时间：2023-01-02 07:44:05
开篇：写作不仅是一种记录，更是一种创造，它让我们能够捕捉那些稍纵即逝的灵感，将它们永久地定格在纸上。下面是小编精心整理的12篇养老保障论文，希望这些内容能成为您创作过程中的良师益友，陪伴您不断探索和进步。
根据我国的基本国情以及建立社会主义市场经济体制的总体要求，我国职工养老保障制度应当从传统的以受益为基准、养老金现收现付体制改革为基金预筹积累的个人帐户制度，这已经成为社会各界的普遍共识，并且在党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中也得到了比较明确的体现。《决定》明确指出，在职工养老保障问题上，要“实行社会统筹和个人帐户相结合”。
对新参加工作的职工来讲，通过个人帐户进行养老金预筹积累是没有问题的。但无法回避的问题是，目前已经离退休的职工没有养老金积累，目前在职但在实施个人帐户制度以前参加工作的老职工在过去的工作年限里也没有养老金积累。而他们的养老问题又是必须予以保证的，因为按照旧体制下的低工资、高福利政策，他们的养老金已通过“预先扣除”转化为过去的政府收入并凝固在国有资产当中，政府则承担对他们的养老保障义务。更进一步讲，旧体制形成了政府对老职工隐性养老金负债，这是必须偿还的。
老职工养老金来源理论上可能的解决方式有二，一是实行“新人新办法、老人老办法”，即对新职工实施基金积累的个人帐户制度，对老职工则继续通过现收现付的办法，让目前的企业和年轻职工缴费解决；二是由政府统一对老职工的养老金来源作出专门处理。
实行“新人新办法、老人老办法”问题很大。第一，对老职工负有养老保障责任（事实上是负债）的是政府，因此，如果政府不承担责任，转而继续让年轻职工承担义务是不合理的。第二，即使不考虑合理性问题，仅从财务上看，也行不通。目前在全国范围内，已退休职工的退休金大约占在职职工工资总额的16—18%，随着今后更多老职工进入退休年龄，这种负担比例还会进一步提高。如果通过企业缴费完成对“新人”进行养老金积累和对“老人”养老的双重任务。即使考虑新制度中的个人缴费因素，所需的企业缴费占职工工资总额的比重也要达30%左右。这是企业无法承受的。
因此，要想真正实现养老保障体制转轨，必须对老职工的养老金来源作出专门处理，即由政府统一偿还旧体制形成的对中老年职工的养老金负债。根据智利等国家的实践经验，顺利实现社会保障体制转轨的关键就在于由政府妥善解决了旧体制遗留的中老年职工的养老金权益问题。否则，转轨无法进行。
二、1995年3月的改革方案无法实现《决定》提出的改革目标
为落实《决定》提出的改革要求，1995年3月，国务院了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，并同时出台了两个具体操作方案，即实施办法之一和实施办法之二。
方案一的特点是要为在职职工全面建立个人帐户，职工退休后的养老金计发比较严格地与个人帐户储存额相对应。对于实施个人帐户制度以前参加工作的职工，该办法实施前的工作年限视同缴费年限，至退休时，“以个人帐户中的储存额推算出全部工作年限的储存额”。已退休职工的养老金通过企业另行缴纳一定比例的费用形成统筹基金解决，给付标准按照改革前老办法执行。
方案二只设计了一个比例不大的个人帐户。目前在职职工退休后的养老金计发分为三部分，一是社会性养老金，按照职工所在地职工平均工资的一定比例计发；二是缴费性养老金，个人和企业缴费每满全年，按缴费工资基数的一定比例计发；三是个人帐户养老金，对应于个人帐户储存额。其中前两项养老金来自于“统筹”。已退休职工的养老金则全部来自于“统筹”。与方案一类似，实施个人缴费制度前参加工作的职工，连续工龄视同缴费年限。
两个操作方案的设计思想、内容等是存在较大差异的，但有一个非常突出的共同点：老职工的养老金来源都是要通过当期的企业“统筹缴费”解决。
根据前文分析，在老职工的养老金来源不进行特殊处理的情况下，要想实现养老保障制度的转轨是根本不可能的。从两方案的实际运行结果看，与真正意义上的个人帐户制度大相径庭，个人帐户普遍为空帐户，基金积累也不可能形成。
由于目前离退休人员的养老金没有来源，要通过企业“统筹缴费”解决，但在实际上，在企业开始为在职职工进行个人帐户积累的情况下，已不可能再承担过高的“统筹缴费”以支付目前退休人员的实际养老金需要。而老职工的养老金又是必须支付的，所以，唯一的办法只能是挪用目前已进入在职职工个人帐户的养老金。这在方案一中表现得最为突出。其更一步结果是，不仅实施个人帐户制度以前参加工作的职工存在“空帐”问题，已经按规定缴费的个人帐户也因为资金被挪用而无法积累。尽管有关方面在无可奈何的情况下提出要进行所谓“基金部分积累”。但由于支付已退休人员养老金的压力巨大，又不可能无限制地提高企业缴费水平，因而在事实上基金积累的数量极为有限。至1996年底，全国养老金历年滚存节余为580亿元，尚不到1996年当年养老金支付额的一半。而且，其中还有相当大部分是1995年改革以前所剩余的。
由于个人帐户中没有资金，待目前在职职工退休时，他们的养老金来源就又成了问题，出路只能是继续挪用下一代人的个人帐户资金，拆东墙补西墙，使空帐户一代一代往下转。
三、“空帐”运行无法支撑下去，有关功能目标也无法实现
1995年3月的改革方案不仅未能建立真正意义上的个人帐户制度，从实际运行情况看，也是很难支撑下去的。
由于已退休职工的退休金支付压力巨大，再加上因管理体制问题导致的高昂成本，养老金缴费率（企业缴纳的养老金占企业职工工资总额的比重）普遍很高，绝大部分地区都在20%以上，个别地区则接近30%，许多企业无力缴纳或以各种方式拒缴。综合各种调查结果，近期各地养老金的收缴率（实际收缴额占应收缴数额的比例）在1996年竟降至50—60%。为了维持统筹体系的运转，一些地方不得不进一步提高缴费率，进而形成一种恶性循环。
需要指出的是，在以养老金现收现付为资金筹集模式的旧体制中，对职工的养老金负债是一种隐性负债，而空帐户形成的则是政府对职工的明确负债，负债规模也更具有刚性。对这种负债也没有任何对其他人的债权来保证，因此是非常危险的。
由于体制本身存在缺陷，很多预期的功能目标也无法实现。首先，国有企业负担问题得不到有效缓解。不仅那些老职工多、负担重的困难企业未能走出困境，很多原本负担较轻的企业也由于统筹压力而不堪重负；此外，由于统筹层次低，不同地区之间企业负担不均衡问题也很突出。其次，覆盖全社会的统一的社会保障体系难以建立，无法为改革和发展提供保证。目前有关部门和各级地方政府都试图将现行保障体系的覆盖范围扩大至非公有制经济领域，但收效甚微，其根本的原因在于，在政府不能明确偿还对老职工养老金负债的情况下，扩大覆盖范围存在明显的责任转嫁特征，以致于非公有制企业普遍难以接受，养老保障体系仍只能局限在公有制经济范围内。这不仅不利于各种经济成份的共同发展、平等竞争和统一劳动力市场的形成，也严重制约着当前的国有企业
改革和国有经济结构调整，诸如破产兼并、富余人员分离等难以有效进行，企业职能无法有效转换。第三，由于无法真正形成基金积累，难以为长期经济发展特别是资本市场发育作出贡献；第四，无法有效解决老有所养，社会稳定问题。仅从目前国有企业的现实看，因企业负担过重，养老金收支困难，退休职工养老金拖欠问题已相当普遍，在许多地方已成为严重的社会不稳定因素。
回避偿还对老职工的养老金负债的一个重要考虑因素是不想让政府承担过多的经济压力。然而，当现行体制无法正常发挥功能时，必须承担风险的只能是各级政府。事实上，目前在不少地区，地方政府已经开始面对维持职工生活的巨大经济压力和相关的政治与社会压力。
四、1997年的改进措施及其局限性
鉴于1995年改革以来面临的问题，劳动部、国家体改委等政府职能部门经过协商，于近期形成一个改进方案，并报请国务院批准于1997年8月公布。统一后方案的要点是：按职工工资的11%建立个人帐户，其中个人缴费率1997年不得低于本人工资的4%，1998年起每两年提高一个百分点，最终达到本人缴费工资的8%，个人帐户的其余部分由企业缴费划入。随着个人缴费比例的提高，企业划入的部分要逐步降至工资的3%；老职工的养老金由企业缴费形成的社会统筹基金解决。企业缴费率由省、自治区、直辖市人民政府确定，一般不得超过企业工资总额的20%（包括划入个人帐户的部分）。养老金支付分为两部分，一是基础养老金，标准为当地职工上年度平均工资的20%；二是个人帐户养老金，标准为个人帐户累计储存额除以120。个人缴费年限累计不满15年的，退休后不享受基础养老金待遇，其个人帐户储存额一次性支付给本人。
围绕上述基本框架，该改革方案还提出了其它一些措施，主要包括逐步扩大覆盖范围、提高统筹层次以及改善基金经营、监督和管理等。
从统一制度、改善管理的角度看，较之于当前多种具体实施方案并存，该方案显然有所进步。然而，从基本的养老制度模式看，仍然不准备补偿国家对老职工的社会保障欠帐，而是试图继续用“社会统筹”来解决老职工的社会保障费用。因此，该“统一制度”方案仅仅是对当前较为混乱的养老保障制度的一种修补方案。从其确定的“个人帐户”比例和“社会统筹”比例看，则是前述方案一和方案二的折衷。
根据对1995年改革以来养老保障制度主要矛盾和问题的分析，不解决对老职工的养老金负债，真正意义上的个人帐户制度是建立不起来的。
对于必然出现的空帐问题，有关方面的设想是通过提高个人和企业缴费逐步将“空帐”充实。很显然，在目前企业已不堪重负并且退休人员比例迅速增加的情况下，这只能是一种不切实际的幻想。此外，还有不少人寄希望于扩大统筹的覆盖面，将实施范围扩大到目前职工年龄结构相对年轻的非公有制领域。这一思路的最大问题表现在两个方面：其一，如前所述，由于明显存在负担转嫁问题，这种努力很难实现；其二，即使使用强制手段使各种非公有制企业进入统筹体系，也姑且不考虑这会对非公有制经济发展产生何种影响，一个必然存在的问题是，在非公有制企业职工陆续进入老年后，政府则必须兑对他们的养老金承诺，届时亦不可避免会出现支付危机，而且是更大的危机，因为养老保障体系的负债数量较目前会大幅度增加。因此，这种思路的实质只是将发生危机的时间推迟。
总之，1997年改进方案仍然是一个存在缺陷的方案，仍然难以为当前紧迫的国有企业改革和国有经济的战略性改组提供帮助，无法保证长期的养老安全，也难以促进经济增长以及为市场经济体制建设提供支撑。在我们看来，唯一的出路应当是抓紧解决对老职工隐性负债的补偿这个症结问题，在完全积累的个人帐户制的基础上，才能使其他的问题迎刃而解。
五、解决问题的关键：补偿对老职工的隐性负债
要顺利实现养老保障制度从以受益为基准，养老金现收现付的旧体制转向养老金预筹积累的个人帐户制度，最关键的问题是必须以有效方式解决对中老职工的隐性负债。由于隐性养老金负债是作为旧的体制结果出现的，是政府对职工的负债，只能通过政府统一承担债务责任。
1、过渡费用应主要来源于国有资产存量
既然国家应当负责补偿，过渡资金从理论上讲只能有两种基本来源：一是从现有的国有资产存量中“切一块”注入老职工的个人帐户；二是从政府目前和今后的财政收入中拿出一笔钱来对老职工过去的隐性供款进行补偿。
智利的作法是由政府向老职工发放认可债券，并通过政府财政逐年偿还。之所以如此，其中一个很重要的背景是，在进行改革时，智利的财政是有盈余的。我国的情况下则不然，目前以至今后相当长一个时期都将面临财政紧张的局面。虽然每年用于偿还隐性债务的流量不是很大，最高年份约为1200亿元（1994年价格），但是否有足够的能力仍值得怀疑。我国财政目前已经有较高的赤字水平，如果再考虑以财政收入偿还养老债务，财政赤字的规模无疑会更加庞大，其风险是可想而知的。同时，这也必然有一个向全社会的责任转嫁问题（或直接增税，或通过通货膨胀方式变相征税），引发各种矛盾的可能性也是存在的。当然，运用财政收入解决问题是最大优点是操作简便。
通过现有的国有资产存量解决隐性债务问题可能更为有效。一方面，并不是象有些人理解的那样，用国有资产存量偿还养老金负债意味着国有资产流失，相反，目前国有资产中的很大一部分就是隐性债务形成的，以此偿还隐性债务是完全合理的。另一方面，虽然用国有资产存量解决问题会遇到一些操作困难，但我国正在加紧对国有经济结构进行调整并对国有经济进行战略性改组，其间自然要对国有资产进行重新配置，如与这一过程相结合，操作问题可能也不会成为太大的问题。至于是否象智利那样向老职工发放认可债券，则是具体的手段问题。
当然，以国有资产存量为主，结合经济发展中形成的政府新增收入共同解决隐性养老金负债也是可以考虑的。但无论如何，基于我国目前的财政状况以及有关改革的紧迫性，对隐性养老金负债的解决都只能更多地考虑运用存量。
与通过国有资产存量解决养老金负债密切相关的另一个问题是，如何对国有资产进行分解。对此有几种基本的倾向性意见：一是结合对国有企业的公司化和股份制改造，将国有企业的部分股权划归专门的社会保障机构，用股权收益支付隐性负债：二是将部分国有企业划归社会保障机构进行经营，以其经营收入偿债；三是将一部分国有资产（比如一些中小企业、部分国有房地产等）进行出售、租赁，以销售和租赁收入偿债。总的看来，最后一种办法是最为可行。前两种办法的最大问题是，一方面操作难度较大，同时，企业经营的风险仍然是难以避免的，因而无法保证足够的支付能力。最后一种办法不仅较为简便，支付能力也没有问题。据世界银行等测算，目前我国国有部门的房产（附带土地使用权）的价值大致与年度GDP水平相当，足以支付有关费用。
最佳的应该还是混合方案，比如，以国有经济部门的房地产作为主要的和最后的担保，配合国有企业股份制改造过程中的股权转让售股套现所得以及对中小企业的拍卖、租赁所得等。需要注意的是，除国家必须承担
的养老金债务外，目前尚有安置企业富余（下岗）职工再就业等政府义务，完成这些任务所需的费用来源与筹集方式也应通盘考虑。
对职工养老金权益的具体支付方式也应采取以某种形式为主的混合方式。比如，对大部分职工采取以货币支付养老金的形式，对某些正处于调整状态的企业的职工，也可采取企业股权、债权让渡以及工龄买断等特定形式。有关的处理手段还应尽可能与住房制度改革相结合。
考虑到与国有企业改革衔接和配套问题，还有一种可供考虑的思路是实施政府、企业、职工和银行之间的债务转换。目前绝大多数国有企业都有着相当高的负债率，且绝大多数的负债都是对（国有）银行发生的，因此，一个可以考虑的债务转换思路是，将企业对银行的相当一部分负债转化为企业对职工的负债，结合企业的股份制改造，进一步将职工对企业的债权转化为股权。与此同时，将政府对职工的（隐性）负债转化为政府对银行的负债。更为具体地说，政府对职工的养老金负债由企业偿还，企业对银行的等量负债则由政府偿还。这样一方面可以从很大程度上解决目前企业与银行之间的关系矛盾问题，也可以通过职工对企业的持股解决有关产权不清和治理结构无效等诸多问题；另一方面，对职工隐性债务的偿还也有了更为现实的基础。考虑到不同企业的负债水平、经营业绩的不同，全面实施债务转换可能会遇到困难，但实施部分债务转换应该是可行的。如，为保证老职工养老金的稳定性，可大致确定一个基本部分，仍由政府按统一标准支付，其余部分则进行债务转换。对一些负债水平高，经营业绩又不太好的企业，有关的债务转换可以折扣方式进行。
2、我国的总体负债水平不高，实现过渡没有问题
与其他大多数国家和地区相比，由于我国的工业化水平不高，尤其是获得了政府养老承诺的公有制部门的职工人数占全社会劳动者的比重较低，目前也只有20%左右，因此，我国的养老金债务负担占GDP的比重属于非常低的。比如，由世界银行组织有关中、外专家在1995年所进行的详细测算结果为：截至到1994年底，已退休职工的所需的养老金总量为6810亿元，在职职工积累的养老金权益为12360亿元（均为1994年价格）。两项合计为19170亿元。而且这一结果不仅包括企业职工积累的养老金权益，也包括机关事业单位职工积累的养老金权益。而1994年我国国内生产总值（GDP）为46622亿元，养老金债务负担占GDP的比重只有40%多一点。如工业化水平较高的欧美国家（包括东欧各国），隐性养老金负债占GDP的比重几乎都超过100%，一些国家甚至超过200%。已经成功实施了从现收现付制向基金积累制过渡的智利等国家的隐性养老金债务占GDP的比重也在80%以上。考虑到我国较高的经济增长率，从一个动态的过程看，隐性养老金债务所占GDP的份额会更小，因为隐性养老金负债通常不需要一次性支付，而是在相当长的年份内逐年偿还。总之，我国目前还是处于压力比较小的时机和阶段，只要措施得当，顺利实施过渡是没有问题的。
通过资产存量解决对中老年职工的隐性负债不仅从理论上是可行的，近年来国内不少地区也在有关问题上进行了诸多探索和实践。如近年来不少地方在对国有企业进行转制（放小）的过程中，都明确地将一部分存量资产划拨出来，用作专门的社会保障费用，以偿还旧体制形成的对老职工的社会保障债务。这些探索都是非常有益的。这说明社会各界都对“补偿”的必要性有比较一致的共识，同时也为如何有效进行“补偿”提供了经验。
我国人口众多，建立基金预筹积累的养老金保障个人帐户制度可以积累相当大的一笔资金，如果能够合理、有效地利用，无论对于经济发展还是对于进一步的经济发展还是对进一步的经济体制改革都有非常重大的意义。如在目前的国有企业改革和国有经济的战略性改组过程中，之所以改不动或者说障碍重重，不仅有人员负担和各种社会负担问题，资金投入不足以及不合理融资体制等也都是严重制约因素。通过有效的养老金积累并通过养老金基金管理机构的投资利用，不仅可以扩大全社会的投资能力，特别是长期投资主体的多元化，推进资本市场的发育，弥补目前资本市场中机构投资者缺乏等缺陷。
养老金基金作为一种主要形式的投资基金，还可以促进发展新的公有制实现形式。养老金基金本身就是一种属于所有投保人的公有制形式，通过基金投资，持有各种企业的股权，还能够产生和发育更多的公有制经济组织。此外，通过基金组织持有企业股份，对于完善企业治理结构也有非常积极的意义。
在有效解决旧体制遗留责任、基本的目标模式等已经确定的前提下，新的养老保障体制应如何组织值得认真思考和对待。主要问题涉及以下两个方面：
一、是否设立固定津贴型的基本养老保险
新的保障模式实施养老金预筹积累的个人账户制是不应有异议的。但选择完全的个人账户制还是混合制则需要进一步分析。
包括世界银行专家在内的许多学者建议，新的养老保障制度应采取混合制，即，在实施个人账户制度的同时设立固定津贴型的基本养老保险。比如，世界银行建议新制度下的养老金由三个支柱组成，支柱一为一个通过统筹（进行转移支付）旨在保证退休职工生活在贫困线以上的基本养老保险部分，平均的替代水平约为24%左右；支柱二为一个实施养老金预筹积累的个人账户，可使达到正常工作年份的职工获得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是强制的，两项合计可达到60%左右的替代水平。世行报告提供的测算结果表明，两支柱所需的缴费率为平均工资的17%，其中企业约占13%（其中9%进入统筹，4%进入个人账户），职工占4%。支柱三为一个按需要补充的自愿账户（补充保险）。
我们的意见与此不同。新的养老保障制度可不设立固定津贴型的基本养老保险。除了非强制性的补充保险外，强制性养老保障全部通过个人账户实行，目标也是让达到正常工作年份的职工获得平均60%左右的替代水平。在此目标替代率水平下，企业与个人缴费水平比世行测算结果还可略低。所不同的是，企业缴费全部进入个人账户。即，新的养老保障模式选择完全的个人账户制。
设立固定津贴型的基本养老保险，其基本的出发点一是要保证退休者的收入，建立最低养老金保证；二是要通过统筹，即转移支付实现社会保障的公平性原则。这两个目标追求本身是没有任何问题的。但考虑到我国特定的国情，其在操作中可能遇到的问题值得分析。
其一，财务上的收支平衡未必能够保证。设立固定津贴型的基本养老保险，保障水平显然不能太低，至少要保证退休者的此项养老金收入要高于贫困线，否则没有意义。显然，对固定津贴部分的养老金收缴仍需要以支定收，现收现付。虽然较之于旧体制下养老金全部现收现付，企业在统筹项目上的缴费率会大幅度下降，但也不可能太低。同时，由于新的保障体制必须覆盖各种所有制类型的企业，设立固定津贴型的基本养老保险要对所有企业都进行统筹，考虑到今后相当长时期内企业发展的不稳定、不平稳问题、非正式部门和行业所占比重过大以及养老金现收现付难以避免的逃避缴费等问题，能否保证足够的收缴率仍是未知数。所以，风险仍是存在的。如果预期的企业缴费率因支出压力增大或因收缴率降低等原因不能维持
收支平稳，要么需要财政进行补贴，要么需要进一步提高缴费率，进而继续在某种程度上陷入旧制度的误区。
当然，在通过其他筹资方式解决目前已退休职工和在职职工养老金权益的情况下，统筹部分在相当长时间内都将有节余，因为新职工中的大多数暂时到不了退休年龄。这种情况类似于国内一些机构推崇的“部分积累”。但根据世界银行等机构的测算，至2030年以后，这一统筹部分亦将会出现赤字。也许考虑许多年以后的风险有些杞人忧天，但从一个国家和民族的长治久安考虑，选择无风险的制度总是更好。
其二，一些技术性问题难以有效解决，管理难度与成本也将大幅度提高。在今后相当长时期内，我国将面临大的经济结构调整过程和迅速的城市化、工业化过程，尤其是大批处于各种年龄段的农村劳动力向城镇和二、三产业的转移过程，同时，也会出现大量的阶段性就业以及劳动力在正式部门和非正式部门之间的频繁转移等情况。设立固定津贴型的基本养老保险，如果考虑工龄（缴费年限）因素进行领取资格限制，则体制缺乏开放性，在全面扩大覆盖范围时必然也会遇到各种阻力甚至是抵制。如果不进行资格限制或工龄要求很低。财务上的风险势必会大幅度增加。而且，对缴费情况的统计，受益人个人情况的认定都将会非常复杂。
由于我国人口众多，地区间不平衡问题突出，设立固定津贴型的基本养老保险如果统筹层次过低，地区间的差距等问题难以避免。如果统筹层次过高，则必然存在较高的管理难度（如地区间的差距问题等等），以及同时存在两套管理体系时必然出现的高管理成本与操作成本。
此外，较之于完全的个人账户制，混合制度的资金积累率要低得多；对个人的激励机制也会在某种程度上弱化。
采取完全的个人账户制更安全，也更适合我国国情。由于完全以收定支，其不仅可以避免统筹体系中几乎肯定会出现的财务危机，还可以提高对个人的激励、提高经济发展起步阶段的积累率。此外，考虑到新体制必须全面扩大覆盖范围，而且在今后的城市化和工业化过程中必须不断扩大覆盖范围，必须在不同所有制之间以至城乡之间形成平等的起点与条件，完全的个人账户制也具有明显的优点，具有更大的开放性和灵活性。此外，与混合制条件下双重管理体系并存相比，只对个人账户进行管理也会降低管理难度与管理成本。
当然，完全的个人账户制的确存在难以体现公平性原则，尤其是少数退休人员的养老金可能不足以维持基本生活问题。对此问题，可通过强化社会救济来解决。即，对所有收入水平达不到最低生活保障线的人，政府均通过制度化的社会救济体系，保证其基本生活。实际上，即使通过设立固定津贴型的基本养老金或其他方式建立了最低养老制度，社会上仍不可避免有贫困者存在，政府仍然必须通过社会救济制度对这些人提供帮助。因此，不实施最低养老金制度，代之以统一的社会救济制度可能更加适宜。
总之，新的养老保障体制采取完全的个人账户制并结合强有力的社会救助体系，同时以发达的商业保险作补充，更适合于我国国情。个人账户制的优点可以充分得以体现。对那些无力自保的社会弱者，政府的责任主要是提供一种制度化、社会化的救济体系，维持其基本生活。在这里，社会保障的互济特征及转移支付特征也能够得到体现。
二、如何更有效地保证养老金增值保值
在养老保障制度的改革目标、模式甚至更为具体的政策组合都比较清晰后，改革能否成功的关键问题无疑取决于改革后的管理体制是否有效：尤其是能否确保基金被有效使用并能增值保值。这一问题不仅直接涉及到投保人的切身利益、养老保障体系的安全，也直接关系到进一步的经济发展问题。
从我国近些年对极为有限的养老金管理的实际情况看，一直存在严重问题，远远不能适应养老保障制度改革的需要：养老保障（包括其他内容的社会保障）行政管理与基金运营一直不分，不仅有限的基金积累无法获得很好的投资效益和投资回报，由于缺乏制约和监督，各种管理不善甚至腐败问题都相当突出。根据国内外经验、教训，要通过个人账户进行养老金预筹积累，社会保障管理机构与养老金经营机构必须分开。在这一问题上，十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》也提出了明确的原则。
当然，仅仅将行政管理与基金经营机构分开是远远不够的。为了确保养老基金能够被有效使用，必须发育更有效的基金运营和监管制度。
其一，必须培植和发育高效率的基金经营机构。智利等国家所提供的两条最重要的经验是：第一，基金交由民间机构而非政认府部门进行经营。第二，多家经营而非独家垄断，全面引入市场竞争机制。由世界银行完成的一份全面的研究结果显示，在全世界范围内，由民营机构经营的养老金收益率普遍高于由政府部门经营的养老金收益率。除美国、马来西亚、新加坡等少数国家外，在大部分国家，由政府部门管理的养老金收益都是负值。之所以出现这种结果，一方面是政府部门自身的运行效率往往不高，甚至会出现腐败问题。另一方面，政府部门管理的养老金通常不能投资于股权、不动产或国外资产。而是被迫购买政府债券，或以很低的名义利率向亏损的国有企业贷款，从而使风险过分集中。此外，采用政府部门管理方式，基金还往往成为政府部门的专用资金来源，其运用通常服从于政治目标而非追求经济效益，这不仅无助于增值保值，还有助长浪费和鼓励赤字财政的危险。民营机构的最大优点是他们会尽可能追求效益最大化。
上述经验是值得充分研究和借鉴的。根据我国目前的实际情况，可考虑对大致具备经营条件的一些金融、保险机构（如人保集团及各种业绩较好并且在全国各地均有一定业务基础的信托投资机构）进行改造，以承担基金经营任务。但无论如何，一定要有竞争机制。
其二，必须健全行政和管理与监管体系。首先必须有严格的法律体系。有关管理机构不但要依法行政，其自身也要依法接受监督，真正体现法制原则。在此基础上，应建立统一、高效的管理机构，将目前分散于劳动、人事、民政、卫生等部门的管理职能统一到一个专门的机构，比如成立社会保障部。该部门作为政府机构依法行使各种管理、监督及指导职能，并对不同形式和内容的保障及保险进行协调。作为管理者，该机构不参与任何形式基金的经营活动。当然，中老年职工养老所需要的过渡资金的筹集与偿还工作可在有效监督的前提下交该机构执行。为了使监督体系本身具有制衡机制，还应考虑发展其他监督机构，如由缴费人、受益人及其他相关人士组成非官方的监督机构等。
对养老金基金经营机构的监控重点应当集中于金融和财务监控方面。为防止舞弊行为，要建立基金经营机构的法定资本金制度以及财务公开、绩效评级和严格的经济处罚制度。为保证投保人利益，还必须有指数化的最低投资回报率制度。
1.1加重了农村劳动人口的抚养负担目前我国农村留守老人十分多，多数青年人都外出打工，照顾老人基本上是农村留守妇女的任务。农村妇女不仅肩负着繁重的家务和农活，还要照顾孩子，这样她们难以抽出多余的时间去照顾家里的老人。在这样的背景下，农村老人基本生活能得到保障，但其娱乐、文化、心理健康等养老问题无法得到保障，非常容易引发不必要的养老纠纷。同时我国农村养老保障体系尚不成熟，随着老龄化问题的加剧，农村劳动人口抚养负担进一步加重，可能会阻碍农村劳动人口的经济和生活水平的提高，制约我国农村地区的健康发展。
1.2加重了计划生育工作的难度目前，我国社会养老制度尚未完善，城市中绝大多数老人购置养老保险，但是农村养老保障仍然存在问题。农村老年群体的生活主要是依靠子女和种植土地的微薄收入，没有固定的养老收入。在这样的发展背景下，难以改变农村人传统“养儿防老”、“重男轻女”的观念，他们习惯于将养老希望寄托给下一代，这不仅导致我国男女性比比例严重失调，同时也给我国计划生育工作带来了较大的阻碍，难以真正解决人口老龄化和农村养老问题。
1.3农村养老保障面临着更大的挑战改革开放以来，农村集体保障制度和家庭保障功能不断减弱，老龄化问题日益提出，给农民带来了较大的经济压力。据相关数据表明，城市老人养老保险覆盖率达到了90%以上，而农村覆盖率十分低，城市和农村在医疗覆盖面上存在较大的差距，使得农村养老保障制度的完善面临着巨大的挑战。
2.农村养老保障存在的问题
2.1土地保障功能下降土地作为农民最基本的生活保障，直接关注着农民的生存和发展。近年来，我国人均耕地面积的下降和土地收益降低，使得土地保障不断下降。在工业化和城镇化快速建设和发展的背景下，广大农民群众面临着失业和失地的威胁，土地在农民收入来源中的比例逐渐下降，人均收入处于负增长状态，最终导致农民入不敷出，土地对农民的保障作用越来越不明显。
2.2家庭养老功能弱化在计划生育的政策下，农村人口结构、家庭结构等发生了较大的变化。我国农村家庭规模不断缩小，空巢家庭逐渐增多，农民的生活方式和价值观念也在发生变化。据人口普查相关资料显示，农村家庭平均人口仅为3.2人，轻血缘关系、重经济利益的问题十分严重，导致家庭养老功能弱化，家庭养老负担太过沉重。
2.3农村养老保险管理水平低近年来，我国多数农村地区开始推行养老保险，但农村投保的保费低，国家和地方财政对养老保险投入有限，且保小不保大的现象十分严重。同时我国农村养老保险专业管理人才匮乏，保险基金运作的缺陷十分多，缺乏一定法律法规的支持。在这样的情况下，难以有效地管理和监督农村养老基金，更谈不上养老基金保值增值的问题。
2.4农村养老保险立法不健全目前我国农村社会养老保险立法缺乏一定的法律支持，各农村地区只好制定本地区的暂行办法，导致地方立法缺乏一定的稳定性和规范性。社会保障改革20多年来，养老保险立法不健全，难以切实解决农村养老问题，进而影响农村社会治安和社会稳定发展。
3.在人口老龄化背景下加强农村养老保障问题的解决措施分析
3.1提高认识在人口老龄化日益严重的背景下，人们必须清楚地认识到农村社会养老保障问题，并充分了解农村社会养老保障体系构建的紧迫性。我国老年人口数量大，老龄化速度快，有70%的老人生活在农村，且老龄化进程直接影响着我国经济发展的速度。因此国家和全社会应转变观念，提高对老龄化和农村养老保障的认识，完善农村养老保障制度，构建农村养老保障体系，妥善地处理好他们的养老保障需求，避免一系列社会问题的发生，从而减少农民的经济负担，促进我国社会经济飞速发展。
3.2多渠道筹措资金面对农村老龄化问题，政府部门应广开渠道，集思广益，根据当地老龄化的现状，采取合理的活动方式，完善相关资金管理制度，切实解决农村养老保障问题。首先政府部门应加大调控力度，积极促进分配制度的改革和完善，将分配资金进行科学合理的深入和掌握，将社会养老保障的重心放在农村无基本保障的老年人中，使其感受到社会和国家的温暖。其次与银行合作，建立农村养老保障的个人账户，将个人所缴纳的费用计入个人名下，确保农村人养老资金的安全性。再者是征收农产品时，通过合法的价格手段，将一部分收入扣除，并将其存入养老保障基金账户。
3.3完善农村社会养老保险制度为切实解决我国农村养老保障问题，国家政府出台了一系列的社会养老保障制度，其中农村养老保险是政府一项非常重要的政策，在解决农村保养保险的问题上取得了不错的成效。因此政府和全社会应认识到农村养老保险的特点和本质，明确养老保险的法律地位、对象、制度管理以及基金缴纳等内容，用法律手段确保农村养老保险顺利实施。政府作为农村养老保险制度构建和运行的主体，必须通过多渠道进行养老资金的筹措，大大增加养老基金的收入，以便扩大社会养老保险的内容，充分发挥出养老保险的作用，促进我国农村养老事业顺利发展。
3.4构建农村养老保障管理体系在建立和完善农村养老保障制度过程中，必须根据统一的标准，优化农村养老保险业务流程，为农村养老保险业务经办流程及框架的构建奠定基础。同时规范农村社会养老保险业务经办操作流程，增强社会保险服务功能，提高社会保险服务能力。
3.5完善农村公共养老服务设施建设面对日益加剧的人口老龄化问题，政府部门和全社会必须予以高度的重视，政治部门应加大农村社会养老设施的建设力度，充分利用现有的、闲置的社会资源，在农村修建养老院、运动健身基础设施、社会文化宫等，多鼓励民间创办不同形式的有偿服务养老机构，积极为农业养老保障事业做出积极的贡献。同时，应积极争取社会力量，比如慈善机构、企业团体等，拓宽农村社会养老事业发展资金来源渠道，鼓励企业投资兴办老年学校、老年活动中心等，丰富老年人的文化精神生活，提高他们的生活质量和水平，从而切实解决老年人生活中遇到的各种困难，为其营造一个良好的生活生存环境。
3.6建立农村最低生活保障制度国家为了维持农村贫困人口最低基本生活，出台了农村最低生活保障制度，这是一种社会救济制度。农村最低生活保障制度能比较及时、直接、最大程度地解决农村困难群众的生活问题，比较适应于目前我国农村养老保障的实际。我国作为人口大国，各地区农村经济发展水平差异较大，多数农村收入偏低，那么建立农村最低生活保障制度，具有较强的针对性和可操作性。对于农村中贫困又失去劳动能力的老年人，在最低生活保障制度下，不仅能有效地保障他们的基本生活，还能为子女减少经济压力和负担，更好地解决农村社会养老保障问题，促进我国社会养老事业更好的发展。
4.总结
关键词:社保资金 资金来源 管理多样化
一、 社保资金来源多样化
社保资金中养老保险及医疗保险占据主要部分，特别是养老金成为我国一大难题。如2005年，我国养老社会保险个人账户亏空已高达8000亿元，而按照我国现行的养老社会保险制度，我国的养老金工资替代率约为58.5%，其中20%来自社会统筹，38.5%来自个人账户，显然，如此巨额的个人账户的亏空已对养老社会保险制度构成了严重的威胁。例如养老社会保险转制成本处置政策的制度性缺陷导致社保资金的缺口增大。目前我国的养老社会保险筹资模式由现收现付制转入部分积累制。而实行部分积累制后，按照当时的规定，通过养老社会保险缴费所筹集的资金在使用时分为两大块，一块进入社会统筹基金，一块则进入个人账户，进入个人账户的资金达个人缴费工资的11%.由于有部分养老社会保险缴款进入了个人账户，结果导致在转制前参加工作的老职工在原现收现付制下积累的部分养老金权益无法在新实施的部分积累制中找到对直的资金来源，这就产生了所谓的养老社会保险转制成本。此外，根据我国2010年11月1日零时最新统计：60岁以上老人已占到总人口的13.26%，65岁以上老人占总人口的8.87% ，同比上次2000年普查上涨了1.91个百分点。而国际老龄化社会的标准是：60岁以上老人占总人口>=10%、65岁以上老人占总人口>=7%，我国已大大超出了这一标准。
那么，政府该如何能更多地筹集社会保障资金？从中国的实践来看，政府可以通过无偿性收入（税收）、有偿性收入（债务）、变卖公有资产及社保基金证券化来达到增加社会保障资金的目标。
(一)无偿性收入筹资
利用税收为社会保障制度筹资最大的优势在于它的无偿性，政府没有还本付息的压力。随着“费改税”的逐步推行，开征社会保障税业已提上了议事日程，其主旨在于解决社会保障资金筹集中的非效率问题。在社会保障资金筹集的过程中，环节过多，操作复杂，人财物耗费巨大，直接导致了效率的低下。开征社会保障税达到“强化社会保险费的征收，解决统筹缴费中的拖欠问题”，“使社会保障资金的筹集固定化、规范化、社会化、集中化”的目标，在当前难以企及。
例如，三成彩票公益金划拨社保基金的资金注入。
财政部网站公告显示，每年都有大量的中央彩票公益金分配给全国社会保障基金，用于补充全国社会保障基金的不足。据全国社保基金会理事会官方网站上公示的年报统计，2002年至2010年，中央财政共拨入全国社保基金资金共计3641.74亿元。其中，彩票公益金约为771.12亿元，占到划拨总额的21.17%。这九年间，全国共筹集彩票公益金2512.91亿元，划入全国社保基金的占到30.69%。据全国社会保障基金会理事会办公厅综合处相关负责人介绍，中央彩票公益金是财政拨款的重要组成部分。每年的彩票公益金并不会作为专项资金被专项使用，而是由基金会统一管理运营。划拨变动：社保分成60%中央彩票公益金。
(二)有偿性收入筹资
发行长期国债来筹集社会保障资金是许多制度设计者的底线，长期的国债可以为社会保障制度提供必须的资金，可以变现收现付制为基金制，且为国企改革、整个国民经济的好转提供制度保障和充裕的时间。支持这一观点的理由可以概括如下：
1、宏观债务负担不高，国债负担率和财政赤字率远远低于国际警戒线
在我国国有商业银行不良贷款总规模当在27000亿元以上。除去可以回收的，这其中不良贷款的净损失将在19860亿元左右，占1999年GDP的24％。相比之下，国家对国有职工的隐性养老金债务的总额具有更大的不确定性。
2、居民应债能力偏低
整个20世纪如年代居民的应债能力基本上在1％上下徘徊，波动很小。而居民储蓄存款增长年均32.7％，增长既快且稳，低下的居民应债能力给政府以充分的发债空间。
在制度变迁的过程中，随着经济风险由集中控制向分散化的转变，未来的不确定性使得居民进行储蓄成为必然。这部分储蓄通常是由于防范不测之需和谨慎性动机而进行的储蓄。另一部分储蓄则为由于国有企业资产的流失，以及国家金融资产转移到个人手中而形成的储蓄。随着国家金融存款实名制，居民储蓄存款在很大程度上便得以明示。这样一来，居民用来应债的资金来源便不如现在这般充足。居民的实际应债能力便会大大提高，进一步提高它的余地便不会太大。
3、财政赤字和国债规模的扩大不会引起通货膨胀
1993年以后财政不再向中央银行透支斩断了财政赤字直接形成银行增发货币从而引起通货膨胀的可能性。
(三)公有资产出售
2001年的国有股减持，到今天的国有股转持，“肩负国家养老战略储备”的全国社保基金终于重获稳定的资金来源。
国有股转持社保基金，主要的意义在于增加了社保基金的资金来源，在当前促进内需、鼓励消费的宏观经济政策下，此举体现了国家完善社会保障体系、保障民生的决心。虽然划转给社保基金的股权还不能满足社会保障的需要，但对于提升老百姓对于国家给予养老支持的信心是很大的。据全国社保基金理事会理事长戴相龙介绍，截止到2010年12月底，国有股转持、减持223.08亿股，发行市值达到1307亿元。
一方面，如果可以用发行大量国债的方式来为社会保障体制筹集资金，那么出售资产同样可以达此目的。资料表明，增加的政府开支主要投入了国有部门，发行国债就意味着国有部门的扩大，而出售资产则意味着国有部门规模不变或者收缩。从这个角度来看，发行国债只是一种筹资行为，出售资产筹资可以同时成为国有经济布局调整的手段，可以把宏观的总量政策与微观的结构性改革结合起来。 另一方面，由于我国国企改革不到位，难以做到自负盈亏，财政安排了大量的亏损补贴加重了财政负担。同时 ，长期过多的补贴，也不利于企业发展，易形成对补贴的依赖性。因此，适当地出售国有资产有利于财政的优化，有利于财政体系和证券市场的健康，按照最新国家“有进有退”方针对国有经济进行根本性的改革和布局调整，大幅度收缩战线，也是中国经济实现长治久安的必由之路。
(四) 证券化
(1)成立投资公司使其证券化上市筹集资金。
(2)新上市股份公司原始股按一定比例出售给社保基金，社保基金在从市场上得以变现筹集资金。
(3)投资产业尤其是资源类产业并使其成为未来上市的股东。在证券市场筹集资金。
(4)在股市低迷时投资证券市场中价值极被低估股票，以取得投资收益。
二、 社保资金管理多样化
作为国家重要的战略储备，全国社会保障基金目前的资产规模已超过9000亿元，比建立之初增长了10倍之多。 这笔老百姓的“养命钱”，究竟是如何在十年多的时间里践行其“保值增值”的投资理念呢？坚持增强投资运营好全国社保基金的历史责任感。社保基金事关民生改善、社会稳定和国家长治久安，管好人民每一文“养命钱”是国家赋予的崇高使命和历史责任坚持审慎投资方针，确保全国社保基金长期稳定收益。要坚持长期投资、价值投资和责任投资的理念，正确处理扩大基金规模和优化资产结构、提高基金收益和防范投资风险的关系，建立安全有效的投资决策和风险管理体系
全国社保基金成立于2000年8月1日，这笔基金是中央政府集中的社会保障资金，主要用于弥补我国人口老龄化时期养老金收支不足，担负着我国应对老龄化高峰时期社会保障的重要任务。
(一)投资股权投资基金(即PE)
2008年底至2009年初，全国社保基金以国内第一家可以自主投资PE的机构投资者身份，承诺对弘毅和鼎晖两只股权投资基金各投资20亿元。 在此之后，全国社保基金不断加大PE投资，到2010年底一共投资了8只PE，承诺投资127亿元，实际出资78亿元。
(二)投资股票
全国社保基金已先后对交通银行、中国银行、工商银行、农业银行、国家开发银行、京沪高速铁路、大唐科技集团等进行直接股权投资，目前累计直接投资近1700亿元。
(三)投资产业
投资资源类产业，随着经济发展，资源不断被消耗，资源日益稀少，随资源价格不断上升，达到保值增值。 投资有发展产业。
(四)支持保障房建设
“社保基金管的是全国人民的‘养命钱’，只有在风险几乎为零的情况下，才会介入。”一位国有大银行公司部的有关人士说，今年国务院明确提出了全国要建设1000万套保障性住房的任务，并与各级地方政府签订了责任状。在全国“两会”开幕前，全国社保基金宣布投入保障房建设，释放了明确的政策信号。“保障房”加“社保基金”， 更稳固的保障房资金来源和更可靠的社保基金投资收益。更稳固的保障房资金来源和更可靠的社保基金投资收益。
三、结论
与我国人口老龄化加快发展趋势相比，现有社会保障基金规模依然不足，全国社保基金未来发展空间仍然十分巨大，提高社保基金投资收益率的潜力还很多。今后，全国社保基金要增加对社会保障房建设的支持力度，增加委托股票投资的组合，稳定和增加对股票的投资，增加对未上市公司股权和股权投资基金的投资，创造条件启动对养老事业项目的投资，适当扩大对境外投资的范围和金额。根据全国社保基金理事会的预测，到2015年，全国社保基金理事会管理的基金规模将达到1.5万亿元，而在其“保值增值”投资理念的指导下，其未来的投资也将更加成熟稳健。现有社会保障基金资金明显不足，今后需要社保资金来源保证社会保障资金来源多样化及有效的管理变得尤为重要。改革要扩大思路，政府可通过无偿性收入（税收）、有偿性收入（债务）、变卖公有资产及社保基金证券化这四种方式来保障社保资金来源的稳定。无偿性收入（税收），可增加资源税，即可增加收入还可以减少资源浪费。社会保障基金可以使社保基金证券化，以及投入保障房建设。社保资金来源及管理的多样化，使社会保障基金不断扩大和保值增值。
参考文献:
[1]朱永利 政府在养老保险制度发展中的职能 [期刊论文] -现代企业教育2008(20)
[2]石宏伟.孟庆超 我国社会养老保险基金增值的投资分析 [期刊论文] -江西社会科学2008(10)
[3]于慧君 我国养老基金投资模式的选择与对策 [学位论文] 硕士2006
[4]周志凯 试论养老保险制度的可持续发展 [期刊论文] -理论月刊2005(6)
[5]张琦 养老金体制改革与基金业发展的互动――经验借鉴与现实选择 [学位论文] 硕士2005 杨洁 养老保险基金管理的经济效应分析 [学位论文] 硕士2005
【论文摘要】：文章以企业年金的监管为立足点，针对监管的现状，结合相关的文献资料，对监管过程中存在的一系列机制问题给予分析，并通过借鉴发达国家的经验提出了一些意见和建议。
企业年金是国家、企业、个人共同分担养老保障责任的三位一体的制度安排，是对抗老龄化危机、家庭小型化趋势、长寿风险的重要的制度安排。然而企业年金计划运作过程中面临的风险纷繁复杂，因此，要达到保障企业年金的安全性和收益性，建立高效率、高效用的监管机制尤为重要。
一、我国企业年金监管的现状
(一)我国企业年金发展的现状
自2004年两法施行以来，我国企业年金进入了一个发展的黄金时期。到2005年底，我国企业年金积累基金为680亿元；到2006年底，达到910亿元；2007年企业年金的全年增量为400亿左右，积累基金达到1300亿元。然而，在监管方面却存在着一系列的问题。
(二)我国企业年金监管的机制
目前，我国企业年金的监管采用机构监管的模式。所谓的机构监管，即按照企业年金运营中涉及的机构的类别设计监管机构，不同的监管机构分别管理各自的金融机构。根据企业年金运营所涉及的主体以及相关政府部门的职能范围，企业年金的监管主体有劳动和社会保障部，主要负责企业年金立法和执法的监管、负责经办机构资格的确认等；银监会，负责托管银行的监管；保监会，负责监管保险公司；证监会，负责监管信托公司、投资管理公司；财政部，主要负责监管企业年金方面的税收政策。这种根据机构职能分工负责的机构监管模式，在现实的操作中存在着诸多问题。
(三)我国企业年金监管机制存在的问题
1.存在监管盲区以及监管重复的现象。
监管主体过多，包括政府主体和非政府主体，政府主体有劳动和社会保障部、保监会、银监会、证监会、审计署等；非政府主体有行业协会、中介机构以及受益人等。这些主体之间的合作，缺乏有效的沟通协调机制，不能使监管发挥其最大的效用。
2.行业协会和中介机构以及受益人自我监管缺失
在年金监管的过程中，行业协会和中介机构的定位不明确，没有发挥其应有的职能；而委托人以及参与缴费的职工也缺乏安全与权益意识，每月缴费后，不再过问企业年金的运作情况，使得企业年金的运作缺乏受益人的自我监管。
3.企业年金担保机制不完善，受益人利益缺乏最终保障
《企业年金基金管理试行办法》规定建立的投资管理风险准备金，为企业年金基金提供了第一线的担保方式，但担保的水平很低。除此之外，我国并没有其他的基金担保制度，一旦年金基金发生投资亏损，风险准备金无异于杯水车薪，无法保障受益人的利益。
二、发达国家企业年金监管方面的经验
(一)美国企业年金的监管机制
美国的企业年金是州政府和联邦政府分别对不同层次的退休金计划进行监管，同时，主要有三大组织机构来负责处理退休金的监管:国内税属、劳动部、退休金和收益保证公司。监管的主要法规是ERISA法案(雇员退休收入保障法案)和IRC法案。在ERISA之外，美国的企业年金还受到税收法、保障法、1947年全国劳动法、TaftHartley法案的部分管制。
(二)英国职业年金计划的监管
英国养老金制度的监管机构有:国内税收收入局；职业年金监管局；政府收益相关年金计划；职业年金咨询局；金融服务局。此外，英国还建立了两大辅监管机制:一是建立"吹哨"机制，引进专业裁判或者仲裁者，代表委托人的利益，可以对受托人的不当行为进行有效的约束；二是建立"成员抱怨"机制，实际上是鼓励广大成员通过该意见表达机制，直接将自己的意见或者不满反映给监管者或监管机构。法律方面，主要是受1986年的《金融服务法》和1995年的《养老金保险法》的监管。
(三)日本企业年金的监管机制
在日本，对企业年金监管的部门主要有两个:一是厚生劳动省和金融服务机构。在监管模式方面，日本的监管模式从定量限制监管逐步向"审慎人"规则方向发展。在法律规范方面，主要遵循《劳动标准法》、《公司税收法》、《员工养老金保险法》、《DB养老金法》、《DC养老金法》。此外，近年来在简化法规的驱动下，通过注册的养老金保险公司、工会、员工养老金协会进行间接监管的作用正日益提高。
三、对改善企业年金监管的几点建议
结合着我国企业年金监管存在的现行问题，借鉴国外美国、日本、英国的经验，我认为，企业年金应在一下几方面完善。
(一)从机构监管向功能监管的转变
所谓的功能监管，就是基于金融体系基本功能二设计的更具连续性和一致性的，能实施跨产品、跨机构、跨市场协调的监管。在功能监管框架下，各个监管主体关注的是金融机构的业务活动及其所能发挥的功能，而不是金融机构的类型和名称。在这种情况下，劳动和社会保障部从总体上监管，而在具体的操作方面，银监会负责监管托管事务，保监会监管账户管理事务，证监会监管投资管理事务。劳动和社会保障部在监管过程中起着领导的作用，是法定监管人。
(二)中介机构的监管
明确行业协会以及中介机构的定位，加强信息的披露。通常情况下，企业年金计划的受托人、账户管理人、投资管理人、基金托管人的财务报表和基金财务报表必须接受独立审计机构的审计；受托人必须聘请外部精算师对其偿付能力进行评估；各机构必须经信用评级机构的评定。中介机构与行业协会要公正的进行并加强信息披露。此外，要建立企业年金的行业自律机制。这一点要借鉴英国的"吹哨"的机制和"成员抱怨"机制。自律监管要依赖于某些重要专业人员的监管。
(三)受益人的自我监管
提高受益人的安全意识，建立受益人的意见表达机制，加强受益人的自我监管。受益人的意见反映了受益人的要求、希望和不满，是促进基金经理人改善经营管理以满足受益人要求的动力。所以，建立受益人的意见表达机制，既是监管的一个重要方面，也是激励机制的一个组成部分。
(四)建立企业年金基金的担保机制
在这一点上，可以借鉴美国的经验建立养老基金担保公司。养老基金担保公司资金来源于年金计划发起人的缴费、年金基金的部分投资收入以及年金基金担保公司托管的计划资产，比较可行。并且，通过赋予养老基金担保公司一定的监管职权，能够完善监管机制，提高监管的效率。我们国家的企业年金现在处于发展的黄金时段，建立企业年金基金的担保机制是必要而迫切的。
参考文献
[1]华金辉.企业年金监管的国际经验及其启示.海南金融.2005.8.
[2]单美姣.我国企业年金监管制度的比较研究.华东师范大学硕士学位论文,2005.
论文摘要：我国最初的养老保障制度采取现收现付的社会统筹模式，由于我国老龄化的加剧以及养老金压力，我国于90年代初期开始进行改革。1993年之后，为适应我国社会经济转型，我国在此基础上确立了“多层次‘统账结合，”的社保制度目标。1997年，国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，“统账结合”的养老保险制度正式建立。相比社会统筹制度，实行个人账户制度对个人缴费更具吸引力。
一、养老保障筹资模式发展历程
养老保障‘统账结合”模式是我国的首创，其初衷是借鉴国际经验，缓解我国即将到来的老龄化危机。社会统筹与个人账户“简单相加”的“统账结合”模式与我国的二元社会结构发生冲突。随着经济社会的发展，统账结合模式在养老保障领域的弊端日益显现，因此改革现行的统账结合模式势在必行。
二、统账结合模式产生的现实困境
我国的养老保险制度在建立社会统筹与个人账户结合的过程中，没有形成与之相配套的市场运行机制，也未充分估计庞大的转制成本，从统账结合模式实施的13年来看，其并未达到理想的效果，甚至还产生了现实巫待解决的问题:
1.统账结合的养老保障模式缺乏激励效应，个人账户问题突出。我国首创的统账结合模式虽然是在吸取两种制度优点的基础上建立的，又同时必须面对二者存在的弊端。一方面现行养老保险在社会统筹部分缺乏激励效应，“无票乘车”现象突出，易引发养老保险领域内的道德风险问题;另一方面个人账户也没有充分体现制度预期的激励效应。目前我国基本养老保险个人账户的实际收益率不足2%， 2005年以来的加权通货膨胀率却为2. 22%，即养老保险基金不仅没能实现保值增值，反而处于缩水状态。此外，从2001年开始的个人账户做实工作也出现了矛盾困境，以辽宁为例，一方面中央政府每年要补贴十几个亿填补当期统筹支付的缺口，另一方面辽宁省个人账户资金到2008年底累计己达到500亿，基金的保值增值压力巨大。做实个人账户是现行养老保障制度的内在要求，如果个人账户不能彻底做实，统账结合模式最终将会流于形式。
2.“统账结合”的养老保障制度便携性较差，易造成制度的碎片化。我国自实施‘统账结合”模式的养老保险以来，由于缺乏对实际二元社会经济结构的探索，造成对部分群体的实际需求估量不足，致使制度的缺陷很快暴露。以农民工为例，2002年以来，农民工输入省市每年都有大量退保现象，截至2009年底农民工参加养老保险的仅有11. 5%。农民工的理性选择揭示了现行养老保障统账结合模式运行的不合理之处:一方面“统账结合”模式要求缴费年限较高，不符合农民工流动性及季节性工作的特点，而且频繁流动易造成个人账户基金较少，不能实质性地满足未来养老的需要;另一方面国家规定2010年起不能退保，但并未设立相应的城乡和异地转移接续制度，农民工“交不满，带不走”的社保现状导致许多地方政府开始制定小制度来增加养老保险覆盖率，造成了中国养老保障制度的碎片化倾向，偏离了统账结合模式的初衷。 3.“统账结合”的养老保障制度统筹层次较低，责任主体不明确。我国在养老保障方面情况较复杂，虽然部分地区开始实现省级统筹，但筹资模式还未实现省级统筹，即无论是在城市还是农村，它的管理因地各异。这样一方面制度的不清晰使机会主义增加，造成养老保障资金管理不善;另一方面制度的责任主体不明确，也造成养老保障制度在整合和发展中由于利益不均衡而阻力重重。
三、优化现行养老保穿统账结合雏式的对策
针对养老保障领域“统账结合’，模式产生的一系列现实问题，如果仅以政策“打补丁’，的方式来解决，将不利于我国2020年全覆盖目标的实现。因此，优化现行的养老保障统账结合模式应从以下两方面努力:
论文摘要:中国建设社会主义新农村，是党和国家新时期的重大历史任务，也是构建和谐社会的重要内容。该文以中国经济社会发展取得巨大进步，许多地区的农民已经开始富裕起来，农村的社会经济结构也发生了很大的变化，农村人口老龄化与家庭小型化趋势为例进行分析，得出当前如何建立和完善一个与经济发展相适应的农村社会养老保障制度的结论。中国农村已经建立起初步社会养老保障制度，但还需要不断完善。最后论述了现阶段中国农村社会养老保障制度相关问题，并对如何完善中国农村社会养老保障立法提出了合理建议。
1、中国农民养老保障现状及农村社会养老保障制度的特点
在新农村建设中，中国农民养老保障主要有几种方式:第一，家庭养老，中国传统社会是以血缘动力为基础构建价值观动力的，许多农民依靠家庭养老;第二，土地保障，这也是传统养老方式;第三，农村社区养老，仅在少数经济发达地区试行，主要方式是提供养老金和建立敬老院等:第四，商业养老保障，仅在少数经济发达地区的富裕户中存在;第五，“五保户”制度，由农民集体经济组织负担，实行费改税以后将由政府负担，这在中国不宜普及;第六，农村社会养老保障，于1992年1月根据民政部(县级农村社会养老保障基本方案(试行)》，在全国大部分县乡建立了统筹基金和个人养老金账户。
中国农村养老保障根据自身特点鱼待解决的问题有:(1)集体保障功能严重弱化。(2)家庭结构变化，且人口老龄化态势明显。(3)农民家庭收入具有不确定性。(4)传统的家庭观念逐渐发生变化。(5)年轻农村劳动力流向城市。(6)农村耕地减少，甚至宅基地也被征收。(7)农村消费市场一蹂不振。
2改革中国农村社会养老保障制度的措施和思路
针对中国农村特点，分类实施农村社会养老保障对策:
2.1农村养老保险制度
主要是指:建立被征地农民基本生活保障制度;建立农民养老保险制度;建立农民工养老保险制度。
2.2农才卖养老救助制度
主要是指:建立高龄老人生活补助制度;建立被征地农民社会救助制度;做好农村五保户供养工作。
建立农村社会养老保障制度是一项庞大的系统工程，涉及面广，不能一嗽而就，应根据农村自身的特点和今后农村经济的发展从局部入手，逐步推进，走“渐进式“发展的路子。
(1)从实际出发，因地制宜，积极稳妥，不搞“一刀切”，不搞“一哄起”;(2)坚持“国家政策弓!导，农民自我保障为主，集体补助为辅’的保障原则;(3)坚持务农、务工、经商等各类人员社会保障管理一体化的方向，尽可能将农民组织起来，参加社会保障;(4)建立多层次的社会保障体系;(5)建立个人帐户，确保墓金保值增值;(6)建立全省统一的、权威的社会保障机构。
3完兽中国农村社会养老保障法体制度
3.1中国农村养老保障法律制度存在间题
中国农村养老保障法律制度同其他国家一样存在共性的不足。主要表现在以下几个方面:农村养老保障的标准和内容没有明确的法律依据;农村养老保障法律执法机关不明确;农村养老保障在养老金筹集和支付的操作上缺乏法律制约;农村养老保障基金的管理、保值、增值方面缺少法律规制。
3.2完善中国农村社会养老保障立法的必要性
目前理论界对完善农村社会养老保障制度必要性认识方面的理论探讨主要是从人权角度、工业经济反哺农业角度、权利义务对等角度、解决具体问题的角度。本文主要从法律角度来探讨完善农村社会养老保障法律制度的必要性
第一，农村社会养老保障工作豁要确立法律地位，提供法律保障。
第二，农村社会养老保障的运做机制开要具有法定性。
第三，基金征缴、管理和使用需要依法建立监督和制约机制。
第四，运用法律手段迅速理顺管理体系，解决目前体制变更中存在的问题。
第五，依法保障社会成员在政府保障下的平等保障权利。
3.3中国农村社会养老保障立法的主要内容
从农村社会养老保障制度存在的主要问题及其进一步发展和完善来看，中国农村社会养老保障制度尚存在几个需要解决的问风制定(中国农村养老保障法》势在必行，本法应解决:
3.3.1农村社会养老保降的徽费贵任与社会保降的行为主体问题乞无论是根据国际经验还是根据中国城镇养老保障的做法，社会保障的行为主体都是国家、企业(集体或组织)和个人。个人应该缴费是毫无疑问的，但如果它只是惟一的缴费形式的话，社会保障就失去了相对于商业保障，甚至区别于储蓄的明显优势。中国农村社会养老保障必须尽快从真正意义上纳入社会保障制度框架中来。
3.3.2依法规制农民养老保障，搞好农民养老保障，让现在外出务工的无地农民、未婚男子老有所养、老有所幸，有利于社会的德定，有利于建立箱谙社会。
3.3.3农村社会养老保障中的政府信参与基金管理效率问题。政府.信誉中最大的问题还是养老保障基金管理过程中的效率问题，如购买国债和存入银行的比例，投资收益和风险规避的关系。农村养老保障发展的一个必然要求是在农村同样需要组织社会化的养老保障管理机构，以实现整体管理效率的提高和基金投资运营的规范化运作。
【关键词】资产社会政策；农村；养老保险制度
一、研究综述
迈克尔·谢若登教授在《资产与穷人》一书中，首次针对以收入为本的社会政策，提出资产社会政策。该书从资产所具有的积极的个人和社会福利效应方面入手，论证了资产积累的重要性，并强调用更广阔的社会发展观来解释资产建设的意义。在英国等一些高福利国家面临着社会保障基金支出刚性增长、财政支出负担大，不得不进行改革的情况下，各国纷纷引进并运用资产社会政策，取得不错的效果。在高鉴国和展敏老师（2005）收录的论文集《资产建设与社会发展》一书中，非常详细地介绍了世界各地的资产建设实践，有利于我国资产社会政策的实践。国内的杨团和孙炳耀教授（2005）在《资产社会政策与中国社会保障体系重构》中指出，中国现行的个人养老账户仅仅是专项政策限制下的个人养老费的储蓄账户，并非属于个人为发展自己的金融资产积极作为的账户，这点也是在中国养老保障制度中实施资产社会政策的一个现实困难。徐德印、丛晓峰（2008）从资产建设的角度分析了资产建设对农民福利的影响，阐述了农民通过土地经营，税收转移支付等手段获取福利的不足之处，提出通过发展个人账户、小额信贷等手段建设农民资产，才能从根本上消除农民贫困，提高农民福利水平。于丽丽（2009）的硕士论文《资产社会政策在养老保障制度中的可行性研究》认为资产的积累与应用，对主要应用于社会救助和反贫困领域提出了质疑，提出资产社会政策应该运用于解决社会养老资源不足问题，具有更多的促进社会发展的效应。童星（2011）基于谢若登的三种福利模型理论，解读美国的雇员持股计划，新加坡的中央公积金制度和中国的呼图壁经验的实践意义，提出将资产建设引入社保领域，从资产的形成、保值增值和转化三个方面建立完善的相关政策。张萍、栗金亚（2012年）《资产建设理论视阈下农村贫困救助政策的启示》对个人发展账户进行分析，将“资产建设”这个新理念引入我国农村贫困救助政策，比较两种以资产为基础的贫困救助政策：个人发展账户和村级互助基金，发现：为贫困者设立个人账户并建立村级互助资金，是适合我国国情的资产政策。
可以发现，国内外的学者基于资产建设理论角度去研究的内容较为宽泛，但更多的关注点在个人账户、小额信贷等手段在社会救助和反贫困的应用。也开始有学者提出将资产建设引入社保领域，但几乎没有学者研究资产社会政策在我国农村养老保障制度中的应用。本文试图阐述这个问题。
二、资产社会政策的核心观点
1990年，美国华盛顿大学的迈克尔·谢若登教授在《资产与穷人》一书中第一次提出了以资产为基础的社会政策：凡是广泛地和公平地促进公民和家庭尤其是穷人获得不动产和金融资产以增进他们的福利的方案、规则、法规法律，都属于资产社会政策①。资产包括金融财富、有形财产、人力资本、社会资本、政治参与及影响力、文化资本以及自然资源等。它不是传统的收入再分配、简单的直接增加其收入与消费，而是强调授权于个人，提出通过建立个人账户帮助人们学习建立资产和积累资产的技能，从而提升他们获得收入、服务和实物的能力，以保障人们正常的生活需要，以推动个人、家庭和社区的发展，进而促进社会整体的长期发展。这一政策包含了社会进步、社会公正、社会团结等“社会福利理念，也成为权利平等、人力资本发展和社会再分配的重要手段。
之前实施的以收入为本的社会政策，通过收入实施消费行为可以保障人的基本生存，但不能改善人长期的生活状况和使人获得更大的经济独立。史乐山教授发现一个人缺乏资产是导致持续、产生贫穷的机制。而资产具有九个方面的效应：促进家庭稳定、创造未来取向、刺激其他资产的发展、促进专门化与专业化、提供承担风险的基础、增强个体效能、提高社会影响、增加政治参与和后代福利。可以使人获得独立和自给自足，也能促进人本质的发展。
资产社会政策的工具是个人发展账户，面向贫困者是它与其他受资助的储蓄账户的主要区别，它主要有四点特征：第一，通过配比形式提供资助。如穷人储蓄一百，他将会获得一毛或多余一百的配额支持。第二，账户资金使用仅限于特定目的。通常包括购买住房、用于教育和医疗等。第三，参与者必须履行有关义务。如定期定额地储蓄，参加项目规定的培训课程。第四，配比资金渠道多元化。主要来源有国家财政、非营利组织和私人基金。
三、农村养老保险制度面临的问题
我国是一个农业大国，针对70%的农村人口，一直实行的是家庭养老和土地养老，很少享受由政府提供的养老保险。农民因资产有限，将原本用于家庭保障的资产改为用在下一代身上，比如一些农民宁可违反计划生育政策甚至被罚款也要超生多生“养儿防老”。一些农民只将有限的收入供养成绩好的孩子或男孩上学，其他的子女则辍学。农村的这种传统养老机制影响了单个孩子所获得的人力资本投资，降低了孩子的质量，必然导致较低智力素质的人力资本和较少有形资产的积累；也影响了自身养老资产的积累。
随着计划生育政策的推行、人口老龄化的发展、家庭结构的变化和大规模城乡人口迁徙对现有的农村家庭养老保障制度造成了巨大冲击，老年人的赡养水平和生活水平也随之下降，农村养老形势日益严峻。为了更好的解决农村养老问题，这几年开始试点的农村社会养老制度，其资金筹集采取实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合形式。个人缴费标准目前按每人每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次缴纳，参保人可自主选择缴费档次。新型农村社会养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。个人缴费（包括享受政府补贴的30元）全部计入个人账户。基础养老金标准为每人每月55元。每月领取金额=（财政补贴30+缴存利息+个人年缴费金额）*15年÷139+55元基础养老金。举个例子，A某每年缴费100，缴费15年满，年满60岁时的下个月起可以领取金额=（30+缴存产生的利息+100）×15÷139+55≈69，这里利息未计，也就说一个月大约可领70元多点。可见这保障标准非常低。再加上该政策坚持政府组织引导和农民自愿相结合，这造成部分中青年居民参保积极性不高，资金来源和个人账户的不足，未来的农村养老问题仍是巨大问题。
另外，中国的养老个人账户还很难说就是个人发展账户，仅仅具有演化为个人发展账户的潜在能力，它属于储蓄账户，而不是资产账户，账户资金徒有金融资产的形式，却缺乏其实质②。因为该账户资金只能由政府的社会保险基金机构统一对总资金进行投资，个人不能对账户资金进行选择性投资。可见，现行养老个人账户仅仅是很多特殊政策限制下的个人养老费的储蓄账户，并非属于个人为发展自己的金融资产建立起来的账户，并只能作为养老使用。如果想实施资产社会政策，就必须建立真正意义上的资产账户，这一点是尤其重要的。
四、资产社会政策在农村养老保险制度中的应用
（一）重新设计个人账户，允许个人账户自我选择委托投资
当前农村的社会保障制度主要包括养老、医疗和住房。广义地看，养老保障应涉及老年人各方面的需要，包括生活需要、医疗、照顾等等。但由于医疗等是专门设置的社会服务和福利项目，因此养老保障通常被狭义地理解为生活保障，主要是收入保障。当前农村养老保险制度中的个人账户资金也主要应用于养老。农村合作医疗制度已达到全覆盖，由大病统筹和门诊账户组成。门诊账户属于农村居民个人的当期消费账户，个人不能随意支付，而必须按照规定进行支配。但属于个人所有，当账户持有人死亡且账户仍有结余时，账户资金还可以继承，通过微弱的资金积累起到了一定的刺激作用。
个人账户是资产社会政策的一个重要的工具，根据国际社会的研究，这是因为个人账户具有影响储蓄和资产积累的制度性因素。对于中国要解决农村养老问题最重要的是重新设计个人账户。社会保障制度各项目之间边界过分刚性，不能适应人们生命周期不同时期的不同需要。为了解决农村养老的问题，可以考虑将养老和合作医疗门诊账户合并。因为当前农村居民大部分都能看得起小病，门诊账户起的作用不是特别大。而中国农村养老保险制度还在试点过程中，个人账户资金相对不足，未来获得的养老保障标准很低，因此只有充实个人账户。
重新设计的个人账户，国家或非营利组织对其配额。根据各地区的发展水平，配额比率从1：1到1：7不等，其中2：1是最通常的配额比率。个人必须履行以下义务：第一，按月储蓄或按年储蓄。参加者必须每个月或每年存入一定数额的存款到账户。第二，参加规定的相关培训。这有利于提高参与者的能力。第三，存款只用于特定的目的。比如养老、医疗、教育、建房等。个人账户一般由国家银行来运转，可以根据国家提供的几个投资基金，个人可以自行选择，从而积累资产，增强自我养老的能力。也可以将更多的消费支出用于教育投资，比如可拿出更多的钱用来参加培训，学习技术，还可以用于子女的教育投资。这对提高农村居民的文化素质、提高人力资本具有重大意义。
（二）反向抵押贷款，以房养老
反向抵押贷款，以房养老它是以拥有住房的老年居民为放款对象，以房产作为抵押，在居住期间无需偿还，在贷款者死亡、卖房或者永久搬出住房时到期，以出售住房所得资金归还贷款本金、利息和各种费用的一种贷款。这种贷款可以是一次性或者在一定时间内按月发放，也可以在一定信用额度内根据借款者的需要自由支付，贷款可用于日常开支、房屋修缮和医疗保健等，没有限制。这件事情做起来涉及很多问题，如相关的法律法规，对房地产市场的影响，评估的问题。要考虑到可能出现问题的规范措施，才能真正维护老人的权益，否则的话，可能适得其反。
（三）提高人力资本，实现自我养老
迈克尔·谢若登的资产也包括人力资本。只有提高人力资本，农村居民才具备积累资产的能力。农民人力资本主要由农村劳动力的质量和数量构成。舒尔茨把人力资本投资分为五类：一是健康与保健服务；二是在职培训；三是在各级正规学校所接受的教育；四是非公司的成人教育；五是个人和家庭适应于转换工作机会的迁移支出。人力资本投资主要表现为健康与保健服务、教育、迁移三类。
当前很多的学者都认证了社会保障对农村人力资本提高的重大影响。尤其是提高个人账户部分更能促进人力资本投资。反过来农村居民人力资本的提高，也能提升自身的养老能力。因此，当前政府的重要任务是农村人力资本的提升。这可以通过完善农村的公共卫生服务供给体系，着重解决预防保障问题；加大对就业年龄段的农村居民的培训，提高就业能力和扩大就业机会；完善农民工的社会保障，减少迁移的成本等。
五、结语
人口老龄化和家庭保障功能的弱化，农村养老问题逐渐凸出，将资产社会政策应用于我国农村养老保障制度，是一个突破。资产社会政策强调资产的积累与投资，自我养老能力的培养，这也符合我国传统文化。本文提出通过重新设立个人账户，提升农村居民的人力资本和以房养老来解决养老，希望对我国农村养老保障制度的建立有借鉴意义。
注释：
①迈克尔·谢若登.资产与穷人[M].北京：商务印书馆，2005：121-127.
②杨团，孙炳耀.资产社会政策与中国社会保障体系重构[J].江苏社会科学，2005（2）：207-208.
参考文献：
[1]迈克尔·谢若登.资产与穷人[M].北京：商务印书馆，2005.
[2]杨团，孙炳耀.资产社会政策与中国社会保障体系重构[J].江苏社会科学，2005（2）.
[3]蒋徐娇.以房养老——一种养老新思路的提出[D].浙江大学硕士论文，2003.
[4]高鉴国，展敏.资产建设与社会发展[M].北京：社会科学文献出版社，2005.50-51.
[5]于丽丽.资产社会政策在养老保障制度建设中的可行性研究[D].吉林大学硕士论文，2009（4）.
[6]郑丽珍.“台北市家庭发展账户”方案的发展与储蓄成效[J].江苏社会科学，2005（2）.
论文关键词：农村非缴费型养老保障 降低贫困
发展中国家农村养老保障由缴费型养老保险计划、非缴费型养老金计划以及其他非正规保障制度构成。非缴费型养老金在较多的发展中国家农村占据重要地位，非正规制度的养老保障在较多发展中国家还比较强大。这些经验对我国农村社会养老保障制度模式改革有借鉴意义。
一、发展中国家农村非缴费型养老保障的现状
农村非缴费型养老保障制度是对于低收入者的一种养老金计划，即对无力承担养老保险费的农村人口，给予养老保障。目前，大多数实施农村非缴费型养老保障制度国家的65岁以上人口基本达到7％以上，已经进入老龄化社会。但是经济均未达到相应的发展水平，属于未富先老的社会状况。他们的资金来源主要来自于政府，而且各国的给付水平差别比较大。拉美国家给付水平较高，阿根廷最高达153美元人均。亚洲国家较低，一般在人均2美元。斯里兰卡最低只有人均1．25美元。这些国家的给付资金占GDP的比重均较低，大部分在1％以下，只有毛里求斯为2％，南非为1．4％。就是这一极少部分的GDP，却发挥了重要的国计民生的作用，解决了本国最贫困人口的养老保障，降低了贫困率和赤贫率。
农村非缴费型养老保障制度在实施中有两种，普遍保障型与测试收入型。发展中国家非缴费型养老金计划实施中，其中实行普遍保障型国家有玻利维亚、毛里求斯、纳米比亚、博茨瓦纳、尼泊尔、斯里兰卡、布基纳、巴拿马、坦桑尼亚、津巴布韦和西萨摩亚(大洋洲)等国家。实行收入测试非缴费计划国家有阿根廷、孟加拉国、巴西、智利、哥斯达黎加、印度、南非、乌拉圭等国家。
二、发展中国家非缴费型养老保障制度的作用
(一)保证无力缴费者的养老金收入
发展中国家非缴费型养老金计划是强制性缴费型养老计划的必要补充。非缴费型养老金计划填补了无力缴费者养老缺失，保证了非正规部门农民养老保障水平，使非正规部门老人能够老有所养。2000年毛里求斯、纳里比亚、博茨瓦纳等国家基本上实现了100％覆盖率。南非保障面达到88％。养老金收入成为老人养老的重要收入来源。该年毛里求斯、纳米比亚、南非、博茨瓦纳受益人养老金收入分别占其人均GDP比例为17％、16％、32％和9％。在纳米比亚9岁的高龄人口其养老金给付额占该国人均GDP的66％，100岁以上老人养老金给付额占人均GDP的74％。
(二)降低贫困率
非缴费型养老金计划降低了发展中国家特别是低收入国家农村的贫困率。如阿根廷、巴西、哥斯达黎加、智利的赤贫率分别降低了67．1％、95．5％、21．4％、和69．％。贫困率分别降低了30．8％、29。2％、24．3％和18．7％。南非、毛里求斯贫困率的降低在较大程度上也得益于非缴费型养老金计划的实施。
(三)有利于经济和社会发展
非缴费型养老金计划在宏观经济运行、养老医疗服务和家庭和谐等方面均起到积极作用。非缴费型养老金计划年金给付的货币收入，可以保证农民购买必需的生产资料，可以作为一种担保在商业银行贷款。同时，商业银行社会保障的支付业务进而促进了商业银行其他业务的发展。非缴费型养老金计划年金给付的货币收入使得老年和残疾者能够享受更好的医疗服务。此外，由于享受年金给付，使老年人在家庭和社会的地位得以提高，增强家庭凝聚力。 转贴于
三发展中国家农村非缴费型养老保障制度的启示
(一)发展中国家农村非缴费型养老保障制度具有补充意义
发展中国家农村非缴费型养老保障制度是缴费型养老保障制度的必要补充。缴费型养老保障制度是覆盖正规部门有缴费能力的雇员。在市场失效的情况下，无经济能力的老年人的养老金出现缺失。这就决定国民社会保障对此提供必要的保障。缴费型与非缴费型整合的广度和深度取决于不同发展中国家具体国情，非缴费型的建立与发展受制于该国经济实力、原有的社会保障制度安排以及该国的社会文化结构因素的影响。普遍保障型养老金在一定程度上能避免收入测试制度对工作和储蓄的负面激励，普遍保障的非缴费型保障与缴费型保障的整合，有利于提高农村整体的保障水平。毛里求斯的普遍保障非缴费计划与1978年运行的缴费型计划的良性整合是成功的典范。由此提供了发展中国家农村非缴费型养老金计划是缴费型养老金计划的必要补充的成功案例。
(二)增强政府的职责
发展中国家农村非缴费型养老金计划中政府融资职责是明显的，这是一个被动的经济支持。“授人以鱼，不如授人以渔”，通过农业经济运行机制增强农民的养老保障经济能力。
政府应在引导农村经济良性循环方面创造条件，营造宏观环境。农村金融在宏观层次上强化对农业政策性金融支持，加大农村公共项目和基础项目建设，提高农业生产技术，改善农业生产条件。在微观层次上，有效地对农村经营者提供金融服务，建立信息服务平台，提供农业项目投资分析与风险控制服务，建立有效的农民储蓄一保险一贷款一农业生产的良性循环机制。储蓄保险组合提高了低收入群体拥有保险保障的可能性。政府财政除直接增加对农业生产的财政支持外，还应在农村教育发展、农村卫生条件改善、农村反贫困计划等进行财政投入，以提高农村整体的社会福利，也是对增强农民自我保障能力的基础性投资。在低收入国家，政府财政逐步建立农民的非纳费型社会救助计划预算，使之制度化。
(三)保护农民土地保障权利
土地保障仍是一些低收入国家农村的一种传统而重要的养老保障形式。转型国家土地制度的改革、东亚部分国家土地制度成功的私有化都对农村养老保障改革与发展形成不同程度的影响。如越南1993年土地分配改革中，将以前集体经营土地的50％—80％分配给老人。有效地保护农民土地保障权利，是发展中国家农村养老保障制度安排和土地制度改革完善的重要内容。
关键词:农村;新型;养老保险
一、我国老龄化问题概述
作为人口大国,老龄人口在我国人口比重占有相当比重。统计报告指出,我国在1999年已进入老龄化社会,截止2000年,我国60岁以上的人口已经达到1.3亿,占全国总人口10%。预计21世纪中期,我国老年人口将达到4.37亿,占届时全国总人口的20%。作为农业大国,我国在人口老龄化问题上,呈现出与发达国家城市老龄化水平高于农村相反的特点,我国农村老龄问题尤为突出。根据人口普查数据,截止2009年,我国农村老年人口为8557万人,占全国老年总人口的65.82%。因此,设立合理的农村养老保障制度,解决我国农村老龄人口养老保障问题成为解决我国人口老龄化的核心问题。
二、我国传统农村养老保障制度分析
根据养老经济支持的不同来源,我国传统的农村养老保障制度可以分为自我供养,家庭供养和社区供养三种模式。作为我国传统的养老模式,家庭供养仍是农村养老的主要模式;社区供养及自我供养,因经济来源的不稳定性,在农村养老模式中占较小比重。
(一)自我供养
即老年人依靠自己的劳动获得收入(主要是以土地为保障)以供养自己。以这种供养模式养老的老年人,除了物质上的需求得以满足之外,同时从自己创造的价值中获取一定的精神需求。另外,也为社会创造了新的资源,由消费人口转化为了生产力,具有不可比拟的优越性。
这种供养模式普遍存在于低龄、健康的老人群体,且具备谋生所需的必要物质条件,如土地、生产技能、积蓄等。所以,这种养老模式不具普遍性。
(二)家庭供养
家庭供养是我国传统观念中普遍认可的养老模式,即以血缘、婚姻或抚养关系为纽带,以家庭为单位,由家庭中可从事生产的人口(通常情况下,即子女)赡养老人,这也是我国最常见的一种供养模式。老人除了在物质层面得以保障外,在精神层面也得到传统观念所看重的“老有所养”和“天伦之乐”的满足。
受计划生育政策的影响,“4-2-1”逐渐成为农村家庭的主要结构,子女面临着双方家庭四位老人和一个孩子的供养压力,家庭供养模式开始面对越来越多的挑战。尤其在农村,子女对老人的抚养能力的缺失,逐渐成为越来越突出的社会问题。同时,由于传统的以土地为依仗的生活模式开始变化,越来越多的农村劳力离开土地,外出务工,家中老人的照顾和供养逐渐失去保障。因此,家庭供养模式在当今中国社会形态下,受到越来越多的质疑和挑战。
(三)社区供养
社区供养即集体供养,其供养主体是地方性社区或集体,在实施中主要表现为两种形式:一是农村社区(集体)养老辅助保障制度:该制度主要运用于1949年到1955年,基于我国农村互助合作社的集体生产模式,将以家庭为单位的供养责任部分转移到了以合作集体为单位的供养方式,对家庭养老模式起了辅助作用。随着我国社会发展,农村经济改革导致了集体经济模式的瓦解,该制度也失去了立足的基础而逐渐消逝;二是“五保”老人供养制度:即由国家和集体保障农村的“三无”老人/残疾人(无人赡养,无经济来源,无劳动能力)衣、食、住、医、葬这五项基本需求的制度。2006年由国务院颁布的《农村五保供养工作条例》指出:农村五保资金由地方人民政府财政预算拨出;地方有集体经营收益的,可从中安排资金用以补助和改善农村五保对象的生活。
值得关注的是,社区供养制度存在两个主要问题;一是社区供养制度很大程度上受地方财政制约。地方性经济差异导致了不同地区社区供养能力的强弱;二是五保供养制度的供养对象主要集中在“五保”人群,而不能覆盖其他有需求的农村老年人群。另外,我国现行的社区供养制度,更多是经济层面的供养,而忽略了对老年人生活照料和精神满足的保障。
三、新型农村养老保险制度
随着农村经济的飞速发展、经济形态的巨变,探索和发展新型农村养老保险制度,是经济和社会发展的客观要求。与传统农村养老保障制度相比,新型农村养老保险制度具有以下特点:
一是新型农村养老保险制度中,作为社会保障的责任主体,政府将给予大力的支持。不同于传统农村养老保障制度中“个人缴费为主,集体补助为辅,国家给予政策支持”的筹资模式,新制度实行“个人缴费,集体补助,政府补贴相结合”的筹资结构,可以有效提高农民的参与积极性。
二是新制度参照城镇职工养老保险办法,实施社会统筹与个人账户相结合的制度模式,基础养老金和个人账户相结合的待遇方式。以本地区上年度农民人均纯收入设立缴费基数,在此基础上设置不同的缴费比例,由参保人员根据自身承受能力自行选择。此外,对基金账户的管理进行规范,纳入财政统一管理。
三是新制度与城镇社会养老保险制度保持了基本一致,通过调整缴费基数,可以基本实现城乡养老保险制度的衔接。
综上所述,新型农村养老保险制度立足于“惠民”,以国家、政府为责任主体,针对我国农村养老保障问题提供可行性对策。该制度的推广必将有利于农民收入的增加,提高其生活水平,刺激消费,扩大内需;同时,有助于缩减城乡差异,减低社会矛盾,体现社会公平性,有助于构建和谐社会。
四、新型农村养老保险制度实践中的挑战
新型农村养老保险制度在投入实践的过程中,也面临着不少的挑战。2009年9月1日,国务院颁发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》以前,我国所推行的新型农村养老保险制度的主要依据是基于1992年《县级农村社会养老保险基本方案》修订而成的《农村社会养老保险基本方案》,远远落后于现实中农村经济发展的实际情况,导致个地方在实施新型农村养老保险制度的过程中无法可依,无据可行。
由于制度的缺陷和政策支持的滞缓,农村养老保险工作面临了一系列的问题。
(一)农村保险水平偏低
根据《农村社会养老保险基本方案》,农民缴费标准为2-20元/月,共设10档。执行过程中,农民多选择按最低档2元/月缴纳。则10年后每月领取养老保险金额为4.7元,15年后为每月领取9.9元。所获金额难以解决养老问题。
(二)政府补贴实施情况差
根据《县级农村社会养老保险基本方案》所规定的筹资原则,农村养老保险应当由个人,集体,政府三方共同承担。然而在实施过程中,集体补助和国家补贴并没有真正得以保障和实施。
(三)保值增值实现难
为控制农村养老保险基金的投资风险,根据现行政策规定,县级农村社会养老保险机构在专业银行设立农村养老保险基金专户,专账专管,专款专用。养老保险费只能用于购买国家财政发行的高利率债券,不得进行其他的直接投资。如此单一的投资渠道很难实现农村养老保险基金的保值增值。
(四)组织机构建设滞后
第一,现有工作人员不足,办事效率不高,业务能力不够满足逐渐发展的农村养老保险制度管理工作的需求;第二,基础办公设施不齐全,包括自动化办公设备的缺失及各类表、单、账、卡、册的文件管理系统不完善。
五、发展和完善新型农村养老保险制度的几点建议
新型农村养老保险制度,是一项应对我国农村地区日益严峻的老龄化话题的主要社会保障体系,是一项利国利民的社会工程,对于建设可持续发展的社会主义经济和繁荣和谐的人文社会具有巨大的推动作用。发展和完善新型农村养老保险制度,主要取决于以下几点主要因素:
(一)加强政府的主体作用
养老保障是一种政府行为和社会保障政策,必定离不开国家和政府的政策支持和引导。作为责任主体,开展和推动养老保障,以确保国民生活和利益的基本保障,是政府不可替代的责任和义务,政府在养老保障制度的实现和发展过程中,具有不可替代的主导作用:
1.政策引导:政府需制定相应的政策用以保障新型农村养老保险制度的完善和实施;
2.制度建设:政府需结合我国经济发展状况,合理的安排中央/地方等不同层面的经济职责作用,结合现有的养老保障措施,推动和完善适合我国国情的新型农村养老保险制度;
3.法律保障:政府需为新型农村养老保险制度提供完善合理的法律依据,明确责任主体的责任和义务,帮助规范该制度的实施和管理;
4.经济支持:在我国农村经济发展普遍薄弱的前提下,政府的财政支持是确保新型农村养老保险制度开展实施的重要经济来源;
5.舆论宣传:通过政府的舆论影响,从精神建设层面宣扬养老意识,引导人民的敬老、养老的正确价值观。
(二)完善养老保险资金筹集管理措施
除前述政府财政支持,新型农村养老保险制度需在政府的政策辅助下,结合多种渠道筹措养老保险资金。同时,健全和完善农村养老保险组织机构,引入第三方先进管理模式,加强监管机制,切实保障筹措来的农村养老资金的管理运营并提高其保值增值作用。
(三)提高养老保障意识
通过各层面的传媒宣传,提高农村人口的养老保障意识,从而提高其参加养老保险的积极性和主动性。同时,通过对新型农村养老保险制度的宣传,使农民明确认识到该制度的必要性和保障意义。
参考文献:
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[3]郑功成.社会保障学-理念、制度、实践与思辨[M].北京:商务印书馆,2000.
论文摘要:从农村的养老保阵研究来看，专门研究农民工这个特珠群体的家庭养老保障问题的比较少。当前，我国人口老龄化问趁日益突出，特别是在农村，由于农民工大f外出务工，农村留宁老人的养老问题堪忧。农村原有的土地养老模式已经不能解决这个特殊群体的养老问题，因此，必须找到一种街的养老模式来解决存在的问题。
1、农民工家庭的土地养老现状与存在的问题
当前，农村养老问题，首先表现为老人的经济供养问题。在我国，对于农民的养老问题，国家实行的是土地养老政策，即国家将土地承包给农民耕种，农民们通过自己的劳动，依靠土地生活和养老。2004年，国家统计局在全国人口抽样调查中，对我国老年人(60岁及以上的老年人)的主要生活来源进行了调查，其结果显示，我国老年人的生活来源构成在城乡有明显差别，城市60%的老年人主要依靠退休金生活，而在农村老年人则主要依靠子女或其他亲属(占，9.6%)和劳动收人(占30.5%)。农村老人们习惯于将自己在拥有劳动能力时所创造的财富用在子女身上，帮助家庭实现财富的积累。但是，等他们进人老年期时，家庭财富的控制权其实早就已经转移到了子辈的手中。现在，随着我国改革开放的深人以及社会经济的快速发展，国家的土地养老政策已经越来越不能解决目前农村中普遍存在的养老间题了，其原因主要是农民工的大量外出。
在农民没有离开土地外出务工之前，国家的土地养老政策实际上是一种家庭养老政策。农村老人因身体原因无法再耕种土地，这个时候他们的土地就交给自己的下一代来耕种。这样，国家的土地养老政策实际上是通过子代对土地的耕种来为父代提供养老资源，以实现养老的。现在，农民工的外出不仅造成了他们没有耕种父代所承包的土地，就是他们自己承包的土地也没有耕种，这样，农村的土地养老政策就不能得到很好的实现。
当前，大多数农民进城务工后，由于其缺乏技术，文化程度低等原因使得他们只能从事简单的劳动，其收人相应很低。在此情况之下，他们就不可能有多少积蓄为父母养老，也难以将父母接人城里和他们一起生活，于是农村就出现了相当数量的“留守老人”。留守在家的老人们为了生活就不得不自己耕种土地，但是由于他们自身的劳动能力有限，他们耕种土地的收人比以前大有减少。与此同时，与子女外出务工前相比，农村留守老人们不仅要从事农业劳动，还要独立地照顾留在家里的孙子辈，因此，不但他们的农业劳动和家务劳动负担明显加重，而且老人们养老的经济供养也严重不足。
2、对策
2 .1探索农村土地养老保障制度的新模式
由干农民工的大量外出务工已经成为了一个普遍现象，这就使得国家现在实行的土地养老保障制度难以解决当前农村存在的养老问题，因此，在建立农村养老保障制度的时候，就应该考虑对土地养老保障制度进行改革。在国外的养老保障制度中，存在着一种“以房养老”得倒按揭养老模式，其做法是:房屋产权拥有者把房子抵押给银行、保险公司等金融机构，后者每月给房主一笔固定的钱，房主可以在那个房子里继续居住，房主去世以后，其房产归后者所有。借鉴这种模式，在改革我国现有的土地养老保障制度的时候，也可以尝试采用类似的方式来进行。农民在年老的时候会因为自己缺乏劳动力等原因而无法耕种土地，再加上农民工的大量外出，使得农村的土地有很多被闲置起来。在此情形之下，农村留守老人可以将他们自己承包的土地投资入股，交给公司、企业或是集团来经营，再由后者给他们修建养老院，并且每月为他们提供部分养老金。在实施过程中，可以以一个村或一个镇为单位进行土地养老转让经营，只要转让的土地数量达到了一定的规模，公司、企业或是集团就愿意来经营，这样土地就能为农村留守老人提供部分养老金。在这部分农村留守老人们死后，土地再归还给农民工，由农民工决定是否继续转让给公司、企业或是集团经营。
2 .2建立综合性的西部农村养老保障体系
我国社会具有城乡二元结构特征，这种结构导致的城乡差别不仅体现在生产方式、经济水平、生活水平和思想观念等方面，它同样也体现在社会养老保障制度方面。从本质上讲，社会保障具有全民化性，不应有城乡之分。但是，由于经济体制的原因，中国的城乡差别尤其是在社会养老保障方面存在的城乡差别表现得较为明显。与城镇居民普遍享受社会养老保障的情形不同，农村居民享有的社会养老保障是极其有限的。但是，由于农村社会养老保障体系是整个社会保障体系的重要组成部分，因此，建立和完善农村社会养老保障体系既是实现社会公平的要求。
在农民工家庭里，由于青壮年农民工常年外出务工，留守老人们的养老得不到保障这一问题相当突出。要解决农民工家庭的养老问题需要建立综合性的农村养老保障体系。这个养老保障体系可以通过以下一些途径来解决。
首先，利用土地，让土地为农民工家庭的老人提供一定的养老金。农村现有的土地养老保障制度虽说不能解决当前农民工家庭存在的养老问题，但是可以通过改革现在的土地养老保障制度，让老年农民利用土地为自己提供部分养老金，具体做法在前一节已经阐述。
其次，利用养老保险，让其成为农民工家庭的养老经济供养来源之一。我国农村的社会养老保险从上世纪80年代末90年代初就开始实行了，尽管目前农村社会养老保险在我国大部分地区的发展还是举步维艰，有的地方己基本上处于停滞状态，农村社会养老保险在实际运行中也出现了各种偏差和千扰，陷人了困境，但截至2007年底，全国参加农村社会养老保险的人数仍然还有5171.5万人。因此，只要总结已有的实施社会养老保险的经验和教训，尤其是试点区的经验教训，并与当前农村的实际情况相结合，不断完善这项制度，相信农民工家庭中的老人们就能够从此项制度中受益。
论文摘要:对老年人的养老问题特别是农村空巢老人的养老保障问题作出详细分析论述，并就制定积极的政策、措施，保障农村空巢老人的养老提出基本思路。
我国是世界上老年人口最多的国家，同时也是人口老龄化发展速度最快的发展中国家。人口的老龄化对农村空巢老人的养老提出巨大挑战。所谓“空巢”是指子女长大成人从父母家庭中相继分离出去后，只剩下老年一代人(单身或夫妇两个人)独自生活的家庭。农村空巢老人是指与子女分居在不同的村落的那些年龄超过65岁的独居老年人。根据2000年人口普查结果统计，全国老年夫妇中11.4%为空巢家庭。农村老年人口明显多于城市，贫穷地区的老龄化严重。空巢老人养老问题更为严峻，如何从制度层面和人文关怀角度对这一问题进行修补，有效填充空巢家庭的情感交流、生活扶助、心理援助与社会救助之空，对我国农村落实科学发展观，推进农村改革发展，建设和谐新农村具有重大的意义。
一、重视解决农村空巢老人养老保障的现实意义
1.有助于缓解人口老龄化的压力
21世纪世界各国将面临一个共同的难题——人口老龄化，而我国人口老龄化问题尤为严峻:第一，当前我国的经济还不发达，生产力水平比较低，特别是人均国民生产总值低于世界平均水平;第二，计划生育政策的推行、人们生育观念的改变，加速了农村的老龄化速度，我国农村人口老龄化的速度明显快于经济社会的发展速度，而且农村老龄人口数显著高于城镇老龄人口数;第三，在未来我国农村地区老龄人口还将保持增长的态势，形势相当严峻。因而，政府有必要采取积极的措施解决快速老龄化背景下空巢老人的养老压力。
2.有利于维护老年人的合法权益，实现社会的和谐发展
老年人是社会的弱势群体，他们退出了劳动领域，又面临着身体机能的逐渐衰弱，但是在他们年轻的时候，曾为社会的发展、子女的健康成长付出了艰辛的劳动，如果社会不能为他们提供相应的养老保障，那么长寿对他们来说未必是幸福。建立健全针对农村空巢老人的养老保障体系，在一定程度上就能为农村空巢老人的养老提供物质保障和精神保障，实现对老年人的人文关怀，促进农村社会的和谐发展。
3.有利于推动农村的改革发展，全面实现小康社会
根据中国人口信息研究中心的预测，农村人口老龄速度以及老龄人口绝对数远远大于城市，这将是对我国农村养老保障建设的巨大挑战。农村空巢老人是弱势群体中的弱势群体，如果这些空巢老人的养老得不到相应的社会保障权益，那么科学发展观就很难在农村落实到实处，党的十七届三中全会提出的推进农村的改革发展的蓝图也就成了空中楼阁，要实现农村小康只能是一句空话，而没有农村小康就没有全面小康社会。因此，要建立全面的小康社会，建立农村养老保障就成为我国政府和社会义不容辞的责任。
二、老龄化趋势下农村空巢老人养老的现状分析
1.家庭结构的变化，养老负担加重
随着我国多年来计划生育政策的推行，“四、二、一”结构的家庭日益增多。20世纪70年代，少生子女政策的推行，$0年代，又强制推行了独生子女政策，使农村产生大批的少子女家庭和独生子女家庭。同时传统的“多子多福”生育观的改变，农民生活水平的提高和现代医疗卫生技术的扩散提高了农民的预期寿命。这些使传统的家庭结构“金字塔型”向现代的家庭结构“倒金字塔型”转型。在这样的家庭结构下单纯的家庭养老负担相当重，因为赡养老人的主体—青壮年—不仅要完成成家立业的重任，还要肩负赡养多位老人的义务，他们所要承担的任务变得更加重了。这样的状况持续下去只能造成老年人生活贫困以及年轻人不堪重负。
2.传统养老观念的淡化，家庭养老功能的弱化
长期以来，中国的城乡二元社会结构人为将农村与城市分割开来，造成中国城乡经济的严重不平衡。随着改革开放的深人开展，许多农村青壮年弃农务工，农村人口流动的速度明显加快。农村劳动力向城镇转移是社会发展必然趋势，过度地转移造成了农村青壮年劳动力与农村老年人生活上的分离。子女与老人的这种长期分离无形中会使子女与老人之间的联系变少，儿女对老人的亲情关怀也减少。同时，随着分离时间延长，会削弱父母与子女间的感情，由此带来的是子女孝道的下降。传统的养老观念没能被很好地继承下去自然就会弱化家庭养老的功能。
3.社会养老保障制度的缺位，农村空巢老人的养老缺乏保障
由于受到现实中国经济实力的限制，相当一部分农村空巢老人的养老仍没有保障，这些老人尚未被真正纳人农村的养老保障体系之内。老有所养，老有所乐，对于这些空巢老人来说只是一个难以实现的梦。同时由于当前中国对人的社会化资源的照料上更偏重于青少年，农村空巢老人所获得的社会化照料资源少。城市的社会化养老机构、社区便民服务及志愿者的照料资源对农村空巢老人来讲是一种奢望。在中国的农村地区，绝大部分空巢老人仍处于一种“自我养老”的状态。比较规范的、能够有效付之于实践的、符合农村现实情况的农村养老保障体系还没在广大农村地区建立起来，农村空巢老人养老保障的建立健全是一个巫待解决的突出问题。
三、老龄化趋势下农村空巢老人养老的基本思路
伴随着农村人口老龄化的趋势，农村家庭小型化的发展，家庭结构的变迁，养老观念的更新，农村年轻人赡养意识的淡化和老年人自立意识的强化，空巢老人的养老问题日益凸显。农村空巢老人的大量涌现，是农村社会经济转型的必然现象，解决这一弱势群体养老问题的主要对策建议如下:
1.发扬传统的“孝文化”，强化家庭养老功能
农村空巢老人是社会的一个弱势群体，他们的养老同样有物质的需求，也渴望得到子女亲情的关怀。然而他们的子女很多为了生计常年在外打工，与自己天各一方。从中国传统的“孝文化”来说，子女理应赡养年迈的、曾经为自己辛苦付出的父母，发扬我国优良的家庭养老传统。子女当自己不在父母身边之时，除了应托人照顾家里的老人之外，还要经常打电话回家问候老人家，通过电话进行感情和思想的交流。让空巢老人感受到亲情的温暖。对于老年人来说，他们需要转变思想，恰当地处理好中国历来最难处理的婆媳关系，对于自身与子女的矛盾应该积极去面对，而不应选择与子女分居的办法来逃避现实的矛盾。应通过双方的共同努力来营造一个良好的养老氛围，充分发扬家庭养老的作用。
2.健全与完善农村社会养老保障制度
随着老龄化社会的到来，农村人口流动幅度的加大，仅把传统的家庭养老保障作为农村空巢老人的养老保险模式显然已不合时宜。随着老龄化社会的到来，农村将出现更多的空巢老人。未来农村空巢老人的养老将更多地要依托于社会，依赖于农村社会养老保障体系，但是由于我国的经济还不发达，在全国农村建立惠及每一位空巢老人的社会养老保障体系的条件还不成熟，实现的难度系数大。因此，在我国农村养老保障的制度选择上，既要坚持与经济社会发展水平相适应原则，又要坚持与我国历史文化传统相符合的原则，同时还要坚持与人民群众的实际需要相一致的原则，建立社会化、多层次、多样化的养老保障制度。
3.发展家庭养老与社会化养老相结合的养老模式
目前中国的经济还不发达，政府可以考虑首先在农村建立农村空巢老人的最低生活社会保障制度，保障农村空巢老人的最低生活。随着社会经济的发展，等到条件成熟了，可以在广大农村建立普遍的社会化养老保障体系，这是社会发展的必然趋势。但在全国农村建立起能让空巢老人完全脱离子女，单纯依靠社会最低生活养老保障根本解决不了农村空巢老人的养老问题。这就决定了我国农村空巢老人的养老不能丢掉传统的家庭养老，家庭养老保障的功能仍然是不可替代的。应该将家庭养老保障与社会养老保障两种方式相结合作为中国农村空巢老人养老保险制度的立法模式，最终实现主要依靠社会养老的模式发展。
4.广泛开展社区养老介入农村空巢老人的养老
农村居民在分布上相对分散，因此农村空巢老人的养老上可以适当考虑建立整散相结合的社区(乡村)养老模式。所谓的“整”，是把特别困难的空巢家庭老人集合起来，统一在养老院供养;而“散”则是让一般空巢老人散居在家庭中，但他们仍可以享受到社区养老成员的基础待遇。对于农村空巢老人的实际情况实行针对性管理，如各项养老政策措施可根据不同类型空巢老人开展，对年龄较低的老人实行养老保险积累，对困难空巢家庭老人提供适当的财政补贴支持及医疗、生活照顾等方面的服务。针对农村具有良好的、紧密的邻里关系的传统，村委会组织、地方政府可以提供一定的资金支持建立互助会，让互助会中有活动能力的老人轮流照顾空巢老人，使互助会的成员相互之间都可以得到照顾。如此，既可以帮助他人，也可以在自己将来遇到困难时得到其他老人的照料。
5.鼓励农民购买商业保险，引导商业保险开拓农村市场
[论文关键词]智利模式；农村社会养老保险；保险基金；基金管理
1“智利模式”简介
智利模式的基本内容，是以个人资本为基础，实行完全的个人账户制，将个人工资总额的10％存人个人账户并进行积累，并且交由私营机构投资管理，最终个人账户中积累的储蓄及增值收益作为个人养老金的资金来源。
1．1养老基金的筹集方面
智利实施的是政府立法和监控，民营机构具体操作，个人账户强制储蓄，政府承担最终风险。保险费完全由个人负担，雇主不承担缴费义务。雇员按月缴纳养老保险费(月工资的10％)，缴费金额全部记入养老金的个人账户。
1．2养老金的管理和运营方面
智利的基本做法是，由多个竞争性的私营养老基金管理公司(afps)来负责个人账户养老金资金的管理并进行市场化的投资运作，利用投资回报收益使养老基金升值。
1．3养老基金投资监管方面
智利政府采取严格的数量监管模式。同时，为了保证养老基金的安全，政府成立养老金管理公司总监署(safp)来管理各公司的运营状况。
2我国农村社会养老保险及基金管理状况
目前我国的农村养老方式主要依靠家庭养老，同时辅助于“五保”制度。从全国各地试点的新办法与传统农村社会养老保险基金监管制度实施方案比较来看，新型农村社会养老保险基金监管原则明确、模式统一，新制度已经较原有监管制度有了显着的有效性和先进性。但是，它同时也存在着一些问题，主要表现在管理不够规范、监管缺失、基金保值增值方式单一、法律制度不完善等方面。
3我国农村社会养老保险基金管理存在的问题
3．1养老保险基金被挤占、挪用，造成基金流失
养老保险基金、待业保险基金必须专款专用，任何部门、单位和个人都无权挪作他用；国务院也多次明文规定不得挪用社会保险基金。
3．2预筹积累为特征的储蓄型保险制度导致养老基金互济性差
现行的农村社会养老保险以个人缴费为主，集体经济予以适当补助，投保对象平等享受集体补助；与城镇养老保险相比，最大的区别在于其并不具有互济性。
3．3农村养老保险基金投资渠道单一，保值增值能力差
个人账户基金的投资收益率将直接影响到个人未来养老金的给付，影响到老年人的生活水平。积累制养老金制度下形成的巨额个人账户养老基金将面临巨大的通货膨胀风险和经济增长风险。
4“智利模式”给我们的启示
4．1政府在投资运作中的作用发生转变
在公共养老保障体系中，政府由直接包办养老基金投资运作转为由专门的投资管理机构负责基金的投资运作。政府职能转向投资运作的监督和管理，养老基金的行政管理和投资管理适当分离。这是一个基本经验。
4．2不同类型养老保险基金应该采用不同的管理模式
个人账户基金属于基本养老保险范畴，应该实行政府机构管理模式。但应该与统筹账户基金的管理完全分开，以有效避免个人账户资金被统筹基金挪用。全国社会保障基金是由全国养老保险基金理事会统一负责筹集的，由全国社会保障基金理事会进行管理。补充养老保险基金管理，可以建立独立的补充养老基金会。
