时间：2023-01-02 07:44:05
关键词：养老保障空账运行养老保险基金
引言
自古以来，中国一直奉行“养儿防老”，这是在儒家推崇下的孝道维系的道德约束。然而，由于我国二元体制结构和城市化以及日益严重的老龄化趋势，我国养老问题开始突出。养儿防老这种靠道德伦理维系，却又受制于子女的健康、收入等因素，有很大的不确定性。国家必须进一步完善当前我国的养老保障制度，真正实现孔子提倡的“人不独亲其亲、不独子其子，使老有所终、壮有所用、幼有所长、鳏寡孤独废疾者皆有所养。”
一、我国养老保障制度的现状及存在问题
我国从1987年开始实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，养老保险制度开始由旧的“现收现付”模式向新的模式转变，然而，在实践中我国养老保障制度仍然存在一系列问题，主要有以下几点：
1.1养老保障制度体系残缺，过度分割、杂乱无序，漏洞巨大。中国不仅有城镇企业职工养老保险、机关事业单位退休养老制度，还有农村养老保险制度，过度分割的现实格局造成我国养老保险制度的碎片化，并且各制度间的边界也不清晰，无论是城市还是农村，都存在巨大漏洞，从而导致我国养老保险体系覆盖面窄。
1.2政府、市场、个人权责模糊，各地区企业负担不同，养老保险统筹难以实现。不同地区养老保险率负担畸轻畸重，各地方养老保险缴费率不统一，企业负担不同。各级政府在基本养老保险方面的事权划分不清、责任不明，处于非规则状态，财政投入不足，未充分发挥作用，我国财政社保支出占财政支出的比重与发达国家相比，差距巨大。
1.3个人账户未形成积累，造成个人账户空账运行，养老保险基金的隐性负担过重。中国目前实行的是社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，从理论上看，它吸收了两种模式的优点，但从实践看，“统账结合模式”并未真正实现。政府以企业缴纳的社会统筹基金来偿还旧制度中的隐性债务，然而由于“老人”在传统制度下没有养老金的缴费积累，社会统筹基金远不能满足“老人”的养老保险金支付，当用“中人”和“新人”的个人账户基金支付“老人”的退休金时，就导致个人账户出现空账，即“上一辈人在花这一辈的钱”。随着人口老龄化和提前退休等原因引起的退休人员剧增，国家退休金体制所面临的资金缺口越来越大，而政府承担的隐性负担也不断加重。
1.4养老保险资金筹集困难，资金投资渠道单一，增值保值率低。当前我国人口老龄化严重，费用急剧增长，筹资困难。同时，养老保险基金运营层次低，养老保险基金投资渠道单一，收益有限。长期以来，我国养老保险基金的投资限制于银行存款和购买国债，投资渠道非常狭窄，如此单一的投资渠道，形式上保证了基金的安全，实际上却使养老保险基金面临通货膨胀贬值的风险，影响了其保值增值的能力。
1.5社会保险基金管理体制不健全，挪用养老保险资金现象严重，当前，我国社会保险统筹由各地分散进行，各地社会保险金的筹资标准不统一，保险金的给付条件和标准也有差别。保险基金在使用中存在严重的被挪用、挤占甚至浪费的现象，养老保险基金运行不到位，不利于基金的管理。
二、完善我国养老保障制度的对策和建议
2.1要建立全国统一、覆盖全部人群的社会保障体系。建立与社会主义市场经济发展要求相适应、体现基金征集同待遇支付相配套、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、公平与效率相联系的基本原则，资金来源多渠道，实现城镇劳动者全覆盖的养老保障制度。覆盖范围越大，保障程度越高，保障成本越低，扩大社会保险覆盖面，可以提高其抗风险能力，增加养老保险基金收入，增强其调剂能力，充分发挥社会养老保险的互助互济功能。
2.2强化政府职能，加大公共财政投入力度，扩大养老保障覆盖面和提高其社会保障功能。财政是国家宏观调控的必要手段，也是统筹城乡经济社会协调发展和支持农村建设的重要财力保障。加大政府支持力度，调整政府财政支出结构，提高社会保障支出的水平，增加中央财政拨款。同时，转变当前政府财政补贴方式，财政补贴“暗补”变“明补”，财政政策“短期性"变“预算性”。
2.3要拓展筹资渠道，扩大和充实养老基金。政府承担隐性债务责任，解决目前“老人”的退休金来源，有利于从根本上解决新旧制度之间的矛盾。开源节流，增加基本养老保险基金的来源，建立多渠道、可靠稳定的筹措机制。通过减持国有股收入、发行社会保障彩票或适当开征社会保障税等一系列措施来增加养老资金。
2.4做实个人账户，将个人个人账户的“空账”变为“实账”。做实个人账户，其最大的问题就是资金，既要保证当期的养老金支付，又要预留、积累个人账户资金。所以做实个人账户包括两个部分，一是对个人账户亏空的部分投入资金，逐步做实；二是保证新的个人账户的资金的征缴。具体筹资办法多种多样，可以考虑用以下几种方式来筹集资金：①减持国有股，将收入划归养老保险基金弥补缺口。②开征特种税收，专门用于弥补养老保险基金缺口。可开征遗产税、赠与税、特种消费税或者特种社会保险税等等。这些税都有利于调节贫富差距，在一定程度上促进消费，推进经济发展。③发行社会保障福利彩票。福利彩票一直是我国社会福利基金的一个重要来源，通过发行彩票来筹集一部分养老保险基金还是可行的。④加大中央财政转移支付，重点弥补落后地区基本养老保险基金的不足。
2.5加强养老基金的监理和投资运营管理。执行机构与监督机构应分级管理，制定好责权明确的管理制度。坚持专款专用的原则，杜绝将养老金挪作他用的行为。建立全国统一的养老金投资运营管理体系，并在这个统一的体系下建立分散经营的投资运营项目。要想解决社保基金缺口严重的问题，就必须加强社保基金的管理工作。一要继续加大社保基金的“电压”。社保基金这根“高压线”，绝对不能碰。二要防止冒领等不法行为。从近年来对社保基金使用的检查看，存在着比较严重的冒领现象。对恶意冒领者、帮助其造假和冒领者，以刑事案件处理；三要提高投资的决策水平。由于社保基金是群众的“养命钱”，除了做好管理工作之外，还必须积极寻求良好的投资目标，以实现社保基金的保值增值。政府应实行规范化管理，建立起责任明确、政策具体、针对性强的保障措施，对决策、经办和基金安全增值等进行全过程的动态监管机制，明确管理的科学化以及基金安全基础上的保值增值，确保制度模式的公平、阳光、透明，建立严格的审核程序，确保个人账户基金安全完整。:
“老吾老，以及人之老”。相信在全社会的共同努力、共同理解和共同参与下，我国的养老保险制度会日趋完善，养老保险工作会不断进步，养老保险事业会走向更加美好的明天，我国将会成为“老有所养”的国家。
参考文献：
[1]王亚柯.中国养老保险制度改革的研究现状及趋势.《学术界》，2008.(3).
[2]石秀和.中国农村社会保障制度.北京.人民出版社，2006.（12）.
关键词：农村；养老保障制度；管理体制
党的十六届六中全会提出，构建社会主义和谐社会的目标就是要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，“在农村要逐步建立农村最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。”老年保障是各国社会保障制度的重要组成部分。而现今我国养老保障制度却呈现出明显的“二元化”结构，城乡分割的户籍管理制度人为地把大量农村人口阻隔在农村，使得农村人口养老保障形势更为严峻。
一、我国农村养老保障制度的现状
（一）农村养老保障的覆盖面小，保障水平低
我国农村养老保障的保障对象一直限于“困难的人”、“光荣的人”和“富裕的人”，农村的大多数人由于种种原因还无法享受社会保障。相关的调查显示，占人口总数20%的城镇居民，享受全国89%的社会保障，占人口80%的农村居民，仅享受到了社会11%的社会保障，在县城以下集体单位的1000多万职工和2000多万城镇个体经营者基本上得不到应有的社会保障。
（二）传统的家庭养老模式受到挑战
家庭养老是中华民族的优良传统。我国无论是社会制度的变迁、家庭结构的变化还是生活方式的改变中都始终保持着传统式家庭关系：父母有养育子女的责任，子女有赡养父母的责任，代代相传。大量资料调查显示，在我国需要生活上照料的老人95%以上住在家庭，他们主要靠配偶和子女照料。而改革开放后，特别是农村城市化进程的加快，其所面临的挑战主要表现在如下几个方面：（1）子女的赡养压力增大。我国的计划生育政策使独生子女家庭成为我国农村主要的家庭构成模式，随着我国人口老龄化的来临，80年代后的独生子女，面临着承担四个老人的赡养义务，同时还有一至二个子女的负担。（2）劳动力流动和人口的迁移给家庭赡养带来了负面影响。随着改革开放和市场经济的发展，我国内地农村人口大量向经济较发达的城镇流动，这些“离土又离乡”、“进厂又进城”人员长年在外务工经商，势必影响对老人的供养。（3）随着农民观念和家庭规模的变化，传统的大家庭模式正在被核心家庭模式所取代，家庭养老的保障功能正在弱化。
（三）农村养老保障制度的管理水平较低
事实上社会保障制度的管理一直都是一项技术和管理水平要求都很高的工作，既有商业保险的技术难度，又存在着依法实施的政策难度，对管理水平的要求也很严格，按照国际上通用的做法就是管理、缴费和实施的使用三权分离，互相监督，这样才能保障养老保险基金的安全性、流动性和收益性，使保障基金的保值增值过程更加顺利，使基金的运营更加畅通；但就我国现行的农村保障基金的管理办法却是管理、缴费和实施使用三权集于一身，缺乏有效的监督管理机制，挤占、挪用、贪污、挥霍农村养老保障基金的现象时有发生。
（四）农村养老保障的现行制度和法规与农村经济的发展不协调
从现状来看，我国现行农村养老保障的制度和法规与我国农村经济的发展并不协调，主要表现在以下几个方面：首先，农民的养老保障制度主要是以土地为中心的正规保障。近几年来，随着城市化进程的加快，农民人均可耕地面积逐年减少，大量农村人口离开土地涌入城镇的原因，使得农村土地的保障功能正在不断弱化。根据中国国土资源公报，2002年全国可耕种的土地面积12593万公顷，666个县人均耕地面积在0.8亩的国际警戒线以下，而且正以平均每年300万~400万亩的数度递减。其次，新型的社区养老和商业养老保障模式仅仅在少数经济比较发达的地区和农村较富裕的家庭存在，很难推广普及。与此同时，我国老龄化的步伐正在加快，老年人比重达7.51%的农村老龄化压力更加不言而喻。面对着农村老年群体的不断扩大，老有所养的问题日益突出，已经不再与农村社会经济的发展相适应。
二、我国农村养老保障制度的改革对策
（一）建立完善的土地政策，发挥土地保障的实质性作用
由于我国农村人口众多，各地区经济发展十分不平衡的这一特殊国情，要全面建立农村的养老保障制度，就我国目前的农村经济发展水平来看，还需要很长一段时间。当前，农民的养老保障最重要的确实就是确保农民的土地保障，土地保障也是农民最基本的保障，因此，要实行最严格的土地保障政策来保护农民的土地资源——农民的“命根子”。劳动和社会保障部也正探索把土地作为一种社会保障来入股等一些新机制，如建立“纯农民”的社会养老保障制度，纯粹的农民（纯农民）是指留在农村从事农业生产的劳动者，可以为其建立一个独立的农村社会养老保障体系。原则上所有的农民都有义务参加社会养老保障，同时其养老金制度必须适合他们的特点和需要，以土地生产出来的农产品换保障的方式建立纯农民养老金制度是现实可行的。所谓“产品换保障”，是以产品换保障机构为中介，直接以指定农产品缴纳保费来建立农村社会养老保险制度的创新方法。指定农产品以粮棉油等大宗农产品为主要对象，各地区可根据自己的实际情况确定实施产品换保障的农产品。产品换保障机构是在现有国有粮食购销企业、农业产业化龙头企业和其他机构基本功能不变的情况下，通过增添产品换保障功能改造而来的，其主要职能是促使农产品向货币的转换，并将转换后的货币作为建立农民社会养老保险的保险费。
（二）完善农村养老保障的监督体系
农村养老保障监督体系的建立与完善是农村养老保障制衡机制的主要组成部分，农村养老保障机构的建立是完善农村养老保障监督体系的前提与基础。农村养老保障的监管是指各有关方面对养老保障经办部门的管理过程和管理结果进行评审、鉴定，以达到养老保障政策的落实与目标的实现，确保各有关方的合法权益,提高养老保障管理效益。主要包括：（1）主要监督国家制定的各项养老保障法规、政策、规章、制度等贯彻执行情况，同时对养老保障各项基金收支、投资与管理过程进行监督等。（2）依法定期对养老保障基金的财务收支及违反财经法纪的行为进行监督，并在法定期限内向社会公布详细的审计结果，以增加透明度。（3）由参加养老保障的各方受益主体组成社会监督机构，如农民代表大会等，依法对农村养老保障的事务执行与管理过程实施全方位监督，包括有关处罚决定的执行情况，并定期（按月）将工作情况与监督结果向农民公布。
（三）实行农村养老保障的“市场化”运营
农村养老保险实行市场化运营，就是由符合规定的市场法人，按照有关法规和政策，专门组建政策性的农村社会养老保险公司，经办农村社会养老保险业务，国家给予政策扶持和优惠政策,保险公司根据国家有关法律、法规及相关政策，积极开拓市场，提供优质服务，引导农民投保。可以断言，农村社会养老保险实行市场化运作，将会充分发挥政府和市场的两个积极性，比单靠政府大包大揽，责任会更为明确，其效益也会更好，一定能使农村社会养老保险走出一条新路来。从过去一段时期的实践和经验总结可知，走“政府定政策、市场化运营”的路子，是符合社会主义市场经济基本要求的，也符合我国现阶段农村社会养老实际。现阶段我们应继续鼓励和加快这项工作的进程，除了制度创新还须对农村养老保险的原则和现行政策进行适当的改革和调整，应该改变原来农村养老保险“个人缴纳为主，集体补助为辅”。国家给予政策扶持原则，必须考虑给予一定的投入（可以分步实施到位），实行与城镇养老保险一样的由“国家、集体、个人共同负担”的原则，以逐步消除或缩小城乡差别、工农差别,实现资源相对共享，体现社会公平，切实解决好农民的养老保障问题。
（四）建立严格高效的养老保障基金的筹集和管理机制
在养老保障基金的筹集上逐步建立省、市、县、地方和个人多方位一体化的筹资模式。加大各级财政扶持力度，给予一定的优惠政策，让农民看到实惠，得到实惠，才能调动农民的投保积极性。并采取个人、乡镇、县、市、省多方共同筹资的结构形式，即个人交纳一部分，乡镇、县、市、省级财政分别拿出一部分，作为补充养老保险资金，明确各方的合理筹资比例，多方筹集养老保障金。此外，在具体交纳地点方面，应采取属地原则，即按照户口所在地交纳养老保险，以便于农村流动人口养老保险的交纳和管理，对农保基金应采取县级、市级共同管理的办法。目前，辽宁省农保基金主要由县一级管理，这种管理模式容易导致地方政府干预、挪用资金、不能专款专用、损害被保险人利益的情况，造成一定的风险。为保证农保基金的专款专用，应采取至少两方共同管理的方法，如县级和市级共同管理，互相监督，定期核对、审查，确保农保基金的安全。
三、小结
我国现拥有8亿多农民，加快建立健全农村养老保障制度是社会主义新农村建设的重要组成部分，也是构建社会主义和谐社会的有力保障。随着我国市场经济体制的建立，农村的经济结构和农民生活方式都发生了改变，农村劳动力的流动与转移，农村人口老龄化与家庭小型化的趋势等，都决定了农村传统的以家庭保障为主的保障方式已难以为继。建立农村养老保障制度要与我国的实际国情相结合，要与现实的财力、物力和农村的经济发展水平相适应，着眼于农村面临的实际情况和存在的问题，具体问题具体分析，在中国人口老龄高峰到来之前切实解决好农民的养老保障问题，把社会主义新农村建设全面推进到一个崭新的阶段。
参考文献：
[1]孙文基.建立和完善农村社会保障制度[M].北京：社会科学文献出版社，2006，（5）.
要实现中国的社会保障制度改革，最关键的问题是以有效方式解决对中老职工的隐性负债。自然，这里涉及到一个更为具体的问题，即如何偿还。
我们已经分析过，隐性养老金负债是作为受益基准、现收现付制的体制结果出现的，是政府对职工的负债，它只能通过政府统一承担债务责任。
既然国家应当负责补偿，过渡资金从理论上讲只能有两种基本来源：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人账户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对老职工过去的隐性供款进行补偿。
智利的作法是由政府向老职工发放认可债券，并通过政府财政逐年偿还。之所以如此，其中一个很重要的背景是，在进行改革时，智利的财政是有盈余的。中国的情况则不然，目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面。虽然每年用于偿还隐性债务的流量不是很大，最高年份约为1200亿元（1994年价格），但是否有足够的能力仍值得怀疑。中国财政目前已经有较高的赤字水平，如果再考虑以财政收入偿还养老金债务，财政赤字的规模无疑会更加庞大，其风险是可想而知的。同时，这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题（或直接增税，或通过通货膨胀方式变相征税），引发各种矛盾的可能性也是存在的。当然，运用财政收入解决问题的最大优点是操作简便。
通过现有的国产资产存量解决隐性债务问题可能更为有效。一方面，并不是像有些人理解的那样，用国有资产存量偿还养老金负债意味着国有资产流失，相反，目前国有资产中的很大一部分就是隐性债务形成的，以此偿还隐性债务是完全合理的；另一方面，虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难，但中国正在加紧对国有经济结构进行调整并对国有经济进行战略性改组，其间自然要对国有资产进行重新配置，如与这一过程相结合，操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否像智利那样向老职工发放认可债券，则是具体的手段问题。
当然，以国有资产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。但无论如何，基于中国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性，对隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。
与通过国有资产存量解决养老金负债密切相关的另一个问题是，如何对国有资产进行分解。对此有几种基本的倾向性意见：一是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债；二是将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。总的看来，最后一种办法最为可行。前两种办法的最大问题是，一方面操作难度较大，同时，企业经济的风险仍然是难以避免的，因而无法保证足够的支付能力。最后一种办法不仅较为简便，支付能力也没有问题。据世界银行等测算，目前中国国有部门的房产（附带土地使用权）的价值大致与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。
最佳的应该还是混合方案，比如，以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。需要注意的是，除国家必须承担的养老金债务外，目前尚有安置企业富余（下岗）职工再就业等政府义务，完成这些任务所需的费用来源与筹集方式也应通盘考虑。
对职工养老金权益的具体支付方式也应采取以某种方式为主的混合方式。比如，对大部分职工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的企业的职工，也可采取企业股权，债权出让以及工龄买断等特定形式。有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。
考虑到与国有企业改革的衔接和配套问题，还有一种可供考虑的思路是实施政府、企业、职工和银行之前的债务转换。目前绝大多数国有企业都有着相当高的负债率，且绝大多数的负债都是对（国有）银行发生的，因此，一个可以考虑的债务转换思路是，将企业对银行的相当一部分债务转化为企业对职工的负债，结合企业的股份制改造，进一步将职工对企业的债权转化为股权。与此同时，将政府对职工的（隐性）负债转化为政府对银行的负债。更为具体地说，政府对职工的养老金负债由企业偿还，企业对银行的等量负债则由政府偿还，这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行之间的关系矛盾问题，也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理结构无效等诸多问题；另一方面，对职工隐性债务的偿还也有了更为现实的基础。考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同，债务转换可能会遇到困难，但实施部分债务转换应该是可行的。如为保证老职工养老金的稳定性，可大致确定一个基本部分，仍由政府按统一标准支付，其余部分则进行债务转换。对一些负债水平高、经营业绩又不太好的企业，有关的债务转换可以折扣方式进行。
与其他大多数国家和地区相比，由于中国的工业化水平不高，尤其是获得了政府养老承诺的公有制部门的职工人数占全社会劳动者的比重较低，目前也只有20%左右，因此，中国的养老金债务负担占GDP的比重属于非常低的。比如，由世界银行组织有关中外专家在1995年所进行的详细测算结果为：截至到1994年底，已退休职工所需的养老金总量为6810亿元，在职职工积累的养老金权益为12360亿元（均为1994年价格）。两项合计为19170亿元。而且这一结果不仅包括企业职工积累的养老金权益，也包括机关事业单位职工积累的养老金权益。而1994年中国国内生产总值（GDP）为46622亿元，养老金债务负担点GDP的比重只有40%多一点。如工业化水平较高的欧美国家（包括东欧各国），隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100%，一些国家甚至超过200%。已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。考虑到中国较高的经济增长率，从一个动态的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为隐性养老金负债通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。
值得提出的是，一些政府职能部门之所以长期回避对养老金负债的偿还问题，一个非常重要的因素是对隐性养老金负债数量（即过渡成本）估计不清，且往往估计过高。同从本文所引用数据提供的情况看，中国还是处于压力比较小时机和阶段，只要措施得当，顺利实施过渡是没有问题的。
通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债不仅从理论上看是可行的，近年来国内不少地区也在有关问题上进行了诸多探索和实践。如近年来不少地方在对国有企业进行转制（放小）的过程中，都明确地将一部分存量资产划拨出来，用作专门的社会保障费用，以偿还旧体制形成的对老职工的社会保障债务。这些探索都是非常有益的。这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共识，同时也为如何有效进行“补偿”提供了经验。
中国人口众多，建立供款基准制的养老保障制度可以积累相当大一笔资金，如果能够合理、有效地利用，无论对于经济发展还是对于进一步的经济体制改革都有非常重大的意义。如在目前的国有企业改革和国有经济的战略性改组过程中，之所以改不动或者说障碍重重，不仅有人员负担和各种社会负担问题，资金投入不足以及不合理融资体制等也都是严重制约因素。通过有效的养老金积累并通过养老金基金管理机构的投资利用，不仅可以扩大全社会的投资能力，特别是长期投资能力，还可以促进投资主体的多元化，推进资本市场的发育，弥补目前资本市场中机构投资者缺乏等缺陷。
养老金基金作为一种主要形式的投资基金，还可以促进发展新的公有制实现形式，养老金基金本身就是一种属于所有投保人的公有制形式，通过基金投资，持有各种企业的股权，还能够生产和发育更多的公有制经济组织。此外，作为机构投资者，在市场竞争过程中，基金组织通常都能成为股制企业的“积极股东”，这对于完善企业治理结构的意义也是非常大的。
二、新体制建设中需要讲座的两个问题
在有效解决旧体制遗留责任、基本的目标模式等已经确定的前提下，新的体制应如何组织值得认真思考和对待。主要问题涉及以下两个方面：
1、是否设立固定津贴型的基本养老保险
新的保障模式实施供款基准制是没有异议的。但选择安全的供款基准制还是以供款基准制为主的混合制则需要进一步分析。
包括世界银行专家在内的许多学者建议，新养老保障制度应采取供款基准制和受益基准制相结合的混合制，换句话说，要在实施个人账户制度的同时设立固定津贴型的基本养老保险。比如，世界银行建议新制度下的养老金由三个支柱组成，支柱一为一个通过统筹（进行转移支付）旨在保证退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险部分，平均的替代水平约为24%左右。支柱二为一个实施养老金预筹积累的个人帐户，可使达到正常工作年份的职工获得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是强制的，两项合计可达到60%左右的替代水平。世行报告提供的测算结果表明，两支柱所需的缴费率为平均工资的17%，其中企业约占13%（其中9%进入统筹，4%进入个人帐户），职工占4%。支柱三为一个按需要补充的自愿帐户（补充保险）。
我们的意见与此不同，新的养老保险制度可不设立固定津贴型的基本养老保险。除非强制的补充保险外，强制性养老保障全部通过个人帐户实行，目标也是让达到正常工作年份的职工获得平均60%左右的替代水平。在此目标替代率水平下，企业与个人缴费水平比世行测算结果还可略低。所不同的是，企业缴费全部进入个人帐户，即新的养老保障模式选择完全的供款基准制。
设立固定津贴型的基本养老保险，其基本的出发点一是要保证退休者的收入，或者说是要建立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实现社会保障的公平性原则。这两个目标追求本身是没有任何问题的。但考虑到中国特定的国情，其在操作中可能遇到的问题值得分析。
其一，财务上的收支平衡未必能够有保证。设立固定津贴型的基本养老保险，保障水平显然不能太低，至少要保证退休者的此项养老金收入要高于贫困线，否则没有意义。显然，对固定津贴部分的养老金收缴仍需要以支定收，现收现付。虽然较之于受益基准制条件下养老金全部现收现付，企业在统筹项目上的缴费率会大幅度下降，但也不可能太低。同时，由于新的保障体制必须覆盖各种所有制类型的企业，设立固定津贴型的基本养老保障要对所有企业都进行统筹，考虑到今后相当长时期内企业发展的不稳定、不平衡问题，非正式部门和行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，能否保证足够的收缴率仍是未知数。所以风险仍是存在的。如果预期的企业缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持收支平衡，要么需要财政进行补贴，要么需要进一步提高缴费率，进而继续在某种程度上陷入旧制度的误区。
当然，按照世界银行的方案，在通过其他筹资方式解决目前已退休职工和在职职工养老金权益的情况下，统筹部分（即世界银行方案的支柱一）在相当长时间内都将有节余，因为新职工中的大多数暂时到不了退休年龄。这种情况类似于国内一些机构推崇的“部分积累”。但世界银行方案根据测算也得出结论，至2030年以后，这一统筹部分亦将会出现赤字。也许考虑许多年以后的风险有些杞人忧天，但从一个国家和民族的长治久安考虑，选择无风险的制度总是更好。
其二，一些技术性问题难以有效解决，管理难度与成本也将大幅度提高。在今后相当长时期内，中国将面临大的经济结构调整过程和迅速的城市化、工业化过程，尤其是大批处于各种年龄段的农村劳动力向城镇和二、三产业的转移过程，同时，也会出现大量的阶段性就业以及劳动力在正式部门和非正式部门之间的频繁转移等情况。设立固定津贴型的基本养老保险，如果考虑工龄（缴费年限）因素进行领取资格限制，则体制缺乏开放性，在全面扩大覆盖范围时必然也会遇到各种阻力甚至是低制。如果不进行资格限制或工龄要求很低，财务上的风险势必会大幅度增加。而且，对缴费情况的统计、受益人个人情况的认定都将会非常复杂。
由于中国人口众多、地区间不平衡问题突出，设立固定津贴型的基本养老保险如果统筹层次过低，地区间的差距等问题难以避免。如果统筹层次过高，比如世界银行建议时期实施省级统筹，并建立全国性调性基金，以后逐步走向全国统筹，则必然存在较高的管理难度（如地区间的差距问题等等），以及同时存在两套管理体系时必然出现的高管理成本与操作成本。
此外，较之于安全的供款基准制，混合制度的资金积累率要低得多；对个人的激励机制也会在某种程度上弱化。
采取完全供款基准制更安全，也更适合中国国情。由于完全以收定支，其不仅基本避免了统筹体系中几乎肯定会出现的财务危机，还可以提高对个人的激励、提高经济发展起步阶段的积累率。此外，考虑到新体制必须全面扩大覆盖范围，而且在今后的城市化和工业化过程中必须不断扩大覆盖范围，必须在不同所有制之间以至城乡之间形成平等的起点与条件，通过个人帐户实现的供款基准制也具有明显的优点，具有更大的开放性和灵活性。此外，与混合制条件下双重管理体系并存相比，只对个人帐户进行管理也会降低管理难度与管理成本。
当然，完全的供款基准制的确存在难以体现公平性原则，尤其是少数退休人员的养老金可能不足以维持基本生活问题。对此问题，可通过强化社会救济来解决，即对所有收入水平达不到最低生活保障线的人，政府均通过制度化的社会救济体系保证其基本生活。实际上，即使通过设立固定津贴型的基本养老金或其他方式建立了最低养老金制度，社会上仍不可避免有贫困者存在，政府仍然必须通过社会救济制度对这些人提供帮助。因此，不实施最低养老金制度，代之以统一的社会救济制度可能更加适宜。
总的来讲，新的保障体制采取完全的供款基准制并结合强有力的社会救济体系，同时以发达的商业保险作补充更适合于中国国情。供款基准制的优点可以充分得到体现。对那些无力自保的社会弱者，政府的责任主要是提供一种制度化、社会化的救济体系，维持其基本生活。在这里，社会保障的互济特征及转移支付特征也能够得到体现。
2、如何更有效地保证养老金增值保值
根据国内外经验、教训，要实施和完善供款基准制，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。在这一问题上，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出了明确的原则。
当然，仅仅将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。为了确保养老基金能够被有效使用，必须发育更有效的基金运营和监管制度。
其一，必须培植和发育高效率的基金经营机构。智利等国家所提供的两条最重要的经验是：第一，基金交民间机构而非政府部门进行经营。第二，多家经营而非独家垄断，全面引入市场竞争机制。由世界银行完成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金收益率普遍高于由政府部门经营的养老金收益率。
根据中国目前的实际情况，可考虑对大致具备经营条件的一些金融、保险机构（如人保集团及各种业绩较好并且在全国各地均有一定业务基础的信托投资机构）进行改造，以承担基金经营任务。但无论如何，一定要有竞争机制。
其二，必须健全行政管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。
多元化养老保障制度的改革设想 人口老龄化“银色浪潮”在席卷发达国家之后，正迅速向发展中国家袭来。由于它关系经济社会的发展，也关系包括老年人在内生活问题，因而世界各国对老龄化问题十分重视，使得养老保险在整个社会保障中占有的地位也越来越重要。 我国目前虽然还未进入老龄化社会，但人口老龄化速度很快，预计到2000年，我国60岁以上人口将占总人口的10.6%，65岁以上人口也将占总人口的7.5%，人口老龄化的问题将日益突出。与此同时，我国的人口老龄化是在经济还不发达的情况下提前到来的，也就是说，在我国经济尚未缩短与世界先进水平差距的时候，人口老龄化程度却接近了发达国家的比例。人口结构的变化给社会保障事业带来许多新的难题，也会给我国的经济、社会带来一些消极的影响。因此，根据我国人口老龄化的特点，尽快地寻求切实可行的对策，对于推动我国的现代化建设和经济的发展，有着重要的理论意义和现实意义。本文拟从养老保障筹资方式的选择、养老保障储备基金的管理与使用和养老保险金的发放与分配等方面来探讨如何完善我国的养老保障制度。 一、养老保障筹资方式的基本模式及其选择 一般来说，筹集养老保障基金有一个“收支平衡”的基本原则，否则，养老保障制度就会因失去经济上的保证而无法维持。对这个平衡原则，可以从短期与长期两种不同时间的角度去理解：一是“横向平衡”，即当年（或近几年）内提取的基金总和应与其所需支付的费用总和保持平衡。二是“纵向平衡”，即对某个参加养老保障的职工，其在全部缴纳养老保险费期间所提取的养老保障基金总和应与其在全部享受养老保障待遇期间所需支付的费用总和保持平衡。 目前国际上对养老保障基金有三种筹集模式：（1）现收现付式的筹资方式。它是根据一定时期内（通常为1年）收支平衡的原则筹集资金，即本期养老保障收入仅用来满足本期的支出需要。政府通过对在职职工征收当年保险费，用来支付当年的养老保障费用开支，不为以后时期提供储备资金。西方各国大多采用现收现付为养老保障的筹资方式，我国现阶段养老保险金的筹集也主要采用这种方式。（2）完全积累式的筹资方式。它是以养老者在退休养老前自我积累的养老基金，根据长时期收支总平衡的原则确定收费率，即在预测未来时期养老保障支出需求的基础上确定一个可以保证在养老期内收支平衡的总平均收费率进行先期积累的一种方式。以新加坡为代表的中央公积金制就是这种完全积累式，我国目前对合同工建立的养老保险办法，大体上也采用这种方式。（3）部分积累式的筹资方式。“现收现付式”和“完全积累式”虽各有特点，但分别采用都有难以克服的困难，目前许多国家采用“混合式”筹资方式，即部分积累式。它是根据分阶段收支平衡（以支定收，略有结余）的原则确定收费率，即在满足一定时期（通常为5——10年）支出需要的前提下，留有一定的储备基金。这部分储备基金的数额应是一个变量，在人口老龄化高峰到来之前，是储备基金的积累期；老龄化高峰到来之后，则进入储备基金的消耗期；当养老金的供求矛盾得到缓解时，再进入储备基金的积累期。这种方式的最大优点是：兼容前两种方式的长处，具有一定的弹性，收费率分阶段调整，在收费率相对稳定的条件下，储备基金既可为以后时期养老金支出的需求作准备，也可在积累过程中为经济发展提供长期投资。 从各国改革的趋势来看，养老保障的筹资方式只能是从现收现付式向部分积累式再向完全积累式过渡，用完全积累式简单代替现收现付式是难以实现的。因为在转变的过渡时期，在职人员除了要为上一代老年人支付养老金以外，还要为自己的未来积累养老金，这种双重负担使缴费者难堪重负。 从我国的具体情况来看，如果继续采取现收现付式的筹资方式，尽管目前的提取率（养老保险费占工资总额的比率）在18%左右，但是随着人口老龄化和退休人员的增多，这一比例将逐年上升，到2025年可能超过30%，2050年将超过50%。如果采用完全积累式，则提取率一开始就将提高达50%，因为在这种方式下，不仅要为已经退休的老人缴费，而且还要为将来要退休的在职人员缴费。这种高水平的提取将持续20年左右，然后逐步降低到15%左右。这种方式的提取率正好和现收现付式相反。显然，无论从短期来看，还是从长期来看，这两种方式都是国家和企业所无法接受的。由此看来，部分积累式将是我国当前阶段养老保障筹资方式的明智选择。 考虑到我国人口老龄化的未来发展趋势和建国以来已经
论文摘要:进入21世纪以来，党和政府对农村社会保障制度的推进力度不断加大，尤其是2009年农村养老保险制度的试点工作即将开始启动，理论界对此问题的研究也进入了新的阶段，研究内容集中于:当前我国农村老龄化的现状及发展趋势、推行农村社会养老保险制度所面临的主要问题及原因、农村社会养老保险制度实现模式的选择、政府在农村养老保险制度的角色及职能定位等方面，其特点在于紧密结合党和政府的方针政策，联系农村社会保障的进程，寻找问题、分析原因、提出对策与建议。
进人21世纪以来，我国社会保障制度正由城镇向农村稳步推进，以农村合作医疗、养老保障、最低生活保障三项制度为主要内容的农村社会保障制度的框架已经形成，但二元社会经济结构使得农村养老保障制度建设遇到了城镇不曾遇到的困难和问题，因而引起了理论界的关注，2000 - 2009年是国内关于农村社会保障理论研究取得丰硕成果的时期，仅就论文方面来看，根据中国期刊网收录的相关论文，从2000年至2009年中，国内共发表社会保障相关论文共12195篇，其中涉及农村社会保障问题研究的论文数量为1240篇，约占社会保障论文总量的10. 2%;而涉及农村养老保障问题研究的论文数量有463篇，约占社会保障论文总量的3. 8%，农村社会保障相关论文数量的37.3 %。特别是2007 - 2009年，国内关于农村养老保障的理论研究更加深人，涉及的内容更加广泛，所取得的成果更加丰硕。据统计，这一时期国内关于农村养老保障相关论文数量约有212篇，约占养老保障论文总量的45. 8%，反映了在党的十七大提出的“科学发展、共建和谐”方针指引下，我国农村养老保障理论研究进人了新的阶段。
一、关于当前我国农村老龄化的现状及发展趋势
在对我国农村老龄化趋势以及养老保障的现状进行了调研的基础上，邓大松等指出，农村地区有65岁及以上老年人的家庭户占家庭户数总数比例为22. 02%，分别比城市和镇同比高出4. 69和5. 78个百分点;65岁以上老年人家庭中一人户、二人户的比重，农村地区均高于城镇地区。其他学者基本上也持相同的看法，李琼指出，2000年我国人口第五次普查结果显示，中国农村人口为8. 33亿人，其中65岁及以上的老年人口占7. 36%，民族地区农村占7. 56%，到2030年，6. 64亿农村人口中，65岁及以上老龄人口将占17. 39%，民族地区将占18. 1%，可见民族地区农村人口老龄化程度不仅高于城镇，而且高于其他农村地区。邓大松等认为，农村高龄老人目前主要还是依靠家庭成员、亲属的照顾，而且越是在不发达的农村地区，人们的老年生活保障越是依靠家庭。穆光宗的研究结果显示，在城市，养老方式顺序为社会养老、家庭养老和自我养老，三者的比例是:1:0.7:0.3(以社会养老为1);而农村的顺序则是家庭养老、自我养老和社会养老，三者比例为14. 6: 6. 6: 1(以社会养老为1)。可见农村老年人主要还是依靠传统养老模式度过自己的晚年。当前的问题是，这种非正式的农村养老制度正受到巨大的冲击和严峻的挑战，其保障功能在逐渐衰减，已经不能单独承载农村居民的养老保障，并且，随着人口老龄化进程加快，农村的养老压力相对城镇将更加突出，如不未雨绸缪，将会严重阻碍社会的发展，影响社会的稳定，因此，一部分学者们认为，建立农村社会养老保障制度已势在必行。
二、关于推行农村社会养老保险制度所面临的主要问题及原因
关于从1992年1月1日民政部公布实施《县级农村社会养老保险基本方案》至1999年7月国务院暂停执行这一方案期间7年多的情况，学者们总体认为基本上是不成功的，彭希哲、宋韬综合国内学者的各种分析后认为主要原因有二:一是制度设计本身的缺陷，表现在:(1)农村社会保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性;(2)农村社会养老保险存在着制度上的不稳定性;(3)是资金保值增值困难;(4)保障水平过低;二是执行过程当中出现了问题，表现在:(1)基金的管理不够规范和完善;(2)机构管理费用人不敷出;(3)干部群众在享受集体补贴方面差距过大;(4)多种形式的保险并存，形成各自为阵的混乱局面。
当前我国农村是否具备了建立养老保险制度的条件，学者们对此问题的看法迥异，刘卫国认为，我国具备了建立农村养老保险制度的条件，理由是:第一，我国整体经济已进人快速发展时期，已具备进行国民收人再分配的能力与手段;第二，农村经济日益发展，农民收人逐渐提高，城乡差别正在缩小，农民权益保护意识不断强化，农民参保意识也在不断增强;第三，发达地区农村、城镇近郊农村和不发达地区经济发展水平比较高的部分乡村，建立农村基本养老保险制度的条件基本具备;第四，建立农村养老保险制度是破解“三农”问题的战略需要。而何文炯等人则认为，国外建立农民养老保险大都是在工业化发展的中期转向成熟期的过渡阶段，从经济指标看大体有:(1)农业在国民生产总值中的份额在巧%以下，农业劳动力结构份额在20 %以下;(2)农业人口在总人口中所占比率降至50%以下，且处于老龄人口高峰期;(3)经济发展总体水平较高，人均GDP在2000美元以上。按照这些指标来衡量中国农村所处的阶段，总体上差距是比较大的，在中西部地区特别是西部地区差距会更大，全面实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。认为中国目前尚不具备普遍实施农村社会养老保险的观点得到多数学者的认同。
三、关于农村社会养老保险制度实现模式的选择
由于对建立农村社会养老保险的条件是否成熟存有分歧，因此在养老模式的选择问题上学者们各抒己见，莫衷一是。
第一种意见是根据各地区经济发展的不同水平实施分类处置，何文炯认为，就全国而言，农村养老保险应当有进有退，发达地区应积极推进，欠发达地区应暂缓推行。他提出，暂缓推行农村社会养老保险的欠发达地区宜在积极发展经济、增加农民收人的同时重点考虑以下几个方面:一是坚持家庭养老;二是建立健全农村最低生活保障制度;三是发挥土地的保障功能;四是发挥商业保险和储蓄的养老保障功能。杨志玲在对云南丽江纳西族聚居地区调查后发现，随着少数民族地区社会经济的发展，农村家庭养老模式不仅长期以来受到少数民族传统文化及民族经济发展状况的影响，表现出与城镇、汉族家庭养老模式不同的特点:一是少数民族农村家庭养老受少数民族传统道德观念影响较大，具有强烈的尊老、敬老的民族意识;二是农村家庭养老方式比较稳固;三是传统的家庭养老模式在少数民族地区具有较强的延续性;四是少数民族农村家庭养老模式的发展受少数民族地区经济发展水平的影响，由于家庭养老形式难以被其他形式所替代，因此，以家庭养老为主，发展农村社区养老，建立农村社会养老保险制度，将是少数民族农村养老形式发展的必然选择。
第二种意见是建立“三结合”式的农村养老保障体系，杨翠迎认为，中国农村养老保障的出路在于根据不同地区的经济水平建立不同的养老保障模式，而且重点在于解决养老资金来源的问题。在中国经济社会转型的特殊时期，需要发挥家庭养老、社会养老保险、社会养老三种主流保障方式的合力作用，方能解决中国农村社会养老保障的需要。
第三种意见是“实物换保障”，卢海元指出，“实物换保障”是指根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度方案，如年轻农民可实行“产品换保障”;老年农民和被征地农民则实行“土地换保障”，等等，他强调，与一般建立养老保险的方案不同的是，实物换保障是一个能同时解决养老和发展问题的方案，而这正是该方案的最大特点，也是世界银行所倡导的新模式。
各位学者还分别就上述三种模式下的农村养老保险筹资方式提出了相关建议。
四、关于政府在农村养老保险制度的角色及职能定位
国内学者比较一致地认为，在农村养老保障制度建立和完善过程中，政府应发挥主导作用，如柴瑞娟、罗新铭认为，政府职能社会化已成为当代政府职能发挥的一个显著的趋势，这种从单一权力行政向公共服务行政的转变决定了提供公共产品和有效的公共服务是当今政府的职责所在，而稳定健全的社会秩序和一套合理的制度框架无疑是最为核心的公共物品。社会保障制度作为一种典型的公共物品，政府也就必然参与其构建和管理。尤其是当今农村社会保障现状巫需国家出面支撑，政府之责义不容辞。
石秀和等认为，政府在农村社会保障制度中的职责具体体现为:(1)政策设计:为农村社会保障的推行提供有效实施手段;(2)组织引导:推动农村社会保障制度构件的进程;(3)财政责任:为农村社会保障事业的发展提供资金支持;(4)管理监督:使农村社会保障纳人规范化轨道。马雁军、孙亚忠则进一步指出，农村基本社会养老保险的公共产品特性决定了政府职责边界。政府尽管在农村基本养老中居于主导地位，但政府履行责任并非在任何时间、任何地域都一成不变。政府责任具有三个重要特征，即动态性特征、区域性特征和层次性特征。这三个特征客观上要求政府责任在不同时间和地域其侧重点和功能有所区分并相机抉择，从而保证政府主导原则在当前实践中的有效贯彻。
如何进一步提高政府在农村养老保障方面的决策水平与施政能力，江治强等提出，优化政府在农村社会保障制度建设中的公共决策，首先应树立公正决策的理念，要用全面建设小康社会，以人为本，执政为民，构建和谐社会，科学发展观等理念，科学认识农村社会保障事业在促进城乡协调发展、构建和谐共享的和谐社会中的基础作用，指导中国农村的社会保障建设;其次应重新审视农村社会保障事业的发展形势，包括分析农村经济形势的变化对社会保障形式的影响，客观估计农村集体土地所有制的保障功能，农业的市场风险对政府社会保障的制度需求，对农村宗族及社区保障作用作深刻的研究，理顺政府制度性保障与农村非制度性保障的关系，准确定位政府在社会保障事业中的职责、职能。再次应注重公共决策与农民认同的良性互动，充分利用中国特色的民主政治体制，政府现代运行机制以及培育农村社会非政府组织发挥其反映诉求的作用，把农民的呼声和认同更好地融人政府公共决策当中。孙文基指出，在建立农村社会保障时，在处理其中最重要的社会保障资金来源这一问题上，政府才是投人的主体，而不是主要由农民承担。在农村社会保障的投人以政府为主体与我国各地现阶段的财政是否相符、是否会构成很大的财政压力的问题上，他认为，只要合理调整财政支出结构，这个问题是不难解决的。
关键词： 农村社会养老保障制度;政府责任;区域差异;实证评估
中图分类号：F840.0 文献标识码： A 文章编号：1003-7217（2015）01-0034-05
一、引言
2009～2011年，我国新型农村社会养老保险（简称“新农保”）的制度建设已初见成效。截至2011年底，我国农村居民参保人数增加到32644万人，其中有约9000万人已经超过了60周岁，开始领取养老金，“新农保”制度为此共支出养老金588亿元①。短短两年，“新农保”制度取得了迅猛的发展。尽管“新农保”政策的施行促使各地区的农村养老保障事业发展速度明显加快，然而该制度在实际运行过程中，仍然存在着诸如制度保障能力不强，区域间以及区域内部制度发展不均衡等问题。
国家要切实解决好“三农问题”，首要任务就是要保证全国农村人口都能够老有所养，老有所依。而国家或政府在履行这项职能时，关键是要明确政府责任，才能保证我国农村社会养老保障事业的可持续发展。然而，各级政府在承担责任过程中还存在以下问题：（1）没有充分考虑到地区之间的差异，政策的制定存在着一刀切的现象;（2）中央财政转移支付制度仍需完善，各级政府的事权与财权财力不相匹配;（3）没有提出一个合理的标准来规范政府应承担责任的大小。为此，本文在相关文献回顾的基础上，对我国农村社会养老保障发展失衡中政府责任的相关理论进行了梳理，并着重对政府责任的理论水平与现实差异进行了实证评估分析。
二、文献综述
（一）区域差异背景下农村社会养老保障制度的改革与创新
作为一个地大物博的国家，我国各地区经济发展水平不一致，农民的收入水平呈现较大差距，其养老需求也明显不同。对于建立怎样的养老保险制度，学者们基本上达成一致意见，认为应分区域分层次建立不同的农村养老保险制度。李迎生（2002）针对我国区域经济发展不均衡，认为经济发达地区可以尝试社会养老保障制度改革，并为其他地区提供借鉴经验。[1]武深树（2003）指出我国农村社会养老保障的制度建设，应根据不同区域、不同群体，实行差异化政策，建立农村社会养老非均衡保障制度。[2]邓大松，李琳（2008）则进一步提出，应针对我国不同群体的农村社会养老保障制度差异，设计出相应的转换机制，保证农民在不同群体身份的自由转换，增加其参保的自主选择权。[3]
（二）区域差异背景下农村社会养老保障模式的选择与构建
关于农村社会养老保障的制度模式，现有成果较为丰富，主要有以下三种观点：其一，依据我国不同地区不同的经济发展水平进行分类构建，强调农村社会养老保障制度建设实行分类分层的差异化建设思路的合理性，如要求优先保障城镇化进程中的失地农民和已经实行计划生育的农村夫妇[4]，以多元化为起点，因地制宜、突出重点、分类管理、逐级推进[5]，不同区域，采用不同的模式[6]。其二，我国可以建立一个“三管齐下”的农村社会养老保障体系，根据不同地区的经济发展水平差异，实行不同的制度模式，并重点解决资金来源问题[7]。其三，“实物换保障”，即改革现有的缴费方式，将农民拥有的土地、农产品或股权等实物在折算后抵充保费，如被征地农民与老年农民可以实现“土地换保障”，而年轻农民可以实行“产品换保障”的方案等[8]。
（三）区域差异背景下农村社会养老保障制度中政府责任的研究
对于政府在农村社会养老保障制度承担责任的具体内容，学者们均认为主要包括制度设计、财政支持、组织实施、制度监管等。但是由于各地区的区域差异明显，各地方政府应承担的责任也有所不同。即不同区域和不同时期，政府承担责任应有所不同，特别是政府责任的重点和功能应表现出较大差异[9]。另外，考虑到地方经济与各级财政责任的差异性，应突出财政补贴的激励和引导作用[11]，并建立中央政府对地方政府的社会保障转移支付制度[10]。特别是针对中西部经济欠发达地区，政府要加大财政资金的投入，以保证和推动这些地区农村养老保障体系的制度建设[12]。
财经理论与实践（双月刊）2015年第1期2015年第1期（总第193期）郑 军，龙俊桃：发展不均衡与政府责任：农村社会养老保障制度的实证评估
综上所述，尽管理论界对我国农村养老保障制度发展的地区差异和政府责任关系进行了大量研究，已经取得了丰硕的研究成果，然而，这些研究更注重考察农村社会养老保障制度的模式选择，以适应各地方经济的区域差异，并没有提出一个有效的评价标准来规范政府应承担多少责任。为此，本文基于区域经济发展失衡理论，实证考察了政府承担财政责任的水平对农村社会养老保障制度的保障程度的影响水平，并提出了政府承担责任的理论标准和相关政策建议。
三、相关理论界定
（一）区域经济发展失衡理论
改革开放以来，我国东中西之间的地区差距在急剧拉大，经济由西向东呈梯形发展。相对于经济的快速发展，社会发展较为缓慢与滞后。虽然我国经济社会在快速发展，政府财政收入也在不断增加，然而，我国农村社会养老保障制度并没有在全国范围内实现应保尽保。由此，考察该制度的区域发展失衡时，应注意：其一，经济发展水平与政府财政收入能力;其二，农村养老保障制度的服务水平。如图1中，分别用实线和虚线表示社会经济发展的均衡路径（即农村社会养老保障服务水平与经济发展呈相对稳定的正相关关系），与社会经济发展的失衡路径（经济的快速发展并没有带来农村社会养老保障服务水平的同步提高）。[13]
图1 发展中的均衡与失衡
对制度失衡中政府履行责任的程度进而进行深度考察，可以分为两种：其一是责任型失衡，即政府提供的农村社会养老保障服务水平与政府的财力不相符合，即政府由于主观原因使得农村社会养老保障服务供给的实际水平小于理论水平。其二是发展阶段型失衡，即限于发展水平提供的财政收入，政府提供的财政资金数额无法满足农村老人的养老需求。这种失衡政府不存在主观失责的原因。[14]显然，针对区域失衡的原因差异进行深入分析，应采取不同的解决办法。
（二）政府间转移支付理论
政府间的财政转移支付通常是指一个国家、地区的各级政府在现有的财税收入、事权和职责框架体系内部的一种财政资金进行转移的制度。转移方式包括上下级的纵向转移与同级之间（部门之间、地区之间等）的横向转移。我国财政转移支付的本质是一种财政补助，即中央政府“加强国家凝聚力”，并对各地域的“利益外溢”进行补偿，主要表现为“抽肥补瘦”，体现国家的宏观经济财政政策。[14]
财政转移支付的相关理论表明，政府之间进行转移支付有如下特点：其一，公共物品的外部性。各地提供的公共服务水平也使本辖区以外居民受益，如铁路;其二，各级财政收支的不均衡。即各地方财政往往收入有限，需要上级财政通过转移支付帮助其实现收支平衡。其三，公共服务的公平性。政府只有通过相互之间的转移支付，弥补各地的财力差异，才能保障经济欠发达地区居民也能享有同等的公共服务，如农村社会养老保障制度服务。
四、农村社会养老保障制度发展失衡的实证分析
（一）变量选取
本文认为制约农村养老保障制度服务水平主要有以下四个因素：（1）同期的经济社会发展水平;（2）政府财政收入能力;（3）政府加大制度投入的意愿，具体表现为政府主观上愿意将财政资金投入农村社会养老保障制度的程度;（4）农村社会养老保障制度提供服务的效率。上述因素中经济发展水平和政府财政收入能力是客观变量，它们共同决定了政府确保该制度提供服务水平的能力。然而，政府意愿与服务效率应为主观变量，存在政府责任缺失的可能性。因此，判断农村社会养老保障制度发展失衡中政府是否存在失职，考察政府主观因素对农村社会养老保障服务的影响可以作为判断依据。
由于本文研究的问题是政府责任缺失是否是我国农村社会养老保障制度发展区域失衡的重要原因，如是，这种影响程度又有多大。为此，本文在充分利用各省相关数据基础上，考察了政府在经济发展水平和财政收入的双重限制下，能够保证制度服务水平的一般规律（理论数据），从而勾勒出一条如图1中所描述的均衡发展路径作为参照系，然后再比较各地区的实际水平与理论数据之间的差距，从而判断政府是否存在主观责任缺失。
（二）数据来源和模型构建
本文中数据均来自2011和2012年中国统计年鉴。在变量选取方面，本文以社会保障和就业支出占GDP的比值，Y代表各地农村社会养老保障制度提供的保障水平，以农村人均纯收入X1代表地区经济发展水平，以各地方政府财政收入与当地GDP的比值代表当地政府财政收入能力。一般而言，各地农村社会养老保障制度提供的保障水平增速相比当地的经济社会发展速度要缓慢些。因此，两者不能呈线性关系。为此，本文将农村人均收入X1进行适当变换，取其对数值，并设定回归模型为：
Y=β0+β1Ln（X1）+β2X2+ε。
本文假定政府支出意愿与制度效率等主观变量与各地经济水平和财政收入能力等客观因素之间是相互独立的，据此假定模型中并没有引入政府主观方面的意愿和制度效率，因此这些主观变量对制度提供服务水平的影响表现在残差项ε里。最后，通过加权最小二乘法的变换，得到经验模型如下：
Y=21.93-2.488Ln（X1）+0.2112X2
（21.54） （-19.88） （16.12）
R2=0.9941 F=219.7052 D.W.=1.653
显然，模型设定中各变量值均通过了显著性检验，整个模型设计较为合理，拟合度较高，达到了0.994。这些数据说明，当各地政府对当地农村社会养老保障制度的支持意愿与制度效率基本一致的情况下，当地的经济发展水平与政府财政收入能力对该地区农村社会养老保障制度提供的保障水平产生重要影响。
（三）实证结果分析及说明
将全国31个省市地区的2010年与2011年相关数据代入计算公式，不难计算出各地方政府能够确保当地农村社会养老保障制度提供服务水平的理论值，并将其与该制度提供服务水平的实际值相比
较，最终得到我国各地农村社会养老保障制度建设中政府责任的实现程度。
从表1可以看出，自“新农保”试点在全国推广后，我国绝大多数地区农村居民的家庭人均纯收入不断增加，说明经济水平在不断增长;而各地财政收入与GDP的比值也呈同步增长趋势，这表示各地政府在确保该制度提供服务水平的能力也在相应增加。
将表格中31个省市地区的相关数据代入上述回归模型中，不难计算出各地方政府能够确保该制度提供服务水平的理论值，具体结果如表2所示。表2显示，我国大多数地区政府在确保制度提供服务水平的实际值与理论值有较大差异，这种差异是由于政府主观层面的原因所造成的。地区间的政府责任实现程度日趋完善，但也存在着较大的区域差异：东部地区的政府责任实现程度大部分要低于中西部地区。自2009年实施新农保政策以来，我国大部分地区政府责任的实现程度都在100%以上，这说明我国大多数地区政府财政责任完全履行到位了，因此这些地区的农村社会养老保障制度不存在政府责任缺失问题。但是也有部分地区的政府责任实现程度低于100%，甚至包含东部一些经济发达地区，例如江苏、广东、福建等。
五、农村社会养老保障发展失衡中政府责任缺失的简要分析 如前所述，导致我国农村社会养老保障制度发展是否失衡的主要原因在于，政府对制度投入的支出意愿积极性程度和政府管理该制度的效率水平。因此，深入探索分析影响这两个要素的关键性因素，无疑是解决和修正农村社会养老保障发展失衡的重要思路和手段。
（一）政府支出意愿缺失的原因分析
相对于政府财政能力的高速增长，我国政府财政支出的制度设计有着诸多限制，制约了政府对农村社会养老保障制度的财政投入水平。改革开放后，地方政府官员的考核指标，主要以经济绩效为主。尽管这种考核方式有助于我国经济发展取得了世所瞩目的成就，然而在一定程度上也导致了农村社会养老保障事业发展的滞后。基于这种官员考核制度，各级政府往往忽视了应该承担的农村社会养老保障服务职能。特别是1994年的分税制改革以及改革中对地方政府放权让利等政策，在利益的驱动下，各地方政府更愿意进行农村社会养老保障的投资，而不愿直接改善农村养老服务的水平。这种体制性的“投资饥渴”现象，无疑是导致我国各地农村社会养老保障制度保障水平与其投资比例失调的重要原因。
（二）政府效率低下的原因分析
农村社会养老保障制度的管理体制经常调整，资金管理效率有待提高，制约了该制度的效率水平。这种影响主要包括：其一，各地政府对当地制度建设是否投入以及投入水平如何，没有一个有效的监督机制，从而导致各地制度提供服务水平的主观差异性较大。[15]其二，农村社会养老保障制度没有建立合理有效的政府财政投入的稳定机制，各地方政府在实际投入时，往往受到诸多因素的影响，存在较大的随意性。另外，央地政府间的现行转移支付制度仍不合理，许多转移支付项目及数额的决策主观性较强，“基数法”在税收返还和体制补助等方面仍在使用，这些缺陷为各地政府为赢得中央更多转移支付在制度设计层面留下了非合作博弈的空间。[16]
六、结论与政策建议
（一）结论
由于我国中央和地方政府独特的财政分权制度，与各地众多的财政支出项目相比，地方政府的财政收入能力十分有限。因此，如何吸引竞争流动性强的外资，加快地方的经济社会的发展速度，调整有限的财政支出项目，无疑是各地政府的重要手段之一，这往往导致经济欠发达地区政府被迫减少了对当地包括农村养老在内的公共服务制度的财政投入，这无疑是我国农村养老保障制度地区发展失衡的重要原因之一。
在财政资源有限的条件下，中西部地区政府官员在地方建设的“最优决策”是调整政府财政资金投入的项目，为其升迁提供政绩，即增加见效快、周期短的基础设施建设，减少那些见效慢、周期长的公共服务项目的资金投入力度，如农村社会养老保障制度。同时，在人才竞争方面，经济欠发达地区与发达地区相比总是处于弱势地位，这些地区呼吁机制的不完善，使得地方政府对于满足辖区居民农村社会养老保障服务的需求更加忽视。源于地方政府支出偏好的空间差异性，才从主观的层面上导致了基本农村社会养老保障服务供给水平的区域差距。
（二）政策建议
综上所述，要解决农村社会养老保障制度的区域发展失衡问题，应该加快建立科学合理的农村养老保障制度的财政投入体制，促使各地方政府从执政理念上从单纯追求经济增长，转变为注重服务保障、关注民生。具体而言，可以从地方政府的考核体制入手，逐步改变政府对农村养老等公共服务的投入意愿不足和制度管理效率有待提高的状况。具体做法主要有以下四个方面：其一，将关注民生引入地方政府政绩考核体系，从主观意识上增强各地政府对农村社会养老保障制度财政投入的意愿，逐步落实政府在制度建设中的财政责任。其二，采取财税优惠等工具刺激民间消费，减轻体制性的消费压力，逐步调整并改善农村社会养老保障支出的结构，帮助各地政府对农村社会养老保障制度财政资金投入的压力有所降低。其三，加快建立科学合理的农村社会养老保障制度的财政体制，建立中央和地方各级政府财政投入的稳定机制。其四，进一步加大地方政府绩效考核的改革力度，将农村社会养老保障服务水平等公共投入，逐步纳入地方政府绩效考核的指标体系范围，从制度设计层面，规避政府责任缺失的风险[17]。
注释：
①数据来源于《中国统计年鉴2012》。
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Uneven Development and Government Responsibility：
Empirical Evaluation of Rural Social Endowment Security System
ZHENG Jun 1，LONG Juntao2
（1. School of Finance， Anhui University of Finance and Economics， Bengbu， Anhui 233030，China;
2. Chengdu Branch of The People's Bank of China，Chengdu， Sichuan 611130，China）
论文摘要:制度文化因素是影响农村养老保障制度创新的主要因素。中国农村养老保障制度创新，不能简单地照搬照套国外模式，而是必须从中国的现实出发、必须从抓住农村养老保障这个中国社会保障体系建设的主要矛盾出发，构建起适合国情的农村养老保障创新模式。
笔者在对传统家庭养老变迁分析的基础上，立足于对隐藏在各种保险制度模式背后的制度文化因素进行研究，提出了建立以家庭家族养老保障为主线，建立家庭家族养老资源的纵向风险分散机制。力图构建一种内源式生长的分层次、多元化农村养老保障体系的中国特色的养老保障制度模式。
一、中国农村养老保障制度模式的特点
构建有中国特色的农村养老保障创新模式不能、也不应照搬西方模式，而只能建立在中国自己的经济文化和传统家庭养老习俗基础之上，只能建立在发挥以家庭为主体的养老作用的基础之上。因此，它是一个以家庭联产承包责任制为基础，以农村家庭保障为主线，以家族成员互助为补充，把政府、社会各方面力量结合在一起的统一整体。
1.在农村家庭联产承包责任制的基础上，以土地保障筑起农村养老保障的第一道防线。土地是农民的生命线，担负着农民失业保险的重责，也是农村居民温饱水平的实物保障。广大农村在土地承包中把人口作为主要要素，把“口粮田”作为永佃田，明确“口粮田”的保障性和福利性，体现政府的社会公平导向，给予农村人口最基本的生活保障。当农村土地被征用时，农民的土地保障形式要随之改变，由实物形态的保障变成价值形态的保障;如果被征土地因利用方式的改变而增值，农民要分享土地增值的收益。
2.家庭养老保障是农村养老保障的主体形式，为此要重塑家庭文化，夯实家庭保障。家庭是社会的基本细胞，养育小孩、抚养老人是家庭的责任。国家实行的社会养老保障是家庭保障的补充，只有家庭无力保障时才需要社会养老保障。当前形势下搞好家庭养老保障，必须做到如下几点:一是要重塑孝文化，把中华民族的传统文化发扬光大;二是要继续深化农村税费改革，理顺农村分配关系，减轻农民负担，发展农村经济，切实增加农民经济收人，提高农村家庭保障能力;三是提倡邻居互助合作精神，传承家族文化;四是发展乡村集体经济，用村集体的公共收人取代以前的家族中的族田收人，兴办村级公益事业。
3.建立中国特色的新型农村合作医疗制度，解决农民“老有所医”的问题。云南省在新型农村合作医疗试点方面取得了明显成效，到2004年底，全省20个试点县市共有648.39万农民参加了新型农村合作医疗改革试点，占试点范围农业人口总数的88%，占全省农业人口总数的五分之一。参加新型农村合作医疗使农民看病就医有了保障，医药费用尤其是大病住院治疗负担明显减轻，农民“因病致贫、因病返贫”状况得到缓解，有力地促进了农村家庭养老能力的提高。有关部门的问卷调查结果表明，农民对新型农村合作医疗制度、医疗卫生服务及减免补偿程序的满意度均达85%。实践证明，农村合作医疗实行“保大不保小”原则，区别于“保小不保大”的福利型合作医疗，有利于解决农民“因病致贫”和“老有所医”问题。
4.农村“五保户”供养制度可以实行集中供养与分散供养相结合的模式。集中养老是指把敬老院设在青山绿水之中，让老人享受优良的环境，给敬老院划拨少量土地建立起土地保障。分散养老是指让老人自然分布在各自然村之中，由政府出钱、出物保障老人的基本生活。据有关部门统计，全国共有352.5万人“五保老人”，占农村老年人的7%左右，其中能够进人敬老院集中供养的只有58.6万人;分散供养的却有202.5万人;自耕自养的还有91.4万人。从需要而言，要考虑在农村建设养老院，适当加大集中供养的面，加大农村社区养老力度，这也是当务之急的一项工作。
5，必须重视发挥中华传统文化的功能，构建起分层次、多元化的农村养老模式。研究显示，发达国家在社会保障制度运行了100多年后的今天，开始重新重视家庭保障的功能。这是值得我们高度重视的一个新趋势。同时必须承认，中华文化“多元一体”的特点，决定了我们必须从农村的实际出发，构建一个分层次、多元化的农村养老模式。分层次就是分别对农村参保群体采取不同措施:失地农民可以进人“城保”，也可以实行“留地保障”进人“农保”;农民工一般进人“农保”;广大农民要建立新型农村保障制度。多元化就是立足于农村的经济发展、文化传统等因素，在缴费模式仁实行东中西部梯度推进。具体设想:东部以缴费为主，中西部以国家补贴为主。同时还包括为农村家庭提供老年人生活所需的劳务和精神慰藉。
总之，要充分发挥传统养老文化在促进养老保障机制建设方面的积极作用，立足于中国的制度文化和农村的传统习俗，借鉴现代社会保险的运作机制，建立起针对纯粹务农农民的农村养老保障模式。上图显示，要立足于农民的实际，积极构建农村养老保障体系，而不是把农村所有农民全面推向城镇养老保障体系。作为争论焦点的农民工既可以进人城镇养老保障体系，也可以进入农村养老保障体系，但是，笔者主张进人农村养老保障体系有利于建立起新型农村养老保障体系。
二、创新中国农村养老保障制度的建议
新型农村养老保障模式是一种力图寻求理论和实践相结合的创新模式，其最重要的特征是为广大中国农民设计一种着眼于未来、着眼于长期的制度安排。它并不是指老年农民明天就能领到家庭养老金，但是，它要给人们一种新型制度希望和未来养老的基本保障希望。因此，笔者强调要从“十一五”的第一年就立即启动新型制度的运行，而且认为新型制度中政府的决心具有推进新型制度的核心作用。如依此思路推进，在40年之后即 2045年开始，新型制度就能进人全面运行的“轨道”。为了积极稳妥地推进中国新型农村养老保障，特提出以下10个方面的对策建议。
1.发挥政府在养老保障制度改革中的作用，以政策引导和加大财政支持力度为重点，积极推进农村养老保障制度创新。政府是农村养老保障制度改革创新的主要责任人。首先，要根据农村经济社会发展的实际，在充分考虑农村家庭文化和国家经济实力提高的基础上，适应国际社会保障制度改革的新趋势，对农村养老保障制度进行规范的制度设计，进而作出制度安排。其次，要加大农村养老保障制度的政策引导，通过试行建立起起步门槛不高，对农民有吸引力的基本保障。再次，最为重要的是要加大对农村养老保障制度的财政转移支付的力度，特别是加大对中西部地区农民个人帐户建设的支持力度。最后，要重视挖掘传统文化，结合落实“三个代表”重要思想，弘扬中国传统伦理道德，在年青人、特别是少年儿童中强化《孝经》、《论语》等儒家经典的学习，象新加坡一样从国家层面上重视和号召人们重新注重家庭养老。
当然，在创新模式中政府只承担有限责任，即政府必须承担农民个人帐户建立中的一部分费用特别是中西部地区的缴费补助部分，而不再承担对农民个人养老的无限责任;与此相对应，农民则由于是个人帐户的产权主体，而必须对自己的养老负有无限责任，包括对家人的养老也要负有无限责任。这种责任制的界定具有经济学上的产权制度改革的意义，是经济体制改革在养老保障制度中的深化，也是与国际社会保障“再商品化改革”大趋势相一致的。
2.立足于主要针对纯粹务农农民的创新模式，按照失地农民、农民工和纯粹务农农民的基本分类，妥善解决好农村养老保障问题。第一，失地农民进入社会养老保险。被征地农民社会保障对象主要为征收土地时年满16周岁以上的在册农业人口。16周岁以上的被征地农民建立养老保障个人账户，按照月领取养老金不低于当地最低生活保障标准计发，并根据经济社会发展适当提高。参加养老保障人员60岁开始领取养老金。60周岁以前死亡的或领取不满10年死亡的，其个人账户资金的余额可依法继承。第二，农民工实行缴费确定型的完全储备积累的制度模式。该个人账户需要具有一定的弹性，具体体现在:缴费基数、费率或缴费额可在规定范围内自主选择;农民工可根据自己的承受能力自由选择参加城镇养老保险或弹性农保;农民工可选择按照年、季、月缴费;在不允许退保的前提下，允许农民工在特殊情况下借支保险费;应当把农民工的社保管理纳人“金保工程”。第三，纯粹务农农民推行以粮食、烟叶等实物换保障。以“粮食换保障”或缴纳现金等形式，建立农村社保的成本将降低，速度将加快，直接补贴农民的政策效率也会进一步提高。当然，政府也有责任调整支农方式，逐步加大财政支持农保的力度，尤其应加大对中西部地区农民转移支付的力度。
3.借鉴积累制帐户体系的做法，依托于发挥家庭文化和家族互助机制，建立农村养老个人帐户或家庭帐户。以家庭(家族)养老为主的保险模式，应部分借鉴新加坡的做法，建立和完善个人养老帐户制度。在农民收人水平普遍较低、小农意识还较浓的情况下，农民乐于接受“个人养老保险帐户”制度，该制度也有利于调动群众参保的积极性和主动性。为节约管理成本，可考虑将“个人养老保险帐户”的建立和管理工作委托给相关金融机构(如营业网点遍布农村各地的农村信用合作社)去做，首先，对全县参保农民以身份证号码为基础，按乡、村、户进行科学编号，做到从保险号码中可以知道参保人所属的县、乡镇、村委会、自然村、村顺序号(门牌号)等资料，全面实行微机管理。其次，“个人养老保险帐户”以类似于存折或储蓄卡的形式交投保人保管，每次缴保费后予以登记，农民随时可查询、了解金额变动情况。第三，存折或储蓄卡是参保农民领取养老金的重要依据。
鉴于中国农村经济的现状，土地仍然是大部分农民就业、生存保障和社会福利的主要源泉，为增强个人帐户的保障功能，现阶段在具体实施中可实行“承包地+个人帐户”的双重社会保障制度。平时以土地收入弥补个人帐户的不足，提高家庭养老能力;农民因种种原因离开土地时，按有关规定，土地转让补偿金的一部分必须存人个人养老保险帐户，以提高失地农民的自我保障能力。
4.继续深化农村经济体制改革，提高农业综合生产能力和提高农民收入，努力扩大新型农村养老保障制度及盖面。要完善以家庭承包经营为基础、统分结合的农村基本经营制度，健全农业社会化服务体系、农产品市场体系和政府对农业的支持保护体系，采取综合措施提高农业综合生产能力，扩大新型农村养老保障制度覆盖面。一是完善农村基本经营制度。稳定农村土地承包关系，明确界定土地承包权的物权性质，赋予农户更长期限的、物权性质的土地承包权，切实保护农民土地承包权益;完善土地流转办法，确保农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转，逐步发展适度规模经营;鼓励和扶持农民在生产服务、产品流通、储藏加工、市场销售等环节，组建多种形式的自我管理、自我服务、自我发展的合作经济组织;积极引导龙头企业以吸收农户人股或共同组建股份制企业的方式，与农户形成利益共享、风险共担的机制，推进农业产业化经营。二是健全农产品市场体系。深化粮食流通体制改革，建立完善的直接补贴粮农的体制，健全国家对粮食市场的宏观调控体系;在主产区建立对棉农的直接补贴机制;完善以全国性大型批发市场为中心、以区域性和地区性批发市场为骨干、包括多种批发形式在内的全国农产品现货批发市场体系。三是完善国家对农业的支持保护体系。进一步完善农村税费改革的各项配套措施，东部沿海地区要率先实现城乡税制的统一;稳步提高国家财政支农的比重，改变财政支农的方式和结构，建立健全中央财政和省级财政对农村的转移支付制度;初步建立政策性农业保险体系，粮、棉、油、菜、糖、烟、果、奶、肉、茶等主要农产品的生产，都纳人政策性保险体系。
5.要提高统筹层次，通过成立农村养老基金专业投资公司和加强基金管理来提高基金的收益率。鉴于原有的农村社会养老保险方案县级统筹在制度土和管理上留下的缺陷，使《基本方案》的实施不仅遇到了筹资模式、收取保费、基金管理、保值增值等方面的问题，还出现了大量的地方政府挤占挪用、基金进入地方财政、管理部门“领导研究”或“组织决定”挪用等等违规操作现象，笔者提出以下建议。一是进一步总结和推广新疆呼图壁县保险证质押借款项目使农保资金迅速增值的成功运作经验，探索从资产建设角度出发的鼓励农民积累资产的政策机制。在农民的家庭预算中把发展生产、教育子女、治疗疾病等项目与养老基金整合起来进行综合设计和运作，以强化农民对个人帐户资金的控制权和选择权。二是借鉴国外养老基金管理的成功经验，尽快成立农村养老基金专业投资公司。通过专业投资公司的专业运作，加强基金管理，实现基金的保值增值，推动农村养老保障制度创新模式的规范运作。
6.根据各地经济发展水平和农村商品经济发展程度，采取缴纳现金和农产品“实物换保障”相结合的多种筹资方式，筹集农村养老保障基金。按照本文的研究结论，从总体上看，东部发达地区应以缴费为主，中西部地区则以国家补助为主，从而形成东、中西部的梯度缴费方式。但是，在具体的操作中，还要根据各地经济发展水平和农村商品生产、市场经济发展程度，采取缴纳现金和农产品“实物换保障”相结合的多种筹资方式，筹集农村养老保障基金。
7积极推进新型农村合作医疗改革工作，确保农村老年人在健康生活中实现养老。近年来，国家在农村地区进行的新型农村合作医疗试点工作，成效十分显著。云南的抽样调查显示，2004年1至9月与去年同期相比，农民就诊率和住院率明显上升。问卷调查结果表明，农民对新型农村合作医疗制度、医疗卫生服务及减免补偿程序的满意度均达85%。在改革工作中，紧紧围绕建立有效工作机制、筹资机制和加强基金管理、医疗救助、卫生体系建设、医疗服务监管等方面，在实践中探索出不少行之有效的方法措施，为全国扩大试点和全面建立新型农村合作医疗制度提供了有益借鉴，试点工作经验应积极推广。新型农村合作医疗改革工作为农村老年人的健康养老提供基础条件。
8.在逐步完善新型养老模式政策措施的同时，要根据制度成长的规律，加强农村养老保障的立法工作。政策措施的保障是推进新型制度模式的基本条件，但是，政策与法律相比较，则属于一种“短期”的规则。法律制度才能从根本上保障一项事业的“千秋万代”依法运作。美国为了推进其社会保障制度运行，于1935年制定出台了《社会保障法》，该法对美国社会保障工作的推进起到了法律保障作用，同时该法也在实践中进行了不断修改完善。同理，法律制度对中国农村养老保障制度建设也具有于分重要的作用，必须引起制度设计者和实际部门的高度重视，建议成立专门工作机构，组织专业人员，早早着手研究制定《农村养老保障法》，注重把制度成长与法律建设统一起来，既要推进新型制度正常运行，又要逐步建设法律规范。
9.要结合贫困地区的扶贫开发，突破农村养老保障制度创新难关。中国处于社会主义初级阶段，社会生力还很不发达，贫困人口还占相当比重，老、少、边、穷地区还有3,000多万人u处于严重贫困状态。2000年中国老龄科研中心进行的一次城乡抽样调查数据显示，农村老人月均收人仅有186元，恩格尔系数在60-65%甚至高达70-80% ,属于极贫阶层。有20%农民无力投保，40%投保者选择2--4元的低标准。浙江属于经济发达地区，但农村老人享有社会保障的不到5%，无钱的被排除于保障之外，成为农村养老保障工作的难点。本研究提出的梯度缴费方式就是力图解决贫困农户参保问题，为此，建议借鉴民政部门为贫困农户参加新型农村合作医疗而设立的救助办法，为对贫困农户设立加人农村养老保障救助资金，在具体方式上可以采取扶贫开发与养老保障结合起来，为贫困农户缴纳养老保险费或直接提供贫困农户养老救助金。
[论文关键词]农村；家庭养老保障；社会养老保障；对策
我国是一个拥有13亿人口的发展中国家，9亿人口在农村，随着人口老龄化的迅速发展，探讨我国农村社会保障制度建设的必要性、分析其存在的问题并找到相应的对策，这对于促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。
一、当前农村社会养老保障制度存在的问题
1．人口老龄化进程加快，农村养老形势不容乐观
从人口老龄化的客观要求和未来发展趋势来说，农村养老必然发生由以家庭为主向以社会为主的转变。为了适应人口老龄化的需要，我国自1991年就开始了农村社会养老保障制度建设的试点工作。十几年来，我国农村社会养老保障工作已经取得了不少成绩，但无论与人口老龄化的速度发展相比，还是与发展社会主义市场经济的要求相比，都还存在较大距离，还有很多问题急需解决。尤其是随着城市化进程的加快，大量剩余的农村劳动力向城市转移，随着越来越多的青壮年人口进人城市，农村的年龄结构出现了“两头大，中间小”的格局，这意味着农村的养老赡养系数明显提高。因此，单纯依靠家庭养老，将使年轻人的负担沉重，从而导致整个社会的不稳定，这迫切需要政府采取措施来解决农村居民老年生活问题。
2．传统家庭养老模式功能逐步弱化
家庭养老是我国传统的基本养老方式，家庭在老年人口经济供养中承担了重要的责任，但是随着农村经济体制改革，农业经济结构调整，生产社会化和商品经济的发展，计划生育工作的深入以及现代观念的冲击，使得农村家庭规模不断缩小，家庭结构出现了变化。随着计划生育的实行，家庭小型化，即“421”家庭结构成为了农村家庭的发展趋势，家庭小型化也就意味着家庭成员所面临的风险不易分散，在养老系数上表现为赡养系数的大大提高，再加上农村劳动力的大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。
3．农村经济基础薄弱
在农村，土地承载着生产资料和社会保障双重功能。而土地保障功能日益弱化，首先，我国人多地少。同时耕地的可比产值越来越低，农产品投人大、产值较低。其次，随着城市化和非农产业的发展，有大量的土地被征用，原有的依靠土地进行养老的农民变得举步维艰，难以维继。
4．法制不健全
我国农村社会养老保障的相关法规源于民政部出台的法规，缺乏立法的权威性。同时由于法制的不健全，农民的社会养老的权利存在被侵害的风险。农村社会养老保障工作至今尚没有一部完整规范的、由人大通过的法律，导致实际工作中体制关系难以理顺，法律责任不明确，政策尺度难把握。
二、建立我国农村社会养老保障制度的对策
1．大力推行农村社会养老保险制度
由于农村养老保险是一项功在当今、利在千秋的长线工作，很难在短期内体现领导的政绩，因此一些地区的领导对开展这项工作重视程度明显不够。这项工作只靠提高基层工作人员的努力是远远不够的，各级政府必须要从农村经济与社会发展的全局出发，认真贯彻落实国务院的决策，把加强农村社会保险工作提上重要议事日程，才有可能获得较为理想的效果。现行的以农民个人缴费为主的农村社会养老保险一直没能推广，已开展的一些地区目前也陷入停顿状态。在这种情况下，有必要对现行的农村养老保险制度重新进行调整，以充分体现其社会性特征。具体办法应是适当降低个人缴费比例，相应提高集体资助比例，而且国家应给予一定的财政支持。同时，考虑到农民自身的养老保险意识较差，为此必须扩大宣传，积极鼓励子女为父母缴纳养老保险金。只要社会养老保险制度能真正适合农村实际，并体现公平合理原则，就能得到全面推广，从而成为农村老年人最稳定可靠的生活保障。
2．加强以社会养老和家庭养老相结合的农村养老模式建设
要建构农村社会养老保障制度，倡导农村社会养老生活保障的文化心理，通过每个月锁定的社会养老金的支持，减缓农村家庭生活负担和养老压力，使农村老年人也能享受到与城里人一样的社会养老服务。建设有中国特色的农村社会养老模式，应以社会保障为农村老年人提供生活保障，以家庭养老为农村老年人提供精神依托，将两者优点有机结合起来，创新出我国特色农村养老文化，以利于加强农村社会政治文明建设，加速实现农村现代化和全面建设小康社会的宏伟目标。
3．多渠道筹措农村社会养老保障资金
实施农村社会养老保障制度，最难的就是保费的收取。这不仅难在农民收入多数偏低，更难在农民收入多以实物或自然生产所得为主，市场化、货币化程度低，现金收入少且不稳定，难以满足保险费必须定期缴纳的基本要求。针对农民的这一特点，资金问题是农村社会养老保障的核心问题。由社会保障的性质所决定，建立农村社会养老保障制度，单一依靠国家财政来开展社会养老保障工作，显然是不现实的。这就要求我们广拓渠道，多形式筹措社会保障资金。一是要通过依靠有关政策和大力发展集体经济，来强化农村集体对保障资金的投入。二是要采取政府引导和农民自愿相结合的原则，在一定范围内推行强制性养老保险和养老储蓄。三是要建立个人账户，将集体补助额连同个人缴费全部记在个人名下，属个人所有，让农民既有安全感又有自主感。从而充分调动广大农民参加社会保障的积极性；
4．加强农村社会养老保障的法制建设
首先应确立农村社会养老保障的法律地位。以立法形式明确规定农村社会养老保障制度是国家为保证农村社会的稳定，根据社会经济发展需要，本着社会公平的原则，对农村老年群体实施的社会保障，是作为调节社会分配手段而建立的。其次加快农村社会养老保障立法步伐，使农村社会养老保障各项措施都有法可依，便于操作并提高制度的稳定性。
关键词：2006年；农村社会养老保险制度研究；综述
一、建立农村社会养老保险制度必要性问题探讨
学者苏颖从构建农村社会保障制度的整体角度出发，认为“由于中国农村人口老龄化快于城市”，加之“土地和家庭养老保障养老功能的弱化，应该创造条件，逐步建立农村社会养老保险制度。”劳动和社会保障部农村社会保险司副司长刘从龙从中国农村的养老现状出发，强调农村社会养老保险迫切需要发展。因为：一是农民养老不完全是个人问题，而是社会问题，其对社会稳定会产生重大影响；二是农村传统养老方式功能弱化，迫切需要建立农村养老保险制度；三是农民的生产生活越来越依赖市场，迫切需要建立适应市场经济的农村社会养老保险制度。学者赵慧洁，周田宇从构建和谐社会和党的十六要求出发，认为“建立农村社会养老保险势在必行”。学者鲁晓明从构建和谐社会视角，论述了我国农村构建社会养老保险制度的必要性。学者秦建文，石文伟从社会发展的微观和宏观层面指出：“随着中国农村老龄化进程的加快，以及中国经济市场化程度的深化，建立健全农村社会养老保险体系已成为当务之急。”福建省福州市社会科学院张忠松通过对山区65岁以上老年农民养老问题的样本分析，发现山区老年人口面临经济供养总量低等诸多问题，呼吁山区社会养老保障体系亟待建立。
二、农村养老保险制度建设中政府责任问题
关于中国政府在农村社会养老保险制度建设中的责任，学者赵建萍认为“政府应该承担起农村社会养老保险制度建设的职能”。关于政府在个人账户基金组成方面的作用，学者刘汉屏，李英娟认为政府应该成为农村社会养老保险制度建设的主体之一，“在坚持个人、集体和政府三方共同出资的前提下，政府还应该根据农村农民的不同分类，承担不同的作用，利用公共财政通过多种方式进行补贴”。学者汪柱旺认为：“从社会养老保险的特性和政府的职能来推演，政府应发挥其在农村养老保险中的主导作用，并以其主体地位来制定保障农村养老保险发展的法律规范，推进切实有效的政策措施，加大政府财政资金的投入力度，并强化其对农村养老保险的监控管理，从而促进农村社会养老保险事业的健康、快速发展。”学者廖煜娟，潘怀明认为，国家应该“加大农村社会养老保险的推行力度，建立个人养老金账户、最大限度地发挥家庭养老保障功能、提高土地保障功能、大力推行社区养老、逐步建立省级农民养老保险基金管理机构、构建和不断完善农村养老法律体系。”黑龙江省社科院社会学研究所赵瑞政认为，公共财政应对农村社会养老保险进行直接投入，建立起农民、集体、政府三方出资的新模式。黑龙江省劳动和社会保障厅农村养老保险处处长贾立春认为，政府应承担建立农村养老保险的必要资金投入，对基金运营采取兜底措施，基金管理层次下移，养老金核定、保值、增值、安全运营以县为单位进行管理，并有责任制定相应的法律法规。
三、农村养老保险模式选择问题
关于中国农村养老保险模式选择，学者刘汉屏，李英娟提出分层分类式农村养老模式的理论，认为可根据农村的现状将农村社会养老模式分为四类：对于外出务工人员的养老保险制度，可以以县或市为单位，直接在这些务工人员所在地设立个人的养老保险账户，农民在外打工时可以定期向家乡的账户注入一定的资金，数额以个人承受能力或选择为准，前提是政府对养老保险的缴费标准设立级次，以满足不同收入层次人群的需求；对于失地农民的养老保险，可以采取以‘土地换保障的形式’；对于贫穷落后地区农民的养老保险，应该以政府为主；对于普通农民的养老保险，可以根据各地gdp层次的高低分为三小类，逐步增加国家财政补贴，适当减少个人的缴纳比例。学者廖煜娟，潘怀明认为，根据中国的现实国情和养老保险制度存在的问题，我国应该选择“多支柱多层次的农村社会养老保障模式”。张忠松建议在山区要坚持以家庭养老为主并探索多种社会养老的办法，以满足不同年龄、不同层次的老年人口养老需求；山西省忻州市委党校的王申堂提出了农村养老保障制度改革“过渡模式”
的设想，指出要多途径解决现阶段我国农村的养老问题。
四、农村社会养老保险基金管理问题的探讨
（一）关于农村社会养老保险基金筹措问题
学者涂余华认为“我国农村养老保险基金筹集存在着保费筹集原则与参加自愿原则的矛盾，农民参保缺乏积极性；预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差；保费筹资来源不稳定，社会养老缺乏充足可靠的资金保障；保费投资形式单一，缺乏增值的有效途径等问题。应该通过各级财政补贴、土地资本化、税收等渠道完善我国农村养老保险基金的筹措问题”。学者秦建文，石文伟则认为农村养老保险基金的筹措应该“委托商业保险公司运作”。
（二）关于农村社会养老保险基金保值增值问题的探讨
为了确保农村养老保险基金保值增值，学者涂余华认为，应该“设置养老保险基金的投资专营机构，按照市场化原则运营养老保险基金；在养老保险增值率高于银行同期利率的地方，允许养老基金进行适当的投资组合，适当放宽投资领域。”学者邹德新，曹旭杰认为，应该“提高基金统筹层次，保证基金保值增值”。学者王令耀认为“必须加强对基金的监督管理，建立开放式的监督机制，完善审计、监察、财政等有关部门联合组成的外部监督制度，将农村社会养老保险基金逐步纳入规范化、制度化、法制化管理的轨道。从开始收缴到存储及投资，均由专业对口银行运营，民政部门负责调控与监督，实行岗位目标管理责任制，强化约束机制和激励机制，定期向各方面公布有关情况，增加透明度，提高干部和工作人员的管理水平和业务素质，以确保基金安全”。建议“在保证养农村社会养老保险基金安全的基础上要逐步放松投资管制，允许养老基金进行适当组合，同时可以放宽投资的领域，选择投资回报较高而且稳定的大型基础设施建设领域进行投资，进一步提高盈利能力”。
五、地方农村社会养老保险制度建设问题
学者宋斌文，张琳结合浙江省宁波市农村养老保险的现状，分析农村社会养老保险制度的主要问题，提出农村养老保险的改革设想。学者胡婷婷也对宁波市农村社会养老保险的发展进行了思考，建议“积极稳定和规范现行农村养老保险；加紧研究和建立新型农村社会养老保险。”学者高民庆探索推进成都农村社会保险工作的对策：“逐步建立统一新型的农村养老保险制度，分层推进全市新型农村养老保险试点工作，建立新型农村社会养老保险政府资金筹集机制，建立新型农村社会养老保险集体资金筹集机制，推出土地承包经营权享受政府社会补贴政策，农民工应享受政府社会保险补贴政策。”
学者史维良运用实证分析的方法，对陕西省的农村社会养老保险制度进行了研究，认为陕西省农村居民的养老宜采取“以家庭养老为主、同时与社区（集体）保障、国家救济相结合”的保障形式：家庭保障仍然是该地区农村养老的保险的主要方式，同时应赋予农民最低生活保障制度：坚持“低水平，广覆盖”的进入原则，本着“先易后难、由点到面、逐步推进、重点突破”的方针，有计划分步骤地抓好农村养老保险制度建设工作：本着被征地农村养老保险制度先行和具备条件的地方先行的“两个先走”的原则，推进农村社会养老保险制度工作的进行。
六、农村社会养老保险制度存在的问题
在农村社会养老保险存在问题方面，黑龙江省劳动和社会保障厅农村养老保险处处长贾立春认为，由于农村保险费完全靠农民个人积累，公共财政没有投入，国家规定农村养老保险金只能存银行和买国债，但国家并没有同时提供优惠的利率和特种的定向国债，影响农民眼前的资金周转，致使农民没有参保积极性；
学者彭嘉圣认为我国农村社会养老保险制度存在的最大问题是：各级政府对农村社会养老保险制度的建设重视不够；理论研究滞后于实践要求；国家和集体的财力有限；传统的、落后的保障方式禁锢了人们的思想；农户对参保缴费顾虑较多。学者朱红瑾，吴昊认为：“现行的农村养老保险制度已经呈现‘盛世危机’的迹象，及时而妥善地解决农村养老保险问题是构建和谐社会的当然之举。新型农村社会养老保险制度应该以政府财力为后盾，借鉴城镇职工养老保险制度和被征地人员养老保障制度的先进经验，让广大农民群众充分享受到改革开发和经济发展的成果，从而成为正真意义上的社会保险”。
学者孙涛认为我国农村社会养老保险制度运行低效的原因是：农村人口多，老年人比重过大，农民收入水平低，缴费压力大，缺乏国家的财政支持和集体单位的配套缴费，养老基金的运营及管理不合理，银行利率持续递减，养老保险金发放标准过低，缺乏法律、法规的保护；所以，国家“财政支农费用中应该增加农村社会养老保险的补贴资金；把减免的部分农业税转变为农村社会养老保险基金；允许农民以产品或劳务抵支养老保险金；建立农民养老保险的动态账户；允许农民实行土地权投保；建立赞助基金”。学者邹德新，曹旭杰在指出我国农村社会养老制度发展中存在“制度覆盖面小，缺乏共济性；政府责任模糊，保险缺乏社会性；保障水平低，难以保障基本生活；基金管理水平低，难以防范金融风险；缺乏强制性，参保率低”问题的同时，提出完善我国农村社会养老制度的思路：“坚持低水平、广涵盖、可持续、强制性的原则；建立多层次的养老保险体系；坚持个人缴费、集体补助、政府支持三方共同负担的筹资模式；提高基金统筹层次，保证基金保值增值”。
学者李永成认为现行农村养老保险的困境是：“农村人口的老龄化；现行的农村社会养老保险不是正真意义上的社会保险；国家对农村养老保险重视不够；在农村采取完全是积累型的养老保险模式带来了参加养老保险的农民大部分是收入较高的居民，而其即使不参加养老保险，今后的养老问题也比较容易解决；农村养老保险基金的管理存在着严重的问题”。与此同时，李永成也提出农村社会养老保险困境的解决之道：“破除在相关管理部门那种以土地养老的观念；结合各地区的经济发展情况，建立不同层次的农村社会养老制度；开拓资金来源，促进农村社会养老保险事业发展；建立个人账户储备积累、缴费确定型的农村社会养老保险制度，政府适当为农村养老保障提供相应的财政补贴；尽快开展进城农民工养老保险工作。”学者鲁晓明认为：“层次低、不统一是我国农村社会养老保险制度的现状；多重制约、破解难度大是建构我国农村养老保险制度需要解决的问题；立足实际、制度创新是构建中国特色农村养老保险制度的可行思路。”
学者张献认为，我国“农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性；保障水平过低；基金保值增值困难；忽视了农民养老的文化因素；忽视了农民养老的心理因素；忽视了必要的法律基础”。同时认为，应该积极总结和分析苏南模式和广东模式的成功经验和不足之处，在有条件的地方逐渐推广。学者秦建文，石文伟认为我国农村社会养老保险制度存在的问题是“村民的思想意识跟不上社会的发展；农民的收入普遍很低；缺乏政府财政支持”。应该通过“完善农村社会养老保险法律体系；加大财政对农村社会养老保险的支持力度；明确基本保障标准；委托商业保险公司运作”等措施予以完善。学者蔡鸿铭认为我国农村养老保险制度存在着“法律层次低，缺乏约束力；国家重视不够，养老保险滞后；自给来源不足，吸引力小；基金增长速度慢，入不敷出；违规存放基金，造成巨额损失”等问题。其原因是“传统观念依旧，现代保险意识尚未形成；集体经济薄弱，农民收入增长缓慢；管理体制尚未理顺，破坏基金的完整性；改革措施步配套，束缚养老保险制度发展”。蔡鸿铭建议采取“加快法制建设，真正体现公平与效益；强化政府责任，加大扶持力度；发挥家庭养老的优势，再造土地的保障能力；理顺管理体制，提高基金统筹管理层次”等方法予以完善。
而学者杨翠迎、张晖等人在对我国农村社会养老保险的经济可行性进行分析后认为：目前建立全国范围的农村社会养老保险是不可行的，只有东部和中部一些省份才具备开展这项工作的条件，西部的大部分省分则不具备开展农村养老保险的条件。学者任保平认为：在建立全国城乡统一的社会保障体系时应坚持城乡接轨、地域与职业相结合、发达地区先行一步、分类设计和分类实施的策略。
学者肖云，文莉运用实证分析的方法，提出完善我国农村社会养老保险制度的建议：“提高政府和集体的出资比例，强化青年农民的投保意愿；提供发展多种收入途径的有利环境，促进传统养老向社会养老转化；实行三种保险多重结合逐步过渡到社会养老，不断改变青年农民的养老观念；提高政府信誉，增强农民投保信心”。吴承平、吕世辰学者认为，要建立农村社会保障，立法要先行，即首先要制定和颁布《农村社会保障法》。在此基础上，制定《农村养老保险条例》《农村合作医疗保险条例》《农村社会救济工作条例》等规章制度，同时完善《农村五保供养工作条例》的内容，最终建立起与农村经济发展相适应的、具有现代意义的农村社会养老保险体系。
在2006年老年学学术高峰论坛上，中国社科院社会政策研究中心唐钧指出，目前，我国农村养老问题突出：享有退休金的老人仅占5.5%，享有集体养老补贴的仅有0.4%，认为自己经济没有保障的农村老人高达45.3%；农村老年人中这些深层次的问题并没有得到政府和社会的充分重视，政府对农村老龄化程度已经大于城市且有继续发展的趋势的问题，至今没有研究专门的应对策略。唐钧认为，国家应重视老龄化问题的真正难点——农村的养老保障问题，应建立一个“可持续、求适度、行得通”的有自我发展潜力的养老保险制度。在中国新农村建设一周年论坛上，刘从龙指出，我国农村社会养老保险普遍存在的问题是：一是参保率低，覆盖面窄，保障不足和保障程度低；二是政府责任特别财政扶持没有到位；三是基金保值增值存在较大困难三方面的问题。刘从龙认为应该采取如下的对策：一是把建立农村养老保险制度制度纳入国家和各地经济社会发展规划，作为政府工作的重要内容；二是进一步完善农村养老保险制度制度配套政策，理顺管理体制，规范业务管理；三是落实政府责任特别是加大各级财政对建立农村养老保险制度制度的投入，积极引导农民参保，逐步扩大覆盖面和保障水平。刘从龙认为，对于新型农村社会养老保险的试点地方，则应该：一是加大政府财政对农村社会养老保险制度建设的投入；二是建立农民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的稳定的筹资机制；三是完善各项管理制度，规范业务管理，提高管理水平。
贾立春认为，农村社会养老保险之所以会陷入进退两难的尴尬境地，是由于原有的农村社会养老保险制度设计模式本身存在缺陷；城乡二元结构体制决定了公共财政更倾向于投向城市，农村社会养老保险完全靠农民个人积累，集体补贴微乎其微，保险金的增值幅度与银行利率大致相当，缴纳保险金影响到农民眼前的资金周转，所以农民没有参保积极性。其建议国家必须形成统一的农村社会养老保险基本政策，否则会给农民的流动造成障碍。赵瑞政建议：尽快建立和推行强制性和激励性相结合的农村社会养老保险制度；经济较好的乡镇可优先发展；分阶段推行强制性储蓄积累，充分调动农民的参保积极性。学者胡婷婷针对传统农村养老保险的弊端，提出构建新型农村社会养老保险的构想，并对新型农村社会养老保险的基本原则、参保范围对象、保险费缴纳、养老金给付以及与现行农保衔接问题进行了深入的探讨。
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论文摘要:本文通过对国定贫困县麻城市现行养老保障面临的问题进行调查总结，并从经济学、社会学、人类学视闲分析养老保障有效需求不足的原因，结合我国村民自治理论创新提出村民自治型养老保障模式，在分析其可行性后认为:该模式对我国贫困地区养老保障体系的构建具有重要的现实意义。
2008年年末全国参加农村养老保险人数为5595万人，比上年末增加424万人。全年共有512万农民领取了养老金，比上年增加120万人。全年共支付养老金56.8亿元，比上年增加42%。我国养老保险金的缺口按世界银行的测算将形成债务约3万亿元。60岁以上的老人已占农村总人口的10.2%，随着老龄化的到来，这一比例将进一步增加，农村养老保障压力将进一步加大。现行农村大部分地区养老保障模式的选择仍停留在试点探索阶段，尤其是贫困地区养老保障的运作处于真空区。理论界对农村养老保障体系的构建仍未形成共识，贫困地区养老保障建立更是难中之难。因而如何在贫困地区构建有效的养老保障模式对于其经济可持续发展与和谐社会的构建具有重要的理论意义和现实意义。
一、贫困地区养老保障概况
1994年《国家八七扶贫攻坚计划》和2001年国家《农村扶贫开发纲要(2001-2010)》的制订实施使老少边穷地区592个“国定贫困县”面貌焕然一新，贫困地区的经济、文化、生活水平得到显著提升，农村贫困人口也由1978年的2.5亿人减少到2007年的1479万人。与此同时，我国老龄化问题日益凸现，贫困地区老龄化间题尤为突出，贫困地区养老保障的建立迫在眉睫。农村养老保障从20世纪80年代初试至今完善创新阶段，养老保障年金来源主要强调个人缴纳为主，集体、国家为辅，实行中央、地方和个人账户相结合的“统账模式”，而实际则是按商业保险的运作模式，养老保障年金来源走个人单方负担，实行个人账户积累模式。伴随着城市化进程我国基尼系数由1978年的0.21上升至2008年的0.51，城乡居民收人比已从1983年的最低点1.82:1上升至2007年的3.33:1， 2008年两者差距有进一步拉大的态势，相对贫困问题日益严重，养老保障金自筹已不现实。且国家社会保障费用在城乡间分配极不均衡。城市人均社会保障支出占人均GDP的比重为15%，而农村只有0.18%，城市享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多，农村仍有6000万左右的贫困农民得不到任何救助。
二、贫困地区现行养老保障面临的问题
1985年大别山革命老区麻城市农民年人均纯收人仅为254元，在国家重点扶贫政策的推动下，2007年麻城市农民年人均纯收人达到2756.42元，22年间同比增长约11倍，年均增长仅为5%，且仅为同期全国农民年人均纯收人4140.36元的66.57%，农民年人均纯收人仍处于较低水平。通过对该市三镇共7个行政村4个自然村涉及人口近1.2万人(直接被访87户，其中“421”家庭11户，五保家庭10户，60岁以上老人116人，40岁到60岁151人，40岁以上文盲73人，小学学历162人，初中学历68人，高中及以上学历37人，人均耕地一直在0.86亩左右)以养老保障的现状与面临的问题为中心话题的调查走访，由SPASS 15.0软件统计得到贫困地区养老保障面临的主要问题为:对农村养老保障相关知识、政策、法规知之甚少;一代人已过投保年龄(专指五保户和两代户);两代人已过投保年龄(专指三代和三代以上户);无足够投保资金;投保容易受保难，存在欺骗嫌疑;子女养老、土地保障足以养老;感觉意义不大，听天由命;养老保障金低，难以维持正常的生活;自己有足够能力养老等。其参选户数分别为:71， 27. 54， 56， 22， 39. 43. 17. 11;所占比例分别为:81.61%， 31.03%， 62.07%， 64.37%， 25.29%.44.83%， 49.43%， 19.54%， 12.64%。
三、经济学、社会学、人类学视闭下贫困地区养老保障有效需求不足分析
1.经济学
贫困地区经济正逐步由传统的小农经济向以打工经济为主体、新型小农经济为补充的格局转变，户均绝对收人虽有较大幅度的增长，但较之城镇经济的发展仍相对迟缓滞后，相对贫困、绝对贫困并存。一方面这种经济基础比较薄弱，尤其在出现金融危机、自然灾害、疾病等情况下，农户很可能再次陷人贫困或极度贫困。另一方面贫困地区人均受教育的年限仍维持在一个较低的水平，人力资本投资缺失直接限制其收人水平的提升。
在个人和家庭可支配资金还不充裕的情况下，一方面个人和家庭低收人的“马太效应”使得现行商业养老保障彰显门槛过高，直接导致农户对社会养老保障的有效需求不足。另一方面随着生活水平的提高，人们对健康的认识和追求上升到一个新高，诸多理性农民不再死储蓄，转而加大改善生活、关注健康的投资，直接替代了对养老保障的需求。
2.社会学
“80后”啃老现象严重，养老保障意识较为淡薄，缺乏对养老保障的迫切需求，更趋向于即期消费。老一代则肩负扶持下一代和赡养上一代的责任，虽曾考虑几十年后的自身养老问题，但低且不稳定的打工、务农收人使他们常常穷于远期规划，养老保障似乎是水中月常常被搁浅。诸多证据表明:农村“空巢老人”已成为中国社会中最为弱势的群体，理应是当下养老保障的主体，但高达39.3%的老人生活贫困，45.3%的农村老人认为生活得不到保障。 转贴于
土地是农村养老的重要物质资源之一，土地规模大小、土地产出状况、土地收益等都直接决定土地养老保障功能的大小。贫困地区多为老少边穷地区，城镇化程度低，土地破坏程度相对较低，且“80后”不懂农活，使得老一代和空巢老人的人均实际使用土地规模增加，土地作为老一代农民最低养老保障仍有较大前景。
3.人类学
贫困地区社会秩序主要靠老人的权威、教化以及乡民对于社区中的规矩和传统的习惯来保证，通常法律让位于礼治。孝敬父母是中国的传统美德，这也使得家庭养老在农村养老中始终发挥桥头堡的作用。相伴而生的“养儿防老”、“不孝有三，无后为大”等文化思想对农村的影响根深蒂固，对于养老的责任在认知上始终坚持认为是子女的义务而非国家养老保障体系。
在近30年打工经济冲击下，无数精英从农村流出，削弱了农业生产的中坚力量，更削弱了地方文化的根基。代沟“消失”，老人内心的孤独感、遗弃感增强，老人变更消费观念“留一手”，衍生出节制生育、崇尚自求多福、自我积极养老的文化理念，积极开拓养老的社会化空间正成为时代的潮流。
四、贫困地区养老保障模式创新
1.村民自治型养老保障模式
国内外现行农村养老保障制度的模式按资金筹集和供给方式的不同划分大致有社会保险型、福利型、国家保险型、强制储蓄型四种。我国学者对这四种社会保障模式在中国农村的适用性研究上认为:社会保险型与我国现行生产力状况相适应，可以作为我国农村社会保障的主要选择;强制储蓄型可作为较发达的农村地区社会保障的补充模式，不具普适性;国家保险型在经济不发达的农村地区可小范围、阶段性地选择该模式。我国农村经济发展的不平衡性、历史文 化的复杂性、教育医疗水平的差异性等国情，由阿罗不可能定理知不可能有统一的养老保障模式普适于中国农村。
基于以上分析，笔者从我国农村基层自治中似乎找到一种有效的养老保障方案—村民自治型养老保障制度，该制度主导思想为:以村为单位建立养老保障经办中心，村民缴费为主、国家为辅、村委会有效参与，村民民主协商最低缴费档次和受保额度。
2.村民自治型养老保障模式可行性分析
首先，覆盖面广。该方案实施灵活、简洁易行，全国农村行政村均可试行，它将中国目前农村试行的养老保险具有明显的社区性与民主政治紧密结合提升到一个新的高度，使社会养老保障能惠及农村地区的每一个农民。
其次，养老保障管理效率高、交易成本低。省去建立庞大的管理机构、雇用大批专业技术人员和行政管理人员导致的巨额管理费用，省去调查农户经济状况、消费水平等交易成本，间接增加养老保障金的来源。
再次，提升贫困地区社会互助水平。自治型养老保障制度将推动村委会从传统管制型向服务型角色转变，有利于改善干群关系、增强村民间凝聚力，构建和谐农村。
最后，提高村民对养老保障的认同感。自治型养老保障机构是由村民参与创建，资金来自村民、集体、国家转移支付，资金的保值增值风险由国家指定机构负责，养老保障金的筹发主要由村民协商确定，这种充分强调国家责任、村民参与的做法必将提升村民对养老保障的认同感。
2、开题报告正文：字体：宋体 字号：小四
3、参考文献格式：字体：楷体 GB_2312 字号：小四
4、参考文献要求：
(1) 参考文献应列出30篇以上，英文参考文献不少于5篇，不含一般性教材。
(2) 按论文中参考文献出现的先后顺序用阿拉伯数字连续编号(中文参考文献在前，英文参考文献在后)，将序号置于方括号内，并视具体情况将序号作为上角标，或作为论文的组成部分。如：“……李××对此作了研究，数学模型见文献[2]。”
(3)参考文献中每条项目应齐全。文献中的作者不超过三位时全部列出;超过三位时只列前三位，后面加“等”字或“et.al”;作者姓名之间用逗号分开。
5、参考文献示例：
①连续出版物(期刊)
[序号] 作者，《文章题目》，《刊物名称》，出版年份，期号，起止页码
如：[1]陈晓、 江东，《股权多元化、公司业绩与行业竞争性》，《经济研究》，2019， 第8期，第22-23页(以下类同)
②专著
[序号] 作者，《书名》，版本(第1版不标注)，出版地，出版者，出版年份，起止页码
③论文集
[序号] 作者，《论文题目》，论文集名，出版地，出版者，出版年份，起止页码
④学位论文
[序号]作者，《论文题目》，【学位论文】(英文用【Dissertation】)，保存地，保存单位，年份
⑤专利文献
[序号]专利所有者，《专利题名》，专利国别，专利号， 发布日期
⑥技术标准
[序号]标准代号，《标准名称》，出版地，出版者，出版年
⑦报纸文章
[序号]作者，《文章名称》，报纸名，出版日期(版次)
⑧电子文献
[序号]作者，《电子文献题目》，文献网址或出处，发表或更新日期/引用日期(任选)
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养老保险基金管理中需要加强的几个问题
一、立题依据
1.1研究背景
自20世纪90年代以来，中国加快建立以社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本养老保险为主体的社会养老保障体系，覆盖范围不断扩大，社会保险基金和财政投入规模持续增长，社会化养老保障体系不断完善。
1.2理论依据
养老保险基金管理是为实现养老保险制度正常稳定运行，对基金运营的全过程进行的管理。目前，我国的基本养老保险制度正处于现收现付制向部分积累制转型的阶段，在养老保险基金运行管理过程中，仍存在着诸多风险，严重威胁着基金的安全。本论文通过结合当今我国社会现状分析养老保险基金管理中存在的问题，对此提出相应的看法及对策。论证了养老保险基金管理的重要性。加强基金管理水平，切实做到保值增值，对缓解养老保险基金支付压力，保证我国基本保险制度的平稳运行有着重要的作用。
1.3立题意义
面对日益严重的老龄化问题，我国的社会养老保障体系还不健全，制度运行还需要进一步完善。本文通过对加强养老保险基金管理的对策的研究来进一步的加强理论的学习，并学以致用的运用到实践中去。这样既可以丰富理论知识，又可以为养老保险基金的管理做点研究，为建立健全社会保障体系，发展社会主义市场经济，做点力所能及的事情。
二、研究内容及方案
(一)研究内容
随着我国人口老龄化的逐步加剧，养老保险基金的支付压力越来越大，现今养老保险基金管理中却存在着各种问题，我国的社会养老保险制度与实际执行不合规、管理尚不规范、基金积累缺口等问题逐渐显现，养老保险基金管理已显得更为重要和迫切。因此，加强基金管理水平，切实做到保值增值，对缓解养老保险基金支付压力，保证我国基本保险制度的平稳运行有着重要的作用。本文就现养老保险基金中存在的几个问题加以分析，结合我国的现状提出了几点对策。
(二)论文提纲
1.前言
1.1研究背景
1.2理论依据
1.3立题意义
2.养老保险基金管理中存在的问题
2.1急于求成的制度转轨带来了超重的历史债务
2.2基金征缴不力导致的新债务
2.2.1征缴难度大
2.2.2基金扩面步履艰难
2.2.3缴费基数偏低
2.2.4养老保险制度不统一
2.3人口老龄化、高龄化趋势，养老保险负担系数提高
2.4提前退休带来的养老保险基金的收支差
2.5基金投资管理不善，无法满足养老保险基金刚性调节增长的需求
3.完善我国养老基金管理的建议
3.1变当前的“统账结合”制度为“统账分离”制度
3.2加强养老保险基金的征缴，拓宽融资渠道、提高基金供给
3.2.1加强基金征缴工作
3.2.2强化征管体系、规范征缴基数、杜绝渗漏
3.2.3拓宽融资渠道
3.3改革退休制度、降低当期支付规模
3.3.1应当杜绝提前退休
3.3.2要适当提高退休年龄，实行弹性退休制度
3.4加强养老基金的管理，增进基金安全，促进保值增值
3.4.1养老基金的管理
3.4.2按国家现行政策规定
结论
后记
参考文献
(三)完成论文所具备的条件
已具备的条件：
1 、师从名家便于交流与学习;
2、自身学习专业知识有所感悟;
3、在平时的教学过程中有所总结。
未具备的条件：缺少文字的记载;
解决方案：进一步查找，向名家与老师请教，然后得出结论进行文字总结。
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[5]肖汉平。“谨慎人”规则在中国养老金投资监管中适应性研究。中国银河证券研究中心报，2019
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[7]宋晓梧。我国社会保障制度面临的研究形势。经济与管理研究，2019.5.
[8]林义。社会保险基金管理。中国劳动社会保障出版社，2019.
[9]郑功成。社会保障学：理念、制度、实践与思辨。商务印书馆，2019.
[10]李绍光。养老金制度与资本市场。北京中国发展出版社，2019.
[11]张秋霞，蒋建华。保险基金审计。北京经济管理出版社，2019.
三、进度安排
2019.06.01--2019.06.15，登陆平台申请毕业论文(设计)
2019.06.22--2019.07.21，选定论文题目，提交论文开题报告
2019.07.28--2019.08.27，收集资料，提交初稿
2019.09.03--2019.09.17，经过修改，提交二稿
2019.09.24--2019.10.23，整理修改后的论文，定稿，交正式打印稿
在对中国传统家庭的研究中，子女对老年父母的尽心尽责，以及人们对扩大家庭的偏好，这些主题都曾被用来描述长久而稳定的中国传统家庭体系，也从不同角度提示了老年人在家庭中的中心地位。尽管始于土地改革的历次运动摧毁了以宗族为代表的传统家庭制度的权威基础，并用集体主义与共产主义来取代家族主义的传统模式（马克·赫特尔，1988），但20世纪80年代以来，随着农村土地制度的改革与全社会对经济发展的高度重视，中国的家庭保障功能重新得到了强调。其间在农村养老方面有两个值得关注的事实：一是城乡分治使城市更多地依靠单位与社会来解决养老问题，而农村家庭则通常被看作传统家庭而继承了大部分的家庭传统特质，养老的重任重新完全落到了家庭之上；二是始于20世纪70年代末80年代初的计划生育政策及社会流动的频繁所带来的老龄化问题，使养老得到了全社会的空前关注，仍在依赖家庭保障的农村养老问题更让一些人忧虑重重。
作为农村养老问题的解决途径，家庭养老、自己养老、土地养老、子女养老、集体养老、社区养老、社会养老等不同的概念被提出并被赋予不同的内涵与理解。但仔细分析起来，貌似广泛的农村养老保障方式恰恰说明了农民在老年社会保障上的无助：除“三无”老人可享受一点社会保障、极少数富裕地区农民能享受社区养老外，农村老人基本上都是在依靠自己或家庭。特别是随着我国农村的计划生育政策的有效实施和城市化、现代化进程的不断加快，近年来农村家庭面临着子女数减少、家庭规模变小、以及流动人口增加等趋势，与这一过程相伴随的还有家庭结构与家庭功能的变迁，农民的价值观念也在产生变化，这一切都使以家庭养老为主要方式的传统农村养老模式面临着前所未有的挑战。而且农民所面临的这种养老危机已成为学界的共识。
本文试图利用实证数据从风险与保障这一视角来分析农村养老问题。本文数据来自2003年7月份在全国范围内开展的“劳动与社会保障问题”问卷调查。该调查由中南财经政法大学社会保障研究所组织，调查员由该校劳动与社会保障专业部分研究生和本科生组成。此次调查按照经济发展水平在浙江、江苏、广东、福建、湖北、广西、河北、河南、四川、陕西、安徽11个省抽取38个行政村，每村抽取30户左右的居民进行入户问卷调查，共发放问卷1112份，收回有效问卷1106份，有效回收率99.5%。尽管限于农村调查的困难，样本在村落选取上并未严格遵循分层、随机的抽样方式，但也适当注意控制东、中、西不同经济发展水平地区的分布，在村落范围内尽量通过随机原则来选择调查对象，因而总体上看还是具有较好的代表性。经过认真的编码、录入、清理后，笔者采用SPSS11.5对数据进行了统计分析。
二、概念、变量与假设
养老风险是一个相对宽泛的概念，本文所讨论的农村养老风险可界定为：农民基于自身条件，对自己老年基本生活所面临的问题的一种主观上的合理估计与担心程度。可将其进一步操作化为：“您担心自己的养老问题吗？”回答选项为1表示“非常担心”，0表示“不太担心”。如表1(略)所示，它将构成本文所要分析的因变量之一。需要特别说明的是，本文所要分析的农村养老保障并不只限于社会保障措施，可以将之界定为农民基于自身条件，对自己老年一旦面临生活困难所能获得帮助的一种主观预期。这种保障可能是经济上的支援，生活上的照料，物质上的帮助，也可能是精神上的慰藉。农民自己通过储蓄或购买商业保险也是为自己提供保障的途径之一，它和子女提供保障一起合称为家庭保障途径，是传统的、最基本的农村养老保障形式。此外，还有亲戚和社区（包括邻里、乡镇企业和乡村集体经济）的帮助，参加农村社会养老保险所享受的养老保险金支付，国家提供的老年救助等。表1(略)列出了本文用来讨论农村养老风险的保障形式的因变量及其在样本中的分布情况。
本研究试图解释上述因变量要受到哪些因素的影响。基于农村居民生活的现状和已有相关研究结果，我们可以作如下假设：市场经济条件下，农民自身与家庭条件和所处环境越差、养老观念越传统，他们的养老风险越大，而且他们的养老保障途径越有限。相应地，本文选取了个体层面的性别、年龄、健康状况、文化程度等4个变量，家庭层面选取了家庭人口数、家庭经济条件（用上年人均收入来衡量）、家庭人均土地面积等3个变量，社区层面选择社区经济条件和社区人际互助关系等2个变量，以及养老观念上的“养儿防老”、尊敬老人和老年基本权益3个观念来考察它们如何对农民的养老风险发生作用和农民对可能提供的养老保障途径的预期。
本研究一些因变量是虚拟变量（dummy vari-able）。诸自变量中，性别、是否有儿子也很方便地转换成虚拟变量；年龄、家庭人口数、家庭人均年收入和人均土地面积等几个变量都是定距层次的变量；而文化程度、健康状况、社区经济状况、社区互助关系、“养儿防老”观念、尊敬老人观念和老年权益观念均为分层次的定序变量，鉴于一般回归分析要求变量至少是定距以上层次，也可以近似地将定序变量看作定距变量进行回归模型分析（柯惠新，1992）。本文将利用SPSS统计软件，将这些因变量分别来针对所选取的这13个自变量进行logistic回归来分析，以考察农民的养老风险和这些可能的保障途径如何能在个体、家庭和社区不同层面及在农民的养老观念上得到何种程度的解释。
三、结果分析与发现
调查数据首先引起我们注意的一个现象就是，只有一半（52.4%）的农民对自己的养老问题表示担心，而47.6%的农民则表示不太担心，即农民在自己的养老问题上并未像许多学者那样表现出强烈的忧虑。进一步的问题就是，哪些农民在担心养老问题？或者说哪些因素可以解释农民的养老风险？从引进的四个层面共13个变量来对农民的养老风险所进行的logistic回归分析中，我们可以发现，性别、年龄、家庭年人均收入、社区经济条件、社区人际互助及尊敬老人观念等6个变量非常显着或比较显着，模型总体也具有很高的显着水平（sig.＝0.000），说明模型具备一定的解释力。
在模型中，性别和年龄对养老风险的影响比较显着（显着度分别为0.51和0.72），而且回归系数都为负值，说明女性担心养老问题，年龄越小越是担心养老问题。从幂值看，在担心养老问题上，男性和女性的比例是0.7:10如果说农村女性的自身条件劣于男性是一个客观事实的话，这一结果符合前述研究假设。年龄因素尽管与假设相反，但年轻人更担心养老可能与计划生育政策、家庭规模减小及养老方式变迁的背景不无关系。
其他在4个作用显着的因变量之中，我们首先应予以关注的是家庭人均收入和社区经济状况2个变量，它们的非常显着（sig.＜0.01）表明：家庭人均收入水平越高、社区经济条件越好的农民越担心自己的养老风险，它们作用方向都与研究假设相反。这里另一个值得关注的结果就是社区互助关系（P＜0.01,B＝－0.303）：社区人际互助关系越差，社区内农民对自己的养老越表示担心。按滕尼斯（Ferdinand Tonnies）的社区理论，经济发达地区较多地具有现代社区性，不如传统社区那样拥有良好的人际互助关系。尊重老人观念变量的显着也可以用这一理论来解释。因此，家庭人均年收入、社区经济条件和社区人际互助关系等3个变量的作用足以说明，农村养老问题似乎还只是“富人”担心的事情。进一步的解释就是，在农村，相对于一些即期风险来说，养老保障还只是一个高层次的需求，为一些尚未摆脱经济困境的农民所不敢企望。
那么是不是农民有着解决他们自身养老问题的较好途径呢？表3(略)是将可能存在的养老保障途径分别和四个层面共13个自变量做出的6个lo-gistic回归模型，它显示：有7个变量可以解释他们对自我保障的预期。文化程度越高的农民越倾向于认为只能靠自己；家庭人口数和人均土地面积越多和“养儿防老”观念越弱的农民越认为只能依靠自己来应对养老风险；家庭人均收人越低、所在社区经济条件越好的农民越认为只能依靠自己；越是对老年权益有法律保障不抱期望的农民越认为只能依靠自己。子女养老的模型说明，女性比男性、年龄大的比年轻的更倾向于依靠子女，女性与老年人属于农村中的弱势群体，他们自我保障能力的相对不足决定了对子女养老的依赖。社区互助关系越差、“养儿防老”观念越强的农民越期望子女提供养老保障，这都符合我们的常识。家庭人均收入变量的作用及其方向则说明，家庭保障一定程度上取决于家庭经济能力，当然也包括子女的经济能力。
文化程度越低、家庭收入越低和人均土地面积越多的农民越指望亲戚能提供养老支持；健康状况越差、家庭人口越少、尊敬老人观念越强的农民越期望社区提供养老保障。而通过养老保险来解决自己的养老问题似乎只是富裕农民与传统观念较少农民的期望：农民的家庭收入水平越高、“养儿防老”和尊敬老人观念越弱、对老年人基本权益保障期望值越高的农民越期望通过养老保险来解决养老问题。在政府救助模型中，男性比女性、年轻的比年老的对政府提供老年救助更抱乐观态度，文化程度越高越不期望通过政府救助来解决养老问题，越是相信老年人基本权益有法律保障的农民越相信政府会为老年生活提供救助。
纵观这6个回归模型可以发现，文化程度、家庭收入、养老观念3个变量对养老保障途径具有较好的解释力。有意思的是，农民是否有儿子却在6个模型中都未能体现出显着的影响，这可以说明一些农民已不太指望传统的“子孝”以解决养老问题，也可能是因为在家庭养老问题上女儿的作用和儿子并没有明显的差别。除这一变量外，其他变量都能对农民的不同保障途径提供在不同程度上的解释。
四、进一步的解释与结论
