担保；各地银行加快速度地为担保机构承保的下岗失业人员发放小额贷款。
（二）多方宣传引导，促进小额贷款合作
下岗失业人员小额担保贷款工作是一项涉及面广、政策性强、较为复杂的社会性工作，要想顺利开展工作，必须要得到社会各方面的理解和支持。为此，山西省中小企业信用担保公司先后多次与中小企业管理部门、财政、劳动、银行、工会、妇联、共青团、扶贫办、街道办事处、社区以及下岗人员比较集中的企业进行了走访和座谈，积极主动地协调好与各方面的工作关系，为广泛宣传动员、广泛搜集项目、合作开展好小额贷款担保工作投石探路，摸索经验，奠定基础。
（三）围绕小额贷款担保的中心任务，实施了“四个结合”
1．扶持自谋职业、自主创业与扶持企业吸纳下岗失业人员再就业相结合，推动规模再就业。由于文化层次、技术技能低下的特点，决定了下岗失业人员普遍对选择自主创业项目有畏难情绪，而更愿接受一些单位提供的再就业机会。经考察分析，山西省认为在全省经济结构调整中蕴藏着大量的就业机会，中小企业特别是民营企业和第三产业发展能吸纳大量的再就业人员。山西省将能够规模吸纳下岗失业人员再就业的企业确定为小额贷款担保对象之一。
一是把支持再就业典范人物发展与规模吸纳下岗失业人员相结合。一方面，注意调动获得过政府表彰的“再就业明星”、“再就业功臣”荣誉的企业法定代表人的积极性，使其在吸纳下岗失业人员再就业方面为社会再做新贡献。这些典范人物在引导和扶持下，新近吸纳了200余名下岗失业人员再就业。另一方面，对下岗失业人员创办企业吸纳下岗失业人员再就业的，也给以重点支持。
二是把促进国有企业改制与实现规模再就业相结合。下岗失业人员在原有母体改制、破产后的新企业内同步就业，可以最大限度地为再就业和社会稳定提供保证。结合国有企业改制和人员分流，太原制药厂、太化集团等一批国有大中型企业通过改制组建了一批新的股份制企业，在小额贷款担保的帮助下共吸纳安置原企业的下岗职工700余名。
2．下岗失业人员小额贷款担保与中小企业信用担保相结合，充分借助常规担保，放大了小额贷款担保功能和扶持力度。山西省担保公司作为政策性担保机构，去年以来，把推进下岗失业人员小额贷款担保工作作为公司业务的重中之重，不仅不惜成本地在人、财、物等方面予以保证，而且要求凡是符合中小企业信用担保受理条件的企业必须吸纳一定的下岗失业人员再就业；凡是已吸纳下岗失业人员且资信评价良好的企业，优先考虑评审和承诺贷款担保。通过把小额担保贷款政策渗透到企业担保业务之中，以小额贷款担保基金引导中小企业担保资金，以中小企业担保资金稳定并促进小额贷款担保，取得了两项政策的“双赢”局面，建立了稳定发展的长效机制。
3．省级担保基金与地方担保基金合作，形成全省担保基金的一体互动，增强了两级小额担保贷款工作的合力。为将省级担保基金主要用于中央、省属企业下岗失业人员，同时又不加大地方财政的负担，使两级基金形成扶持再就业的合力，山西省规定了省级担保基金对中央、省属企业的下岗失业人员承担70％的风险；对市属及以下企业下岗失业人员承担15％的风险。
4．受托担保机构与非受托担保机构以及街道社区、银行等单位密切合作，扩大再就业担保网络覆盖面，为下岗失业人员提供更方便的服务。一是加大与非受托担保机构的合作。小额担保贷款业务开展后，在省担保协会的组织推动下，省担保公司与山西华银担保有限公司、长治民营泽汇担保公司、山西百信投资担保有限公司等民营担保机构合作开展小额贷款担保业务。二是加强与社区街办的合作。山西恒丰实业有限公司是省担保公司支持的一个长期客户，该企业已多次享受到省担保公司的融资担保贷款。2004年8月，山西恒丰实业有限公司与杏花岭区新街街道办事处联合举办了“太原市杏花岭区新街街道下岗再就业基地――山西恒丰实业有限公司招聘会”，恒丰实业公司首批招聘了22名下岗失业人员，并签订了劳动合同。三是加强与金融机构的合作。省内各受托担保机构均与合作银行签订了合作协议，协作银行可以筛选和向受托担保机构推荐再就业小额贷款项目，并实施对项目的联合考察业务，调动了银行开展小额担保贷款业务的积极性。
经过两年的实践，小额贷款政策已逐步深入人心，小额贷款业务的深入开展帮助了大量下岗失业人员寻找到许多新的创业岗位，为社会的稳定和经济深化发展发挥了应有的作用。许多下岗失业人员对小额贷款担保工作表示更多的理解和支持，称赞山西省中小企业信用担保有限公司“情系民众，真诚相助”，是“下岗职工的贴心人”。
二、存在的主要问题
（一）基层协作银行积极性不高
一是由于小额贷款担保有额度小、风险大、成本高的特性，基层银行积极性不高。
二是一些专业银行内部规定违反银发〔2002〕394号文件精神。394号文件规定，各类商业银行都要开展小额贷款工作，有些银行要求小额贷款“采用等额本息月均还款方式，暂不办理贷款展期”；有些银行要求所有小额贷款项目均报省分行审批；有些银行不认可人总行和省市政府文件，只认市行的规定。
三是对小额贷款运作不规范。有些银行对小额贷款只能按个贷模式操作，对组织起来的不能按公司贷款业务模式操作；有些银行对小额贷款利息，一次性从基金中全部扣除；有些银行不愿执行小额贷款利息先收后退的规定，要么全扣，要么不放，且不愿与担保机构签订合作协议。
总的看，部分协作银行认为小额贷款虽有基金担保，但仍有一定的风险，基金代偿必须经财政部门同意，如果财政不审核批准，或担保机构不能代偿，与担保机构打官司或扣划基金，还得费心劳神解决纠纷。
（二）下岗失业人员使用小额担保贷款意愿不高
一是对未创办企业的下岗失业人员而言，利用小额担保贷款从事微利项目，本身利润薄，抗风险能力弱，一旦利用了小额担保贷款创业失败，就不可能再享受政府的福利待遇，因此使用小额贷款的意愿不高。
二是由于长期以来下岗失业人员依赖政府的惯性作用，一部分申请小额贷款担保的下岗失业人员不能甚至不愿对该项贷款的性质、用途及责任有一个正确的认识和理解，总以社会弱势群体的面貌出现，提出许多不合理要求。一些担保机构对申请人自身素质有疑虑，但也讲不出更多的拒保理由，使申保、承保双方矛盾比较突出。
（三）个别地市政策落实不到位
一是个别地市小额贷款工作组织协调不利，存在主观上不重视小额贷款业务的开展、小额贷款担保组织机构及基金不落实等问题。
二是有些地市到位基金数额小，严重影响了受托担保机构在银行的资信度，使得小额贷款工作难以开展。
（四）担保机构压力大
一是专职人员少。接待压力大，工作头绪多，工作要求高，现有人员负荷较重。
二是不少担保机构盈利困难。部分机构单一从事小贷担保业务，机构自养困难。
一、什么是信用社区
信用社区是指在原有社区基础上建立的以强化城市社区居民诚信意识，营造和谐社会氛围，推动城市信用环境建设为目的；以公开、公平、公正、自愿申请为原则；以宣传诚信、引导诚信、监督诚信为手段；在各地政府、金融机构、工商部门的配合下共同创建的一种新型社区形式。
二、建立信用社区的必要性
自从2002年12月24日人民银行、财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部联合下发了《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》后，各地在对下岗职工发放小额担保贷款过程中出现了种种困难，导致小额担保贷款发放遭遇“寒流”。经过近四年的实践，总结贷款发放过程中的各种问题与障碍，不难看出这些问题与障碍大多与两个字有关――“诚信”：在《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》中规定小额担保贷款的发放要取得担保，甚至有些地区还要求借款人提供反担保措施，是怕借款人到期还不上款，这是诚信问题；银行提高贷款门槛，不愿意承担这风险大、收益少的差事也是出于对借款人诚信的考虑；地方财政与商业银行就风险承担问题“打的不可开交”，也是源于这个诚信。所以，解决了诚信问题便解决了各种问题与障碍的根源。但是，如何解决诚信问题并不是件容易的事情，它需要一个庞大的社会系统与之相配合，“信用社区”便是这个庞大系统的关键一环，所以为了更有效地发放下岗职工小额担保贷款，建立信用社区有着很大的必要性。
三、信用社区的作用
以下将对信用社区如何作用，如何解决诚信问题进行探讨。
（一）通过信用社区进行宣传。下岗职工小额担保贷款发放难的原因之一是宣传力度不够，许多下岗职工并不知道有小额担保贷款这回事；还有一些下岗职工受传统思想的影响，认为贷款就意味着要负债，他们宁愿清贫也不愿背着债务去生活，因而小额担保贷款在发放时就会首先失去一部分借款人。所以，加强宣传力度是引导这部分下岗职工去借款的有效途径。信用社区在这方面可以说是一个极好的平台，社区是直接接触居民的机构，他们了解所辖居民的自然状况，通过社区可以向居民普及金融知识，倡导摆脱旧思想的束缚；对什么是下岗职工小额担保贷款，如何借款进行有效宣传，避免宣传漏洞的发生。
（二）通过信用社区进行创业培训。下岗职工在最初创业时，由于知识有限，对市场脉搏把握不准，往往不能应和市场需求，所经营的项目被市场淘汰也并不奇怪，但这却直接影响了下岗职工的还款能力和诚信程度。商业银行为了保护自己而提高贷款门槛也是迫不得已，那么如何使下岗职工能够把握住市场动向，如何使他们能够经营适销对路的商品或提供能够满足市场需求的服务便是打破这种困境的途径之一，所以对下岗职工进行创业培训便是十分必要的事情。实践表明，信用社区在对下岗职工进行创业培训方面起到了积极的作用。很多城市的社区都建立了比较完善的劳动保障服务平台，专门配备了创业指导和跟踪服务人员对下岗职工进行技能培训，帮助他们正确把握市场脉搏，并对他们创业时遇到的问题进行跟踪服务，使创业的下岗职工能够经营一些盈利的项目。青岛市建立的信用社区对下岗失业人员进行劳动技能、创业技能培训，并通过小额担保贷款支持他们创业。截至2005年8月末，青岛市累计发放下岗失业人员小额担保贷款114笔，228万元，到期回收率达到99％。由此可见，通过信用社区对下岗职工进行的创业培训有效的提高了他们的还款能力，降低了商业银行面临的风险，有利于小额担保贷款的继续发放。
（三）通过信用社区解决反担保问题。很多地区在发放小额担保贷款时因为诚信问题要求借款人提供反担保，而寻找反担保无疑是给下岗职工带来的又一个困难，很多下岗职工都是因为无法找到反担保而不得不放弃小额担保贷款。反担保要求的出现无非是害怕下岗职工在借款到期时无法按时还款，导致相关机构面临风险，但如果可以保证下岗职工按时还款，反担保问题便可迎刃而解了。建立信用社区可以有利于保证下岗职工按时还款，因为社区比较了解所辖居民的信用状况，它可以通过建立个人诚信档案来记录居民的诚信情况，可以通过帮助和监督的方式保证下岗职工在创业时正确经营、专款专用。对那些社区最“知根知底”的下岗职工和那些系统地经过创业培训的下岗职工，社区可以为其提供“信用担保”代替反担保，从而真正解决反担保难的问题。
（四）配合商业银行及其他部门完成担保贷款回收工作。在担保贷款到期时，信用社区可以配合商业银行完成回收工作。银行履行基本的催收义务后，如果没有成效或者无法联系借款人，会向初审贷款的街道、社区提供欠息人员名单，社区了解所辖区下岗职工状况，通过电话或现场催收的方式要求借款人还款，这样比银行直接催收效果更明显。
四、如何建立信用社区
由信用社区发挥的作用不难看出，建立信用社区在解决下岗职工小额担保贷款发放难的问题上起到了积极、有效的作用。但如何建立信用社区却不是一个简单的事情，它需要一定的时间和整个社会系统的配合。
（一）以点带面，逐步扩展。在我国，街道社区面比较广，如果在信用社区初创阶段全面铺开，组织难度较大。为保证信用社区的创建效果，可以通过先建立试点社区再逐步推广的方法展开信用社区建设，这样不但有利于降低建立难度，而且对后建立的社区可以提供经验支持，有利于信用社区工作的开展。青岛市在建立信用社区时就首先选择了下岗失业人员相对较多的李沧区的街道社区进行试点，通过试点进一步完善创建信用社区的办法，成熟后再逐步进行推广。目前，已对李沧区的16名下岗失业人员按照信用社区的贷款条件发放了小额担保贷款，带动就业40多人。
（二）各部门相互协作，整体推进社区建设。创建信用社区是一项社会工程，需要政府的支持和各相关部门的共同参与。信用社区在帮助下岗职工进行创业培训时需要政府配合提供专家队伍；在监督、跟踪服务下岗职工创业时需要工商部门加以提供便利；在到期催款时又需要与商业银行建立完整的信息传递系统。所以，要保证信用社区发挥其作用，还需要各部门做好分工协作，各负其责，从整体上推进社区建设。
